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ROSSI, Jlio Csar. Ao de improbidade administrativa. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 19,
n. 4187, 18 dez. 2014. Disponvel em: <https://jus.com.br/artigos/34806>. Acesso em: 1 maio 2016
Sumrio: I. Noes fundamentais. II. Atos de improbidade administrativa (tipicidade). III. Sanes por
atos de improbidade administrativa. IV. Rito processual. IV.1 Concesso de tutelas de urgncia e sua
fungibilidade. IV.2 Petio inicial e contraditrio preliminar. IV. 3 Notificao e prescrio. IV.4
Competncia. IV.5 Legitimidade passiva para AIA. IV.6 Procedimento. IV.7 Sentena e execuo na
AIA. IV.8 A questo da (im)prescritibilidade da demanda por ato de improbidade e do ressarcimento
do dano ao Errio. V. Consideraes finais. VI. Referncias bibliogrficas.
Resumo: O presente estudo traz as noes fundamentais acerca da ao de improbidade
administrativa, enfocando a tipicidade dos atos mprobos e suas sanes. Busca-se indicar todo o
procedimento relativo a esta espcie de ao civil, destacando-se a legitimidade passiva, a sentena,
execuo e coisa julgada. Por fim, registra-se a problemtica relativa prescritibilidade da pretenso
ressarcitria do Errio.
Palavras-chave: improbidade administrativa, sano, procedimento, prescrio, Estado
I. Noes fundamentais.
A Constituio Federal, a par de gizar, em seu artigo 37[1] os princpios relativos Administrao
Pblica, expressamente em duas oportunidades repele prontamente atos de improbidade, ou seja,
a desonestidade, a ilegalidade no conduzir da administrao pblica, sancionando-os drasticamente.
O Poder Constituinte Originrio, categoricamente, repugnou atos de improbidade, conforme
constatamos no artigo 15 da CF, in litteris:
Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos casos de:
(...) V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4.
Concretizando o referido dispositivo, o Constituinte ainda estabeleceu no capitulo dedicado
Administrao Pblica que os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma
e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel[2], destacando que a lei estabelecer
os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causarem
prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento[3].
CUNHA JR (2009, p. 613), ainda, lembra que a Carta Fundamental trata a improbidade administrativa
como ato ofensivo probidade no artigo 85, inciso V[4] (crime de responsabilidade do Presidente da
Repblica) e no artigo 14, 9[5] (casos de inelegibilidade).
Portanto, a ao de improbidade administrativa uma espcie de ao civil pblica[6], por meio da qual
os legitimados estabelecidos no artigo 17 da lei de regncia[7], formulando causas de pedir especficas,
propugnam pelo reconhecimento do ato de improbidade administrativa eventualmente praticado pelo
demando e requerendo cominao das penas estabelecidas para cada tipo de ato mprobo, podendo
ser aplicadas de forma cumulada.
Nessa perspectiva, com o objetivo de conferir eficcia e aplicabilidade norma estabelecida no Texto
Constitucional, foi editada a Lei 8.429/92, na qual se estabelecem trs grupos de atos de improbidade.
Vejamos, um a um.
V. Consideraes finais.
O Texto Constitucional expressamente repele atos de improbidade no conduzir da administrao
pblica, sancionando-os drasticamente.
A ao de improbidade administrativa disciplinada pela Lei 8.429/92 uma espcie de ao civil
pblica, em que os legitimados, formulando causas de pedir especficas, propugnam pelo
reconhecimento do ato de improbidade administrativa e requerem cominao das penas estabelecidas
para cada tipo de ato mprobo definidos como caracterizadores de enriquecimento ilcito, proveito
ilegal, danos ao errio, quer por ao ou omisso e ofensa aos princpios da Lei de regncia, admitindo-
se, ainda, a aplicao das referidas sanes de forma cumuladas.
A Lei 8.429/92 estabelece um procedimento judicial especial para a ao de improbidade
administrativa, destacando-se as faces mais significativas desse iter processual, especialmente no que
concerne aos aspectos relativos competncia, contraditrio preliminar, fungibilidade de tutelas
urgentes, bem como a execuo da sentena condenatria.
Finalmente, ponto fundamental, ao nosso ver, reside na questo relativa prescrio da pretenso
reparatrio em favor do errio, onde, em que pese parte considervel da doutrina e a unanimidade da
jurisprudncia sustentem a imprescritibilidade, posicionamo-nos pela prescritibilidade da pretenso,
fundamentando-a no prprio texto constitucional.
Notas
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
[1]
Improbidade Administrativa em se tratando de magistrado de segundo grau, tal como no caso, razo
pela qual a tramitao da ACP em foro diverso configuraria usurpao dessa competncia pelo juzo
reclamado. Entre outras consideraes, ressaltou o Min. Relator que, embora o STJ j tivesse
entendido, em outras oportunidades, que no mais prevaleceria a prerrogativa de foro para as aes
de improbidade administrativa, o STF considerou que, em se tratando de magistrados, notadamente
das cortes superiores do Pas, aquela sistemtica deveria imperar, sob pena de permitir a
desestruturao do regime escalonado da jurisdio brasileira. Assim, consignou que, pelo princpio
da simetria, devero competir exclusivamente ao STJ o processo e o julgamento de supostos atos de
improbidade quando imputados a membros de TRT, desde que possam importar a perda do cargo
pblico. Quanto ao anulatria que tambm tramitava no mesmo juzo reclamado, entendeu que a
competncia do STJ no se estende, visto que, naqueles autos, so demandantes os prprios
integrantes do TRT a questionar deciso do TCU, de modo que l no h risco de perda do cargo
pblico. Esse entendimento foi acompanhado pelos demais Ministros da Corte Especial, que, ao final,
julgou parcialmente procedente a reclamao. Precedentes citados do STF: QO na Pet 3.211-DF, DJe
26/6/2008; do STJ: AgRg na Rcl 2.115-AM, DJe 16/12/2009. (STJ, CE, Rcl 4.927-DF, Min. Felix
Fischer, DJ 15/6/2011, Informativo 477). No mesmo sentido: (...) Mesmo que se reconhea que os
Governadores dos Estados, na qualidade de agentes polticos que o so, submetem-se a regime de
responsabilidade especial [art. 74 da Lei n. 1.079/1950], no se sujeitando ao modelo de competncia
previsto no regime comum da Lei de Improbidade Administrativa [Lei n 8.429/1992], o recurso
extraordinrio no merece provimento, pois o artigo 105, I, 'a', da CB/88 no prev a competncia do
Superior Tribunal de Justia para processar e julgar os Governadores dos Estados por crimes de
responsabilidade, somente por crimes comuns (...) (STF, RE 562744/RO, Min. Eros Grau,
DJ25/03/2009, DJe 07/04/2009).
[32]
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente
pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta.
[33]
Art. 17 (...) 1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput.
MEDINA; ARAJO; GAJARDONI (2009, p. 406) sustentam que a impossibilidade de transao ou
[34]
conciliao deve ser devidamente interpretada. (...) possvel que o juiz verifique a existncia de
prescrio, nos termos do art. 23, I da Lei 8.429/92; contudo, tal fato, no impossibilita que o agente
faa proposta para o ressarcimento integral do errio pblico, mas de modo parcelado. Neste caso,
visualiza-se a possibilidade de conciliao pelo reconhecimento jurdico, por parte do agente, quanto
ao dever de indenizar. No sentido de no reconhecer a impossibilidade de conciliao na AIA, DIDIER
JUNIOR; ZANETI JUNIOR (2009, p. 315) lecionam que no se v razo para impedir conciliao, no
processo de improbidade administrativa, no que disser respeito reparao dos prejuzos ao Errio.
Impedir a conciliao, nestas situaes, criar um embarao para a efetividade da tutela coletiva,
mxime quando se sabe que, em muitas situaes, o prejuzo ao Errio no de grande monta e o
pagamento da indenizao em parcelas, por exemplo, acaba por revelar-se uam forma eficaz de
adimplemento da dvida. possvel, inclusive, estabelecer a seguinte diretriz hermenutica: sempre
sera possvel a conciliao no processo de improbidade administrativa em relao aos pedidos que
poderiam ter sido formulados em processos coletivos comuns (...), de que serve por exemplo
exatamente o pedido de reparao dos prejuzos.
[35]
Art. 17 (...) 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquiries realizadas nos processos regidos por
esta Lei o disposto no art. 221, caput e 1o, do Cdigo de Processo Penal.
[36]
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) 5 - A lei estabelecer os prazos de
prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao
errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.
[37]
Nesse sentido, cita-se Jos dos Santos Carvalho Filho para quem de incio, deve-se registrar que
a prescrio no atinge o direito das pessoas pblicas (errio) de reivindicar o ressarcimento de danos
que lhe foram causados por seus agentes. A ao, nessa hiptese, imprescritvel, como enuncia o
art. 37, 5, da CF. Conquanto a imprescritibilidade seja objeto de intensas crticas, em funo da
permanente instabilidade das relaes jurdicas, justifica-se sua adoo quando se trata de recompor
o errio, relevante componente do patrimnio pblico e tesouro da prpria sociedade (Manual de
Direito Administrativo 26 Ed. So Paulo: Atlas, 2013. p. 1105/1106). Na mesma perspectiva, o
posicionamento de Jos Miguel Garcia Medina, Fbio Caldas de Arajo e Fernando da Fonseca
Gajardoni, na medida em que sustentam que a interpretao que deve prevalecer em relao leso
ao errio pblico pela imprescritibilidade do ressarcimento. O art. 37, 5, da CF determina: A lei
estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidores ou no,
que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento`. O texto previu
expressamente que os prazos devem ser disciplinados quanto prtica de ilcitos. Par o
Ressarcimento, no h que se falar em fixao de prazo. (Procedimentos cautelares e especiais. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2009 (Processo civil moderno; v.4, p. 408).
[38]
Cita-se a ttulo de exemplo este julgado recente: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ART.
535 DO CPC. VIOLAO NO CARACTERIZADA. DEVIDO ENFRENTAMENTO DAS QUESTES
RECURSAIS. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO CIVIL PBLICA. RESSARCIMENTO AO
ERRIO. FRAUDE EM LICITAO. REEXAME DE PROVAS. PRESCRIO.
IMPRESCRITIBILIDADE. DISSDIO NO DEMONSTRADO. 1. No h violao do art. 535 do CPC
quando a prestao jurisdicional dada na medida da pretenso deduzida, com enfrentamento e
resoluo das questes abordadas no recurso. 2. Em relao inpcia da petio inicial, bem como
alegada ilegitimidade ad causam, da anlise das razes do acrdo recorrido, observa-se que este
delineou a controvrsia dentro do universo ftico-comprobatrio. Caso em que no h como aferir
eventual violao dos dispositivos infraconstitucionais alegados sem que se abram as provas ao
reexame. Incidncia da Smula 7/STJ. 3. A ao civil pblica instrumento idneo para se buscar,
perante o Judicirio, a reparao de dano ao errio causado pela prtica de atos mprobos, conforme
os arts. 37, 4 e 5, e 129, III, da Constituio Federal. 4. No h falar em prescrio, pois a
pretenso de ressarcimento dos prejuzos causados ao errio imprescritvel, "mesmo se cumulada
com a ao de improbidade administrativa (art. 37, 5, da CF)" (AREsp 79268/MS, Rel. Ministra
ELIANA CALMON). 5. No se pode conhecer do presente recurso pela alnea "c" do permissivo
constitucional, pois a recorrente no realizou o necessrio cotejo analtico, bem como no apresentou,
adequadamente, o dissdio jurisprudencial. Apesar da transcrio de ementa, no foram demonstradas
as circunstncias identificadoras da divergncia entre o caso confrontado e o aresto paradigma. Agravo
regimental improvido (STJ, AgRg no AREsp 513006/RS, Ministro HUMBERTO MARTINS, T2 -
SEGUNDA TURMA, DJ 18/09/2014, DJe 29/09/2014).