Gobernabilidad, Crisis y Cambio PDF

SECCIN DE OBRAS DE POLTICA y DERECHO
GOBERNABILIDAD, CRISIS Y CAMBIO

MANUELALCNTARASEZ
GOBERNABILIDAD,
CRISIS Y CAMBIO
Elementos para el estudio
de la gobernabilidad de los sistemas
polticos en pocas de crisis y cambio
D
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO
Primera edicin, 1995
Primera reimpresin, 1995
Una versin de este libro fue publicada en Espaa con el mismo ttulo, y fue edita-
da por el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid (ISBN 84-259-0959-7),
quien posee los derechos de publicacin para la Pennsula Ibrica.
D. R. 1995, FONDO DE CULruRA ECONMICA

Carretera Picacho-Ajusco 227; 14200 Mxico, D. F.
ISBN 968-16442~9
Impreso en Chile
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INTRODUCCIN
El legado del pasado autoritario en numerosas sociedades;

la esclerosis gubernamental; los desajustes institucionales
que hacen que con frecuencia se enfrenten los poderes del
Estado en carreras que tienen como resultado su descrdito;
el diseo de polticas inadecuadas, cuando no demasiado
costosas e ineficientes; la incapacidad a la hora de garantizar
cierto crecimiento econmico sostenido; el bloqueo a la hora
de tomar decisiones por parte de los dirigentes que resuel-
van los problemas de la sociedad; la disfuncionalidad en
la representacin en el sistema poltico de los ciudadanos; la
falta de confianza de stos en el sistema poltico a pesar de
que en tiempos recientes su incorporacin al mismo haya
sido masiva (quiz tambin por esa razn); y el descrdito
de la poltica como nicho generador de corrupcin de difcil
control: estas son algunas de las circunstancias a las que se
enfrenta la poltica en la actualidad.
En una poca en la que la poltica ha resultado ser un es-
cenario muy relevante donde pueden resolverse problemas
fundamentales que afectan a las sociedades, la preocupa-
cin llega a alcanzar lmites insoportables. Ms an cuando
se han vivido casos, muchos de los cuales todava no han
concluido, en los que la instauracin de una operatividad
poltica democrtica ha supuesto el fin de la arbitrariedad,
de la sistemtica violacin de derechos humanos y la espe-
ranza en un futuro inmediato de justicia y de prosperidad.
En esos mbitos, el riesgo de volver al pasado como posible
consecuencia de un mal gobierno adquiere una dimensin
dramtica. Pero se trata de algo que, por otra parte, no de-
ben ignorar aquellos pases con sistemas democrticos con-
solidados, donde los problemas que se plantean adquieren
un nivel cualitativamente distinto. Aqu, las constricciones
configuradas en el escenario de la poltica pueden llegar a
9
10 INTRODUCCIN
comportarse de forma tal que el deterioro del sistema polti-

co se produzca por otros mecanismos, sin dejar, por otra
parte, de generar resultados negativos de gnero similar a
los alcanzados en los sistemas no consolidados.
Los estudios sobre la accin de gobierno o, en trminos
ms clsicos, del Poder Ejecutivo, la forma en que sta se
adopta y se pone en marcha, sus caractersticas, sus conse-
cuencias y la percepcin de las mismas por parte de los des-
tinatarios finales requieren de una buena dosis de pluridis-
ciplinariedad en el seno de las ciencias sociales. Tambin se
hace necesaria la utilizacin del enfoque comparativo que
se va a seguir en el presente texto, tanto en su propia concep-
cin en cuanto mtodo de es tudio como por la aceptacin de
la idea de que los problemas no son exclusivos de una sola
sociedad. Sin ambos elementos cualquier aproximacin co-
rre el riesgo de no alcanzar ptimos resultados. Esto es an
ms evidente cuando se constata que en la realidad interna-
cional de la ltima dcada los cambios polticos hacia la de-
mocratizacin van de la mano de transformaciones econ-
micas que suponen procesos de liberalizacin definidos por
profundas mutaciones en el papel del Estado, por el predo-
minio de las reglas de juego que impone el mercado, por la
des regularizacin y la apertura al comercio y al capital fi-
nanciero internacional y por los efectos del nivel alcanzado
por el cambio tecnolgico.
En las pginas que siguen va a prestarse especial atencin
a la conceptualizacin de lo que se entiende por gobernabi-
lidad en el mbito de un sistema poltico. Trmino que ad-
quiere una connotacin imprecisa y ambigua, de "palabra
atrapatodo" -I/catch-all word" (Flisfisch, 1989: 113)-, o de
"concepto elusivo" (Tomassini, 1993: 11), y que refirindose
a un tema de estudio clsico ha cobrado inters en los lti-
mos aos, de manera que ha llegado a introducirse en las
agendas de los principales foros de discusin planetarios.
De esta forma, en un momento inicial se lleva a cabo una re-
visin de parte de la bibliografa sobre el tema para adoptar
INTRODUCCIN 11
una definicin concreta vlida con respecto al conjunto del

texto. El concepto de gobernabilidad, que en cierta medida
contina la discusin terica entablada con respecto al de
estabilidad, se ha desarrollado a lo largo de las tres ltimas
dcadas en torno a varios escalones profundamente diferen-
tes. El primero de ellos lo representaron los distintos escritos
sobre la "crisis de la democracia"; posteriormente entr en
liza la corriente intelectual preocupada con el rendimiento
del sistema poltico, tanto en el mbito econmico como
en el institucional; tambin otro escaln fue el conformado
por el debate en torno a la crisis del Estado; por ltimo, en
cuanto a su capacidad de alumbrar un modelo de desarrollo
que facilitase la prosperidad de los pases menos avanzados.
Ms adelante, desde una posicin terica concreta de lo
que se entiende por sistema poltico, el texto se centra en el
examen de cmo algunos de los escenarios del mismo pue-
den situarse en el origen de las dificultades potencialmente
desencadenantes de una crisis de gobernabilidad. As se
destaca el rendimiento de las polticas pblicas o "produc-
tos" del sistema, en la medida en que puedan contribuir a la
resolucin de problemas reales de la sociedad retroalimen-
tando la legitimidad del sistema. Al mismo tiempo, se en-
cuentra el nivel procedimental del sistema poltico, y los
problemas de mal funcionamiento que pueden arrastrar
los procesos de descentralizacin, el sistema electoral, la na-
turaleza de los partidos polticos y el propio carcter de la
forma de gobierno.
Las discusiones tericas sobre la crisis del Estado concier-
nen a las peculiaridades diferenciadas de sta en un mbito
de localizacin doble. Por una parte se aborda el modelo del
Estado del bienestar y, por otra, se seleccionan pases que re-
cientemente han vivido una transicin poltica y que se en-
cuentran inmersos en profundas transformaciones con res-
pecto al papel de su Estado en el sistema poltico. Entre estos
ltimos, se presta atencin a los pases de Amrica Latina y
de Europa del Este. No se recoge, sin embargo, el anlisis de
12 INTRODUCCIN
la crisis de gobernabilidad para el caso especfico de otro sis-

tema democrtico de indudable significado corno es el que
representa India (Kohli, 1990), donde el Estado, que ha veni-
do estableciendo desde la independencia las lneas maestras
del cambio socioeconmico, se encuentra igualmente inmer-
so en una profunda crisis a la hora de ser capaz, simultnea-
mente, de promover el desarrollo y de acomodar los intere-
ses diversos de la sociedad. El propsito final es el de llevar
a cabo una comparacin entre los dos polos citados para es-
tablecer en qu medida sus problemas de gobernabilidad se
encuentran relacionados con el diferente grado de consoli-
dacin democrtica de sus sistemas polticos. De alguna ma-
nera se quiere integrar el estudio de la gobernabilidad de un
sistema poltico en escenarios distintos definidos por una si-
tuacin de crisis en un marco terico ms general. Esto es as
por cuanto que slo se ha comenzado a hablar expresamente
de gobernabilidad cuando est latente, o se ha desencadena-
do, una crisis. Por crisis, a 10 largo de las pginas siguientes,
se va a entender una dinmica hacia el deterioro que si se
deja desenfrenada puede continuar hasta tener consecuen-
cias negativas y, al mismo tiempo, se va a compartir la acep-
cin de Montoro (1985: 178-179), en el sentido de enfatizar
dos de los componentes de dicho concepto: aqul que en-
tiende la crisis como proceso y no corno un momento; y el
que sostiene la existencia de un aspecto objetivo (por el que
el grado de la crisis puede ser empricamente mesurable) y
otro subjetivo (por el que la crisis se sita en el seno de las
creencias o de la confianza). Por tanto, es una propuesta de
anlisis comparado de la gobernabilidad que atraviesa los
distintos casos de estudio, que componen los pases agrupa-
dos en los tres escenarios acabados de enunciar, que se en-
cuentran unidos por la crisis del Estado y que, no obstante,
estn separados por el distinto grado de consolidacin de-
mocrtica de sus sistemas polticos.
En trminos generales, la crisis del Estado de bienestar ha
supuesto la aparicin de ciertas constricciones, entre las que
INTRODUCCIN 13
la ms seria es la crisis presupuestaria (en cuanto a crisis fis-

cal). Las otras constricciones, relativas a ciertos aspectos for-
males del rgimen poltico situados en la esfera de la repre-
sentacin (partidos y sufragio, principalmente) o a la forma
de relacionarse las instituciones (gobierno-parlamento) no
son nuevas ni exclusivas del tipo de Estado adoptado. S lo
es en cambio la constriccin que surge en el seno de los va-
lores de la sociedad bajo distintos epgrafes como son las cri-
sis de ciudadana y de legitimidad". En cuanto a la inciden-
11
cia de la crisis presupuestaria, parece ganar terreno la idea

de que, en la coyuntura actual, el crecimiento sostenido y la
competitividad dependen ms de la oferta que de la deman-
da. Un dficit presupuestario mayor espoleara a la demanda
pero a costa de destruir la oferta futura. Si los correspondien-
tes gobiernos desean realmente una prosperidad a largo pla-
zo que ahuyente una de las formas de ingobernabilidad, no
les queda ms remedio que tomar medidas tendentes a una
disminucin sensible del dficit. Y esto puede llevarse a ca-
bo merced a la reduccin gradual de programas presupues-
tarios. Sin embargo, desde el lado de la oferta, en cualquier
caso, el gobierno no debe renunciar a intervenir en tres reas
fundamentales sobre las que deben centrar prioritariamente
sus polticas pblicas, stas son: la educacin, la sanidad y la
promocin de inversiones en infraestructuras.
La prctica totalidad de los pases insertos en el modelo
del Estado del bienestar, tras la crisis de la dcada pasada,
no han renunciado a actuar en dichas reas y mantienen ele-
mentos generales de la filosofa que lo alumbr a lo largo del
ltimo medio siglo. El hecho significativo, no obstante, es
que los intentos neoconservadores en pro de su liquidacin
no han llegado a sus ltimas consecuencias, y su puesta en
prctico ha sido parcial y con un efecto limitado. Por todo
ello, al analizar los diferentes casos nacionales de Estado de
bienestar se observa que la bibliografa sobre la crisis de go-
bernabilidad en este mbito ha tenido o bien un tono retri-
co o bien un carcter preventivo. En el primer caso, ha gene-
14 INTRODUCCIN
rada un cuerpo ideolgico de doctrina contra los fundamen-

tos tericos de dicho Estado. En el segundo, la reflexin ha
estado dominada por un discurso del tipo: "10 que puede
pasar si..." Por todo ello, y dejando de lado la peculiar ex-
cepcin que representa Italia,' se estima como un postulado
de este trabajo que el Estado de bienestar tiende a facilitar la
gobernabilidad de un sistema poltico por cuanto que ase-
gura el equilibrio y la retroalimentacin de su legitimidad y
eficacia.
Los procesos de transicin poltica, iniciados en 1974 y
an no concluidos, adems de contribuir a una tendencia en
favor de la universalizacin de la poliarqua, han supuesto
la introduccin de la variable que representa la incertidum-
bre que les caracteriza en el escenario de la accin de gobier-
no. Esto es, los gobiernos han tenido que actuar en el seno de
una situacin de recomposicin de la arena poltica, con la
aparicin de nuevos actores organizados y lgicas del juego
estimulantes de la participacin y de la responsabilidad, y
en el mbito de una fuerte crisis econmica que les empujaba
a poner en marcha transformaciones significativas. Mientras
que los elementos de este segundo factor son conocidos en
las poliarquas tradicionales, los efectos del primero generan
una situacin de mayor complejidad. Fundamentalmente esto
es debido al ritmo imprimido que pretende quemar rpida-
mente etapas en el proceso de modernizacin que otros pa-
ses necesitaron de varias generaciones para agotar. Pero
tambin a la interconexin entre los mundos de la poltica y
de la economa, a los que deben sumarse en la actualidad los
procesos "macro" de internacionalizacin y de globalizacin
a que se ven sometidos, y del avance imparable de las nue-
vas tecnologas, cuyo carcter en los dos ltimos casos es
ambivalente y contradictorio pues sus efectos sobre la go-
bernabilidad no tienen un sentido nico. Todo ello hace que,
a pesar del xito formal con el que muchas transiciones cul-
1 Para la comprensin de la vida poltica italiana y de sus claves inter-
pretativas desde la presente perspectiva, vase LaPalombara (1987).
INTRODUCCIN 15
minaron, siga existiendo una brecha profunda entre los sis-

temas polticos consolidados y aquellos que no lo estn. A
efectos de su gobernabilidad, esta gran diferencia cualitativa
es de clara dependencia de la consolidacin, en la medida en
que aqu van a definirse estos conceptos. De esta forma, ca-
bra formular un segundo postulado que sostuviese que los
pases que han llevado a cabo recientemente una transicin
poltica y no han conseguido cierto nivel de consolidacin de-
mocrtica se arriesgan, con un alto grado de probabilidad, a
entrar en un circuito de ingobernabilidad, cuyas expresiones
no necesariamente tengan que aflorar de manera continua.?
La sntesis de ambos postulados lleva a uno de carcter ms
general que seala que slo aquellos pases democrtica-
mente consolidados pueden garantizar la gobernabilidad de
sus sistemas polticos.
La base inicial de la que se parte es la aceptacin de la le-
gitimidad democrtica como la nica plausible. Dicho tipo
de legitimidad es entendida tanto como una situacin de 11
hecho" basada en la ausencia de desafos concretos, como en

la aceptacin consciente y mayoritaria por parte de la ciuda-
dana de unas determinadas reglas. Como seala Peters, de
alguna manera el fenmeno de la gobernabilidad es inheren-
te a la democracia representativa por el desfase que sta con-
lleva en el momento de trasladar el mandato electoral en po-
lticas que pudieran ponerse en marcha de una manera con-
creta y con unos resultados determinados .:: Gonemnbilit y
is a particular problem for democratic couniries because of the
difficulty of traslating a mandate from voters in an e1ection into
workable policies" (Peters, 1987: 256). Idea parecida a la que
seala que, bajo condiciones democrticas, la gobernabili-
dad es problemtica debido"a la posibilidad efectiva de la
alternancia de partidos distintos en el gobierno y del hecho
de que la reproduccin del orden democrtico en el tiempo
2 De nuevo existira un contraejemplo en el caso de Mxico, cuyo rgi-
men no polirquico ha asegurado la gobernabilidad del sistema hasta 1993
a lo largo de ms de seis dcadas. Vase Alcntara y Martnez (1992a).
16 INTRODUCCIN
exige la preservacin de esa posibilidad" (Flisfisch, 1989:

115). Pero, a su vez, la gobernabilidad en sistemas democr-
ticos representa una situacin especial por cuanto que la de-
mocracia respeta la lgica de la igualdad poltica mientras
que la gobernabilidad respeta la del poder (Coppedge,
1983).
De esta manera, aunque la gobernabilidad es un fenme-
no relativo a cualquier tipo de rgimen, en el presente traba-
jo se centra fundamentalmente en los de mbito democrti-
co durante las dos ltimas dcadas. El amplio alcance de
dicho mbito, dentro de una perspectiva histrica, es algo
muy reciente. La extensin de los sistemas democrticos a
un elevado nmero de pases, sin llegar todava a la mayo-
ra, que comienzan una inslita andadura bajo imperativos
formales algo o totalmente desconocidos hasta la fecha por
sus sociedades, permite referirse, por primera vez en la his-
toria, a una forma casi similar de gobierno. Por consiguien-
te, se presentan unas condiciones semejantes para la accin
de gobierno, que ataen a una cincuentena de pases (Hun-
tington, 1991). No obstante, tambin se plantea el tema de la
gobernabilidad en sistemas que no son democrticos. La jus-
tificacin de dicha opcin se basa en el inters en desarrollar
un anlisis de la gobernabilidad en sistemas polticos de pa-
ses que abandonaron su carcter no democrtico reciente-
mente. Todo ello, porque se estima que ciertos aspectos que
configuran una crisis de gobernabilidad ya se encontraban
presentes al iniciarse las transiciones polticas.
Por consiguiente, el objetivo primordial de este libro con-
siste en introducir los temas de ciencia poltica que se refie-
ren a las condiciones que afectan a la accin de gobierno. Estas
condiciones se encuentran en el seno del propio gobierno en
cuanto que son parte de su propio funcionamiento y, asimis-
mo, aparecen en el entorno del mismo. Las primeras se refieren
al modo en que se conforma el gobierno desde la perspec-
tiva del juego de partidos y del sistema electoral, yal prDce-
so de toma de decisiones, donde concurren las relaciones en-
INTRODUCCIN 17
tre los poderes del Estado, el estilo de las polticas pblicas

puestas en marcha yel acceso de diferentes grupos de corte
socioeconmico. Las segundas comportan un conjunto de
elementos integrados por el legado histrico de la sociedad,
la composicin de las rupturas o dimensiones (clivnjes) de la
misma, las caractersticas de su estructura econmica y el ti-
po de engarce que mantiene con el escenario internacional.
Se trata, por tanto, de una tarea que difcilmente puede
aportar teoras explicativas unicausales, sino ms bien un
entramado de causalidades movibles, algunas veces cues-
tionables y difciles de comprobar empricamente como ex-
plicaciones de valor universal. La complejidad que entraan
los factores explicativos de la gobernabilidad, o el hecho de
ser precisamente"el producto nico de fuerzas diversas"
(Arbs y Ciner, 1993: 66), se ve conformada tanto por aque-
llos productos que provienen del gobierno en forma de pol-
ticas pblicas, como por las respuestas que ste recibe de la
sociedad, bien de estratos de individuos organizados o bien
actuando individualizadamente, de manera que una aproxi-
macin sistmica al fenmeno parece apropiada. El flujo
constante existente entre uno y otro polo queda condiciona-
do por un nmero muy elevado de aspectos. Sin embargo, de
acuerdo con las principales lneas de anlisis desarrollado por
las ciencias sociales, el conjunto de factores explicativos del
mayor o menor grado de gobemabilidad se circunscribe a una
cifra relativamente baja de condiciones que se indican a lo
largo de las pginas siguientes cuyo carcter es el de varia-
bles independientes.
Por otra parte, existen dos tipos de elementos que se rela-
cionan con la gobernabilidad por ser los de la propia conso-
lidacin, y cuya caracterstica fundamental es la de su interre-
lacin. El primero de ellos, sin pretender establecer ningn
orden de prelacin, es la legitimidad del sistema poltico,
entendida en su vertiente estricta de creencia en que las ins-
tituciones existentes son mejores que otras que pudieran ha-
ber sido establecidas, y que, por tanto, el gobierno puede
18 INTRODUCCIN
exigir obediencia. En segundo trmino, la eficacia, en el do-

ble aspecto que requiere la capacidad de un rgimen para en-
contrar soluciones a problemas: en cuanto a la idoneidad de
las polticas diseadas por el gobierno para reducir al mni-
mo el conflicto, asegurar una tendencia a la reparticin de la
riqueza y propiciar su incremento; y con respecto a la capa-
cidad operativa del gobierno de actuar sin sobresaltos, pu-
diendo realizar sus programas y no estando sujeto a elemen-
tos disfuncionales.
Ahora bien, un aspecto final dentro de estas conside-
raciones preliminares lleva a plantear cierta relativizacin
de la poltica en cuanto al papel que pudiera desempear el
"buen gobierno" en una sociedad. El variopinto entramado
conformador de un rgimen poltico no es un medio que por
s mismo necesariamente tienda a contribuir a la construc-
cin de una sociedad ms justa, igualitaria e integrada por
individuos libres y ms felices, pero s lo puede ser para evi-
tar que sta se deshaga. Es desde esta percepcin desde don-
de debe valorarse el significado que representa que la gober-
nabilidad de un sistema se sita en un continuo en el que lo
verdaderamente preocupante es traspasar los lmites, a
veces difcilmente reversibles, en los que se entra en un esta-
dio de ingobernabilidad con los consiguientes resultados
negativos. El sndrome yugoslavo o de varias de las nuevas
repblicas independientes que conformaban la hoy desapa-
recida Unin Sovitica es, en este sentido, desafortunada-
mente revelador.
Antes de concluir estas pginas introductorias es menes-
ter agradecer a todas aquellas personas e instituciones que
han colaborado decisivamente a la hora de formular crticas
y comentarios a la presente investigacin. Entre las primeras
por su inters, paciencia y amistad, debo hacer mencin muy
especialmente a Eva Anduiza, Sergio Berensztein, Rafael del
guila, Esther del Campo, [onathan Hartlyn, Juan J. Linz,
Lourdes Lpez Nieto, Ivan Llamazares, Mnica Mndez, Jos
Ramn Montero y [oan Subirats, En cuanto a las instituciones
INTRODUCCIN 19
tengo que destacar fundamentalmente cuatro: el Ministerio

de Educacin y Ciencia por su apoyo financiero mediante el
programa de estancia de profesores en el extranjero avalado
por la Secretara General del Plan Nacional de Ciencia y Tec-
nologa; el Departamento de Ciencia Poltica y el Instituto
de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de North
Carolina en Chapel Hill, escenarios magnficos en los que
llev a cabo la presente inves tigacin y realic la redaccin
de estas pginas, y el Colegio Nacional de Licenciados en
Ciencia Poltica y Administracin Pblica de Mxico, don-
de, por mediacin de Mauricio Merino, pude exponer un
boceto de las ideas aqu desarrolladas. Estas ideas tambin
compusieron en gran medida los ejercicios para el acceso a
la ctedra de Ciencia Poltica y de la Administracin de la
Universidad de Salamanca que obtuve en febrero de 1993.
Ni qu decir que, a pesar de haber tenido en cuenta buena
parte de las observaciones recibidas, las pginas siguientes
son de entera responsabilidad del autor. Finalmente tam-
bin tengo que sealar lo gratificante de acompasar el traba-
jo intelectual con el grito de ligo tar heels, go!", que especial-
mente llen algunas de las noches del invierno has ta
alcanzar el clamor que supuso volver a conquistar el cam-
peonato de baloncesto.
Chapel Hill, julio de 1993

PRIMERA PARTE
UNA APROXIMACIN TERICA

AL FENMENO DE LA GOBERNABILIDAD
DE LOS SISTEMAS POLTICOS
1. LOS CONCEPTOS DE GOBERNABILIDAD,
ESTABILIDAD y SISTEMA POLTICO
LAS dificultades a la hora de gobernar en los pases occiden-

tales industrializados a lo largo del ltimo medio siglo han
pasado por etapas diferentes vinculadas generalmente con
problemas suscitados en el mbito de la economa y, en me-
nor medida, a fallas en su diseo institucional' o en su capa-
cidad de mantener el orden. Sus gobiernos, en una era de
prosperidad econmica intensa y de prolongada duracin,
continuaron la tendencia esbozada en el primer tercio del si-
glo y crecieron en tamao, capacidad de controlar la violen-
cia institucionalizada, habilidad en administrar recursos y
dominio de la economa llegando a conformar aparatos esta-
tales de inslito vigor y de mayor complejidad. De esta ma-
nera, la operatividad del Estado en el escenario de la econo-
ma, lleg a ser tal que su interaccin con la misma afect
seriamente al propio nivel de actividad del gobierno cuando
aparecieron turbulencias econmicas. El gobierno, por su
mayor ndice de participacin en el mundo econmico y de
incidencia en la vida de los individuos, se encontr someti-
do a los vaivenes de la economa, por lo que stos surgan
como un nuevo obstculo. El estado inicial de las cosas apa-
reci recogido en la percepcin pesimista, que reemplaz a
la visin optimista inmediatamente anterior, de la bibliogra-
fa politolgica escrita despus de 1975 tras la asimilacin de
los efectos de la crisis de 1973 y en la que se recoga, como
denominador comn, la gama de dificultades para gober-
1 Quiz la gran excepcin en este sentido sean la IV Repblica france-

sa, que sucumbi por una combinacin de problemas institucionales, y los
efectos desestabilizadores que originaba la cuestin argelina y las recu-
rrentes crisis en Italia que empezaron a tomar un carcter virulento en la
dcada de los setenta, llegndose a convertir en crnicas, para estallar con
efectos irreversibles hacia su sistema poltico en 1991.
23
24 UNA APROXIMACIN TERICA
nar.? A partir de ese "estado mental", que superaba la preo-

cupacin inicial por la mera estabilidad, el trmino goberna-
bilidad pas a ocupar un lugar central en la reflexin terica
sobre el futuro del Estado.
Por su parte, en los pases menos desarrollados, la gober-
nabilidad ha adquirido una notable connotacin socioeco-
nmica. De manera que los factores polticos de la misma se
contemplan, generalizadamente, en su capacidad de produ-
cir resultados econmicos que aseguren el crecimiento y la
superacin de la marginacin social y de la pobreza.
GOBERNABILIDAD y ESTABILIDAD
La estabilidad es un concepto que en gran parte de la biblio-

grafa, en especial aquella referida a pases democrticos
desarrollados, se aproxima, cuando no se ha llegado a iden-
tificar, con el de gobernabilidad. 3 Ya Hurwitz (1973), como
recogen Dowding y Kimber (1983: 230), seala que el con-
cepto de estabilidad poltica es una excelente ilustracin de
2 Este es el sentido de los trabajos pesimistas acerca del futuro de la de-

mocracia (Crozier, Huntington y Watanuki: 1975); tambin para los casos
britnico (Tyrrell: 1977), francs (Peyrefitte: 1977) y alemn (Hennis,
Kielmansegg y Matz: 1977), este ltimo introduciendo el propio trmino
de gobernabilidad. Curiosamente, muchas de las ideas bsicas que ya
criticaron al redistributivo Estado benefactor datan de tres lustros antes
-Hayek (1960)y Friedman (1962)-, si bien no tuvieron un efecto signifi-
cativo hasta el periodo neoliberal de la dcada de los ochenta.
3 Incluso la estabilidad como aproximacin conceptual precede a la de
la gobernabilidad (Schmitter, 1988: 354); cuando no, se indica que se en-
tiende la gobernabilidad "como la capacidad para preservar la estabili-
dad del sistema" (Tomassin, 1993: 46). De suerte que una muestra de ello
son los trabajos de Eckstein (1961)y de Almond y Yerba (1963). El primero
de los dos autores manifestaba que el trmino de estabilidad aplicado a
las democracias implicaba tres condiciones: "persistence ofpattem, decisio-
tutl effictitlerless, and altthenticityJl (Ekstein, 1961: 2). Por su parte, Almond
y Yerba correlacionaron la cultura poltica y la estabilidad democrtica
(1963: 493-497).
GOBERNABILIDAD, ESTABILIDAD Y SISTEMA POLTICO 25
lo exotrico y de la confusin en la investigacin en ciencia

poltica a la hora de la formacin de conceptos, su operacio-
nalizacin y medida; de esta forma, las visiones y aproxima-
ciones diferentes entienden la estabilidad poltica como: ) la
ausencia de violencia; i) la longevidad o duracin guberna-
mental; ii) la existencia de un rgimen constitucionallegti-
mo; v) la ausencia de cambio estructural, y 1') atributo de una
sociedad multifactica. En la misma direccin de establecer
un listado de dimensiones por medio de las cuales entender
la estabilidad poltica, pero aadiendo aspectos econmicos
a los estrictamente polticos, Ersson y Lane (1983: 261) enun-
cian seis dimensiones: ) el dficit del sector pblico; i) la in-
flacin; iii) la volatilidad; iv) la estabilidad gubernamental;
v) la violencia, y vi) la protesta civil. Finalmente, de manera
mucho ms reducida y centrndose nicamente en el caso
britnico.iNordlinger (1971) apunta cmo las actitudes de la
poblacin hacia la autoridad poltica contribuyen a la estabi-
lidad.
Estos listados de elementos constitutivos de una situacin
de estabilidad poltica se ven rechazados por una concep-
cin que relaciona el trmino con una determinada forma de
comportamiento. De manera genrica Dowding y Kimber la
definen como un Estado vinculado con la capacidad de pre-
venir contingencias que pueden llegar a conducir a la des-
aparicin del objeto poltico -"poltical stl1lJilty is the staie in
which a poliiical object exists tonen it possesses ihe cl1pacity to
preoeni contingencies from [orcing its non-SUnJi1J11l" (Dowding
y Kimber, 1983: 238-239). Pero anteriormente, Ake lleg a
sostener, desde una posicin funcionalista, que la estructura
poltica en una sociedad constitua una red de expectativas
de funciones que impona restricciones sobre los actos pol-
ticos llevados a cabo por los individuos. Su visin de la esta-
bilidad poltica era que tal condicin exista en la medida en
que los miembros de la sociedad se autolimitaban para com-
portarse en el seno del marco impuesto por la estructura po-
ltica, de suerte que quedaba vinculada con la regularidad

en el flujo de los intercambios polticos pottical stability is
_JI
the regularityo/ theflow o/ political exchanges" (Ake, 1974: 586).

Complementariamente, mientras que este autor, como ha
quedado dicho, se refera a la estabilidad en trminos de re-
gularidad en el comportamiento (" only relations or a system o/
relaiions can be said to be stable"; Ake, 1974: 585), Sanders lo
haca en trminos de su normalidad.t esto es, en cuanto a las
desviaciones de la pauta especfica" normal" del sis tema; lo
verdaderamente importante de este ltimo autor es su capa-
cidad para construir un modelo terico relativo al estudio
de la estabilidad de los sis temas polticos mediante mecanis-
mos cuantitativos. De esta manera, establece un complejo
entramado conformado por lo que, de acuerdo con Easton,
estima que son dos de los tres elementos bsicos del sistema
poltico: gobierno (autoridad) y rgimen (reglas) -el tercero
sera la comunidad poltica-; junto con el comportamien-
to que puede darse en el seno del gobierno o rgimen por el
que se manifiesta la inestabilidad, bien de cambio o de reto
(violento o pacfico) (Sanders, 1981: 59). Complementaria-
mente, Sanders recoge la necesidad de incorporar a su estu-
dio la idea de considerar el problema en el contexto del sis-
tema y del momento en que ocurre, as como una serie de
variables exgenas que se refieren a los "paradigmas del
cambio poltico". Por tales entiende al "desarrollo", a la "de-
pendencia" y a las"caractersticas estructurales" de los sis-
temas polticos, esto es: el papel de la coercin gubernamen-
tal, la desigualdad y la divisin por diva/es (1981: 120). El
resultado de todo ello es la formulacin de cuatro modelos
4 Defina inestabilidad de la siguiente forma: "TI,e extent lo wJicJ apoli-
tical system may becharacterized as 'unstable'at any gil'l!II point in time11Ilries
in direct proportion to the extent to tohich the OCII rrence or nOlr-OC/l rrence oj
chunges in and dtailenges 'to tire goternment, regime or communinj deoiates
from the preuious system especijic 'normal'pnttern oj regime/goremment/com-
mrmity chmrges 01 c1rallenges; a paltem tohich will itselll'ary Oller time" (San-
ders, 1981: 66).
GOBERNABlLIDAD, ESTABILIDAD Y SISTEMA POLTICO 27
predictivos de cada dimensin de la inestabilidad y que

se centra en la inestabilidad de cambio de rgimen, en la
inestabilidad de cambio de gobierno, en la inestabilidad
como consecuencia de un reto violento y en la inestabili-
dad como resultado de un reto pacfico.
Desde la perspectiva de Rouqui (1985: 603), preocupado
por el anlisis de las causas del cambio poltico a que presu-
miblemente conduce toda situacin de inestabilidad, el sig-
nificado de la estabilidad poltica se vislumbra ms pragm-
ticamente al situar a s ta en el nivel del rgimen poltico.
Para ello, es necesario optar por una clara distincin entre
rgimen y sistema poltico, aspecto que se lleva a cabo en p-
ginas posteriores desde una perspectiva institucionalista.
Ahora bien, la paradoja es que en un caso tan significativo
como el del rgimen italiano, y tomando como elementos in-
dicadores la frecuencia de los cambios en el Ejecutivo y la
ausencia de un Ejecutivo de "pleno iure" (refirindose esto
ltimo al periodo de tiempo dedicado para resolver la for-
macin de un gobierno; Battegazzorre, 1987: 290), no se en-
cuentra correlacin alguna entre estabilidad-inestabilidad del
gobierno y rendimiento del mismo. En otra direccin, Bollen
(1980: 385) al realizar su medicin comparativa de la demo-
cracia poltica sobre la base de seis nicas variables, desecha
explcitamente la estabilidad poltica como un elemento com-
ponente de su ndice de anlisis. Por ltimo, Lange y Meadwell,
que rechazan la estabilidad como concepto, consideran que
la estabilidad democrtica no es un factor a tener en cuenta
a la hora de evaluar el rendimiento de un sistema poltico.
A pesar del atractivo intuitivo, histrico y normativo de este
concepto, no constituye un punto de comienzo promete-
dor para un anlisis sistemtico y comparativo del rendi-
miento de los sistemas democrticos. El elemento funda-
mental de esa incapacidad, reside en que el concepto de
estabilidad tiende a "confundir las amenazas al statu quo
poltico y econmico, con las amenazas a la persistencia
del orden liberal democrtico mismo" (Lange y Meadwell,

1985: 101).
Aunque estos autores alejen la estabilidad, en s misma
considerada, del escenario de los factores explicativos de la
gobernabilidad, su postura representa un contraejemplo del
presupuesto general defendido en estas pginas que se basa
en la idea de que si bien la estabilidad no es condicin sufi-
ciente, s es necesaria para el buen rendimiento de las insti-
tuciones que asegure la gobernabilidad del sistema. La go-
bernabilidad queda reducida a un mbito de dos tipos de
categoras dentro del sistema poltico, las de orden estricta-
mente formal y aquellas referidas a la poltica econmica,
por 10 cual mantiene una notable presencia en la esfera de
accin del gobierno. En efecto, ambas esferas constituyen las
variables independientes que explican el rendimiento de un
sistema. Los resultados polticos en el escenario formal esta-
ran referidos al funcionamiento institucional y quedaran
constituidos por la estabilidad gubernamental, entendida en
cuanto a la duracin del gobierno y al grado de control del
Ejecutivo," y por la violencia poltica, en cuanto incapacidad
del sistema poltico para institucionalizar el conflicto y me-
dida por los indicadores que representan el nmero yel
tipo de manifestaciones de protesta y de desrdenes. Los re-
sultados del mbito de la poltica econmica, se calibran por
el ndice anual de crecimiento del producto interno bruto, el
ndice anual de desempleo, la inflacin anual, el ndice
anual de "disconformidad" (ndice de desempleo ms ndi-
ce de inflacin), la cantidad de das de trabajo perdidos por
huelgas y el nivel anual de endeudamiento pblico (Lange y
Meadwell, 1985: 105). Si se acepta la premisa de que el ren-
dimiento de todo sistema poltico se encuentra directamente
relacionado con la gobernabilidad del mismo, entonces las
5 La duracin del gobierno mide la estabilidad de los gobiernos por el
tiempo de ocupacin del poder, mientras que el grado de control indica si
el gobierno cuenta o no con la mayora del Legislativo.
variables independientes que afectan al rendimiento," inte-

grantes de los distintos enunciados, tendrn mucho que ver
a la hora de entender la gobernabilidad del sistema.
Los ENFOQUES CONCEPTUALES DEL TRMINO GOBERNABILIDAD
Condiciones e indicadores de la gobernnbilidlld
El inters sobre el trmino de gobernabildad se encuentra

relacionado con la aparicin o agudizacin de situaciones
de crisis en los sistemas polticos. Estas crisis de gobernabi-
lidad se prestan a mltiples interpretaciones, entre las que
destacaran dos como las ms relevantes y cuyo carcter es
contrapuesto. Se trata de la comprensin de la crisis de go-
bernabilidad como incapacidad de los gobernantes insertos
en las "condiciones contradictorias de los sistemas capitalis-
tas" y, en segundo trmino, como consecuencia de las de-
mandas excesivas de los ciudadanos (Pasquino, 1988: 192).
Adems, en este ltimo caso, el nmero y la intensidad de
las fracturas y dimensiones (clivajes) pueden llegar a generar
una situacin an ms compleja. Si bien tienen algunos pun-
tos en contacto, tienden a degenerar en acusaciones, convir-
tindose en punta de lanza de perspectivas ideolgicas en-
frentadas, circunstancia que debe tenerse en cuenta a la hora
de llevar a cabo cualquier anlisis.
Ambas concepciones ponen de relieve lo complejo de las
relaciones que se establecen al interior de un sistema poltico
y del juego de factores que influyen en su gobernabilidad,
pero comparten el criterio general que localiza los proble-
mas de gobernabilidad en la contienda en que se ven inmer-
sos grupos relevantes con cierto poder de acuerdo con una
6 Si bien habra que tener en cuenta la necesidad de establecer umbra-
les a la hora de evaluar el significado y efecto de los rendimientos. La
cuantificacin porcentual se alza as como un reto notable en el momento
de definir su efecto concreto en la estabilidad-gobernabilidad del sistema.
serie de reglas establecidas de manera formal o informal

_"governance is understood as the degree to uihid: the relniine
power of the relevan t groups in a public arena is respected by
the formal and informal institutions o] the political process"
(Coppedge, 1993: 2). De este modo, resulta fundamental el
estudio de la manera en la que el gobierno se ocupa y des-
arrolla sus funciones as como su relacin con la sociedad.
Circunstancias que exigen detenerse en el anlisis de la con-
formacin terica de un sistema poltico como se realizar
en las pginas siguientes dentro del presente captulo.
Desde una perspectiva preocupada por el establecimiento
de indicadores que marquen el nivel de gobernabilidad de
un sistema poltico, aqu se han tomado tres conceptualiza-
ciones de entre la diferente literatura sobre el tema que se co-
necta con las concepciones citadas. La primera seala la
existencia de cuatro notas generales que caracterizan una si-
tuacin de ingobernabilidad y que son: i) la indisciplina,
manifestada 11 en los esfuerzos que realizan determinados
ciudadanos para influir en las decisiones pblicas por mto-
dos violentos, ilegales o anmalos"; ii) la inestabilidad, en
cuanto fracaso de los intentos de la lite poltica 11 para con-
servar sus posiciones de dominacin o para reproducir las
coaliciones preexistentes"; iii) la ineficacia, entendida como
la disminucin de la capacidad de polticos y burcratas
"para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acata-
miento de ellos por medio de medidas de coordinacin obli-
gatorias o de decisiones emanadas de la autoridad del Esta-
do", y iv) la ilegalidad, es decir, los esfuerzos realizados por
los poseedores de un poder corporativo de alto nivel 11 para
evadir restricciones legales y constitucionales en su bs-
queda de ventajas e incluso de su propia supervivencia"
(Schmitter, 1988: 375).
Por otro lado, Sundquist? establece, en una segunda con-
ceptualizacin, cuatro caractersticas que afectan la capaci-
7 Citado en Peters (1987).

dad de gobierno. La primera es el grado de calidad de la bu-

rocracia que garantice de manera suficiente asesoramiento y
liderazgo en el proceso de formulacin y puesta en marcha
de las polticas. La segunda se refiere al compromiso de la
burocracia con los objetivos del gobierno del momento en
contraposicin con sus intereses en tanto que organizacin y
que individuos. En tercer lugar, el entorno institucional en el
proceso de gestacin de polticas por parte del gobierno
puede influir en la gobernabilidad. Por ltimo, se seala que
el sistema de partidos puede asimismo influir en la goberna-
bilidad, especialmente en lo relativo a la habilidad para ge-
nerar y poner en marcha mandatos claros de accin.
Coppedge (1993: 13) enuncia seis condiciones de la gober-
nabilidad, centrando las dos primeras en su mbito general
(la capacidad y el deseo de todos los grupos polticamente re-
levantes para comprometerse con algn tipo de arreglo ins-
titucional que sirviese para dirimir sus diferencias) y las res-
tantes en la gobernabilidad democrtica. Estas cuatro
ltimas se refieren a: i) la aceptacin de compromisos insti-
tucionales democrticos que confieren gran peso a los gru-
pos de masas polticamente relevantes (bsicamente los par-
tidos polticos) por parte de aquellos otros de carcter ms
elitista (Iglesia, empresarios, militares, etctera); ii) la acep-
tacin de arreglos que permitan la representacin efectiva
de estos ltimos grupos por parte de la clase poltica elegi-
da; iii) la efectiva representacin de los ciudadanos por esta
clase poltica elegida, y iv) la creacin y el mantenimiento de
mayoras que funcionen basadas en criterios partidistas co-
mo consecuencia de decisiones tomadas por la clase poltica.
Tomassini (1993: 12) hace depender la gobernabilidad de
tres variables: el fortalecimiento de la sociedad civil y la evo-
lucin de la cultura poltica, la orientacin y el comporta-
miento de la economa, y la integracin de sectores cada vez
ms amplios de la sociedad en el sistema productivo. Este
autor llega a sealar un extenso nmero de "condiciones pa-
ra fortalecer la gobernabil~dad" (33) que sita en los tres es-
cenaras que representan: los organismos de gobierno encar-

gados de manejar la economa y al sector pblico; el conjun-
to de las organizaciones del Estado, incluyendo la interac-
cin entre los organismos econmicos y polticos del Poder
Ejecutivo, sus relaciones con los dems poderes pblicos, y
con otras instituciones y procesos con los cuales el Estado se
encuentra vinculado; y el tercero incluye la interaccin entre
una amplia gama de actores pertenecientes a la sociedad civil
organizada, a la economa y al mercado, y a los sectores so-
ciales menos favorecidos (Tomassini, 1993: 71).
Finalmente, la constatacin de que la gobernabilidad es
un fenmeno pluridimensional lleva a plantear por parte de
Arbs y Ciner (1993: 14) la existencia de cuatro niveles, como
mnimo, en los que se mueven los procesos complejos de la
gobernabilidad de las sociedades. Se trata del dilema legiti-
midad-eficacia; de las presiones y demandas del entorno
gubernamental, o de la carga de responsabilidades; de la
restructuracin corporativa de la sociedad civil, y de la ex-
pansin y cambio tecnolgico, con sus repercusiones demo-
grficas, ecolgicas y sociales consiguientes.
Explicaciones tericas acerca de la gobernabilidad
Al momento de avanzar en la comprensin del fenmeno de

la gobernabilidad en el marco de teoras explicativas Birch
(1984) y Pasquino (1988) coinciden en indicar la existencia
de tres hiptesis o corrientes intelectuales en el seno de los
estados occidentales industrializados, que contribuyen a ex-
plicar el tema de la gobernabilidad." Sus categorizaciones,
en todo caso, son bastante complementarias y aparecen en
buena medida integradas en la posicin de Bourricaud
(1992) que se aborda en cuarto lugar.
8 Arbs y Ciner (1993:9-11) concuerdan tambin casi plenamente al di-
bujar cuatro concepciones tradicionales de gobernabilidad: la de los con-
servadores, la de los neoconservadores, la de los liberales y la de los mar-
xistas.
La primera corriente referida a la gobernabilidad, deriva-

da de un planteamiento neoconservador lidereado, entre
otros, por Daniel Bell y Samuel Huntington, explicaba su
posicin negativa (la ingobernabilidad) como el producto
de una sobrecarga de demandas a las que el Estado respon-
da con la expansin de sus servicios y de su intervencin
provocando inevitablemente una crisis fiscal. La acusacin
que se verta sobre las polticas del Estado de bienestar era
haber enfatizado los derechos y dado mayor importancia a
la igualdad, adems de subrayar el debilitamiento de la fa-
milia y de los vnculos comunales dejando que la gente de-
pendiera de las agencias gubernamentales. De manera ms
concreta, el diagnstico de la situacin llevaba a plantear la
existencia de cuatro tendencias que generaban disfunciones
en el sistema democrtico (Crozier, Huntington y Watanuki,
1975: 161-171) y que se referan: i) a la deslegitimacin de la
autoridad y a la prdida de confianza en el liderazgo como
consecuencia de la persecucin de las virtudes democrticas
de la igualdad y del individualismo; ii) a la "sobrecarga" del
gobierno debido a la expansin de la participacin poltica y
del desarrollo de las actividades gubernamentales; iii) a la
desagregacin de intereses como consecuencia de la intensi-
ficacin de la competencia poltica y que ha conducido a la
fragmentacin de los partidos polticos, y iv) al incremento
del parroquialismo nacionalista en la poltica exterior dadas
las presiones ejercidas por la sociedad. Todas es tas tenden-
cias, segn seal tiempo despus Hirschman (1991: 148)
eran la imagen prototpica de la "tesis del riesgo". Es decir,
"la insistencia en el riesgo de daar un logro anterior con
alguna accin", ya que estos tres autores lo que venan a
mantener era que la vitalidad de la democracia en los pases
industrializados en la dcada de los aos sesenta haba pro-
ducido un aumento considerable de la actividad guberna-
mental y una consiguiente disminucin notable de la autori-
dad gubernamental.
La segunda categora es la formulada por economistas
neoliberales, polticamente neoconservadores, cuyo princi-

pal punto de partida se basa en el presupuesto de la mala
relacin entre el keynesianismo y la democracia, de suerte
que "la yuxtaposicin de las prescripciones de la poltica
keynesiana y la democracia poltica crea una mezcla inesta-
ble" (Buchanan y Wagner, 1983: 126). En ese sentido, sealan
que la democracia se encuentra presionada y que llega a ge-
nerar una rpida inflacin cuando los gobiernos se ven con-
frontados por los sindicatos y por los votantes que conside-
ran al Estado como un botn de servicios inagotables. La
consecuencia de un anlisis segn el cual los polticos son
percibidos como unos dilapidadores empedernidos, "empe-
ados en una competencia continua, gastan ms que lo que
recaudan" (Buchanan y Wagner, 1983: 160), es que se debe
actuar sobre la inflacin bien con medidas monetarias o con
otras de tipo presupuestario. Con respecto a las primeras, se
precisa que la inflacin es consecuencia del dficit, por cuan-
to las instituciones monetarias hacen que la oferta monetaria
sea variable en relacin con el dficit. Ahora bien, no se pro-
ducira una situacin inflacionaria si hubiese un aumento de
la oferta monetaria en relacin con la oferta de bienes (Bu-
chanan y Wagner, 1983: 101-102). En cuanto a la actuacin en
el escenario presupuestario, se lleva a cabo mediante el esta-
blecimiento de impuestos crecientes y de controles sobre
precios y salarios. En cualquiera de los dos casos se constat
que se trataba de una visin excesivamente coyuntural
puesto que las tasas de inflacin se redujeron y permanecie-
ron estables en la dcada siguiente a 1983. Por otra parte,
tampoco se lleg a experimentar el citado control, ni se in-
crement la presin impositiva.
En tercer lugar, la corriente neomarxista queda de mani-
fiesto en el trabajo de O'Connor, por un lado, y de Habermas
y Offe por otro. O'Connor (1973) se refiri a la "crisis fiscal
del Estado" resultante de las contradicciones del Estado del
"capitalismo avanzado" agravadas por el sistema democr-
tico. Por su parte, Habermas (1978: 70-71) mantuvo la exis-
GOBERNABILIDAD, ESTABILIDAD Y SISTEMA pOLTICO 35
tencia de una doble crisis: "de entrada", en su acepcin de

crisis de legitimidad clsica, y "de salida" como crisis de ra-
cionalidad, en el momento en el que la burocracia no hace
compatibles, o es incapaz de manejar correctamente, los
mecanismos de control que le exige el sistema democrtico.
A ojos de los trabajadores el sistema capitalista est legitima-
do por el Estado liberal democrtico que suplanta el papel
dominante de la clase capitalista. En este tipo de Estado los
valores polticos de esta clase gozan de lo que Gramsci llam
"hegemona ideolgica", y por tanto ambos establecen los
trminos principales del debate poltico e indican los canales
y los lmites en los que se confina normalmente al debate po-
ltico. El Estado liberal-democrtico adopta varias polticas
y tcticas para proteger tanto su propia legitimidad como la
del orden social desarrollndose para ello servicios asisten-
ciales. La situacin final lleva a que este sistema de legitima-
cin empiece a quebrarse apareciendo crisis fiscales, conflic-
tos entre diferentes tipos de trabajadores segn su rama de
produccin, conflictos regionales y conflictos tnicos (Birch,
1984). De todas estas amenazas, en los pases industrializa-
dos solamente ha adquirido una presencia notable el con-
flicto en torno al replanteamiento de un nuevo modelo fede-
ral en Canad.
Por ltimo, Bourricaud (1992) seal que si se parta de la
definicin del concepto de gobernabilidad como un conjun-
to de condiciones que asegurasen el ejercicio del poder en
una sociedad sin excesivo riesgo de que sta llegara a desar-
ticularse violentamente, deba aceptarse la existencia de
ciertas condiciones que preservaran un mnimo de coheren-
cia y de unidad en las sociedades. De esta forma, la discu-
sin se centraba en un terreno clsico en el que predominaba
el sentimiento de pertenencia al mismo cuerpo poltico y la
creencia de que haba una ley implcita comn que todos los
ciudadanos estaban obligados a respetar. Las condiciones
no seran otras que la existencia de un sistema normativo
respetado por las autoridades centrales con el uso ocasional
de sanciones efectivas y, en segundo trmino, la congruencia

entre el sistema normativo y las motivaciones de los actores.
Ahora bien, dichas condiciones deberan verse complemen-
tadas por dos principios: la consecucin del grado ms alto
de productividad y la mejor, cuanto no la ms justa, distri-
bucin. Sin embargo, en relacin con la sociedad de los pa-
ses desarrollados al filo de 1990, Bourricaud denunci la
posibilidad de que las crisis de gobernabilidad fueran con-
secuencia directa de la gestacin y evolucin de minoras
vehementes ("impassioned minorities") que rompieran el
equilibrio del cuerpo poltico como consecuencia de distin-
tos aspectos que podran enmarcarse desde la crisis de valo-
res, a la difcil relacin entre productividad y solidaridad,
pasando por el peligro de la anomia social. Dichas minoras,
surgidas en un espacio comn al que Bourricaud denomina
Babel y que no es slo un espacio de confusin sino tambin
de confrontacin, son actores colectivos intermedios entre los
grupos de inters y los movimientos sociales. Su presin vio-
lenta puede eventualmente terminar, en el ms extremo de
los casos, en terrorismo o en la exacerbacin del comporta-
miento del free rider al tratar de obtener los beneficios de la
cooperacin sin asumir ningn tipo de los costes (Bourricaud,
1992: 47).
Gooernuuilidnd en pases en va de desarrollo
En el caso de los sistemas polticos democrticos de los pa-

ses en va de desarrollo, se da una situacin terica en que si
bien "la problemtica de la gobernabilidad tiene una histo-
ria muy breve" (Mayorga, 1992: 17), existen razones sobra-
das para estimar que la accin de gobierno en s misma con-
siderada es algo trascendental que sobrepasa la actual
coyuntura democratizadora _JIthe fact tluit some problems
predate the current wave of democracu suggests that the problem
01gooernance is more[undamental ihan the problem 01democratic
governance" (Coppedge, 1993: 2). En dicho medio, tanto la
aproximacin estructural-funcionalista como la neomarxis-

ta han tendido a converger en un nivel similar de causacin
a la hora de explicar las crisis de gobernabilidad (Kohli,
1990: 24). Desarrollistas y dependentistas han contemplado
la emergencia del desorden (o del conflicto de clases) como
un resultado de la creciente dislocacin entre los aspectos
subjetivos de comprensin de la estructura social y objetivos
de la posicin en que dicha estructura tiende a crear una so-
bredemanda o un conflicto de clases en el sistema poltico;
eso es, del fracaso de los valores prevalecientes (ideologas)
para legitimar la divisin del trabajo (la estructura de clase).
Para los estructural-funcionalistas las fuerzas motrices de
dichos cambios han sido el desarrollo econmico y su con-
comitante modernizacin, mientras que para los marxistas
se trataba del capitalismo. En ambas visiones se produca
una obvia inclinacin en favor de centrar en la sociedad las
explicaciones de la crisis de gobernabilidad.
Sin embargo, en las democracias del Tercer Mundo se dan
condiciones polticas especiales que realzan el significado
de las variables polticas para entender las recurrentes cri-
sis de gobernabilidad. De esta suerte, pueden asumirse
como tales: la calidad del liderazgo y las preferencias de
ste, la ideologa prevaleciente, el grado de armona interli-
tes, el diseo de las instituciones polticas dominantes como
el sistema de partidos y las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo y el peculiar papel del Estado como responsable
primordial del desarrollo socioeconmico (Kohli, 1990: 29).
A todas ellas cabra aadir el grado de corrupcin, no nica-
mente patrimonio de los pases en va de desarrollo pero s
con una mayor capacidad de impacto, que el sistema puede
llegar a aceptar como consecuencia de su gravitacin en el
descontento social. No obstante, es precisamente la capaci-
dad interventora del Estado la que por ltimo acenta las
crisis de gobernabilidad bien por su mayor tendencia a poli-
tizar la sociedad que la de un Estado limitado, bien por la
elevada influencia que se ejerce sobre la economa y sus li-
mitados recursos que hace que se convierta en objeto de una

considerable atencin poltica.
Con respecto a Amrica Latina, Coppedge seala la exis-
tencia de una evasin recurrente de los mecanismos institu-
cionales a la hora de dilucidar los conflictos entre los grupos
polticamente relevantes a los que no son ajenas fuerzas ex-
ternas que continuamente les influyen haciendo obsoletos
tales mecanismos. Esto tambin es debido al desajuste entre
las instituciones formales que no respetan el relativo po-
der de dichos grupos. Pero, en segundo trmino, asimismo
se registra cierta reluctancia a que estos grupos relevantes se
comprometan con algn arreglo institucional. Todo lo cual
se sintetiza en que las tradicionales manifestaciones de ingo-
bernabilidad en Amrica Latina no son otra cosa que un des-
equilibrio en las relaciones de poder entre grupos e institu-
ciones -"manifestations of ungonernabilitu... are ihe product of
unbalanced power relations nmong the politiclllly releuantgroups
and decision-making formulas thal do not rcflect accuratelu the
equilibria that do exist" (Coppedge, 1993: 9). Desde otra pers-
pectiva, se ha abogado por una mayor conexin con el
mbito socioeconmico, de manera que se ha indicado
que "el problema de la gobernabilidad, que en sus reen-
carnaciones sucesivas estuvo confinado al mbito de la po-
ltica, hoy da aparece cada vez ms bajo la forma del con-
texto o de las condiciones bajo las cuales es posible el des-
arrollo" (Tomassini, 1993: 11).
El concepto de gobemabiiidad
La revisin de parte de la literatura sobre el concepto de go-

bernabilidad realizada hasta aqu suministra un cmulo de
elementos suficientemente rico donde enmarcar la defini-
cin del concepto de gobernabilidad adoptada en este estu-
dio. De esta manera, puede entenderse por gobernabilidad
la situacin en que concurre un conjunto de condiciones fa-
vorables para la accin de gobierno de carcter medioam-

biental o intrnsecas a ste. Por lo contrario, ingobernabili-
dad se refiere a una situacin disfuncional que dificulta la
actividad y la capacidad gubernamental. Esta definicin
coincide con la de Leca al equiparar el concepto de goberna-
bilidad con la accin de gobierno a la que se le da un carcter
positivo, cuando no moralmente satisfactorio, puesto que
"le ierme de 'gouuemnbilit' renuoie a la propension a (ou la possi-
bilit d') etre gouuem, c'est-a-dire d'adopter un comportement
conforme aus regles d'un bon gouoernement" (Leca, 1985a: 18).
Asimismo, la referida conceptualizacin comparte la visin
de Nohlen (1992: 4) cuando indica que "el concepto de go-
bernabilidad se refiere a la interaccin entre gobernantes y
gobernados, entre capacidades de gobierno y demandas po-
lticas de gobierno. Hace referencia a la tensin que existe
entre las dos partes y pone en cuestin el sistema de gobier-
no, corno productor de decisiones polticas y encargado de
su ejecucin, y su capacidad para estar a la altura de los pro-
blemas a resolver". Tanto la adjetivizacin de "favorables",
en la definicin establecida, como la del "buen gobierno" de
Leca, y el imperativo de Nohlen de poseer una determinada
"capacidad para estar a la altura...", reenvan directamente
el problema conceptual al marco terico de la eficacia. Si,
complementariamente, el gobierno del que se est hablan-
do, requiere de un tipo definido de apoyo o de aceptacin
social, el marco que se introduce es el de la legitimidad. De
esta manera, se da paso a las definiciones de Flisfisch(1989),
Tomassini (1993) y Arbs y Ciner (1993). ---
El primero de ellos define gobernabilidad corno "la cali-
dad del desempeo gubernamental a travs del tiempo" a la
que se le deben considerar las siguientes dimensiones: capa-
cidad de adoptar oportunamente decisiones ante eventos
que son desafos que exigen una respuesta gubernamental;
efectividad y eficiencia de las decisiones adoptadas: acepta-
cin social de esas decisiones; y coherencia de las decisiones
a travs del tiempo, de manera que no produzcan efectos
contradictorios (Flisfisch, 1989: 113). El segundo autor sea-

la que la gobernabilidad "no slo se refiere al ejercicio del
gobierno, sino adems a todas las condiciones necesarias pa-
ra que esta funcin pueda desempearse con eficacia, legiti-
midad y respaldo social" (Tomassini, 1993: 6). Los ltimos
autores igualmente definen la gobernabilidad como "la cua-
lidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus
instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su
espacio de un modo considerado legtimo por la ciudada-
na, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica
del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pue-
blo" (Arbs y Ciner, 1993: 13).
Por todo ello, el objetivo de anlisis queda centrado en el
mbito de lo que hace o deja de hacer el gobierno, de manera
que en el idioma espaol haya que desarrollar un vocablo
redundante como es el de gobernabilidad que sustituye al
de la "accin de gobierno" tgonernonce en ingls) al que se le
aade una obligada expectativa positiva que culmina en el
"buen gobierno". De ah que sean las dos esferas indicadas
anteriormente relativas al funcionamiento del aparato formal
del sistema poltico y al rendimiento de la poltica econmica,
siempre con respecto a sus resultados y a la evaluacin so-
cial de los mismos, los indicadores de dicho estudio. Ambos
conceptos, gobernabilidad e ingobernabilidad, conforman
los dos polos de un continuo, de manera que el paso de una
situacin a otra es gradual y nunca totalmente irreversible.
Complementariamente a la existencia de las condiciones
favorables a la accin de gobierno, el propio fenmeno de la
gobernabilidad se encuentra sometido a la percepcin que
de dichas condiciones, y de ciertas disfunciones, entre las
que la corrupcin poltica es una de las ms frecuentes, tiene
la sociedad. De esta suerte, debe incluirse dentro de su an-
lisis la valoracin subjetiva llevada a cabo de manera peri-
dica por la misma. Esta respuesta puede formularse tanto
por canales institucionalizados como por medios informa-
les. En todo caso, para que su repercusin sobre el propio fe-
nmeno de ingobernabilidad sea significativa, es necesario

que alcance una "masa crtica" en funcin de que las recla-
maciones formuladas afecten a elementos sensibles" del sis-
JJ
tema poltico o conjuguen una movilizacin social relevante.

Aunque la unidad de anlisis es el sistema poltico, am-
bos conceptos apenas tendran que ver, en principio, con la
forma poltica que definiera las reglas de funcionamiento
del rgimen poltico y las relaciones de sus instituciones ms
relevantes con la sociedad civil. Slo concerniran a la esfera
de lo gubernamental entendida corno el medio donde se for-
mulan y se ponen en marcha decisiones polticas que afectan
al conjunto de la sociedad. Sin embargo, tanto el legado de
la bibliografa sobre el tema corno la situacin mundial en
1993 cuando tienden a generalizarse el sistema poltico de-
mocrtico y las formas ms abiertas de entendimiento eco-
nmico, no parecen considerar otra perspectiva acerca del
citado binomio antagnico que su ubicacin, como ya se ex-
pres en la Introduccin, en el mbito del Estado democrti-
co y en una economa de mercado." Todo ello an teniendo
en cuenta las constricciones que registran muchos de los pa-
ses latinoamericanos y del este europeo en el momento de
consolidar sus sistemas democrticos y abandonar el terre-
no inseguro en el que se encuentran asentados.
En consecuencia, una hiptesis fundamental ser que la
gobernabilidad quedar aqu asegurada en la medida en
que un gobierno pueda simultneamente mantener la legiti-
midad y promover el desarrollo socioeconmico. En este
sentido, al plantearse las dimensiones subyacentes a la pro-
9 A pesar de que, precisamente, bajo ese marco de gobernabilidad es

donde encuentra mayor conflicto. "G071ernallCe allll democracu are based 011
antagonistic principies, and therefore il/el,ifllbly conflict. Gorernnnce requires
efective repreeentation of grol/ps in proportion to theirpotoer; democrao] requires
represenmtion ojgrollps in proporiion to the llllmber oj supporters t/ey haue. Ca-
ucmance respecis the logic o/ pomer, 7I'hile democracy respecte file logir oj politi-
cal eouolits]" (Coppedge, 1993: 11).
blemtica de la gobernabilidad en Amrica Latina, se ha

sealado que stas no son otras que "el fortalecimiento de
la legitimidad del sistema poltico y de las instituciones es-
tatales; y el desarrollo de la eficacia de las polticas pblicas
diseadas e instrumentadas por el Estado" (Mayorga, 1992:
41). Y, en trminos de Flisfisch: "para la consecucin de la
gobernabilidad no basta con la pura operacin de las reglas
del juego democrtico... exige como resultado de la opera-
cin de esas reglas un orden" (Flisfisch, 1989: 117-118). Ese
orden no es sino una situacin de equilibrio social, generali-
zado y relativamente estable.
EL SISTEMA POLTICO
De los elementos conceptuales recin abordados puede de-

ducirse en trminos de Nohlen (1992: 33) que, desde la pers-
pectiva de la gobernabilidad, "son la funcionalidad y la ca-
pacidad de logro del sistema poltico y de sus partes, as
como del sistema electoral, las que se ponen en el centro de
la atencin". Esta circunstancia aboca a que se aborde en las
pginas del presente epgrafe la lnea terica de compren-
sin adoptada de sistema poltico que, como se mencion
anteriormente, compone la unidad de anlisis, el papel que
en l desempea la poltica econmica, los productos del sis-
tema, entendidos como polticas pblicas, as como su inte-
rrelacin mutua. Pero tambin se toma en consideracin el
rendimiento del sistema desde su perspectiva institucionaL
Esto es, se analiza en qu medida algunos mecanismos pro-
cedimentales son funcionales en el sentido de su capacidad
de actuar de la manera prevista y de obtener los resultados
esperados. Asimismo, habida cuenta de la relacin entre la
poltica econmica y la formulacin de la poltica misma,
ms adelante se dar cabida a los anlisis efectuados con
respecto a las polticas econmicas nacionales que registran
una marcada inclinacin a moverse dentro de un implcito

modelo de entendimiento de la poltica. Ambas circunstan-
cias hacen oportuno un anlisis conceptual previo relativo al
sistema poltico para arribar a la conviccin de un necesario
eclecticismo.
Corrientes explicativas en el estudio del sistema poltico
El estudio de la ciencia poltica despus de la segunda Gue-

rra Mundial ha seguido diferentes sendas interpretativas
que, desde una perspectiva de poltica comparada, se llegan
a encontrar, al menos, siete aproximaciones en alguna medi-
da distintas, stas son: funcional, cultural, eleccin racional,
de la organizacin, grupo-conflicto, Estado-cntrico e insti-
tucional. Todos estos modelos, presentes en la literatura de
ciencia poltica elaborada en las ltimas cuatro dcadas,
conforman un cuerpo terico segn el cual cada uno recla-
ma poseer el correcto entendimiento de la poltica no siendo
enteramente consistente uno con otro. Un notable nmero
de trabajos ha reivindicado la necesidad de una integracin
de algunas de las referidas lneas de anlisis,"? cuando no de
una completa asimilacin en un cuerpo terico en el que tu-
vieran cabida como variables independientes. Sin embargo,
la elevada cifra de stas as corno la dificultad de vertebrar
causalidades partiendo desde presupuestos tan diferencia-
dos ha hecho muy difcil que se aceptara la perspectiva
eclctica como un singular modelo interpretativo ms, a pe-
sar de que en pginas posteriores se abogue por una solu-
cin de este tipo. Para una mejor comprensin del proceso
de relacin entre el sistema poltico y sus productos (las po-
lticas emanadas) as como el medio econmico en el que se
10 Es el caso, entre muchos otros, de Diamond y Linz (1989) a la hora de
establecer el listado de precondiciones para que la democracia pudiera te-
ner xito en Amrica Latina siguiendo el fundamental trabajo de Dahl
(1971).
ve inmerso, todo lo cual incide en el nivel de gobernabilidad

del sistema, a continuacin se sealan cules son las caracte-
rsticas ms relevantes de las citadas siete aproximaciones.'!
Los anlisis funcionalistas desarrollados por Easton
(1957) y Merton (1957), entre otros, parten de la aceptacin
de que la vida poltica debe entenderse como un todo org-
nico en el que se produzca una constante interaccin de las
distintas partes, de manera que las acciones del Estado se
explican por las funciones que llevan a cabo para la estabili-
dad o supervivencia del sistema poltico en su totalidad. La
teora de sistemas (Almond y Powell, 1966) derivada de esta
percepcin, explica generalmente la pues ta en marcha de di-
ferentes polticas como el requisito de la realizacin de fun-
ciones para el mantenimiento de un sistema poltico y eco-
nmico dado, de forma que todo interacta de acuerdo con
imperativos sistmicos superordenados. De esta manera, se
sugiere a menudo que las polticas econmicas se persiguen
para asegurar la ejecucin de dos funciones en particular: la
de acumulacin, entendida como el mantenimiento de con-
diciones para la acumulacin rentable de capital, y la de le-
gitimacin, entendida como mantenimiento de la armona
social y del apoyo para el rgimen. El riesgo que comporta
esta aproximacin, que hace muy difcil entender cmo ocu-
rre el cambio, es la dificultad de precisar los elementos cons-
titutivos del sistema y las funciones que desempean -" ihe
terms used to specifij iohat functions a system must perform are
usually quite vague ... are so open-ended ihai they fail to identify
the policies or institutions thai will perform sudi functions with
any degree 0lspecifity" (Hall, 1986: 6)-, de manera que las co-
nexiones causales entre unos y otros adolecen de rigor.P En
11 En las pginas que siguen, dentro de este apartado, se utiliza como

hilo conductor el trabajo de Hall (1986).
12 Poco ms adelante este mismo autor seala el papel que desempe-
an las instituciones a la hora de dar contenido a un sistema al indicar que
"It may toett be that the polity and econonuj are {/ sysfefll, iu SOl/le sense 01 file
term, but il so, il is by virtue 01 tlie inetutions tI/{/1 prcsent il/dil'idullls uiith 11
trminos mas concretos del estudio de la gobernabilidad,

supone que sta se va a ver afectada no slo por este rosario
de interconexiones. Ms an, al desconocer los mecanis-
mos de la propia causalidad, resultar muy complicado rea-
lizar predicciones en cuanto al funcionamiento del sistema.
Por otra parte, el funcionalismo insiste demasiado en el
mantenimiento del equilibrio, de manera que cualquier tipo
de cambio se presenta como disfuncin, con una connota-
cin de valor negativo; siendo la principal razn por la que
la teora funcionalista ha sido tachada de conservadurismo
y de conformismo, ya que defiende al "sistema" descuidan-
do conceptualmente al cambio social -y as estorbndolo.
Tambin son imprecisas las funciones asignadas a priori al
Estado, otras que las de legitimacin y acumulacin, como
son las de reclutamiento, articulacin y agregacin de inte-
reses, que, adems, son trminos que con frecuencia fraca-
san a la hora de identificar las polticas o las instituciones
que llevarn a cabo tales funciones con cierto grado de espe-
cificidad. Finalmente, el funcionalismo no tiene en cuenta el
contexto internacional y la manera en que los componentes
de un sistema poltico pueden ser afectados por factores
exgenos que, irnicamente, a su vez llegan a interactuar de
forma sistmica como integrantes de una unidad mayor.
El estudio iniciado por Almond y Yerba (1963) sobre la
importancia de la cultura poltica" como variable deterrni-
matrix cf inccntines 7l'Jicl, rendcr them interacpcndcnt, 1II11f link tlieirbeiuniiour

lo lile natu re of the syslclII. Structu rnl-fimeliollalism Dllly tnork ir i I gi7'CS causal
priorin] lo structure ratherthan fa function" (Hall, 1986: 7).
13 Estos autores sealaban que "la cultura poltica envuelve a un n-
mero de diferentes orientaciones psicolgicas que incluyen elementos
ms profundos de valor y creencia sobre cmo la autoridad poltica debe-
ra estructurarse y cmo el individuo debera relacionarse, y actitudes
ms temporales y mutables, sentimientos y evaluaciones concernientes al
sistema poltico" (Almond y Verba, 1963: 14). Ms recientemente el propio
Almond (1990: 153) ha mantenido que la cultura poltica" consiste en el
conocimiento, sentimientos y evaluaciones que los miembros del sistema
poltico tienen con respecto a s mismos como actores polticos, y hacia
nante a la hora de explicar las polticas nacionales divergen-

tes enfatizando los diferentes hbitos mentales de sus ciuda-
danos y dirigentes, ha calado igualmente de forma profun-
da. Los argumentos culturalistas, desde la ptica de la
gobernabilidad, presuponen la existencia de una notoria se-
rie de condicionamientos estructurales que gravitan enor-
memente sobre los procesos polticos y que llegan a explicar
su contenido y su forma de comportamiento. De esta mane-
ra, se registra un marcado determinismo que ignora la pre-
sencia de otros elementos. Adems, en un mundo tan inter-
conectado y global como el presente, la cultura, que es ms
bien fruto del aprendizaje que de la herencia, se encuentra
sesgada por influencias internacionales que desvirtan la
existencia de caractersticas nacionales singulares. Es dudo-
so que los procesos de socializacin que habitualmente han
reproducido ciertas actitudes nacionales no se hayan visto
sometidos en el ltimo medio siglo a estas influencias, ten-
dindose a generar patrones de comportamiento ms uni-
versales. De esta suerte, quizs debieran ser los vehculos de
creacin y transmisin de las modernas pautas culturales los
que merecieran la atencin, cosa que, por cierto, no sucede
entre los que se dedican al estudio de la cultura poltica. En
cuanto a la incidencia de los factores culturales en la puesta
en marcha de instituciones polticas debe sugerirse que stas
a lo largo de la historia se han visto sometidas a un elevado
nmero de impactos gracias a coyunturas histricas que te-
nan que ver con la distribucin del poder entre grupos so-
ciales y a procesos migratorios de intensidad diferente y que
han alterado su constitucin original.
Al igual que el anlisis culturalista, los tericos de la elec-
cin racional (Schumpeter, 1962; Downs, 1957, y Olson,
otros actores polticos, incluyendo otros grupos polticos tales como parti-
dos y grupos de inters, y las lites polticas especficas y gubernamenta-
les y con respecto a los productos del sistema -sus polticas internas (ex-
tractiva, regulativa y distributiva) y sus polticas externas (militar,
diplomtica y econmica)-"; pero, adems, la cultura poltica se ve retro-
alimentada por los propios resultados del sistema poltico.
1965) sitan el centro de su atencin en el papel de la accin

individual pero, a diferencia de aqullos, la unidad de anli-
sis la constituyen los individuos concebidos como actores
racionales. Procede de axiomas sobre los motivos y el com-
portamiento en lo humano y deriva las lgicas implicacio-
nes institucionales y polticas de dichos axiomas. Todo ello
conduce a un individualismo metodolgico que argumenta
que todos los fenmenos sociales se derivan de las propie-
dades y de los comportamientos de los individuos. Por con-
siguiente, las decisiones polticas se explican mejor como el
resultado de un concurso ldico en el que los individuos a la
bsqueda del poder, o las instituciones actuando como indi-
viduos, compiten por los recursos y por el apoyo de los elec-
tores quienes tambin buscan maximizar sus recursos per-
sonales.l! Igualmente, en lo que a la economa se refiere se
postula que los agentes econmicos, a la hora de formar sus
expectativas, lo hacen como si conocieran la verdadera es-
tructura de la economa, aunque excepten el elemento alea-
torio de la misma. De nuevo en ambos terrenos se da la cir-
cunstancia de que los actores pueden ver influenciadas sus
preferencias en funcin del esquema institucional adoptado
y de las constricciones generadas por l mismo. Pero ade-
ms, en una revisin sobre los estudios de economa poltica
comparada, se ha sealado, acertadamente, que las aproxi-
maciones desde la ptica de la eleccin racional tienen serias
limitaciones (Evans y Stephens, 1988: 732). stas se refieren
al lugar donde se sita el proceso de toma de decisiones y a
la especificacin de la estructura de las preferencias de quie-
nes toman la decisin. Con respecto a la primera limitacin,
se trata de la necesidad de identificar las decisiones relevan-
14 Es por lo que esta percepcin ha dado paso a formulaciones mate-

mticas basadas en la teora de juegos. En ella se dan cabida situacones
en las que actan de dos a 11 jugadores sobre recompensas tanto limitadas
como ilimitadas, en mbitos temporales constreidos y enmarcado en
una lgica en la que la estrategia ms racional para un jugador puede va-
riar en funcn de la probable respuesta de los otros jugadores.
tes y los actores sociales que tienen el poder de afectarlas,

circunstancias que resultan extremadamente complejas en el
mbito de un sistema poltico. En cuanto al segundo trmi-
no, resulta al igual difcil la especificacin de las preferen-
cias de los actores racionales a la hora de tratar de maximi-
zar cualquier conjunto de utilidades, de manera que se
corriera el riesgo de reducir las explicaciones bajo la pers-
pectiva de la eleccin racional a tautologas post hoc resumi-
das en el aforismo "people do toha! they umnt to do" (Evans y
Stephens, 1988: 733).
Este vaco produjo la teora de la organizacin (Cyert y
March, 1963) que representaba un intento de combinar mo-
delos de comportamiento de actores racionales con una
comprensin ms completa del efecto de los medios organi-
zativos en tal comportamiento. De esta manera, las polticas
se ven como el producto de una racionalidad que est acota-
da por la aplicacin de un conjunto ms limitado de reglas
decisionales y por el efecto de la agregacin organizativa del
tipo encontrado en muchos escenarios de hacer poltica.
Complementariamente, desde la perspectiva de la escuela
econmica de raz neoclsica, que se ha apropiado de la vi-
sin interpretativa de la eleccin racional, la incorporacin
de expectativas racionales en los modelos de equilibrio ge-
neral supone la confirmacin de la incapacidad de la poltica
econmica para cambiar los resultados del mercado." Existe
tambin una cuestin fundamental que radica, una vez ms,
en si es una teora que contiene en su alcance la sustancia y
el mtodo para investigar asuntos normativos y que se des-
taca la dificultad de explicar el hecho de que la forma en que
la gente acta no es necesariamente la manera en que debe-
ra comportarse.
15 "Si los agentes econmicos son capaces de anticipar -mediante sus
expectativas racionales- los efectos de las medidas econmicas actuarn
en consecuencia anulando los efectos que pudieran tener -al menos en el
corto plazo en un esquema de tipo Friedman. As, para esta escuela, la
actuacin econmica no estocstica -por ejemplo previsible- del Estado
no es buena ni mala, sino tan slo intil" (Muoz de Bustillo, 1989: 35-36).
Las teoras grupales ponen el acento en el papel de los

grupos o clases sociales que entran en conflicto con la pol-
tica y, por consiguiente, sta es el resultado directo del en-
frentamiento grupal. Macridis (1977: 322) haca basar en el
inters, como fuerza propulsora primaria derivada de la
competencia y de la lucha, la configuracin del poder y de
ah la ideologa, los valores, la organizacin formal de la to-
ma de decisiones polticas y el propio contenido de las deci-
siones. Pero tambin la autodefinicin e inters de un grupo
puede ser modelado por sus pautas organizativas y por la
organizacin de aqullos con los que contiende. De esta
suerte, desde una perspectiva no pluralista y ms neomar-
xista, Przeworski y Wallerstein (1982) han sealado que la
formacin de compromisos de clase a menudo depende de
la naturaleza de las organizaciones de inters y de la presen-
cia de intermediarios institucionales apropiados. Bajo esta
perspectiva, la gobernabilidad se encuentra relacionada con
la permanente superacin del conflicto que atenaza a la so-
ciedad de manera tambin constante. Esta situacin, en go-
biernos democrticos, conduce a la formacin de coaliciones
cuyo xito se entrelaza con la propia gobernabilidad. Sin
embargo, en situaciones no democrticas o de crnica ines-
tabilidad democrtica, la gobernabilidad slo puede ser ga-
rantizada por el uso de la fuerza. En todo caso, conviene
considerar como crtica el hecho de que, por todo lo referido,
las estructuras institucionales modelan las demandas surgi-
das de los intereses de clase de los grupos sociales de masas
.:: iheir power is being determined, and their circunstances alte-
red" (Hall, 1986: 15). Por otra parte, al enfatizarse el impor-

tante papel que las coaliciones de grupos sociales desempe-
an en el proceso poltico no pueden explicar por qu
algunos grupos son ms poderosos que otros, fuese en fun-
cin de recursos polticos, econmicos o culturales.
Las teoras estatistas o estadocntricas argumentan que la
poltica no es una reaccin primaria a la presin de los gru-
pos sociales interesados. Por lo contrario, sugieren que el Es-
tado debera contemplarse como algo mucho ms autnomo

de la presin societal de lo que podra imaginarse en un prin-
cipio. Krasner (1978), Sacks (1980) y Nordlinger (1981) argu-
mentan que el Estado tiene intereses y preferencias polticas
propias as como la capacidad para imponer estas preferen-
cias contra la resistencia de la sociedad. Si bien desde simila-
res posiciones tericas se ha llamado la atencin acerca de la
accin del Estado en cuanto a su capacidad en perpetuar su
poder y en sobrestimar su eficacia -"stlldying sta! ndian
should not eniuil either glorifying state power or oncresiimating
iis efficacy" (Evans et al., 1985: 365).
La cuestin es que esta primaca del Estado retrotrae el
problema a todo lo ya indicado con respecto a la teora de
sistemas, tendindose a confundir el Estado con el sistema
poltico. Adems, el Estado es una variable interviniente que
modela, pero tambin es modelado, por las fuerzas societa-
les. Por otra parte, decir que la poltica es el producto de la
accin del Estado, sea en el inters pblico o no, es a duras
penas una explicacin." Complementariamente, la actua-
cin del Estado en nombre del "inters nacional" de acuerdo
16 Ante la opacidad de la explicacin de los resultados de las decisiones
polticas que convierten al Estado en una caja negra, existen tres destaca-
das lneas tericas. La primera mantiene que el proceso de hacer poltica
puede verse como un proceso de" poltica burocrtica" (Allison, 1971) por
el que se recuerda que los estados no son actores unitarios y que la poltica
no puede ser el resultado de una racionalidad estratgica. De esta manera,
la actividad poltica se mantiene como una relativamente indeterminada
"guerra de todos contra todos" en la que slo en esta ocasin la contienda
se lleva a cabo dentro del Estado. La segunda lnea propugnada por
Deutsch establece que la actividad poltica debera verse menos como una
lucha por el poder y ms como un proceso de aprendizaje social, o, en
otros trminos, debera ser ms ventajoso concebir al gobierno como algo
que fuera menos un problema de poder y ms un problema de conduc-
cin y sta es "decisivamente un asunto de comunicacin" (Deu tsch,
1963: ix). Por ltimo, se ha sealado que la eleccin de las polticas de un
Estado debe estar muy influenciada por sus capacidades para llevar a ca-
bo una gama de polticas, de suerte que el xito o el fracaso de una poltica
depender en gran medida de los recursos institucionales que el Estado
tenga para asegurar su puesta en marcha (Skocpol y Finegold, 1983).
con Huntington comporta un trmino demasiado nebuloso

para predecir los resultados de las polticas desarrolladas
con un mnimo grado de precisin. En trminos de la gober-
nabilidad, resultara que sta solamente se encontrara en
funcin de las decisiones estatales sin considerar ni las refe-
rencias societales citadas ni el escenario internacional.
La conviccin de que del equilibrio entre el Estado y la so-
ciedad civil depende en gran medida el buen gobierno de-
mocrtico de cada pas (Arbs y Giner, 1993: 21), y por ende
la gobernabilidad de su sistema, conduce a la bsqueda de
un modelo de anlisis que integre ambos escenarios. La
aproximacin institucional a las relaciones Estado-sociedad
descansa en la superacin del tradicional estudio formal de
las instituciones que durante la primera mitad de este siglo
constituy el ncleo fundamental objeto de la ciencia polti-
ca. Ya la escuela institucionalista francesa encabezada por
Hauriou y Renard haba enfatizado la necesaria distincin
entre lo que denominaban las "instituciones cuerpo" (insti-
tuciones organismo) que correspondan a una colectividad
humana, unida por una ideologa o una necesidad comn y
sometida a una autoridad reconocida as como a reglas fijas;
y las "instituciones cosas" (instituciones mecanismos) que no
se trataban de un complejo humano jurdicamente estructu-
rado, sino de un sistema de reglas de derecho que formaban
un conjunto mecnico susceptible de combinarse con otras.
E! institucionalismo se centra en la consideracin del pa-
pel de las instituciones localizadas en el seno de la sociedad
y de la economa, y tambin de las redes organizativas me-
nos formales, en la determinacin de la poltica." Las insti-
tuciones quedan referidas aqu a las organizaciones y proce-
dimientos que han llegado a ser aceptados por una sociedad
17 Otra de las diferencias sealadas por Hall frente al institucionalismo

de la primera mitad de siglo es su militancia contra las comparaciones en-
tre naciones, mientras que la nueva visin, contrariamente, las utiliza
para identificar los determinantes institucionales ms sobresalientes de la
poltica (1986: 20).
adquiriendo as valor y estabilidad (Huntington, 1968: 12).18

Son un entramado formal que afecta a los individuos en la
esfera de la poltica y de la economa -"formal rules, C0111-
pliance procedures, and standard operating practises that structure
the relationship betuieen indiuiduals in uarious units of the polity
and economy" (Hall, 1986: 19). Una definicin complementaria
a esta ltima, a la vez que ms sucinta, es la de North quien
relaciona a las instituciones con cualquier forma de constric-
cin en las interacciones humanas -"iIlStitlltiol1s include (my
form of consiraint (sucli as rules or conuentions and codes ofbeiui-
viour) thai human beings devise to shnpe human interactions"
(North, 1990: 4). El principal papel de las instituciones as con-
cebidas en una sociedad es reducir la incertidumbre estable-
ciendo una estructura estable para la interaccin humana.
Segn todo esto, se confieren a los factores institucionales
dos papeles fundamentales en el modelo: por una parte, la
organizacin en el proceso de toma de decisiones polticas
afecta al grado de poder que cualquier conjunto de actores
tiene sobre los resultados de la poltica; pero, por otra, la po-
sicin organizativa tambin influye en la definicin del actor
de sus propios intereses mediante el establecimiento de sus
responsabilidades institucionales yen relacin con los otros
actores. En definitiva, se establece la idea, que fluye entre lo
deseable y lo posible, de que toda poltica nacional viene in-
fluenciada fundamentalmente por la presin a que un go-
bierno se ve sometido para llevarla a cabo y, en segundo tr-
mino, por lo que puede efectivamente hacer en el dominio
de que se trate.
De acuerdo con Hall (1986: 232), las presiones en favor de
una determinada lnea poltica y su posibilidad de ponerla
en marcha se encuentran afectadas por cinco factores. Los
tres primeros son intrnsecos a la estructura socioeconmica
de una nacin, siendo variables que interactan una con
18 Segn eso, la institucionalizacin se refiere al proceso mediante el

cual organizacin y procedimientos se convierten en instituciones.
otra, de forma que se considera: la organizacin de la clase

trabajadora, principalmente en el mercado laboral; la orga-
nizacin del capital, en cuanto a la relacin entre capital
financiero y capital industrial, y la organizacin del Esta-
do, bsicamente con referencia a la organizacin interna
de su aparato entendido como los rganos que ejecutan
las funciones ejecutiva, legislativa y judicial de la nacin. Los
otros dos factores restantes se refieren a la posicin del pas
en el escenario internacional y a la organizacin de la com-
peticin poltica en cuanto a las distintas prcticas de repre-
sentacin.'?
Este ltimo factor que configura el sistema poltico tiene
una gran importancia pues es la principal va por la cual el
electorado puede influir la direccin y el contenido del pro-
ceso de formacin de las polticas. La relevancia del sistema
poltico, concebido en estos trminos, le ha hecho ser consi-
derado como el elemento singular ms importante originador
de innovaciones en la poltica, siendo los partidos polticos
que actan en su seno los responsables de tal circunstancia
en funcin de su capacidad de alcanzar compromisos de clase
y de popularizar nuevas ideas y de transferirlas al escenario
poltico (Rose, 1984).20 De todas las corrientes explicativas, la
19 Hall (1986) denomina textualmente a este quinto factor" sistema po-
ltico", reivindicando su uso para referirse a "tlie electoral practises and net-
uiork. cforganized poluicat parties that dominatc the electoral arene" (232) y, en-
tenderlo con ms precisin como" the complex of political organizations thnt
competeJorofJice of the righf lo reprcseni Ihe lliews of social grollps and the rules
under uihich they operate" (271). En resumen. el sistema poltico sera una
arena, prxima pero ligeramente separada del Estado. en la que una cons-
telacin de organizaciones polticas competiran por el apoyo electoral.
20 Esta afirmacin es mucho ms controvertida cuando se realiza una
aproximacin al origen de las polticas econmicas puesto que habitual-
mente se considera que su formulacin pertenece al mbito de los tcni-
cos y no al de los polticos, habida cuenta de su complejidad tcnica. Sin
embargo. Hall. tras analizar los casos francs y britnico. rompe una lanza
en favor de los polticos a la hora de hacer poltica al afirmar que" innova-
tions in econontic polieyomeas much, if not more, topoliticinns thon lo officnls"
(1986: 274).
institucionalista es la ms reciente. Bajo sus presupuestos, el

estudio de la gobernabilidad adquiere un nivel de rigor y de
consistencia elevado, de suerte que es la que se aproxima ms
a la concepcin de sistema poltico aqu utilizada. Se trata de
una visin que puede ser utilizada para la evaluacin de las
prcticas gubernamentales y el riesgo en su puesta en mar-
cha en sistemas polirquicos y en los que no lo son.
Definicin y elementos constitutivos de un sistema poltico
Las corrientes anteriormente enunciadas dejan un pozo 10 su-

ficientemente rico y atractivo que facilita la opcin personal
hacia un concepto concreto de sistema poltico. De esta ma-
nera, puede entenderse como sistema poltico al conjunto
conformado por los siguientes elementos cuyo significado y
contenido ontolgico no es obviamente paralelo: En primer
lugar, 10 integran los elementos institucionales (a cuya expre-
sin formalizada aqu se le denomina rgimen poltico) que
representan los poderes polticos y sus reglas de interaccin
para consigo mismo y para con la sociedad, pero tambin a
las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referen-
cia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmi-
sin, a su enajenacin y a sus constricciones. En segundo tr-
mino, los actores institucionalizados en que la sociedad se
organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir
sus demandas, influir y modificar en mayor o menor medi-
da en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores
de los individuos y de los grupos sociales que componen la
sociedad en cuanto a la comprensin de la actividad poltica
se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente cultu-
rales como de experiencias histricas. Finalmente, debe se-
alarse que la existencia de un sistema poltico"de carcter
nacional" se encuentra inmerso en el entramado internacio-
nal, del cual puede recibir influencias bien sea como conse-
cuencia de la actuacin de otros sistemas polticos de carc-
GOBERNABILIDAD, ESTABILIDADY SISTEMA POLTICO SS
ter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del

propio sistema internacional.
Una definicin como la presente intenta superar dos crti-
cas fundamentales de Cotarelo al funcionamiento del siste-
ma poltico segn presupuestos eastonianos (1979: 127): el
ser un modelo de comportamiento mecnico que ignora la
realidad poltica en cuanto a iniciativas y el solapamiento
entre sistema y medio. La comprensin del cambio como el
resultado de la adaptacin a los incentivos del entorno y la
diferenciacin aqu propuesta entre sistema y rgimen con-
tribuyen a dicha superacin. Por otra parte, se elude tam-
bin la crtica correcta formulada que indica que "los mode-
los que la teora de sistemas presenta como deseables son
nicamente los dominantes y hegemnicos en la realidad
poltica" (Cotarelo, 1979: 132), ya que se plantea un modelo
de validez cuasi universal.?' Asimismo, ayuda a resolver la
encrucijada de Arbs y Giner (1993: 52) al reducir el mbito
de accin significativo al Estado, nica organizacin que, se-
gn ellos, "abarca a toda la colectividad y que ostenta el po-
der poltico en su nombre". Finalmente, se soslaya el proble-
ma de los lmites del sistema por cuanto que se sigue lo ya
indicado por Almond y Powell (1966) que establecieron la
presencia constitutiva de funciones en los sistemas sociales
con el consiguiente efecto de producirse desplazamientos
constantes en sus lmites. En la definicin aqu adoptada, los
elementos institucionales y los actores institucionaliza-
dos desempean el mismo tipo de comportamiento que
las funciones, de manera que los lmites del sistema poltico
se encuentran inmersos en grandes fluctuaciones que se ha-
llan relacionadas con momentos concretos, bien definidos
por una coyuntura crtica determinada, o por el propio ca-
21 Circunstancia personalmente probada mediante la aplicacin del

concepto propuesto al estudio de la poltica en Amrica Latina, donde,
con excepcin del caso particular de Hait, los restantes casos nacionales
pudieron ser analizados con los citados criterios.
S6 UNA APROXIMACIN TERICA
lendario normativo del rgimen poltico (elecciones, renova-

cin de jueces, negociaciones sindicales, etctera).
Los cuatro subconjuntos indicados anteriormente interac-
cionan de una manera sistmica en la que la variacin en
una de las partes llega a afectar al todo. No obstante, el sig-
nificado real de dicha alteracin se encuentra condicionado
por los indicadores espaciales y temporales, as como por la
historia previa del sistema, de manera que se dificulta seria-
mente cualquier intento de prediccin del comportamiento
de sistemas polticos en condiciones semejantes.P Desde es-
ta aproximacin, el estudio de la gobernablidad puede rea-
lizarse teniendo en cuenta cada uno de los citados cuatro
campos y sus elementos integrantes mnimos que se resu-
men en: el rgimen poltico, integrado por el Estado, pode-
res y su entramado institucional, la Constitucin Poltica y
las leyes fundamentales reguladoras de la poltica, la socie-
dad y la economa; los actores sociales, en los que se den
cabida los partidos polticos, los grupos de presin y los mo-
vimientos sociales; la cultura poltica; y el escenario inter-
nacional. As como de sus respectivas interacciones. Ahora
bien, estas ltimas conforman un mbito especfico en el que
se dan cabida categoras que ataen, por una parte, a la jus-
tificacin profunda de las razones de la existencia del propio
sistema poltico en virtud de la comprensin y de la acepta-
cin que del mismo tiene la sociedad, y, por otra, al rendi-
miento producido por la interaccin de los referidos subcon-
juntos y a su evaluacin, figurada o real, llevada a cabo por
la sociedad o por los individuos. Lo que quiere decir que,
aun asumiendo que la mayora de los actores ms relevantes
en la economa y en los sistemas polticos sean organizacio-
nes formales en las que las instituciones de la ley y de la
burocracia ocupan un lugar dominante en la vida actual, no
22 Todo ello a pesar de encontrarse en un medio homogeneizador deri-
vado del hecho de "considerar a las organizaciones polticas como siste-
mas sujetos, por tanto, a unas leyes y comportamientos fijos de carcter
sistmico" (Cotarelo, 1979: 131).
agotan" en s mismas" el estudio de la poltica como aqu se

concibe.
Por otra parte, los diferentes componentes del sistema po-
ltico estn entrelazados por una determinada "lgica" de
actuacin. Esto es, por una especfica manera de relacionar-
se que llega a conformar unas ciertas reglas del juego. Puede
darse la circunstancia que stas sean explcitas o no y que re-
ciban la aceptacin total, parcial o nula de los interesados.
Pero su funcin lubricante en el sistema permite que ste sea
definido de una u otra forma. Es en este escenario donde la
democracia, cuyo significado y contenido ser desarrollado
en la segundaparte, desempea un papel estelar tanto por
su presencia como por la de sus formas antagnicas o, si se
prefiere, enemigas, permitiendo construir sobre ella diferen-
tes taxonomas como las realizadas muy recientemente por
Linz (1992).
En el seno del sistema poltico se genera un movimiento
circulatorio doble, conformado por diferentes elementos,
que es esencial para la propia existencia del mismo." Estos
elementos son, por una parte, los flujos de la sociedad para
con el rgimen poltico que, de manera simplificada, son las
demandas surgidas de cualquier fuente y condicionadas a la
naturaleza del rgimen, y el apoyo al mismo que es particu-
larmente relevante porque su variacin afecta al destino de
las distintas autoridades polticas, al propio rgimen y a la
misma sociedad. Por otra parte, se encuentran los flujos del
rgimen poltico hacia la sociedad que representan las pol-
ticas pblicas. La relacin entre las demandas, el apoyo y las
polticas conforman un proceso de retroalimentacin (tpico
23 Defiendo la imagen de circuito, tomada de la circulacin sangunea

con dos tipos de sangre (arterial y venosa) y de vas (arterias y venas) que
intermedian en los pulmones y en el corazn frente a la de Easton, que
concibe el sistema como una caja con entradas (illpll/S) y salidas (0/111'"15),
Esta posicin hace que no se incluyan ambos elementos en el sistema, sino
que, de alguna manera, sean externos a l. La postura que personalmente
defiendo es que son partes constitutivas del mismo.
del enfoque sistmico) permanente que tiene una incidencia

directa en la vida del sistema poltico y que conforma el uni-
verso de las relaciones conceptuales entre legitimidad, apo-
yo, eficiencia, efectividad y eficacia e, igualmente, en la pro-
pia gobernabilidad del sistema, entendida aqu meramente
como habilidad del rgimen poltico de un pas para dirigir
su economa y su sociedad.
Finalmente, esta particular visin recoge la idea de Dah1
(1984: 60) de la "inevitabilidad del cambio", esto es, en cada
sistema poltico, con independencia de lo slido que sea o
que aparente ser, tarde o temprano se producen cambios y,
adems, como consecuencia de que el cambio es tan difcil
de predecir, un rasgo propio de la vida poltica es una gran
dosis de incertidumbre. Y es en el seno de lo que se denomi-
n "development of Politicul Systems" por Almond y Powell
(1966), donde se han enunciado hasta cuatro retos al sistema
poltico en el seno de sus perspectivas de cambio. Se trata,
en primer lugar, del problema denominado de construccin
del Estado -"state building" - que, en la dificultad por eli-
minar desafos armados al gobierno central, puede provenir
de una amenaza desde el medio internacional o desde una
presin revolucionaria interna; pero tambin como conse-
cuencia del desarrollo entre la lite poltica de nuevos objeti-
vos que afecten profundamente a la sociedad. En segun-
do trmino se encuentra el reto de la construccin nacional
-"nation building" - que enfatiza los aspectos culturales del
desarrollo poltico al transferirse compromisos y lealtades
de unos grupos sociales a otros. En tercer lugar, el proble-
ma de la participacin acontece cuando aparecen nuevos
grupos sociales que presionan por incorporarse al sector que
formula las decisiones del sistema y que terminan produ-
ciendo alguna forma de infraestructura poltica o, ms re-
cientemente, como consecuencia de" desajustes" en los prin-
cipios y en los mecanismos de participacin. El ltimo reto
se deriva del problema de la distribucin del bienestar
que se suscita cuando se registra un rpido incremento en el
volumen y en la intensidad de las demandas que el sistema

poltico controla o afecta a la dis tribucin de recursos o va-
lores entre los diferentes sectores de la poblacin. Estos cua-
tro retos genricos a los que se enfrenta cualquier sistema
poltico en su proceso de desarrollo, entendido aqu como
de cambio, conforman una gua elemental sobre la cual ana-
lizar situaciones de ingobernabilidad a lo largo de los dife-
rentes procesos polticos, de manera que, junto con el des-
arrollo de los subconjuntos constitutivos del sistema poltico,
sus productos y su lgica de funcionamiento estarn presen-
tes en las pginas siguientes.
n. EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLTICO
DESDE SU OPERATIVIDAD PROCEDIMENTAL
OFFE (1984:81) ha adoptado una posicin escptica sealando

que existe una doble condicin para que los sistemas sociales
no caigan en la ingobernabilidad. Se trata de que las reglas
que sus miembros siguen no violen sus propias leyes funcio-
nales subyacentes y de que estos miembros acten de tal ma-
nera que estas leyes puedan funcionar al mismo tiempo. Esta
doble condicionalidad afecta de lleno a las sociedades indus-
triales capitalistas desarrolladas que no tienen a su disposi-
cin un mecanismo que ponga en sintona normas y valores
de los ciudadanos con los elementos del sistema .: deueloped
capiialist industrial societies do nor haue at tlteir disposal a me-
chanism with tuhicn to reconcile the norms and ualues of thcir
members with the systemic ftmctionnl requirements underlying
them" (Offe: 1984, 83)-. Es en ese sentido en el que esas so-
ciedades son ingobernables, pero lo interesante es que se tra-
ta de un fenmeno estructural, ya que tambin estaba pre-
sente en el largo periodo de prosperidad econmica anterior
a la mitad de la dcada de 1970, por 10 cual, segn indica ir-
nicamente el propio Offe, debe descargarse de todo drama-
tismo al tema de la crisis, puesto que slo ignorando este
factor existen razones para estar alarmado, de acuerdo con
sus propios trminos -" only if one ignores these siructural
conditions of ungovernability can one be offected by the model of
alarm being sprend by the neoconsenxioecrisis liiemture",
Sin embargo, desde una aproximacin formal a la estricta
institucionalidad, la gobernabilidad dependera prioritaria-
mente del grado de operatividad procedimental, es decir de
la manera en que funciona el rgimen poltico y de la forma
en la que ste aborda diferentes problemas muchas veces sur-
gidos de su propia naturaleza. Por consiguiente, se dejan para
ms adelante los efectos que sobre la gobernabilidad tienen
60
EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLTICO 61
los "productos" institucionalizados del sistema poltico que

representan las polticas pblicas.
En el presente captulo se han identificado hasta cuatro
escenarios globales en los que la peculiar operatividad de
un elemento institucional del sistema poltico llega a crear un
problema de gobernabilidad. En este sentido, se dan cabida
a los escenarios relativos a los procesos de descentralizacin,
al sistema electoral, a la naturaleza de los partidos polticos,
yal propio carcter de la forma de gobierno.
Un corolario de las implicaciones sobre la gobernabilidad
de un sistema poltico de la forma de gobierno y de la espe-
cial capacidad de los partidos polticos, lleva a una particu-
lar explicacin de la crisis. Se enfatiza que los gobiernos de
coalicin, que dominan la vida poltica en algunos pases, se
encuentran sujetos a un buen nmero de disfunciones debi-
das a su propia naturaleza, que llegan a afectar seriamente a
su rendimiento.'
Por otra parte, el bloqueo de un sistema poltico produci-
do en ciertas de las situaciones recin descritas, lleg a ser
tan serio que fue condicin necesaria, aunque no suficiente,
a la hora de explicar respuestas violentas antisistema que
conformaron movimientos terroristas.? Paralelamente, se
1 AS, en el caso italiano, se destacan cinco disfunciones ms relevantes

que acompaan a la inestabilidad y al "estrabismo" poltico que dominan
el escenario (Urban, 1984): la excesiva amplitud del Consejo de Ministros,
que supera habitualmente los veinte miembros; su sobrecarga de compe-
tencias y de funciones decisorias, al tener que coordinar y organizar un
nmero elevado de centros relevantes en el proceso de toma de decisio-
nes; su excesiva fragmentacin, tanto en lo que se refiere a la alta disper-
sin de competencias y a la pltora de comits como al progresivo seccio-
nalismo del mismo debido a su acentuado carcter partidista, que lo hace
encontrarse dividido segn" cuotas" en favor de los partidos y de sus co-
rrientes; su escasa coordinacin, al funcionar en un estilo "tercera va",
por cuanto que ni se descansa en una colegiatura absoluta ni es un tipo de
gobierno monocrtco, y su desarbolamiento organizativo, ya que existen
serias dificultades en seguir las realizaciones efectivas de las decisiones
adoptadas.
2 De esta manera se explica el surgimiento de las Brigadas Rojas en Ita-
ha gestado la aparicin de formas de oposicin que, en un

grado de incidencia notable, han llegado a alcanzar la condi-
cin de "semileal", caracterizadas por su ambigedad a la hora
de asumir "un compromiso pblico a emplear medios lega-
les para llegar al poder y rechazar el uso de la fuerza" (Linz,
1987: 60). En este sentido, el arco comprende desde las Ligas
Regionales italianas surgidas a finales de la dcada de 1980
como un nuevo resultado de la esclerosis, cuando no cadu-
cidad, del sistema, hasta la formacin poltica "Cambio 90"
que sirvi de plataforma electoral al peruano Fujimori.
Seguidamente se desarrollan dichas situaciones ilustrn-
dose con ejemplos de casos nacionales significativos de la
ltima dcada. Un mayor nfasis se va a dar a la relacin de
la participacin poltica, a travs de partidos y de elecciones,
y a las relaciones entre gobiernos y parlamentos con la go-
bernabilidad del sistema poltico. De esta manera, los dos
mbitos recin citados van a ser abordados de forma mucho
ms minuciosa habida cuenta de las implicaciones que sobre
la gobernabilidad tienen muchos de sus elementos consti-
tutivos y la diferente casustica generada.
LA DESCENTRALIZACIN
La discusin en torno al tipo de Estado desde la perspectiva

de la disyuntiva entre centralizacin y descentralizacin ha
lia (Bonanate, 1983: 46). Asimismo, el propio desencanto de la extrema iz-

quierda alemana por el pacto de gobierno entre demcratas cristianos y
socialdemcratas entre 1966 y 1969, precipit una seria percepcin de una
crisis de legitimidad en dichos medios arrastrndolos a la creacin del
Ejrcito Rojo. La incapacidad del sistema a dar respuesta alguna a la crisis
econmica de los sectores medios, estuvo igualmente en el origen de los
Tupamaros en Uruguaya finales de la dcada de 1960 y principios de la
siguiente. Sin embargo, a diferencia de Uruguay que pas por una expe-
riencia autoritaria, los sistemas polticos alemn e italiano pudieron con-
cebir una respuesta contundente a la agresin terrorista sin que por ello el
italiano dejara de encontrarse bloqueado.
producido distintos nveles de ingobernabilidad que se se-

paraban de cualquier lazo exclusivo con el grado de consoli-
dacin democrtica del sistema poltico. Puede sealarse,
como una hiptesis tentativa de trabajo, que en aquellos
casos en los que han coincidido la forma del Estado nacio-
nal, asentada histricamente durante un largo periodo de tiem-
po y una tradicin de liberalismo poltico, la disyuntiva
recin planteada comporta un efecto menor en la gobernabi-
lidad que en las restantes circunstancias. En cualquier caso,
se constata que el avance de formas democrticas de gobier-
no a lo largo del ltimo cuarto del siglo xx lleva implcito el
desarrollo de procesos de representacin y de participacin
diferentes que los estrictamente referidos al nivel estatal. De
esta manera, la descentralizacin poltica tiene especialmen-
te xito en la conformacin de mbitos locales (municipales,
provinciales, regionales) dndose paso a sistemas polticos
en escala micro que introducen una dinmica desconoci-
da en los pases implicados.
En otro escenario, y volviendo a los dos elementos antes
referidos, si se toman los casos de Canad, la anterior Rep-
blica de Checoslovaquia y de Espaa, se observa el tipo dife-
rente de efecto producido sobre el sistema poltico por la con-
figuracin de una nueva forma de Estado, teniendo como
trasfondo los dos elementos referidos que tienen caracte-
!I'
rsticas muy diferentes. Mientras que la crisis de gobernabi-
lidad fue extrema en Checoslovaquia arras trando al propio
Estado a una situacin terminal que culmin con el surgi-
miento de dos nuevos estados, en Canad, el fallido refern-
dum sobre la ampliacin de la presencia de Quebec en la vi-
da poltica nacional, tuvo una repercusin intermedia; y en
Espaa, comparativamente, adquiere una resonancia menor
aunque sea uno de los retos ms serios a los que se enfrenta
la poltica espaola en el proceso de desarrollo del modelo
autonmico.
La crisis desatada sobre la unidad nacional como conse-
cuencia del rechazo mayoritario por parte de los ciudadanos y
de las provincias de Canad del Acuerdo de Charlottetown

en octubre de 1992 supuso la apertura de una situacin de
ingobernabilidad del sistema poltico canadiense. Con ese
fracaso en las urnas, que signific la primera consulta electo-
ral que se realizaba en la historia de Canad sobre su entra-
mado constitucional, quedaba enterrado el quinto intento
de reforma, emprendido desde la dcada de 1960, de una
Constitucin que desde 1927 no haba podido revertir su
forma de dominio britnico, autnomo y con autogobierno.
Al menos eran tres los elementos que gravitaban sobre la go-
bernabilidad del sistema. En primer lugar se encontraba el
rechazo mayoritario de la sociedad a un proyecto elaborado
y consensuado por los principales actores polticos institu-
cionalizados. Este fracaso poltico, tena una repercusin
ms seria en cuanto a sus efectos futuros por cuanto que la
ltima ronda de negociaciones haba dejado polticamente
exhaustos a los actores intervinientes y se haban realizado
numerosos actos de consulta por medio de toda clase de co-
mits y comisiones (Russell, 1993: 35). En segundo trmino,
quedaba el espacio y el papel de Quebec en el escenario na-
cional, arrinconado por el sentimiento de miedo que signifi-
ca el sentido permanente de la inseguridad lingstica
(Dion, 1993: 39). Y por ltimo, se encontraba el futuro del
propio Estado canadiense, del que no eran ajenos ni la dif-
cil, cuando no precaria, existencia de la propia identidad na-
cional, ni el desarrollo operativo, en el terreno de la praxis,
de sus instituciones polticas.
Apenas cuatro meses despus de la declaracin formal de
independencia de checos y eslovacos, no slo las medidas
institucionales adoptadas para suavizar los efectos de la se-
paracin haban fracasado, sino que, a la vez, las economas
de los dos nuevos estados sufran las consecuencias de la
misma. En efecto, el acuerdo sobre moneda comn adopta-
do en febrero de 1993 que deba facilitar durante los siguien-
tes seis meses el proceso de desmantelamiento econmico
de entidades y bienes comunes apenas dur seis semanas.
En otro orden de cosas, la unin aduanera establecida en

enero de 1993, contempl cmo en ese mismo mes el comer-
cio entre ambas partes cay 60% en comparacin con el pro-
medio mensual de 1992; el sistema puesto en marcha para
realizar los pagos entre checos y eslovacos tambin quebr
de manera que las deudas de unos a otros llegaron a ascen-
der a sumas significativas; los activos de los checos en manos
de los eslovacos y viceversa y la dificultad tcnica de trans-
ferirlos han dificultado enormemente la creacin de merca-
dos de valores en el mbito de ambos estados. Las conse-
cuencias de todo ello se han visto reflejadas en el descenso
del PIE, puesto que se estima que, en el caso de los checos,
una cada de 10% de sus exportaciones a Eslovaquia se tra-
duce en 1 % de disminucin de su PIB y de 0.5% de descenso
en los ingresos fiscales.?
El modelo de Estado de las autonomas adoptado por la
Constitucin espaola de 1978 ha funcionado relativamente
bien llegando a representar uno de los indicadores de la con-
solidacin del sistema democrtico. Desde el punto de vista
de la gobernabilidad se destaca bsicamente la capacidad para
establecer con xito microsistemas polticos en cada una de
las comunidades autnomas cuyo grado de operatividad ha
sido razonablemente bueno. El principal escenario de discu-
sin se centra en el ritmo de distribucin de competencias
desde el Estado que es desigual de unas comunidades a otras
yen el techo que debe alcanzar. Es, posiblemente, la descen-
tralizacin fiscal, adoptada constitucionalmente como uno de
los componentes fundamentales del rgimen poltico espa-
ol, la que produce situaciones de conflicto. No slo en 10
relativo a la gestin de la fiscalidad sino, bsicamente, a los
criterios que regulen su distribucin porcentual en el mar-
gen de disponibilidad por comunidades autnomas. Esta
circunstancia representa una de las preocupaciones ms
sensibles en cuanto a la gobernabilidad del sistema como ha
3 Vase TheEconomist, 17 de abril de 1993, p. 50.

quedado enfatizado por el propio Presidente del gobierno

espaol.'
LA PARTICIPACIN POLTICA
Las dimensiones de la participacin
El concepto de participacin surge de forma central en la

ciencia poltica, tanto desde su perspectiva emprica como
terica, de manera que desempea un papel relevante en el
anlisis de la democracia y del sistema poltico. En el pre-
sente apartado se analizan las dimensiones de la participa-
cin, enfatizndose aquellas que se realizan por mediacin
de los partidos polticos y de las elecciones. Se ha optado por
centrarse, con detalle, preferentemente en la relacin entre
partidos y elecciones por suponer un aspecto de indudable
atraccin y operatividad en el estudio de un sistema poltico
y en los efectos sobre la gobernabilidad del sistema.
Con respecto a la vertiente terica, las teoras de la demo-
cracia pueden dividirse, de una manera muy simple, entre
aquellas que enfatizan la participacin de los ciudadanos
derivadas del pensamiento de Rousseau, y las que tienden a
limitarla por ser partidarias de una cierta divisin de funcio-
nes polticas de acuerdo con el pensamiento de Schumpeter.
En relacin con la vertiente emprica, la participacin se re-
ferira a la incidencia en el control de los polticos y de sus
decisiones -" political participation refers to those adivities by
private citizens that are moreor less directly aimed at injluencing
4 Felipe Gonzlez sealaba en "Soliloquios del presidente", El Pas,
Madrid, 25 de octubre de 1992: "Atribuyo enorme importancia a las de-
claraciones de Pujol. Cunta disgregacin puede producir la aceptacin
de un planteamiento como el suyo reciente? -se refiere a la propuesta del
presidente de la Generalitat de asumir en Catalua el 100% del Impuesto
sobre el Rendimiento de las Personas Fsicas-. Si se habla de gobernabl-
lidad, hay que estar dispuestos a hacerlo por el Estado, no slo por un
territorio. El Gobierno ha de ser de Espaa. Cunta ingobernabilidad in-
troduce, al margen de la aritmtica de las mayoras?"
the selection 01gooernmen tal personnel and/or the aciions t!ley

take" (Verba y Nie, 1972: 2)-; o, en trminos similares, signi-
ficara la incorporacin al proceso de desarrollo de las pol-
ticas pblicas -" the act01taking partin the formulaiion, passage
or impiernentation of public policies" (parry, 1987: 461). Por todo
ello, se trata de un concepto central que se desparrama a lo
largo de los diferentes elementos que componen el sistema
poltico. El punto de unin de ambas esferas se centra en la
efectividad de la participacin ciudadana que es esencial
para entender la poltica democrtica, puesto que cuanto
mayor participacin hay en las decisiones, mayor democracia
hay -" ihe more pariicipation there is in decisions, the more de-
mocracy there is" (Verba y Nie, 1972: 1).
La bibliografa publicada a lo largo de las ltimas tres d-
cadas desarrolla como comn denominador la idea de la
existencia de distintas dimensiones de la participacin. Mil-
brath (1965) ya se refera a la existencia de ocho subdimen-
sones" en el mbito de la ms genrica dimensin que en-
frentaba a la accin con la inaccin, a la participacin frente
a la no participacin. Divida la jerarqua del"envolvimien-
to poltico" -political inoolucment- en cuatro grados: el de
los apticos, el de las actividades de espectadores, el de las
actividades transicionales o intermedias y el de los gladia-
dores (glnditorinlnctivities) o personas plenamente envueltas
en la actividad poltica. En esta direccin, Sani (1981: 1181)
ha destacado la existencia de tres niveles de participacin
poltica: el primero lo designa con el trmino de "presencia"
y se refiere a comportamientos esencialmente receptivos o
pasivos en los que el individuo no hace ninguna aportacin
personal; el segundo lo indica con el trmino"activacin"
ya que el sujeto desarrolla dentro o fuera de una organiza-
cin poltica una serie de actividades; por ltimo, el trmino
"participacin", en sentido estricto, lo reserva a las situacio-
5 Las ocho subdivisiones son: pblico-escondido; autnomo-depen-
diente; accesible-esquivo; episdico-continuo; inputs-ounkes; expresivo-
instrumental; verbal-no verbal, y social-no social (Milbrath, 1965: 10-13).
nes en las que el individuo contribuye directa o indirecta-

mente en una situacin poltica. Los dos ltimos niveles
concentran la participacin poltica para los grandes secto-
res de la sociedad en el mbito de los partidos polticos, de
forma restringida, y de las elecciones, de forma multitudina-
ria. Aun estando de acuerdo con esta direccin puesto que
aboga por la oportunidad de considerar conjuntamente a los
partidos y a la participacin, Montero realiza una puntuali-
zacin que forzosamente no debe soslayarse y que resulta
vlida en funcin de la perspectiva adoptada en las lneas
siguientes. Seala que hay que tener en cuenta que equipa-
rar el hecho de la participacin a la actividad partidista es
una restriccin que se introduce en el campo del anlisis,
"dado que las mltiples funciones que llevan a cabo los par-
tidos no se agotan al proporcionar canales de participacin,
y que los posibles modos de participacin no se cien a los
realizados a travs de aquellos canales" (Montero, 1981: 35).
Los dos factores que van a condicionar, positiva o nega-
tivamente, la participacin poltica se encuentran enmarca-
dos en el concepto de sistema poltico ya enunciado: se trata
de las instituciones polticas existentes y de la cultura poltica
de la sociedad en cuestin. Con respecto a las primeras, la
condicionalidad participativa se vincula al tipo de institucio-
nes para cuya conformacin se requiere a la ciudadana, a
las normas electorales y a las caractersticas de la sociedad
que, en virtud del legado histrico, de unas dimensiones
(clivajes) u otras y del espacio institucional, ha conformado
un determinado sistema de partidos. La cultura poltica, por
su parte, expresa la proclividad de la sociedad a que los indi-
viduos se integren en grupos polticos afines as como su mo-
tivacin para expresar su opinin mediante mecanismos co-
mo el voto u otros recogidos por las instituciones polticas.
En cualquier caso, sea cual fuese la dimensin de la parti-
cipacin escogida para el anlisis de su efecto sobre la go-
bernabilidad, la participacin es una variable independiente
que afecta a la gobernabilidad. Su grado de incidencia es, no
obstante, heterogneo y contradictorio segn los objetos de

estudio. Nada permite afirmar, como una regla de valor uni-
versal, que una determinada dimensin de la participacin
favorezca o dificulte la gobernabilidad ni tampoco que lo
haga su mayor o menor nivel de intensidad.
La representacin poltica
Uno de los aspectos ms atractivos del estudio de la repre-

sentacin poltica es el de su relacin con el mantenimiento
de las pautas de la poliarqua en un sistema democrtico.
Lijphart (1968), dentro de los "requisitos previos para la
democracia asociativa" ya sealaba, entre otros, dos cuya
incidencia es notable en el escenario de la conformacin
partidista: en primer lugar, se refera a la capacidad para
trascender la divisin subcultural a nivel de la lite, y, en
segundo trmino, a la capacidad de elaborar las soluciones
ms adecuadas a las demandas de las subculturas; tesis que
sintonizaban con los estudios empricos de Daalder (1989)
referidos al caso holands en la dcada de 1950 y mitad de la
siguiente, y del propio Ljphart (1981) con respecto a Blgica.
La proposicin general vena a indicar el peligro que sig-
nificaba para el orden democrtico, en cuanto a la goberna-
bilidad del mismo, la existencia de profundas divisiones en
la lite poltica segn criterios subculturales. Por otra parte,
se sealaba asimismo la incapacidad de aportar esperanzas
a sectores subculturales subrepresentados o, incluso, no
representados. La contradiccin latente en esa situacin pro-
vena del hecho de que, en la mayora de los casos, estos
ltimos sectores tenderan a aglutinarse clientelarmente en
torno a lites propias que, en la contienda poltica, podran
llegar a desplegar las banderas de su hecho diferencial con-
culcando, as, el primero de los requisitos formulados. Tam-
bin, la paulatina consolidacin de asociaciones que llega-
ban a representar o controlar intereses colectivos grupales o
sectoriales en el seno de las sociedades, conformando el fe-

nmeno del corporatismo, era "altamente relevante para ex-
plicar la problemtica de la gobernabilidad" (Arbs y Ciner,
1993: 41).
El estudio de situaciones como la aqu descrita, pone de
relieve que deben articularse distintos mecanismos para ase-
gurar que las probabilidades de arribar a buen puerto sean
lo ms altas posibles. En este sentido, aparecen tres instru-
mentos cuya combinacin es garanta del mantenimiento de
la gobernabilidad del sistema. En primer lugar, se debe tener
en cuenta el nivel de ingeniera poltica. ste hace alusin al
diseo de garantas constitucionales que aseguren derechos
polticos universales (en lo concerniente al voto y en lo rela-
tivo a la conformacin de grupos polticos); a la generacin
de espacios de representacin regidos por criterios propor-
cionales no restrictivos; y a la valoracin poltica de las mi-
noras, mediante su dotacin de elementos institucionales
complementarios para que no primen acciones que las arrin-
conasen. En segundo trmino, ciertas polticas pblicas tie-
nen que estar formuladas con criterios integradores, de suerte
que favorezcan la ruptura de "muros socioculturales interio-
res", lo que supone la existencia de un Estado eficaz que ayu-
dara a fomentar y redistribuir no slo bienes econmicos sino
valores socioculturales. En tercer lugar, el clima econmico
nacional presupone una relacin directamente proporcional
entre crecimiento y el xito final de la empresa. Finalmente,
"la gobernabilidad en las sociedades corporativas se ejerce en
condiciones generales de colectivismo particularista y egos-
mo institucional... (de suerte que)... se ha convertido en una
cuestin de entendimiento entre el poder gubernamental
y el de los mono u oligopolios sociales" (Arbs y Ciner,
1993: 47-48).6
6 Cuatro esquemas nacionales, en los que probar estos mecanismos y

su repercusin con respecto a la viabilidad del sistema poltico democr-
tico mediante la existencia de un sistema de partidos articulador de los
distintos grupos sociales y con capacidad de cumplir las restantes funcio-
La consecuencia de todo ello comporta la necesidad teri-

ca de plantear los estudios de la representacin, de acuerdo
con lo que se viene reivindicando a lo largo de estas pginas,
en el seno del sistema poltico y en perspectiva comparada.
El sistema poltico, como consecuencia de sus mecanismos
institucionales y de las caractersticas del entramado social,
ofrece la indicacin del modo en que la representacin de los
distintos intereses sociales va a repercutir en sus elementos."
mientras que la comparacin es, de nuevo, el instrumento
intelectual que facilita la comprensin de lo sucedido.
Los partidos polticos
El desarrollo de las formas de gobierno representativo se en-

cuentra relacionado con la emergencia de los partidos politi-
cos" ya la puesta en marcha de medidas e instituciones elec-
nes tericas, son los de Holanda, Blgica, Checoslovaquia y Per, Mien-

tras que los dos primeros casos suponen procesos culminados con xito
en los que la lite poltica consigui superar sus divisiones, merced a un
proceso de transferencia de sus valores desde la esfera de lo pblico a la
de lo privado, y crear un sistema de partidos adecuado a las demandas
subculturales, en los dos ltimos casos fue lo contrario, En Checoslova-
quia las lites Iiderearon la disolucin del Estado yen Per grupos socia-
les mayoritarios encuentran que, momentneamente, la mejor forma de
alcanzar soluciones a sus demandas es por fuera de cualquier sistema
partidista y directamente con el Poder Ejecutivo, En estos dos casos, el
profundo clima de depresin econmica al que se enfrentan contrasta con
el mundo ms favorable encontrado en Blgica y Holanda.
7 Incluso en esquemas donde el corporativismo resulta un orden pol-
tico y econmico especifico que pudiera llegar a implicar un tipo de go-
bernabilidad distinta, "se tratara de una gobernacin de las sociedades a
travs de una multiplicidad de pactos, contratos y relaciones relativamen-
te estables y multilaterales entre instituciones, gremios, empresas y com-
paas de indole diversa y, en muchos casos, rransnaconal" (Arbs y Gi-
ner,l993: 50).
8 A los efectos de seguir una lnea conceptual concreta, se adopta la de-
finicin de que un partido poltico es "toda asociacin voluntaria perdu-
rable en el tiempo, dotada de un programa de gobierno de la sociedad en
torales. Por tanto puede decirse que el nacimiento yexpan-

sin de los partidos est vinculado al problema de la partici-
pacin, esto es, al continuo incremento de la peticin de es-
tar activamente presentes en el proceso de formacin de la
poltica de los distintos sectores de la sociedad. Un escenario
donde se concitan estos elementos es el marco constitucional
que paulatinamente se ha ido acomodando a las tensiones
derivadas de las enormes transformaciones econmicas y
sociales que afectaron histricamente a la estructura tradi-
cional de la sociedad y amenazaron con destruir sus relacio-
nes de poder. Ahora bien, esto no es bice para que no se de-
je de recordar que, a 10 largo de los tiempos, ha habido
ncleos partidistas surgidos a la sombra de posiciones, en el
origen, claramente anticonstitucionales.
Lipset y Rokkan (1967), en un intento de relacionar el
avance de los partidos con la evolucin de las formas polti-
cas, ligaron la generacin de los sistemas de partidos a la
existencia de coyunturas crticas histricas. De esta manera,
suscitaron un instrumental terico fundamental para el es-
tudio de los partidos a partir de entonces. Este bagaje qued
constituido por un ncleo de temas que conformaron con el
tiempo cuatro dimensiones o rupturas bsicas de carcter
binario.? sobre los cuales explicar el origen y el desarrollo de
su conjunto, que canaliza determinados intereses sectoriales y que aspira

a ejercer el poder poltico o a participar en l mediante su presentacin
reiterada a los procesos electorales" (Cotarelo, 1985: 14).
9 Ambos autores se refirieron a la dimensin centro-periferia suscitada
a lo largo de los siglos XVI y XVII en torno a la religin de corte nacional
frente a la de mbito supranacional y a la utilizacin del latn frente a la
lengua nacional. En segundo lugar, definieron la dimensin Estado-Igle-
sia surgida despus de 1789 y que contrapona el control de la educacin
secular al religioso. En tercer lugar, la dimensin campo-industria que gi-
raba en torno a la Revolucin Industrial y a sus consecuencias sobre los
niveles de tarifas para los productos agrcolas as como sobre la polmica
entre control y libertad de la empresa industrial. Por ltimo, tomaron en
cuenta la dimensin propietario-trabajador que, a partir de 1917, introdu-
ca el tema de la integracin en la poltica nacional frente al compromiso
con el movimiento revolucionario internacional (Lipset y Rokkan, 1967:
muchos partidos polticos hasta llegar a la nueva modalidad

de partido atrapatodo" surgida entrado el siglo xx.
/1
Los partidos polticos han desempeado desde hace dos

siglos el papel fundamental de vincular la estructura formal
del sistema poltico (ms atrs denominada rgimen polti-
co) con los distintos elementos de la sociedad civil, fuesen
ciudadanos individuales o integrados en los muchos tipos
de grupos constituidos segn criterios econmicos, cultura-
les, religiosos y raciales, entre otros. Obviamente, sta no es
la nica funcin desarrollada por los partidos, ni en lo que
respecta a la operatividad del sistema ni a la justificacin de
su origen. Aunque Duverger (1951) no se refera expresa-
mente a las funciones de los partidos, de su trabajo incial se
desprendan tres: la eleccin de gobernantes, la repre-
sentacin de la opinin yen cuanto a la estructura del poder
(como gobierno y como oposicin). Lipset y Rokkan (1967: 27)
sealaban como funciones las de legitimacin, incorpora-
cin, representacin y movilizacin. Mientras que Macridis
(1967: 16) estableca las funciones en: representacin, con-
versin y agregacin; integracin (participacin, socializa-
cin y movilizacin), persuasin, represin, reclutamiento y
eleccin de lderes, deliberacin, formulacin de polticas
y control del gobierno. Por su parte, Cotarelo (1985) destaca
dos funciones genricas: de tipo social y de tipo institucional
(las primeras abarcan la socializacin poltica, la moviliza-
cin de la opinin pblica, la representacin de intereses
y la legitimacin del sistema poltico; mientras que las se-
gundas se refieren al reclutamiento y seleccin de lites, a la
organizacin de elecciones; a la organizacin y composicin
47). Por otra parte, Cotarelo (1985) desmenuza las teoras explicativas de
la emergencia de los partidos y las agrupa en tres conjuntos: i) teoras ins-
titucionales que expresan la relacin entre los partidos y los parlamentos;
1) teoras de la situacin histrica por las que son determinadas crisis o
rupturas histricas las que explican el origen de los partidos, y iii) la teora
del desarrollo que relaciona el origen de los partidos con los procesos de
modernizacin.
del parlamento, y a la composicin y al funcionamiento del

gobierno).
Por consiguiente, los partidos polticos operan en los lmi-
tes que separan la parte formal (legal o constitucional) con la
informal (societal) del sistema poltico, pero a diferencia de
otras formaciones sociales, como los grupos de inters, no
buscan influir en la estructura legalmente constituida del
poder, sino ocupar posiciones en la misma. Todo esto sin
que sean parte de esa estructura aunque estn regulados por
ella. En este sentido, tanto la Constitucin como las leyes de
partidos tienden a sealar la forma en la que los partidos de-
ben comportarse en cuanto a su creacin, en su organizacin
interna y en sus funciones institucionales. Pero son las nor-
mas electorales las que desempean una mayor influencia
con relacin a la propia"existencia poltica" de los partidos
y a su potencial desarrollo.
Independientemente de su relacin institucional con el
sistema, que se lleva a cabo de acuerdo con los parmetros
recin descritos, el estudio de los partidos puede abordarse
en s mismo siguiendo, al menos, la evolucin de cuatro varia-
bles cuyo comportamiento les liga estrechamente a la propia
gobernabilidad del sistema. stas se refieren a la cuestin de
la militancia partidista; a la naturaleza del liderazgo; al ca-
rcter de su programa electoral y a las fuentes de financia-
cin. El anlisis de estas variables ayuda a entender al parti-
do desde la perspectiva de su papel en el sistema poltico y
a la consiguiente elaboracin generalizadora de taxonomas,
puesto que pueden poner de relieve: la identificacin del n-
cleo social que lo sostiene, as como a los mecanismos clien-
telares por los que sta puede mantenerse o ampliarse y las
mltiples razones por las que los ciudadanos se afilian que
van desde las de orden moral (Montero, 1981: 53) a las de
sesgo utilitario; las prcticas de seleccin de sus lderes y el
estilo de conduccin por ellos desempeado; la oferta a la
ciudadana de poner en marcha polticas pblicas concretas
y las razones para ello; y el peso de los "patrones" financie-
ros con respecto al desglose de las aportaciones presupues-

tarias de las cuotas de sus miembros, donaciones, y transfe-
rencias institucionales.
Todos estos elementos estn extremadamente interrela-
cionados y pueden llegar a configurar diagnsticos sobre el

"estado de salud" de los partidos y, de ah, sobre sus impli-
caciones en la gobernabilidad. Montero (1981: 67-68), sea-
laba hasta qu medida la afiliacin a los partidos se ha visto
influida por elementos corno los "intentos de 'pacificacin'
interna que amortiguan las conflictivas disparidades ideol-

gicas"; "la persistencia de la amplia autonoma concedida a
los dirigentes, paralela a la escasa influencia de los miembros
de base"; y la incidencia de las grandes transformaciones po-
lticas y sociales del ltimo medio siglo que han hecho que
substancialmente se modificaran tambin los trminos fun-
cionales de la afiliacin. En este sentido, Montero sostena
que la cristalizacin de los estados sociales de derecho ha tra-
do consigo dos consecuencias fundamentales: i) "la privacin
a los partidos de no pocas motivaciones para fomentar la in-
tegracin de diversos sectores sociales en sus filas y la movi-
lizacin para satisfacer unas demandas que hasta entonces
ofrecan casi en rgimen de monopolio por medio de sus nu-
merosas secciones", y ii) "la financiacin estatal ha alterado
profundamente la relacin entre el aparato central del parti-
do y los afiliados, en el sentido de facilitar un mayor grado
de independencia a los candidatos y dirigentes con respecto
a los miembros individualizados. Adems [...] contribuye a
desincentivar los esfuerzos organizativos del partido para au-
mentar sus niveles de afiliacin, dado que su tradicional di-
mensin corno la fuente principal de los recursos econmicos
de un partido de masas aparece evidentemente disminuida".
Por ltimo, tambin se refera a "los cambios habidos en los
procesos y cauces de comunicacin poltica" (Montero, 1981:
68-69).
Los aspectos tenidos en cuenta hasta ahora aportan suf-
cientes elementos para llevar a cabo diferentes clasificacio-

nes de los partidos por medio de las cuales se pudiera cono-
cer su incidencia efectiva en los sistemas polticos al correla-
cionarlos con otros elementos de los mismos y por ende su
repercusin en la gobernabilidad de los mismos. Sin lugar a
dudas, dentro de esas clasificaciones, una de las ms clsicas
y que, al mismo tiempo, ofrece un mayor contenido empri-
co, es aqulla que basa el criterio taxonmico en el nmero
de partidos. Tanto Duverger (1951) como Rae (1967) basaron
sus teoras en este criterio como variable explicativa de va-
rios de los rasgos fundamentales de los partidos polticos, as
como teorizaron relaciones entre su nmero y los sistemas
electorales. A partir del ndice de fraccionalizacin propues-
to por Rae, aparecieron otras aproximaciones cuantitativas
con la intencin de realizar con mayor precisin la operacin
de "contar" el nmero de partidos.l?
Lo interesante de esta perspectiva en la bibliografa poli-
tolgica es que, se adoptase el mtodo que se adoptase, el
resultado final obtenido iba a ser una funcin de distintos
elementos del sistema electoral. La mayora de los mtodos
utilizados para contar los partidos usan como base numri-
ca sus resultados traducidos en escaos (que a fin de cuentas
es lo relevante) y ah entran en liza los mecanismos electora-
les que no son otra cosa que instrumentos tcnicos interme-
diadores entre una voluntad poltica determinada y el resul-
tado efectivo de la misma en el sistema poltico. Ahora bien,
desde el momento en que Lijphart (1987) y otros autores co-
menzaron a establecer que existan sistemas polticos en los
que, por su propia naturaleza, lo que verdaderamente con-
taba era la capacidad "simptica" de los partidos para esta-
10 Una revisin muy reciente de las distintas formas de "contar parti-

dos" la lleva a cabo Molinar, quien ha establecido una" frmula" para saber
el nmero de partidos que tiene en cuenta el tamao del partido ganador,
la diferencia entre los dos partidos mayores y el grado de concentracin
de los partidos minoritarios (Molinar, 1991: 1386).
blecer coaliciones estables de gobierno, el nmero en s de

aqullos resultaba, por tanto, algo irrelevante. Esta situacin
se daba en casos en los que, bajo un criterio de representacin
proporcional, la arena poltica quedaba repartida constante-
mente entre formaciones que ninguna poda por s misma
alcanzar el poder. La consecuencia era la generacin de un
panorama consociacional dominado por la lgica bipolar go-
bierno-oposicin; el escenario, a pesar de que incluyera a un
nmero real elevado de partidos, tena un carcter bipolar,
aunque enmarcado en un modo de operar muy diferente al
"bipartidismo de dos"."
Este marco se diferenciaba tambin del propuesto por
Sartori (1976) que introduca el elemento cualitativo de la re-
levancia de los partidos, de suerte que descartaba a aqullos
que no tuvieran un potencial para coaligarse o para chanta- 11
jear" de alguna manera u otra a los restantes socios, hacien-

do valiosa su existencia. Sin embargo, no se alejaba comple-
tamente de poner nfasis en el nmero de partidos, si bien
exiga "contar inteligentemente" -"intelligellt counting"
(Sartori, 1976: 124)-, para lo cual planteaba medir la fuerza
real de los partidos en el sistema (en el sentido de que algu-
nos partidos "cuentan ms" que otros) de manera que se tu-
viera en cuenta la clase de sistema de partidos predominante
conjuntamente con el hecho de su fragmentacin potencial,
esto es, de la existencia de un sistema con muchos partidos
pero sin que ninguno obtuviese la mayora absoluta. Final-
mente, suscitaba la importancia de la distancia y de la inten-
sidad ideolgica que separaba a los partidos polticos, pasan-
11 Sartori (1970: 339 nota 43) ya hizo notar esa diferencia al sealar que
su definicin de polarizacin contradeca el uso de Duverger de la misma.
Puesto que mientras que l mantena que un sistema poltico poda ser
bipolar y no polarizado, Duverger (1951: 279) identificaba polarizacin
con blpolardad y negaba la existencia del centro como espacio poltico
capaz de ser capturado por formacin poltica alguna; por lo contrario,
era precisamente la existencia de partidos con vocacin centrista lo que
estaba en la base de los procesos de polarizacin.
do a establecer las conocidas siete clases, de las cuales dos

conformaban esferas segn el criterio que dominara (polari-
zacin frente a moderacir.P
En cuanto a la naturaleza de los partidos pueden desta-
carse dos aspectos que tienden a conducir a una crisis de go-
bernabilidad y que varan en funcin del grado de consoli-
dacin de un sistema poltico: su naturaleza clientelar y su
incapacidad de acoplarse a las variadas fracturas o dimen-
siones (clivnjes) de una sociedad compleja. La naturaleza
clientelar de los partidos polticos se enfrenta a serios pro-
blemas como consecuencia de la accin de un Estado dismi-
nuido. Esto es, muchos de los partidos apenas si tienen ca-
pacidad de extraer recursos del Estado para satisfacer a sus
clientelas; slo en aquellas circunstancias donde todava esa
prctica ha sido posible han podido mantener su presencia
activa." El segundo aspecto citado se refiere a la dificultad
12 Sartori sostiene que en aquellos casos en los que hay hasta cinco par-
tidos existe una tendencia a que se desarrolle el pluralismo moderado,
mientras que donde hay ms de cinco partidos se da una tendencia hacia
el pluralismo polarizado. Es interesante hacer notar que Sartor public
una primera aproximacin a esta correlacin seis aos antes (Sartori,
1970) y que uno de los inmejorables ejemplos de la poca de pluralismo
polarizado lo constitua el caso del sistema de partidos chileno, donde,
precisamente, el nmero de partidos era de seis. Sartori no menciona ex-
plcitamente este caso en los dos trabajos referidos (aunque s lo recoge en
la figura 4 -1976: 128-) pero es obvio que el ejemplo chileno tuvo que
influir en l a la hora de situar el mgico nmero divisor.
13 En Amrica Latina, excepto en Chile, Uruguay y, en menor medida
Colombia, los partidos polticos, histricamente, no han sido el principal
vehculo mediante el que la sociedad civil se haca presente en el Estado,
proporcionando un engarce infraestructural entre el Estado v la sociedad
que pudiera legitimar especficos tipos de rgimen. En definitiva, se da
una situacin en la que es el acceso al poder y el control sobre los bienes
que pueden distribuirse lo que define el juego de la poltica y no las for-
mas de rgimen (Malloy, 1987: 252). El caso de Europa del Este es muy
diferente, aunque se producen consecuencias similares. El sistema de par-
tidos, como se indica ms adelante, ha sido creado segn avanzaban los
procesos de transicin poltica, mostrando caractersticas de inconsisten-
cia e inestabilidad.
------
de entrar en consonancia con diferentes grupos sociales y lle-

var a cabo funciones de intermediacin en el sistema poltico.
Esta situacin puede producirse por problemas derivados de
falta de liderazgo, por un diseo ins titucional deficiente que
no haga viable, impida o distorsione la representacin y por
una escasez de medios materiales que ayudasen a su organi-
zacin y desarrollo.
Las elecciones
Los estudios de la participacin, desde la perspectiva del

flujo electoral que reciben los partidos polticos tras los co-
I
micios, se encuentran orientados por dos grandes aproxima-
ciones tericas. La primera se refiere al examen de las actitu-
des de los votantes, mientras que la segunda concierne a la
formulacin mecnica, as como a su efecto, de los criterios
de eleccin concebidos como "leyes electorales"." Los anlisis
del comportamiento de los electores tienen como hito fun-
damental, ya enunciado, el trabajo seminal de Campbell el al.
(1960), abanderado de los estudios electorales de la escuela
de Michigan y cuya lnea argumental ms importante fue des-
arrollar el concepto de "identificacin partidista". Dicha con-
ceptualizacin gener la tesis que vena a negar que el com-
portamiento de los electores se moviera por opciones racio-
nales para escoger candidatos basndose en las plataformas
programticas de los partidos en cada ocasin. De esta ma-
nera, la identificacin partidista se contemplaba como algo
esencialmente durable, de manera que el compromiso de los
14 Las leyes electorales son aquellas que gobiernan los procesos por los
que las preferencias electorales se articulan como votos y por los que estos
votos se trasladan en parcelas de autoridad gubernamental (tpicamente
escaos parlamentarios) entre los partidos polticos contendientes -e/ec-
toral lauis are those uhich gOl'em ihe procese by wlticlt clcctomi preferel/ces are
articulated as rotes and by tohich these notes are Irns/at.:d into dietrilnions of
gonemmental autllOrity (tipically parliamentanj senfs) 1I1I1011g litecompeiing po-
liticalparties- (Rae, 1967: 14).
votantes con un partido llegaba a hacer que stos ajustaran

sus actitudes, creencias y valores para que encajaran con su
identificacin partidista (Campbell el al., 1960: 120-134); en
otras palabras, porque los votantes se sentan de un partido
era por lo que apoyaban las lneas programticas fundamen-
tales del mismo y no al contrario. Lgicamente, una percep-
cin terica como sta yaca en el hecho de contar con sistemas
de partidos consolidados y era difcilmente extrapolable a si-
tuaciones en las que el sistema poltico hubiera sufrido en
los ltimos tiempos algn proceso transicional.
Tras este hito quedaba abierta una lnea de investigacin
que haca indispensable los estudios de opinin pblica para
conocer las razones del comportamiento del voto (y de ah
intentar inferir sus pasos futuros), de manera que se pudiera
tener una idea ms rigurosa del perfil tpico de la clientela
partidista en momentos electorales concretos. Pero tambin
surgan como tema de estudio las razones de los posibles trans-
vases de un partido a otro, e incluso de la desafeccin parti-
dista que pudiera conducir a la abstencin." y de ah a una
crisis que pudiera concluir en una situacin de ingobernabi-
lidad. En esta direccin, en el caso de Espaa, partiendo del
anlisis de un caso particular (Montero, 1987), se ha puesto
de relieve en qu medida los estudios de opinin son muy
tiles a la hora de conocer si un determinado partido ocupa
o no un papel relevante en las" estructuras de antagonismo
poltico" del sistema de partidos con respecto a las opciones
electorales, mediante los denominados "niveles de rechazo".
Siguiendo tambin este camino, se ha relacionado emprica-
mente el comportamiento de la opinin pblica, a la hora de
apoyar o no a un gobierno saliente, con la capacidad de ste
de obtener resultados econmicos favorables; lo cual le per-
mitira gozar de un "crdito de popularidad" (Goergen y
15 De ah que puedan realizarse aproximaciones bajo presupuestos
muy diferenciados, pues, como seala Montero (1984: 225), "el abstencio-
nismo constituye un resultado especfico".
Norpoth, 1991) para afrontar los comicios con cierto xito.

De alguna manera, se pona de relieve la eficacia de abordar
el problema bajo la ptica de la eleccin racional segn la cual
"el modelo del votante racional asume que la opcin entre
votar y abstenerse depende de los beneficios y de los costes
esperados" (Colomer, 1991: 313).
Sin embargo, Rabinowitz el al. (1991) han confrontado dos
modelos de competicin partidista a la hora de la bsqueda
del voto. Frente al modelo denominado de proximidad, por
el que la preferencia depende de la distancia entre el elector
y los partidos, han desarrollado el modelo direccional. Este
modelo se basa en la idea de que los temas fundamentales
que conforman una agenda de preferencias electorales son
bipolares, de manera que la gente se diferencia en funcin
del polo por el que opta y del grado de intensidad de dicha
opcin. De acuerdo con el modelo direccional, los electores
escogern el partido que ms efectivamente abogue por la
direccin de la poltica que prefieren -"according to tlle
directional model, uotcrs utill chose the pllrty tlutt most efectively
adoocates the direction of policy t'ley prefer" (Rabinowitz et nl.,
1991: 149). Esta posicin refuerza tanto la primitiva idea del
peso de las fracturas sociales en la gestacin de un sistema
de partidos como la implicacin de que las mismas compor-
tan posiciones dicotmicas, de manera que el electorado no
slo se divide por su existencia sino por la toma de postura
con respecto a las mismas. Por otra parte, la inclinacin del
electorado hacia un partido se alza como una funcin de la
capacidad de ste para atraerlo con respecto al conjunto de
dicotomas ofrecidas. Por consiguiente, quedaba cerrado el
ciclo abierto por la escuela de Michigan en cuanto a la for-
mulacin de los modelos tericos, dejando un bagaje de ins-
trumentos de estudio inexistente tres dcadas antes y de una
gran capacidad analtica.
Como se ha indicado, los sistemas electorales prefiguran
en buena medida el sistema de partidos y, a su vez, pueden
llegar a condicionar enormemente el rendimiento del siste-
ma poltico, sobre todo en situaciones dominadas por una

transicin poltica. A pesar de haber recibido crticas en otras
facetas, queda todava en pie el sesgo persistente que, segn
Rae, tienen todos los sistemas electorales, y que elev al ran-
go de ley, de conformidad a lo que podra denominarse el
"efecto Mateo",16 de favorecer a los partidos fuertes en detri-
mento de sus competidores ms dbiles -" the persistent bias
of electorallaws in faoour of strong parties asagainst their uieaker
competitors" (Rae, 1967: 134). Esta caracterstica generaba con-
secuencias diferentes en sistemas polticos con grados de
consolidacin democrtica diversos y, a la vez, repercuta en
la propia credibilidad del sistema en cuanto a capacidad de
poner verdaderamente en marcha algunas de las funciones
de los partidos ya indicadas.
La influencia de las leyes electorales en los sistemas de
partidos se ejerce, bsicamente, a lo largo de tres dimensio-
nes que son: el nmero de partidos; la capacidad de sobre-
primar a uno o varios partidos en detrimento de otros, y la
fortaleza de los propios partidos. A menudo, el sistema elec-
toral elegido combina las tres dimensiones y en otras ocasio-
nes slo dos de ellas, pero esta circunstancia no es bice para
que ahora puedan examinarse por separado, habida cuenta
de los efectos especiales que pudieran tener sobre la gober-
nabilidad. Como premisa relevante debe sealarse que el
xito real de un partido poltico es obtener" parcelas de re-
presentacin"; esto es, escaos parlamentarios que puedan
garantizarle una presencia en el cuerpo legislativo mayor.
Obviamente, segn esta afirmacin, quedan de lado aque-
llos comicios en los que, por la naturaleza de la eleccin, hay
un nico vencedor y que se sitan en el mbito de un deter-
minado tipo de poderes ejecutivos. Por otra parte, las varia-
bles que entran en liza en las leyes electorales y que tienen
que ver con las tres dimensiones citadas con anterioridad
16 De acuerdo con el contenido del pasaje bblico en Mateo 13:12 por el
que se seala que a los que tienen se les dar y a los que no tienen se les
quitar.
son la votacin en s misma considerada, la circunscripcin

y la frmula electoral (Rae, 1967: 16 y ss.) sobre la que se vol-
ver enseguida.
El nmero de partidos se encuentra condicionado, en pri-
mer lugar, por el sistema de representacin utilizado. La ley
formulada por Duverger (1951) de que el sistema de plurali-
dad favorece el bipartidismo mientras que el sistema pro-
porcional desarrolla el pluripartidismo tiene todava bastan-
te vigencia;17 en este sentido, se puede indicar que siempre
que se aplica el sistema de pluralidad hay bipartidismo. En
segundo lugar, el nmero de partidos queda influido por la
aplicacin de un umbral mnimo en los casos de repre-
sentacin proporcional, de manera que los partidos que no
lo superan quedan excluidos del reparto de escaos parla-
mentarios, a pesar de que les correspondiesen segn un cri-
terio de estricta proporcionalidad." La relacin del nmero
de partidos con la gobernabilidad del sistema poltico es im-
precisa e Inconsistente.'? Mientras que se ha llegado a afir-
17 Aunque estudios electorales comparados han puesto de relieve c-

mo puede darse una situacin de bipartidismo "a pesar del" sistema de
representacin proporcional, como sucede en Argentina, Costa Rica, Hon-
duras y Venezuela, entre otros pases.
18 Uno de los casos ms extremos es el de la Repblica Federal Alema-
na, donde este umbral queda situado en 5 por ciento.
19 Un ejemplo interesante de esa imprecisin e inconsistencia radica en
el caso polaco. Las primeras elecciones generales al Sejm (Dieta) tras la
transicin poltica de octubre de 1991 se efectuaron con una ley electoral
extremadamente proporcional que haba sido promulgada al calor de un
sentimiento democratizador mximo. Dicha ley prcticamente aseguraba
la representacin de cualquier grupo poltico que obtuviera unas decenas
de miles de votos. El resultado fue que en el primer parlamento democr-
tico estuvieron representados 29 partidos, en los que el mayoritario apenas
si tena 14% de los 460 escaos que componen la Cmara Baja.La dificultad
de conformar una amplia mayora que apoyara al gobierno de Suchocka
hizo inevitable la disolucin anticipada del Parlamento en mayo de 1993
por parte del presidente Walesa. Las siguientes elecciones de septiembre
de 1993 se realizarn, sin embargo, con una nueva ley electoral que esta-
blece un umbral mnimo para obtener representacin del 5%. En ambas
situaciones, la gobernabilidad del sistema era el objetivo buscado.
mar que un menor nmero de partidos favorece la goberna-

bilidad, paralelamente se ha cons tatado que los mecanismos
favorecedores de tal situacin artificial contribuyen decisi-
vamente a la polarizacin social y de ah a la amenaza de la
quiebra del sistema.
En cuanto a la capacidad de sobreprimar a unos partidos
frente a otros, es obvia en el caso de las frmulas de pluralidad
y mayoritaria. No obstante, en el sistema de representacin
proporcional puede igualmente darse si no se respeta la re-
gla de la estricta proporcionalidad (igual porcentaje de voto
popular que de escaos adquiridos), y se produce como con-
secuencia de la aplicacin de tres mecanismos: la frmula ma-
temtica del reparto de los "restos", que en muchos casos pue-
de beneficiar a los partidos con mayor nmero de votos (como
sucede cuando se aplica el mtodo D'Hondt). La modificacin
artificial de los lmites de las circunscripciones para agrupar
electorados"convenientes" (gerrynlll11deril1g). Y la proporcin
del nmero de electores por escao a distribuir, que en muchas
circunstancias tiende a ser distinta segn las circunscripcio-
nes. 20 Esta situacin ya haba sido denunciada por Rae al in-
dicar que, como regla general, la combinacin de la frmula
de la representacin proporcional con las circunscripciones
grandes producen con mayor proximidad resultados pro-
porcionales, mientras que el sistema de pluralidad combina-
do con circunscripciones pequeas produce la mayor des-
proporcionalidad (Rae, 1967: 138). Con respecto al tipo de
efecto de la gestacin artificial de partidos sobreprimados
en relacin con la gobernabilidad es tambin contradictorio.
Los beneficios de la existencia de mayoras sustanciales que
supongan en un principio cierta estabilidad para el siste-
ma poltico pueden transformarse a largo plazo en tumores
con efectos negativos sobre el sistema poltico. En una deter-
minada coyuntura de crisis ste puede verse bloqueado has-
20 Nohlen (1984: 84) destaca que este mecanismo comporta la misma
incidencia en daar la proporcionalidad pura que el establecimiento de
umbrales mnimos sealado en el prrafo anterior.
ta la extenuacin por dichas mayoras ajenas a la realidad

social. 21
Finalmente, la posibilidad de fortalecer a los partidos de
acuerdo con los criterios electorales escogidos es fruto de la
utilizacin de instrumentos que restringen enormemente
la capacidad de decisin del elector. Entre ellos, el ms cono-
cido y usado son las listas cerradas y bloqueadas elaboradas
en los estados mayores" de los partidos y frente a las que el
11
elector no tiene capacidad alguna de ejercer ni opciones de

prelacin (aunque esta posibilidad haya desatado serias cr-
ticas como sucedi en el caso italiano), ni de combinacin de
sus candidatos preferidos entre listas de partidos distintos,
generndose, igualmente, otra crtica conocida, que es la de
alejar a los electores de sus representantes. Tambin en este
apartado la relacin del grado de fortaleza as adquirida con
la gobernabilidad es ambigua. Mientras que es un mecanis-
mo bsico para crear un nuevo sistema de partidos en una
situacin transicional, es una prctica que puede luego lle-
gar a ser detestable por su significado a la hora de impulsar
polticas clientelisticas dentro de los partidos. Adems, se
imponen diputados cuneros ajenos a la realidad de la cir-
cunscripcin y con una elevada capacidad de escaparse del
control de sus electores.P
Desde los trabajos de Rae y de Duverger sealados, los
anlisis que abordan los sistemas electorales han avanzado
21 Este podra ser el caso de la Democracia Cristiana italiana y del Par-
tido Demcrata Liberal japons (Delage y Alcntara, 1992). La inercia de
ms de cuatro dcadas ininterrumpidas en el poder les consagra como
uno de los principales elementos de parlisis en sus respectivos sistemas
polticos.
22 Esta seria la principal crtica al sistema electoral espaol para dipu-
tados nacionales. Mientras que al principio de la transicin el sistema de
listas cerradas y bloqueadas sirvi para reforzar internamente a los parti-
dos polticos cohesionndolos en torno a sus cpulas dirigentes, poste-
riormente el mismo sistema ha contribuido a desacreditarles por sus ma-
nejos en la elaboracin de las candidaturas y a alejar a la clase poltica de
los electores.
notablemente,23 de manera que uno de los criterios funda-

mentales usados tradicionalmente para clasificarlos que es
la frmula del reparto de escaos segn los votos y que da
origen a los tres conocidos sistemas mayoritario, de plurali-
dad y proporcional, se considera insuficiente. De suerte que,
el propio carcter de estas frmulas, fue rebatido a lo largo
de la dcada de 1980 24 y fue ganando aceptacin la incorpo-
racin de sistemas mixtos.P De este modo, complementaria-
mente, se da una especial atencin a la propia estructura del
voto, tanto enlo que se refiere a su objeto (listas o individuos
aislados) como al procedimiento (nmero de votos que tiene
cada elector y tipo de voto -nominal, ordinal, numrico-);
ya la estructura del distrito electoral con respecto a la natu-
raleza de su composicin y a su magnitud. Todo ello, ade-
ms, debe ser concebido en un marco que tenga en cuenta la
23 Un repaso a la bibliografa sobre el tema que, adems, contiene una
propuesta para clasificar a los sistemas electorales se encuentra en Blas
(1988).
24 Rae expresamente sostena que la principal diferencia entre las leyes
electorales yace en el continuo sencillo entre proporcionalidad perfecta (don-
de no sucede la redistribucin) y la desproporcionalidad extrema (donde
los partidos fuertes se benefician ms y los dbiles sufren ms) .: the main
difference benoeen electoral unus lies, merefore, on 11 single continuum between
perfect proportionalitu (uihere no redistribution occurs), and extremedispropor-
tionlllity (uihere strong parties benefit most and toeak enes sllffermosi"- (Rae,
1967: 137-138). Este aspecto fue considerado irrelevante aos ms tarde
por Rose quien en un estudio con abundante trabajo emprico demostr
que la diferencia total en el grado de proporcionalidad entre la frmula
de pluralidad y la de representacin proporcional apenas si era de ocho
puntos en la medida de siete casos regidos por la primera y 17 por la se-
gunda (Rose, 1984a: 75). Por su parte, Nohlen consider errnea la visin
de un continuo en los sistemas electorales por cuanto que los dos princi-
pios de representacin" deberan considerarse como antitticos" (Nohlen,
1984: 313).
25 En ese sentido el sistema electoral alemn (Morales y Alcntara,
1991) ha ido adquiriendo un notable prestigio a la hora de asegurar un
equilibrio entre las ventajas de los sistemas proporcionales (el aprovecha-
miento mximo del voto al traducir la expresin popular en escaos) y de
los sistemas de pluralidad (la personalizacin del candidato y su respon-
sabilidad directa frente a su electorado).
situacin histrica y socio-poltica especfica bajo la que el

sistema electoral debe operar y en conexin con la teora de-
mocrtica (Nohlen, 1984: 89).
El sistema electoral se ha sealado como una explicacin
complementaria responsable de problemas de gobernabili-
dad. 26 Su efecto ms relevante en un sistema poltico se realiza
sobre los partidos a quienes confiere representacin efectiva
en los distintos rganos de gobierno. Nohlen (1992) distingue
dos efectos relevantes del sistema electoral sobre la goberna-
bilidad: el "efecto reductivo" obtenido por la comparacin
entre el nmero de partidos que compiten y el de partidos
que obtienen mandatos parlamentarios; y el proceso de for-
macin de mayoras (tanto en su vertiente estrictamente par-
lamentaria como en la presidencial-esto es, del mismo "co-
lor" poltico que el Presidente-).27
Partidos y elecciones representan un binomio indisoluble.
En su seno se lleva a cabo una dimensin muy relevante de
la representacin de la sociedad en el rgimen poltico. A su
vez, aspectos institucionales de carcter normativo, emana-
dos de ste, afectan decisivamente la correlacin entre partidos
y elecciones. Ambas circunstancias hacen que se conforme
un circuito cerrado, de indudable trascendencia sistmica en
la poltica.
GOBIERNOS y PARLAMENTOS
El ncleo central de todo sis terna poltico se encuentra con-

formado por los poderes Ejecutivo y Legislativo, segn la ter-
26" Il proporzionaiemo produce iroppa frammentllziolle purti tiell, e elle uuesta
frammentazione OstIlCO/1I /11 gonemuatlt. Ergo, il Ilostro proporzionalemo deoe
essere eleminato o quantomeno ridotio" (Sartori, 1991: 375).
27 Para el caso latinoamericano en concreto, Nohlen (1992: 27) encuen-
tra que los sistemas electorales ejercen un efecto moderado, "sea reducti-
VD (sobre la cantidad de partidos) o sea desproporcionador (acerca de la
relacin entre votos y escaos)", de manera que su influencia en los siste-
mas de partidos no llega a determinar su estructura"en forma exclusiva
y tajante".
minologa clsica. Las razones que avalan esta afirmacin se

sitan en el plano de ser el lugar donde se realiza porexcelen-
cia el proceso de asignacin de recursos; de llevarlo a cabo
mediante ttulos suficientes que legitiman su autoridad para
hacerlo; y a travs de procedimientos aceptados por la ma-
yora de la sociedad. De esta manera, el Estado se define tanto
por un determinado modelo de polticas pblicas, en cuanto
a los programas que produce, como por lo que en s mismo
es mediante las instituciones pblicas." Por su parte, el Par-
lamento legitima esta situacin e introduce demandas de la
sociedad.
En el presente apartado, se ha optado por centrarse en la
evolucin y el significado de las relaciones entre gobiernos y
parlamentos. La perspectiva adoptada atiende a la repercu-
sin en dichas relaciones en el incremento y refinamiento de
las formas de participacin de sociedades plurales y a los
problemas de estabilidad poltica y por ende de gobernabili-
dad. En este sentido, en las ltimas pginas se aborda la po-
lmica sobre la idoneidad de un tipo de relacin u otro en
cuanto a la consolidacin del sis tema poltico democrtico.
Laevolucin histrica de las relaciones entre gobiernos

y parlamen tos
Las relaciones entre ambas esferas desde finales del siglo

XVIII han estado definidas por una serie de elementos que lle-
garon a generar dos modelos bien diferenciados, siendo el
origen primordial de cualquier crisis clsica de gobernabili-
dad. Por una parte, se situaba el modelo dominado por la
comprensin inglesa de la poltica en el que el Parlamento
28 Rose (1984b) seala que los elementos bsicos con los que cuenta un
gobierno bajo esta perspectiva son: j) un conjunto de organizaciones mo-
vilizadoras; ji) tres recursos: leyes, dinero y burocracia; para producir, y
jii) una variedad de programas de salida (defensa, subsidios agrcolas,
educacin, pensiones, etctera).
EL RENDlMIENTO DEL SISTEMA POLTICO 89
era el centro de gravedad poltico y se produca la "confu-

sin" de poderes merced a una completa imbricacin entre
el gabinete y el Parlamento, puesto que aqul proceda de la
confianza de ste a la que permaneca sujeto y, en reciproci-
dad, el gabinete, que era un rgano colegiado, poda decre-
tar la disolucin del Parlamento. Enfrente, se encontraba la
posicin que mantena una es tricta separacin de los pode-
res, de manera que, a diferencia del anterior donde la legiti-
midad era nica, se generaban rganos con "legitimidades"
separadas y funciones perfectamente diversificadas. El pri-
mero dio lugar al modelo denominado parlamentarismo,
mientras que el segundo respondi al ttulo de presidencia-
lismo.
Este estado de cosas supuso la gestacin, a lo largo de d-
cadas de desarrollo histrico, de, al menos, cuatro conjuntos
de caractersticas significativas diferenciadoras atenindose
a los distintos puntos desarrollados en las pginas anterio-
res y cuya incidencia en la gobernabilidad era muy elevada.
En primer lugar, en lo relativo al proceso de formacin de
polticas, el sistema parlamentario implicaba un procedimien-
to ins tantneo de colaboracin entre los dos poderes por cuanto
la propia existencia del gabinete estaba asegurada por una
mayora de parlamentarios suficiente tambin para garanti-
zar la aprobacin, en el brazo legislativo, de las medidas pro-
puestas por el gobierno. El sistema presidencial, por lo con-
trario, no aseguraba automticamente esta asonancia entre
los dos poderes; al proceder de orgenes distintos nunca se
aseguraba que el Presidente contara con una mayora de su
mismo grupo poltico que le apoyara, generndose, por con-
siguiente, costosos bloqueos en el procedimiento legislativo."
29 Sin embargo, la gran mayora de la bibliografa sobre el tema ha con-

siderado esta situacin como virtuosa, habida cuenta que lo que vena a
simbolizar era una situacin de control entre los poderes (en la direccin
de la clsica frase de Montesquieu: "il fau! que le pouuoirarrt le pounoir"
que se traduca en la frmula norteamericana del ideal de" checks and ba-
lances".
En segundo trmino, el proceso electoral comportaba en

un caso y en otro cuatro elementos de distincin. Mientras
que en el sistema parlamentario era nico, pues to que los elec-
tores votaban por un Parlamento del que saldra un gobier-
no, en el sistema presidencial, era doble al votarse, de mane-
ra separada, la composicin del Legislativo y los candidatos
a Presidente. Pero, adems, mientras que la convocatoria de
las elecciones era potestad del jefe del gobierno en el sistema
parlamentario (estando nicamente condicionado por un pe-
riodo mximo de vigencia del Parlamento elegido), en el caso
presidencial aqulla era siempre fija obedeciendo a plazos y
fechas preestablecidas constitucionalmente. En tercer trmino,
el sistema electoral presentaba una diferencia bsica entre los
dos sistemas, con independencia de cual fuera la frmula
adoptada para la conformacin del Poder Legislativo, y sta
era que toda eleccin presidencial se encontraba sujeta a una
lgica"suma cero" mediante la cual slo poda haber un ni-
co ganador. Esta situacin introduca un carcter plebiscitario
a este tipo de elecciones muy diferente al que tenan las rea-
lizadas en el mbito parlamentario. En fin, la independencia
de ambas elecciones en el sistema presidencial conduca con
mucha frecuencia a la existencia de un calendario doble que
llegaba a separar en el tiempo la cita electoral parlamentaria
de la presidencial.
En tercer lugar, las relaciones con el sistema de partidos
preSuponan que el jefe del gobierno, en el sistema parla-
mentario, como lder de la faccin mayoritaria del Parla-
mento era, a su vez, lder del partido nacional mayoritario
por lo que la "correa de transmisin" entre ste y el gobierno
operaba con plena normalidad cumplindose, as, a la per-
feccin algunas de las funciones sealadas anteriormente de
los partidos polticos. Sin embargo, en el sistema presiden-
cialista, el Presidente no tena necesariamente que ser ell-
der del partido mayoritario, en muchas situaciones haba
podido ascender gracias a cualidades estrictamente perso-
nales; por consiguiente, poda llegar a producirse un cierto
efecto de frustracin entre los partidos que se vean relega-

dos a un lugar secundario en el sistema poltico.
Por ltimo, la naturaleza del presidencialismo impona una
constriccin al casi omnmodo papel del Presidente al limitar
la posibilidad de su releccin, circunstancia que no se produ-
ca bajo el parlamentarismo. Esta medida supona, igualmen-
te, la renovacin peridica en bloque de la lite gubernamen-
tal coincidiendo con los momentos de cambio presidencial.P
Todas estas series de caractersticas recin enunciadas pa-
recan defender la teora de que el modelo del parlamenta-
rismo favoreca a priori la gobernabilidad del sistema, hacin-
dose abstraccin de cualquier otro elemento complementario.
De hecho, una aproximacin emprica sealaba que los casos
de crisis de gobernabilidad mxima en que se haba llegado
a la quiebra del sistema se inclinaban del lado del presiden-
cialismo. Sin embargo, esta constatacin se vea influida por
las discontinuidades en los regmenes polticos latinoame-
ricanos que haban adoptado unnimemente (y, por otra
parte, casi de modo aislado) el presidencialismo, encontrn-
dose la explicacin de sus crisis recurrentes en otros proble-
mas. Adems, del lado del parlamentarismo, aunque las cri-
sis polticas fundamentalmente se centraron en la Repblica
de Weimar, la II Repblica espaola y la IV Repblica fran-
cesa, tambin qued de manifiesto que la forma de gobierno
concreta no era un seguro para ahuyentar la situacin de in-
gobernabilidad.
Las cuatro series de elementos diferenciadores citadas ms
atrs, fueron conformando histricamente dos modos de ope-
rar muy distintos en la poltica cotidiana" Ahora bien, in-
30 La casustica al respecto seala la existencia de tres variantes: la limi-

tacin perpetua (Mxico), la limitacin a un segundo mandato ms inme-
diato (Estados Unidos) y la limitacin a mandatos alternos (uno interme-
dio en el caso de Argentina y dos intermedios en el caso de Venezuela). En
Amrica solamente la Constitucin de la Repblica Dominicana no limita
la reeleccin presidencial.
31 Debe sealarse que el sistema suizo de Ejecutivo Colegiado, estable-
mediatamente hay que tener en cuenta, que en su formula-

cin estilizada correspondan exclusivamente a las pautas
de actuacin seguidas en Gran Bretaa y en Estados Unidos.
Con la explosin del constitucionalismo a lo largo del siglo
XIX y de las formas polticas democrticas en el siglo xx la ca-
sustica generada ha sido enorme; pero, a la vez, se han dado
cita fenmenos nuevos. De entre los factores que produjeron
mayores cambios en el esquema ofrecido caben destacar: la
plena incorporacin al sistema poltico de sociedades con
cliuaies mltiples; la introduccin de mecanismos electorales
sensibles al punto anterior y poseedores de una enorme ca-
pacidad de asegurar la representacin de todo tipo de gru-
pos surgidos al calor de cualquier reivindicacin; la mayor
sofistificacin de la accin del gobierno como consecuencia
de la ampliacin de sus funciones y de sus elementos de ges-
tin, lo que tambin produjo un crecimiento del mismo en
detrimento del Legislativo incapaz de llevar adelante los
nuevos programas altamente elaborados; el incremento en
importancia de la poltica exterior en la mayora de los pa-
ses que, necesariamente, se concentra, a la hora de su for-
mulacin, puesta en marcha y seguimiento, en el mbito de
accin del Ejecutivo; la interdependencia que todos los go-
biernos tienen en el seno de la comunidad internacional por
servidumbres de la propia poltica exterior y, sobre todo, de
los compromisos econmicos y financieros; y la aparicin
de medios de comunicacin y de informacin instantnea ca-
paces de configurar liderazgos polticos que tienen como
resultado un modo distinto de la personalizacin del poder
y, a la vez, de crear opinin pblica; pero que, tambin, son
utilizados por el jefe del gobierno o el Presidente de la Rep-
blica para explicar los problemas suscitados o las polticas a
llevarse a cabo.
En otro orden, el Poder Legislativo sustituy su estructu-
cido tambin en dos ocasiones en Uruguaya lo largo del presente siglo,

conformara en la historia un tercer modo de operar.
ra bicameral por una de tipo unicameral en los pases nrdi-

cos europeos.P y, en los restantes pases de Europa occiden-
tal, la segunda Cmara se alej del modelo nobiliario heredi-
tario britnico para convertirse en un foro que poco a poco
fue primando el factor regional con una intensidad diferente
(donde los casos ms extremos seran los del Senado francs
-intensidad mnima- y del Bundesrat alemn -intensidad
mxima-) y cuya incidencia en el procedimiento legislativo
cotidiano, a excepcin del ltimo caso citado, era ciertamen-
te reducida. Al mismo tiempo, fueron surgiendo escenarios
de representacin de intereses socioeconmicos que se con-
centraron en los consejos econmicos y sociales, aunque su
carcter era estrictamente consultivo, lejos del ncleo central
en el proceso de toma de decisiones.
Todo ello hizo que, a comienzos de la l tima dcada del
presente siglo, el panorama no tuviera la nitidez de dcadas
atrs. Mientras que en el denominado polo presidencialista
sus principales elementos permanecan prcticamente cons-
tantes.P No ocurra 10 mismo del lado parlamentario donde
se haban introducido notables modificaciones" Posible-
32 Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia.
33 Aunque se pudiera hablar de una "tipologa del carcter presiden-
cial" como la desarrollada por Barber (1972: 8) al establecer cuatro tipos
de presidencias segn el carcter del Presidente norteamericano combi-
nando dos dimensiones. La primera se refiere a la "actividad-pasividad"
del Presidente medida por el tipo y la extensin de su dedicacin al traba-
jo, de manera que el Presidente activo parece ms convulsivo en su devo-
cin a la tica del trabajo, mientras que el pasivo evita nuevas aventuras y
minimiza el compromiso con la poltica corriente. La segunda dimensin
se refiere a la orientacin positiva o negativa hacia su tarea. La combina-
cin de ambas generaba tipos de presidentes: activos-pasivos (Roosevelt,
Truman, Kennedy y Carter), activos-negativos (Wilson, Hoover, [ohnson,
Nixon y Bush), pasivos-positivos (Taft, Harding, Ford y Reagan), y pasi-
vos-negativos (Coodlidge y Eisenhower).
34 En el seno del presidencialismo, los pases latinoamericanos que
adoptaron en su totalidad este sistema de gobierno, salvo cortos parnte-
sis histricos, introdujeron la principal novedad en hacer responsable al
legislativo de la eleccin del presidente si ninguno de los candidatos al-
canzaba la mayora absoluta del voto popular (Chile -1925- y Bolivia);
mente el principal origen de las alteraciones sufridas en la

prctica del parlamentarismo fue consecuencia de la incor-
poracin de su mecnica a nuevas formas de Estado que te-
nan carcter republicano." Mientras que las monarquas
europeas haban ido incluyendo el constitucionalismo libe-
ral paulatinamente, de modo que el gabinete surgido del
Parlamento se fue introduciendo de manera normal, las
nuevas repblicas necesitaron elegir, de una forma u otra,
un Presidente al que haba que dotarle de unas determina-
das funciones. Por consiguiente, primero en la III Repblica
francesa y, sobre todo, en la Alemania de Weimar y en la II
Repblica espaola, comenzaron a surgir unos hbridos es-
peciales que se separaban del decidido presidencialismo
norteamericano, ya que sus presidentes tenan enormemen-
te recortados sus poderes, y del parlamentarismo monrqui-
co puesto que sus presidentes gozaban de una legitimidad
democrtica que los reyes solo tenan como una forma de
educada condescendencia de las distintas fuerzas polticas.
El punto culminante de esta evolucin fue la V Repblica
francesa que estableci una forma mixta denominada de se-
mipresidencialismo donde conviven aspectos del parlamen-
tarismo (la existencia de un gobierno con poderes ejecutivos,
surgido de la Asamblea, responsable ante ella y con capaci-
dad de disolverla a travs del Presidente de la Repblica y la
en segundo trmino, separaron la fecha de las elecciones presidenciales
de las legislativas (Colombia, Chile -1925-, El Salvador y, por su carc-
ter de renovacin parcial de las cmaras, Argentina); en tercer lugar incor-
poraron innovaciones a la clusula de no reeleccin imposibilitndola
completamente en algunos casos (Mxico, Costa Rica, Colombia, Guate-
mala, Honduras, El Salvador y Ecuador) y, finalmente, slo Per, en el pe-
riodo comprendido entre 1980 y 1992, opt por una solucin consti-
tucional de corte semipresidencial. Sobre el origen constitucional de los
presidentes vase Shugart y Carey, 1992: 76-105.
35 "No debe olvidarse que las democracias europeas en 1918 eran todas
monarquas constitucionales, con excepcin de Suiza y Francia. En ese mo-
mento, la Tercer Repblica francesa, con su rgimen de Asamblea, no era
precisamente un modelo atractivo, y, por tanto, Alemania, despus de abolir
la monarqua, se inclin por la innovacin poltica" (Lnz, 1990a: 75).
EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLTI ca 95
posibilidad de llevarse a cabo la reeleccin presidencial) y

del presidencialismo (Presidente elegido por sufragio uni-
versal y con notables poderes sobre las fuerzas armadas y en
la conduccin de la poltica exterior). Sin embargo, el caso
francs no fue el nico en desarrollar es te camino interme-
dio,36 aunque s fuera donde los rasgos se acentuaron ms
profundamente.
Por su parte, la forma parlamentaria en s misma conside-
rada, sufri importantes innovaciones relativas a: la eleccin
del Presidente de la Repblica (Alemania e Italia); incremen-
tar el peso poltico de la segunda Cmara en el procedimien-
to legislativo (Ley Fundamental de Bonn de 1949); imposibi-
litar la disolucin anticipada del Legislativo, manteniendo un
periodo de gobierno y de legislatura fijo (Finlandia y Norue-
ga); determinadas restricciones a las mociones de censura par-
lamentaria al gobierno por parte de la oposicin (Alemania,
Francia, Espaa y Noruega); y al establecimiento de meca-
nismos legislativos para conseguir la aprobacin de las leyes
cuando no se tuviera mayora en el Parlamento (Francia).
De todos estos mecanismos, las mociones de censura
"constructivas" representaban uno de los medios ms efec-
tivos para enfrentarse al peligro de la inestabilidad clsica
que se imputaba a ciertos esquemas parlamentarios. Impli-
caban que el gabinete no poda ser censurado si quienes
apoyaban y proponan dicha mocin no presentaban una
frmula de relevo, de manera que el propio acto de censura
al gobierno saliente se converta, simultneamente, en un
proceso de investidura del gobierno entrante. De esta mane-
ra se erradicaba una potencial situacin de parlisis poltica
propiciada por coaliciones contrarias al gobierno que, sin
36 Austria, Bulgaria, Finlandia, Islandia, Irlanda, Polonia, Portugal,
Rumania y Rusia conformaran casos parecidos con presidentes elegidos
por sufragio universal (aunque de forma indirecta en el caso fins), y alee
jados del modelo seguido por Alemania, Grecia, Hungra e Italia que se
situaran en el extremo de mayor debilidad presidencial por su elevada
dependencia, a la hora de la eleccin, del Poder Legislativo. Todo ello sin
salir del continente europeo.
embargo, en su comn afn por derribarlo fueran incapaces

de formular una solucin de compromiso alternativo.
La democracia consociacional. La desaparicin

de lasformas de gobierno puras
Las modificaciones en las formas de gobierno surgieron fun-

damentalmente como consecuencia de la evolucin en los
problemas de la coyuntura poltica y por la introduccin de
sistemas electorales ms refinados que impulsaron al siste-
ma poltico a sectores sociales identificados con agendas po-
lticas nuevas. El reconocimiento de tener que tratar con so-
ciedades plurales divididas por cliuaes y por actitudes
electivas diferentes, derivadas de una situacin compleja de
identidades y lealtades mltiples, en un medio polirquico
en el que se daba la cooperacin interlites, conduca a la
teorizacin por parte de Lijphart de la "democracia conso-
ciacional". La democracia consociacional se defina en tr-
minos de cuatro caractersticas. La primera y ms importan-
te de ellas la constitua el gobierno por una gran coalicin de
lderes polticos de todos los segmentos significativos de la
sociedad conformada segn caractersticas plurales, lo cual
poda tomar varias formas diferentes, tales como un gabine-
te de gran coalicin en un sistema parlamentario, un "gran"
Consejo o Comit en funciones consultivas importantes, o
una gran coalicin de un Presidente y otros altos cargos en
un sistema presidencial. Los otros tres elementos bsicos
de la democracia consociacional eran: el veto mutuo o re-
gla de la "mayora concurrente", que serva como una pro-
teccin adicional de intereses vitales de las minoras; la
proporcionalidad como el principal nivel de representacin
poltica, de los nombramientos de la administracin pblica
y de la asignacin de fondos pblicos; y por ltimo, un alto
grado de autonoma para cada segmento para conducir sus
propios asuntos internos (Lijphart, 1977: 25).
Este concepto abra un nuevo horizonte a la hora de abor-

dar el problema de las relaciones entre gobiernos y parla-
mentos. Incluso entre los dos modelos originales se haba
podido comprobar una prdida en sus esencias, de manera
que, desde una perspectiva ms preocupada por los resulta-
dos y los "productos" del sistema poltico, que por la propia
estabilidad e incluso perdurabilidad del mismo, se poda
constatar la convergencia entre las dos formas de gobierno.
De esta manera, quedaban minusvaloradas las consecuen-
cias de las, todava persistentes e inamovibles, diferencias
institucionales. Es esta la perspectiva'? desde la que se ve
converger a la Presidencia norteamericana hacia los siste-
mas que cuentan con jefes de gobierno como a stos hacia el
modelo que significa aqulla. Porque, con independencia de
las diferencias estructurales y organizativas entre ambos sis-
temas, los escollos son universales, trascendindose a la ho-
ra de sus anlisis de perspectivas nicas bien fuesen de ca-
rcter institucional o estructural -"7/l]lIlte7ler the structurt
and organizational differences bettocen systel11s, tite problems of
executioe government in western industrial deniocracies are per-
ceioed as almost universal, tonile the analysis of those problems, if
not the solutions, iranscend institutional ami structural unique-
ness" (Hart, 1991: 208). Esta percepcin registraba la trans-
formacin que, en Gran Bretaa, se haba ido produciendo
despus de la segunda Guerra Mundial del gobierno de ga-
37 Puesto que desde el punto de vista del gasto pblico y de la compo-

sicin y dinmicas de las polticas pblicas norteamericanas sigue habien-
do una brecha enorme con el resto de los pases de la ocm: que mantienen
patrones parlamentarios; al igual que con respecto a la burocracia ya que
el tamao de la misma en Washington que se encuentra" a las rdenes"
del Presidente es muy inferior a la de cualquier jefe de gobierno europeo;
finalmente, mientras que en los sistemas parlamentarios la proporcin de
leyes presentadas por el gobierno, como consecuencia de contar con ma-
yora legislativa, se sita en torno a 90%, enel caso norteamericano es slo
de 10% llegando a usar el Presidente su poder de veto a una media de 10
veces al ao (como ha ocurrido durante el periodo del presidente Bush).
(Rose, 1985 Y1984c.)
binete al de Primer Ministro, merced al poder de ste de

nombrar y de sustituir ministros, por su control de la estruc-
tura y agenda de las reuniones del gabinete y por su lideraz-
go en el partido. Es tos factores, que fueron haciendo suyos
otros pases europeos, aproximaban al Primer Ministro bri-
tnico al Presidente norteamericano al que dominaban los
rasgos de liderazgo o de carcter frente al Congreso donde
los "intereses" y los asuntos locales contaban ms, sin que
hubiera una relacin consistente entre ambos (Bell, 1985: 63).
Paralelamente, aunque Rose encontraba tambin tareas prio-
ritarias comunes a ambos escenarios como seran la bsqueda
del apoyo popular, la gestin de las relaciones con el partido
y con el Parlamento, la seguridad nacional y la poltica econ-
mica, todas ellas tenan grados de intensidad diferentes. As,
el mantenimiento a lo largo de un periodo de gobierno del
apoyo popular es ms importante en un sistema parlamen-
tario que en uno presidencial habida cuenta de la influencia
cotidiana de la opinin pblica en la opinin del partido, y
de ste de modo directo en el gobierno. Es igualmente dis-
tinta la gestin de las relaciones con el partido y con el Par-
lamento por cuanto que el jefe del gobierno tiene su terreno
ms abonado que el Presidente al ser, antes que nada, lder
del partido y parlamentario de una faccin que tiene asegu-
rada la mayora en el Parlamento (Rose 1984c: 23-24).
Todo ello condujo a un callejn sin salida en la dcada de
1980 quedando de relieve lo obsoleto de aplicar, como nico
criterio tipolgico, una divisin formal de los sistemas pol-
ticos en torno a las dos categoras clsicas. Adems, el xito
de los procesos de transicin poltica iniciados en 1974 con
los casos del sur de Europa y de Europa del Este, an no to-
talmente concluidos, generaban un inters aadido por la
operatividad de la ingeniera poltica y las posibles conse-
cuencias de la misma al producir nuevos modelos que no ca-
saran en las referidas categoras. Duverger, anticipndose a
la oleada de las nuevas democracias surgidas a partir de la
segunda mitad de la dcada de 1970 y a la circunstancia de
EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA pOLTICO 99
que en su prctica totalidad conformaran "repblicas parla-

mentarias", seal la necesidad de introducir un modelo de
estudio basado en cuatro variables esenciales: las reglas
constitucionales, la composicin de la mayora parlamenta-
ria, la posicin del Presidente con respecto a esa mayora, y
la existencia de factores nacionales de carcter contingente
(Duverger, 1980: 166).
De la misma forma, Lijphart (1987) auspici la necesidad
de tener en cuenta hasta ocho elementos a la hora de formar
sus dos modelos de democracia de consenso y democracia
mayoritaria. Entre estos elementos se encontraban, como en
la propuesta de Duverger, aspectos relativos a las reglas cons-
titucionales (la existencia o no de una Constitucin escrita,
la separacin de poderes, el nmero de cmaras, y el tipo de
Estado con respecto a la disyuntiva entre centralizacin y des-
centralizacin); el carcter de la mayora para poder confor-
mar gobiernos de coalicin que hicieran compartir el Poder
Ejecutivo; y, por ltimo, la forma de representacin electoral
utilizada conjuntamente con el sistema de partidos y su con-
formacin sobre una o varias dimensiones (c1il1lljes).
Tanto en esta aproximacin de Lijphart como en la de Du-
vergel' se produca un reconocimiento de que por encima de
lo fijado por la Constitucin, deba tenerse en cuenta el efecto
que la sociedad, a travs de los cauces representativos, tena
sobre el sistema poltico. Lo cual, haba dado paso a configu-
rar un variopinto y complejo esquema que sepultaba defini-
tivamente las dos categoras clsicas'" como nico criterio
clasificatorio y excluyente de matices y de formas hbridas.
38 De esta manera, al analizar el comportamiento del esquema consti-
tucional francs, por encima de su carcter hbrido ya sealado, se obser-
va su capacidad de actuar de manera opuesta en funcin de las condicio-
nes polticas existentes V de los actores intervinientes. As, durante la
presidencia de Mitterrand, su carcter ha sido presidencialista en los mo-
mentos en que ste ha contado con una mayora presidencial en la Asam-
blea Nacional, y fue parlamentario en la poca de la "cohabitacin" con
Chirac como jefe de gobierno entre 1986 y 1988, o de Balladur a partir de
1993, usando los trminos de clasificacin clsicos.
El efecto de la realidad sobre cualquier tipologa formula-

da mediante esquemas rgidos denunciaba su ineficacia. Al
constatar que de los diez cambios de Primer Ministro habi-
dos en Gran Bretaa despus de la segunda Guerra Mundial
slo cinco fueron resultado de un proceso electoral y los otros
cinco de una substitucin en el liderazgo del partido en el
gobierno, se estaba haciendo pasar el centro de gravedad del
sistema poltico al partido mayoritario y, de alguna forma, a
la ley electoral que le dotaba de tal mayora en el Parlamen-
to. De igual manera, en los diferentes gobiernos de coalicin
europeos, un cambio en los socios de la coalicin, y por ende
en la jefatura del gobierno, tiene una probabilidad doble de
que ocurra durante el periodo de funcionamiento de un Par-
lamento que suceda tras una eleccin, por lo que la orienta-
cin de la decisin popular en favor de un determinado jefe
de gobierno se encuentra absolutamente mediatizada en be-
neficio de las lites de los partidos con representacin parla-
mentaria; circunstancia que se ve avalada por el hecho de que
aproximadamente un tercio de los primeros ministros euro-
peos no son lderes de la primera minora parlamentaria.P?
La necesidad de integrar los procesos de conformacin de la
representacin poltica en los estudios del gobierno es, por
tanto, obvia.
Ahora bien, tanto los estudios sobre la gobernabilidad de
un sistema poltico democrtico como, sobre todo, los inte-
resados en la consolidacin de sistemas que recientemente
se vieron inmersos en una transicin poltica, reivindican hoy
en da no dejar de lado una combinacin que integre la apro-
ximacin institucional, como variable independiente, con otros
elementos de tipo ms coyuntural.s? En este sentido hay un
39La fuente de estos datos se encuentra en Rose (1984b: 13).
40Por ejemplo, desde la perspectiva de la gobernabilidad, se ha seala-
do que la alternancia democrtica en el gobierno de dos formaciones
opuestas puede acarrear dos consecuencias negativas "la desincroniza-
cin o desajuste entre la periodizacin poltica y las temporalidades de los
juegos polticos... y el grado importante de incertidumbre, respecto a los
resultados sucesivos de los juegos polticos entre partidos" (Flisfisch, 1989:
retorno en la bibliografa de la ltima dcadas' a poner el

acento en la necesidad de atender a los problemas derivados
del comportamiento de las instituciones para explicar fen-
menos de ingobernabilidad, de quiebra democrtica y de
falta de consolidacin democrtica.
La discusin actual
Centrndose el anlisis en cul debe ser un diseo que ase-

gure el correcto rendimiento de un sistema poltico que cuen-
te con reglas y prcticas polirquicas recientes y que combi-
ne aspectos relativos al rgimen poltico con las frmulas de
representacin de la sociedad, surge un cuadro bidimensio-
nal con cuatro grandes apartados. Si los ejes representan las
formas "puras" de ambas variables, se sita en el extremo
de uno de ellos el presidencialismo y en el opuesto el parla-
mentarismo; en el otro eje los extremos los conforman el sis-
tema de representacin mayoritario con circunscripciones
uninominales de tamao pequeo y el de representacin
proporcional con circunscripciones plurinominales grandes.
Mediante este mtodo los cuatro apartados son: presiden-
cialismo-mayoritario, presidencialismo-proporcional, parla-
mentarismo-mayoritario y parlamentarismo-proporcional.
Si bien Linz ha contrapuesto las "virtudes del parlamen-
tarismo" (l990c) a los" peligros del presidencialismo" (1990b),
su exposicin puede redondearse, completando su argumen-
to, sealando que el presidencialismo todava se ve ms agra-
vado en sus efectos sobre la gobernabilidad de un sistema
cuando se combina con la frmula de representacin propor-
cional. En ese momento, la lgica 11 suma cero" que rige la elec-
116). Sin embargo, una constatacin emprica pone de relieve que esto no
es necesariamente siempre as y que las consecuencias sobre la ingoberna-
bilidad del sistema pueden no llegar a darse como en las transferencias de
poder en Estados Unidos o las acaecidas entre Schmidt y Kohl en Alema-
nia o entre Calvo Sotelo y Gonzlez en Espaa en 1982.
41 El caso ms reciente puede encontrarse en Lijphart (1992).
cin de un Presidente se encuentra con la lgica del" todos

ganan" que domina la representacin proporcional y el re-
sultado es un Poder Ejecutivo que tiende a estar en una si-
tuacin de incompatibilidad con el Poder Legislativo al no
alcanzar, con facilidad, la formacin de mayoras presiden-
ciales en ste. El problema es particularmente ms grave en
aqullos sistemas no consolidados democrticamente, por
cuanto que un escenario como el indicado puede comportar
tres elementos negativos: en primer lugar, disminuye el ren-
dimiento del sistema como consecuencia del bloqueo en que
se ven inmersos los poderes Ejecutivo y Legislativo median-
te el uso del veto por parte del primero y de la regla de la
mayora por el segundo, pero tambin habida cuenta de
la inexistencia de mecanismos institucionales para enfren-
tarse a una crisis poltica en la que la credibilidad del Presi-
dente o de la clase poltica en general se encuentre muy da-
ada; en segundo trmino, debilita enormemente al sistema
de partidos pues el hecho de tener la mayora no significa
tener el poder ni participar en l, con la consiguiente frustra-
cin, adems se constata la facilidad con la que pueden lle-
gar al poder outsiders del sistema poltico mediante mecanis-
mos plebiscitarios y sin necesitar apoyo alguno de los
partidos; y por ltimo, tiende a polarizar la vida poltica de
la nacin, especialmente en aqullos comicios que tengan
carcter fundacional, abriendo viejas heridas y arriesgando
a catalizar los latentes elementos de quiebra.v
Contrariamente, Sartori, alejndose de un nivel de abs-
traccin general, ha sealado como una explicacin del ori-
gen de los problemas de gobernabilidad para el caso italiano
el propio carcter parlamentario del rgimen. El parlarnen-
42 Linz realiza un excurso sobre los efectos negativos que habra tenido
para la transicin poltica espaola el resultado de la primera eleccin
11
presidencial". En su opinin, "no hay duda alguna de que ese sistema presi-
dencial o semi presidencial hubiera hecho la transicin espaola a la de-
mocracia mucho ms difcil y aun arriesgada y, ciertamente, no hubiera
creado el consenso sobre las instituciones de la nueva democracia espao-
la lograda por la Constitucin de 1978" (Linz, 1990a: 105-108).
tarismo, afirma, paraliza la democracia.P de manera que ha

llegado a abogar por un sistema de "presidencialismo alter-
nante", consistente en un semipresidencialismo con "dos
motores en sucesin" .: due mo tori in successione" (1991:
399)-, elegidos simultneamente por periodos iguales de
cinco aos de duracin, que sacase a Italia del marasmo en
el que se encuentra.
Todo ello es prueba de que el propio carcter de la forma
de gobierno est generando en la primera mitad de la dca-
da de 1990 una bibliografa abundante. De esta manera, se
discute en torno a la mayor idoneidad del parlamentarismo
frente al presidencialismo y viceversa, encontrndose parti-
darios de una y otra forma de gobierno segn los casos. La
polmica sobre la reforma poltica en el nivel de la ingenie-
ra constitucional se encuentra abierta no slo en los pases
que representan nuevos sistemas democrticos sino en los vie-
jos tambin. La opcin en favor del parlamentarismo corno
garante de la consolidacin democrtica defendida por Linz
(1990a), y Valenzuela (1990),entre otros autores, contrasta con
los matices elaborados por Nohlen (1991) en torno a las po-
sibilidades del presidencialismo en Amrica Latina. Mientras
que en Italia lo que se busca es un Presidente "plenipoten-
ciario", en algunos de los pases de Amrica Latina (Bolivia
y Chile permanecen como los casos ms significativos)" lo
que se pretende es reducir y contrabalancear los poderes del
Presidente.v y en Europa del Este se desea encontrar una
43 Seala que, en el caso italiano, lleva a convertir a la poltica en una
mquina por su automatismo que la hace caer en un mecanismo perverso
ungido de inercia propia _" le maccliine salla uutonmtismie 111 politica italia-
na si coetituiece in macdtina appllll toperch e diuenmt /lIlI/lCCCIlII ismo pen'erso
chegira, sciupa e ditora per moto propio, in caduta illerzialc"(Sartori, 1991: 396).
44 Brasil tambin lo era hasta que un plebiscito en abril de 1993 sobre el
futuro constitucional despej completamente la incgnita al inclinarse el
electorado por el apoyo al mantenimiento de la frmula presidencialista.
45 En Amrica Latina, la capacidad de un gobierno, concebido como
administrador de la sociedad a travs del Ejecutivo y su entorno de tecn-
cratas, no solamente se encuentra constreida por estos problemas de
ingeniera constitucional, tambin se dan cabida las dificultades en la
combinacin que asegure slidos liderazgos efectivos con-

juntamente con partidos potentes.
Las consecuencias de todo lo expuesto deben generar una
toma de conciencia que rechace la existencia de fotos fijas".
11
Los diferentes casos nacionales democrticos ofrecen hoy en

da tal grado de matices y de variaciones en las relaciones
entre sus gobiernos y parlamentos, que obliga a generar cons-
tantemente modelos diversificados de comprensin. Adems,
el dinamismo de la situacin hace inevitable que dichos mode-
los sean abiertos y que permanezcan permeables a la aceptacin
de las repercusiones que pudieran producir los otros aspectos
del sistema poltico abordados en los apartados anteriores. Una
ltima precisin en este sentido la aporta Blondel al sealar
la existencia de tres dimensiones generales a la hora de rea-
lizar una tipologa del proceso de toma de decisiones de un
gobierno. Se trata del grado de control partidista, del nivel de
participacin de los ministros y del papel del jefe de gobier-
no (Blondel, 1989: 218). La superacin de la dicotoma entre
presidencialismo y parlamentarismo, basada en una limitada
aproximacin formal, queda as constatada al incorporarse la
variable del grado de control y de presencia de los partidos
polticos. Su fortaleza viene dada en funcin tanto de los me-
canismos de representacin y de participacirr" como de las
caractersticas de la sociedad donde se encuentran asentados.
formulacin de polticas (Malloy, 1992), procesos en los que se deben re-

solver primeramente la necesidad, tanto tctica como estratgica, de con-
formar coaliciones (electorales y de apoyo al gobierno en algunas polti-
cas especiales) entre los grupos de la sociedad civil vinculndolos con el
desarrollo del proceso.
46 El bloqueo en Estados Unidos entre el Congreso, dominado por el
Partido Demcrata, y la Presidencia, durante los periodos de Reagan y de
Bush, no concluy con la eleccin de Clinton (aunque se mejorara sustan-
cialmente). La escasa disciplina partidista y las peculiaridades del sistema
electoral (de pluralidad y con elecciones en intervalos de slo dos aos en
el caso de la Cmara de Representantes) hizo que el voto de congresistas
demcratas conservadores no se deslizara automticamente en favor de
los proyectos del Presidente, a pesar de que, en contra de lo sucedido en
la dcada anterior, fuera de su propio partido.
lII. EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLTICO
EN RELACIN CON LAS POLTICAS PBLICAS
LAS polticas pblicas tambin son elementos institucionali-

zados del sistema poltico. Slo una visin basada en la for-
malidad de las fuentes que las producen yen los criterios que
conducen a su demanda por parte de la sociedad, por medio
de la representacin y de la participacin, las hace aparecer
fuera del marco del captulo anterior. Sin embargo, al igual
que en el caso precedente, el sistema poltico puede ser eva-
luado por el rendimiento de las polticas pblicas y, conse-
cuentemente, stas pueden llegar a generar situaciones don-
de la gobernabilidad se encuentre al borde de una crisis. Se
sealara, adems, que por ser los elementos ms visibles, co-
tidianos y familiares del sistema poltico para los ciudadanos,
son su objeto de valoracin continua y, por tanto, las que ayu-
dan a generar de manera directa e inmediata un grado u otro
de confianza en el sistema.
Al establecer Putnam (1993) un listado de indicadores que
le pudieran servir para medir el grado del rendimiento ins-
titucional -lIinstitutionnl performance"- del sistema poltico
italiano, en su nivel regional, encontr un ajustado equilibrio
entre sensores que formaran parte del captulo anterior y otros
que integraran el presente.' En cualquier caso, quedaba de
relieve la necesidad de analizar un sistema poltico y los efec-
tos que de l mismo se derivan, por su constitucin (la ope-
1 Los doce indicadores del rendimiento institucional para el estudio
llevado a cabo en las regiones italianas seran: la estabilidad del gabinete;
la prontitud en la ejecucin presupuestaria; los servicios estadsticos y de
informacin; las reformas emprendidas a travs de la legislacin (medi-
das por su grado de comprensin, coherencia y creatividad); la innova-
cin legislativa; los centros de socorro; las clnicas familiares; los instru-
mentos de poltica industrial; la capacidad de gasto agrcola; los gastos de
la unidad sanitaria local; el desarrollo urbano y de la vivienda, y la capa-
cidad de respuesta de la burocracia (putnam, 1993: 67-73).
105
ratividad procedimental) y por su ejecucin (las polticas p-

blicas), sobre su propio nivel de gobernabilidad.
Por otra parte, se ha sealado el inters en relacionar los
estilos de polticas, o, en los trminos anteriormente utiliza-
dos, los estilos de la accin de gobierno (policy styles) y la go-
bernabilidad de un sistema poltico, en especial cuando ste
se encontraba inserto en un proceso de transicin poltica con
implicaciones en el terreno de la economa. Bresser Pereira et
al. (1993: 210) han sealado esta correlacin al defender que
los estilos de la accin de gobierno importan por cuanto
que tienen el efecto de canalizar los conflictos polticos y de
ensear a los actores polticos dnde se localiza en realidad
el poder.
LAS pOLTICAS PBLICAS COMO PRODUCTOS

DEL SISTEMA POLTICO
El concepto de polticas pblicas y su estudio
En el presente anlisis se consideran las polticas pblicas como

determinados flujos del rgimen poltico hacia la sociedad.
Concebidas como "productos del sistema poltico", no de-
ben entenderse como partes exgenas del mismo, sino como
constitutivas de las acciones o de los resultados de las actua-
ciones de los elementos formalmente institucionalizados del
sistema poltico adscritos al mbito del Estado. Por otra parte,
las polticas pblicas pueden definirse en trminos del uso
estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales
-"strategic use of resources to alleoiate national problems or go-
uernmenial concerns" (Chandler y Plano, 1988: 107)- o como
"el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno,
actuando directamente o a travs de agentes, y que van diri-
gidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los
ciudadanos't.?
2 La definicin es de Peters (1982) recogida por Pallars (1988: 143) quien

EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLTICO )07
Las distintas aproximaciones conceptuales ponen de relie-

ve la existencia de una serie de rasgos que se encuentran ge-
neralmente reconocidos como asociados a la misma nocin
de polticas pblicas. En primer lugar se distinguen ante to-
do por el contenido que les es propio y que no es otro que el
trabajo gubernamental (poliey making) que produce resulta-
dos concretos y sobre el que se volver ms adelante. En se-
gundo trmino, contienen elementos de decisin o de asig-
nacin cuya naturaleza deriva, en mayor o menor medida, de
la coercin ejercida por la legtima autoridad de los actores
gubernamentales; en este sentido es una regla, enunciada
verbalmente o por escrito, que gua los comportamientos y
se presenta como el producto formalizado del sistema pol-
tico de acuerdo con el contenido de los captulos preceden-
tes. En tercer lugar, las polticas pblicas dibujan un cuadro
de accin bastante general formado por la suma de actos sin-
gulares aisladamente considerados y cuya existencia no pre-
supone necesariamente una estrategia global o continua; esto
es, no todas las polticas estn basadas en perspectivas expl-
citamente definidas, articuladas racionalmente entre sus ele-
mentos, ni son permanentes en el tiempo. Las polticas pbli-
cas afectan, bien por su contenido o por su efecto, a un pblico
muy diferente, compuesto por individuos, grupos u organi-
zaciones, de manera extremadamente heterognea. Finalmen-
te, se presume que los actos en que se basan las reenvan con
orientaciones explcitas o implcitas, manifiestas o latentes.
El estudio de las polticas as entendidas, implica una con-
le da mayor precisin sealando tres aspectos complementarios: el "pro-

ceso decsonal" bajo el que deben considerarse las politicas pblicas, ha-
bida cuenta de estar configuradas por un conjunto de decisiones que se
llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo, siguiendo, normalmente,
una secuencia racional; as como que los casos de" inaccin" -como indi-
car tambin Subrats (1988)- constituyen formas de hacer polticas pbli-
cas y, finalmente, que para que una poltica pueda definirse como" pblica"
debe "haber sido generada -o al menos procesada hasta cierto punto-
en el mareo de los procedimientos, instituciones y organizaciones guber-
namentales".
textualizacin necesaria desde la ciencia poltica y, ms con-

cretamente, desde el sistema poltico habida cuenta del grado
de influencia que en ella ejercen los aspectos institucionales,
los fenmenos participativos, las frmulas de representacin
y otros elementos colaterales como pudieran ser las dimen-
siones y los rendimientos efectivos de la economa. Lo que
tambin plantea un rechazo a una visin del problema desde
disciplinas jurdico normativas que atienden ms al des-
arrollo procedimental reglado que a los resultados, toda vez
que, a los efectos de este captulo, la administracin est com-
puesta de aquellas actividades especficamente dirigidas ha-
cia la aplicacin de la accin poltica a un gobierno. Adems,
los cambios dados en la lgica de la legitimidad que preside
la accin pblica son una realidad manifiesta (Subirats, 1988).
La introduccin de intereses y grupos antagonistas no slo
ha modificado el proceso de hacer poltica sino tambin la
base de legitimacin del mismo; desde una legitimidad im-
personal de carcter racional-legal se vuelve a fundamentar en
la confianza de la relacin personal con asociaciones y grupos.
Por otra parte, el estudio de las polticas pblicas debe rea-
lizarse desde una perspectiva comparada' en el sentido de
responder a los interrogantes de cmo, por qu y cules son
los efectos que los diferentes gobiernos persiguen mediante
las formas de accin o de inaccin particulares (Heidenheinrner
el al., 1983: 4-6) y las razones de su cada en una situacin de
ingobernabilidad. Al preguntar a los gobiernos cmo esco-
gen actuar se focaliza la atencin en lo que sucede en el inte-
rior y en los aledaos del Estado; requiere el aprendizaje de
aspectos de las estructuras y de los procesos mediante los cua-
les se alcanzan las decisiones gubernamentales. Al pregun-
3 Subirats se muestra decididamente partidario de este enfoque al que

califica de "atractivo", de manera que enfatiza la conveniencia de avanzar
en estudios de polticas pblicas de carcter comparado, debido a "la mis-
ma operatividad que ofrecen (los estudios) en la articulacin de nuevas
polticas" y a "la capacidad de explicacin general que pueden derivarse
de los mismos" (Subirats, 1992: 19-20).
tarse por qu los gobiernos persiguen formas de accin par-

ticulares, el investigador puede adentrarse en los distintos
efectos de los desarrollos histricos de los sistemas polticos,
en las subyacentes culturas polticas de los pases y en los mo-
dos en que se reciben influencias del exterior. Por ltimo, cuan-
do se pregunta sobre los efectos de las diferentes polticas se
enfatiza el significado que para la sociedad representa lo que
el gobierno hace para y por ella, con sus consiguientes reper-
cusiones en la legitimidad del sistema.
El lugar donde tienen su origcn la polticas pblica
La relacin de las polticas pblicas con el sistema poltico

no deja de situarse sino en el mbito de la dicotoma entre
Administracin, entendida como el proceso mediante el que
se llevan a cabo decisiones y polticas, y poltica.' Esta posi-
cin qued formulada como base terica a la limitacin del
spoils system y a sus efectos dainos sobre un Estado que ga-
naba en competencias y en capacidad de accin, pero tam-
bin creci gracias al acicate que supuso el desarrollo de la
administracin pblica como objeto acadmico. Ambas cir-
cunstancias se encuentran, como situacin indita, en el tra-
bajo intelectual y prctico de Woodrow Wilson quien, hace
ms de un siglo, sealaba la independencia entre ambas es-
feras por cuanto que no entenda como polticas las cuestio-
nes administrativas y, por ende, comenzaba un antagonismo
que iba a extenderse durante dcadas."
4 El ingls como lengua tiene la ventaja de ofrecer tres trminos dife-
rentes: poliet) califica el cuadro de la accin de gobierno, politics designa la
lucha por el poder, y polity representa el marco general donde se llevan a
cabo las otras dos.
5 Woodrow Wilson, profesor de ciencia poltica y Presidente de Esta-
dos Unidos, sealaba al respecto: "17,e field of adminietraton is ajield of ou-
siness. It is removed from thel/IIrry and strifcojpolitics... lt is a par! of politica l
life o/llyas themethods of thecounting-house are a partoj tlle lifeof socicfy; ollly
as machinery is part of the mnnufactured product... administretion lies outside
Pero con el transcurso del tiempo tambin surgieron tipos

diferentes de desarrollo terico para el estudio de la admi-
nistracin pblica que abandonaban la rgida separacin de
Wilson y animaban a que se dinamizaran aquellos estudios
europeos continentales que acentuaban casi nicamente su
carcter normativo como resultado de la slida presencia del
derecho administrativo. De esta forma, en el ltimo cuarto
de siglo han aparecido seis modelos tericos (Hood, 1990),
muchos de los cuales ya se han abordado en captulos ante-
riores. Se trata de la "aproximacin a la accin de gobierno"
(policyapproach) que adopta como objeto de anlisis no el di-
seo institucional sino los programas de polticas pblicas
genricas, procesos, opciones o resultados y que en las pgi-
nas siguientes ocupar un lugar central. Otro modelo teri-
co presente es el de la "sociologa organizacional" que ofrece
una teora explicativa de las estructuras y del comporta-
miento de todas las organizaciones formales. La "teora del
Estado neomarxista" que trata de buscar la manera en que
puede colocar a la administracin pblica tradicional en el
contexto de las fuerzas sociales fundamentales que tienden
a encontrarse en medios urbanos. Las"aproximaciones crti-
cas o filosficas" desarrolladas por la escuela de la nueva
administracin pblica enfatizan que valores tales como
equidad e igualdad deberan ser sobresalientes en la admi-
nistracin pblica y que incluso los administradores no de-
beran limitarse a simplemente obedecer las directrices de
los polticos electos para alcanzar cualquier objetivo selec-
cionado por estos ltimos. La "gestin pblica" proviene de
la influencia de la teora de la gestin de la empresa privada
de manera que integra a la orientacin normativa de la tra-
dicin de la administracin pblica clsica con la aproxima-
cin instrumental de la gestin empresarial. Por ltimo, la
11eleccin pblica"confa el mtodo de la propia escuela para
theproper sphere ofpo/ities. Adminietmtne quesiions are1I0t politica/ qucstions.
Altlrollglr polities sets tire tasks jor adminiemuion, ii sltould 1/01 be suffered lo
mnnipulaie its offiees" (Wilson, 1887: 209~210).
el anlisis de la administracin, de manera que el argumento

bsico se hace descansar en la preferencia por la eleccin del
consumidor ms que en el monopolio del productor.
Desde una aproximacin a la administracin pblica co-
mo accin de gobierno o, en otros trminos, de los "nervios
o canales de comunicacin y de decisin" del cuerpo pol-
tico -"its nemes, its channels of communication ami decision"
(Deutsch, 1963: ix)-, se ha puesto de relieve la existencia de
al menos cinco aspectos referidos a un intento de teorizacin
de la misma de acuerdo con el trabajo de Morrow (1980). En
primer lugar, la teora descriptiva enuncia lo que realmente
sucede en la administracin y postula posibles causas del
comportamiento observado. La teora prescriptiva aconseja
cambios en la direccin de las polticas pblicas explotando
el conocimiento de la burocracia y de la influencia poltica;
de acuerdo con esta teora, la teora de la ciencia de la admi-
nistracin existe para reformar, corregir y mejorar el proceso
de gobierno. En tercer lugar, la teora normativa se refiere a
la disyuntiva de si la burocracia debe asumir un papel activo
en la poltica y en el desarrollo poltico y si tales funciones
deben o no estabilizarse, extenderse o restringirse. La teora
de la presuncin se centra en la mejora de la calidad de las
prcticas administrativas mediante el intento de entender
cmo la naturaleza de los seres humanos interacta con las
instituciones polticas en un medio ambiente burocrtico. Fi-
nalmente, la teora instrumental conceptualiza los medios
para mejorar las tcnicas de la gestin administrativa para ha-
cer que sean ms realizables los objetivos polticos.
La aparicin de estas corrientes, que paulatinamente fue-
ron contribuyendo a la construccin de una slida teora de
la administracin, se vio influenciada en gran medida por
movimientos polticos dirigidos a mejorar la va por la que
los administradores llevaban a cabo su cometido. De este
modo, las pocas de reformismo poltico dieron nfasis a las
teoras prescriptiva, normativa y de la presuncin. Tambin
los intereses tradicionales se fueron ampliando, pasando
de la eficiencia a la efectividad, luego a las tcnicas presu-

puestarias, de ah a las tcnicas ms sofisticadas de buena
administracin, para llegar al ltimo escaln que represen-
ta el inters por la equidad social. El resultado de todo ello
era una administracin pblica que posea tres caracte-
rsticas bsicas: la burocracia, las actividades en gran escala
y las responsabilidades en la formulacin y en la ejecucin
de polticas,"
A efectos de la finalidad del presente epgrafe, se tiene, por
una parte, el conglomerado que representa la adminis tracin
pblica y la necesidad de encuadrarlo en el sistema poltico,
por otra, las actividades administrativas y su necesaria dife-
renciacin de las polticas pblicas y, en tercer lugar, la rela-
cin entre el polo que representa el gobierno que hace la po-
ltica pblica y el polo que la administra. Todo ello a partir
de la tarea asignada por LasswelF a la ciencia poltica que
deba atender al interrogante que formulaba sobre"quin ob-
tiene qu, cundo y cmo" -"wl1o gets iohat, tohen, 1107.0" - Y
siendo conscientes de que el proceso poltico est en las ma-
nos, en buen nmero de situaciones, de aqullos que son tec-
nolgicamente competentes para comprehender los proble-
(,Chandler y Plano (1988: 29-30) manifiestan a este respecto que la ad-
ministracin pblica debe marcar en el mbito de la burocracia la distin-
cin entre lo pblico y lo privado en el sentido de que" public administra-
tion is Iorge-scale adminetration" y esto conlleva que sus objetivos sean
plurales (no el nico de obtener ganancias como sucede en el mbito de lo
privado), sus servicios no se vendan en el mercado, sus usuarios sean to-
da la poblacin, y el grado de publicidad de sus acciones sea mximo.
Con respecto al factor que representa el tamao, la administracin pbli-
ca suele ser el mayor empleador. Y en cuanto a la formulacin y ejecucin
de polticas, la administracin pblica se encuentra entre los lugares de
origen ms importantes de proyectos y de enmiendas tanto de reglamen-
tos como de legislacin.
7 Consideraba que el estudio de la poltica deba referirse a la influen-
cia y a lo que influencia, esto es las demandas sobre valores como el res-
peto, el ingreso y la seguridad -"by the studyof politice is here meant tlie
stlldy of influenceand the i/lflllentinl. The influentialcannotbesntisJactorily des-
cribed by theuseofll si/lgle index, To sorne extent i/lfluellce is iudicatcd by claims
ooer mil/es, Iike defereuce, income, sajety' (Laswell, 1936: 233)-.
mas, las alternativas polticas y sus respectivos efectos; estos

tecncratas o expertos tienden a encontrarse, ya sea en los
niveles superiores de la administracin pblica o del sector
administrativo del gobierno o fuera del gobierno en los gru-
pos de inters organizados.
La administracin pblica se encuentra subordinada al r-
gimen poltico, en diferente grado segn sus componentes,
aunque representa una realidad organizativa distinta a las
estructuras polticas de ste. De alguna manera, las reglas de
la burocracia clsica optimizan los valores de la prediccin y
de la eficiencia, que lo son para la puesta en marcha de cual-
quier poltica, mientras que opera contra los valores de la adap-
tabilidad y de la respuesta inmediata, que son imperativos
para la formulacin de la poltica en una democracia con xi-
to (Mayer, 1989: 121). Este mismo aspecto es recogido por
Lindblom (1980: 11) al sealar que se dan dos cuestiones so-
bresalientes, la primera referida a cmo hacer que las polti-
cas pblicas sean ms efectivas en resolver problemas socia-
les, mientras que la segunda afecta a la manera en que debe
llevarse a cabo el trabajo gubernamental de forma que est
sujeto al control popular, o, en otras palabras, que "perma-
nezca permanentemente en la esfera de lo poltico".
La cuestin entonces estriba tanto en el nivel de autono-
ma de la administracin pblica a la hora de conformarse,
como en el aspecto ms fundamental del proceso de genera-
cin de productos donde aparecen muy integrados los as-
pectos puramente administrativos y los polticos. En el pri-
mer aspecto puede aceptarse la idea que configura a la
administracin pblica como burocracia en un estadio ms
del rgimen poltico organizado segn reglas emanadas de
los tres poderes fundamentales del Estado y conformado co-
mo un sector plenamente representativo (en el sentido de
una correspondencia proporcional) de las diferentes dimen-
siones en la sociedad. De esta manera, se constata que la buro-
cracia ha seguido, paso a paso, en estrecha relacin, los suce-
sos que han afectado al Estado y al gobierno en su evolucin
histrica. Sin embargo, es en el segundo aspecto donde se con-

citan los interrogantes ms serios.
En las actividades administrativas pueden individuali-
zarse dos atributos comunes: en primer lugar, ser depen-
dientes o subordinadas a otras (y por stas controladas) que
determinan y especifican las finalidades por realizar (activi-
dades polticas, soberanas y de gobierno); en segundo lugar,
ser ejecutivas en el doble significado de llevar a cabo una op-
cin o una norma precedente y de ejecutarla interviniendo
para la satisfaccin final de intereses y fines ya individuali-
zados. Estos atributos condujeron a la identificacin de la ad-
ministracin pblica esencialmente como funcin, vale de-
cir como actividad-objetivo (condicionada por un objetivo)
y como organizacin, es decir, como actividad dirigida a ase-
gurar la distribucin y la coordinacin del trabajo para una
finalidad colectiva (Pastori, 1981: 13).
Respecto a la relacin entre el eje del gobierno que hace la
poltica pblica y el eje que la administra, en cuya intercone-
xin pueden encontrarse con frecuencia problemas de gober-
nabilidad, LaPalombara (1974: 250-253) conform un table-
ro especfico. Tomando posiciones extremas de centralismo
y descentralizacin, se obtuvieron cuatro subespacios resul-
tado de la combinacin de ambas variables en los dos ejes
referidos. Bajo esta divisin, las categoras que tienen el ma-
yor grado de coherencia y que aparecen corno "naturales"
son en las que coinciden un gobierno que hace poltica de
forma centralizada mediante una administracin tambin
centralizada y un gobierno que hace poltica descentrali-
zada mediante una administracin descentralizada. Sin em-
bargo, en las ltimas dcadas se ha desarrollado un fenme-
no que muestra la existencia de una tendencia intermedia y
"menos natural" que combina la accin poltica centralizada
del gobierno con la administracin descentralizada de la
misma. Pero lo interesante es el movimiento autnomo ge-
nerado por la administracin descentralizada para presio-
nar en favor de un proceso, tambin descentralizado, a la hora

de hacer poltica."
Diferentes tipologas de las polticas pblicas
Desde una perspectiva de extremada utilidad para el estu-

dio del sistema poltico, segn el clsico trabajo de Lowi (1972:
300), las polticas pblicas se presentan bajo cuatro tipos dis-
tintos. En primer lugar, se encuentran las polticas regulato-
rias o reglamentarias que establecen las reglas de comporta-
miento, cuya principal herramienta es la legislacin, se basan
en aspectos disuasorios tales como multas o incluso priva-
cin de libertad para poner en vigor el acatamiento con los
patrones prevalecientes de conducta. En segundo trmino,
las polticas redistributivas clasifican a las personas segn cri-
terios que les dan o no acceso a ventajas, se pueden llevar a
cabo mediante instrumentos fiscales y posteriormente los im-
puestos son canalizados en programas de asistencia pblica.
En tercer lugar, las polticas distributivas se centran en el in-
ters gubernamental de garantizar igual acceso a los recursos.
En ltimo trmino, las polticas esenciales o constitutivas que
definen reglas sobre reglas (el cdigo penal), sirven a la na-
cin corno un todo al atender las necesidades operativas del
propio gobierno y de la administracin y al proteger la segu-
ridad nacional. Ahora bien, si se tiene en cuenta la forma en
la que el pblico afectado percibe una poltica particular, es
8 Obviamente, los casos que ponen de relieve esta tendencia responden

a razones a veces muy diferentes. En Italia las Ligas Regionales bsica-
mente presionan sobre Roma con el fin de romper lo que para el Estado
italiano es una forma de solidaridad nacional aduciendo el derecho de las
regiones ms desarrolladas no slo a administrar sino a disponer poltica-
mente del presupuesto (tanto respecto a los ingresos como a los gastos).
En Espaa, con independencia de que pudiera darse un sentir similar en
nacionalistas catalanes y vascos, existen razones histricas y culturales
que no se dan en Italia y que, no obstante, empujan hacia una situacin
semejante.
posible subdividir las polticas reglamentarias en dos cate-

goras: la que limita los intereses o la libertad de las personas
a las que debe aplicarse (el cdigo de circulacin), y la que
podra denominarse autorreglarnentaria (el acceso a una pro-
fesin).
Paralelamente, existen otros tipos de taxonomas estableci-
das segn criterios diversos. As, el estatuto institucional del
rgano que torna la decisin permite definir los programas
de accin segn su carcter administrativo, parlamentario,
judicial o gubernamental. Otra distincin es la que establece
diferencias entre las polticas nacionales y las polticas loca-
les y stas segn diversos grados de organizacin. Tambin
los grupos que sirven de objetivo explcito a la accin pbli-
ca constituyen un factor discriminante, sobre todo con res-
pecto a las polticas de ayuda social o de educacin.
Subirats (1988) complementa esta tipologa haciendo hin-
capi en la importancia de las polticas pblicas tanto "posi-
tivas" corno "negativas", es decir que el "hacer" puede ser
tan importante como el "no hacer" en el proceso de estable-
cimiento de la agenda. De alguna manera, lo que enfatiza es
la conceptualizacin de las polticas pblicas como resulta-
do de una serie de decisiones relacionadas, de interacciones
y grupos que marcan la necesidad de plantear un estudio do-
ble que alcance tanto a las intenciones corno a las conductas.
Todo lo cual plantea consecuencias relevantes en la propia
concepcin de la ciencia poltica y, dentro de ella, en la rela-
cin entre la teora y la prctica. El hecho de que los estudios
de polticas pblicas no pretendan nicamente mejorar los
procesos de toma de decisiones y puesta en prctica de las
polticas sino tambin una mejora en los objetivos a alcanzar
y en la adecuacin de ambos, liga esta lnea de anlisis de
alguna forma a los estudios de teora poltica. Ahora bien,
igualmente se seala que esta lnea de anlisis de polticas
pblicas plantea algunos problemas. Uno de ellos es la inter-
pretacin reductivista de la poltica corno mera interaccin
de actores; y, por otro lado, se encuentra el peligro de que los
estudios sean demasiado coyunturales y, por consiguiente,

difcilmente generalizables, de aqu que se defienda la utili-
zacin de es tudios denominados de "es tilos de polticas".
Bajo una perspectiva comparada, esencialmente se podra
llegar a conocer el grado de divergencia o de convergencia
de dichas polticas; inferir su posible incidencia en relacin
con la gobernabilidad del sistema, de suerte que se pudiera
establecer una relacin entre la gobernabilidad y un deter-
minado estilo de polticas; y conformar una tipologa de los
sistemas polticos a travs de dichos estilos.
Richardson et al. propusieron una sencilla tipologa bsica
de los estilos de polticas que serva apropiadamente a la ho-
ra de confeccionar una clasificacin de los sistemas polticos
segn su forma de operar. Dicha tipologa la fundamenta-
ban en dos factores: el primero era la forma de aproximarse
el gobierno para resolver un problema (que a menudo se ha
caracterizado en trminos del debate incrementalismo-racio-
nalismo y que estos autores rechazan) segn su actuacin fue-
se la de una actitud anticiputoria-aciiua hacia los problemas
de la sociedad o fuese reactiva. El segundo factor se refera a
la relacin del gobierno con otros actores en el proceso del
trabajo gubernamental, de manera que se desprendan dos
caractersticas en esta actuacin: una que privilegiaba el con-
senso y la otra que se basaba en la imposicin de las solucio-
nes. De esta forma, concluan definiendo el estilo de poltica
como la interaccin entre, por una parte, la aproximacin del
gobierno a la resolucin del problema y, por otra, la relacin
entre el gobierno y otros actores en el proceso de la poltica
-" the interaciion between a) the governmen t 's approach to
probiem-solong and b) the relutionship beiuieen governmcnt and
otheractors in thepolicy process" (Richardson ei al., 1982:12-13).9
9 Este entramado terico es el adoptado por Subirats para llevar a cabo

el anlisis del sistema poltico espaol desde la perspectiva de la forma-
cin de polticas pblicas; de suerte que se encuadra a nuestro pas "en el
cuadrante reactivo-consensual, con ms nfasis en lo reactivo que en lo
consensual" (Subirats, 1992:130).
Desde la perspectiva de la gobernabilidad, el cuadro as for-

mado debe tenerse presente para introducirlo en los diferentes
anlisis de polticas pblicas y de sus consecuencias en el sis-
tema poltico. Ahora bien, a la vez tiene que considerarse que
no existe un estilo que a priori pudiera asegurar por s mismo
un mayor grado de gobernabilidad, aunque desde una lgi-
ca democrtica la combinacin de las variables anticipatoria-
activa y de consenso tuviera un perfil ms favorable a la go-
bernabilidad.
La agenda de las polticas pblicas
Apenas unas lneas ms arriba se indicaba la estrecha y defi-

nitiva relacin entre el trabajo gubernamental y las polticas
pblicas, de suerte que la discusin en torno a la misma se
sita en el ncleo central de la reflexin de este captulo.
March y Olsen (1976) produjeron un esquema muy intere-
sante para el estudio de las decisiones en las organizaciones
pblicas, de manera que distinguieron los componentes de
base presentes en todos los procesos de decisin, stos eran:
los problemas a resolver, las soluciones a poner en mar-
cha, los actores que intervienen, y las ocasiones favorables
para tornar la decisin. Lo interesante del esquema era que,
complementariamente, sus cuatro elementos podan estruc-
turarse en el tiempo segn combinaciones variadas.
Sin embargo, Jones (1970) haba formulado con anteriori-
dad un marco analtico que racionalizaba la secuencia de ac-
tividades que iban desde el surgimiento pblico de un pro-
blema a la culminacin de la accin gubernamental y que se
resuman en fases estructuradoras de las tareas de las distin-
tas autoridades. Estas eran: i) la identificacin de un proble-
ma; ii) la formulacin de soluciones; iii) la torna de la decisin;
iv) la puesta en marcha del programa, y v) la evaluacin de
la accin.l? A cada fase le correspondera un sistema de ac-
10 El esquema es muy similar al que adopta Subirats (1989) consistente

cin, desempendose actividades especficas por parte de

la autoridad pblica o en su entorno (bsicamente los gru-
pos de presin).
Frente a esta euforia tipologizadora de los pasos consti-
tutivos del trabajo de gobierno, Lindblom (1980) opuso un
espeso escepticismo que proceda de la idea que tena de la
poltica a la que consideraba originada por un compromiso
entre actores que desconocan el resultado. En cualquier ca-
so, esta ltima visin no contradeca la vinculacin entre los
distintos pasos enunciados constitutivos de la accin guber-
namental y el propio nivel de gobernabilidad del sistema. Es
precisamente en el desarrollo de dichas tareas donde se pue-
den llegar a encontrar obstculos, decisiones errneas y
clculos incorrectos con incidencia directa en el proceso de
gobernabilidad.
El trabajo de Jones abri un abanico de estructuras com-
plejas que, cada una de ellas, conformaron entidades especfi-
cas. As, la fase definida como de identificacin de un proble-
ma ha venido a centrarse fundamentalmente en el proceso
en: i) definicin del problema, relevancia pblica y formacin de la agenda
de actuacin de los poderes pblicos; ii) alternativas de actuacin y anli-
sis de prospectiva, toma de decisiones y fijacin de objetivos; iii) la puesta
en prctica de las polticas pblicas, con especial detenimiento en el papel
de la burocracia; ,) la evaluacin de las polticas, y 1') la sucesin y ter-
minacin de polticas. Tambin Pallars (1988) seala tres pasos que se
desdoblan en nueve fases: 1) la formulacin; i/) la implementacin, y iii) la
evaluacin y la continuidad o cambio; distinguiendo en el seno de la
formulacin: el establecimiento de la agenda poltica; la definicin de los
problemas; la previsin; el establecimiento de objetivos y, por ltimo, la
seleccin de la opcin. Al igual que [enes cuando seala que" el final es el
principio" ambos autores llevan a cabo la conceptualizacin de un ltimo
paso que denominan la "sucesin" o la "continuidad" y que supone la
nocin de que el desenlace de toda poltica pblica abre la puerta y prefi-
gura una nueva. Idea que tambin se recoge en Lindblom al sealar que
la evaluacin no es un paso constitutivo en el trabajo gubernamental si no
se inicia otro movimiento; si bien este autor es partidario de observar al
trabajo gubernamental "como un proceso extremadamente complejo sin
Comienzo ni fin y cuyos lmites permanecen en la mayora de los casos
inciertos" (1980: 5).
conocido como de" elaboracin de la agenda" gubernamen-

tal (agenda setting) que qued integrada por cinco conceptos
clave (jones: 1970: 35-41): la percepcin de los sucesos, la de-
finicin de un problema, la agregacin de intereses, la orga-
nizacin de las demandas y la representacin y acceso ante
las autoridades pblicas; todos los cuales se relacionaban ge-
nerando resultados diferentes en virtud de su particular fun-
cionamiento, aunque tenan en comn el producir, como re-
sultado final, una demanda de accin poltica que poda ser
o no considerada por el gobierno. Ahora bien, Pallars (1988:
152) ha sealado en qu forma estudios empricos han mos-
trado que ciertas caractersticas confieren mayores proba-
bilidades para entrar a los hechos en la agenda: alcanzar
proporciones de crisis o de amenaza de crisis; componente
altamente emotivo; su relacin con las cuestiones de poder y
legitimidad en la sociedad; y que afecten a un amplio nme-
ro de personas. La propia sensacin de crisis de gobernabili-
dad ha llegado a crear, cuando es generalizada, un ritmo de
actuacin y de sealizacin de problemas que en buena me-
dida ha sido contagioso de un pas a otro.'!
En cuanto a la formulacin de una solucin o de una ac-
cin tras llegar al gobierno las percepciones, definiciones e
interpretacin de algn suceso acaecido en la sociedad, con-
curren dos aspectos substanciales absolutamente relaciona-
dos: el propio diseo en que consiste la misma formulacin
y los ttulos de legitimidad para que puedan aplicarse al
problema. La formulacin precisa definir los agentes que la
van a producir (normalmente el Poder Ejecutivo pero tam-
bin el Legislativo); asimismo sus tipos que pueden referirse
11 Un ejemplo de esa situacin puede encontrarse en la "ola privatiza-
dora" que, por sealar el tamao del Estado como uno de los principales
responsables de la crisis de gobernabilidad de buen nmero de pases, ha
conducido a la puesta en prctica de una vertiginosa campaa de privati-
zacin masiva de servicios pblicos. Algunas de estas privatizaciones
econmicamente eran innecesarias, otras afectaban a sectores estratgicos
y, finalmente, una tercera gama se refera a servicios sociales inalienables
a la accin de un Estado democrtico.
segn categoras del objeto en cuestin, por la naturaleza de

los problemas y de los grupos afectados; igualmente se pue-
de distinguir entre formulacin "rutinaria", derivada de en-
frentarse a problemas surgidos corno consecuencia de una
poltica aplicada a un rea concreta, y formulacin "creati-
va", referida a problemas de nuevo cuo. Ahora bien, como
recin se sealaba, no toda la atencin del proceso de formu-
lacin debe centrarse en el problema y en como resolverlo,
debe pensarse tambin en trminos de que la accin que va-
ya a tomarse est legitimada, cuestin que lo complica enor-
memente por la propia dificultad del trmino. Todo ello se
relaciona con la toma de decisin y con la necesidad de crea-
cin de una coalicin mayoritaria que produzca la poltica
efectiva desde el mayor grado de legitimidad posible.
El proceso de aplicacin de la poltica se sita de lleno en
la esfera de la accin de gobierno y conlleva su puesta en mar-
cha mediante la gestin y la administracin. La asignacin a
un determinado rgano administrativo, bien fuera ya exis-
tente o de nueva creacin, es esencial a la hora de determi-
nar los posibles efectos que pudiera producir la poltica en
cuestin, ya que entran en funcin aspectos como el grado
de apoyo poltico con el que cuenta tal rgano, si tiene una
sobrecarga de tareas o es especfico para la poltica referida.
Por otra parte, la accin se ve afectada por dos dimensiones
de la administracin (Jones, 1970: %): la discrecin adminis-
trativa de los individuos concernidos que procede, e incluso
se potencia, en muchas ocasiones por las ambigedades de
los textos legales y normativas; y el simbolismo en la admi-
nistracin derivado de la evaluacin del proceso poltico en
trminos de intercambios en los que la administracin goza
de un valor aadido generado por su propia existencia.
La ltima fase se refiere a la evaluacin, entendida como
estimacin, de los resultados de la poltica que sirve para juz-
gar sus efectos en los problemas pblicos. Lo cual requiere la
definicin de criterios de medicin debido a la posibilidad
de usar: la compensacin para el pblico, los costos afecta-
dos, el apoyo poltico, o, incluso, los problemas creados. En

trminos generales, el proceso de evaluacin es formalmen-
te acometido por el Poder Judicial, por el defensor del pue-
blo y, en menor medida, por el Legislativo, e, informalmen-
te, por los medios de comunicacin, los grupos de inters y
el mundo acadmico.
LA POLTICA ECONMICA Y LAS roirrrcxs PBLICAS
Poltica y economa
Uno de los aspectos centrales que deben tenerse en cuenta

cuando se analiza la gobernabilidad de un sistema poltico
es la consideracin de la poltica econmica y de los distin-
tos procesos y medidas que la ponen en marcha como algo
estrictamente integrante del proceso poltico. En ese marco
se llevan a cabo interacciones que estn lejos de ser unidirec-
cionales entre los mundos de la poltica y de la economa. De
esta forma, la poltica, en cuanto aportacin procesal resolu-
tiva de aspectos tcnicos, es una respuesta a las constriccio-
nes estructurales implcitas en la organizacin socioecon-
mica en cada nacin. Pero al mismo tiempo, al tratarse de un
producto generado fundamentalmente por los gobiernos, y
ser stos de naturaleza estrictamente poltica, todas las va-
riables polticas que tienen cabida en su seno comportan un
relevante efecto en las decisiones gubernamentales. Como se
ha sealado, sin la comprensin de que la economa no pue-
11
de funcionar sino dentro de un marco poltico y con inter-

venciones gubernamentales, y que la poltica gira en gran me-
dida en torno a cuestiones econmicas y es altamente sensible
al comportamiento -y manejo- de la economa, no es po-
sible comprender las variables de las cuales depende la go-
bernabilidad de los pases" (Tomassini, 1993: 16).
Por consiguiente, todo el proceso de elaboracin de la po-
ltica econmica se alza hoy en da como una de las activida-
des ms importantes del Estado. Su accin se lleva a cabo

desde una plataforma definida por la situacin previa de las
necesidades sociales y de las crecientes trabas. Pero, simult-
neamente, se encuentra mediatizada por un mundo cada vez
ms interdependiente, sobre todo en el nivel financiero y co-
mercial. Todo lo cual debe tomarse en consideracin a la hora
del diseo de las polticas. stas son determinadas no sim-
plemente por las condiciones econmicas prevalecientes sino
tambin por la dinmica poltica. Por ello, el mantenimiento
de la autoridad poltica en situaciones de dificultades eco-
nmicas, va la normalizada actividad del gobierno, es el ma-
yor reto con el que puede enfrentarse un gobierno, fuera de
las amenazas que suponen los conflictos de tipo tnico en los
momentos actuales. Esto es as, incluso por encima de las pro-
pias disfunciones formales sobre las que pudiera estar asen-
tado tanto a la hora de su conformacin como del procesa-
miento de sus polticas. Desde este escenario, el tema de la
gobernabilidad adquiere un sentido relevante. Pero, por otro
lado, las condiciones de las cuales tambin depende varan
de acuerdo "con las caractersticas y la eficacia del modelo
econmico vigente" (Tomassini, 1993: 34).
En cualquiera de los casos, el estudio de la gobernabli-
dad no debe abordarse desde una perspectiva exclusivamen-
te economcista.P sino teniendo en cuenta que toda accin
de gobierno, como se indic al principio, est forzosamente
mediatizada por tres particularidades: su carcter externo, su
entramado institucional y el propio sentido de los "produc-
tos" del sistema poltico. Por el carcter externo se entiende
aqu el cmulo de elementos dados que rodean la accin de
12 La perspectiva que tiende a evaluar la gobernabilidad nicamente
desde la economa poltica es mayoritaria. Se estima que debe ser as ya
que el reto que encaran los pases es de esa naturaleza. Una posicin eclcti-
ca se encuentra en Rose y Peters (1978: 6) cuando sealan que"es poltico
porque concierne a la propia autoridad del gobierno; es econmico por-
que una de las causas principales es el fracaso de las economas naciona-
les para crecer tan rpidamente como los compromisos del gobierno para
gastar dinero" .
gobierno en el escenario internacional (tanto desde la pers-

pectiva de los intereses de la economa internacional como
de los intereses nacionales en este mbito). El entramado
institucional se refiere a las formas de propiedad, a los valo-
res de cultura poltica ya las instituciones polticas formales.
En cuanto a los "productos" del sistema poltico, se refiere a
las polticas sectoriales que representan las metas de las li-
tes dirigentes y a las respuestas dadas a las mismas por
aqullos a quienes van dirigidas. En el seno de estas polti-
cas, la poltica econmica desempea un papel estelar.
lncrementalismo frente a inercia
Otro punto que debe tenerse en consideracin a la hora de

analizar los problemas que acechan a la gobernabilidad se
refiere al proceso mismo de toma de decisiones polticas en
lo que se refiere a su ritmo de actuacin. En este sentido se
dan cabida dos concepciones en el seno de los gobiernos de-
mocrticos. Frente a la visin que estimaba que la puesta en
marcha se realizaba mediante pequeos pasos consecutivos
y constantes, de manera que la construccin de las grandes
polticas se llevaba a cabo de forma gradual, ha surgido otra
que pone el acento en los efectos que como resultado de la
inercia se ejercen sobre la poltica. As, el gobierno de hoy en
da no se refiere tanto a la realizacin de opciones nuevas como
a convivir con las consecuencias inerciales a largo plazo de
opciones del pasado. En contra de la visin incrementalis ta, el
modelo inercial enfatiza tanto el efecto acumulativo de las de-
cisiones pretritas como el hecho de que muchas consecuencias
a largo plazo son impredecibles, incluso aunque exista una
conexin acumulativa; ms an, son desestabilizadoras en po-
tencia, irreversibles y muy variables en su efecto. Mientras que
el incrementalismo se refiere al comportamiento de los polti-
cos, "el modelo inercial concierne a la marcha del gobierno" .13
13 Rose y Karran advierten sobre las consecuencias de evitar tomar de-
En trminos ms precisos, las instituciones no tienen un

comportamiento determinado por el tiempo, aguantan, y
aguantan de forma mucho ms duradera que los indivi-
duos. Los compromisos derivados de la inercia reflejan las
consecuencias irreversibles de las opciones del pasado; des-
de entonces, los compromisos se han convertido en leyes y
en organizacin comportando un lastre considerable. De es-
te modo se llega a producir una especie de sedimentacin de
conflictos que grava con mayor fuerza a los estados con me-
nor capacidad poltica como consecuencia de aspectos insti-
tucionales, de consenso social o de xito econmico.
La fuerza de la inercia queda igualmente constatada por
el anlisis que seala que la composicin poltica de los go-
biernos no es el factor decisivo para determinar las priorida-
des en el proceso de elaboracin de la poltica.'! Bien es cier-
cisiones a largo plazo por las dificultades del corto plazo, confirmndose
la importancia del modelo de inercia que enfatiza la orientacin de no to-
mar decisiones de los polticos -"wllen polilicians al'oid laking (orL'Vel/ per-
ceiving) decisione abou! long-temi trends because of thcir snort-term diffiCllllies,
Ihis confirms lile importance of the inertia model. Yo eueiain a gil'ell pnttern of
resarce nllocation for decades, poliiicians do not need lo act; doing noihing call
also tuireformidable consequences. TI/e illerlia model enuiasizc tue non-deci-
siollmakillg orientation of polieymakers, especially uihcn dccision reqllire
long-term (and in present circlll1slallCes, awkward) choiccs" (Rose y Karran,
1984: 27)-.
14 En este sentido Schmidt advierte que no hay una lnea divisoria clara
entre las polticas adoptadas por los gobiernos socialdemcratas y los bur-
gueses _" there is 1/0 clear-cut diuiding line belweCII lile policies adopted by
Social Democratic and bourgcoi gOllen/menls" (Schmidt, 1983: 16)-; posicin
no compartida por Przeworski y Sprague (1986: 109-122) al sealar que
las estrategias de maximizacin del voto llevaron a los partidos socialde-
mcratas a diferenciar claramente sus programas electorales de los de su
oposicin centrista y conservadora. Igualmente Huber el al. (1992: 4) mar-
can diferencias significativas entre la duracin en el poder de los partidos
de izquierda y la de los partidos demcrata-cristianos en lo referente a las
polticas econmicas asociadas: los primeros se basan en la expansin de
la economa pblica y en los efectos redistributivos de la poltica fiscal;
por lo contrario, los segundos se asocian a las transferencias de pagos di-
rectos y algo menos con el gasto global en beneficios sociales y menos an
Con la expansin general de la economa pblica y de los impuestos.
126 UNA APROXIMACiN TERICA
to que siempre existe la posibilidad de que las fuerzas de la

inercia que continan en movimiento sean detenidas por una
fuerza mayor (un lder poltico, un movimiento de opinin,
movilizaciones populares, la crisis derivada del endeudamien-
to externo...). Por ltimo, tambin debera sealarse que en
los pases industrializados, en algunas circunstancias, se apli-
caron las polticas anticclicas tpicas del keynesianismo pa-
ra romper las consecuencias inerciales. Este tipo de actuacio-
nes se refera a la puesta en marcha de polticas monetarias
expansivas, mediante el incremento de la masa monetaria en
circulacin y la contencin de los tipos de inters, y de pol-
ticas fiscales, a travs de la reduccin de impuestos."
Laelaboracin del presupuesto nacional
Un ejemplo clsico en la formulacin de polticas pblicas es

la elaboracin del presupuesto nacional que ocupa una po-
sicin cenital en la arena poltica." No en vano en la prctica
totalidad de los textos constitucionales se preven procedimien-
tos especiales a la hora de los debates presupuestarios, y en
los regmenes presidenciales son origen de frecuentes enfren-
tamientos, cuando no serios bloqueos, entre el Ejecutivo, que
propone el presupuesto, y el Legislativo, que habitualmente
15 Posiblemente la administracin Reagan, a partir de 1984, sea el ejem-
plo ms evidente de aplicacin de polticas anticclicas. Para ello utiliz
los elementos keynesianos que suponan las polticas monetaria y fiscal, y
solamente vio limitada su accin en el uso de dichos instrumentos antic-
clicos keynesianos en lo relativo a los intentos de modificar las tarifas del
comercio exterior (el tercer elemento), ya que la estructura del comercio
internacional lo haca sumamente difcil).
16 En este mbito, es importante el concepto de PPBS (Planning-Prograrnm-
ing-Budgeting-System) cuyo principal beneficio intelectual es que posibi-
lita a los ejecutores de la poltica" idelltifij... nationnlgoalsll'itll precision aud
on a continuing basis" Ganes, 1970: 115).Sin embargo, Wildavsky (1988: 352)
ha sido siempre muy crtico y escptico con respecto a esta aproximacin
puesto que, segn l, slo tuvo xito en el Departamento de Defensa de
los Estados Unidos en tiempos de McNamara.
tiene limitada su capacidad a la hora de poder incrementar-

lo. Las consecuencias de un presupuesto desequilibrado ge-
nerador de dficit anuales que se acumulan alcanzando un
nivel alarmante, son tema de una literatura numerosa a lo
largo de la dcada de los aos ochenta. Pionero de la misma
fue el trabajo de Wildavsky, quien anticipndose a lo que in-
mediatamente sera la poltica presupuestaria del presidente
Reagan, abogaba por una enmienda constitucional que limita-
ra el incremento en el gasto pblico al incremento proporcio-
nal de la produccin privada -"a constitutionnl amendment
to limit the increase in publu: spending to a proportionatc increase
of priuaie produciion" (Wildavsky, 1980: 21).
En otro orden de cosas, el estudio de la realizacin del
presupuesto a escala nacional ha enfatizado la posibilidad
de una aproximacin a su estudio comparado reuniendo
dos variables para clasificar a los distintos procesos pre-
supuestarios: el nivel de riqueza y la predictabilidad. La in-
clusin de la prediccin incorporaba aspectos relativos a la
propia naturaleza del sistema poltico y a su capacidad de
producir resultados ciertos o inciertos. Segn el trabajo
de Wildavsky, la combinacin de ambas variables generaba
un escenario dominado por cinco soluciones cuya aplicacin
al estudio de la poltica comparada era de gran utilidad
como se haba reflejado en el estudio de Ashford (1978) entre
otros. Estas soluciones eran: la del proceso presupuestario
incrementalista tpico de las sociedades ricas con sistemas
polticos que ofrecen certidumbre; la del proceso presupues-
tario de ingresos ("revenue lnuigeting") suscitado en socieda-
des pobres en que tambin domina la certidumbre (el ejem-
plo seran las ciudades norteamericanas); la incertidumbre
combinada con pobreza genera un proceso presupuestario
repetitivo ("repetitive bugdeting"); y la riqueza con la incerti-
dumbre provoca una situacin doble, esto es, aqulla en la
que la inestabilidad poltica conduce a un incrementalismo
alternante y a un proceso presupuestario repetitivo (como se
dio en la IV Repblica francesa), y en la que la incapacidad
administrativa lleva a un proceso presupuestario suplemen-

tario (Jlsupplemelltnl budgetillg") (Wildavsky, 1975: 12). Al in-
tegrar estas cinco soluciones con el tipo de rgimen poltico,
en lo concerniente a las relaciones entre el Ejecutivo y el Le-
gislativo, se obtiene otro esquema de anlisis para el estudio
de la gobernabilidad del sistema en el que las variables in-
tervinientes son: el grado de colaboracin entre los dos po-
deres, el nivel de riqueza del pas en cuestin y la capacidad
de prediccin de los principales retos que tiene la sociedad.
IV. EL PAPEL DE LA DEMOCRACIA
EN UN SISTEMA POLTICO
UNO de los conceptos centrales en la poltica es el de demo-

cracia. El objeto del presente captulo es el de plantear su in-
cidencia en el seno de un sistema poltico a lo largo del lti-
mo medio siglo y en la circunstancia de que en el periodo
comprendido entre 1973 y 1990, los pases democrticos prc-
ticamente han doblado su nmero al pasar de treinta a cin-
cuenta y ocho (Huntngton, 1991: 26). Es este formidable in-
cremento el que permite referirse a este intervalo como el de
la "tercera ola" de democratizacin.
Por consiguiente, las siguientes pginas no abordan, salvo
de manera muy tangencial, aspectos de la teora de la demo-
cracia y nicamente se hace un rpido repaso a la evolucin
histrica de dicho concepto. Al considerar a la democracia
como una "lgica" que preside las reglas de juego de la po-
ltica, en consonancia con su imbricacin en un sistema pol-
tico, la atencin va a centrarse en esa rbita, as como en las
condiciones para su mantenimiento.
LA EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE DEMOCRACIA
Como muchos otros conceptos, la democracia se trata de un

trmino extremadamente complejo que incluso ha dado paso
a su propia teorizacin. Prueba de ello es la muy abundante
literatura sobre la "teora de la democracia" que compor-
ta un slido legado intelectual. Por otra parte, segn seala
Bobbio (1981:493), a lo largo de la evolucin his trica del pen-
samiento poltico y de sus tres grandes tradiciones, la demo-
cracia ha desempeado un papel estelar. En efecto, la teora
clsica, transmitida como teora aristotlica de las tres for-
129
mas de gobierno, segn la cual la democracia, como gobier-

no del pueblo, de todos los ciudadanos o bien de todos aque-
llos que gozan de los derechos de ciudadana, se distin-
gue de la monarqua, como gobierno de uno solo, y de la
aristocracia, como gobierno de pocos. En segundo trmino,
la teora medieval de derivacin romana, de la soberana po-
pular, en base a la cual se contrapone una concepcin ascen-
dente a una descendente de la soberana segn que el poder
supremo derive del pueblo y sea representativo o derive del
prncipe y sea transmitido por delegacin del superior al infe-
rior. En tercer lugar, la teora moderna, como teora origina-
da en Maquiavelo, nacida con el surgimiento del Estado mo-
derno en la forma de las grandes monarquas segn la cual
las formas histricas de gobierno son esencialmente dos, la
monarqua y la Repblica, siendo la antigua democracia una
forma de repblica (la otra es la aristocracia) donde tiene
origen el cambio caracterstico del periodo prerrevolucionario
entre ideales democrticos e ideales republicanos, y al go-
bierno genuinamente popular se le llama, antes que demo-
cracia, repblica. Esta situacin se vio, adems, modificada
por el cambio decisivo en la localizacin de la forma de go-
bierno al pasarse de la pequea escala de las ciudades-Esta-
do a la mayor del Estado nacional moderno. Las consecuen-
cias de este traspaso en la ubicacin yen el tamao del sujeto
poltico fueron notables para la evolucin posterior del con-
cepto y tuvieron que ver, segn Dahl (1987: 167), con nuevas
formas de representacin indirecta y de participacin polti-
ca, con la multiplicacin de los clivnjes polticos en el seno de
poblaciones menos homogneas, la creacin de nuevas ins-
tituciones polticas y la aparicin de organismos y de asocia-
ciones autnomas entre s y con respecto al gobierno.
Esta presencia cenital de la democracia en la poltica se man-
tuvo, igualmente, a lo largo del siglo XIX en el que la discu-
sin en torno a este concepto se desarroll principalmente a
travs de un enfrentamiento con las doctrinas polticas pre-
LA DEMOCRACIA EN UN SISTEMA POLTICO 13I
dominantes de la poca: el liberalismo por un lado y el so-

cialismo por otro. En el seno de este conflicto se contrapo-
nan una idea de democracia basada en la libertad poltica y
que paulatinamente se iba asentando y canalizando mediante
la participacin en la representacin en las instituciones del
Estado; con otra no muy diferente pero que la conceba en s
misma como un instrumento para la realizacin de transfor-
maciones radicales en el Estado yen la sociedad. En el pri-
mer caso, la lnea de desarrollo de la democracia se mova en
dos direcciones: en la gradual ampliacin al derecho al voto
y en la multiplicacin de los rganos representativos (Bob-
bio, 1981: 500). En la democracia concebida por la visin so-
cialista, el Estado era el punto de partida del proceso de de-
mocratizacin (y no el punto de llegada como sucede con el
liberalismo) de manera que, retomando el tema de la demo-
cracia directa, abogaba por el control del poder desde aba-
jo extendindolo de los rganos de decisin poltica a los de
decisin econmica consiguiendo el paso del autogobierne
a la autogestin. Esta ltima forma se vio secuestrada en la
prctica por la puesta en marcha de la teora leninista del par-
tido como "vanguardia" de una determinada clase que asu-
mi la citada funcin de control desde abajo.
La teora de las lites, formulada a principios del presente
siglo, introdujo una voz de alarma muy seria en el estudio
de la vida poltica al sealar la pertinaz presencia de una de-
nominada"clase poltica" que detentaba el poder efectivo
de manera continuada aunque se aplicasen los mtodos re-
presentativos y de participacin popular ms refinados. Es-
ta formulacin, en cuanto a su nivel de aportacin emprica
ms que ideolgica, contribuy decisivamente a abrir la sen-
da de los nuevos, y an actuales, elementos conceptuales
elaborados en torno a la democracia.
As, Schumpeter en 1942 estableci que la democracia se
trataba de "arreglos institucionales para alcanzar decisiones
polticas en las que los individuos adquieren el poder para
decidir por medio de una lucha competitiva por el voto po-

pular".! Schumpeter no haca sino invertir el orden de los dos
elementos que componan la proposicin en la teora clsica
de la democracia- animado por la evidencia del papel rele-
vante que desempeaba el liderazgo segn las percepciones
tericas de los elitistas; por consiguiente, se estableca que el
papel del pueblo era el de producir un gobierno, de manera
que el proceso de decidir sobre asuntos concretos por parte
del electorado pasaba a ser secundario. Ahora bien, en esta
situacin se deba dar cabida a tres rasgos: el reclutamiento
de la clase poltica mediante una libre competencia electoral,
como si de un mercado se tratase; la extensin de una clase
poltica numerosa a distintos escenarios del poder tanto cen-
tral y local como en el gobierno y en la oposicin; y unas fuen-
tes del poder basadas en el mbito de reglas establecidas por
criterios avalados mayoritariamente y en una delegacin de
la representacin renovable peridicamente.
Estos criterios sentaron los cimientos para que una dca-
da ms tarde Dahl (1956) comenzara a desarrollar sus refle-
xiones creando las bases de la aproximacin pluralista de la
poltica y que culminaran en su fundamental trabajo de 1971.
Ambos estudios de Dahl sentaron las bases de la aproxima-
cin pluralista de la poltica encuadradas en los dos ejes que
marcan la representacin como participacin y la liberaliza-
cin del sistema poltico en cuanto a debate pblico. El tr-
mino clave de su trabajo intelectual fue el de poliarqua que
fue desarrollado como sustituto del de democracia, con la in-
tencin de mantener la distincin entre sta, como sistema
1 "The democratic method is that insttutona ermngcment jor arriring lit
political decieions in 1l'/e/1 indiuidunls acquire the potoer to decide by means oj 11

competitioe strllgg/e jor the people's <lote" (Schumpeter, 1962: 269).
2 Schumpeter (1962: 269) sealaba que la percepcin clsica era que "el
pueblo" tena una opinin definitiva y racional sobre cualquier cuestin
individual y que haca efectiva esta opinin, en una democracia, escogien-
do "representantes" quienes se encargaran de poner en marcha lo que tal
opinin estableciera.
LA DEMOCRACIA EN UN SISTEMA POLTICO 133
ideal, y los convenios ins titucionales que deban verse como

una aproximacin imperfecta al ideal. Dahl (1971), mediante
el trmino de poliarqua, se refera a una situacin definida
por el libre desarrollo de los conceptos de participacin y de
oposicin, debindose reunir al menos las ocho garantas ins-
titucionales siguientes: libertad para constituir e integrarse
en organizaciones; libertad de expresin; derecho de voto; ele-
gibilidad para cargo pblico; fuentes alternativas de infor-
macin; elecciones libres y limpias; derecho de los lderes
polticos a competir por el voto; y que las instituciones para
hacer poltica de gobierno dependan del voto y de otros sig-
nos de preferencia.
La aceptacin de esta aproximacin hace posible abando-
nar definitivamente la vieja idea que equiparaba democracia
con forma de gobierno o, en otros trminos, con sistema po-
ltico. De esta manera, se asume plenamente que la demo-
cracia es "un mtodo o un conjunto de reglas procesales para
la constitucin del gobierno y para la formacin de las deci-
siones polticas (es decir, de las decisiones vinculantes para
toda la comunidad) ms que una determinada ideologa"
(Bobbio, 1981: 503). Por consiguiente, es un mero elemento
instrumental dentro del sistema poltico, o, como se indica-
ba anteriormente, "una lgica de funcionamiento". En este
sentido, al estudiar los sistemas polticos, uno puede consta-
tar la presencia de principios democrticos en unos escena-
rios pero no en otros. La cuestin estriba en que, indefecti-
blemente, tienen que estar presentes en lo que aqu se viene
denominando el rgimen poltico, para que el sistema sea
calificado de democrtico. La ausencia de los mismos en el
terreno de los actores polticos, de los valores que integran la
cultura poltica y del escenario internacional no son un re-
quisito necesario aunque pueden contribuir decisivamente
al fracaso de la democracia en el rgimen y, por tanto, a cier-
ta forma de colapso del mismo, corno se ver ms adelante.
De esta manera, aqu se defiende la posibilidad de que la de-
mocracia sea exportable en la medida e intensidad en que

han sido exportadas otras formas institucionales que perma-
necen invariablemente en todos los pases.'
Desde otra postura terica, puede concebirse la democra-
cia como un particular sistema de procesamiento y resolu-
cin de conflictos de carcter intergrupal en cuyos resulta-
dos domina claramente la incertidumbre (Przeworski, 1988:
93). De esta manera, se concibe a la democracia como un sis-
tema de incertidumbre organizada en el que la cuestin
capital reside en la evaluacin del proceso (segn Lipset su
legitimidad "compromiso ex ante") o en la evaluacin de los
resultados del mismo (segn Lipset su efectividad "evalua-
cin ex post").4 Se insiste en la necesidad de la existencia de
una gama variada de notas peculiares entre las que desta-
can: el expreso reconocimiento, como una caracters tica per-
manente de la actividad poltica, de la existencia de intereses
antagnicos y de la organizacin que tiende a satisfacerlos;
el procesamiento y la liquidacin de los conflictos conforme
a reglas especificadas a priori, explcitas, potencialmente fa-
miliares para todos los participantes y que slo pueden ser
modificadas de acuerdo con reglas; y, finalmente, el uso de
3 Tmese, por ejemplo, entre otras, a los grandes principios legales re-
cogidos en los diferentes cdigos o a instituciones como los bancos centra-
les, las fuerzas armadas y las organizaciones empresariales y de trabaja-
dores.
4 Przeworski posteriormente ha ampliado esta idea al sealar que la
incertidumbre de la democracia proviene del hecho de que ninguna nica
fuerza controla lo que ocurre. Los resultados de los conflictos particulares
no se conocen ex ante por las fuerzas polticas que compiten, ya que las
consecuencias de sus acciones dependen de las de otros, y stas no pue-
den anticiparse nicamente. De aqu que desde el punto de vista de cada
participante los resultados sean inciertos. Przeworski (1991: 12) matiza la
incertidumbre al sealar que "significa que los actores no conocen lo que
puede suceder, saben lo que es posible pero no lo que es probable o lo que
es posible y probable pero no suceder -"lIllcerll1il/ly CIIII mel111 tuat actors
do 1101 knotu w/1I11 cml happen, 1/1111 IlIey knoui w/1I11 is poesibe 11111 1/01 w/iIlI ie
lkely,or 111111 IlIey knou: wI1111 is possible ond Iike/y but 1101 w/1I11 wilIll11ppell"-.
La democracia es incierta slo en ese sentido.
la fuerza fsica, organizada de manera permanente, regula-

do mediante normas que especifican las contingencias en las
que puede aplicrsela universalmente y ex ante.
La democracia corno gran principio que movi buena parte
de la teora poltica durante siglos pareciera que por el mo-
mento quedara relegada a desempear un papel menor en
el seno del sistema poltico, ms an en un tiempo corno el
presente en que aparentemente no se vislumbran enemigos
suyos. Sin embargo, aunque una visin "schumpeteriana" de
la democracia sealara que sta tiene que ver con las reglas
que establecen cmo se debe llegar a la decisin poltica y
no qu se debe decidir, su concepcin en tanto que medio
lubricante del sistema hace que su suerte se vea enteramente
ligada a la del mismo. No se trata nicamente de mantener
su valor histrico de garante de derechos y de libertades in-
dividuales, sino que, como se ha indicado en los captulos
anteriores, su imbricacin en el sistema poltico le hace pro-
gresivamente afectar al proceso de torna de decisiones y al
control popular de las polticas pblicas emanadas de ellas.
En este mbito se hace descansar una de las ms serias cons-
tricciones con que se puede enfrentar la democracia en situa-
ciones consolidadas." Pero, adems, el estancamiento del sis-
tema, por no decir su colapso, medido por el rendimiento en
su funcionamiento institucional y por la manera en que ope-
re el circuito conformado por el apoyo, las demandas y las
polticas pblicas descrito, que constituyen una suerte de sen-
sores evaluadores, entre otros, puede poner de nuevo en mar-
cha la reflexin terica, no totalmente detenida.s sobre el sen-
tido de la democracia.
5 Ashford llama la atencin al plantear que las teoras pluralistas de la

democracia sufriran un gran vuelco en el caso de que las polticas fueran,
en algn sentido, variables independientes _" if pocles are, ;/1 some sense,
independent rather than dependent tariables, then the entire pluralist uniueree
has been stood 011 its head" (Ashford, 1992: 344)-.
6 A este respecto es significativo el propio contenido de los recientes
trabajos de Bobbio (1985), de Dahl (1989b) y de Linz (1992).
Puede mantenerse hoy como generalizacin vlida que el

hecho de referirse a un rgimen poltico comporta la asun-
cin del credo democrtico en su funcionamiento interno, de
suerte que"slo cabe en la actualidad una sola teora del sis-
tema" (Cotarelo, 1990: 86): el democrtico. El colapso de los
regmenes comunistas en la Europa del Este, que sigui a las
anteriores transiciones, ha trado consigo cierta convergen-
cia hacia una definicin comn de democracia que ha pro-
ducido un remarcable consenso sobre las condiciones mnimas
que debe reunir la poltica para merecer el apelativo presti-
gioso de democrtica -"... has produced a uielcome convergeHce
towards a common dcfinition of democracy. Every toliere there Izas
been a silent ahandonmeni of dubious adjectives like 'popular',
'guided', 'bourgeois' and 'formal' to modify 'democracf', At the
same time, a remarkuble consensus has emerged concerning the mi-
nimal conditions that polities must meet in order to merit the pres-
tigious appellation of 'democratic" (Schmitter y Karl, 1991: 75).
Sin embargo, ahora es el momento en que podra establecer-
se una clasificacin por pases atendiendo al funcionamiento
de sus sistemas polticos en cuanto a su mayor o menor gra-
do de flexibilidad frente a situaciones de amenaza de quie-
bra del mismo e incluso frente a su capacidad potencial de
generarlas; todo lo cual provocara la necesaria definicin
de un coeficiente de fragilidad, aspecto ste que queda lejos
del objeto del presente trabajo. Un repaso a la bibliografa
politolgica muestra la existencia de una amplia gama de
condiciones ligadas al devenir de un sistema poltico para
garantizar su pervivencia.
LAs CONDICIONES DE LA DEMOCRACIA
El propio trabajo de Schumpeter (1962: 290-295) sealaba la

existencia de cinco condiciones para el xito de la democra-
cia, as: en primer lugar mantena que"el material humano"
-"human material of politics" - de la poltica tuviera suf-
cientemente alta calidad, en el plano de la habilidad y en el

de la moral; la segunda condicin sera que el rango efecti-
vo de las decisiones polticas no se extendiera demasiado le-
jos; en tercer lugar que el gobierno democrtico fuera capaz
de mandar sobre una bien entrenada burocracia de buen
nivel y tradicin; la cuarta condicin se referira al autocon-
trol democrtico; y la ltima concernira a que la competi-
cin efectiva por el liderazgo requiere una larga medida de
tolerancia con respecto a las diferentes opiniones.
Por otra parte, el estudio de Moore (1967: 430-431) haba
examinado los prerrequisitos de la democracia. Propona cin-
co precondiciones: i) el desarrollo de un balance que evitara
una corona demasiado fuerte o una aristocracia terrateniente
demasiado independiente; ii) un giro hacia una forma apro-
piada de agricultura comercial; iii) el debilitamiento poltico
de la aristocracia terrateniente; iv) la prevencin de una coa-
licin aristocrtico-burguesa contra los campesinos y los tra-
bajadores, y v) una ruptura revolucionaria con el pasado, esto
es, de los elementos burgueses sobre aqullos que representan
valores precapitalistas, instituciones y modos de produccin.
Ahora bien, su excesiva vinculacin al peso del pasado y al
determinismo econmico hicieron insatisfactoria su aproxi-
macin para explicar la democracia poltica pues to que que-
daban fuera aspectos relativos a las influencias exteriores, va-
lores culturales, ideas, e instituciones polticas que pudieran
considerarse como variables independientes.
Algo similar ocurri con otras corrientes surgidas en la d-
cada de 1960, basadas en la vinculacin entre desarrollo eco-
nmico y democracia, que tomaron una notable consisten-
cia. El trabajo de Lipset (1960), al sealar que el desarrollo
econmico era un requisito de la democracia, abri las puer-
tas a los tericos de la modernizacin que, sin embargo, pron-
to tuvieron que revisar sus tesis al aparecer nuevas formas
autoritarias, precisamente en situaciones de explosin des-
arrollista. La gestacin de los estados burocrticos autoritarios
en el sur del continente americano fue una prueba evidente
de ello (O'Donnell, 1982). Si bien puede ser sarcstico cons-

tatar que, en muchos casos, las condiciones que permiten a
un sistema democrtico sobrevivir a corto y medio plazo son
capaces de constreir su potencial para resolver los enormes
problemas de pobreza y desigualdad (Karl, 1990: 13) y cuya
no resolucin es posible que acarree, en el largo plazo, el fin
del sistema democrtico.
Ms recientemente, Diamond (1992), apoyado en un abun-
dante material emprico, precisaba que en la relacin entre des-
arrollo socioeconmico y democracia caba indicar que aqul
promueve sta en dos sentidos: contribuye significativamente
a la legitimidad y a la estabilidad donde la democracia ya
existe y, en los escenarios donde la democracia no se da, el
desarrollo socioeconmico conduce ms pronto o ms tarde
al xito de su establecimiento. Pero tambin destacaba cmo
el desarrollo socioeconmico no produca los mismos efec-
tos legitimadores duraderos para los regmenes autoritarios
que para los democrticos. Finalmente limitaba el peso es-
pecfico del desarrollo econmico al establecer que no era por
s mismo el factor ms importante en la promocin de la de-
mocracia -"it is not economic deuelopment per se and certainly
not economic growth that is the most important deneiopmental
factor in promoting democracy" (Diamond, 1992: 125).
Linz (1987), mximo representante de lo que podra en-
tenderse como la aproximacin interpretativa de la quiebra
11
de la democracia", ha puesto de relieve cmo la existen-

cia de ciertas caractersticas y actuaciones de importantes ac-
tores polticos disminuyeron las probabilidades razonables
de supervivencia y consolidacin de algunos regmenes demo-
crticos precipitndoles en su cada autoritaria. As, la pr-
dida de legitimidad, de eficaciay de efectividad de un rgimen,
la existencia de un sistema de partidos inadecuado y de una
oposicin desleal o semileal, la estabilidad del gobierno y la
manera de establecerse un nuevo rgimen democrtico, tan-
to en su fase constituyente como en la capacidad de incorpo-
racin a aqullos que no formaban parte de la coalicin fun-
dadora, son algunos de entre los elementos que pueden pre-

determinar la quiebra del sistema democrtico.
Centrando la discusin en un enunciado positivo de las
condiciones que favorecen significativamente las oportuni-
dades para el debate pblico y la prctica democrtica, el grue-
so de la bibliografa que apareci en la etapa de las transiciones
polticas parece centrarse en el binomio referido a satisfac-
ciones econmicas por parte de la mayora de la poblacin y
a la implcita aceptacin por parte de sta del sistema. El des-
arrollo econmico y la legitimidad, entendida como el grado
en que las instituciones son valoradas en s mismas y consi-
deradas justas y adecuadas (Lpset, 1960: 28), dan paso a siete
series de condiciones ms minuciosas: secuencias histricas,
grado de concentracin en el orden socioeconmico, nivel de
desarrollo socioeconmico, desigualdades, segmentacin cul-
tural, control extranjero y creencias en los activistas polticos
(Dahl, 1989'1: 39), todas las cuales amparan el carcter proce-
dimental mnimo que Dahl confiere a la poliarqua.
Estas series, dentro de un mbito de mayor sofistificacin
dan paso a cinco condiciones fundamentales cuya vigencia,
en un determinado pas, pueden derivar el mantenimiento y
el progreso de las instituciones de la poliarqua en un alto
grado (Dahl, 1989b: 264). En primer lugar, los medios de la
coercin violenta deben encontrarse neutralizados por el con-
trol de los civiles sobre los militares y la polca.? En segundo
trmino, la sociedad debe tener caractersticas modernas -con
unos niveles histricos promedio de riqueza, ingreso, con-
sumo y educacin, gran diversidad ocupacional, poblacio-
nes mayoritariamente urbanas, un descenso marcado de la
poblacin agraria, y una relativa importancia econmica de
la agricultura-; dinmicas -crecimiento econmico e incre-
mento de los niveles de vida-; y pluralistas -numerosos
grupos y organizaciones relativamente autnomos, particu-
7 Aspecto ste extremadamente sensible en la vida latinoamericana y

en algunos pases rabes, pero tambin en aquellos otros casos de seria
amenaza guerrillera y terrorista.
larmente en la economa-o En tercer lugar, el pas debe ser

culturalmente homogneo, de manera que si fuera heterog-
neo no debe encontrarse segmentado en subculturas fuertes y
diferenciadas, y si se encuentra as segmentado sus lderes han
debido tener xito en crear un arreglo consociacional para en-
frentarse a los conflictos subculturales." En cuarto lugar, las
creencias y la cultura poltica, fundamentalmente entre los
activistas polticos, tienen que apoyar las instituciones de la
poliarqua." Por ltimo, no debe estar sometido a interven-
cin alguna por parte de una potencia extranjera hostil a la
poliarqua. 10
Ahora bien, tendra que enfatizarse que lo que la bibliogra-
fa politolgica ha considerado tradicionalmente como pre-
condiciones de la democracia deberan ser mejor concebidas,
al menos para Amrica Latina, como los resultados del sistema
democrtico (Karl, 1990: 5), posicin sta que viene a com-
plicar el problema y a centrarlo en un terreno dominado por
un marcado probabilismo y por causalidades indetermina-
das. Adems introduce la discusin terica en el mbito de
la consolidacin del rgimen poltico que se aborda seguida-
mente.
LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA
En trminos generales puede aceptarse la definicin de con-

solidacin democrtica como "el proceso de reforzamiento,
8 En este sentido aparece uno de los principales retos que tienen aque-
l1associedades que no han sabido articular en la vida poltica la presencia
importante de sectores indgenas; pero, al mismo tiempo, el caso de Che-
coslovaquia y las tensiones en Canad ponen de relieve el nivel de crispa-
cin en la poltica nacional que puede introducir esta variable, l1egando a
precipitar la virtual desaparicin del Estado prexistente.
9 Con frecuencia, en los recientes regmenes democrticos el estilo de
conduccin poltica de sus lderes ha comportado actitudes antinstitucio-
nales, prximas al autoritarismo o al despotismo que, en todo caso, con-
llevaban un fuerte contenido de desprecio hacia modelos racionales.
10 Circunstancia muy extendida a lo largo de la historia en los pases de
Europa del Este y algunos americanos de la Cuenca del Caribe.
afirmacin, robustecimiento del sistema democrtico, enca-

minado a aumentar su estabilidad, su capacidad de persis-
tencia y a contrarrestar y prevenir posibles crisis" (Morlino,
1986: 13). Frente a esta acepcin, las formuladas por Di Pal-
ma (1988) y Linz (1990) tienen un carcter minimalis ta segn
admiten los propios politlogos. En la otra acera, se situara la
posicin que identifica la consolidacin del sistema demo-
crtico con la eficiencia de las polticas pues tas en marcha por
l mismo. Ambas aproximaciones tienen corno elemento comn
la idea de que la consolidacin es un estado dinmico de los
sistemas polticos. De manera que no puede concebirse co-
rno una situacin que, una vez alcanzada, es irreversible.
Al insistir Linz que un rgimen consolidado es aqul en el
que "ninguno de los actores polticos principales, partidos,
intereses organizados, fuerzas, e instituciones consideran que
hay alternativa alguna a los procedimientos democrticos para
obtener el poder, y que ninguna institucin poltica tiene de-
recho a vetar la accin de los que gobiernan democrticamen-
te elegidos" (Lnz, 1990: 29), centra la discusin en el mbito
weberiano de la legitimidad. En los trminos de Linz, el sis-
tema democrtico debe ser percibido como el nico casino
11
en el pueblo" -" the 0111y game in t01011" (Linz, 1990: 29)-, para
utilizar una expresin del "viejo Oeste". Continuando con esta
percepcin figurada que equipara lo democrtico con un jue-
11
go abierto de resultados inciertos que no impone a sus juga-

dores otra expectativa que el hecho de jugar" (Di Palma, 1988:
73), se abre una conceptualizacin minimalista y posibilista.
Es la habilidad para crear reglas de competicin, que atrai-
gan a los jugadores hacia el juego y que, adems, puedan
despejar o convertir en inoperante la tentacin de jugadores
esenciales de boicotear el juego, lo que define la factibilidad
de la consolidacin de la democracia. El juego se convierte
bsicamente en conflictos distributivos -s-distrbuticru COI1-
flicts- que deben ser institucionalizados con independencia
de las presiones que representan las necesidades de la socie-
dad, de manera que las fuerzas polticas deben someter sus
intereses al veredicto de las instituciones democrticas -17 0 -

litical forces must bewilling to subject iheir interesi to the ueredict
of democratic institutions- (Bresser Pereira et al., 1993: 4). En
este sentido, tambin se coincide con Schmitter quien centra
el ncleo del dilema en torno a la consolidacin en la pro-
puesta de un conjunto de instituciones que los polticos pue-
den acordar y que los ciudadanos estn dispuestos a apoyar
-" the core of the consolidation dilemma lies in coming up with a
set ofinstitutions that politicinl1s Clll1ngree l/P(JI1 ami citizens are
ioilling to support" (Schmitter, 1992: 159). En otros trminos,
las instituciones democrticas quedan consolidadas slo en
el caso de que ofrezcan a los grupos polticamente relevan-
tes incentivos para procesar sus demandas en el seno del mar-
co institucional (Bresser Pereira et al., 1993: 5).
En relacin con la posicin maximalista, Linz adopta an
una postura de reto evidente al expresar su conviccin de que
"el hecho de que algunas democracias pudieran ser ineficien-
tes a la hora de resolver problemas importantes no debera
confundirse con lafalta de consolidacion, aunque pudiera califi-
carlas como democracias que se arriesgan a la inestabilidad".
Ms adelante seala la importancia de" mantener separados
analticamente el problema de la consolidacin del rgimen y
el de su actuacin, sus problemas y sus crisis" (Linz, 1990: 32).
Morlino define la consolidacin democrtica, en trminos
ms precisos a los recogidos anteriormente, como" el proceso
de adaptacin-eongelacin de estructuras y normas demo-
crticas que son aceptadas como legtimas, en parte o del todo,
por la sociedad civil. Tal proceso, complejo y variado, se des-
arrolla en direcciones diferentes y alcanza tal refuerzo de aque-
llas instituciones y normas como para permitir su persistencia"
(Morlino, 1986: 19). Tanto en este caso como en la posicin
de Linz aparecen dos elementos constantes: el asentimiento
del rgimen por parte de la poblacn.P lo que conduce al
11 Cuando las reglas de la democracia han sido" interiorizadas" por la

sociedad, segn Prez Daz (1991: 110) se da el proceso de "institucionali-
problema de la legitimidad, y el funcionamiento procesal de

estructuras y reglas, esto es, instituciones. En cuanto a la le-
gitimidad de los sistemas democrticos, concebida en un m-
bito dominado por traumas histricos derivados de la per-
sistente inestabilidad o de la absoluta sequa democrtica, con
independencia de las notas que conlleva de apoyo y consen-
so, se asocia ntimamente con la satisfaccin de necesidades
de la poblacin. El propio Morlino (1985) ha estudiado esta
relacin entre legitimidad y eficacia. Es en este nivel dnde
se da cabida a la variable socioeconmica, pudindose retro-
traer la discusin y enlazarla con los elementos relativos al
desarrollo, satisfaccin de necesidades y demandas, igualdad
de oportunidades, etctera, recogidos en los listados de fac-
tores que dan contenido a una situacin polirquica.
La discusin terica entre la igualdad y la libertad, anali-
zada en un trabajo de Dahl (1990), apareca tambin plena-
mente vigente a la hora de realizar una aproximacin al fe-
nmeno de la consolidacin del sistema democrtico. Pero si
el autogobierno, por medio del procedimiento democrtico
es un derecho fundamental, incluso inalienable; si el ejerci-
cio de dicho derecho inalienable necesariamente implica un
nmero sustancial de derechos ms especficos, los cuales,
en consecuencia, son tambin fundamentales e inalienables;
y si una cierta igualdad de condiciones es necesaria para la
igualdad poltica que entraa el proceso democrtico, enton-
ces el conflicto no se produce de forma necesaria entre la igual-
dad y la libertad. Se trata, por consiguiente, de dilucidar la
confrontacin, en el plano conceptual, entre las libertades fun-
damentales de un tipo especial -aquellas que disfruta una
sociedad por el hecho de gobernarse a s misma por medio
del procedimiento democrtico- y otras libertades de dife-
rente tipo -entre las que se situara la libertad econmica-o
Pero en este caso chocan dos lgicas de contenido intrnseco
zacin" de la democracia, estadio posterior al de la consolidacin demo-
crtica, que se decide en el mbito del debate pblico.
muy diferente: la del gobierno y la del mercado, esta ltima

coincide con el peligro inminente de profundizar desigual-
dades sociales existentes (Mansilla, 1991: 43) con sus consi-
guientes efectos perniciosos, mucho ms serios en aquellos
sistemas no democrticamente consolidados.
Sin embargo, Przeworski ha enfatizado el hecho de que
en una situacin postransicional sumida en reformas no slo
polticas, sino fundamentalmente econmicas, cualesquiera
que fuesen las consecuencias a largo plazo de las mismas, a
corto plazo son negativas para la consolidacin democrti-
ca. Esto es as porque las reformas econmicas emprendidas
en Europa del Este y en Amrica Latina han generado infla-
cin, desempleo y desajustes en la colocacin de recursos as
como cambios voltiles en la renta relativa; resultados todos
ellos polticamente impopulares. Bajo tales condiciones, la
democracia no tiene el camino fcil con las reformas econ-
micas _" democracy in ale political realnt works against ec011O-
mic reforms" (Przeworski, 1991: 161). Pero esta es una posi-
cin terica que fundamentalmente tiene validez'? para los
primeros momentos de despus de la transicin en los que
se espera que el rgimen democrtico obtenga resultados
positivos inmediatos. Incluso la no consecucin de los mis-
mos no llega a afectar de manera significativa el caudallegi-
timador con el que arranca el nuevo rgimen, como se exa-
minar en pginas posteriores.
El reconocimiento del derecho personal de la propiedad
se sumerge en un marco de lmites amplios que establece el
propio gobierno. Se da, de este modo, un salto notable hacia
la democracia econmica.P el cual para Cotarelo (1990a: 114)
12 De hecho el propio Rose (1992) ha probado, con indudable rigor, la

tesis contraria a la de Przeworski.
13 "Por democracia econmica se entiende aquel rgimen en que los
trabajadores sobre todo y, en ltimo trmino, otros sectores tambin, por
ejemplo, usuarios de los servicios, intervienen en los procesos de adop-
cin de decisiones en aquello que les afecte" (Cotarelo, 1990a: 97), de ma-
"es una forma de la democracia elitista". Ahora bien, la de-

mocracia econmica queda lejos de asegurar la consolida-
cin al afectar nicamente una parcela del escenario de toma
de decisiones sin inferir en los restantes mbitos del sistema
poltico ya sealados.
nera que "el presupuesto ms caracterstico de la democracia econmi-

ca es el control democrtico y participativo de la economa" (Cotarelo,
1990a: 110).
SEGUNDA PARTE
LA CRISIS Y EL CAMBIO
COMO DETONANTES
DE LA INGOBERNABILIDAD
A 10 largo de este siglo se han ido asumiendo de manera ro-
tunda los presupuestos tericos weberianos de la domina-
cin legal-racional sobre la que se asientan los sistemas pol-
ticos democrticos, que, en la actualidad y por primera vez
en la historia, superan el medio centenar. Por tales razones,
en las pginas siguientes se abordan los elementos analticos
bsicos para el mantenimiento de un sistema democrtico,
representados por los conceptos de legitimidad y de efica-
cia, de manera que se sostiene que son los indicadores que
advierten con mayor precisin de la aparicin de una crisis.
El escenario de esta segunda parte del libro se refiere al
intento de establecer un marco comparativo entre pases de-
mocrticamente consolidados y aquellos que no 10 son para
abordar la crisis que afecta a sus respectivos estados. El m-
bito de los primeros viene a coincidir con el de los pases oc-
cidentales industrializados, mientras que el de los segundos
incluye a pases en va de desarrollo junto con pases adscri-
tos anteriormente al r'socalsmo real/l. Aunque se trata de ti-
pos de crisis diferentes, es importante destacar el hecho de
su aparicin casi simultnea en marcos tan alejados.
La hiptesis que surge a 10largo del primero de los siguien-
tes captulos, con respecto al fenmeno desencadenante de un
proceso de ingobernabilidad de los sistemas polticos de am-
bos esquemas, es que se encuentra invariablemente relacio-
nado con las situaciones de crisis. En este sentido, se constata
el afloramiento de una extensa bibliografa sobre la goberna-
bilidad cuando se desatan los distintos tipos de crisis, aun-
que muchos de los problemas reales denunciados fueran de
carcter estructural y/o dataran de tiempo muy anterior. Por
otra parte, queda de relieve la mayor profundidad de la cri-
sis del Estado de los pases latinoamericanos y del Este de
Europa que la del Estado de bienestar y, por consiguiente,
sus efectos ms duraderos y significativos en la gobernabili-
dad de sus sistemas polticos.
Por otra parte, la relacin entre transiciones polticas y con-
149
150 LA CRISIS Y EL CAMBIO
solidacin democrtica, que se aborda ms adelante, es un

aspecto muy vivo de la ciencia poltica a lo largo de la ltima
dcada. Ahora bien, con respecto a este libro, si se tiene en
cuenta que uno de sus objetivos se centra en la contraposi-
cin que suponen las relaciones entre una situacin demo-
crtica y la gobernabilidad del sistema poltico, y entre otra
no consolidada y asimismo la gobernabilidad, es oportuno
adentrarse en el fenmeno de la dinmica de la consolida-
cin democrtica. Por todo ello, a lo largo del ltimo captu-
lo se enlazan los trminos de transicin y de consolidacin
desde la perspectiva de la incidencia que ambos procesos tie-
nen en la gobernabilidad.
El propio hecho transicional, al que se propone una apro-
ximacin mediante un modelo establecido, va a determinar
el grado de irunadurez de la consolidacin y, por ende, cierta
propensin a dejar abiertas crisis potenciales de ingoberna-
bilidad. No se afirma rotundamente que los pases que su-
peraron transiciones polticas"estn condenados" a ser en
un determinado momento ingobernables (Espaa y Portugal
seran los ms claros contraejemplos), pero s que determi-
nadas formas de transicin, unidas con factores medioam-
bientales, como seran el escenario internacional y la crisis
econmica, junto con otros histricos, como sera el dficit
democrtico, generan una indudable propensin a la ingo-
bernabilidad.
V. LOS ASPECTOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS
DE LA CRISIS
COMO se mencion anteriormente, toda crisis conlleva, como

caras de una misma moneda, elementos subjetivos yobjeti-
vos. En el caso de una crisis de gobernabilidad, estos elemen-
tos vienen representados por aspectos tales como la legitimi-
dad, la credibilidad y el apoyo del sistema poltico, por un
lado, y la eficacia, la efectividad y la eficiencia del mismo,
por otro; conceptos que, teniendo un significado preciso di-
ferenciado, se integran, los tres primeros, en el mbito de lo
subjetivo, y, los tres segundos, con las matizaciones que se
formularn, en la esfera de lo objetivo. De modo paralelo,
se trata de trminos fundamentales en la bibliografa de la cien-
cia poltica,' de manera que su incidencia en las bases tericas
sobre las que surgen, se apoyan, perduran y se consolidan
los regmenes polticos actuales es extraordinaria.
Ahora bien, como va a sealarse en las pginas siguientes,
el grado de objetividad y de subjetividad de dichos aspectos
tiende con gran frecuencia a entremezclarse. As, se va a cons-
tatar cmo toda crisis se mueve con ellos de manera que, por
retroalimentarse de manera constante y variar la intensidad
de los mismos en todo momento, su separacin es poco viable.
ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES
Todo rgimen poltico mantiene prolongadamente su propia

existencia si se sostiene en equilibrio sobre el magma que re-
1 No slo en este mbito, en la literatura contempornea puede leerse:

".,. el nico consejo que le dio fue que nunca impartiera una orden si no
est seguro de que la van a cumplir...", Garcia Mrquez en Elotoo del pa-
triarca, Bruguera, Barcelona, 1983, p. 245, pona as en boca del autcrata
un consejo para evitar el surgimiento de crisis de gobernabilidad por la
151
presenta la sociedad. La continuidad ideal de dicha situacin

contribuye a lubricar la gobernabilidad del sistema; pero el
desarrollo de instrumentos institucionalizados para realizar
regularmente decisiones polticas necesita contar con el he-
cho de que la sociedad crea en el rgimen y que ste "haga
algo" por la sociedad. El grado de confianza se expande o se
constrie en funcin de que lo que la sociedad recibe del r-
gimen poltico, colme o no tanto sus expectativas corno sus
necesidades. A la confianza habitualmente se la conoce como
apoyo o, con mayor propiedad, se la denomina legitimidad?
al grado de cumplimiento de expectativas y necesidades, efi-
cacia. Legitimidad y eficacia son dos condiciones esenciales
que ha de cumplir cualquier gobierno para que su existencia
no sea precaria, puesto que son necesarias para llevar a cabo
las funciones de estabilidad del gobierno y del orden social,
en cuya capacidad de desempeo basan la gobernabilidad
Arbs y Ciner (1993: 5).
Legitimidad y eficacia son para Linz (1987: 48) dimensio-
nes analticas distinguibles "que caracterizan a los regmenes
y que en realidad estn entremezcladas de una forma de la
que sabernos muy poco". Por legitimidad se va a entender
la creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las ins-
11
tituciones polticas son mejores que otras que pudieran haber

sido establecidas, y que por tanto pueden exigir obediencia
(Linz, 1987: 38).
En una direccin similar, Beetham (1991: 16), basndose
en que la clave para entender el concepto de legitimidad ya-
ce en el reconocimiento de que es muldimensional en carc-
ter, integra reglas establecidas con creencias compartidas y
incapacidad de poner en marcha acciones de casi imposible ejecucin,
bien fuese por el contenido de las mismas o por las caractersticas del en-
torno en que fueran a llevarse a cabo.
2 El calificativo de legtimo puede aplicarse a todo sistema que rena
determinados requisitos preestablecidos, pero desde Max Weber es con-
cebido como la base esencial e indispensable de la autoridad poltica, si
bien detrs de la legitimidad no hay condiciones sino creencias.
LOS ASPECTOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS DE LA CRISIS 153
con la evidencia del consenso por parte de los subordinados

en la relacin de poder concreta. Dichos aspectos coinciden
con los elementos sealados por Linz de operatividad insti-
tucional, creencia y compulsin. Finalmente, Arbs y Ciner
(1993: 15) se refieren a la legitimidad del gobierno como "la
condicin aceptable que tiene su autoridad a los ojos de los
ciudadanos".
Por su parte, la eficacia se refiere" a la capacidad de un
rgimen para encontrar soluciones a problemas bsicos con
los que se enfrenta todo sistema poltico (y los que cobran
importancia en un momento rustrico) que son percibidas ms
como satisfactorias que como insatisfactorias por los ciuda-
danos conscientes" (Linz, 1987: 46). En cuanto a la efectivi-
dad de un rgimen es otra dimensin, entendindose por ella
"la capacidad para poner realmente en prctica las medidas
polticas formuladas, con el resultado deseado" (Linz,1987:
49). Esta comprensin de la efectividad como rendimiento ya
haba sido sealada por Lipset al definirla como "the extent
to which the system satisftes the basic[unctions of gouernmeni as
most of the population and such powerfull groups tnithin it as big
business or the armedforces see them" (Lipset, 1960: 77).3
Una forma previa que puede articularse a la de Linz de
presentar esta relacin fue la de Easton quien introdujo la idea
de apoyo. El apoyo se entenda como la actitud positiva o
3 Es comn que se encuentren tambin como sinnimos los conceptos
de efectividad y de eficiencia, llegndose a confundir con el de eficacia.
Sin embargo, debe precisarse que efectividad es la habilidad para alcan-
zar objetivos preestablecidos, mientras que la eficiencia se refiere a la cua-
lidad que produce el servicio mejor con la misma cantidad de recursos
empleados. Habida cuenta que se trata de trminos propios de adminis-
tracin de empresas y de la teora de la organizacin, su aplicacin a la
poltica resulta engorrosa (Offe, 1984:136), habindose reconocido que "la
efectividad a menudo no se la separa de la eficacia" (Linz, 1987: 49). No
obstante, el trmino que aqu va a utilizarse con mayor frecuencia es el de
eficacia, dejndose los otros trminos para aquellas ocasiones en que sean
eXpresamente citados en l sentido acuado por los distintos autores (de-
bindose tener en cuenta que entonces pudieran ser empleados con un sig-
nificado diferente al aqu expuesto).
negativa de una persona hacia un objeto -"we can describe

support as an atti lude by wlzich a person orients himscl] to an
object either favorably or unjaorubu}, postively or negatineb].
Such an attitude may be expressed in parnllel action. In short,
in its common usage support refers to the way in which a person
evaluately orients himselftosome object through eiiher his attitudes
or his behauiour" (Easton, 1975: 436).. Lo interesante es que en
el contexto de los anlisis de sistemas se refera a dos clases
de apoyo que integraban el binomio conceptual anterior. Por
una parte destacaba el apoyo especfico que localizaba en su
relacin con las satisfacciones que los miembros de un sis te-
ma sienten que obtienen de las polticas diseadas por las
autoridades, siendo, por consiguiente, una respuesta a las mis-
mas. Enfrente, defina el apoyo difuso referido a las evalua-
ciones de lo que un objetivo es o representa, no de lo que
hace; consiste, pues, en una reserva de actitudes favorables
por la que se aceptan soluciones que en otro caso no se tole-
raran _" a reserooir offavorable attitudes or good will that helps
members to accept or tolera te outputs to uihid: they areopposed or
the effects ofwhich they seeas damaging to iheir uiants" (Easton,
1975: 444). De esta forma entendidos, el apoyo difuso tende-
ra a ser ms duradero que el especfico proviniendo sus fuen-
tes de la socializacin y de la experiencia directa y se expre-
sara a travs de dos formas: la confianza y la credibilidad en
la legitimidad de los objetos polticos.'
Paralelamente al desarrollo del concepto de legitimidad y
a los problemas que concit el mismo en sociedades indus-
triales, Leca ha abordado, desde una perspectiva en la que
tambin se priman los anlisis subjetivos, el efecto en la go-
4 Con estos instrumentos, Easton (1975: 452) trazaba una tipologa de
la legitimidad encuadrada en dos ejes conformados por los" objetos de
legitimidad" _" objects of legitiml1C1j" -, que representan el rgimen y las
autoridades, y por las "fuentes de legitimidad" -"sol/rces oflegitimnClj'-
integradas por la ideologa, la estructura y las cualidades personales. El
cruce de sendas variables creaba la citada tipologa con tres titulares des-
tacados: la legitimidad ideolgica, la legitimidad estructural y la legitimi-
dad personal.
bernabilidad de un sistema de las transformaciones de la no-

cin de ciudadana. De esta manera, ha sealado a la "crisis
de la ciudadana" _" lacrise delaciiouennet"- como un serio
problema al que debe enfrentarse la democracia de los pa-
ses avanzados (Leca, 1985b: 185-187). Segn dicho autor, la
ciudadana moderna se conoce en general como un conjunto
de tres rasgos: un estatuto jurdico que confiere derechos y
obligaciones con respecto al cuerpo poltico; un conjunto de
funciones sociales especficos que suponen disposiciones cul-
turales adecuadas permitiendo en particular la inteligibilidad
del Estado (reconocimiento de la necesidad de una autori-
dad racional, lealtad con respecto a las ins tituciones con vo-
cacin universalista e inters por los asuntos pblicos); y un
conjunto de cualidades morales consideradas como necesa-
rias para la existencia del "buen" ciudadano. Sin embargo,
la conjuncin de dos fenmenos no estrictamente nuevos pero
intensificados en los ltimos aos ha golpeado fuertemente
a la conciencia de ciudadana. El primero se refiere al des-
arrollo del individualismo, puesto de manifiesto por los es-
tudios de opinin pblica que enfatizan el mayor inters por
la vida privada, las relaciones interpersonales y la liberaliza-
cin de las costumbres, en el sentido de no existir lmite nor-
mativo alguno a la manifestacin de las necesidades indivi-
duales. El segundo fenmeno, muy relacionado al anterior,
reside en la proliferacin de organismos especializados para
"satisfacer" dichas necesidades, circunstancia que se compli-
ca an ms por el hecho de que la divisin del trabajo hace
al individualismo autnomo para asegurar su superviven-
cia y su seguridad." La consecuencia de todo ello es que la
sociedad no tiene fuerza suficiente para gestionar las deman-
das contradictorias del individualismo.
5 La familia, por ejemplo, ya no transmite el modelo de autoridad, lo

pide al colegio, agente transmisor del saber, que difunda, por tanto, una
disciplina social; el colegio, por su parte, se ve sobrecargado y tiene una
tendencia a acudir a otras organizaciones como los psiclogos, los anima-
dores sociales, la polica o la televisin.
Centrando ahora la atencin en la eficacia, un aspecto que

tiene una estrecha conexin con la percepcin de la efica-
cia de un gobierno se refiere a los resultados concretos a la
hora de atajar problemas significativos. Entre los que se ha
sealado su repercusin en la inestabilidad de una sociedad, la
prdida de legitimidad para su sistema poltico y su consi-
guiente entrada en una situacin de ingobernabilidad. Se tra-
ta de siete factores: i) la existencia de un problema concebido
como "insoluble"; ii) la existencia de una desavenencia irre-
conciliable en la vida poltica que lleva a la polarizacin ex-
cluyente; iii) el crecimiento de la violencia privada incontro-
lada por el gobierno; iv) la dislocacin de sectores sociales
(producida, por ejemplo, por procesos de industrializacin
rpida); v) conflictos multirraciales o multitribales; vi) la alie-
nacin de la inteligencia (el desencanto de las lites cultura-
les que poseen los smbolos de integracin de una sociedad),
y vii) la humillacin en la guerras (Bell, 1976: 181).
Ahora bien, la eficacia puede evaluarse asimismo con res-
pecto a la resolucin de problemas relevantes a la hora de la
formulacin de polticas pblicas cotidianas. Estos problemas
requieren de un proceso continuado de anlisis para com-
probar su incidencia en los diferentes sectores de la pobla-
cin. Pero aparecan relacionados a elementos que conducan
al bloqueo de la sociedad, entre los que se encontraban: las
estructuras territoriales, el sistema administrativo en cuanto
funcin pblica, y el mantenimiento de castas administrativas
y empresariales (en torno a colegios profesionales) (Crozier,
1970: 217-228).
6 Es interesante constatar cmo estos factores dan cabida en su seno al

nivel de percepcin subjetiva que grandes ncleos de la sociedad pudie-
ran tener con respecto a un determinado problema. As, la percepcin del
paro como un problema de imposible solucin en la dcada de 1930 o el
sentimiento de humillacin en la primera Guerra Mundial por parte de
los alemanes o la inevitabilidad de un conflicto civil excluyente en Espaa
en julio de 1936, permiten comprender su efecto como generadores de in-
gobernabilidad.
Por otra parte, a lo largo de la dcada de 1980, la discusin

entre regulacin y desregulacin como opciones para lubri-
car la eficacia de la accin de gobierno (Hancher y Moran,
1989) y, consiguientemente, para facilitar la gobernabilidad
del mismo, fue cobrando importancia. La des regulacin se
conceba como algo que cubra dos tipos separados de pro-
cesos: los cambios en la estructura de las reglas incorpora-
das en los sistemas regulatorios y las perturbaciones a la es-
tabilidad de estos sistemas debido a la nula habilidad de los
regidores del sistema para hacerlo funcionar con plena efec-
tividad. Pero tambin se encontraba la dificultad de poner
en marcha cualquier tipo de plan que detuviera el crecimiento
del Estado de bienestar en el inters de la productividad del
sector privado de la economa, que se introduca en el siste-
ma poltico a travs de los grupos de presin. La actividad
de estos grupos de presin, que buscaban asegurar la cober-
tura del gobierno de aquellas "necesidades" que han identi-
ficado, no est rigurosamente regulada y, adems, conduca
a importantes y perjudiciales consecuencias econmicas para
el gobierno en el sentido de que los partidos polticos, inmer-
sos en una sociedad de bienestar, se encontraban sujetos con-
tinuamente a una presin electoral en la que se prometa
incrementar la provisin de recursos asistenciales. El interro-
gante surga de este modo por partida doble, en la relacin
entre lo pblico y lo privado yen la contradiccin entre una
sociedad que abogaba por los beneficios del Estado de bien-
estar, pero que exiga al gobierno mayor rigor en el gasto y
menor presin impositiva.
ASPECTOS DE LA RELACIN ENTRE LEGITIMIDAD Y EFICACIA
Las relaciones entre los dos grupos de variables, que no estn

predeterminadas, exigen un equilibrio a la hora de facilitar
la gobernabilidad de un sistema poltico. Es la interaccin en-
tre la legitimidad y la eficacia que representa la capacidad
de la autoridad para canalizar los intereses de la sociedad lo

que hace referencia a la gobernabilidad (Tomassini, 1993: 6).
Sin embargo, dichas relaciones "estn muy lejos de ser tran-
sitivas y lineales" (Linz, 1987: 43). De la rica bibliografa sobre
el binomio que componen la legitimidad y la eficacia, pue-
den llegarse a deducir dos posiciones fundamentales a ser
tenidas en consideracin para generar explicaciones en tor-
no a la gobernabilidad. Aunque, en cualquier caso se trata
de dos conceptos dinmicos que varan temporalmente; "los
miembros de una sociedad otorgan o retiran la legitimidad
de da en da" (Linz, 1987: 40) y las polticas desarrolladas
ofrecen resultados variables. De esta manera, la gobernabili-
dad adquiere un alto grado de dinamismo y queda constata-
do su carcter procesal. Por otra parte, ya no se mantiene que
tengan una naturaleza contrapuesta, como correspondera a
lo que se sealaba como su doble carcter subjetivo y objeti-
vo: mientras que el polo subjetivo donde se situaba la legiti-
midad era valorativo, el polo objetivo en el que se inclua la
eficacia era primariamente instrumental (Lipset, 1960: 77).
Morlino (1985: 222) ha llamado especialmente la atencin so-
bre el aspecto subjetivo de la eficacia en el sentido de la im-
portancia de que se d una"eficacia creda". Es to es, que los
grupos demandantes crean que la peticin ha sido satisfecha,
independientemente de que se verifique si las decisiones han
alcanzado o no su objetivo," por lo que, en este particular ex-
tremo, deja de diferenciarse de la legitimidad. Todo lo cual
introduce matizaciones suficientemente relevantes sobre el
carcter exclusivamente objetivo de la eficacia.
La primera de las dos posiciones indicadas reivindica la
necesaria autonoma de ambos conceptos: la percepcin de
la intrnseca legitimidad del orden poltico en cuanto que es
en s mismo, justo y apropiado -" perccptions tha! theorder is,
in andofitself,just and proper" (Eckstein, 1979: 5)- como algo
7 Aunque "la percepcin de eficacia y efectividad de un rgimen tien-
de a estar sesgada por el compromiso inicial con su legitimidad" (Linz-
1987: 43).
necesario que supere la situacin en la que los miembros de

una sociedad poltica toleren su "consti tucin" simplemente
porque no perciban otras alternativas, o porque lo consideren
una perversin necesaria para lograr otras metas muy valo-
radas, tales como la paz domstica o el desarrollo socioeco-
nmico. En una parecida direccin, tambin se ha sostenido
que las crisis de legitimidad, que concurren cuando hay una
seria amenaza institucional o un desgaste substancial en las
creencias que proveen la justificacin de las reglas del juego
poltico, no son consecuencia de los problemas de rendimien-
to del Estado aunque esto llevara consigo el debilitamiento
o el socavamiento de la autoridad de los gobiernos (Beetham,
1991: 168). Sera, por tanto, la aceptacin del presupuesto kan-
tiano de separacin entre legalidad y moralidad, de manera
que al definir aqulla como "las reglas del juego" y separarla
de los asuntos privados de la conciencia en los que el Estado
no tena que intervenir (Bell, 1955: 58), se abra la puerta ha-
cia una aquiescencia activa y generalizada del sistema por
parte de la mayora de la sociedad. Se daba el salto de la
"substancia" de la autoridad de la persona o del gobernante
al "modo" por el cual son reclutados los detentadores de la
autoridad.
Contrariamente, la segunda posicin sostiene que ambos
trminos deban interrelacionarse en un momento dado para
sacar a un rgimen de la "bancarrota poltica" (Rose y Peters,
1978: 6), destino que encara un gobierno que ha malgestio-
nado de tal manera su economa "que pierde apoyo popular
as como efectividad econmica", haciendo caer a los ciuda-
danos en la ms pura indiferencia. Situacin que, adems,
representa un preludio de una crisis de gobernabilidad y que
slo puede ser revertida por una combinacin de ambos as-
pectos. s En este sentido, bajo una perspectiva de cierto de-
terminismo econmico, se seala que hay un nico punto de
8 Lipset fue el primero en formular la hiptesis de que "la estabilidad
de un sistema democrtico depende tanto de su eficacia como de su legi-
timidad". En Linz (1987: 42, nota 17).
equilibrio general en la relacin entre legitimidad y eficien-

cia (Offe, 1984: 138), de suerte que ese balance armnico se
consigue si: la aceptacin de las reglas legitimadoras de los
regmenes polirquicos se refuerza merced a los resultados
materiales de las medidas y de las polticas del gobierno y si
ambas son eficientes de la manera en que un Estado capita-
lista puede ser eficiente (en la provisin y recuperacin para
todos los ciudadanos y para la totalidad de sus necesidades
yen el mantenimiento con xito de las relaciones producti-
vas}? Finalmente, se aboga por la interrelacin de la eficacia
y la legitimidad de la accin de gobierno al enunciarse tres
elementos que determinan a ambas de manera similar: el in-
ters general, la democracia representativa, y la participacin
en cuanto supuestos ideolgicos, organizativos y funciona-
les respectivamente.
9 Pero en esta ltima consideracin no es el carcter capitalista del Es-

tado lo sustancial puesto que en Espaa el rgimen de Franco, al igual que
sucede durante varias dcadas en Mxico, el binomio se desequilibra al
presentarse resultados materiales positivos en un marco de ausencia de
legitimidad democrtica.
VI. LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR
ALGUNAS NOTAS ACERCA DEL ESTADO DE BIENESTAR
Origen y desarrollo del Estado de bienestar
A LOS efectos de estos captulos se va a entender por Estado

fundamentalmente al conjunto de ins tituciones formales que
procesan en su seno las demandas y presiones de diferente
significado por parte de grupos organizados y que produce
polticas! acorde a las mismas. El Estado capitalista, por su
parte, desarrolla dos funciones bsicas y a menudo contra-
dictorias que debe tratar de cumplir y que son las de acumu-
lacin y de legitimacin (Bell, 1976: 231). Ello significa que
tiene que tratar de crear o de mantener las condiciones en
que sea posible una acumulacin de capital rentable y que
tambin el Estado debe tratar de crear o de mantener las con-
diciones de armona social. Un Estado capitalista que abier-
tamente usa su fuerza coercitiva, existiendo otras alternati-
vas, para ayudar a que una clase acumule capital a expensas
de las otras pierde su legitimidad y por consiguiente socava
las bases de su lealtad y apoyo. Pero un Estado que ignora la
necesidad de concurrir al proceso de acumulacin de capital
arriesga secar las fuentes de su propio poder, la capacidad
productiva sobrante de la economa y los impuestos obteni-
dos de ese sobrante. Esta disyuntiva ha gravitado intensa-
mente sobre el Estado burgus y su contrapunto, dentro de
la rbita capitalista y de la poliarqua, el Estado socialdem-
crata.
El Estado capitalista de los pases occidentales industria-
lizados increment notablemente las caractersticas, que ha-
1 Estas polticas (policies) corresponden a lo que en la primera parte se

denomin" accin de gobierno" .
161
ba ido asumiendo en la etapa preblica y que se desarrollaron

en Estados Unidos en la poca del "New Deal", el Reino Unido
y los estados del norte de Europa, tras el empuje que supusie-
ron la incorporacin al mismo despus de 1945 de la IV Re-
pblica francesa, la Repblica italiana y la Repblica Fede-
ral de Alemania. El ambiente de consenso generalizado entre
las principales formaciones polticas, con independencia de
su sesgo ideolgico, asuma las visiones socialdemcratas
de la poltica, junto con el desarrollo del concepto de justicia
social procedente de distintos medios, con las recetas keyne-
sianas puestas en marcha para salir de la crisis de 1929 ya su
concepcin macroeconmica de que no era natural la tenden-
cia del mercado al equilibrio de todos los recursos en con-
juncin con el pleno empleo. Se trataba de potenciar un Es-
tado fuerte, capaz de intervenir en la economa tanto en su
esfera reguladora como en la productiva -a travs de una
propuesta de nacionalizacin-,2 redistribuidor? de riqueza
mediante la poltica fiscal y gestor de una amplia gama de
servicios en la que predominaba el carcter asistencial. Todo
ello con el objetivo de asegurar y de asumir la responsabili-
dad del bienestar de la inmensa mayora de la poblacin. En
el plano estrictamente poltico, aceptaba las reglas de la po-
liarqua y realizaba la funcin de incorporacin al sistema de
toda la poblacin mediante la extensin generalizada del voto
y el desarrollo de la interlocucin con los partidos polticos,
2 Paramio (1988: 122) seala la necesidad de subrayar tres cuestiones:

"Primera, el contexto especial en el que se decide la nacionalizacin de
sectores considerados clave para el desarrollo de la economa nacional"
por cuanto que significaban un remedio a la decadencia industrial en el
caso de Gran Bretaa. "Segunda, el problema muy real de la diferencia
entre nacionalizacin y socializacin." "Tercera, el problema de la mayor
o menor eficiencia de las empresas nacionalizadas frente a las privadas,
en una situacin estable o en una situacin de cambio de los factores ex-
ternos."
3 En este sentido Barry seala: "for the wholenotionof the welfare state"as
cften been jllstifiedin termsof a concept of iustce that is specijiClllly redistribu ti-
ve" (Barry, 1990: 2). Ms adelante este mismo autor incorporar al seno de
este concepto las "necesidades" (Barry, 1990: 49).
LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR 163
algunos de los cuales tenan estrechas relaciones con el mun-

do sindical.
Desde un punto de vista explicativo del origen y expansin
de los diferentes tipos de Estado de bienestar suscitados,
Huber et al. (1992:2) han encontrado a travs de la variada
literatura tres corrientes interpretativas dominantes. La pri-
mera se refiere a lo que denominan la lgica del industrialis-
mo, explicacin que atae al desarrollo econmico y a sus
consecuencias demogrficas y de organizacin social, las cua-
les estaran en la base del"esfuerzo" realizado por el Estado
para alcanzar el grado de Estado de bienestar. La segunda se
centra en lo que denominan el argumento de los recursos del
poder o de la lucha de clases poltica y que se refiere a la ma-
nera en que el grado de movilizacin de la clase trabajadora
y la fortaleza de los partidos de izquierda fueron los deter-
minantes primarios del Estado de bienestar. Por ltimo, la
tercera corriente interpretativa se basa en explicaciones de tipo
estadocntrico, segn las cuales la propia estructura del
Estado y las actividades en la gestacin de polticas de la ad-
ministracin eran las fuentes iniciales de las diferencias in-
ternacionales en la poltica del bienestar, siendo, a la vez,
responsables de la expansin del Estado de bienestar a lo lar-
go del tiernpo.!
El heterogneo modelo de Estado de bienestar creado, ofre-
ca una doble vertiente derivada de la necesaria distincin
entre el nivel del porcentaje del gasto social sobre el producto
interior bruto como una caracterstica del Estado y la orien-
tacin de la poltica social, como otra (jones, 1985). Esta dife-
renciacin generaba una dimensin en la que se acentuaba
la concepcin capitalista mediante un esquema constituido
por el objetivo de la igualdad de oportunidades aneja al ni-
4 De la diferente literatura analizada por Huber el 11/. sealan como re-

presentante de la lgica del industrialismo al trabajo de Wilensky (1975),
de la lucha de clases poltica a los trabajos de Korpi (1983) YStephens (1979),
y de la aproximacin estadocntrica a los trabajos de Hedo (1974) y de
Weir el 11/. (1988).
mo para competir, la sociedad en primer lugar, el medio prio-

ritario basado en el trabajo y el logro individual y el xito
corno modelo. Contrariamente, la segunda dimensin enfa-
tizaba la concepcin asistencialista a travs del objetivo de
una sociedad ms igualitaria y perfecta, el individuo como
elemento central, el medio prioritario basado en el ciudada-
no y la redistribucin y la institucionalizacin como modelo.
Histricamente, Estados Unidos y Alemania se incluiran en
el primer caso, mientras que Suecia y el Reino Unido esta-
ran en el segundo."
Durante las tres dcadas siguientes al final de la segunda
Guerra Mundial, el modelo, que, segn lo acabado de indi-
car, no result nico a la hora de aplicarse a una veintena de
pases, funcion. "Cada democracia constituy sus propios
conceptos y puso en prctica formas diversas para reconci-
liar los objetivos abstractos de la justicia social y la igualdad
social con el sistema democrtico" (Ashford, 1986a: 356). La
legitimidad del sistema quedaba garantizada tanto por los
indicadores del ejercicio del voto regular por parte de las ma-
yoras de las poblaciones como por su implcita aceptacin
mediante mltiples aspectos de la vida cotidiana que iban
desde la actividad asociativa, a la libre circulacin de ideas y
los valores predominantes. En cuanto a la eficacia del siste-
ma, sta fue muy elevada a la hora del mantenimiento de al-
tas tasas de crecimiento econmico, por la ampliacin de las
clases medias y por la extensin de servicios sociales prcti-
camente universales.
Dentro de este modelo, el elemento que apareca como cla-
5 Pero incluso dentro de los integrantes de los dos casos citados cabran
destacarse fuertes diferencias en lo relativo a la alianza entre el partido
socialdemcrata y los sindicatos en Alemania frente a la realidad en Esta-
dos Unidos. Tambin en cuanto al significado del Plan Beveridge en Gran
Bretaa"que pretenda crear una red social que abarcara a toda la pobla-
cin" y la poltica social sueca que planteaba"elevar el nivel de vida y
ofrecer un poco de seguridad a los ciudadanos" (Snchez de Dios, 1993:
285-286).
ve era, en primer trmino, el Estado. En su seno, el gobierno

se alzaba sobre un consenso poltico por el que contaba con
la legitimidad suficiente para llevar a cabo una poltica que
culminara las expectativas de los ciudadanos (de ah la nece-
sidad de que fuera efectiva). En este sentido, se trataba del
mantenimiento del pleno empleo mediante la intervencin
en el mercado merced al uso de polticas macroeconmicas,
la provisin de un sis tema generalizado de bienes tar que ope-
raba fuera del mercado y de las formas tradicionales de caridad
privada, y la promocin de la igualdad social y econmica a
travs de la nacionalizacin y de la substraccin de recursos
de la propia sociedad mediante la poltica fiscal (Barry, 1990:
3). La complejidad de la operacin, conforme la actuacin ad-
quira mayores niveles de sofistificacin, haca que incluso
antes de que se percibieran los efectos de la primera gran cri-
sis que afect a este modelo, y desde una postura conserva-
dora, slo se debatiera la necesidad de establecer un sistema
de contabilidad social que contuviera "presupuestos de ren-
dimiento" -"performance budgets" (Bell, 1973: 327)- en va-
rias reas para servir como criterios que indicaran cmo iban
las cosas.
El segundo elemento que surga, igualmente de manera
relevante, aunque no por igual en todos los pases, eran los
partidos polticos de izquierda. La mayor intesidad de su pre-
sencia en el entramado poltico se hallaba relacionada con el
tipo de vnculos que mantenan con los sindicatos y con
el papel y grado de fortaleza de stos en el sistema poltico.
La casustica ofrecida variaba desde una situacin de nula re-
lacin y de extrema debilidad sindical, como era la norteame-
ricana, a otra de mximo engarce y de gran relevancia, como
la definida en los pases del norte de Europa, pasando por
una de perfil intermedio, como era la existente en los pases
del sur de Europa. La relacin entre partidos y sindica tos com-
porta tal grado de importancia que explica cmo en aquellos
pases donde era ms dbil, la introduccin de programas de
austeridad y de polticas de corte neoliberal al iniciarse la d-
cada de 1980 se llev a cabo fcilmente y con un ritmo ms

rpido por parte de gobiernos socialdemcratas sin aparen-
te contradiccin doctrinaria.
El problema del dficit presupuestario
La mayor capacidad del Estado, frente a una forma ms re-

ducida de Estado no interventor anterior, le llev al diseo
de modos de actuacin entre los que figuraba una propen-
sin a moverse constantemente con un dficit presupuesta-
rio elevado que tenda a incrementarse. Esta situacin con-
llev acudir al endeudamiento. No slo se trataba de cubrir
el dficit producido como consecuencia de que la creciente
actividad poltica no poda ser atendida por la tambin cre-
ciente recaudacin fiscal, igualmente exista la concepcin key-
nesiana de que el recurso al endeudamiento poda ser un ex-
celente catalizador de la economa nacional. La discusin sobre
su bondad o no, su nivel y, finalmente, su manejo comenz
a circular en relacin con el dficit presupuestario como ins-
trumento poltico y, en definitiva, a las constricciones que pu-
diera conllevar sobre las condiciones relativas a la accin de
los gobiernos, esto es, a su gobernabilidad.
Sin embargo, el dficit presupuestario apareca como algo
generalizado a todas las grandes economas a lo largo del l-
timo cuarto de siglo. La visin no dramtica del dficit pro-
vena de la existencia del recurso al endeudamiento externo."
Pero tambin se estimaba que la economa poda crecer in-
dependientemente del dficit. En fin, todo se resuma en la
idea de que un gobierno nunca poda quebrar, como corola-
rio del teorema de Lerner por el que una economa poda sa-
6 Con la consiguiente subida irreal de los tipos de inters en muchos

casos y las respectivas turbulencias en los mercados financieros, amn de
las consecuencias de otro tipo generadas como fue en el proceso de en-
deudamiento externo de Amrica Latina -aunque no sucedi as en Es-
tados Unidos-.
lir de la "estagnacin" si el gobierno recurra al dficit (Bell,

1985: 54). Ahora bien, lejos de esa visin conformista y de ses-
go optimista, la cuestin se centraba en dos interrogantes so-
bre las medidas a tomar si sedeseaba atajar el dficit y en
relacin con los problemas que provocaba una situacin de
dficit elevado y permanente si no se ponan soluciones. To-
do ello en la perspectiva de posibilitar la gobernabilidad del
sistema, la cual, por otra parte, no se encontraba dramtica-
mente afectada de acuerdo con anlisis empricos (Schmidt,
1983: 17).
Si el dficit elevado persista, nicamente caba elevar los
impuestos, reducir el gasto, actuar sobre la moneda nacional
(devaluando o sobrevaluando) o incrementar la peticin de
prstamos alcanzando un mayor nivel de endeudamiento.
Cualquiera de las cuatro opciones comportaba trabas en la
accin de gobierno, derivadas en los tres primeros casos de
la prdida de confianza ciudadana por el malestar genera-
do, y en el cuarto de las constricciones a la accin poltica
como consecuencia de tener que atender al servicio de la deu-
da. Sin embargo, la pasividad en adoptar una solucin de las
citadas conduca a cuatro problemas (Thurow, 1985). El pri-
mero se refera a la menor inversin que se generaba ya que
se trataba de una situacin en la que generalmente se daban
menos ahorros, tanto en la esfera personal como en la guber-
namental, con la consiguiente prdida en la capacidad de acu-
mulacin. El segundo problema lo constituan las presiones
inflacionarias; si bien la existencia de un gran dficit poda
ser apropiada en medio de pocas de crisis no lo era cuando
la economa se recuperaba y se regresaba al pleno empleo,
entonces el dficit presupuestario conllevaba demandas agre-
gadas con resultados inflacionarios. En tercer lugar, la lucha
contra futuras recesiones se vea afectada, ya que incluso con
un dficit elevado una recesin no era imposible; en un esce-
nario dominado por un gran dficit persistente, los ejecuto-
res de las polticas pblicas tenan mayores dificultades para
llevar a cabo las polticas enmarcadas en el dficit en el mo-
mento adecuado. Por ltimo, la competitividad internacio-

nal, que dependa a largo plazo del crecimiento de la pro-
ductividad, pero a corto del dficit presupuestario, se vea
influida; los tipos de inters altos, hacan que subiese la mo-
neda nacional en el mercado y que las firmas nacionales no
fuesen competitivas en los mercados mundiales al encontrar-
se su moneda sobrevaluada.
Otro punto que ha sido tomado en cuenta a la hora de eva-
luar las responsabilidades sobre el dficit es el peso del de-
nominado "principio asegurador", en virtud del cual el Es-
tado ha puesto en marcha un sistema de transferencias de
una generacin a otra sin adaptarse a la lgica de funciona-
miento de los sistemas de seguros ordinarios (Thurow, 1985:
129). Como el propio Thurow sealaba, el efecto de las pensio-
nes sobre el dficit pblico haba alcanzado unas dimen-
siones imprevistas puesto que nunca se haban presentado
estudios mdicos que se refiriesen a las razones de establecer
en los 65 aos la edad de jubilacin; si bien en el Estado de
bienestar la cobertura de las pensiones costaba muy poco al
principio, posteriormente, a la duda recin enunciada, se sum
adems el incremento en las expectativas de vida (Thurow,
1985: 131). Pero, por otro lado, la atencin prestada a esta fun-
cin aseguradora por parte del Estado, que debera haberse
abordado con criterios de mercado, supuso, en opinin de
muchos crticos, el abandono de su estricto papel benefactor
en cuanto a " the reliefof indigence" (Barry, 1990: 114).
El proceso que conlleva la gestin de los ingresos y de los
gastos estatales presenta en Bell una diferenciacin artificial,
que tiende al maniquesmo, al encargar dicha gestin a un
organismo que satisficiera las necesidades pblicas frente a
las carencias privadas _"it is the ageney for the satisfilction of
publie needs andpublie uxmts, as against priva te W1lI1 ts" (Bell, 1976:
221). Dicha gestin, no obstante, se enfrenta con dos proble-
mas: en primer lugar la creciente"sobrecarga" de temas fun-
damentales que el sistema poltico puede simplemente ser
incapaz de gestionar. En segundo trmino, a causa de la pre-
sin de los derechos adquiridos que tienden a incrementar-

se, hay una tendencia constante de los gastos del Estado a
aumentar, requirindose ms impuestos para pagar los ser-
vicios y estimulando ms la inflacin como consecuencia de
los desequilibrios en la productividad. Ambos son, simple-
mente, recetas para el incremento de la inestabilidad poltica
yel descontento social (Bell, 1976: 235).
Los ELEMENTOS DE LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR
Corrientes explicativas de la crisis
La preocupacin sobre el futuro del Estado de bienestar se

hizo generalizada cuando se desencaden la crisis energti-
ca de 1973, por cuanto que poda significar la entrada en una
recesin prolongada donde el estancamiento econmico hi-
ciera ms complejo el arte de gobernar." En este sentido, los
avisos ms serios procedan de las denuncias en torno a la
crisis fiscal (O'Connor, 1973); a la menor eficacia y responsa-
bilidad ante el mercado de las empresas pblicas frente a las
privadasf y, al final de la dcada de 1970, de la necesidad de
frenar la inflacin a que se haba llegado en los pases occi-
dentales como consecuencia de la "sobrecarga" acumulada
7 Los importantes aumentos en los precios de los productos energti-
cos en 1973 y en 1979 obligaron adoptar perspectivas sobre todo econmi-
cas en el estudio explicativo de la crisis del Estado de bienestar (Cotarelo,
1990: 123).
8 En este sentido, en el contexto general de la crisis de la economa bri-
tnica de la dcada de 1970, las empresas nacionalizadas adquirieron una
imagen de especial incapacidad para la innovacin, mala adaptacin a las
cambiantes circunstancias externas y gestin especialmente conservado-
ra. Adems, se contraponan a las empresas privadas en cuanto que stas
contaban con un regulador mnimo de su eficiencia que era el mercado al
penalizar, en forma de prdidas, la mala gestin o la prdida de competi-
tividad. Mientras que la empresa estatal cubra sus prdidas a cuenta de
los presupuestos generales del Estado, lo que haca posible, en principio,
la continuidad de la mala gestin.
por el Estado y que los gobiernos no parecan saber detener.

Por consiguiente, se suscitaban fuertes contradicciones entre
legitimidad y eficacia, que enturbiaban su idealizado equili-
brio (Offe, 1984: 139 y ss.). El escenario termin de compli-
carse cuando emergieron regmenes neoconservadores, por
una parte, y regmenes"social-eorporativos", por otra, como
alternativas al desacreditado Estado de bienestar keynesiano
(Mishra, 1990: 116).
Los regmenes polirquicos han sufrido dos amenazas que,
segn una visin neoconservadora, se las puede calificar de
endmicas y que les han afectado en gran medida. Ambas se
refieren a la generacin de expectativas excesivas y a los efec-
tos destructivos en la persecucin del propio inters de los
diferentes grupos en el mercado. Los orgenes de estas ame-
nazas son distintos: mientras que las expectativas surgen como
consecuencia de los mismos aspectos democrticos del siste-
ma que ponen el acento en la participacin y en la igualdad,
los efectos destructivos provienen de la lgica econmica ms
elemental no encontrndose directamente conectados con la
estructura poltica. Sin embargo, la unin de estos dos po-
tenciales efectos perniciosos genera una situacin de alto ries-
go para la supervivencia del rgimen democrtico y que se
resume en la ausencia de una restriccin presupuestaria en-
tre los votantes .:: the lack of a budgetconstraintamong uoters"
(Brittan, 1975: 139). Esto es, ante la ignorancia por parte de
los ciudadanos de que la mejora en su calidad de vida no es
ilimitada y que cuesta un gran trabajo alcanzarla, los electo-
res tienden a esperar demasiado de la accin del gobierno y
muy poco de su coste. Esta circunstancia se ve todava ms
agravada por la extendida prctica entre los polticos de sus-
citar falsas expectativas entre el electorado, que, por tanto,
ve reconocido y reforzado su ilusorio listado de demandas.
Por otra parte, como recapitulacin de lo hasta ahora abor-
dado con respecto a la crisis del Estado de bienestar, se puede
estimar, de acuerdo con Mishra, la existencia de cinco indi-
cadores que preludiaban la presencia de "seales de preocu-
pacin". En primer lugar se encontraba el comienzo de una

situacin conjunta de estancamiento y de inflacin (" stagfa-
tion") que supona el final del crecimiento econmico, lo que
significaba que no slo desaparecan los recursos para llevar
a cabo el gasto social, sino, lo que era ms ominoso, que el
propio Estado de bienestar era un freno para la recuperacin
econmica. En segundo trmino, se registraba el fin del ple-
no empleo y el inicio del desempleo a gran escala. En tercer
lugar, surga la crisis fiscal del Estado, en parte como resul-
tado de la recesin econmica que haca que los gobiernos
tuvieran que encarar la brecha creciente entre los recursos ne-
cesarios para financiar el gasto pblico y los ingresos recauda-
dos.? En cuarto lugar, disminuan los recursos para desarro-
llar los servicios sociales y se adoptaban, en ciertos pases,
polticas deliberadas de recorte de los mismos. Finalmente,
apareca una prdida general de confianza en el sistema so-
cial del Estado de bienestar, de manera que se dudaba de su
capacidad para gestionar la economa mixta. De esta suerte,
era esta prdida de confianza la que estaba en el corazn de
la crisis -"in many ways it is ihis lossofconfidencc thai is at the
heari of the crisis" (Mishra, 1984: xiii)-, llegando a provocar
un serio problema de falta de legitimidad con las consiguien-
tes repercusiones en la preocupacin por la gobernabilidad
de los sistemas polticos.
Otra postura explicativa de las races de la crisis de legi-
timacin del Estado social de bienestar es la de Montoro
(1985: 185), quien seala la existencia de cuatro formas de
manifestacin del fenmeno de crisis. De esta manera, se re-
fiere a la existencia de una crisis de motivacin, en la esfe-
ra sociocultural; de una crisis de identidad, que es un reflejo
de las dems crisis; de una crisis de racionalidad, en la for-
ma de entender el orden social; y, por ltimo, de una crisis
econmica.
9 Puesto que la recesin reduca los ingresos del gobierno e incremen-

taba el gasto pblico por la cobertura del desempleo.
Tres modelos nacionales de la crisis
El hecho de que no exista un modelo uniforme de la crisis

del Estado de bienestar, justifica el inters en realizar una vi-
sin general del panorama en distintos casos nacionales." De
esta manera, a continuacin se abordan algunos elementos
que definen la situacin en el Reino Unido, Francia y Suecia,
pases que se considera que renen aspectos lo suficientemen-
te diferenciados para generar una comprensin ms global y
que representan tipos caractersticos de corrientes diferentes.
En todo caso, una constatacin que se adelanta, es que fuera
cual fuera la caracterizacin de la crisis, la distinta biblio-
grafa consultada no alude a que se percibieran serios pro-
blemas de gobernabilidad en dichos casos."
Las consecuencias de la crisis del Estado de bienestar en
los pases europeos tuvieron una impronta diferente. En el
Reino Unido, el colapso del gabinte laborista, incapaz de con-
seguir el grado necesario de coordinacin entre las polticas
monetarias y fiscales y la poltica salarial con los sindicatos
10 En este sentido, se ha sealado que los modernos estados de bienes-
tar no pueden entenderse sin tomar en consideracin las constricciones
polticas e histricas que conformaron el escenario democrtico de cada
pas a lo largo del tiempo. De ah que se haya abogado por un estudio del
contexto institucional de cada pas bajo una perspectiva de anlisis estruc-
tural (Ashford, 1986b).
11 Un camino apenas abordado en el presente trabajo, pero de inters
relevante, sera el anlisis ideolgico de la bibliografa de la crisis. Esto es,
en su vertiente de creacin artificial de problemas. En este sentido un ejem-
plo a seguir ira en la direccin del trabajo de Beltrn con respecto a la
"teora econmica de la burocracia", que quiere explicar la imposibilidad
de que la burocracia sea eficiente, y la conclusin-denuncia de dicho au-
tor de que" desempea ante todo el papel de un artefacto ideolgico diri-
gido contra los supuestos mismos del Welfare State" (Beltrn, 1985: 48).
Por otra parte, los diferentes trabajos compilados por Muoz de Bustillo
se expresan en trminos de "reeditar el pacto keynesiano" a partir de cier-
tas consideraciones. Puesto que la crisis nunca lleg a tocar fondo, se en-
tiende que" pese a los deseos de unos u otros, buena parte del gasto social
se va a mantener al menos a medio plazo. No cabe pues hablar de 'des-
mantelamiento' del Estado del Bienestar" (Muoz de Bustillo, 1989: 22).
LA CRISIS DEL ESTAD DE BIENESTAR 173
(Scharpf, 1991: 88), vino unido a la crisis econmica de finales

de la dcada de 1970. Ambos elementos fueron el preludio de
una fuerte crtica a los presupuestos polticos del Estado
de bienestar. El nuevo gabinete conservador produjo distin-
tos tipos de medidas para atajar la crisis econmica median-
te polticas monetaristas que contuvieran la inflacin, y para
descabalgar al movimiento sindical tras el pulso celebrado
entre el gobierno y los sindicatos que supuso la huelga de la
minera entre marzo de 1984 y marzo de 1985. Paralelamente
proliferaron todo tipo de instrumentos evaluadores del ren-
dimiento de las polticas pblicas.F que fueron bienvenidos
por el descrdito que haban alcanzado los servicios pbli-
cos a finales de la dcada de 1970 y que culminaron con un
masivo proceso privatizador. Si el gobierno se haba envuel-
to hasta entonces en una u otra rea de la actividad social y
econmica por mediacin de la provisin de bienes, por el
subsidio o la gravitacin impositiva y mediante la regulacin
de la produccin y de la distribucin, con resultados de cla-
ra ineficiencia en los ltimos tiempos y de dudosa equidad
(Le Grand, 1991), ahora se trataba de deshacerse con la ma-
yor velocidad e intensidad posible de dichas formas de ac-
tuacin. Para ello el mtodo de la privatizacin patrocinado
por el gabinete de Thatcher era el ms adecuado puesto que
adems inclua el valor aadido de, incrementando financie-
ramente el patrimonio del Estado, reducir el dficit pblico.
En cuanto a la gobernabilidad del sistema no se constat de-
terioro alguno, pues, al contrario, el gabinete, a partir de 1979,
entr en un periodo de formidable fortaleza con la que se en-
frent con xito a las constricciones medioambientales que
se produjeron (a las ya citadas debera aadirse el conflicto
de las Malvinas).
Por lo contrario, de la crisis del modelo francs de polti-
12 "111 thecontextofpoliticsand manngemcni, perfonnance is a 'er!! anracti-

'etermo It eludes mI aroma of action, dy"amism, purposefu! effort. It slIggesls a
sorting 011 t of thegoodfrom the liad" (Pollt, 1986: 320).
cas pblicas (Muller, 1992), surgieron dos conclusiones prin-

cipales: la primera concerna a la prdida de centralidad del
Estado, y en particular de la alta administracin, en los pro-
cesos de mediacin social, esto es a la vez en los mecanismos
de produccin del "sentido" (de las imgenes del mundo) y
en los mecanismos de expresin de los intereses sociales.P
La segunda conclusin se referira a que esta crisis de me-
diacin estaba ligada al surgimiento de un nuevo espacio p-
blico europeo, espacio estructurado en torno a dos normas
fundamentales que definen una cierta concepcin del papel
del Estado en la sociedad: la primera es la norma de la eco-
noma social de mercado, caracterstica del modelo alemn,
consistente en considerar que el Estado no tiene el derecho
de intervenir en la vida econmica y social ms que por dos
razones: hacer que las condiciones de la competencia estn
definidas por el principio de la igualdad e intervenir con ca-
rcter social. Por consiguiente, este tipo de intervencin se
inserta en la lgica de la Unin Europea tendente al mismo
tiempo a la profundizacin del gran mercado de inspiracin
liberal y a la preservacin de la necesaria cohesin social, tan
cara a los gobiernos del sur del continente. La segunda es la
norma de subsidariedad que define un modo de relacin en-
tre el Estado y las colectividades territoriales. Su presupues-
to bsico se funda en una combinacin de la prioridad dada
al escaln que supone la descentralizacin junto con el papel
dado al Estado de regulacin global, principio igualmente apli-
cado a las empresas pblicas. En este caso, el peligro de des-
ajus tes en la gobemabilidad nicamente pudo venir como con-
secuencia de la peculiaridad en el escenario institucional que
produjeron las etapas de "cohabitacin" entre 1986 y 1988, Y la
inaugurada en 1993, circunstancia que no aconteci.
Por ltimo, un ejemplo de comportamiento diferente se dio
en relacin con el modelo de Estado de bienestar sueco y a
13 Era claro qlle si, en el transcurso de los aos de la posguerra, el Esta-
do tuvo tendencias a monopolizar esta funcin de mediacin, este papel
se encuentra cuestionado actualmente en su totalidad.
las modificaciones que sufri en sus lneas maestras para en-

frentarse a una severa crisis econmica, definida por el es-
tancamiento y su prdida de competitividad internacional.
El acuerdo suscrito entre el gobierno burgus y la oposicin
socialdemcrata, que por s mismo supona eliminar todo ras-
tro de posible crisis de gobernabilidad, se centraba en el re-
corte de los subsidios (vivienda, seguridad social de los tra-
bajadores y ayuda exterior al desarrollo), en el incremento
de la edad de jubilacin de los 65 a los 66 aos y en el au-
mento de impuestos al consumo de gasolina y tabaco. Su con-
tenido haca tambalear elementos bsicos de la filosofa del
Estado de bienestar y adems no consegua detener la crisis
poltica a la que se lleg cuando se anunciaron recortes ele-
vados en el presupuesto de 1993-1994 para defender la mo-
neda.l! Sin embargo, la imbricacin de la sociedad con los
ideales del Estado de bienestar hace que parezca "prctica-
mente imposible por va democrtica desmantelar un siste-
ma organizativo tan eficiente" (Snchez de Dios, 1993: 303).
La revisin del Estlldo de bienestar
Tras la crisis del Estado de bienestar han surgido dos fen-

menos llamativos cuya combinacin ofrece una perspectiva
de perplejidad con respecto a la gobernabilidad de los siste-
mas polticos en cuestin. El primero es el fin del consenso
generado despus de la segunda Guerra Mundial entre fuer-
14 El acuerdo alcanzado el 20 de septiembre de 1992 -con un ndice de

aceptacin segn las encuestas de 85% de la poblacin- intenta hacer fren-
te a una crisis definida por un dficit presupuestario de 7% del nn, un cre-
cimiento negativo del nn desde 1990 e inferior a la media de la nClw desde
1970 y un ndice de desempleo prximo a un inusual 6% (Thc Economiei,
26 de septiembre de 1992, p. 53). Sin embargo, en enero de 1993, al prever-
se un dficit presupuestario de 13.8% del 1'1Il, dicho consenso se rompi
pues el gobierno conservador plante severas reducciones en las presta-
ciones por desempleo que provocaron el rechazo sindical (Ttu: ECOI/Dmist,
16 de enero de 1993, p. 50).
zas polticas que competan por el apoyo mayoritario de

la sociedad y que se encontraban, ideolgicamente, en polos
opuestos, acerca del modelo de Estado y de las principales
reglas del juego poltico y econmico a seguir. El segundo es
que la ortodoxia neokeynesiana de despus de dicha contien-
da blica no ha sido reemplazada por una nueva ortodoxia
(Mishra, 1990: 2) y, lo que es ms sobresaliente, el propio Es-
tado de bienestar apenas si ha sido desmantelado.
En este sentido, los ms severos procesos privatizadores
llevados a cabo por los gobiernos conservadores a partir de
1979 afectaron slo a elementos perifricos, dejando de lado
el ncleo central de los estados de bienestar. De esta mane-
ra, el circuito privatizado lleg a centrarse en un ncleo de
empresas, fundamentalmente del sector servicios, que no cons-
tituan la parte asistencial tradicional del Estado de bienestar.
Las polticas sociales apenas si fueron afectadas, mantenin-
dose constante la proporcin destinada a las mismas del pro-
ducto interno bruto. Los ingresos percibidos por las transfe-
rencias resultado del proceso privatizador detuvieron la crisis
presupuestaria, y la gestin por los nuevos propietarios pri-
vados disminuy la tensin que sobre el Estado ejerca la so-
ciedad en demanda de mejores rendimientos.
El resultado de los dos fenmenos anteriormente citados
genera un escenario, por consiguiente aparentemente contra-
dictorio, de ruptura y de continuidad. Todo ello queda en-
marcado en una fase de lo que para unos es de progresivo
agotamiento de la agenda socialdemcrata (Padgett, 1993: 101),
siendo para otros un mero reajuste en los medios, no un aban-
dono de los objetivos (Scharpf, 1991: 274). En este ltimo sen-
tido, an reconocindose que el pleno empleo, la subida real
de los salarios, mayores transferencias de bienestar y ms y
mejores servicios pblicos no pueden alcanzarse al mismo
tiempo, es precisamente cuando aumenta en importancia la
habilidad para establecer prioridades estratgicas.P
15 Todos esos productos clsicos del Estado del bienestar no pueden al-
Contemplado desde la preocupacin del estudio de la go-

bernabilidad del sistema, parecera que sta debera enten-
derse corno una funcin de los elementos constitutivos iner-
ciales del propio Estado de bienestar, por encima de cualquier
otra consideracin." Esta hiptesis Ashford la resume al afir-
mar que "el Estado de bienestar, con toda su complejidad y
diversidad, es una exaltacin de las capacidades del gobierno
democrtico" (Ashford, 1986a: 364), por lo que su construc-
cin y desarrollo en los pases que accedieron recientemente
al sistema democrtico se mantiene como una asignatura pen-
diente. Es en ese sentido que ha dejado de ser un concepto
para pasar a ser una fuerza poltica de consecuencias inima-
ginables (Ashford, 1991: 362).
canzarse simultneamente porque las tasas de crecimiento son inadecua-

das y porque se han incrementado las demandas distributivas que el capi-
tal puede llevar a cabo. Pero eso no es necesariamente el fin de las estrategias
socialdemcratas -"Buf iha! need not be fhe end o/ eocial democmtic strate-
gies. 011 tite contrarf: 1I'IIL'/I 1I0f al! gonls en/l Ile realizcd at file Sllllle tinte, me
nbi/ify fo set strategic prioritics increases in intporuntcc" (Scharpf 1991: 274)-.
16 Se trata de una hiptesis de trabajo fundamental, ciertamente arries-
gada, que tendra que ser contrastada empricamente.
VII. LA CRISIS EN LOS ESTADOS NACIONAL
POPULAR Y SOCIALISTA
DESDE la perspectiva del estudio de la gobernabilidad, la si-

tuacin en pases que recientemente han comenzado a des-
arrollar prcticas polirquicas, presenta caractersticas muy
diferentes a la de los casos de los pases occidentales indus-
trializados que adoptaron el marco del Estado de bienestar.
Esta peculiaridad es debida a la existencia de constricciones
especficas en los pases de Amrica Latina y de Europa del
Este, tanto en lo relativo a su legado histrico como por la
forma en que se desarroll el cambio poltico. Por otra parte,
se trata, ya sea en unos pases como en los otros, de sustituir
el papel especfico anteriormente desempeado por el Esta-
do ("matriz estadocntrica") y de establecer nuevas reglas de
juego en la economa.
De esta manera, se va a llegar a la necesaria conceptualiza-
cin de una categora nueva de pases que no han alcanzado
el nivel de la consolidacin democrtica. Todos estos aspec-
tos van a ser objeto de la atencin del presente captulo desde
una perspectiva general. El inters en el estudio de los mis-
mos radica en continuar la construccin del marco compara-
tivo entre pases democrticamente consolidados y los no con-
solidados para comprender su relacin con el objetivo final de
este libro que es la gobernabilidad de los sistemas polticos.
LAGOBERNABILIDAD EN REGMENES POLTICOS

NO DEMOCRTICOS
Aunque las pginas precedentes, y la preocupacin del pre-

sente libro, se centran en sistemas democrticos, ello no es
bice para que no se haya dejado de prestar atencin al an-
lisis de los problemas de gobernabilidad en regmenes no de-
178
LA CRISIS EN LOS ESTADOS 179
mocrticos, cuya posicin en la ciencia poltica es tradicio-

nalmente central en autores como Maquiavelo o Hobbes.
Complementariamente, el hecho de adoptar, como una de las
dimensiones principales de este anlisis, la incidencia en la
gobernabilidad de los procesos de cambio, hace que sea opor-
tuno revisar dicha situacin en los escenarios no democrti-
cos que se encontraban a las puertas de la transicin poltica.
La legitimidad y laeficacia en los regmenes

no democr ticos
La existencia de una asociacin entre ausencia de democra-

cia e ingobernabilidad en lo que concierne a la falta de legi-
timidad de este tipo de regmenes, sobre lo que se volver en
el captulo siguiente, fue una idea polmica en el seno de la
literatura politolgica en el medio siglo anterior a 1989. Una
corriente mayoritaria, aunque no por ello dominante, presu-
pona que la gobemabilidad era un atributo de slo los gobier-
nos legtimos (democrticos). Sin embargo, una visin como
la sealada en pginas anteriores de Coppedge (1993), que
vinculaba la gobernabilidad con el ejercicio del poder, am-
pliaba la posibilidad del estudio a cualquier tipo de rgimen
poltico. Pero adems, la existencia de dis tintos casos nacio-
nales, fundamentalmente como consecuencia del proceso de
descolonizacin iniciado despus de la segunda Guerra Mun-
dial, pusieron de relieve lo inadecuado de esa hiptesis para
una mejor comprensin de la nueva realidad poltica. Al ex-
tenderse rpidamente la percepcin de que una legitimidad
de origen revolucionario tena capacidad para sustituir de for-
ma suficiente a la de carcter legal-racional,' se pens que po-
dran igualmente ser sujeto de estudio sus gobiernos bajo la
citada preocupacin.
1 De manera que Argelia y Mxico seran dos casos dispares de esta ten-
dencia hasta el final de la dcada pasada.
No obstante, conviene tener en cuenta la peculiaridad de

que gran parte de los procesos de formacin de las deman-
das en cualquiera de estos regmenes no democrticos no tie-
ne lugar en el seno de la poltica "visible". Esto es, no son el
resultado de una competicin ms o menos abierta entre los
partidos y los grupos, sino ms bien el resultado de procesos
que se desarrollan en el mbito de la poltica"invisible" (Mor-
lino, 1985: 239). Dicha circunstancia hace alejarse del escena-
rio poltico la posibilidad del conflicto y por ende de uno de
los elementos ms constrictores de la gobernabilidad de todo
sistema poltico.
Cuando se abrieron las posibilidades del cambio poltico,
la crisis de gobernabilidad estuvo presente en la mayora de
los casos, llegndose a despertar un problema slo latente has-
ta entonces desde la perspectiva de la legitimidad, segn lo
indicado. En muchos casos, la vuelta, o el acceso por prime-
ra vez, a una forma de gobierno democrtica tuvo que ver
fundamentalmente con la crisis econmica y no tanto con la
situacin poltica interna o con factores internacionales. De
esta manera, los malos resultados econmicos, producto de
la ineficacia de los regmenes no democrticos, en conjuncin
con la crisis econmica general, precipitaron la salida del po-
der de sus gobiernos. Concretamente, en el caso latinoameri-
cano, los regmenes burocrticos autoritarios intentaron man-
tener niveles de crecimiento a travs de la "refuion" lo que
les llev a unos dficits comerciales que tuvieron que ser cu-
biertos por flujos continuos de reservas (Richards, 1986). Por
otra parte, sobre todo en el Cono Sur, los regmenes intenta-
ron eliminar la inflacin por medio de una estrategia hetero-
doxa de subdevaluacin de los tipos de cambio, lo que su-
puso el fin de la mayora de las polticas restrictivas puestas
en marcha a principios de la dcada de 1980.
Adems, de acuerdo con Hartlyn y Morley (1986: 50), los
resultados econmicos de los regmenes burocrtico autori-
tarios fueron generalmente insatisfactorios tanto en compa-
racin con los anteriores regmenes civiles de los mismos pa-
ses como en comparacin con los regmenes civiles de otros

pases latinoamericanos durante periodos de tiempo equiva-
lentes. En la misma direccin Remmer (1986) ha sealado lo
incorrecto de estimar que los regmenes autoritarios latino-
americanos eran ms capaces que los democrticos de llevar
adelante las polticas estabilizadoras diseadas por el FMI.
Este aspecto, relativo al agotamiento de la dinmica auto-
ritaria, ya haba sido puesto de relieve por otros autores.? La
correlacin positiva"entre resultados econmicos y el trmi-
no de los regmenes militares", como consecuencia de la ma-
yor debilidad de stos para enfrentarse a resultados adversos
que los civiles, cuya capacidad de aguante" era su perior ha-
11
ba sido enfatizada convincentemente (McKinley y Cohan,

1976: 310). Tambin se ha indicado, en este sentido, que la
existencia de altos niveles de legitimidad acta como una ba-
rrera protegiendo al sistema poltico contra los efectos po-
tencialmente perjudiciales de los fracasos en los rendimien-
tos econmicos -" the existence ofhigh leoels cf legitirnno] acts
as a barrier protecting ihe poliiical system against the potentinlly
deleterious effects offailures in economic performance" (Finkel,
Muller y Seligson, 1989: 350). Sin embargo, McKinley y
Cohan han subrayado que los regmenes militares se encon-
traban probablemente asociados con una mejora en el rendi-
miento econmico ms que con su deterioro, aunque esta aso-
ciacin no era lo suficientemente fuerte para apoyar la imagen
de los militares como una fuerza importante para el desarro-
llo econmico.' Finalmente debe sealarse la paradoja con-
2 En un trabajo emprico para los pases latinoamericanos durante un

periodo de cuatro dcadas, Limongi y Przeworski (1992)encontraron que
la probabilidad de que un rgimen no democrtico sobreviviera a tres aos
consecutivos de crecimiento negativo era de 33% mientras que la probabi-
lidad de que un rgimen democrtico lo hiciera era de 73%. Ms dramti-
camente, ningn rgimen no democrtico sobrevivi a ms de tres aos
de crecimiento negativo mientras que la probabilidad de que un rgimen
democrtico sobreviviera cuatro y cinco aos de crecimiento negativo con-
secutivo era de 57 y 50% respectivamente.
3 "Mientras que es claro que... los regmenes militares no tienen un xi-
sistente en que si bien en un principio los regmenes milita-

res no tienen necesidad de buenos resultados econmicos para
mantenerse, aunque a largo plazo los necesiten ms, stos son
muy necesarios en el caso de los nuevos gobiernos civiles de-
mocrticos para asegurar su consolidacin. Pero pasado el
tiempo, y es otra paradoja, los regmenes militares ven mi-
nada su capacidad de gobierno si obtienen buenos rendimien-
tos econmicos, circunstancia que es inversa en el caso de que
un rgimen democrtico alcanzase malos resultados.
Gobernabilidad y coyunturas crticas
Con todo ello, la gobernabilidad pareciera estar ligada no

slo al tipo de rgimen sino al factor tiempo que seala el
calendario poltico, esto es, al momento concreto en el que se
realiza la poltica. De esta manera, el estudio de la goberna-
bilidad tiene que tener en cuenta que se pueden distinguir
dos momentos o situaciones temporales bien diferenciados
de la vida poltica. Por una parte, se encuentra el escenario
cotidiano definido por aspectos coyunturales de la poltica
del" da a da". Como ya se ha indicado, se encuentra domi-
nado por el concepto de estabilidad y representa el marco
donde se llevan a cabo polticas "normalizadas". Enfrente,
aparece el momento conceptualizado como de "coyuntura
crtica" -" critical juncture" (Lipset y Rokkan, 1967; y Collier
y Collier, 1991)- y cuyo significado bsico se refiere a las
discontinuidades que exhibe la vida poltica en determina-
dos hitos histricos.
Desde la perspectiva del estudio de la gobernabilidad, en
to uniforme en todas las reas de la poltica, es as mismo claro que la sim-

ple equiparacin del rgimen militar con un obstculo al desarrollo es bas-
tante errnea" -"while it is clear from the incidence of uprisings and[uriher
coups thatmilitan) regimes areIIOt 11 11 iformely s uccesfuIin nllareas of policy per-
formance, it is eqllally clear that thesimple equation of the mi/itary regime lI'ith
anobstacle todeoetopment is quiteerroneoue" (McKinleyy Cohan, 1976: 310)-.
la primera de las situaciones sealadas, se debe centrar la aten-

cin, de acuerdo con la definicin formulada, tanto en los ele-
mentos de la accin del gobierno como en aquellos otros de
orden medioambiental. Pero en el caso de los regmenes no
democrticos no parece presentarse excesivos problemas de
gobernabilidad en este momento ni en ambos elementos. Si
bien, al equipararse gobernabilidad con estabilidad se redu-
ce su significado, desprendindose el principio de legitimi-
dad que da sentido a su actuacin. Sin embargo, al entender
una coyuntura crtica como "un periodo de cambio signifi-
cativo que ocurre de distintas formas en pases diferentes y
que genera un nuevo legado/herencia que ser incorporado
a otro nuevo periodo de crisis o de coyuntura crtica" -"a
period ofsignificantchange, uihid: tipieal1y occurs in distan! wllYs
in differentcountries (or in other units 01 (//1ll1ysis) and uhich
is hypothesized to produce distinct legacies" (Collier y Collier,
1991: 29)-,4 la gobernabilidad se ve relacionada con todo el
proceso de cambio. Por consiguiente, su estudio tambin
tiene que ser el de estos procesos, a partir de una serie de
condiciones antecedentes que condicionaran las caracte-
4 D. Y R. Collier (1991) aplican este marco terico-conceptual al caso la-

tinoamericano en el siglo xx para comprender su desarrollo poltico. Su
aportacin principal pasa por considerar al mundo del trabajo como el eje
vertebrador de transformacin poltica en Amrica Latina para el periodo
considerado. La nocin bsica a considerar se halla constituida por la idea
de "incorporacin" a la vida poltica de nuevos grupos sociales hasta en-
tonces marginados; as, "incorporacin" aparece como el nuevo legado pos-
terior a la coyuntura crtica de los aos treinta, superando, de esta forma,
definitivamente al anterior legado constituido por la idea de "represin".
A esta visin le falta una perspectiva ms integradora de lo econmico,
social y poltico como diferentes aspectos de una nica y compleja reali-
dad histrica. Ambos autores se han fijado casi de forma nica en los fac-
tores circunstanciales y/o dinmicos del proceso, prestando escasa aten-
cin a los elementos de largo plazo y/o estructurales. Probablemente la
causa ltima de esta visin radica en la concepcin de la sociedad dentro
del proceso histrico, como un mero mercado poltico (al que, durante el
periodo considerado, se incorporara el mundo del trabajo), olvidando los
otros factores ya sealados.
rsticas O rasgos del posterior legado poltico de la coyuntu-

ra crtica.
EL mercado y los diferentes tiposde rgimen
En el caso de los pases que accedan a una situacin polir-

quica tras un largo parntesis o, virtualmente, por primera
vez en su historia, el fenmeno de la gobernabilidad tambin
entr en escena como consecuencia de la crisis del Estado que
antecedi o acompa al proceso transicional. Sin embargo,
a pesar de compartir una situacin de crisis, conviene subra-
yar la diferencia entre dos de los escenario abordados en este
estudio, por cuanto que su naturaleza era radicalmente dis-
tinta. El caso de los pases de Europa del Este, que abando-
naron esquemas totalitarios' donde la economa se encontra-
ba totalmente planificada con escaso margen de autonoma
para la propiedad privada y donde las instituciones del libe-
ralismo econmico no existan (cdigo de comercio, registro
de la propiedad, etctera), era muy diferente del de los pa-
ses de Amrica Latina y del sur de Europa donde s existan.
En estos ltimos, asimismo se abandonaban esquemas auto-
ritarios y la economa se encontraba fuertemente regulada por
un Estado que desempeaba un papel sobresaliente pero no
exclusivo. En los pases de Europa del Este, las condiciones
favorables para la accin de gobierno bajo presupuestos nue-
vos debieron superar constricciones de muy variado tipo que
iban desde 10 institucional a la extensin de prcticas y de
hbitos nuevos y, finalmente, a la propia reformulacin de la
economa. En cuanto a Amrica Latina, las condiciones de
gobierno se vieron afectadas, en cierta medida como en los
pases desarrollados, por la crisis econmica que estall en
1982 y que no hizo sino poner de relieve los defectos de un
modelo de crecimiento periclitado.
5 La diferenciacin terica entre rgimen autoritario y rgimen totalita-

rio puede encontrarse en Linz (1975).
Todo ello conduce a la relacin entre Estado y mercado

(Barry, 1990: 70),6 o entre democracia y mercado (Przeworski,
1991b), o, de forma ms compleja, entre el desarrollo de unas
instituciones polticas que aseguran la participacin y la re-
presentacin de los ciudadanos, el nivel de desarrollo y un
marco de actividad econmica poco regulado donde el Esta-
do o interviene menos o es un actor ms en igualdad de con-
diciones que los restantes? La historia indica que la relacin
entre las partes de la ecuacin ha sido muy compleja. De esta
manera, la democracia ha convivido con mercados cautivos
y fuertemente regulados, aunque no en un grado tan eleva-
do como en los sistemas de "socialismo real"; al mismo tiem-
po, la compaginacin del libre mercado con la ausencia de
democracia ha sido una situacin muy comn. De manera que
no se produce una correlacin perfecta entre capitalismo y
democracia. A este respecto, Beetham (1991: 177) seala la
existencia de dos problemas que presenta la economa capita-
lista a la democracia liberal y cuyo carcter se agudiza en los
pases no desarrollados. En primer lugar el hecho de que la
fuerza motriz del capitalismo sea la persecucin del inters
propio de los individuos choca con el Estado que debe ac-
tuar como agente consciente del inters pblico intervinien-
do para asegurar un marco mnimo regula torio del mercado
e incluso llegar a actuar cuando ste cae o es insuficiente. En
6 Aunque Barry corrige esta dicotoma por dos razones: "Firsi, it can
not be assumed a priori that the stnie is sensitire lo thoscnecds. Sccotid, it elides
ihe possilJi/ity oj therebejl/garen/m cfhuman action 1/1111 is neitltcrpotitica nor
economic"; de manera que la reconvierte en dos categoras ms genricas:
"the corred dicuotomu sitould be benoeen freedom and cocnion; UIId [reedom is
not limited to marketexchangesfor the absel/ce of coertiou increaees the opportu-
nitiesfor indiniduale to ellgnge in a 'nrie~1 offorms of social organization" (Barry,
1990: 70).
7 Las tesis de la no intervencin del Estado en trminos absolutos pare-
cen carecer de rigor toda vez que el Estado siempre va a mantener deter-
minadas parcelas de accin como seran las de poltica monetaria, poltica
fiscal, poder judicial y algunas polticas especficas (la de medio ambiente
es una de ellas de ms reciente configuracin). Estos elementos son condi-
ciones necesarias para que el mercado funcione.
segundo trmino, el mercado, lejos de ser un instrumento uni-

formemente democrtico, tiende a intensificar las desigual-
dades econmicas de forma que frustra el principio de igual-
dad poltica que es central a un orden democrtico: esto slo
se modifica bien por la redistribucin, bien desde arriba o
por intermediacin de instituciones autnomas sociales.
Waisman (1992) ha sealado en qu medida el grado en
que la economa se encuentra orientada hacia el mercado me-
dia en la relacin entre capitalismo y democracia. De esta ma-
nera, sostiene que existe una correlacin positiva entre un mo-
delo de industrializacin competitiva y una democracia liberal
estable, de manera que, por lo contrario, el modelo basado
en la industrializacin autrquica tendera a un nivel menor
de estabilidad democrtica. De ah que pueda sostenerse que,
en este apartado, un componente fundamental de la gober-
nabilidad sera la extensin de las reglas de juego del merca-
do al mbito de la economa en el sistema poltico.
Por todas estas circunstancias, la cuestin fundamental que
debe plantearse es la de cmo deben combinarse Estado y
mercado para mantener la existencia del rgimen democr-
tico y asegurar el crecimiento econmico -todo ello en si-
tuaciones de debilidad en la consolidacin democrtica y de
reforma econmica con que se enfrentan las nuevas poliar-
quas (Haggard y Kaufman, 1992: 321)-, de modo que sus
frutos lleguen al genuino soporte de aqul que es la socie-
dad. Y esta combinacin no es otra cosa que la base en la que
se sustenta la gobernabilidad del sistema.
LAS CONSTRICCIONES A LA POLIARQUA EN SISTEMAS

DEMOCRTICOS NO CONSOLIDADOS
El legado histrico
Una caracterstica general, que atae con singular intensidad

a la mayora de los pases que iniciaron procesos de transi-
cin poltica a partir de la dcada de 1980, es que sus siste-

mas polticos haban acumulado un serio dficit democrti-
co desde su origen como entidades soberanas. En numero-
sos casos se puede incluso sealar la completa inexistencia
de prcticas democrticas a lo largo de las distintas historias
nacionales." Pero en los restantes, la discontinuidad fue la nota
dominante tanto en la lenta puesta en marcha de procedimien-
tos democrticos en mbitos de la actividad pblica como eran
los de los gobiernos municipales, provinciales o regionales,
as corno en el seno de los sindicatos y de las organizaciones
empresariales. En todas estas instancias se han generalizado
tmidamente las prcticas polirquicas pese a seguirse man-
teniendo hbitos cotidianos y de orden cultural de sentido
opuesto.
Respecto a Amrica Latina, gran nmero de sus socieda-
des polticas mostraron un peculiar constreimiento. Este se
produjo bien en el terreno del aparato estatal o en el creci-
miento de los sectores medios, o bien en el reducido des-
arrollo de la clase trabajadora o en el fracaso en el proceso de
debilitamiento de los grandes terratenientes (sector que ms
seriamente se opuso al desarrollo de la dernocraciaj.? Todo
ello dio paso a largos periodos de tutela militar explicados
por cuanto que el Ejrcito serva fundamentalmente a los
intereses de la oligarqua econmica, que pugnaba por el
mantenimiento inclume de sus posiciones de favor y de
sus beneficios, o desempeaba la funcin de nica estructura
8 Estos seran los casos de pases tan dispares como Bulgara, Rumania
y la desaparecida URSS, por un lado, y El Salvador, Nicaragua y Paraguay,
por otro.
9 Rueschemeyer el al. (1992), sostienen que precisamente estos dos lti-
mos aspectos son fundamentales para entender la relacin entre capitalis-
mo y democracia. sta no se desarrolla, segn los citados autores, gracias
al crecimiento de las clases medias o por la extensin de una determinada
serie de valores de cultura poltica, sino por el grado de desarrollo de la
clase trabajadora y de institucionalizacin en el sistema poltico y por la pr-
dida de protagonismo de la oligarqua, clase que ms enconadamente se
opuso a la expansin de la democracia.
institucional operativa. Adems, una peculiar insercin en la

economa mundial, basada en exportaciones agropecuarias y
mineras e importaciones de capital y de bienes de consumo
y de equipo, debilitaron la aparicin de sectores medios en la
direccin tomada en Europa en el periodo de entreguerras.
En otro orden de cosas, ha sido tradicional la definicin
de la poltica en Amrica Latina ms en trminos de parti-
cipacin -o de no participacin- que de representacin
(Touraine, 1989: 138), siendo una de las debilidades de la po-
ltica de participacin la de no contar con el apoyo de la ma-
yora cuando su capacidad distributiva disminuye, por lo que
la expresin formal de la democracia apareca minusvalora-
da y, por ende, arrinconada. En esta misma direccin, al en-
fatizar Fals Borda (1991) el papel que debera desempear la
"democracia participativa",lO ofrece un material lo suficien-
temente rico, muy representativo de cierta tendencia inter-
pretativa, para poder constatar la enorme dificultad de ins-
titucionalizar ese tipo de "lgica" y los problemas de gober-
nabilidad que acarrea. Interpretacin que comparte 'Donnell
(1992: 7) al considerar el trmino" democracia delega tiva",
como una democracia "no institucionalizada ni institucionali-
zante", o mejor dicho, que no institucionaliza prcticas po-
lirquicas.
Por ltimo, la pervivencia de grandes bolsas de poblacin
indgena o mestiza marginada en Amrica Latinan contribua
10 "La democracia participativa no se decreta, sino que se construye con

esfuerzos persistentes dirigidos a estimular la solidaridad, el altruismo, el
espritu cvico y el respeto a la diversidad para irla ganando en sectores
distintos de nuestra compleja sociedad, desde las familias y de manera co-
tidiana, y en todas las expresiones corrientes de la vida." Y poco ms ade-
lante enfatiza: "La democracia participativa resulte ms de la accin de
movimientos sociales, regionales, ecolgicos, de gnero, gremiales, tni-
cos, culturales, etctera, que buscan afirmarse en el poder popular" (Fals
Borda, 1991: 107 y 109).
11 Este aspecto es particularmente relevante en pases como Bolivia, Ecua-
dor, Guatemala, Paraguay y Per. En menor medida lo es en Honduras,
Mxico y Nicaragua.
a una difcil integracin social y a la casi imposible socializa-

cin nacional, por lo que se incrementaba el riesgo de duali-
zacin, con los consiguientes efectos en la gobernabilidad de
los sistemas.
En cuanto a Europa del Este, los regmenes polticos, a pe-
sar de alcanzar un alto grado de diferenciacin, cuando se
analizan caso por caso, impusieron esquemas basados en la
ideologa marxista-leninista, que fue abrumadoramente
su base comn de legitimidad. Las lites comunistas afirma-
ban gobernar porque, de acuerdo con el concepto marxista
de progreso, los partidos comunistas eran los nicos capa-
ces de decidir las polticas que haban de desarrollarse por el
bien de la sociedad. El modelo de institucionalizacin, basa-
do en los modelos soviticos, articul un esquema de partido
nico que se confunda con el aparato del Estado y que se
mostr manifiestamente incapaz de resolver el problema
de la sustitucin de la lite dirigente. Finalmente, pusieron
en marcha un sistema econmico en el que se aboli prcti-
camente la propiedad privada, se centralizaron en el Estado
todas las decisiones econmicas, que fueron sujetas a la pla-
nificacin por parte de ste.
Tanto en un caso como en el otro, surgieron estilos de con-
duccin poltica no democrtica, crendose maquinarias po-
ltico-administrativas nuevas, que llenaron el espacio del d-
bil, oligarquizado e inoperante Estado en Amrica Latina, a
partir de la dcada de 1960, y que conformaron los partidos
comunistas oficiales en Europa del Este despus de la segun-
da Guerra Mundial. Es interesante constatar que el Estado
as surgido fue botn clientelar de unos sectores, cuya fuerza
se incrementaba en funcin de lo que aqul creca; la lgica
del momento desechaba cualquier idea de pluralidad de in-
tereses o de multiplicidad de lealtades, imponiendo la con-
cepcin de una obligada incorporacin al proyecto, populista
o comunista, con la obvia sancin de exclusin de 10 pblico
que llevaba el rechazo a tal invitacin a participar. De cual-
quier manera, nuevamente la prctica democrtica quedaba
excluida de estas experiencias llegando a quedar adjetivada

con el trmino "formal" (sinnimo de la democracia burgue-
sa) para identificar supuestamente un mbito de estricto sen-
tido procedimental -cuya ejecutoria irregular era una cons-
tante- que se alejaba de la "democracia real" (sinnimo de
la democracia popularj.P Esta situacin comport, por una
parte el desprecio de la denominada"democracia formal" al
ser sta identificada con"sistema poltico burgus", y por otra,
el camuflage de una situacin no democrtica, autoritaria, por
la larga plyade de trminos que se impusieron: fuera el de la
democracia participativa, o el de la democracia sustantiva."
En las cuatro dcadas que siguen al final de la segunda
Guerra Mundial, mientras que los pases de Europa del Este
tuvieron un comportamiento ms homogneo, los latinoame-
ricanos mantuvieron una relacin con las prcticas democr-
ticas desigual. Los primeros se movieron en el seno de un
nico modelo de caractersticas totalitarias, no obstante arro-
par expresiones diferenciadas. Por lo con trario, en Amrica
Latina se dieron modelos muy diferentes, a pesar de que el
trmino del conflicto blico haba contemplado la extensin
de experiencias democrticas, que iban desde la intensifica-
cin del derecho del sufragio a la expansin del nmero de
pases democrticos. El denominador comn en Amrica La-
tina fue el Estado populista, o su homnimo el Estado nacional
popular, en el que, como caracterstica esencial, predomina-
ban las categoras polticas sobre las sociales y su corolario:
la ausencia de diferenciacin entre el sistema poltico y el Es-
12 Todava muy recientemente se puede leer: "la experiencia de las de-

mocracias establecidas en Amrica Latina ha puesto de manifiesto las de-
bilidades de la representacin formal, cuyo carcter participativo tiene un
fuerte componente declarativo. La prctica ejercida busca consolidar el rgi-
men poltico en su condicin procedimental manteniendo intacto lo sus-
tantivo, es decir, los modos de vida desiguales con brechas que imposibi-
litan la democracia real" (Lpez Maya, 1991: 13).
13 Como si los acuerdos democrticos pudiesen constituir un compromi-
so sustantivo y no slo una transaccin institucional contingente (przeworski,
1988: 98).
tado. En otras palabras, "un rgimen nacional popular slo

puede existir si Estado, sistema poltico y actores sociales no
estn separados unos de otros, si no son actores que tendran
que negociar sus relaciones" (Touraine, 1989: 167). Este tipo
de rgimen, segn el propio Touraine, se define por la inter-
dependencia de tres componentes: el Estado como defensor
de la identidad nacional frente a una dominacin extranjera,
como mecanismos polticos y sociales de integracin y como
defensa de la cultura nacional y popular.
Ahora bien, Amrica Latina constitua una regin hetero-
gnea, que s poda mostrar como comn denominador la un-
nime aceptacin terica del credo constitucionalista desde la
independencia de sus estados frente a Europa del Este, don-
de esta situacin, salvo en un parntesis de dos dcadas en
Checoslovaquia, era totalmente desconocida. Irnicamente,
en ciertos casos, la profusin de dictadores y de irrupciones
antinstitucionales, se vi acompaada con la puesta en mar-
cha sucesiva de nuevas constituciones que intentaban abrir
espacios formales sin contenido poltico real alguno; este pro-
ceso autojustificativo en la bsqueda de la legitimidad de los
diferentes regmenes contribuy decisivamente al descrdi-
to de la regulacin legal-racional de la vida poltica."
El panorama hasta el inicio de la dcada de los aos ochen-
ta, desde la ptica democrtica, para Amrica Latina y Euro-
pa del Este era devastador." Esto era as, en primer lugar, por
el ya indicado dficit histrico que supona la ausencia de
los procedimientos democrticos de la vida poltica nacio-
nal. Asimismo por la inestabilidad e incapacidad de los reg-
14 Esta situacin, que fue tpica de Amrica Latina y que no se dio en
Europa del Este, posibilit recuperar con cierta facilidad el mecanismo de
legitimidad racional, habida cuenta de la percibida necesidad de usar una
herramienta como la citada.
15 Si bien Amrica Latina mostraba ciertas discontinuidades, puesto que
los altibajos registrados hacan de los aos setenta un periodo peor que el
comprendido entre 1958 y 1964, lo cual haca que su panorama histrico
fuera menos desolador, en trminos de vigencia de la democracia, que en
los pases de Europa del Este.
menes polticos democrticos para mantenerse operativos en

el caso latinoamericano y por el fracaso en las polticas de
crecimiento econmico y en la finalizacin de los procesos
de modernizacin en los pases de Europa del Este. En am-
bas instancias, los serios problemas de gobernabilidad des-
de la perspectiva de posiciones no democrticas, propugna-
ban la necesidad de un asentamiento de nuevas frmulas de
rgimen poltico y de cambios en el papel central del Estado
en la economa por una nueva matriz de clara orientacin
mercadocntrica" .16
11
Interpretaciones de la debilidad de 111 poliarqua

en Amrica Latina
Con respecto a Amrica Latina, se haba sealado, con una

visin poco esperanzadora de acuerdo con el repaso que a
continuacin se realiza de la bibliografa surgida en torno
a la dcada de 1960, que no haba razn alguna para creer
que la estabilidad poltica en la regin fuera mayor en la
dcada de los aos cincuenta que como lo era cien aos an-
tes (Tannembaum, 1978: 51)17 por lo que se le otorgaba un
16 Slo en el caso chileno, durante el gobierno del general Pinochet, se

produjo el decidido inicio de estos cambios. De manera que en el resto de
los pases latinoamericanos y de Europa del Este, como se indicar ms
adelante, las transformaciones polticas precedieron, o fueron simultneas, a
las econmicas.
17 Tannenbaum ya sealaba en 1955 la existencia de "dificultades pol-
ticas contemporneas de Latinoamrica que no pueden divorciarse de su
pasado histrico", vinculado con "la tradicin espaola que es autorita-
ria, burocrtica y centralizada" (1978: 51). Esta explicacin de determinis-
mo cultural conceba la " tradicin espaola" como nica, monoltica y com-
pletamente separada de la de su entorno europeo de la poca; por otra
parte no tena en consideracin la circunstancia de que los pases latino-
americanos haban diseado su propio escenario poltico a lo largo de ms
de siglo y medio de vida independiente, periodo en el que se registraron
profundos cambios societales y en los que la nfl uencia espaola se red ujo
enormemente. De esta manera, la inestabilidad quedaba ms bien ligada
carcter crnico. De esta manera, la gobernabilidad poda

asimismo verse afectada por dicha carencia. Esta visin
pendular ha gozado durante un largo periodo de la aquies-
cencia de buen nmero de politlogos como seala Crdo-
va (1991), de manera que de lo que se trataba era de for-
mular soluciones para conseguir detener el pndulo (Pastor,
1989).
Tiempo atrs se sealaba que la inestabilidad poltica lati-
noamericana estaba asociada a unos brutales procesos de mo-
dernizacin, que se estaban llevando a cabo en el continente
a un ritmo muy superior al que esas transformaciones se ha-
ban realizado en Europa o en Estados Unidos (Gil, 1966: 6).
Desde una perspectiva diferente, se enfatizaba la profunda
impregnacin del pensamiento liberal en Amrica Latina y
su plasmacin constitucional en la figura terica de la pre-
ponderancia presidencialista, cuyo principal "vicio" no era
el de generar dictaduras y por ende fomentar las rupturas
democrticas, sino "la de prestarse a disimular las dictadu-
ras bajo formas constitucionales" (Lambert, 1973: 523). Por
ltimo, al equipararse la viabilidad del funcionamiento de
las instituciones polticas democrticas con la existencia
de comunidades que no fuesen socialmente democrticas
(Lago Carballo, 1970: 577), se vinculaba modernizacin y
desarrollo social con el estrictamente poltico. En todas estas
aproximaciones quedaba ausente la posibilidad de la autono-
ma de la esfera de lo poltico. Circunstancia que debe ser en-
fatizada para hacerse idea del contenido de las corrientes ex-
plicativas de una poca.
Mucho ms recientemente, sin dejar el escenario de Am-
rica Latina, Diamond y Linz (1989) as como Touraine (1989)
y Skidmore (1989), enuncian diferentes listados de elemen-
a la persistencia de una determinada estratificacin social, al liderazgo pol-

tico de tipo caudillista que se transform en un presidencialismo arbitra-
rio, a la escasa representatividad de los partidos polticos junto con su
carcter movimientista, y al peculiar engarce de la economa latinoameri-
cana con la economa mundial.
tos condicionantes del progreso y del fracaso democrtico en

Amrica Latina, desde una perspectiva mltiple y en la
que las posibles variables dependientes funcionan e inci-
den con diferente intensidad segn el tiempo y las propias
caractersticas de cada uno de los pases. Se trata, por consi-
guiente, de unas lneas interpretativas que, a diferencia de
las indicadas en el prrafo anterior, tienen un carcter multi-
variable.
Diamond y Linz (1989) sealan hasta once fuentes de pro-
greso y fracaso democrtico, que funcionan e inciden con di-
ferente intensidad segn las propias caracters ticas de cada
uno de los pases. Un listado de las mismas recoge algunos
de los condicionantes ya enunciados y otros especficos que
vale la pena enunciar: los factores histricos, la cultura pol-
tica, el liderazgo poltico, las instituciones polticas, la forta-
leza y estructura del Estado, los militares, la sociedad civil y
su vida asociativa, la desigualdad en funcin de la clase so-
cial y otros clivajes, el desarrollo socioeconmico, las polti-
cas econmicas y sus resultados y, por ltimo, los factores
internacionales.
Por su parte, Touraine (1989: 428) se refiere a la existencia
de cuatro condiciones mnimas "para que exista la democra-
cia" en esta regin. La primera afecta a la existencia de un
espacio poltico especfico en el que se reconozca que se en-
cuentran presentes tanto un sistema poltico como ciudada-
nos. La segunda concierne a la separacin de la sociedad po-
ltica, espacio de pluralismo y de diversidad de los intereses,
y del Estado. En tercer lugar, es necesaria la presencia cons-
ciente de un principio de igualdad entre los individuos que
permita conceder a todos los mismos derechos. Por ltimo,
es imprescindible la existencia de grupos de inters recono-
cidos y organizados de manera autnoma, es decir, al mar-
gen de la intervencin de los partidos polticos, de manera
que las instituciones representativas correspondan a unos
intereses representables. Sin embargo, sobre todos ellos,"la
principal debilidad de la democracia en Amrica Latina es
la ausencia de actores sociales que posean una autonoma de

accin suficiente" .18
Skidmore (1989: 135-138) destaca la necesidad de distin-
guir entre factores internos y externos que fortalecen o debili-
tan la democracia. Entre los primeros encuentra: la necesidad
del consenso en torno a las reglas del juego democrtico; la
necesidad de un sistema de partidos polticos fuerte; la nece-
sidad de crecimiento econmico; la necesidad de unas fuer-
zas armadas subordinadas al gobierno electo; y la necesidad
de reforma social. En relacin con los factores externos, se
recogen desde la perspectiva de la economa nacional: la so-
lucin al problema de la deuda externa; la reforma del siste-
ma comercial, fundamentalmente en lo relativo a la apertura
de mercados y a la supresin de barreras arancelarias; y la
cooperacin econmica latinoamericana en cuanto al fortaleci-
miento de los procesos de integracin regional.
De forma paralela, aparecen, tambin recientemente, dos
corrientes interpretativas cuyo carcter explicativo del esca-
so progreso de la democracia en Amrica Latina se centra en
sendos aspectos profundamente diferentes. Mientras que una
presta su atencin al nivel donde se dan cita elementos ins-
titucionales y de la cultura poltica de los actores sociales pro-
yectando una determinada visin de la participacin polti-
ca, la otra tiene un carcter perifrico enfatizando el mbito
de la cooperacin internacional y el comportamiento de las
lites polticas.
La primera (Menndez Carrin, 1991; O'Donnell, 1989;
Pecaut, 1989; y Torres-Rivas, 1991) se refiere a la constata-
cin de la debilidad del concepto de ciudadana y a la inca-
pacidad de "limitar lo pblico y lo privado" en un proceso
que pone de relieve "la enorme dificultad de construir la di-
mensin cvica y republicana" (O'Donnell, 1989: 110). Se trata
de devolver a la sociedad civil su condicin de ciudadana"
11
18 Aunque este no fuera precisamente el caso de Argentina, donde los

actores sociales desempearon un papel tan relevante que, con frecuen-
cia, desbordaron al sistema poltico.
(Menndez Carrin, 1991: 83) yen la que s ta pud iera llegar

incluso a ser redefinida de manera que se admitesen otras
formas de ciudadana -"aquellas que se constituyen, de
manera inestable, frente a las estrategias de grupos sociales
diversos" (Pecaut, 1989: 147)- y que marcan una situacin
entre lo social y lo poltico, que, en el escenario latinoame-
ricano, viene enunciado por los movimientos sociales. Torres-
Rivas (1991) seala de qu manera lila vida democrtica pre-
cisa de una ciudadana viva que no slo exista en la procla-
ma constitucional", para lo cual demanda tres condiciones:
un Estado de derecho; un espacio pblico para la accin
colectiva; y una cierta condicionalidad material para el ejer-
cicio de los derechos pblicos o del ciudadano (Torres-Rivas,
1991: 58).
La segunda (pastor, 1989a), parte de la aceptacin de la idea
que sostiene que la creacin de un slido entramado inter-
nacional, junto con el compromiso moral de los lderes pol-
ticos electos, es suficiente para facilitar tanto la transicin como
la consolidacin del sistema democrtico. As, establece sie-
te propuestas, articuladas como recetas de puesta en marcha
tcnica simple, cuyo cumplimiento contribuira al estableci-
miento del citado entramado: la existencia de comits nacio-
nales para defender la democracia (en otros trminos, la mo-
vilizacin de la sociedad civil); el establecimiento de lazos
transnacionales para reforzar el pluralismo (reforzndose tan-
to los vnculos entre" familias" de partidos polticos y sindi-
catos, corno de asociaciones de Organizaciones No Guber-
namentales); la creacin de una organizacin internacional
de supervisin electoral; la puesta en marcha de una nueva
y efectiva "Doctrina Betancourt" (ruptura de todo tipo de re-
laciones con regmenes no democrticos); la multilateraliza-
cin de dicha Doctrina y la incorporacin de la democracia en
el seno de la Organizacin de Estados Americanos; y las dos l-
timas se refieren a la operativizacin del grupo de presiden-
tes democrticos y a su formalizacin en una suerte de con-
sejo de jefes de Estado democrticos (Pastor, 1989a: 144-152).
LA COYUNTURA CRTICA DE LA DCADA DE 1980.

EL DIAGNSTICO DE LA CRISIS
Un nuevo escenario tras elfin de la "guerra fra"
Sin embargo, repentinamente, el escenario sufri un brusco

cambio dndose paso a una situacin de casi unanimidad po-
ltica, inslita en la historia de Amrica Latina, donde nunca
se dio tal condicin generalizada de predominio de los siste-
mas polticos democrticos. No obstante, desde una aproxi-
macin terica, el estudio de la democracia en la regin est
sometido a la respuesta del interrogante que plantea, si la ac-
tualidad no es una etapa ms en la inestabilidad crnica del
rea antes enunciada y en la incapacidad de asentarse el ci-
tado conjunto de reglas procedimentales para conseguir ter-
minar con la incertidumbre.
Otro muy distinto sera el caso de los pases de Europa del
Este donde lo que se tratara era de la pues ta en marcha de
un rgimen no articulado hasta entonces. Allegado de la ca-
si generalizacin para todos los pases de la ausencia de
prcticas democrticas previas al establecimiento del rgimen
comunista (Naimark, 1992: 65), haba que aadirle el poso,
largamente sedimentado, de la concepcin de su propia le-
gitimidad que chocaba diametralmente con la de corte de-
mocrtico weberiano. Segn Rigby (1982: 10), la legitimidad
de los regmenes comunistas se asentaba en tres puntos
principales: En primer trmino, el hecho de que el orden so-
ciopoltico de tipo sovitico consistiera en un modelo de con-
ducta complejo de burocracias (o"estructuras de comando"
. : command-structures" -) limitadas y subsumidas por la
maquinaria del partido comunista, generaba una sociedad

"mono-organizativa" ("mono-organisational socieiY'). En se-
gundo lugar, la orientacin predominante de dichas burocra-
cias se diriga hacia el logro de objetivos ("goal-ac11ievement")
y no hacia la aplicacin de reglas (que Weber identificaba
como la orientacin predominante de las burocracias pbli-

cas en las sociedades capitalistas). Por ltimo, y en conso-
nancia con el punto anterior, la legitimidad de estos pases se
encuadraba, para aqullos que detentaban el poder, en trminos
de "racionalidad de objetivos" ("goal-rntionality") y no en la ra-
cionalidad formal-legal weberiana. La herencia de este tipo
de legitimidad as caracterizada, que Fehr (1982) la califi-
c de paternalista con el consiguiente efecto en los patrones
de la cultura poltica, representa una seria constriccin a la
poliarqua en los pases de Europa del Este, junto con los pro-
blemas econmicos que se abordarn ms adelante.
Puede asumirse que el definitivo final de la "guerra fra"
no es un requisito suficiente, aunque s necesario para el xito
democrtico. Este tipo de causalidad se basara en el hecho
de que la "guerra fra" no exista en la dcada de los aos
treinta del presente siglo y las irrupciones autoritarias se ava-
lanzaron como una oleada sobre Amrica Latina y Europa
del Este. Pero, a la vez, los procesos de democratizacin en
Amrica Latina perdieron la connotacin comunista reitera-
tivamente alegada por los sectores ms reaccionarios de sus
sociedades, yen Europa del Este fue consecuencia inmedia-
ta de las transformaciones acaecidas en la Unin Sovitica.
Ahora surge con plena evidencia que de lo que se trata,
normativamente ya corto plazo, es de "maximizar la proba-
bilidad de que se mantengan ciertas condiciones mnimas de
la democracia", en espera de que posteriormente sta se asien-
te de forma slida y duradera.'? De alguna manera parece
que las democracias inciertas son un paso previo, de desco-
nocida duracin en su vigencia, a las democracias ms con-
solidadas. No obstante, esto no implica que los regmenes ac-
19 "Como consecuencia del satisfactorio funcionamiento de la democra-

cia representativa, se producir un proceso de aprendizaje o socializacin
que llevar a los diversos actores a socializar los valores a ella asociados,
lo cual permitir una profundizacin de la democracia desde el punto de
vista poltico, hacia formas ms partcipatvas, y su eventual extensin a
la esfera econmica y social" (Rey, 1990: 394).
tuales de Amrica Latina y de Europa del Este sean igual-

mente inciertos ni a nivel de sus instituciones polticas ni si-
quiera de la simple gobernabilidad.
El agotamiento del modelo estadocntrico
En relacin con los pases de Amrica Latina, la crisis de la

dcada de 1980 no hizo sino poner de relieve el agotamiento
de un modelo de Estado, que en la gran mayora de los casos
se encontraba vigente desde haca casi medio siglo y que Ca-
varozzi defini como de "matriz estadocntrica't.P Se trataba
de una combinacin que otorgaba un papel central al Estado
tanto en sus relaciones con la sociedad como con el mercado.
Con aqulla, mantena una relacin no polirquica en la que
la representacin de intereses se formalizaba mediante la par-
20 Por dicho tipo de matriz, Cavarozzi (1991)entiende una forma de Es-

tado que evolucion con ms o menos xito dentro del marco de regme-
nes polticos extremadamente variados. En los aspectos econmicos, se ca-
racteriza por la industrializacin sustitutiva, por una economa cerrada o
semcerrada, por la regulacin estatal de los mercados y por un patrn de
inflacin moderada. En cuanto a sus aspectos polticos, considera que en
la relacin entre el mercado y el Estado, los procesos centrados en el mer-
cado, por un lado, y aquellos centrados en el Estado, por el otro, no fueron
antitticos sino complementarios; de esta forma se logr un balance entre
dinamismo y regulacin. En cuanto a la relacin entre la sociedad civil y
el Estado, la expansin de aqulla y el incremento de los niveles de parti-
cipacin y de movilizacin implicaron la intensificacin de patrones c1iente-
lares tradicionales de la etapa oligrquica y la creacin de canales corporati-
vos y semicorporativos. Segn el propio Cavarozzi, aparecen dos corolarios
referidos a los regmenes vinculados con la matriz estadocntrica. El pri-
mero se refiere al carcter sustantivo de su legitimidad dependiendo de
su capacidad de distribuir beneficios, o funcional (asociada a la fortaleza
relativa de los respectivos mitos fundadores, como la revolucin, el bat-
lllsmo, etctera). El segundo concierne al patrn de resolucin de conflictos
que hizo muy difcil que se pudieran renegociar decisiones ya tomadas
-el efecto del modelo inercial ya indicado anteriormente- lo que condu-
jo a un complejo modelo de "sedimentacin de conflictos", alguno de los
cuales se convirti, a su vez, en elemento constitutivo del propio rgimen.
ticipacin y encuadramiento de los distintos sectores en gru-

pos orgnicos institucionalizados de diferente manera. Con
el mercado, la relacin se vertebraba a travs de mecanismos
reguladores de una extensin e intensidad notable y sobre la
base de una insercin en la economa internacional poco din-
mica que primaba las exportaciones de productos primarios
nada elaborados y una enorme dependencia en la importa-
cin de tecnologa. Ambos aspectos se complementaban con
la existencia de un gobierno que exhiba o un escaso inters
o una baja capacidad para extraer recursos y para colocar di-
chos flujos de origen pblico segn una inexistente estrate-
gia poltica estatal autnoma. Esta debilidad poltica estruc-
tural no slo contribuy al incremento del endeudamiento
externo, sino que tambin entorpeci las habilidades de mu-
chos de los gobiernos de los pases no desarrollados para ajus-
tar los efectos de la economa internacional y para continuar
manteniendo el servicio de su deuda externa. En este senti-
do, la suspensin de pagos, como consecuencia de la deuda
externa, que adoptaron un nmero notable de pases a partir
de 1982, no fue slo consecuencia de los cambios estructura-
les en la economa internacional. Tambin debe considerarse
la debilidad poltica de sus gobiernos y la excesiva politiza-
cin de sus polticas econmicas -" the poli tical uieakness of
their gooernmenis and the excessive politiciuuion of their econo-
mic policies" (Snider, 1990: 1263). Esto es, la crisis de la deuda
no conform nicamente una crisis econmica, se trataba de
la punta de un iceberg de una crisis poltica que sealaba al
fin del modelo descrito.
En el caso de Europa del Este, la crisis del modelo vino
generada por factores internacionales y de mbito nacional
(Wolchik, 92: 85). Con respecto a los primeros cabe destacar
el efecto demostracin que se registr como consecuencia, fun-
damentalmente, de los cambios producidos en la poltica so-
vitica a partir de 1986,tanto en lo domstico como en relacin
con sus"pases satlites", y de las transformaciones internas
que acaecieron en Polonia y Hungra antes de 1989.21 Pero

tambin debe sealarse el efecto de las crisis econmicas de
la dcada de 1970 en torno al aumento de los precios del pe-
trleo y de la deuda externa despus de 1982, que llevaron a
un pas como Polonia a una situacin muy prxima de sus-
pensin de pagos.
Aunque los sistemas comunistas de Europa del Este eran
bastante diferentes unos de los otros, no slo por elementos
culturales e histricos sino por las distintas formas e intensi-
dades que adoptaron las fuerzas de oposicin poltica, pue-
de establecerse un conjunto de factores de carcter nacional
explicativos de la crisis. En primer lugar se registraba el le-
gado del estilo de conduccin poltica stalinista: en lo relati-
vo al liderazgo, supuso la concentracin extrema del poder
en la cpula dirigente de los partidos comunistas y no gene-
r mecanismos para la sustitucin de la lite lo que provoc
un estrangulamiento"en la circulacin de las lites" y una
situacin de gerontocracia; tambin se produjo el monopo-
lio del poder por parte de los partidos comunistas en todos
los mbitos de la vida poltica; y en cuanto a la organizacin
de los nuevos estados, y a las polticas generadas por sus go-
biernos, los logros de los primeros aos se hicieron a costa
de "la alienacin y atomizacin de la poblacin" -" at the
cost 01alienating and atomizing the populution" (Wolchik,1992:
87)-, con la consiguiente conformacin de una sociedad in-
tegrada por individuos que mantenan actitudes neutras ha-
cia el sistema pero que, a la vez, eran potencialmente hostiles.
En segundo trmino, el modelo de economa de planificacin
centralizada, salvo el crecimiento producido al principio (si
21 Lo ms relevante en ambos pases fue la habilidad de la oposicin en

provocar el fin del monopolio del poder del partido comunista, mediante
la negociacin en Hungra y merced a las elecciones legislativas parciales
en Polonia. Este tipo de actuacin, del que informaron vertiginosamente
los medios de comunicacin, sirvi para crear un estado de expectacin
inexistente en los pases vecinos meses antes.
bien se parta de niveles de renta muy bajos), inmediatamente

puso de relieve un cmulo de deficiencias en su rendimien-
to que se referan a la falta de incentivos apropiados, que in-
cidan en una baja productividad; a los obstculos a la inno-
vacin, con el consiguiente aumento de la brecha con los pases
occidentales; y al crecimiento de la corrupcin. Finalmente,
uno de los principales fracasos de los sistemas comunistas
que estuvo presente en su colapso fue la nula habilidad de la
clase dirigente para cambiar los valores de la sociedad -" ihe
inability 01communist elites lo clumge popular ualues and attitudes"
(Wolchik, 1992: 93)- despus de casi cuatro dcadas de in-
contestable gobierno. Elemento este ltimo en el que, ade-
ms, siempre se pens, en su opuesto (la capacidad para crear
el "hombre nuevo"), como uno de los principales logros de
tal tipo de sistema poltico.
La identificacin entre baja capacidad poltica del gobier-
no, elevada proporcin del presupuesto gastado en subsidios
o en consumo pblico y el alto nivel de endeudamiento p-
blico, como consecuencia del gran dficit presupuestario, in-
tegraban un cuadro clnico de una situacin que no daba pa-
ra ms. Especialmente cuando el factor democratizador hizo
su entrada en escena. Ahora bien, se trataba de la afloracin
de cinco tendencias cuyo carcter no era coyuntural y que
revertan al propio contenido de la "matriz estadocntrica".
Estas eran: la crisis fiscal y el dficit crnico de la balanza de
pagos; la reduccin del nivel de inversin de las empresas
privadas; la alta inflacin; la evolucin del sistema econmi-
co mundial en direcciones contradictorias; y la circunstancia
de que los actores colectivos del pasado hubieran atravesa-
do un proceso de desintegracin que se haba traducido en
su gradual evaporacin (Cavarozzi, 1991). En este marco, la
crisis fiscal" no era slo una situacin en la que el dficit
JI
pblico era crnico o la deuda pblica excesiva, el Estado ha-

ba perdido la capacidad de financiar su deuda en trminos
no inflacionarios (Bresser Pereira, 1993: 7).
La funcin del FMI en el marco de lt: crisis
Un aspecto interesante, derivado de las caractersticas de la

crisis econmica, cuyo comportamiento y efecto en Europa
del Este y Amrica Latina es bastante diferente, se refiere a la
incidencia de las polticas de ajuste diseadas como conse-
cuencia de las condiciones exigidas por el Fondo Monetario
Internacional (BvU). Generalmente se estima que su puesta en
marcha ha ocasionado serias dificultades en la gobernabili-
dad haciendo correr grandes riesgos a la su pervivencia del
rgimen democrticov y que slo el autoritarismo puede ase-
gurar el xito del ajuste.
Sin embargo, no parece totalmente riguroso vincular co-
mo una nica relacin de carcter monocausal, la aceptacin
por parte de los pases en va de desarrollo de las condiciones
del FMI para obtener nuevos crditos (que incluyen la deva-
luacin de la moneda, la restriccin en la moneda circulante,
la disminucin de los salarios en trminos reales, la pues ta
en marcha de estrictos controles fiscales y el intento de eli-
minacin del dficit pblico) y su estabilidad poltica (Bienen
y Gersovitz, 1986: 25). En trminos generales, el FMI a menu-
do provee recursos que pueden hacer el ajuste ms sencillo,
disminuyendo, de esta forma, las posibilidades de inestabi-
lidad, y sus condiciones pueden derivar a cambios de polti-
ca que fueran ms probables en generar xito econmico, que
aquellas polticas suscitadas por muchos gobiernos (si bien
no es evidente que esta situacin se diera en Amrica Latina
a lo largo de la dcada de 1980).
Por otra parte, Remmer (1986) ha probado cmo el autori-
tarismo no es una condicin necesaria para la estabilizacin
econmica. Si bien los regmenes autoritarios pueden llegar
a inspirar una mayor confianza en el inversor extranjero, no
son especialmente idneos a la hora de poner en marcha po-
lticas de estabilizacin ni para sobrevivir a sus efectos - 11 they
22 El ejemplo ms evidente que se suscita es el Venezuela en 1989.

are no mere likely to initiate stabilization progrnl11s or to suroioe

their political reoerbenuions" (Remmer, 1986: 20). De esta ma-
nera, el tipo de rgimen aparece como menos importante de
lo que se haba supuesto e irrelevante a la hora de poner en
marcha los programas del FMI.
No obstante, los procesos de cambio de rgimen pueden
conllevar diferencias significativas en los resultados de las
polticas establecidas puesto que, en conjuncin con la crisis
econmica, crean un espacio inusual para la puesta en mar-
cha de medidas estabilizadoras. Por todo ello, la crisis de es-
tabilidad puede surgir aupada por otros fenmenos no tan
explcitos como son la visita de una delegacin del FMI o por
la aceptacin por parte del gobierno en cuestin de la "carta
de intenciones", que habitualmente aparecen como los deto-
nantes de la misma sin tenerse en cuenta que el fracaso en la
puesta en marcha de los programas del FMI en Amrica Lati-
na ha sido la norma y no la excepcin (Remmer, 1986: 21).
Problemas de liderazgo, de agotamiento de modelos cliente-
lares de hacer poltica, de frustracin de expectativas, o de
corrupcin pueden estar subyacentes sin que aparezcan co-
mo causantes inmediatos de la crisis.
Los retos del cambio poltico
En el mbito de la coyuntura crtica que supusieron los pro-

fundos cambios de la dcada de 1980 acaecidos en el seno de
los diferentes sistemas polticos, surge una gama de retos es-
pecficos con los que se enfrenta su gobernabilidad. La cues-
tin principal se centra en la desaparicin de las constriccio-
nes, riesgos, bloqueos e irregularidades que impiden que una
situacin democrtica quede normalizada frente a la poten-
cial posibilidad de involucin, quiebra e incluso inestabilidad
permanente; o, si se prefiere, en la consolidacin democrti-
ca como polo positivo frente a la incertidumbre democrtica
que se situara en el negativo. Gobernabilidad frente a ingo-
bernabilidad. Pues to que todas estas visiones, en situaciones

de transicin poltica no son sino aspectos relativos a la pro-
pia gobernabilidad de los nuevos regmenes.
En cualquier caso, como se ha venido argumentando rei-
teradamente a 10 largo del presente libro, supone adentrarse
en el mbito ms complejo que representa el sistema polti-
co, del que la democracia es un instrumento operativo con
una lgica funcional entre elementos del mismo. Por todo ello,
conviene enfatizar el hecho de que no se trata ya de una eva-
luacin de la democracia en s misma que, dicho sea de paso,
cuestiona su relacin causal con el progreso social (Di Palma,
1990: 17). En este sentido, las habituales imprecaciones con-
tra "la democracia" por la no satisfaccin de necesidades eco-
nmicas o sociales o la no reparacin de injusticias lo son
contra el sistema poltico y sus disfunciones e ineficacias. La
confusin alcanzada por la equiparacin antes citada es aqu
evidente y est en la base del generalizado, aunque muy su-
perficial, desencanto democrtico.P
Como ya se ha indicado, el problema del desarrollo de la
poliarqua en Amrica Latina y Europa del Este, al iniciarse
la dcada de 1990, radica fundamentalmente en la generali-
zada extensin de unas formas de gobierno previas que con-
tabilizan maneras continuadas de nula vigencia democrtica
o de expresiones de la misma tanto parciales como someti-
das a un ritmo de existencia muy irregular. Por ello, la pues-
ta en marcha de sistemas polticos democrticos en la actua-
lidad debe tener en cuenta este dficit crnico histrico y el
factor transicional inmediatamente precedente, en lo que con-
cierne sobre todo a la estrategia seguida en el proceso de cam-
bio. De cualquier manera, se constata tanto en el caso lat-
23 Los efectos polticos del desencanto seran "la desmovilizacin y des-

integracin de la mayor parte de la vanguardia poltica que encabez la
lucha contra la dictadura, con el consiguiente repliegue de sus componen-
tes en la vida privada, y la simultnea despolltizacin de un amplio sector
del electorado, manifiesta en el continuo crecimiento de la abstencin" (Pa-
ramio, 1982: 17).
noamericano como en el de Europa del Este, que ninguna de

las precondiciones para alcanzar la democracia en s misma
considerada es suficiente para producir tal resultado, de suer-
te que se aboca a una situacin de fragilidad recurrente. Es-
ta situacin endmica se ve agudizada por la persistencia de
la violencia poltica en algunos pases, por la amplia autono-
ma de las fuerzas armadas en un gran nmero de casos y
por la extensiva crisis econmica (Hakirn y Lowenthal, 1991).
Esta ltima se hace ms aguda en Europa del Este por ser
ms profundas y traumticas las transformaciones que se
realizan en el seno de la economa.
Las transiciones democrticas vividas desde finales de la
dcada de 1970, introdujeron una lgica que impulsaba la pre-
sencia de intereses sociales en el sistema poltico, que apenas
haban sido tenidos en cuenta con anterioridad. Pero tam-
bin supusieron la puesta en marcha de una forma de hacer
poltica definida por las reglas de la poliarqua, circunstan-
cia de notable sensibilidad a la hora de tener que enfrentarse
con el conflicto y deber plantear una solucin al mismo, lejos
de una manera de actuar autoritaria. En este sentido, si bien
los ritmos y los tiempos de las transformaciones en el mbi-
to de la economa no siguieron pautas idnticas para cada
caso,25haba consenso pleno en organizar una economa que
racionalmente asignase recursos y en la que el Estado fuera
financieramente solvente (przeworski, 1991b: 136) mantenin-
dose bajo las reglas de juego democrticas. Lo interesante de
24 Esto es as en trminos generales regionales, porque pueden excep-

tuarse casos estrictamente nacionales: Costa Rica.
2~ Podra trazarse un esquema en el que se recogieran dos tipos de cons-
tricciones: polticas y econmicas. Las primeras derivadas de elementos
propios del sistema poltico (relacin entre los poderes del Estado, parti-
dos polticos e integracin de las lites econmicas en el sistema). Las se-
gundas referidas a las caractersticas de la actividad econmica (acceso a
mercados internacionales, estructura productiva por sectores y nivel del
ingreso pblico sobre el 1'1Il). En Amrica Latina, Argentina y Mxico se-
ran los casos extremos en ese esquema y en Europa del Este Rusia y Po-
lonia.
la situacin, desde una perspectiva de la gobernabilidad, ra-

dicaba en que la reestructuracin econmica dentro de un sis-
tema democrtico era mucho ms complicada que bajo un
techo autoritario.
Esta situacin, cuando se refera a un importante nmero
de pases que recientemente se movan en el mbito de la le-
gitimidad polirquica, haca peligrar gravemente su estabi-
lidad poltica, introducindoles en una esfera artificial donde
el sistema apenas se sostena por la inercia de los procesos
de democratizacin. El espejismo que representaban las urnas
apenas si conformaba un subelemento marginal de la nece-
saria legitimidad del sistema.
La gran mayora de los pases que abandonaron el autori-
tarismo en la oleada de las transiciones polticas de los lti-
mos tres lustros, puede insertarse en una categora genrica
de pases en va de consolidacin democrtica, sobre la que
se volver con ms detalle en el ltimo apartado del siguiente
captulo. Recoge a aquellos casos nacionales que han asentado
los procedimientos polirquicos y que, sin embargo, presen-
tan ciertas dificultades (enmarcadas bajo el signo de la incerti-
dumbre) para traspasar el umbral de los sistemas democrticos
consolidados. Esto es debido: i) a los problemas heredados,
centrados en este caso en el dficit democrtico histrico que
arrastraban; ii) a las peculiaridades propias de la forma en
que se llev a cabo la transicin desde el rgimen anterior;
iii) a problemas graves derivados de la fal ta de eficacia de
sus distintas instituciones; iv) a una notable inestabilidad en
26 De esta forma, muchas de las transformaciones llevadas a cabo du-

rante el rgimen chileno de Pinochet habran tenido serias dificultades en
su ejecucin por parte de un gobierno democrtico. En otro contexto muy
diferente, las reformas introducidas en Mxico por el presidente Salinas
de Gortari tendran que haberse enfrentado a una oposicin tenaz y slo
superable mediante un pacto entre el ofcialista I'I{) y el derechista PAN, si
hubiera tenido que jugar en un escenario distinto al que supone una situa-
cin no polirquica; pero no es menos cierto que, en este caso, la restruc-
turacin de la economa en dicho marco no polirquico haya asegurado el
mantenimiento de la gobernabilidad del sistema.
la percepcin por parte de la ciudadana de la legitimidad, y

v) al derrumbe del socialismo real y a su desaparicin como
referencia terica. Los tres ltimos aspectos conectaban con
la diferenciada puesta en marcha'? de profundas transforma-
ciones econmicas hacia el mercado que dejaran atrs el mo-
delo "estadocntrico" anterior y, por consiguiente, se vean
afectadas por su ritmo, por su profundidad, por la existencia
de medidas paliativas de los efectos inmediatos ms negati-
vos para la sociedad, por su capacidad de recabar consenso
entre los actores sociales ms significativos y por sus resul-
tados. A partir de estas consideraciones, pueden crearse dis-
tintas tipologas explicativas de la nueva situacin.
27 El calendario de estas transformaciones pudo anticiparlas a la transi-

cin poltica (Hungra, Chile y Mxico), realizarlas al mismo tiempo (Che-
coslovaquia y Polonia) y demorarlas con respecto a la transicin poltica
(Argentina, Brasil y Rumania).
VIII. LAS TRANSICIONES Y LAS DIFICULTADES
EN LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA
FRENTE A LA GOBERNABILIDAD
LAs situaciones de cambio poltico, entendidas en un senti-

do amplio como "coyunturas crticas", y no como una mera
sustitucin del rgimen, comportan una gran incidencia en
la gobernabilidad. Esto es as por cuanto que traen parejas
alternativas sustanciales medioambientales y transforma-
ciones profundas que ataen a la incorporacin de nuevos
actores polticos, al establecimiento de reglas del juego pol-
tico de contenido muy diferente a las del periodo anterior y
a la propia accin de gobierno. Por consiguiente, de esta ma-
nera se justifica que el presente captulo aborde el anlisis
de las transiciones polticas en cuanto a su incidencia en la
gobernabilidad de los nuevos sistemas democrticos. Para
ello, se lleva a cabo una breve introduccin al fenm.eno de
.las transiciones de los ltimos tres lustros, se plantea un mo-
delo para su estudio, que necesita ser desarrollado en su
aplicacin emprica, y se discute la relacin entre el cam-
bio poltico y las transformaciones econmicas. A efectos
explicativos van a introducirse ejemplos relativos a las tran-
siciones del sur de Europa, Amrica Latina y Europa del
Este.
Igualmente se analizan aspectos conceptuales relativos a
la consolidacin democrtica para llegar a elaborar una cate-
gora especfica de pases en va de consolidacin democr-
tica. Los elementos tericos de la misma permiten sos tener,
de conformidad con 10 indicado en las pginas anteriores,
que este tipo de sistemas polticos estn en una situacin
permanente"al borde de una crisis de gobernabilidad". Cir-
cunstancia que se produce por las posibilidades que ofrece
el propio contenido del escenario definido.
209
TRANSICIONES POLTICAS Y TRANSFORMACIONES ECONMICAS
Las transiciones polticas
La bibliografa producida a lo largo de la dcada de 1980 so-

bre el fenmeno de los cambios polticos ha generado tal volu-
men de trabajos que puede decirse, con irona, que ha surgido
una especializacin en //transitologa". Los presupuestos de
uno de los primeros anlisis rigurosos de esta gama, que es
probablemente el de Rustow (1970)/ tuvieron una gran reper-
cusin en los escritos posteriores. Del lcido contenido de su
exposicin, caben extraerse dos elementos bsicos que sirven
de gran utilidad para cualquier estudio de las transiciones
polticas. En primer lugar, se encuentra la idea crtica que sos-
tiene que no es til una aproximacin al fenmeno del cam-
bio desde las condiciones previas obligatorias (prerrequisi-
tos) para la viabilidad democrtica, como se formula desde
una ptica funcionalista. Por lo contrario, es ms relevan-
te una aproximacin gentica imbuida por la dinmica del cam-
bio poltico. Por tanto, es la lgica secuencial el eje vertebra-
dar en el establecimiento de la democracia poltica; de ah
que ponga nfasis en el compromiso h-as situaciones de pro-
longado conflicto ("el pacto") y en el gradualismo como ele-
mentos bsicos para comprender los orgenes de los nuevos
regmenes democrticos. En segundo trmino, no hay un mo-
delo general de solucin al proceso; puesto que cada actor
poltico prefiere un modo diferente en la futura configura-
cin institucional y ninguno es lo suficientemente dominan-
te como para imponer su propio proyecto, el resultado es in-
determinado y llega a contar con la aquiescencia de todos pues
ninguno de los actores se identifica con l de forma inmediata.
La senda abierta por Rustow permiti, veinte aos ms tar-
de/ que, al hacerse por parte de Pridham (1991) un repaso a
lo publicado sobre el fenmeno de la transicin, se encontra-
ran dos lneas tericas: la funcionalista y la gentica. Los au-
LAS TRANSICIONES Y LAS DIFICULTADES 211
tares agrupados en la primera han dado prioridad a los de-

terminantes estructurales o ambientales (econmicos y socia-
les) del cambio poltico y han entendido las transiciones como
productos de determinadas condiciones como el desarrollo
econmico, los patrones culturales, o simplemente la moder-
nizacin del sistema. La lnea terica gentica, por su parte,
ha dado prioridad a los determinantes polticos en el cambio
del sistema, y, adems, a la eleccin poltica ya la estrategia
de los actores durante la transicin.'
La idea secuencial constituye un instrumento capital en la
teora elaborada por O'Donnell y Schmitter (1988), en cuanto
a la relacin entre liberalizacin -entendida como el proce-
so de redefinir y ampliar los derechos- y democratizacin
-referida a aquellos procesos en que las normas y procedi-
mientos de la ciudadana son, o bien aplicados a instituciones
polticas antes regidas por otros principios, o bien amplia-
das para incluir a individuos que antes no gozaban de tales
derechos u obligaciones o para abarcar problemas e institu-
ciones que antes no participaban de la vida ciudadana. En el
caso de Europa del Este y de Amrica Latina, esta relacin se
concibe en la prctica totalidad de los casos, salvo el brasile-
o, corno un continuo en el que el desencadenamiento del
proceso, donde la liberalizacin da paso a la democratiza-
cin, se lleva a cabo en un plazo de tiempo muy corto.?
1 Mientras que la visin funcionalista, al definir las precondiciones so-
cioeconmicas necesarias para lograr una democracia, ha hecho que mu-
chos de sus estudios fuesen bastante deterministas; la definicin gentica
del proceso de transicin lo hace ms fluido. Ahora bien, en este ltimo
caso, la transicin es asimismo ms incierta por lo que existen diferentes
grados de posibilidades/probabilidades de que el proceso de democrati-
zacin se consolide, "ms que situaciones predeterminadas" (Del Campo,
1991: 86).
2 Alguno de los obstculos tericos clsicos al avance del credo demo-
crtico por parte de sectores relevantes de la izquierda quedaron enterra-
dos, pues el gobierno de los militares les forz a aceptar plenamente unas
agendas que daban cabida a temas relativos al respeto a los derechos hu-
manos, a las libertades civiles y polticas (Barros, 1986: 51); en definitiva,
a la revalorizacin del tema de la democracia formal o procedimental. A
Siguiendo la secuencia, en lo que se refiere al proceso de

democratizacin en s mismo considerado, ste toma cuerpo
en el peculiar desarrollo de la construccin de los nuevos sis-
temas polticos democrticos, absorbiendo la lgica demo-
crtica frente a su anterior lgica autoritaria. El proceso de
democratizacin que supone un autntico modelado en el in-
terior del sistema contiene cuatro aspectos fundamentales (Di
Palma, 1990: 8): la calidad del producto terminado, esto es,
las reglas democrticas e instituciones particulares, escogi-
das entre las muchas posibles; el modo en la toma de deci-
siones que conduce a la seleccin de reglas e instituciones, es
decir pactos y negociaciones frente a acciones unilaterales; el
tipo de socios concurrentes o lo que es lo mismo, el tipo de
alianzas y de coaliciones forjadas; y el calendario y el ritmo
impuesto en las diferentes tareas y estadios de la transicin.
Ahora bien, puede adoptarse un mtodo taxonmico pa-
ra el estudio de las transiciones en el que lo que predominen
sean aspectos formales o el mero calendario de las mismas.
En este sentido, la gran mayora de las transiciones polticas
se han producido siguiendo el camino definido como de re-
democratizacin iniciada en el seno del rgimen autoritario
anterior descrito por Stepan (1988: 115), en el que las fuerzas
armadas o dirigentes renovadores de los anteriores aparatos
autoritarios han desempeado un papel activo.' Este tipo de
este respecto conviene recordar, de acuerdo con Torres-Rivas (1991: 57),
que "en la tradicin de la izquierda latinoamericana, ciertamente, nunca
qued vinculado el tema de la injusticia social al de la democracia poltica".
3 Esta regla general recoge las excepciones de Argentina, donde el co-
lapso de la institucin militar fue total a consecuencia del revs sufrido en
la guerra de las Malvinas, y de Colombia y Venezuela (ambas en 1958),
Uruguay (1984)y Chile (1989), que vieron cmo sus partidos polticos pre-
existentes al periodo autoritario tuvieron la posibilidad de precipitar la tran-
sicin mediante un pacto partidista con la concurrencia o no de elementos
consociatvos (Stepan, 1988: 128). El caso de Nicaragua en 1979 conforma,
asimismo, una dinmica autnoma al tratarse de un resultado derivado
de una guerra revolucionaria. Pero tambin de Polonia y, ms amortigua-
damente de Checoslovaquia y Hungra, donde sectores opositores de la
sociedad civil tomaron rpidamente las riendas del nuevo rgimen.
transiciones, en el que tambin se incluiran las caracterizadas

por la apertura controlada de la oposicin y el repentino co-
lapso del rgimen autoritario, ha sido denominado por Co-
lomer (1991a) como de "transiciones pactadas" .: irunsitions
by agreement", En este escenario se han identificado, aplican-
do la teora de juegos, tres condiciones necesarias para dicho
tipo de transicin (Colomer, 1991a: 1300). La primera se re-
fiere a la debilidad o ausencia de actores maximalistas que
pudieran llegar a polarizar la situacin. La segunda condi-
cin establece una preferencia entre los actores gradualistas
favorables a la cooperacin y al compromiso frente a los que
promocionan la confrontacin. Por ltimo, los principales ac-
tores del acuerdo no deben tener una posicin continua en
una clasificacin por orden de preferencias para que se pue-
dan crear interacciones que acarreen varias posibilidades de
negociaciones.
Las transformaciones econmicas
La sincronizacin entre las transiciones polticas yeconmi-

cas comporta un escenario peculiar que da una dimensin
de mayor complejidad al fenmeno del cambio. Si bien du-
rante el rgimen de Franco en Espaa la transicin econmi-
ca de la autarqua a una prctica econmica de mercados ms
abiertos ocurri durante los aos sesenta y abri el camino a
la transicin poltica va la modernizacin, en Europa del Este
y Amrica Latina los dos cambios sucedieron simultneamen-
te en trminos generales.'
Sin embargo, en las transiciones en Europa del Este, este
cambio fue, adems, sistmico; aspectos diferentes y radicales
de la vida social, econmica y poltica deban ser transfor-
mados por completo. Di Palma seala como las caractersticas
especficas de estas transiciones su naturaleza radical y su
4 Porque deben mencionarse las excepciones de Chile y Mxico, donde
las transformaciones econmicas precedieron a las polticas, y de Rusia
donde la situacin fue la inversa.
velocidad, y el papel aparentemente central de la sociedad

civil-" comuni ciiiadini" (Di Palma, 1990a: 215). En esos pa-
ses hubo un colapso del comunismo, entendido ste como el
concepto de la administracin racional de la propiedad con
el fin de satisfacer las necesidades humanas -la viabilidad
de implantar el sistema de propiedad pblica de los recursos
productivos por medio de una direccin descentralizada, el
concepto de fundamentar una sociedad en la cooperacin des-
interesada-, la posibilidad real de disociar la contribucin
social de la recompensa individual (Przeworski, 1991a: 22).
En otros trminos, lo que les interesaba a todos los pases del
este europeo, debido a la existencia de sus economas socia-
listas ineficaces y centralizadas, no era reformar el sistema
comunista sino encontrar la forma de abandonarlo y proce-
der con una transicin hacia algn tipo de economa de mer-
cado. En el caso de los pases latinoamericanos, al igual que
en la Espaa franquista, el objetivo principal de las nuevas
transformaciones econmicas era reformar el sistema econ-
mico en base a la misma filosofa capitalista que antes. Lo
que se produca era una transicin del capitalismo autrqui-
co y estadocntrico al capitalismo liberal escasamente desre-
guIador e interventor, y otra transicin de un rgimen pol-
tico no democrtico a uno democrtico.
En este orden, debe reiterarse que el escenario internacio-
nal tiene igualmente una notable trascendencia por cuanto
que la homologacin de las economas nacionales con mbitos
transnacionales ha facilitado tanto las transiciones polticas
corno las reformas econmicas, en los casos en que se han
producido importantes transferencias de capital. La Comu-
nidad Europea desempe un papel catalizador extraordi-
nario con respecto al sur de Europa, mientras que no lo est
siendo en igual medida con respecto a Europa del Este. Por
su parte, Amrica Latina recibi unos flujos financieros y go-
z de un acceso al mercado norteamericano inferior al de-
seado cuando se puso en marcha la Iniciativa para las Am-
11
ricas" del presidente Bush.

Para concluir este apartado, debe sealarse que las transi-

ciones polticas por s mismas no resuelven otros problemas
de la sociedad, que, en el caso latinoamericano, se refieren a
su modernizacin, a la redefinicin de su modelo de des-
arrollo e insercin internacional de sus economas y a la de-
mocratizacin social (Carretn, 1991: 69); aspectos que se ven
completados en Europa del Este por la puesta en marcha de
transformaciones radicales en la economa y del papel des-
empeado por el Estado. Estas tareas son, asimismo, las hi-
ptesis de consolidacin del rgimen democrtico. En la
perspectiva de la gobernabilidad de estos regmenes, una vez
concluidos sus procesos de transicin poltica e inmersos
en los diferentes programas de transformacin econmica,
aparece un listado de hasta nueve categoras de medidas
(Williamson, 1990) que sirven para calibrar el grado de com-
promiso de los nuevos estados democrticos con las refor-
mas a llevarse a cabo. Estas opciones son adems un progra-
ma de poltica econmica que enlaza el universo de estos
pases con los problemas de las poliarquas tradicionales
abordados en otros captulos, son: la disciplina fiscal; el
cambio de prioridades en el gasto pblico; la reforma fiscal;
la liberalizacin financiera; un tipo de cambio competiti-
vo; la liberalizacin comercial; la inversin directa extranjera;
la privatizacin; y la desregulacin. Ahora bien, las transicio-
nes, desde la perspectiva de un legado poltico mal resuelto,
pueden engendrar quistes cuya permanencia en los procesos
polticos "normalizados" afecten a la gobernabilidad con in-
dependencia del xito o no en la puesta en marcha de las po-
lticas recin enunciadas.
UN MODELO PARA EL ESTUDIO DE LAS TRANSICIONES POLITICAS5
Teniendo en cuenta las consideraciones previas y desde el pun-

to de vista estrictamente formal, puede establecerse un ma-
s En el presente epgrafe se recogen y discuten algunas de las ideas ya
elaboradas en Alcntara (1992).
delo para el estudio de la transicin poltica que debe abor-

dar cinco elementos bsicos: las caractersticas del rgimen
poltico anterior, el colapso del mismo, la estrategia del cam-
bio, las caractersticas del nuevo rgimen y el escenario in-
ternacional. Todos ellos conforman un abanico de elementos
de indudable incidencia en la gobernabilidad del nuevo sis-
tema poltico surgido. En efecto, aqu se sostiene que la re-
sultante del proceso de transicin va a quedar decisivamente
afectada por las caractersticas, propias en cada caso, exami-
nadas segn el listado indicado. Por consiguiente, el estudio
de la nueva estructura del sistema poltico, tanto en sus as-
pectos formales como en su "lgica" operativa, a la hora de
su funcionamiento, y por ende de la evaluacin de su grado
de gobernabilidad, necesita tener en cuenta los citados ele-
mentos.
En todo caso, a los efectos de las pginas siguientes, se
seala que se considera la transicin poltica como un periodo
concreto en el que se llevan a cabo diferentes procesos ten-
dentes a instaurar una poliarqua; estos procesos concitan la
puesta en marcha y el cumplimiento de una serie de reglas
de juego mayoritariamente aceptadas. A partir del momento
en que esta situacin se alcanza, el nuevo rgimen poltico
democrtico comienza a funcionar procesando demandas de
los ciudadanos y elaborando medidas que tienen una inme-
diata repercusin en mbitos distintos de la esfera pblica y
con implicaciones directas o no sobre las referidas deman-
das. En la medida en que las reglas de actuacin del sistema
sean concebidas como las nicas posibles por la gran mayo-
ra de los ciudadanos se habr consolidado el mismo.
Las caractersticas del rgimen poltico anterior
El primer elemento del modelo para el estudio de la transi-

cin poltica se refiere a las caractersticas del rgimen pol-
tico anterior," Esto tiene que ver con el anlisis de su origen,

la coalicin social o poltica que le apoy, el grado de movi-
lizacin, el nivel de institucionalizacin (abarcando como
tal no slo el marco institucional sino tambin la dimensin
del liderazgo, el abuso de derechos humanos, la existencia
de oposicin interna y el nivel de control social), la eficacia
en la satisfaccin de las necesidades sociales, econmicas y
culturales de los ciudadanos y la existencia de principios de
legitimidad.
Las razones por las que una coalicin social o poltica en-
cabeza el rgimen y se perpeta en el poder, tienen un inte-
rs relevante en funcin de su carga adyacente de apoyo al
rgimen. Es probable que ste haya gozado de una base am-
plia de aquiescencia social, gracias a una estrecha alianza en-
tre las lites polticas y sociales en un momento en que la so-
ciedad se encontraba muy polarizada o porque, una vez en
el poder, logr resultados econmicos positivos. Pero tam-
bin es posible que esta coalicin dirigente se mantuviera en
el poder sin el apoyo de la sociedad mediante el uso de la
represin. La intensidad de la movilizacin popular depende
del nfasis dado a la maximizacin de la participacin po-
pular en contraste con una poltica desmovilizadora de ex-
clusividad. Asimismo, debe tenerse en cuenta el grado de ins-
titucionalizacin: los regmenes personalizadosson muy dife-
rentes de los regmenes donde hay una oligarqua consul tiva,
y, al mismo tiempo, la existencia de soluciones legales para
las crisis polticas peridicas, hace que sea ms fcil contra-
rrestar el efecto de bloqueo del veto personal del dictador.
Tambin es oportuno considerar si el rgimen deja espacio
abierto o no para un mnimo grado de pluralismo. Finalmen-
te, un factor que obstaculiz los esfuerzos de los regmenes
no democrticos contemporneos para buscar apoyo para el
6 La incorporacin del modelo de rgimen autoritario a la tipologa de
sistemas polticos, y su posterior diferenciacin del rgimen totalitario (Linz,
1970 y 1975), apoya la idea de la existencia de diferentes regmenes no de-
mocrticos con el consiguiente efecto en su salida hacia la democracia.
rgimen fue la ausencia, o la presencia de serias limitacio-

nes, de principios de legitimidad.
Los casos de transicin poltica acaecidos desde 1974 indi-
can que los contrastes son mucho ms importantes que cual-
quier similitud en este primer elemento del modelo enunciado.
Las caractersticas de los anteriores regmenes no democr-
ticos eran muy diferentes de un caso a otro, as como en re-
lacin con los factores que haban producido su aparicin?
El papel desempeado por el Estado en todos estos casos
fue muy importante. El Estado diriga la economa y la vida
de sus ciudadanos. Sin embargo, su efecto fue mayor en Eu-
ropa del Este, gracias a su imbricacin con el partido nico y
a las formas de economa centralizada planificada adopta-
das, y menor en Amrica Latina. En el conjunto de pases de
ambas regiones, aparecieron, como denominador comn, es-
quemas econmicos dominados por polticas de sustitucin
de importaciones (en el caso de Amrica Latina, y orienta-
das a los pases del CAME en Europa Oriental) y una fuerte
intervencin en -y regulacin de- la economa por parte
del Estado.
Al mismo tiempo, el sistema unipartidista sui generis que
se estableci" funcionaba de maneras diferentes. En Europa
del Este y Amrica Latina el poder estaba concentrado en
manos de un grupo reducido de personas que tomaban las
7 En Amrica Latina el ejrcito ostent el poder por un periodo relati-

vamente corto; en Europa del Este los regmenes autoritarios estuvieron
mucho ms institucionalizados y duraron ms tiempo as como en Espa-
a, que comparti algunos de los elementos de los dems ejemplos. En
cuanto a su origen tambin es distinto: en Espaa fue una guerra civil; en
Europa del Este, se derivaron de las consecuencias de la segunda Guerra
Mundial, o, en el caso de Amrica Latina, del colapso poltico del rgimen
democrtico.
s Los partidos comunistas en Europa del Este, el Movimiento Nacional
en Espaa, y las fuerzas armadas en Amrica Latina desempearon de dis-
tinta manera el papel de partido nico dirigente, aunque, obviamente, su
naturaleza y efecto real fueron muy diferentes. De hecho, Linz, para el caso
de Espaa se refiere a "limited pluralism" (1970: 255).
decisiones principales y elegan al jefe de Estado: ste fue el

papel del Politbur y de la Junta Militar. En Espaa el poder
estuvo mucho ms centralizado y jerarquizado; con el paso del
tiempo, Franco us el Movimiento Nacional nicamente co-
mo un aparato formal sin ningn papel importante. Por otro
lado, este sistema partidista se logr mediante la ampliacin
del poder de diferentes corporaciones que vinculaban la so-
ciedad con el Estado, aunque este corporativismo era ms evi-
dente en Espaa que en Europa del Este. La movilizacin de
masas como un instrumento para maximizar la participa-
cin popular fue un objetivo de suma importancia en la vida
poltica de Europa Oriental. Por otro lado, con la excepcin
de Per, los regmenes militares latinoamericanos eran ex-
clusivos y repriman la movilizacin popular. En Espaa, el
rgimen franquista trat de desarrollar formas especficas de
movilizacin dentro de diferentes sectores sociales (trabaja-
dores, juventud, mujeres), pero stas fracasaron.
El colnpso del rgimen no democrtico
El segundo elemento del modelo para el estudio de la tran-

sicin poltica se refiere a las notas que justifican la crisis y el
colapso de los regmenes no democrticos. En trminos ana-
lticos, este proceso debe mantenerse separado de las transi-
ciones a la democracia poltica, porque el colapso de un r-
gimen autoritario podra o no crear las condiciones para el
establecimiento con xito de una democracia poltica (Linz,
1990: 10). Sin embargo, en trminos operativos este punto debe
tomar en consideracin una situacin definida por el agota-
miento del rgimen poltico anterior, la estructura de opor-
tunidades polticas que engendra la movilizacin social, la
ineficacia y la presin del exterior.
Puede ser que el agotamiento del rgimen se deba a la des-
aparicin de la clase dirigente o a la falta de un grupo de su-
cesores jvenes. Esta fue la situacin en Espaa cuando Fran-
220 LA CRISIS y EL CAMBIO
co muri a los 83 aos de edad y despus de 36 aos en el

poder; la clase dirigente gerontocrtica de Europa del Este
tambin renunci despus de ms de 25 aos en el poder con
edades superiores a los 72 aos. En este apartado, el princi-
pal problema consiste en la inexistencia, o en la extrema di-
ficultad, a la hora de articular principios mnimamente legi-
timados de sucesin de las lites gobernantes.
La estructura de oportunidades polticas engendra una mo-
vilizacin social que ocurre cuando un sistema cerrado y sin
oportunidades comienza a abrirse; entonces entra en escena
una mayor presin sobre el rgimen poltico mediante huel-
gas, disturbios, manifestaciones o el uso organizado de las
instituciones gubernamentales. La presin en las calles fue
un factor sobresaliente en la mayora de los pases de Euro-
pa Oriental, en especial en la Repblica Democrtica Alema-
na y Rumania, pero sucedi tambin en Uruguay y Brasil,
donde las instituciones pudieron ser influidas ms fcilmen-
te. El comienzo de una ola de movilizacin se considera co-
mo una respuesta colectiva a la expansin generalizada en
las oportunidades polticas, al mismo tiempo que se redu-
cen los costos y riesgos de la accin colectiva y se incremen-
tan las posibles ganancias (Tarrow, 1991: 15). En consecuen-
cia, aparecieron nuevos movimientos, de suerte que los que
tuvieron ms xito consiguieron institucionalizarse y enca-
bezar el cambio (Solidaridad y Carta 77 son los ejemplos ms
conocidos). Estos movimientos les ofrecieron a los ciudada-
nos la oportunidad de expresar y expandir sus demandas, e
inmediatamente alcanzaron a los grupos que utilizaban or-
ganizaciones puramente disidentes. Por otra parte, la adop-
cin de ciertas medidas polticas dividi a la propia coalicin
autoritaria. Cuando los militares en Uruguay trazaron el ca-
mino institucional de 1980, tuvieron que convocar un refe-
rndum; al hacerlo, abrieron la puerta a cambios polticos que
inmediatamente afectaron su posicin dominante.
Normalmente la eficacia de los regmenes autoritarios es
parcial en el sentido de que a veces sus resultados son vli-
dos. Sin embargo, a diferencia de la democracia, estos reg-

menes no son capaces de convertir esa eficacia en legitimi-
dad poltica (Linz, 1990: 13), producindose una situacin de
ineficacia, entendida como la incapacidad de responder po-
lticamente a nuevos desafos y satisfacer las expectativas de
la sociedad. En este sentido las polticas comunistas resulta-
ron ser anticuadas en trminos de la mejora de las condicio-
nes de vida en Europa del Este en momentos en que se saba
que los pases vecinos de Occidente estaban desarrollndose
ms rpidamente; algo similar ocurri en algunos pases la-
tinoamericanos (Per, Argentina y Brasil), donde los progra-
mas econmicos de los regmenes militares fracasaron. Con
respecto al efecto de las polticas pblicas de los regmenes
no democrticos para reunir el apoyo popular era totalmen-
te inadecuado, a pesar de que tanto los regmenes comunis-
tas como el franquista contaban con sistemas organizados de
seguridad social y un sector econmico pblico que satisfa-
ca ciertas demandas populares. De alguna manera, este es-
quema de organizacin econmica fue el responsable de que
el colapso inmediato del rgimen poltico resultara ms dif-
cil cuando se desencaden la crisis econmica."
La presin del exterior es la explicacin fundamental de
la transicin poltica que ocurri en Argentina despus de la
derrota de sus fuerzas armadas en la Guerra de las Malvi-
nas. Tambin lo fue el efecto demostracin en los casos de
Europa del Este a partir de las reformas introducidas en la
Unin Sovitica y en los pasos dados hacia la liberalizacin
poltica en Polonia y Hungra. Otro factor externo que expli-
ca algunas de las diferencias entre Europa y Amrica Latina,
es el deseo de los pases de Europa del Sur y del Este de ali-
nearse con los pases vecinos y lograr la integracin econ-
mica en la Comunidad Europea, que se examinar ms ade-
lante.
9 En Espaa y Chile, sin embargo, la eficacia econmica fue satisfacto-
ria en trminos comparativos con los restantes casos.
Por consiguiente, el colapso de los regmenes no democr-

ticos tambin fue diferente en Amrica Latina y Europa. Si
bien las fuerzas armadas dibujaron el modelo de transicin
en los pases latinoamericanos (con excepcin de Argentina),
los factores que precipitaron la transicin europea fueron el
ocaso de la lite dirigente y el fin de la Doctrina Brezhnev.
Los cambios sociales produjeron demandas de democracia
en la mayora de los pases. Sin embargo, los cambios socia-
les fueron ms radicales en los pases europeos que en Am-
rica Latina. En la mayora de los pases de Europa del Este y
en Espaa, aunque de forma e intensidad distinta, surgieron
una estructura social diferente y nuevos valores, debido a los
largos periodos de dominio autoritario y las polticas pbli-
cas que se haban puesto en marcha.
La estrategia del cambio
El tercer elemento del modelo para el estudio de la transicin

poltica es la estrategia empleada en el proceso de cambio.
En primer lugar, hace falta definir esa estrategia. Es posible
que la decisin sea promovida por algn sector reformista
de la clase dirigente, producindose una ruptura en el seno de
la misma, circunstancia que aconteci en algunos de los pases
de Europa del Este. Pero tambin lo es que sea dirigida por
lderes de la oposicin que llenan el vaco poltico despus
del colapso del rgimen no democrtico. Nuevos protagonis-
tas polticos y sociales fueron los agentes del cambio en Es-
paa y en tres de los pases de Europa del Este, donde las
negociaciones polticas estuvieron dominadas por la lgica del
consenso, mientras que en los pases latinoamericanos el cam-
bio fue dirigido por figuras ya establecidas. lO
Despus debe considerarse la agenda para el cambio, los
10 Adems, en Espaa, Bulgara, Checoslovaquia, Hungra y Polonia las
fuerzas polticas que se encontraban en el poder al poco tiempo despus de
las transiciones eran las fuerzas de oposicin a los regmenes autoritarios.
actores sociales y polticos, y el liderazgo. La agenda no se

refiere nicamente al ritmo, sino tambin a los pasos toma-
dos y al estilo del cambio. Por lo general, las transiciones se
han desarrollado en periodos promedio de entre dos y cua-
tro aos. La transicin brasilea fue la nica que se prolong
ms tiempo. Los pasos tomados pueden ser de dos tipos: los
que implican una reforma radical del rgimen poltico; y otros
que terminan adoptando las instituciones del ltimo rgimen
democrtico. El primer tipo utiliza una metodologa similar
en casos conexos: instituciones no democrticas son aprove-
chadas por los protagonistas democrticos bajo reglas elec-
torales nuevas y competitivas, y luego las instituciones se trans-
forman desde dentro de manera democrtica. Se organizan
nuevas elecciones para elegir los rganos del Estado y se aprue-
ba una nueva constitucin democrtica." En cuanto al estilo
del cambio se refiere, si ste se produjo de manera negociada
o abiertamente confrontadora. "El consenso y la compren-
sin mutua" a que se refiere Del guila (1982a: 126) para el
caso espaol, puede generalizarse a los restantes pases eu-
ropeos y latinoamericanos, salvo en Argentina segn lo indi-
cado. Las instituciones polticas de los regmenes no demo-
crticos se aprovecharon de manera pragmtica para lograr
la transicin poltica, con la excepcin de Argentina y Uru-
guay. Incluso en algunos pases como Espaa, Brasil y Chile,
estas instituciones facilitaron el cambio poltico. Sin embar-
go, el colapso poco esperado en Europa del Este y la transfe-
rencia hacia un camino de democratizacin pacfica se vi
facilitado mediante el uso de las instituciones comunistas, y
el sistema electoral empleado se encontr en estrecha rela-
cin con el modelo de transicin seguido en cada caso (FIa-
res, 1992: 207 y Gonzlez, 1993).
El estudio de los actores sociales y polticos posibilita com-
prender el nivel de su presencia en regmenes anteriores. En
11 As sucedi en Espaa, Europa del Este, Brasil, Chile y Per. El se-
gundo tipo de cambio se puso en prctica en Argentina y Uruguay.
la mayora de los casos surgen nuevos actores sociales y po-

lticos, con una capacidad de negociacin limitada debido a
su falta de experiencia o a su debilidad en trminos de apo-
yo popular real. Esto sucedi en Espaa, Checoslovaquia y
Hungra. En Polonia, Solidaridad hizo su aparicin diez aos
antes de la cada del rgimen no democrtico, al igual que
las fuerzas polticas en Brasil durante el rgimen militar. En
Bulgaria y Rumania el cambio poltico fue dirigido por el par-
tido nico anterior transformado, mientras surga una opo-
sicin minoritaria en este ltimo pas. Durante los procesos
de transicin en los dems casos se not una alta presen-
cia de figuras sociales y polticas tradicionales del periodo
anterior al rgimen no democrtico.
El liderazgo tambin result ser un factor, con diferentes
grados de importancia, en los procesos de transicin estu-
diados. Espaa es el nico caso en que existe un lder promi-
nente que vincula el rgimen autoritario con el democrtico.
El rey Juan Carlos fue nombrado por Franco por mediacin
de las Leyes Fundamentales para ser su sucesor como jefe de
Estado, siendo ms tarde aceptado por las fuerzas democr-
ticas. En Europa del Este, los lderes predominantes surgie-
ron durante los aos de oposicin: Lech Walesa y Vac1av Havel
desempearon un papel muy importante durante la transi-
cin. Aunque en Amrica Latina la poltica, en la mayora de
los casos, est muy personalizada, las transiciones no pro-
dujeron lderes incuestionables debido al papel jugado por
los partidos polticos tradicionales. El liderazgo se desarro-
ll entre los protagonistas sociales o polticos y no en la are-
na general.
Un ltimo componente de la estrategia del cambio se re-
fiere a la emergencia de simbolismos polticos. stos llevan
consigo la creacin de nuevas tradiciones y nuevas identi-
dades que permiten sepultar los aspectos ms traumticos
del pasado y construir un presente sin dichas ataduras (P-
rez Daz, 1991).
Las caractersticas del nuevo rgimCl1
El cuarto elemento del presente modelo para el estudio de la

transicin poltica que debe tomarse en cuenta es el nuevo
rgimen poltico establecido una vez que se hayan fijado re-
glas polticas nuevas, funcionales y definitivas y stas hayan
sido aceptadas por la mayora. Aspectos con los que se cul-
mina el proceso transicional y sobre los que se volver en el
prrafo siguiente. Los "productos" del proceso llegan a cons-
truir un entramado que pone de relieve la imposibilidad de
referirse a un nico modelo transicional por sus consecuen-
cias. El diseo producido, en lo que se refiere al marco insti-
tucional, es muy variado. Definido por constituciones presi-
dencialistas y sistemas democrticos no consensuales de tipo
mayoritario, a pesar de haberse insertado el sistema electo-
ral proporcional en los pases de Amrica Latina, Polonia, Ru-
mania y Rusia. Por lo contrario, la senda parlamentaria fue
claramente adoptada en Hungra y en la anterior Checoslo-
vaquia. Complementariamente, el modo en el que se han to-
mado las principales decisiones polticas ha sido abiertamen-
te confrontador, alejndose de la poltica de pactos, y produ-
cindose, en los pocos casos que se materializaron, alianzas
espreas."
12 Los ejemplos claros de una lgica no negociadora y unilateral en los

ltimos tiempos seran la puesta en marcha de los planes Austral y Cru-
zado en Argentina y Brasil respectivamente, la nacionalizacin de la ban-
ca por parte del gobierno peruano de Alan Carda, la poltica uruguaya
del gobierno colorado de Sanguinetti con respecto al juicio sobre respon-
sabilidades de los militares y la poltica prista mexicana en general hasta
la presidencia de Salinas de Cortari. Asimismo, aunque afectada por con-
diciones muy diferentes que sobre todo tienen que ver con la situacin de
guerra civil, la poltica en Amrica Central promueve acciones unilatera-
les. Contrariamente, en las transiciones colombiana y venezolana de 1958,
los pactos entre los partidos principales fueron fundamentales, llegando
en el caso colombiano a integrarse plenamente en el sistema poltico con
efectos peculiares sobre el mismo. Bolivia sera el caso de concertacin en
la poltica por excelencia desde 1985 hasta la fecha; el "acuerdo patriti-
ca", alianza que coa liga a sectores de la derecha reaccionaria de Accin
Se puede decir que la transicin culmina como proceso cuan-

do han sido formuladas y aceptadas por la mayora reglas
polticas nuevas." o cuando el nuevo rgimen poltico em-
pieza a funcionar despus de un periodo de incertidumbre
sin que se haya producido un acto explcito de acatamiento
a las reglas del juego. 14 Ahora bien, la discusin terica en
torno a cundo termina un proceso de transicin poltica no
parece ser til si lo que se pretende es derivar, de manera ab-
solutamente lineal, de su fin el inicio de otro periodo que sue-
le denominarse de consolidacin. Una aproximacin meca-
nicista a este fenmeno no aporta los elementos necesarios
para su comprensin. Adems, es simplista construir un mo-
delo que recoja la idea de que una transicin poltica es inde-
fectiblemente seguida por un periodo de consolidacin del
rgimen poltico, por muy dinmica que quiera ser conside-
rada esta secuencia.
Democrtica Nacionalista del ex dictador Bnzer con otros progresistas

de Paz Estenssoro y de Paz Salinas. Esta situacin es muy distinta a la de
Chile en la que se abre un acuerdo muy amplio que cubre a fuerzas del
centro y de la izquierda del espectro poltico. Igualmente hubo acuerdo
entre los colorados y los militares para posibilitar el Pacto del Club Naval
en Montevideo. Finalmente, por lo que respecta a Amrica Latina, en M-
xico el presidente Salinas de Cortari ha alcanzado importantes acuerdos
sobre precios y sueldos con distintas organizaciones empresariales y sin-
dicales. En Europa del Este, la confrontacin de origen nacionalista ha do-
minado la poltica en Checoslovaquia, y la que enfrenta al Ejecutivo con el
Legislativo se registra en Polonia y Rusia as como en los primeros mo-
mentos de la postransicin en Bulgaria.
13 Este sera el caso en 1978 en Espaa, o en 1988 en Brasil, cuando por
medio de un referndum se aprobaron las constituciones respectivas, yen
1989 en Chile cuando la Constitucin de Pinochet fue enmendada por un
referndum.
14 Esta segunda situacin surge cuando: i) los problemas tradicionales
han sido institucionalizados o procesados por el nuevo rgimen (Uruguay
en abril de 1989 despus del plebiscito sobre la ley de amnista); o ii) cuan-
do las instituciones permiten la renovacin de la lite poltica, o iii) los di-
rigentes tienen que enfrentar elecciones libres y competitivas (Argentina
en 1985).
El escenario internacional
Por ltimo, debera sealarse al escenario internacional como

un elemento del modelo que no contina la lgica secuen-
cial de los otros cuatro, sino que est presente a lo largo de
todo el proceso. En este sentido, el factor internacional des-
empea en cada una de las otras etapas un papel cataliza-
dor, cuyo nivel de interaccin es extremadamente variable,
tanto en extensin como en intensidad. Es decir, ni afecta a
todos los pases, ni su efecto tiene igual vigor, sea de pas
a pas o de momento a momento.
En el sentido ms estricto, el proceso de transicin se con-
centra principalmente en el segundo y en el tercero de los
elementos mencionados: es decir, el colapso del rgimen no
democrtico y la estrategia del cambio poltico. Es el periodo
de tiempo por excelencia en el que las reglas del juego pol-
tico no estn definidas. Ambas circunstancias son influidas
directamente por factores internacionales importantes que se
perfilan como catalizadores del cambio. La ola de democra-
tizacin tuvo un efecto domin de manera que un pas influ-
y a otro.P Pero al mismo tiempo, la alineacin y la relacin
con un esquema internacional es, en los casos de Espaa y
Europa del Este, una confirmacin de los logros del cambio
poltico. En otras palabras, el camino que las nuevas lites y
la sociedad desean tomar en esos casos es el que les conduce
hacia Europa. Finalmente, las actitudes de pases vecinos y
de las superpotencias" pueden acelerar las transformaciones
polticas o inclusive afectar su consecucin.
15 Espaa fue influida por Portugal, Argentina influy a Uruguay y lue-

go a Brasil, los pases de Europa del Este interaccionaron amplia y rpida-
mente.
16 Esto aconteci, respectivamente, con los pases Andinos hacia Boli-
via, y con Estados Unidos hacia Amrica Latina, o con la negativa de Gor-
bachev al uso de la fuerza militar en Europa del Este.
Los PROBLEMAS DE LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA
A pesar de la visin minimalista que Linz tiene del fenme-

no de la consolidacin democrtica sealado anteriormente,
introduce ciertas matizaciones. As reconoce que en aquellas
sociedades que tienen serios problemas sociales y econmi-
cos, donde importantes segmentos de la poblacin sufren gra-
ves privaciones, el sistema democrtico que no pone en mar-
cha relativamente pronto cambios sociales sobresalientes, ser
desafiado por el descontento de las masas. El resultado pro-
ducir quiz conflictos violentos que conduzcan bien a una
violencia revolucionaria o, ms probablemente, a respuestas
contrarrevolucionarias (Linz, 1990:32). En cualquier caso, que-
dara asegurada la gestacin de una crisis de gobernabilidad.
Esta circunstancia concurre en buen nmero de casos na-
cionales de Amrica Latina y de Europa del Es te seriamente
deteriorados por la crisis econmica y por los costes de las
reformas estructurales recientemente puestas en marcha. De
suerte que existen segmentos institucionales del propio sis-
tema poltico que podran llegar a plantear un desafo a la
poliarqua. stos quedaran agrupados en torno a actores po-
lticos relevantes del pasado y a bloqueos en el mbito for-
mal del sistema. Entre los primeros destacaran las fuerzas
armadas, en la mayor parte de los pases latinoamericanos,
y los comunistas renovados en el este de Europa.'? En cuan-
17 En este sentido debe recordarse el alto grado de autonoma con que

cuenta el ejrcito en Amrica Latina frente al poder civil y el hecho de que
en la mayora de los casos no saliera en absoluto debilitado tras los proce-
sos de transicin. De manera que esta situacin debe ser tenida en cuenta
por cuanto que hay gran consenso para estimar que el control civil sobre
los militares es una dimensin de gran relevancia del concepto de demo-
cracia, especialmente importante para el mbito de esta regin (Karl, 1990:
2). En cuanto a Europa del Este, el control del poder por parte de antiguos
comunistas renovados (Rumania y Lituania) est ralentizando enormemen-
te las medidas de transformacin poltica y econmica de sus sistemas;
por otra parte, se han registrado intentos fallidos de golpe de Estado en
to a los segundos, el ms relevante lo constituiran los en-

frentamientos registrados entre el Poder Ejecutivo y el Legis-
lativo."
Schmitter ha insistido en entender la consolidacin como
el proceso de transformar los arreglos accidentales y las so-
luciones contingentes adoptadas durante la transicin en
relaciones de cooperacin y de competicin reconocidas, re-
gularmente practicadas y voluntariamente aceptadas por los
que participan en la accin de gobierno democrtico.l? En ese
sentido se trata de un clsico proceso de institucionalizacin.
De ah que un anlisis centrado en el problema que supone
la puesta en marcha de nuevas instituciones y hasta de re-
glas del juego no experimentadas anteriormente, debe tener
en cuenta que si se aceptan tres hiptesis formuladas por Mor-
lino (1986: 53-58), la situacin de los pases de Amrica Lati-
na y de Europa del Este es ambigua con respecto a la conso-
lidacin democrtica, si bien ms favorable a la misma de lo
que inicialmente cabra esperar. En primer lugar se indica que
cuanto ms rpido, amplio y completo es el espectro de par-
tidos que surgen y se organizan durante la transicin y la ins-
tauracin, integrndose en el nuevo rgimen, tanto ms pro-
diferentes repblicas de la antigua URSS por dirigentes del Partido Co-
munista.
1& Como sera el caso de la crisis abierta en el otoo de 1991 en Hait
por la que el presidente Aristide fue desalojado del poder por una insu-
rreccin militar inspirada por el Poder Legislativo; la crisis peruana de
r la primavera de 1992 en la que, al contrario, el presidente Fujimori anti-
constitucionalmente disolvi el Congreso; la de Rusia donde el presidente
Yeltsin pretendi poner fuera de la ley al principal grupo parlamentario
opositor, y la de Guatemala al salir derrotado el presidente Serrano en su
intento de introducir en el pas el modelo de Fujimori. Los bloqueos en el
mbito del sistema son tambin un escenario de conflicto permanente, sea
por problemas de ingeniera constitucional en Polonia o por la disolucin
del Estado anterior en la antigua Checoslovaquia.
19 "Consotidaton couldbedefined as theprocess of lramjorlllil/g file accidcn-
tal arrangements, prudcntia norme, and coniingen! solllliollS Ilwl hnte emerged
during the transition into relations of cooperation and compettion that are re-
liablyknoum, reglllnrly practiccd, and uduntari] accepted by fllOse persone or co-
llecfillifies that participate in democratic gouemance" (Schmitter, 1992: 158).
bable es la consolidacin. En Amrica Latina se contabilizan

casos en los que el sistema de partidos presenta una debili-
dad extrema y otros en los que el espectro poltico real no ha
quedado totalmente cubierto por partidos polticos." Sin em-
bargo, en Europa del Este el hecho de que los antiguos co-
munistas accedieran a incorporarse al libre juego partidista,
ha aportado una inesperada estabilidad a los sistemas de par-
tidos que favorece el juego entre el gobierno y la oposicin. 21
En segundo trmino se indica que si los protagonistas de la
instauracin son fuerzas democrticas de derecha o centro-
izquierda, es ms probable la consolidacin. Situacin sta
bastante extendida en ambas regiones. En ltimo lugar se su-
giere la ventaja para la consolidacin de una cultura poltica
poco radicalizada, como resultado de la memoria histrica
dejada por los costes sufridos durante el periodo autoritario,
o bien consecuencia de las profundas transformaciones so-
cioeconmicas ocurridas durante ese periodo. Elementos am-
bos que se encuentran presentes, en trminos generales, en
la mayora de los pases considerados.
Otros aspectos institucionales que tienen que ser evalua-
dos y que se refieren al orden socioeconmico, se centran en
las condiciones en las que las asociaciones empresariales y
sindicales aceptan una solucin democrtica y juegan en fa-
vor de la gobernabilidad del sisterna.P Por otra parte, hay
20 Los primeros seran Brasil, Guatemala, Ecuador, Hait, Panam y

Per, entre los pases ms llamativos. Los segundos seran: Colombia,
parcialmente hasta 1990, El Salvador, Mxico, hasta 1988 y Paraguay
hasta 1991.
21 Precisamente en los casos donde los antiguos comunistas son ms d-
biles es donde esta situacin es ms inestable (Polonia).
22 Como ejemplo, se reconoce fundamental la accin de ambas durante
el gobierno de Ral Alfonsn en Argentina. La Central General de Traba-
jadores impuso 13 paros generales durante el periodo de mandato de aq ul,
significando un inequvoco reto al gobierno democrtico; pero, igualmen-
te, la actividad de los empresarios fue causa de la hiperinflacin que se
abati sobre el pas durante el primer semestre de 1989 y que desencade-
n el sncope del gobierno radical, traducido en la precipitada antelacin
con que tuvieron que traspasarse los poderes. Por lo contrario, en Guate-
tambin que tener en cuenta si las condiciones de estructu-

racin de las organizaciones de intereses de la sociedad civil
se relacionan con los niveles de complejidad socioeconmi-
ca. Esto es, si junto al cambio de rgimen no hay, adems,
problemas de "cons truccin del Estado", o de creacin" de
las estructuras administrativas y judiciales sirvientes" (Mor-
lino, 1986: 57), todo lo cual facilita asimismo la consolidacin.P
Finalmente, la homologacin de un pas por su ingreso en
instancias internacionales econmico-financieras influye so-
bre sus fuerzas polticas, circunstancia que ha acaecido en la
prctica totalidad de los pases latinoamericanos y de Euro-
pa del Este.>
Continuando en es te plano, los logros econmicos de los
diferentes gobiernos de Europa del Este y de Amrica Lati-
na, a los que no es ajeno el efecto fuertemente negativo de la
deuda externa y de las radicales transformaciones econmi-
cas, no han sido muy positivos en los momentos inmediata-
mente siguientes a las transiciones polticas. Al reducido con-
trol de las tendencias inflacionarias se ha unido la aparicin
de cifras de crecimiento econmico negativo, el aumento de
la marginalidad, el incremento de las diferencias socioeco-
mala durante la crisis de mayo-junio de 1993 desempearon un papel muy
importante. En cuanto a Europa del Este, la ruptura del movimiento sin-
dical por sus vinculaciones con el orden poltico anterior en casi todos los
casos, salvo Bulgaria y Polonia, y la inexistencia de asociaciones empresa-
riales slidas, representan un fuerte lastre para movilizar al sector producti-
vo en favor de la consolidacin. Pero, al mismo tiempo, su debilidad no
les permite conformarse como factores desestabilizadores.
23 El problema es muy serio en algunos casos de Amrica Central y Hai t,
mientras que la cuestin es diferente en los restantes pases latinoamerica-
nos en los que se impone la reforma del Estado, al menos en lo que se re-
fiere al "achicamiento" de su maquinaria burocrtico-administrativa ya
la modernizacin funcional de la misma. Sin embargo, en Europa del Este
la situacin es profundamente diferente, puesto que adems de la refor-
ma, en mucha mayor profundidad, del Estado es necesaria la creacin de
las estructuras referidas.
24 La actitud del gobierno de Alan Garcia con respecto a la ruptura de
relaciones con el Fondo Monetario Internacional no hizo sino precipitar el
colapso econmico de Per.
nmicas entre distintos sectores de la poblacin y la sensa-

cin de la existencia de una situacin de corrupcin genera-
lizada, ms aguda en las altas esferas del proceso de toma de
decisiones y que por tanto debilita la percepcin de "bon-
dad" de las mismas.
Aunque siempre se ha sealado lo inoportuno del recurso
de prometer, por parte de los lderes polticos, que el rgi-
men democrtico podra resolver todos los problemas, en lu-
gar de admitir que existen serias dificultades que no pueden
resolverse inmediatamente, es evidente que una situacin en
la que no se ve "la salida del tnel", y en la que adems no
exis ten elementos ejemplarizantes, tiende a afectar seriamen-
te al nuevo rgimen. ste ha podido tener ms o menos xito
en su poltica de derechos cvicos, incluso en su capacidad
de reparar las atrocidades del anterior rgimen autoritario,
pero el fracaso econmico puede traer consigo una sensacin
de continua inestabilidad que, en el peor de los casos, con-
duzca a la reapertura de los tpicos ciclos de la poltica lati-
noamericana, cuando otro tipo de condiciones se renan, o
que introduzca a Europa del Este en una situacin de perma-
nente ingobernabilidad. Por todo ello, desde una perspectiva
acadmica socialdemcrata, se han planteado tres recomen-
daciones para paliar los efectos de las reformas exclusivamente
centradas en el mercado. Bresser Pereira el t. (1993: 213), en
este sentido, han sealado la necesidad de elaborar e intro-
ducir una poltica social antes del lanzamiento de los planes
de estabilizacin o de liberalizacin; que el paquete entero de
reformas sea eficiente en el sentido de minimizar los costes
sociales y sea diseado para reasumir el crecimiento; y que
los programas de reforma sean formulados y puestos en prc-
tica como consecuencia de una interaccin poltica de organi-
zaciones representativas en el seno de las ins tituciones.
El xito de la vorgine electoral puede ser concebido co-
mo probablemente necesario para la consecucin de un p-
timo nivel de democratizacin, y contribuye de manera no-
table a la gobernabilidad de los sistemas polticos, aunque
las elecciones por s mismas sean insuficientes para alcanzar

la consolidacin (Drake y Silva, 1986: 2). La situacin de los
pases del este europeo y latinoamericanos, sin llegar a ser
de democracias consolidadas, se identifica, por tanto, con la de
aqullas que se"arriesgan a la inestabilidad" segn la expre-
sin de Linz. Pero, si se prefiere, puede darse paso a definir-
la como una de democracias inciertas o de "democracias pen-
dientes" en la que la democracia no se entiende "como un
modelo prefigurado a adoptar, sino como proceso dinmico
de construccin de formas y contenidos de articulacin y rela-
cin tendentes a regular la coexistencia sacie tal en contextos
complejos y concretos" (Menndez Carrin, 1991: 76). Todo
ello conduce a la formulacin ya indicada en un captulo an-
terior, de "pases en va de consolidacin democrtica"25 en
clara contraposicin a la de las citadas democracias consoli-
dadas. Esta conceptualizacin rompe la idea mecanicista de
la inevitabilidad de que toda transicin poltica debe verse
seguida de un proceso de consolidacin.
Los PASES EN VA DE CONSOLIDACIN DEMOCRTICA
Como continuacin de los diferentes aspectos tericos con-

templados en los apartados anteriores pueden definirse los
pases en va de consolidacin democrtica como aqullos que
han asentado los procedimientos democrticos y que, sin em-
bargo, presentan ciertas dificultades -enmarcadas bajo el sig-
no de la incertidumbre- para traspasar el umbral de los sis-
temas democrticos consolidados. Esto es debido a peculiari-
dades propias de la forma en que se llev a cabo la transicin
desde el rgimen no democrtico anterior, a problemas gra-
ves derivados de la falta de eficacia de sus distintas institu-
25 La obvia identificacin con la frmula escogida en los aos sesenta

para definir al conjunto de pases que perteneca al denominado Tercer
Mundo de pases en va de desarrollo (pvd) es ahora til para encasillar
esta situacin intermedia.
ciones y a una notable inestabilidad en su percepcin de

legitimidad. Puesto que la definicin se articula sobre la con-
traposicin de los pases en va de consolidacin a la demo-
cracia con las formas de gobierno democrticas consolidadas,
habra que aadir que se entiende por sistema democrtico
plenamente consolidado, aqul que ha alcanzado un alto gra-
do de institucionalidad polirquica en la que se incorporan
libremente los distintos actores posibles y que es considerado
legtimo por la gran mayora de la sociedad. Esta ltima acep-
cin integra el cumplimiento de las premisas polirquicas de
Dahl, ya enunciadas, que ven asegurada su operatividad al
ser institucionalizadas, esto es, asumidas en el proceso de for-
macin de estructuras-instituciones; pero al mismo tiempo,
se ana como elemento necesario la libre participacin de ac-
tores sociales mediante reglas de juego mayoritariamente
aceptadas.
Ahora bien, lo que virtualmente condiciona la categora
de pases en va de consolidacin democrtica es el legado de
la transicin, la inoperancia institucional y la oscilante cre-
dibilidad con respecto a las virtudes del sistema. Los tres vec-
tores aportan inequvocos efectos negativos al anlisis de la
consolidacin del sistema poltico de la mayora de los pa-
ses latinoamericanos y del este europeo. A efectos sintetiza-
dores, las transiciones han comportado una modalidad de
democracia "por defecto", en el sentido de que las nuevas
poliarquas aparecieron en escena fundamentalmente por el
derrumbe de los anteriores regmenes no democrticos su-
midos en una profunda crisis de ingobernabilidad, y, por con-
siguiente, se trata de pases"condenados a la democracia".
La va seguida, en trminos generales, ha sido la pactista'"
26 Gran nmero de las transiciones en Amrica La tina se han basado en

"pactos fundacionales", de nuevo ms por defecto que por exceso, esto es,
se han llevado a cabo por el vaco dejado por la incapacidad del rgimen
autoritario para manejar la conduccin poltica y por una estrategia de" im-
posicin" (Whitehead, 1991: 216) de los Estados Unidos, como acaeci en
el caso centroamericano donde la "democracia electoral" domin la esce-
en la que las fuerzas polticas que lideraron el periodo no de-

mocrtico mantuvieron una importante autonoma poltica y
grandes parcelas de poder o consiguieron que se establecie-
ran "arcos de silencio".27 Por otra parte, los sectores polticos
democrticos han tenido dificultades para insertarse mnima-
mente en la sociedad, hacindose portadores de sus reclama-
ciones e intermediando en sus demandas para satisfacer las
necesidades ms inmediatas.
La inoperancia institucional, se refiere tanto a la incapaci-
dad para establecer reglas de juego ms operativas que ayu-
den a la gobernabilidad del sistema y que afectan al diseo
constitucional, como al rendimiento de los productos de las
polticas pblicas puestas en marcha que tienen como resul-
tado ms serio el completo descontrol de la economa. En el
primero de los mbitos referido a Amrica Latina, ni las cons-
tituciones que se mantuvieron (Argentina, Bolivia y Uruguay),
ni las restantes que fueron resultado de procesos constituyen-
tes abiertos a la par de la transicin, consiguieron cambiar el
designio general presidencialista y su lgica mayoritaria que
predispone continuamente a la confrontacin (aunque su re-
percusin sea menos grave en los sistemas bipartidistas), as
corno tampoco el bicameralismo estril con grandes desigual-
dades en la forma de representacin. De la misma manera,
las medidas electorales puestas en marcha todava dificul-
tan el sufragio, tanto por problemas tcnicos, derivados de
na frente a la metstasis revolucionaria, mientras que el detonante en Eu-

ropa del Este fue la supresin de la "doctrina Breznev".
27 As denomina Del guila (1982b: 101) a los listados de temas sobre
los que no convena hablar y que tampoco se trasladaron a los tribunales
salvo en lo concerniente a los miembros de la Junta Militar argentina, al
rcus en la desaparecida Unin Sovitica, al alemn Honecker y al blgaro
Zhkov, con decisiones judiciales muy dispares. En otro mbito, en Am-
rica Latina ni las fuerzas armadas ni el sector empresarial han visto modi-
ficado sustancialmente su anterior papel, mientras que en el caso de Euro-
pa del Este no hay un modelo homogneo, pero en Rumania y diferentes
repblicas surgidas de la URSSlos antiguos comunistas siguen mantenien-
do una situacin dominante.
los censos deficientes, como por dificultades polticas, susci-

tadas por los criterios de representatividad empleados que
mezclan sistemas mayoritarios para la eleccin presidencial
(donde el "ballotage" gana terrenoj" con otros de carcter
proporcional para la configuracin del Congreso. Tambin
la ineficacia ha quedado de relieve en el vrtice del proceso
privatizador, tras el cual el sector pblico est siendo desman-
telado a una velocidad prodigiosa sin contraprestaciones evi-
dentes para la mayora de la poblacin salvo aqullas deri-
vadas de unos pinges ingresos en las arcas del Estado para
atender momentneamente el dficit. Al mismo tiempo, la
incapacidad para realizar reformas impositivas efectivas y
crebles, desarrollar las exportaciones de productos no tradi-
cionales, frenar la carrera inflacionista, alcanzar acuerdos de
integracin regional viables, y sentar las bases para un inme-
diato crecimiento econmico que permita el reparto, socava
dramticamente la confianza en el sistema.
Finalmente, la oscilante credibilidad con respecto a las vir-
tudes del sistema est ligada con el punto anterior, pero asi-
mismo se refiere de nuevo a una actitud de "contraposicin
al vaco"; esto es, frente a la ausencia de una forma de go-
bierno alternativa queda el sistema democrtico como nico
posible. De esta forma, la adhesin al mismo es por defecto.
La dualidad de la sociedad, ms relevante en los pases lati-
noamericanos, tambin juega a favor de la falta de verosimi-
litud del sistema al existir sectores mayoritarios que nunca
participan en el mismo y del que las expecta tivas provenien-
tes son nulas. Complementariamente, la credibilidad del r-
gimen se encuentra influida, dado el carcter fuertemente per-
sonalista de la poltica, por el comportamiento de las lites y
de los lderes principales. Los escndalos, derivados bsica-
28 A este respecto, Sabsay (1991: 81) ha denunciado la dudosa utilidad,

en trminos generales para Amrica Latina, de la aplicacin del "ballota-
ge" que, segn sus palabras, "aparece como una suerte de injerto dentro
de un rgimen poltico en el cual no genera relaciones y efectos beneficio-
sos para el logro de la gobernabilidad en el marco del Estado de derecho".
mente de la corrupcin econmica y de actitudes personales

desprolijas, fomentan esta incertidumbre. Por ltimo, la ho-
mologacin con sociedades ms avanzadas del rea, como
se sealaba al final del apartado anterior, ejerciendo el con-
siguiente efecto tirn" de otras situaciones, entre las cuales
11
las ms evidentes son las del sur de Europa con respecto a las
de la Europa septentrional, puede llegarse a producir en Eu-
ropa del Este, aunque su tejido productivo es una rmora de
muy lenta readaptacin. En el caso de Amrica Latina, Esta-
dos Unidos es percibido bajo una mirada esquizoide en la
que la componente de rechazo es elevada todava en nume-
rosos sectores sociales, a pesar de suponel~ mediante el des-
arrollo de acuerdos de libre comercio y otras formas de po-
sible cooperacin, una solucin a largo plazo.
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NDICE
Introduccin o o o o o o o o 9
Primera Parte
UNA APROXIMACIN TERICA AL FENMENO
DE LA GOBERNABILIDAD DE LOS SISTEMAS POLITICOS
1. Los conceptos de gobernabilidad, estabilidad y sistema

poltico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o 23
Gobernabilidad y estabilidad . o o o o 24
Los enfoques conceptuales del trmino goberna-
bilidad o o o o o o 29
Condiciones e indicadores de la gobemabilidad, 29; Ex-
plicaciones tericas acerca de la gobernabilidad, 32;
Gobemabilidad en pases en va de desarrollo, 36; El
concepto de gobemabilidad, 38
El sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 42
Corrientes explicativas en el estudio del sistema polti-
co, 43; Definicin y elementos constitutivos de un siste-
ma poltico, 54
no El rendimiento del sistema polticodesde su operativi-

dad procedimen tal . . o o o 60
La descentralizacin ... o 62
La participacin poltica . o o o 66
Las dimensiones de la participacin, 66; La repre-
sentacin poltica, 69; Los partidos polticos, 71; Las elec-
ciones,79
Gobiernos y parlamentos o ., 87
La evolucin histrica de las relaciones entre gobiernos
y parlamentos, 88; La democracia consociaconal. La
257
58 NDICE
desaparicin de las formas de gobierno puras, 96; La

discusin actual, 101
IlI. El rendimiento del sistema poltico en relacin con las
polticas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Las polticas pblicas como productos del sistema
poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
El concepto de polticas pblicas y su estudio, 106; El
lugar donde tienen su origen las polticas pblicas, 109;
Diferentes tipologas de las polticas pblicas, 115; La
agenda de las polticas pblicas, 118
La poltica econmica y las polticas pblicas . . . 122
Poltica y economa, 122; Incrementalismo frente a iner-
\ / cia, 124; La elaboracin del presupuesto nacional, 126
~'(. El papel de la democracia en un sistema poltico . .. 129
. La evolucin del concepto de democracia 129
Las condiciones de la democracia . 136
La consolidacin democrtica. . . . . . . 140
Segunda Parte
LA CRISIS Y EL CAMBIO COMO DETONANTES
DE LA INGOBERNABILIDAD
V. Los aspectos subjetivos y objetivos de la crisis . . . . . 151

Algunas precisiones conceptuales . . . . . 151
Aspectos de la relacin entre legitimidad y eficacia 157
VI. La crisis del Estado de bienestar . . . . . . . . . . . . 161
Algunas notas acerca del Estado de bienestar . . . 161
Origen y desarrollo del Estado de bienestar, 161; El pro-
blema del dficit presupuestario, 166
Los elementos de la crisis del Estado de bienestar 169
Corrientes explicativas de la crisis, 169; Tres modelos
nacionales de la crisis, 172; La revisin del Estado de
bienestar, 175
NDICE 259
VII. La crisis en los estados nacional popular y socialista. 178

La gobernabilidad en regmenes polticos no de-
mocrticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
La legitimidad y la eficacia en los regmenes no demo-
crticos, 179; Gobemabilidad y coyunturas crticas, 182;
El mercado y los diferentes tipos de rgimen, 184
Las constricciones a la poliarqua en sistemas de-
mocrticos no consolidados . . . . . . . . . . . . . 186
El legado histrico, 186;Interpretaciones de la debilidad
de la poliarqua en Amrica Latina, 192
La coyuntura crtica de la dcada de 1980. El diag-
nstico de la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Un nuevo escenario tras el fin de la "guerra fra", 197;
El agotamiento del modelo estadocntrico, 199; La fun-
cin del FMI en el marco de la crisis, 203; Los retos del
cambio poltico, 204
VIII. Las transiciones y las dificultades en la consolidacin

democrtica frente a la goberna/?ilidad . . . . . . . . . 209
Transiciones polticas y transformaciones econ-
micas 210
Las transiciones polticas, 210; Las transformaciones eco-
nmicas, 213
Un modelo para el estudio de las transiciones po-
lticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Las caractersticas del rgimen poltico anterior, 216; El
colapso del rgimen no democrtico, 219; La estrategia
del cambio, 222; Las caractersticas del nuevo rgimen,
225; El escenario internacional, 227
Los problemas de la consolidacin democrtica 228
Los pases en va de consolidacin democrtica 233
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Este libro se termin de imprimir y
encuadernar en el mes de diciembre de
1995. en los talleres de Impresos
Universitaria, San Francisco 454,
Santiago de Chile
Se tiraron 1.000 ejemplares

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SECCIN DE OBRAS DE POLTICA y DERECHO

GOBERNABILIDAD, CRISIS Y CAMBIO

D. R. 1995, FONDO DE CULruRA ECONMICA

El legado del pasado autoritario en numerosas sociedades;

comportarse de forma tal que el deterioro del sistema polti-

una definicin concreta vlida con respecto al conjunto del

la crisis de gobernabilidad para el caso especfico de otro sis-

la ms seria es la crisis presupuestaria (en cuanto a crisis fis-

cia de la crisis presupuestaria, parece ganar terreno la idea

rada un cuerpo ideolgico de doctrina contra los fundamen-

minaron, siga existiendo una brecha profunda entre los sis-

hecho" basada en la ausencia de desafos concretos, como en

exige la preservacin de esa posibilidad" (Flisfisch, 1989:

tre los poderes del Estado, el estilo de las polticas pblicas

exigir obediencia. En segundo trmino, la eficacia, en el do-

tengo que destacar fundamentalmente cuatro: el Ministerio

Chapel Hill, julio de 1993

UNA APROXIMACIN TERICA

LAS dificultades a la hora de gobernar en los pases occiden-

1 Quiz la gran excepcin en este sentido sean la IV Repblica france-

nar.? A partir de ese "estado mental", que superaba la preo-

La estabilidad es un concepto que en gran parte de la biblio-

2 Este es el sentido de los trabajos pesimistas acerca del futuro de la de-

lo exotrico y de la confusin en la investigacin en ciencia

ltica, de suerte que quedaba vinculada con la regularidad

the regularityo/ theflow o/ political exchanges" (Ake, 1974: 586).

predictivos de cada dimensin de la inestabilidad y que

del orden liberal democrtico mismo" (Lange y Meadwell,

variables independientes que afectan al rendimiento," inte-

Los ENFOQUES CONCEPTUALES DEL TRMINO GOBERNABILIDAD

Condiciones e indicadores de la gobernnbilidlld

El inters sobre el trmino de gobernabildad se encuentra

serie de reglas establecidas de manera formal o informal

7 Citado en Peters (1987).

dad de gobierno. La primera es el grado de calidad de la bu-

cenaras que representan: los organismos de gobierno encar-

Explicaciones tericas acerca de la gobernabilidad

Al momento de avanzar en la comprensin del fenmeno de

La primera corriente referida a la gobernabilidad, deriva-

neoliberales, polticamente neoconservadores, cuyo princi-

tencia de una doble crisis: "de entrada", en su acepcin de

de sanciones efectivas y, en segundo trmino, la congruencia

Gooernuuilidnd en pases en va de desarrollo

En el caso de los sistemas polticos democrticos de los pa-

aproximacin estructural-funcionalista como la neomarxis-

mitados recursos que hace que se convierta en objeto de una

La revisin de parte de la literatura sobre el concepto de go-

vorables para la accin de gobierno de carcter medioam-

contradictorios (Flisfisch, 1989: 113). El segundo autor sea-

nmeno de ingobernabilidad sea significativa, es necesario

tema poltico o conjuguen una movilizacin social relevante.

9 A pesar de que, precisamente, bajo ese marco de gobernabilidad es

blemtica de la gobernabilidad en Amrica Latina, se ha

De los elementos conceptuales recin abordados puede de-

una marcada inclinacin a moverse dentro de un implcito

Corrientes explicativas en el estudio del sistema poltico

El estudio de la ciencia poltica despus de la segunda Gue-

ve inmerso, todo lo cual incide en el nivel de gobernabilidad

11 En las pginas que siguen, dentro de este apartado, se utiliza como

trminos mas concretos del estudio de la gobernabilidad,

matrix cf inccntines 7l'Jicl, rendcr them interacpcndcnt, 1II11f link tlieirbeiuniiour

nante a la hora de explicar las polticas nacionales divergen-

1965) sitan el centro de su atencin en el papel de la accin