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ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 1

2 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA


ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 3

PROGRESAR EN LIBERTAD
PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
4 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
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PROGRESAR EN LIBERTAD
PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
6 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Etchebarne, Agustn
Progresar en libertad : propuestas para salir de la decadencia . -
1a ed. - Ciudad de Buenos Aires : el autor, 2014.
352 p. : il. ; 15x22 cm.

ISBN 978-987-33-4265-3

1. Ensayo. 2. Polticas Pblicas. I. Ttulo


CDD 320.6

COLABORADORES
Aldo Abram, Delfina Agostino, Pablo Ricardo lvarez, Jorge vila, Luis
Bameule, Santiago Bergad, Ivn Cachanosky, Mariano Carbajales, Francisco
Crrega, Ivn Carrino, Adolfo Casabal Ela, Candelaria de Elizalde, Roberto
Durrieu, Leonel Di Camillo, Agustn Etchebarne, Rafael Gmez Diez, Marcos
Hilding Ohlsson, Axel Jorgensen, Tamara Kievsky, Jorge N. Labanca, Martn
Lagos, Pablo Leclercq, Ezequiel Luppi, Ricardo Lpez Murphy, Hctor Mairal,
Mercedes Manfroni, Constanza Mazzina, Claudia Mnaco, Juan Navarlatz,
Hctor Mario Rodrguez, Manuel Solanet, Guillermo Strauss, Juan Pablo Tagle,
Mara Tettamanti, Fundacin Friedrich Naumann, Fundacin Atlas.

Primera edicin.

Queda hecho el depsito que establece la ley 11.723.

Libro de edicin argentina.

Impreso en Argentina. Printed in Argentina.


No se permite la reproduccin parcial o total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisin
o la transformacin de este libro, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrnico
o mecnico, mediante fotocopias, digitalizacin u otros mtodos, sin el permiso previo y
escrito del editor. Su infraccin est penada por las leyes 11.723 y 25.446.
ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 7

NDICE
INTRODUCCIN ............................................................................................ 9

LIBERTADES EN RETROCESO. Deterioro de las libertades econmicas en la Ar-


gentina y propuestas para su recomposicin ........................................ 11
-Introduccin .................................................................................... 13
-Tamao del Gobierno ...................................................................... 16
-Sistema Legal y Derechos de Propiedad .......................................... 22
-Moneda Sana .................................................................................. 29
-Libertad para comerciar internacionalmente .................................. 36
-Regulacin ....................................................................................... 42
-Conclusin ....................................................................................... 48

UN PROGRAMA ECONMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA ............................ 51

LA REFORMA DEL ESTADO ....................................................................... 59

REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL. Poltica de Coparticipacin


Federal .................................................................................................. 81

RELACIONES LABORALES. Propuesta de polticas en materia laboral ........... 97

POLTICA COMERCIAL EXTERNA. Propuesta de polticas en materia de comercio


exterior ................................................................................................ 107

DEFENSA DE LA COMPETENCIA ................................................................ 119

LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA ............................. 127

SEGURIDAD CIUDADANA. Propuesta de polticas en materia de Seguridad ... 169

REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN. Acerca de la diversidad y la libertad necesa-


rias para afrontar los desafos del siglo XXI.......................................... 185
8 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

-Introduccin .................................................................................. 187


-Captulo I: La situacin actual de la educacin en la Argentina. En bus-
ca de un diagnstico ....................................................................... 192
-Captulo II: Propuestas .................................................................. 225
-Captulo III: Cmo hacerlo posible? ............................................. 235

ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI ....... 245

REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO. Proyecto de Ley ................................. 299


-Caractersticas generales de los mercados financieros, sus funciones
e importancia ................................................................................. 301
-Condiciones para que la actividad de los mercados financieros sea con-
ducente, amplia y profunda ............................................................ 303
-El proyecto de Ley ......................................................................... 304

REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL DE LA REPBLICA ARGENTINA.


Proyecto de Ley ................................................................................... 331
-Introduccin .................................................................................. 333
ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 9

INTRODUCCIN

Este libro recoge un conjunto seleccionado de propuestas sobre polticas


pblicas elaboradas por la Fundacin Libertad y Progreso. Todas ellas tienen
un sentido transformador y modifican las lneas de accin de gobierno que han
predominado en la Argentina desde hace siete dcadas y que han sido lamen-
tablemente profundizadas en los ltimos diez aos. Salvo intentos de cambio
que no llegaron a completarse debidamente, nuestra historia registra una per-
sistente adhesin a esquemas populistas, estatistas e intervencionistas. Pero el
rasgo ms notable del pensamiento predominante en la clase poltica argenti-
na no es slo su adhesin ideolgica a esos esquemas, sino un convencimiento
de que los fracasos se deben a los pocos intentos de adoptar las reglas de la
libertad econmica, la subsidiaridad del estado y la competencia interna y ex-
terna.
En el discurso meditico y en la exaltacin de las tribunas, se suelen adju-
dicar todas las culpas a las polticas neoliberales, sin necesidad de aclarar el
significado de este trmino ni de demostrar esa tremenda afirmacin. Se asu-
me adems que ciertas polticas ms cercanas al mercado pero teidas de in-
tervencionismo fueron liberales, cuando no fue as. La observacin de las ex-
periencias internacionales y de los xitos y fracasos se hace bajo visiones
enceguecidas por prejuicios que impiden racionalizarlas. El calificativo pro-
gresista se aplica a quienes toman distancia del capitalismo y de la libertad
econmica, y se aproximan al socialismo. El Muro de Berln, la Cuba de Cas-
tro o el abismo de desarrollo entre las dos Coreas, no parecen suficiente prue-
ba para definir cules son en el mundo los caminos del verdadero progreso en
libertad.
El resultado de estos errores colectivos no puede ser otro que la prdida
secular de la posicin relativa que nuestro pas haba llegado a alcanzar en el
concierto de las naciones. Adems, y con mayor frecuencia que otros pases,
el nuestro enfrenta crisis recurrentes con picos inflacionarios, episodios rece-
sivos y cesaciones de pagos. Cuando esto sucede, la emergencia fiscal desata
acciones gubernamentales en bsqueda de recursos que suelen afectar los de-
rechos de propiedad y la seguridad jurdica. Esto genera desconfianza e incer-
tidumbre, ahuyentando las inversiones e impulsando la fuga de capitales. La
10 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

reaccin habitual del progresismo vernculo es, en esas circunstancias, la


de intensificar las intervenciones, aplicando el control de cambios e importa-
ciones e intentando el congelamientos de precios. As se generan crculos vi-
ciosos y el estado de derecho se pone en riesgo.
Hemos elegido la exposicin del ndice de Libertad Econmica como pri-
mer captulo de este libro. Pretendemos colocar al lector desde un primer mo-
mento en el meollo del problema que nuestra Fundacin pretende superar.
Luego se exponen polticas en reas que, a nuestro juicio, tienen la mayor re-
levancia en un proceso de transformacin de la Argentina. Describimos de for-
ma resumida la reforma del estado, la reforma laboral, la apertura externa, la
competencia, el federalismo fiscal, la reforma judicial, la seguridad y la pro-
puesta educativa.
Hay sin duda otros temas, y nuestra Fundacin cuenta con trabajos que no
se han incorporado a este primer libro pero que sern materia de otros prxi-
mos, como los temas de la pobreza, los planes sociales y las villas de emer-
gencia (que actualmente pueden verse en la pgina web de nuestra organiza-
cin). Tambin debe hacerse referencia a la crisis de la infraestructura
econmica, en particular en la energa y el transporte, que han merecido no
slo nuestra atencin sino de cualquiera que se haya alarmado por las gravsi-
mas consecuencias de errneas polticas y del dficit de inversiones en esos
dos sectores.
Deseamos contribuir con este libro a la discusin de las ideas con la espe-
ranza de reencauzar las polticas pblicas y permitir a la Argentina retornar a
las posiciones relativas que nunca debi haber abandonado.
ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 11

LIBERTADES EN RETROCESO
DETERIORO DE LAS LIBERTADES ECONMICAS EN LA ARGENTINA Y
PROPUESTAS PARA SU RECOMPOSICIN
12 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
LIBERTADES EN RETROCESO 13

INTRODUCCIN

El presente informe se ha elaborado a partir del trabajo denominado Eco-


nomic Freedom of the World - 2013 Annual Report preparado por Fraser Ins-
titute1. Desde 1996 esta institucin lleva a cabo la investigacin y publica ci-
fras que permiten medir como en distintos pases las polticas y las instituciones
apoyan la libertad econmica.
Libertad econmica es definida como a) eleccin personal; b) intercam-
bio voluntario coordinado por mercados; c) libertad para ingresar y competir
en los mercados y d) proteccin de las personas y de su propiedad de la agre-
sin por otros.
A tal fin se miden o cuantifican cuarenta y dos variables en cinco reas: 1)
Tamao del gobierno; 2) Sistema legal y propiedad privada; 3) Moneda sana;
4) Libertad para comerciar internacionalmente y 5) Regulacin.
El trabajo de Fraser Institute a lo largo de estos aos revela la existencia
de una elevada correlacin entre las instituciones y polticas ms consistentes
con la libertad econmica y las mayores tasas de inversin, el crecimiento eco-
nmico ms rpido, los mayores niveles de ingresos y la ms rpida reduccin
de las tasas de pobreza.

ALGUNOS RESULTADOS DE LA LIBERTAD ECONMICA EN EL MUNDO

El ndice general de libertad econmica para todo el mundo subi conti-


nuamente desde 5,34 en 1980 (sobre un mximo posible de 10) hasta alcanzar
un mximo de 6,92 en 2007. Tras caer a 6,82 en 2009 como resultado de la
crisis financiera desatada el ao anterior, se recuper levemente a 6,86 en 2010
y a 6,87 en 2011, pero sin recuperar el valor de 2007.
Los pases que en 2011 integran el top ten de libertad econmica son
(ranking e ndice): Hong Kong (1; 8,97); Singapur (2; 8,73); Nueva Zelanda
(3; 8,49); Suiza (4; 8,30); Emiratos (5; 8,07); Mauricio (6; 8,01); Finlandia
(7; 7,98); Bahrain (8; 7,93); Canad (8; 7,93); Australia (10; 7,88).

1
Puede verse la versin completa en http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/
Content/research-news/research/publications/economic-freedom-of-the-world-2013.pdf
14 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Los ndices de libertad econmica de otros pases grandes y/o relevantes


para la Argentina son: (ranking e ndices): Chile (11; 7,87); Reino Unido (12;
7,85); Estados Unidos (17; 7,73); Alemania (19; 7,68); Japn (33; 7,50);
Francia (40; 7,38); Italia (83; 6,85); Mxico (94; 6,64); Rusia (101; 6,55);
Brasil (102; 6,51); India (111; 6,34) y China (123; 6,22).
Con un ndice de 5,69, la Argentina ocupa la posicin 137 entre los 152
pases relevados, siendo los que ocupan las diez ltimas posiciones: Argelia
(143; 5,33); Repblica Democrtica del Congo (144; 5,28); Burundi (145;
5,26); Repblica Centroafricana (145; 5,26); Angola (147; 5,17); Chad (148;
4,98); Zimbabwe (149; 4,59); Repblica del Congo (150; 4,57); Myanmar
(151; 4,08) y Venezuela (152; 3,93).
El ndice de libertad econmica de los Estados Unidos retrocedi desde
el 2 puesto en 2000 (ndice 8,65) al puesto 17 en 2011 (ndice 7,73).
Las correlaciones mencionadas ms arriba quedan de manifiesto en la si-
guiente tabla:

Cuartil superior Cuartil inferior


(los 38 pases con (los 38 pases con
mayor libertad econmica) menor libertad econmica)

Ingreso per capita promedio US$ 36.446 US$ 4.382

Ingreso per capita del decil US$ 10.556 US$ 932


ms pobre de la poblacin

Esperanza media de vida 79,2 aos 60,2 aos

LOS RESULTADOS PARA LA ARGENTINA

Como se dijo, el valor absoluto del ndice que le correspondi a la Argen-


tina con la informacin de 2011 la ubica en el puesto 137 entre los 152 pases
relevados. Cuando se toma un ndice encadenado (chain linked index) para
medir su evolucin a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el nmero de
pases en la muestra), la ubicacin del la Argentina en 2011 mejora hasta el
puesto 112. En base a estos ndices encadenados, los rankings de nuestro pas,
tanto el global como los correspondientes a cada categora, han evolucionado
de la siguiente manera:
LIBERTADES EN RETROCESO 15

Ranking Tamao del Sistema legal Moneda Libertad para Regulacin


global gobierno y derechos de comerciar inter
inter--
de propiedad nacionalmente

1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
2010 110 67 105 115 90 102
2011 112 79 105 98 100 99

Tras haber progresado sustancialmente en los rankings entre las dcadas


de 1980 y 1990, las posiciones global y para cada categora experimentaron
importantes retrocesos. En las siguientes secciones se analizan los porqus de
las bajas calificaciones de la Argentina, as como algunas propuestas o cami-
nos para revertir el deterioro.
16 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

1. TAMAO DEL GOBIERNO (SIZE OF GOVERNMENT)

El valor absoluto del ndice que le correspondi a la Argentina en este ca-


ptulo en 2011 la ubica en el puesto 99 entre los 152 pases relevados. Cuando
se toma un ndice encadenado para medir su evolucin a lo largo del tiempo
(variando, por lo tanto, el nmero de pases en la muestra), la ubicacin de la
Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 79. El track record de nuestro pas
en el largo plazo ha sido el siguiente: ao 1980, puesto 38; ao 1985, puesto
63; ao 1990, puesto 41; ao 1995, puesto 7; ao 2000, puesto 17; ao 2005,
puesto 31; ao 2010, puesto 67 y ao 2011, puesto 79.

Ranking Tamao del Sistema legal Moneda Libertad para Regulacin


global gobierno y derechos de comerciar inter
inter--
de propiedad nacionalmente

1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
2010 110 67 105 115 90 102
2011 112 79 105 98 100 99

EL GASTO PBLICO Y SU EVOLUCIN

El retroceso experimentado por la Argentina en esta materia se relaciona


directamente con el aumento del gasto pblico agregado o consolidado, el que
ha mostrado un notable crecimiento desde 2003. El tamao del estado se mide
bsicamente a travs del gasto pblico y su relacin con el Producto Interno
Bruto. Aunque esta medida pueda tener limitaciones, la misma permite obte-
ner series homogneas en el tiempo y entre distintos pases.
LIBERTADES EN RETROCESO 17

Bajo cualquier medicin, se observa en la Argentina un crecimiento del


gasto pblico muy difcil de justificar desde un enfoque de polticas raciona-
les. Solo la ausencia de contencin y de control frente a un cuadro de popu-
lismo intensivo puede explicar el desborde ocurrido.
Entre 2003 y 2012 el gasto pblico consolidado (o sea, el ejecutado por el
gobierno nacional, los gobiernos provinciales y municipales) pas de 29,4 %
a 45,9% del Producto Interno Bruto (ver cuadro). Si se lo mide en dlares a la
cotizacin oficial, su evolucin entre esos mismos aos trepa desde US$45,2
miles de millones a US$279,6 miles de millones. Para quienes preguntan por
qu la Argentina ha perdido competitividad, en estas cifras pueden encontrar
la respuesta.

Gasto Pblico Consolidado (Gobierno nacional, provinciales y


municipales) como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


30,53 30,33 30,94 34,20 33,74 35,65 29,19 29,38 28,68
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
31,96 32,62 36,01 38,30 43,19 44,50 45,61 45,90 .

El aumento del gasto del gobierno nacional alcanz a 11,0% del PIB; el
de los gobiernos provinciales, 4,0% del PIB y el de los gobiernos municipales,
1,5%. As se compone el aumento de 16,5% del PIB del gasto pblico consoli-
dado. El cuadro que sigue a continuacin expone las causas de los aumentos
del gasto en cada jurisdiccin.

Incremento del Gasto Pblico en el periodo 2003 2012 por jurisdiccin


y destino- como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) -
Gobierno Gobiernos Municipios Total
Nacional PProvinciales
rovinciales
Ms empleados 0,9 2,0 1,3 4,2
Ms Jubilados 3,2 0,4 3,6
Subsidios directos a familias 2,9 1,4 0,1 4,4
Subsidios a la energa,
transporte y empresas 4,0 0,2 0,1 4,3
re-estatizadas
Total 11,0 4,0 1,5 16,5
18 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Si se toma el sector pblico consolidado se observa que el aumento del


gasto se debe en proporciones similares a cuatro factores determinantes: 1) ms
empleados; 2) ms jubilados y pensionados; 3) ms subsidios directos a fami-
lias (planes sociales) y 4) ms subsidios a la energa, el transporte y otras
actividades, incluyendo el dficit de las empresas re estatizadas. Este ltimo
rubro es el que ha mostrado un crecimiento ms acelerado en los ltimos aos.
Puede observarse que el incremento del rubro remuneraciones ha sido ms
importante en el conjunto de provincias y en los municipios. El crecimiento
de la dotacin de personal en el sector pblico consolidado fue cercano al 50%,
pasando de 2,18 millones de cargos en 2002 a 3,25 millones en 2012. El creci-
miento no fue uniforme en los distintos niveles de gobierno. Los municipios
lo aumentaron en un 70%, los gobiernos provinciales en un 42% y el gobierno
nacional en un 23%. Este ltimo porcentaje no incluye el crecimiento del em-
pleo en bancos oficiales y en empresas del estado, empleos que al re-estatizar-
se empresas como Correo Argentino, Aguas y Servicios, Aerolneas Argenti-
nas, el sistema jubilatorio privado e YPF crecieron en un 175%..
El pago de jubilaciones y pensiones a cargo del estado aument significa-
tivamente debido principalmente a: 1) Una moratoria previsional que permi-
ti que se jubilen ms de tres millones de personas sin haber hecho los aportes
requeridos por la ley y 2) El aumento real de los haberes mnimos jubilatorios.
Si bien esto se compens en parte con un retraso de los niveles medios y ms
altos, el promedio creci por ser mayor la cantidad de beneficiarios en las ca-
tegoras ms bajas y, por otra parte, miles de beneficiarios de jubilaciones
medias y altas han obtenido sentencias judiciales que estn obligando al esta-
do a ajustar sus remuneraciones.
La estatizacin del sistema de jubilacin privada concretada en 2008, si
bien inicialmente signific canalizar hacia el estado los fondos acumulados y
los aportes mensuales corrientes, con el transcurso del tiempo ha comenzado
a impactar sobre el gasto el pago de los haberes de quienes ahora se jubilan
por el rgimen de reparto. Habiendo el gobierno nacional utilizado gran parte
del fondo expropiado para solventar su dficit, le quedar para el futuro una
importante carga adicional.
El crecimiento de los subsidios directos a familias (llamados planes so-
ciales) ha sido otro de los motivos del aumento del gasto pblico. Se trata de
subsidios dirigidos a familias y personas que inicialmente se otorgaron a quie-
nes se encontraron en situacin de pobreza e indigencia por efecto de la crisis
de 2001/2002. Ms adelante estos planes se extendieron y fueron utilizados
como instrumento de captacin poltica.
LIBERTADES EN RETROCESO 19

El tem de gasto estatal que ms creci a partir del ao 2002 ha sido el de


los subsidios a la energa, el transporte y otras actividades productivas, afecta-
das por medidas oficiales que redujeron sus propios ingresos. Simultneamente
con la macro-devaluacin de comienzos de 2002 el gobierno dispuso la pesi-
ficacin y el congelamiento de las tarifas de transporte, gas, electricidad y otros.
La ecuacin econmica de las empresas qued desequilibrada y tratndose de
servicios esenciales el gobierno debi subsidiarlas. La prolongacin de esta
situacin y el aumento posterior de sus costos agigant la prdida que debe
cubrir el estado, que es el causante de la situacin. Los intentos de corregir el
problema aumentando las tarifas fracasaron a pesar de intentarse hacerlo solo
para los consumidores de mayor poder adquisitivo. Los ajustes han sido insu-
ficientes y el retraso se ha ido incrementando dificultando an ms la solucin.
Como se mostr en el cuadro, el monto aplicado a subsidios alcanz en 2012
el equivalente de 4,3% del PIB.

EL GASTO PBLICO NO CONTABILIZADO

La contabilidad pblica suele dejar de lado diversos efectos externos ne-


gativos producidos por la actuacin del estado. En general imponen costos adi-
cionales a las personas y empresas. Adems, en la Argentina y en muchos otros
pases, la contabilidad se realiza por lo pagado y no por lo devengado. Esto
lleva a omitir costos tan importantes como las amortizaciones, o sea la depre-
ciacin de los activos pblicos. En ciertas pocas esta omisin puede ser com-
pensada por la inclusin de la inversin pblica. Pero en otras no y tenemos
elementos para pensar que as ha sido en los ltimos aos, cuando dicha inver-
sin no ha alcanzado a compensar el deterioro fsico o la obsolescencia tecno-
lgica de los activos pblicos.

Otros gastos no contabilizados son:


1 Elevados gastos de administracin para el cumplimiento de las obliga-
ciones tributarias y la administracin de regulaciones.
La complejidad de la estructura tributaria as como la presencia simult-
nea de tres jurisdicciones recaudadoras (nacin, provincias y municipios) re-
quiere tratamientos contables, declaraciones, liquidaciones y pagos que exi-
gen plataformas administrativas y asesoramientos de alto costo. A esto se suman
los requerimientos que surgen de la regulacin bancaria, el control del lavado
de dinero, las importaciones, las operaciones de cambio, las normas medio-
ambientales, la informacin estadstica, la bromatologa e higiene, la seguri-
20 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

dad laboral, etc. Los costos de atender estas exigencias en la Argentina son muy
altos.

2 El consumo de capital de activos fsicos del estado.


El mantenimiento insuficiente de la infraestructura, los edificios, maqui-
narias, automotores y dems activos estatales, puede dar lugar a un menor gasto
contabilizado. Esto ha sido claro en los ltimos aos en referencia a la infraes-
tructura caminera, los ferrocarriles, el suministro de agua corriente, los edifi-
cios pblicos, etc. Aunque de titularidad preponderantemente privada, el caso
ms notable de consumo de capital ha sido el de las reservas convencionales
de gas y petrleo. Su disminucin fue la respuesta a errneas polticas pbli-
cas que desalentaron la inversin en exploracin y desarrollo de nuevos yaci-
mientos. Si se deja de lado la expectativa de los yacimientos no convenciona-
les, las reservas de petrleo pasaron de 14 a 9 aos entre 2000 y 2012 y las de
gas descendieron de 36 a 10 aos en el mismo periodo.

3 Ineficiencia en el uso de recursos privados como consecuencia de in-


centivos tributarios distorsivos.
El caso ms relevante es el de los regmenes de promocin. La induccin
mediante ventajas impositivas de localizaciones industriales que no son las ms
ventajosas para el pas y que implican sobrecostos de produccin o de trans-
porte, tienen un doble impacto fiscal. Uno directo por los impuestos que dejan
de recaudarse. Otro indirecto por el mal uso de recursos que afectan el creci-
miento y la competitividad. Por cierto que estos efectos debieran cotejarse con
la obtencin de otros objetivos geoestratgicos y sociales. Esta comparacin
no es usualmente realizada y cabe presumir que el costo que se paga excede
en muchos casos el beneficio supuesto, que frecuentemente es transitorio o
precario.

4 Corrupcin.
La corrupcin en las obras pblicas y en los servicios y compras del esta-
do, determina siempre un gasto ms elevado que el que hubiera ocurrido sin
corrupcin. Los precios cotizados encubren los retornos y coimas que se de-
ben o esperan tener que pagarse. En muchos casos los precios de las licitacio-
nes resultan de concertaciones entre los oferentes o proveedores. Teniendo en
cuenta que el proveedor o contratista se beneficia an pagando el sobreprecio,
el incremento del costo para el estado y los contribuyentes debe ser mayor que
el dinero entregado a manos de los funcionarios.
LIBERTADES EN RETROCESO 21

5 Prestaciones privadas en sustitucin o complementacin de prestacio-


nes pblicas deficientes.
La Argentina expone relaciones cuantitativas de Gasto Pblico/PIB en edu-
cacin, salud y seguridad, de nivel aceptable en comparaciones internaciona-
les. Sin embargo el gasto privado en estos sectores tambin es muy alto si se lo
compara con otros pases. Ello se debe a la mala calidad de esas prestaciones
por parte del estado. Hay una suerte de duplicacin del gasto que tiene los mis-
mos efectos que una presin tributaria ms alta.
22 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

2. SISTEMA LEGAL Y DERECHOS DE PROPIEDAD


(LEGAL SYSTEM AND PROPERTY RIGHTS)

El valor absoluto del ndice que le correspondi a la Argentina en este ca-


ptulo en 2011 la ubica en el puesto 120 entre los 152 pases relevados. Cuan-
do se toma un ndice encadenado para medir su evolucin a lo largo del tiem-
po (variando, por lo tanto, el nmero de pases en la muestra), la ubicacin del
la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 105. El track record de nuestro
pas en el largo plazo ha sido el siguiente: ao 1980, puesto 52; ao 1985, puesto
62; ao 1990, puesto 37; ao 1995, puesto 73; ao 2000, puesto 71; ao 2005,
puesto 104; aos 2010 y 2011, puesto 105.

Ranking Tamao del Sistema legal Moneda Libertad para Regulacin


global gobierno y derechos de comerciar inter
inter--
de propiedad nacionalmente

1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
2010 110 67 105 115 90 102
2011 112 79 105 98 100 99

LA INDEPENDENCIA JUDICIAL

Pese a que la Constitucin argentina establece un sistema de tres poderes


que deben controlarse recprocamente (el mismo rgimen de checks and ba-
lances del derecho norteamericano), lo que exige el respeto de la indepen-
dencia del Poder Judicial por los otros dos Poderes, en la ltima dcada dicha
LIBERTADES EN RETROCESO 23

independencia fue objeto de importantes ataques tanto de parte del Poder Eje-
cutivo como del Legislativo.
Este ltimo modific en 2006 la composicin inicial del Consejo de la Ma-
gistratura, rgano creado por la reforma constitucional de 1994 para interve-
nir en la seleccin y remocin de los jueces, modificando su composicin para
elevar la proporcin de sus miembros que responden a los poderes polticos
de turno, pese a que la Constitucin exige un equilibrio entre dichos miem-
bros y los elegidos por los jueces y los abogados. En 2013 el Congreso intent
una nueva reforma que hubiera aumentado an ms la preponderancia de los
sectores polticos mayoritarios, pero la ley respectiva fue declarada rpidamente
inconstitucional por los tribunales.
Por su parte, el Poder Ejecutivo ha designado jueces sin respetar el orden
de mrito de los concursos y mantiene numerosos cargos judiciales sin cubrir,
obligando as a que sean ocupados por jueces interinos que no tienen la estabi-
lidad que la Constitucin prev. En las poqusimas ocasiones en que un tribu-
nal ha resuelto en contra del Gobierno un caso en el cual ste haba manifesta-
do un importante inters, se ha desatado una ola de crticas de altos funcionarios
y de legisladores hacia los jueces que as han decidido. Se conocen casos de
jueces federales que han sido hostigados desde el Gobierno por haber dictado
resoluciones contrarias a los deseos oficiales. Muchos de los jueces reciente-
mente designados demuestran con sus decisiones un acompaamiento a las
medidas oficiales, mientras que los jueces con mayor antigedad estn atemo-
rizados y no ejercen un control eficaz. Existen numerosos casos en los cuales
se han planteado ante los tribunales cuestiones jurdicas de alta importancia,
como la creacin de tributos sin ley, que esperan resolucin desde hace aos.
El problema es an ms agudo entre los jueces federales del fuero penal, que
son quienes deben juzgar a los funcionarios pblicos. Pese a las innumerables
denuncias de corrupcin, no ha habido condenas ejemplificadoras. Pruebas que
en otros pases hubieran servido para sancionar severamente a los acusados se
descartan por errores de procedimiento perfectamente evitables. La mayora de
los juicios demoran ms de diez aos y muchos terminan por prescripcin.
No es de extraar entonces que en una encuesta entre abogados realizada
en 2005 casi el 90% de los encuestados haya opinado que la independencia
judicial no existe hoy da en la Argentina.
Esta opinin debe limitarse a las controversias en las que participa el Es-
tado. En las que se suscitan entre los particulares, los tribunales excepto en
algunas provincias de menor desarrollo relativo actan, por lo general, con
imparcialidad.
24 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

LAS RESTRICCIONES AL ACCESO A LA JUSTICIA


Prrafo aparte merecen las diversas normas del derecho argentino que res-
tringen el acceso a la Justicia y que han cobrado mayor relevancia en estos l-
timos aos debido a la conducta del Estado que se describe en este informe.
As, por un lado existen plazos de das para impugnar las medidas oficiales
que, de no hacerlo, se reputan consentidas. Por otro, el costo de litigar aun con-
tra el Estado es muy elevado. Al iniciar el juicio el actor debe pagar un impues-
to del tres por ciento del valor econmico del pleito, no importa cun elevado sea
ste. Quienes carecen de fondos quedan eximidos de este impuesto pero la ex-
cepcin no rige, en principio, para las empresas. A su vez, el perdedor debe car-
gar, por lo general, con los honorarios de los abogados de la otra parte, los que
son regulados por el Juez en base a porcentaje que fija la ley sobre el valor de la
sentencia y pueden llegar, en primera instancia solamente, al 25% de dicho valor.
Estas reglas disuaden la promocin por las empresas de juicios de alto monto.

LA DESPROTECCIN DEL DERECHO DE PROPIEDAD


El derecho de propiedad est garantizado por la Constitucin. En general,
existe proteccin judicial frente a intrusiones de particulares, si bien se obser-
van algunos casos de ocupacin de tierras en el norte del pas y de terrenos
baldos y casas abandonadas en la Ciudad de Buenos Aires y su conurbano.
Los registros de propiedad inmueble son completos y otorgan seguridad a los
compradores y acreedores hipotecarios.
Sin embargo, el derecho de propiedad de las empresas est hoy creciente-
mente desprotegido frente a las conductas del Gobierno. Ello contrasta con los
avances observados en la proteccin de derechos con ms repercusin polti-
ca como los vinculados con el medio ambiente o los consumidores.
Dos importantes empresas controladas por accionistas extranjeros, Aero-
lneas Argentinas e YPF, han sido puestas bajo control del Gobierno sin haber-
se pagado ninguna indemnizacin a sus propietarios, pese a que la Constitu-
cin exige que la expropiacin sea previamente indemnizada. En el caso de
Aerolneas Argentinas, que a partir del 2003 haba sido hostigada mediante
congelamientos tarifarios y conflictos sindicales de motivacin poltica, el Tri-
bunal de Tasaciones, un organismo administrativo que debiera actuar tcnica
e imparcialmente, determin para la empresa un valor negativo, pese a que un
banco de inversin internacional de primera lnea la haba valuado en varios
LIBERTADES EN RETROCESO 25

cientos de millones de dlares. Con ello el Estado pudo tomar la posesin de


sus acciones sin ningn desembolso. En el caso de Repsol, dicho Tribunal no
se ha expedido despus de un ao y medio de sancionada la ley de expropia-
cin, pese a lo cual el Estado nacional utiliz un mecanismo previsto para si-
tuaciones de urgencia para hacerse del control de la compaa, nuevamente sin
pago alguno al anterior accionista controlante. En ninguno de dichos casos ha
sido posible obtener auxilio judicial para poner coto a esta situacin.
Por su parte, las principales empresas de servicios pblicos tienen sus ta-
rifas congeladas desde hace doce aos, pese a que en ese lapso tanto la infla-
cin como la devaluacin de la moneda argentina superaron el 500%. Tampo-
co en este caso la Justicia ha tenido intervencin eficaz para proteger los
derechos de los prestadores de servicios pblicos obligando as a los inverso-
res extranjeros a invocar los tratados bilaterales de proteccin a las inversio-
nes y someter las cuestiones al arbitraje internacional.
Las autoridades continan aplicando, o amenazando con aplicar, la Ley
de Abastecimiento, una ley de regulacin del comercio y la industria que fue
suspendida en su mayor parte en 1991. Esta ley autoriza al Gobierno a esta-
blecer controles y congelamientos de precios, fijar mrgenes de ganancia, obli-
gar a producir o a comerciar aun a prdida, y a intervenir y clausurar empre-
sas. La misma ley crea delitos imprecisamente definidos como el de mantener
existencias superiores a las necesarias, obtener ganancias abusivas o crear eta-
pas de intermediacin innecesarias.
Ya sea por aplicacin de esa ley o de otras normas, las empresas estn ex-
puestas en todo momento a que el Estado les designe un interventor por mera
decisin administrativa, lo que ha ocurrido efectivamente en varios casos. Este
funcionario en algunos casos (YPF) reemplaza al directorio, con lo cual el Es-
tado asume de inmediato el control de la compaa, y en otros acta con ca-
rcter de co-administrador o de supervisor de las decisiones del directorio. La
reciente modificacin de la ley de regulacin del mercado de capitales autori-
za al rgano regulador a intervenir sociedades a pedido de sus accionistas mi-
noritarios. Dado que el Estado nacional, a partir de la nacionalizacin de los
fondos de pensin adquiri paquetes minoritarios en las principales socieda-
des que cotizan en la bolsa de Buenos Aires, se ha creado as un mecanismo
legal para que el Estado tome el control de cualquier empresa cotizante.
Aun sin llegar a este extremo, en ejercicio de los derechos que les confie-
ren esos paquetes accionarios, y pese a que la ley de nacionalizacin se lo pro-
hiba, en la prctica el Estado designa directores en las sociedades en las que
es accionista minoritario. Estos directores tienen, de facto, la capacidad de in-
26 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

terferir con las polticas de la empresa, como la distribucin de dividendos o


la realizacin de inversiones, cuando consideran que ellas contraran las pre-
ferencias del Estado.
A ello se agrega que el pas vive continuamente en situacin legal de emer-
gencia econmica, la cual, declarada a principios de 2002, ha regido sin solu-
cin de continuidad desde entonces merced a prrrogas sucesivas dictadas por
el Congreso (la actual vence a fines de 2015). Esta situacin habilita al Go-
bierno a adoptar decisiones intervencionistas sin ley del Congreso, las que ge-
neralmente son restrictivas de los derechos de los actores econmicos.
Si bien este marco legal existi desde principios de 2002, durante los pri-
meros aos de la dcada las empresas tenan buena rentabilidad y por ello no
cuestionaban esas medidas. Al empeorar la situacin econmica, las polticas
intervencionistas que fuerzan conductas empresarias contrarias a las leyes del
mercado deben recurrir cada vez a medidas ms extremas para ser obedeci-
das. Tal el frreo control de cambios instaurado desde fines de 2011 que obli-
ga a los exportadores a vender las divisas producto de sus ventas al exterior
(en realidad les obliga a comprar pesos con esas divisas) a un tipo de cambio
artificial fijado por el Banco Central que se aparta crecientemente de los valo-
res que resultaran de un mercado libre.
En algunos casos ha sido posible obtener auxilio judicial en forma de me-
didas precautorias para frenar actos oficiales que desapropiaban de sus pro-
piedades a sus titulares en beneficio del Estado sin intervencin de los tribu-
nales. A raz de ello, el Congreso dict en 2013 una ley que intenta restringir la
concesin de dichas medidas contra el Estado, la que ha sido tachada de in-
constitucional por reputados expertos. El tema es muy importante porque, se-
gn las reglas generales del derecho administrativo argentino, los recursos ju-
diciales no suspenden la ejecucin de los actos estatales, por lo cual, si no se
obtiene una medida precautoria, el nico remedio que resta al particular dam-
nificado es una accin de responsabilidad contra el Estado que no demora
menos de diez aos y puede llegar a los veinte. No es ste un remedio efecti-
vo. El clima de negocios en que se desenvuelven las principales empresas del
pas se ha vuelto as opresivo.

INTEGRIDAD DEL SISTEMA LEGAL

El sistema legal argentino no ha sufrido cambios fundamentales en estos


ltimos aos. Subsisten, formalmente, las garantas constitucionales a la pro-
piedad privada y al libre ejercicio del comercio y de la industria. La industria
LIBERTADES EN RETROCESO 27

y el comercio entre particulares continan desenvolvindose corrientemente


y en las controversias entre ellos los tribunales actan por lo general con im-
parcialidad aunque con ciertas demoras.
La situacin cambia cuando se trata de relaciones jurdicas en las que in-
terviene el Estado. El Estado se comporta como si todo lo que l desea es ajus-
tado a derecho y, en la prctica, generalmente se sale con la suya. As, se ob-
servan prcticas estatales contrarias a derecho como la falta de pago de
numerosas sentencias en favor de jubilados o el empleo de funcionarios pbli-
cos por medio de contratos continuamente renovados que privan a los contra-
tados de sus derechos laborales que los tribunales no pueden corregir efi-
cazmente. Tampoco existen remedios efectivos contra la mora en decidir
trmites exigidos por las normas, lo que constituye una de las principales cau-
sas de la corrupcin ante la proliferacin del requisito de autorizaciones ofi-
ciales para desarrollar actividades privadas.
Han desaparecido en gran parte las diferencias entre las normas de dife-
rente jerarqua. Medidas que debieran ser adoptadas por ley (como la creacin
de impuestos) son dispuestas por decisiones del Poder Ejecutivo o aun de fun-
cionarios dependientes del mismo. Se crean prohibiciones, o sea establecen
obligaciones, por decisiones administrativas sin base legal. Se observan as,
crecientemente, la aparicin de rdenes verbales de altos funcionarios que
impiden ciertas conductas lcitas y permitidas por las normas como el pago de
dividendos al exterior o la importacin o exportacin de determinados produc-
tos. Si bien tericamente los tribunales debieran remover esos obstculos ex-
tra-jurdicos, en la prctica los interesados, debido al antes mencionado clima
opresivo en que se desenvuelven, rara vez accionan judicialmente.

LA EJECUCIN DE LOS CONTRATOS

Nuevamente, la situacin vara segn que se trate de relaciones entre par-


ticulares o aquellas en las que interviene el Estado.
En las primeras, el sistema jurdico funciona adecuadamente. En cuanto a
los contratos con el Estado, el rgimen jurdico argentino (basado en el dere-
cho administrativo francs) otorga al Estado la prerrogativa de modificar y res-
cindir los contratos unilateralmente por razones de conveniencia sin indemni-
zar el lucro cesante. Por otra parte, no existen mecanismos jurdicos eficaces
para compeler al Estado a pagar las deudas con sus contratistas.
Un reciente fallo de la Corte Suprema consider constitucionalmente ad-
misible la extincin anticipada de licencias y otros derechos emanados del
28 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Estado, ante la sancin de un nuevo rgimen general aplicable a las licencias


de radiodifusin. Si bien el fallo deja abierta la posibilidad de un reclamo ju-
dicial por los perjuicios causados, el mismo ha despertado preocupacin entre
los inversores al poner en tela de juicio la estabilidad de las concesiones y de-
ms derechos otorgados por el Estado, particularmente ante la referida demo-
ra en obtener una sentencia indemnizatoria y, ms an, cobrarla.

LA CONFIABILIDAD DE LAS POLICAS

Tradicionalmente, la Polica Federal Argentina y las policas de la princi-


pales provincias eran organizaciones mayormente profesionales, si bien su efi-
ciencia fue decayendo en las ltimas dcadas en parte debido al dictado de le-
yes que favorecen la excarcelacin de los procesados, particularmente aquellos
menores de edad, aun tratndose de delincuentes reincidentes.
ltimamente en los medios se ha planteado la posible complicidad de al-
gunas policas provinciales con el narcotrfico, si bien las autoridades respec-
tivas han tratado de ponerle coto.

LOS COSTOS DEL DELITO EN LOS NEGOCIOS

En general, la proteccin judicial y policial frente a los delitos cometidos


por particulares es aceptable y, salvo sectores muy limitados (seguro contra
robos de automotores, transporte de mercaderas de cierto valor) no es un fac-
tor que se comente sea tomado en cuenta para determinar el costo de hacer
negocios.
Distinto es el caso de la corrupcin estatal que s constituye un factor de
honda preocupacin, particularmente en las subsidiarias de empresas extran-
jeras cuyas casas matrices ya sea estn localizadas en pases que sancionan la
corrupcin en el extranjero o pueden ser alcanzadas por las leyes de dichos
pases. En algunos supuestos se observa que empresas serias desisten de inter-
venir en ciertas actividades ante la imposibilidad de hacerlo correctamente.
LIBERTADES EN RETROCESO 29

3. MONEDA SANA (SOUND MONEY)

El valor absoluto del ndice que le correspondi a la Argentina en este ca-


ptulo en 2011 la ubica en el puesto 122 entre los 152 pases relevados. Cuan-
do se toma un ndice encadenado para medir su evolucin a lo largo del tiem-
po (variando, por lo tanto, el nmero de pases en la muestra), la ubicacin del
la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 98. El pobre track record de nues-
tro pas en el largo plazo queda de manifiesto en los rankings de 1980 (puesto
102), 1985 (puesto 106) y 1990 (puesto 108). La posicin en el ranking mejo-
r de manera impresionante durante la dcada de la convertibilidad, al bajar al
puesto 63 en 1995 y al 5to puesto en 2000, pero en 2005 ya habamos retroce-
dido al puesto 114, siendo 115 y 98 las posiciones relativas de 2010 y 2011.

Ranking Tamao del Sistema legal Moneda Libertad para Regulacin


global gobierno y derechos de comerciar inter
inter--
de propiedad nacionalmente

1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
2010 110 67 105 115 90 102
2011 112 79 105 98 100 99

La inflacin definida como la suba generalizada de los precios o desva-


lorizacin sistemtica de la moneda acta como impuesto de facto sobre
la tenencia de dinero y/o de otros crditos o instrumentos financieros denomi-
nados en dinero, as como subsidia a quienes tienen deudas expresadas en
moneda. Experimentado de manera moderado o transitorio, es un fenmeno
30 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

que puede no afectar de manera inmediata la libertad econmica (economic


freedom), pero cuando toma carcter endmico y magnitudes importantes ms
tarde o ms temprano impactar negativamente en el desempeo de la econo-
ma y derivara en medidas o polticas restrictivas de la libertad.
La carencia de una moneda estable (contracara de una inflacin alta y en-
dmica) afecta a la economa en dos planos. Por un lado priva a los ciudada-
nos de contar con una medida de valor que sea confiable, tanto como lo son
las medidas de volumen, peso o longitud; por otro lado distorsiona los pre-
cios relativos y su variacin y volatilidad respecto de las situaciones que pre-
valeceran en condiciones de estabilidad.
Como impuesto de facto, la inflacin afecta relativamente ms a las fa-
milias ms pobres, que tienen menos informacin y menos acceso a medios o
alternativas para eludirlo, como seran las facilidades para acumular bienes y
posibilidad de endeudarse. Al erosionar el atractivo de mantener saldos de di-
nero nacional en billetes o cuentas bancarias a la vista, as como otros instru-
mentos financieros o de crdito (depsitos a plazo, bonos) denominados en la
moneda nacional, la ausencia de una medida de valor confiable incentiva a
la poblacin en general a optar por la tenencia de moneda extranjera y/o la in-
versin en activos fsicos, inmuebles o instrumentos financieros denominados
en moneda extranjera. El resultado es una menor disponibilidad de financia-
miento en moneda domstica, tanto en montos como en plazos, con respecto a
la que existira de contarse con una unidad monetaria estable o de baja infla-
cin.
La distorsin y volatilidad que la inflacin introduce en los precios re-
lativos aumenta el riesgo de los negocios, lo que se traduce en menores inver-
siones y/o en la bsqueda de privilegios como proteccin aduanera, subsi-
dios, desgravaciones que acoten dichos riesgos. Tambin muchas personas
tienden a concentrarse en la obtencin de ganancias resultantes de arbitrajes
en un horizonte muy limitado de tiempo.

CAUSAS DE LA INFLACIN

En la densa historia mundial de la inflacin es posible distinguir entre los


procesos de baja intensidad, an de duracin considerable (como es el caso de
la mayora de los pases desarrollados a partir de la crisis de 1930), los episo-
dios transitorios de muy alta inflacin y los casos inflacin alta y, adems, pro-
longada. Estos ltimos resultan de excesos sistemticos en la creacin de di-
LIBERTADES EN RETROCESO 31

nero fiduciario de curso legal o forzoso2, una prerrogativa de los estados na-
cionales travs de sus bancos centrales.
Una verdadera situacin de dominancia fiscal sobre la poltica moneta-
ria se traduce en la persistente sobre-emisin de dinero casi siempre destinada
a financiar desequilibrios fiscales. Quienes objetan la financiacin de dficits
fiscales como causa principal de la inflacin endmica, citan muchas veces
desequilibrios o situaciones oligoplicas en mercados sectoriales (exportado-
res de petrleo; presiones sindicales por aumentos nominales de salarios, es-
caseces varias, etc.) como los factores del fenmeno monetario. Es indudable
que la existencia de oligopolios y/o sindicatos monoplicos pueden crear con-
textos en los que los aumentos de precios adquieran cierta dinmica o inercia
propia, pero la inflacin sistemtica solo puede perpetuarse si existe el corres-
pondiente acompaamiento por la creacin de dinero. En ausencia de expan-
sin monetaria, los mencionados desequilibrios o presiones oligoplicas solo
causaran cambios en la estructura de precios relativos, pero no inflacin en-
dmica.

LA INFLACIN EN LA ARGENTINA:
MAGNITUD Y ALGUNOS DE SUS EFECTOS HISTRICOS

En los aos que mediaron entre las dos guerras mundiales del siglo XX
culmin el proceso de abandono de la disciplina monetaria impuesta por la obli-
gacin que tenan los bancos emisores de convertir a pedido sus emisiones en
oro o plata. A partir de entonces la cantidad de dinero fue manejada a discre-
cin por los bancos centrales de cada estado soberano. Las razones esgrimidas
para tal cambio fueron los ciclos de abundancia y escasez de metales y los al-
tibajos que tales ciclos provocaban en las economas nacionales, el empleo y
el comercio mundial. Pronto se vio que solo los bancos centrales de un peque-
o grupo de pases desarrollados se tomaron las cosas lo suficientemente en
serio como para combatir los ciclos recesivos de sus economas, sin deteriorar
o desvalorizar groseramente sus monedas. Son los emisores de las monedas
que gozaron o gozan de amplia aceptacin internacional, como el dlar de los
EE.UU., la libra britnica, el euro (sucesor del DM o marco alemn), el franco
suizo y el yen. En la mayora de los pases de menor desarrollo el abandono de
los patrones metlicos deriv en importantes inflaciones, siendo la Argentina,

2
Es dinero de curso legal aquel cuya entrega cancela definitivamente una obligacin. La
expresin curso forzoso implica, adems, la prohibicin de usar otras formas de dinero.
32 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

a partir del fin de la segunda guerra mundial, uno de los pases con peor track
record. El siguiente cuadro brinda una idea de este tema.

LA CRECIENTE INESTABILIDAD MONETARIA ARGENTINA ENTRE 1945 Y 1990

Fechas Dic.44 Dic.74 Dic.74 Dic.88 Dic.88 Mar.91


Mar.91
Longitud del perodo 30 aos 14 aos 2 aos y 3 meses
Factor de multiplicacin
del ndice de Precios al 1.263 21.939.446 1.102
Consumidor3
Tasa anual compuesta
26,9% 234,5% 2.149,1%
de inflacin del IPC
Tipo de cambio: Unidades
de la moneda argentina
histrica por dlar de los
EE.UU.4
Comienzo del perodo 4 2.250 16.380.000.000
Fin del perodo 2.250 16.380.000.000 10.000.000.000.000

Fuente: INDEC (Instituto Nacional de Estadstica y Censos)

Una consecuencia de semejante fenmeno inflacionario es el altsimo grado


de dolarizacin espontnea o de facto que sufre la economa argentina.
La desvalorizacin de la moneda nacional fue tan prolongada y severa, que
pronto fue perdiendo la fundamental funcin de ser reserva de valor y uni-
dad o medida de valor creble para denominar activos financieros y contra-
tos a largo plazo. Como resultado, ya en la dcada de 1960, pero ms notable-
mente en las de 1970 y 1980, los portafolios de inversiones de muchos
argentinos comenzaron a incluir activos externos incluyendo dlares-bille-
tes en proporciones de creciente importancia y un nmero creciente de con-

3
Ratio entre los ndices de precios al consumidor correspondientes al ltimo y primer mes del
perodo indicado.
4
El ao 1970 atestigu la primera eliminacin de ceros de la moneda histrica de la Argentina,
el peso moneda nacional. En esa oportunidad se le quitaron dos dgitos. Otros cuatro ceros
fueron eliminados en 1983, tres ms en 1985 y los ltimos cuatro en enero de 1992. Como
resultado, el cuarto signo monetario creado en los veintids aos que van desde 1970 hasta
1992 era equivalente a diez millones de millones de la moneda que haba prevalecido en la
Argentina desde 1881 hasta 1970.
LIBERTADES EN RETROCESO 33

tratos a largo plazo fueron incluyendo clusulas dlar para proteger los de-
rechos de las partes acreedoras de pagos en moneda. Como medio de pago la
moneda nacional mantuvo su vigencia para las transacciones de bajo valor, pero
el billete de 100 dlares de los EE.UU. se hizo presente en muchos pagos de
alto valor y omnipresente en las transacciones inmobiliarias.
No fue este un proceso pacfico y sin sobresaltos. Durante las largas dca-
das de alta, mega e hiperinflacin tanto como en los ltimos tiempos las
autoridades trataron de desalentar (a travs de prohibiciones y controles) la com-
pra-venta y el atesoramiento de monedas extranjeras, su utilizacin como me-
dio de pago y/o su empleo como denominador de activos, pasivos y contratos.
Pero la dura realidad fue forzando a los sucesivos gobiernos a legalizar gra-
dualmente o al menos tolerar tales prcticas. As, el fenmeno de la dolari-
zacin fue una mezcla de realidades de facto y una legislacin cambiante y
adaptativa.
Desde abril de 1991 hasta diciembre de 2001 la Argentina intent recupe-
rar su estabilidad monetaria a travs de un rgimen en el que la moneda nacio-
nal era plenamente convertible a dlares a un tipo de cambio fijo, permitiendo
a su vez a personas y empresas operar cuentas bancarias y pactar contratos en
dicha moneda. Si bien los resultados en materia de inflacin mejoraron espec-
tacularmente y el Banco Central y los bancos comerciales mantuvieron eleva-
das reservas en dlares, los diez aos de estabilidad no lograron erradicar la
cultura de dolarizacin. Cuando a mediados de 2001 se desat una crisis al
ponerse en duda la solvencia fiscal, crisis resultante una vez ms de la acu-
mulacin imprudente de deuda pblica, el sistema bancario sufri un retiro de
dlares que oblig a abandonar el rgimen de cambio fijo de la manera ms
traumtica que puede imaginarse.
Adems de la dolarizacin, otra secuela de la larga historia de altas infla-
ciones es el raquitismo financiero y crediticio. La intermediacin financiera
en el sistema bancario tiene una de las escalas ms bajas del mundo. An en el
apogeo del rgimen de convertibilidad el crdito bancario al sector privado
nunca super el 24% del PIB, una cifra que en economas estables es como
mnimo el doble o triple. Tras la traumtica ruptura del rgimen de convertibi-
lidad, familias y empresas emplean a los bancos de manera casi exclusiva para
cursar sus pagos, lo que se logra con una masa de dinero circulante y depsi-
tos a la vista (agregado usualmente llamado M1) cuyo valor no llega al 10%
del PIB. Como existe adems un impuesto del 0,6% sobre cada crdito y dbi-
to en cuentas bancarias, la fraccin de M1 que se mantiene en dinero circulan-
te fuera de lo bancos es inusualmente alta. Con los escasos recursos prestables
34 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

resultantes de este fondeo y los pocos depsitos a plazo que existen, el crdito
bancario al sector privado en la actualidad no llega al 14% del PIB.
La inflacin, y muy especialmente la alta inflacin o megainflacin, es una
de las variables que aparece ms estrechamente asociada al retraso de la Ar-
gentina. Esto puede apreciarse con claridad en el grfico que muestra el re-
traso del PIB per capita argentino vs. el obtenido por los diecisis pases ms
desarrollados de occidente. La Argentina no se retras o lo hizo muy lentamente
con la estabilidad de precios vigente hasta los aos treinta; se retras gradual,
pero persistentemente durante los treinta aos de alta inflacin (1945-1974), y
decay abruptamente durante las etapas de megainflacin (ms del 100 % anual,
1975-1989) e hiperinflacin (ms del 50 % mensual, 1989-1990).

Argentina: Inflacin y retraso de su PIB per capita


300 1,00

275

0,90
250

225
0,80
200

175 0,70

150

125 0,60

100
0,50
75

50
0,40

25

0 0,30
1913
1916
1919
1922
1925
1928
1931
1934
1937
1940
1943
1946
1949
1952
1955
1958
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009

Inflacin (% anual, eje izq.) PIB Arg/PIB pases avanzados (eje der.)

Lo que est ocurriendo desde mediados de la dcada del 2000, con infla-
cin creciente y recuperacin relativa del PIB per cpita, pone de manifiesto
que a corto plazo no hay una relacin lineal entre inflacin y retraso. Como
aconteci tambin del siglo XX, puede ocurrir que en sus etapas iniciales la
inflacin tenga un efecto de reactivacin de la economa, ya que el fenmeno
desalienta el ahorro y alienta el consumo. La experiencia histrica muestra, sin
embargo, que, si la inflacin persiste y no es adecuadamente tratada, tendr
LIBERTADES EN RETROCESO 35

una tendencia alcista y, tarde o temprano, tendr tambin un efecto negativo


sobre el nivel de actividad econmica a travs de los canales y efectos descriptos
ms arriba.
Para hacer las cosas todava ms complicadas, desde comienzo de 2007 la
estimacin mensual de inflacin publicada por el gobierno argentino ha per-
dido toda credibilidad. Si bien existen diferencias entre las diversas estima-
ciones privadas y/o provinciales que se llevan a cabo desde entonces, existe
un consenso bastante generalizado sobre que la inflacin verdadera es al me-
nos el doble de estimada por el gobierno. Al momento de redactar este infor-
me la inflacin anual informada por el gobierno es del orden del 10%, en tanto
que las estimaciones alternativas oscilan alrededor del 24%.

QU HACER

Visto su impacto negativo tanto en la distribucin del ingreso, como en


los mercados de crdito y en la asignacin de las inversiones, la disminucin
de la inflacin ser un desafo prioritario para los futuros gobiernos de la Ar-
gentina. Existen muchas alternativas en materia de estrategias anti-inflacio-
narias. Ninguna ser exitosa a largo plazo: 1) si no se apoya en una polti-
ca fiscal mesurada, que limite el gasto pblico corriente y los salarios del
personal estatal a magnitudes financiables con los recursos resultantes de
impuestos que no distorsionen ni ahoguen al sector privado y un muy mo-
derado recurso a los mercados de crdito; 2) si el banco central no recu-
pera su independencia del Poder Ejecutivo y 3) si la estadstica guberna-
mental no recupera rigor y credibilidad.
Solo a partir de estas bases y condiciones, que generaran el necesario mar-
co de confianza, se podrn idear polticas monetarias con variadas notas de
shock o gradualismo y con los preanuncios que se juzguen necesarios para el
logro de cierta convergencia de expectativas. Estos prenuncios pueden ser com-
plementados por polticas transitorias ad hoc llevada a cabo por el Poder Eje-
cutivo tendientes a lograr una ms rpida convergencia de los ajustes nominal
de los salarios y de los precios fijados por los sectores con mayor poder oligo-
plico, tenindose siempre en claro que en estas materias no existen buenos
sustitutos para la efectiva competencia en los mercados.
36 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

4. LIBERTAD PARA COMERCIAR INTERNACIONALMENTE


(FREEDOM TO TRADE INTERNATIONALLY)

El valor absoluto del ndice que le correspondi a la Argentina en este ca-


ptulo en 2011 la ubica en el puesto 138 entre los 152 pases relevados. Cuan-
do se toma un ndice encadenado para medir su evolucin a lo largo del tiem-
po (variando, por lo tanto, el nmero de pases en la muestra), la ubicacin de
la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 100. El track record de nuestro
pas en el largo plazo ha sido el siguiente: ao 1980, puesto 55; ao 1985, puesto
88; ao 1990, puesto 73. Tras la vigorosa desregulacin y la disminucin (en
algunos hasta su eliminacin) de las restricciones e impuestos aplicados tanto
a la importacin como a la exportacin, la posicin argentina mejor notable-
mente en la dcada de 1990, ocupando los puestos 21 en 1995 y 51 en 2000.
Pero en 2005 ya se haba retrocedido hasta el puesto 86, en 2009 al puesto 88,
en 2010 a la posicin 90 y en 2011 a la 100.

Ranking Tamao del Sistema legal Moneda Libertad para Regulacin


global gobierno y derechos de comerciar inter
inter--
de propiedad nacionalmente

1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
2010 110 67 105 115 90 102
2011 112 79 105 98 100 99

Los impuestos y otras restricciones aplicadas a las importaciones y expor-


taciones (ya sea en las aduanas o en los mercados cambiarios) dejaron hace
mucho tiempo de ser una fuente significativa de recursos fiscales o cuasi-fis-
LIBERTADES EN RETROCESO 37

cales, para transformarse en instrumentos de estmulo o de penalizacin para


las diversas actividades productivas domsticas. Dentro de esta categora de
polticas se deben incluir los aranceles de importacin, los derechos aplicados
sobre las exportaciones, las prohibiciones y restricciones cuantitativas de cual-
quier naturaleza y las normas y controles a los que se someten importadores y
exportadores en el mercado de cambios o divisas., en particular cuando ellas
contienen elementos de discriminacin.
Toda restriccin impuesta sobre el comercio internacional de un pas por
ms uniforme o generalizadamente que sea aplicada altera los precios relati-
vos internos y por lo tanto, la asignacin de los recursos y la distribucin del
ingreso. Obviamente el efecto ms visible e inmediato ser reducir el comer-
cio internacional respecto a la situacin que prevalecera en ausencia de la res-
triccin. Las medidas que restringen las importaciones impactan tambin ne-
gativamente en las exportaciones, porque las restricciones o impuestos a las
importaciones elevan los precios y costos de produccin domsticos, hacien-
do caer la competitividad de los exportadores. Para ilustrar este punto vale el
siguiente ejemplo extremo: En un pas donde estuvieran prohibidas todas las
importaciones no habra demanda por moneda extranjera y por lo tanto, no
habran tampoco incentivos para exportar.
Ambos fenmenos la alteracin de los precios relativos y la contraccin
del comercio internacional sern mayores cuanto mayor el nivel de las tasas
impositivas aplicadas a importaciones y exportaciones y cuanto mayor sea la
dispersin existente dentro de dicha estructura de impuestos. Una elevada pro-
teccin otorgada a los insumos de una actividad en relacin con la que reciben
sus productos puede resultar en una proteccin efectiva negativa para el capi-
tal y el trabajo (valor agregado) empleado en el sector. Inversamente, la pro-
teccin efectiva al capital y al trabajo (valor agregado) en algunas actividades
puede ser mucho ms alta que lo que indicaran los impuestos a la importa-
cin que protegen sus productos, si esa actividad puede adquirir sus insumos a
precios internacionales.

CAUSAS DEL PROTECCIONISMO

Entre los argumente ms importantes que se esgrimen para aplicar medi-


das proteccionistas estn: a) la conveniencia de subsidiar el nacimiento de in-
dustrias infantiles; b) la necesidad por razn de Estado (estratgica o polti-
ca) de lograr la subsistencia de actividades que de otra manera desapareceran
38 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

y c) la defensa de ciertas actividades frente a subsidios que estaran recibiendo


competidores extranjeros. En cuanto a los controles de cambios (obligacin
de vender divisas impuesta a los exportadores y restricciones a la compra por
parte de importadores), suelen apuntar a mantener sobrevaluada la moneda do-
mstica, lo que da origen a discriminacin y otras distorsiones.
Lamentablemente la persistencia de prcticas proteccionistas en los pa-
ses desarrollados (moderadas en muchos casos, pero altamente discriminato-
rias en otros, como el caso de los alimentos) provee de argumentos a quienes
defienden su necesidad en los pases en desarrollo. Pero tanto como ocurre con
la inflacin, lo que puede ser defendible o menos criticable y distorsionante
cuando es moderado (como sera el caso de aranceles no mayores de 10% y de
aplicacin general), se torna indefendible cuando su aplicacin es desmesura-
da y altamente distorsionante.
Es adems notable como en la mentalidad popular estas polticas se per-
ciben con frecuencia como defendiendo los intereses del pas como un todo,
perdindose de vista a) la manera como ellas, dentro del mismo pas, benefi-
cian a determinados sectores privados en perjuicio de otros y b) como por lo
general perjudican al conjunto a travs de un menor crecimiento econmico.

EL PROTECCIONISMO EN LA ARGENTINA
Como en muchos otros pases, la Aduana fue la principal fuente de recur-
sos fiscales hasta bien entrado el siglo XX. Hasta 1929 aproximadamente un
tercio de las importaciones ingresaban libres de derechos, en tanto que el resto
y la mayora de las exportaciones tributaban tasas inferiores al 20%.
La crisis mundial de 1930 provoc un colapso de los precios de los com-
modities agropecuarios que la Argentina exportaba. Ante la cada de 40% en
sus ventas externas, el pas se uni a la oleada mundial de proteccionismo: Se
estableci un estricto control de cambios y racionamiento de las divisas y una
sobretasa de 10 puntos porcentuales sobre todas las importaciones. La caren-
cia de divisas y el aumento del arancel crearon condiciones para la produccin
domstica en pequea escala de muchos bienes que antes de la crisis se im-
portaban, pero en cambio, al frustrar la depreciacin de la moneda no hubo
incentivos para el surgimiento de nuevas exportaciones. As, en poco tiempo
la magnitud del comercio exterior (exportaciones ms importaciones) se con-
trajo desde el 25% al 15% del PIB.
Si lo que se hizo en la dcada de 1930 fue ms o menos en lnea con lo que
hicieron las principales economas del mundo (proteccionismo, bilateralismo
LIBERTADES EN RETROCESO 39

y controles de cambios), tras la segunda guerra mundial, mientras que el mun-


do avanzado fue gradualmente regresando al multilateralismo y liberalizando
sus cuentas corrientes externas, hasta 1955 la Argentina profundiz las rece-
tas y distorsiones proteccionistas y cambiaras. Si bien a partir de 1956 se in-
tent varias veces corregir los aspectos ms extremos del proteccionismo y/o
introducir subsidios que compensaran el sesgo anti-exportador del mismo, los
resultados fueron una mayor contraccin del comercio exterior del pas. De
hecho, en ninguno de los cuarenta aos que van desde 1952 hasta 1991 la suma
de exportaciones e importaciones super el 10% del PIB, con un promedio de
7,2%, casi un tercio del volumen relativo del comercio exterior anterior al cie-
rre de la economa.
A partir de 1992, junto con otras importantes reformas de poltica econmi-
ca, se eliminaron todas las restricciones cuantitativas al comercio exterior, se re-
dujeron todos los aranceles de importaciones establecindose un tope mximo
de 22% y se eliminaron todos los derechos de exportacin, as como la totalidad
de los controles de cambios. En un espectacular resultado, cuatro aos ms tar-
de el cociente (exportaciones + importaciones) / PIB lleg al 15%. No es de
extraar, en consecuencia, la gran mejora que en esos aos experiment la Ar-
gentina en el ranking de libertad econmica para comerciar con el exterior

EL RETROCESO EXPERIMENTADO EN LOS LTIMOS AOS

El retroceso reciente de la Argentina en estas materias comenz con el res-


tablecimiento de los derechos de exportacin y controles de cambio en 2002.
Estas medidas, que podran haberse justificado como excepcionales y propias
de una grave crisis econmica, no solo se perpetuaron, sino que se profundi-
zaron en los aos siguientes. En 2008, el derecho mximo de exportacin se
llev del 25 al 35% y en materia de importaciones, si bien no hubo aumentos
masivos de aranceles, se instituy un sistema de licencias o permisos previos
emitidos de manera no automtica y cada vez ms discrecional por la Secreta-
ra de Comercio. A partir de 2012, el control de cambios se extendi a la venta
de divisas a los viajeros al exterior, a la remisin de utilidades y a las compras
de divisas con fines de ahorro.
El grado de discriminacin introducido por esta maraa de medidas es tal
que en la actualidad (octubre de 2012) el tipo de cambio final (o sea, incluyen-
do derechos de importacin) para una importacin que deba liquidarse mediante
una compraventa de bonos en dlares, triplica al tipo de cambio final (neto de
40 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

derechos de exportacin) que recibe un exportador de porotos de soja. Otro


efecto ha sido un gran crecimiento de la conflictividad con muchas contrapar-
tes comerciales y la frecuente denuncia del pas ante organismos como la OMC
(WTO) y otros para dirimir diferencias.
Tal como ha ocurrido con la aceleracin de la inflacin, el impacto nega-
tivo de las polticas proteccionistas de los ltimos aos en el crecimiento no
ha sido inmediato, pero, como lo muestra de manera elocuente el siguiente
grafico, existe en el largo plazo una notable asociacin entre el retraso del PIB
per capita argentino (relativo al de los pases avanzados) y el cierre de la eco-
noma medido por el cociente entre el comercio exterior y el PIB. Han sido los
altos precios internacionales obtenidos en estos aos por los commodities ex-
portados por la Argentina los que han permitido sostener el valor en dlares de
las exportaciones, pese al estancamiento de su volumen fsico.

Argentina: Cierre de la economa y retraso de su PIB per capita


40% 1,00

35%
0,90

30%
0,80

25%

0,70

20%

0,60

15%

0,50
10%

0,40
5%

0% 0,30
1913
1916
1919
1922
1925
1928
1931
1934
1937
1940
1943
1946
1949
1952
1955
1958
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009

Comercio Exterior/PIB (% eje izq.) PIB Arg/PIB pases avanzados (eje der.)

QU HACER

Las distorsiones que generan las exageradas medidas proteccionistas y de


control de cambios que se estn aplicando desde hace al menos cinco aos in-
LIBERTADES EN RETROCESO 41

hiben las inversiones en los sectores de mayor productividad, incentivndolas


en actividades ineficientes, incapaces de exportar bajo cualquier circunstan-
cia. Contribuyen, adems, a la incertidumbre sobre las reglas de juego que pre-
valecern en el futuro.
Sera deseable, por lo tanto, que un futuro gobierno anunciara claramente
la voluntad de eliminar en breve plazo la totalidad de las restricciones cuanti-
tativas y cambiarias que gravan el comercio exterior del pas, reteniendo tan
solo una estructura de gravmenes ad valorem con alcuotas moderadas y
cuya dispersin no exceda los diez puntos porcentuales.
Una vez alcanzado este punto, la recuperacin de la confianza requiere que
los inversores tengan una razonable certeza sobre la estabilidad de estas nue-
vas reglas de juego, para lo cual un camino que en otros pases ha probado ser
eficiente es la firma de tratados de los denominados de libre comercio con
los principales trading partners del pas.
42 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

5. REGULACIN (REGULATION)

El valor absoluto del ndice que le correspondi a la Argentina en este ca-


ptulo en 2011 la ubica en el puesto 141 entre los 152 pases relevados. Cuan-
do se toma un ndice encadenado para medir su evolucin a lo largo del tiem-
po (variando, por lo tanto, el nmero de pases en la muestra), la ubicacin del
la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 99. El track record de nuestro
pas en el largo plazo ha sido el siguiente: ao 1980, puesto 91; ao 1985, puesto
95; ao 1990, puesto 105; ao 1995, puesto 44; ao 2000, puesto 52; ao 2005,
puesto 62; ao 2010, puesto 102 y ao 2011, puesto 99.

Ranking Tamao del Sistema legal Moneda Libertad para Regulacin


global gobierno y derechos de comerciar inter
inter--
de propiedad nacionalmente

1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
2010 110 67 105 115 90 102
2011 112 79 105 98 100 99

5.1. REGULACIN DEL MERCADO DE CRDITO

En esta particular materia en 2011 la Argentina qued ubicada en el pues-


to 134.
La diversidad de instituciones, mercados, canales, mecanismos e instru-
mentos de crdito que posibilitan la utilizacin y aplicacin (por parte de per-
sonas fsicas o jurdicas) de recursos excedentes posedos por terceros, el sig-
nificativo volumen total de los recursos que se canalizan a travs de estos
LIBERTADES EN RETROCESO 43

medios y los extendidos plazos, grandes montos y bajos costos que pueden ob-
tener los demandantes de financiacin, constituyen uno de los aspectos que ms
claramente distinguen las economas desarrolladas de aquellas que no lo son,
o que lo son en una medida menor. En sentido contrario, la escasez (o caren-
cia) de canales, mercados, instrumentos, el relativamente pequeo volumen de
recursos canalizados y la escasez de financiamiento accesible a largo plazo,
no solo caracterizan al subdesarrollo sino que son una de sus causas y facto-
res. En efecto, estos rasgos (que configuran cuadros de raquitismo financie-
ro) impiden el acceso fluido y la rpida acumulacin de capital fsico y hu-
mano por parte de las personas fsicas y de las empresas, que es lo mismo que
decir que retardan el crecimiento individual y del conjunto.
En pases de muy bajos ingresos, el raquitismo financiero puede deberse
al menos en parte a las escasas posibilidades de ahorrar que tienen sus ha-
bitantes. Pero en la Argentina (como en otros pases de ingresos medios en los
que la escasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienen
constituyendo desde hace dcadas un serio obstculo para el crecimiento), la
evidencia es incontrastable: Con un volumen de ahorro domstico agregado
ms que suficiente para financiar una razonable acumulacin de capital, la causa
ltima o primer motor del raquitismo financiero y consecuentemente del
subdesarrollo de su economa, es la inestabilidad jurdica, fiscal y monetaria.
Entre los principales factores de inestabilidad y raquitismo financiero no
se halla la regulacin prudencial de la banca y de los mercados de capitales, la
que no se diferencia en mucho de las vigentes en el mundo desarrollado. Cabe
en cambio mencionar:
- La persistencia de prcticas tributarias, polticas de gasto y endeu-
damiento pblico que terminan distorsionando la tasa de inters real,
los precios relativos y en ltima instancia la competitividad de las
empresas privadas.
- La ausencia de una moneda nacional que sirva de unidad o medida
de denominacin y valor para derechos y obligaciones y el conse-
cuente y riesgoso uso de la moneda extranjera a dichos efectos.
- La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la eco-
noma, incluyendo particularmente la inseguridad jurdica resultan-
te de casos frecuentes de violaciones contractuales originadas en
decisiones del sector pblico.
- Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligaciones
y garantas, resultado de la vigencia de leyes y prcticas jurdicas
excesivamente favorables a los deudores, y
44 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

- La ausencia de mercados secundarios profundos que aseguren liqui-


dez a los instrumentos de financiacin de mediano o largo plazo.

La experiencia ha mostrado claramente como estos factores (de inestabilidad)


inhiben tanto a la punta inversora/acreedora de los mercados de financiamien-
to, como a las partes tomadoras/deudoras:
- Para los acreedores o inversores, aquellos factores de inestabilidad ope-
ran (a travs de devaluaciones, licuaciones, congelamientos, moratorias,
etc.) como una amenaza permanente sobre sus derechos e intereses, pro-
moviendo una persistente huida de ahorros locales hacia instrumentos y
mercados externos, o bien, su inversin directa en activos fsicos.
- Para los tomadores de fondos o deudores, aquellos mismos factores
de inestabilidad a travs de su impacto distorsivo sobre la tasa de
inters real, los descalces de plazos y de monedas y la ratio de pre-
cios comerciables/no comerciables o tipo de cambio real po-
nen frecuentemente en riesgo su misma supervivencia5.

A estas cuestiones, que han caracterizado a la Argentina durante dcadas,


se ha superpuesto en 2009 la eliminacin del sistema jubilatorio de capitaliza-
cin inaugurado en 1994. Si bien este sistema tena aspectos que merecan ser
corregidos, constitua una base mnima de oferta de crdito a largo plazo. El
gobierno argentino prefiri liquidarlo, apropiarse de sus recursos y regresar al
sistema de reparto (pay as you go) de manera compulsiva. Tambin se su-
perponen los irresueltos problemas de la deuda pblica en default (hold-outs)
y el Club de Pars.
Adems de la recreacin de condiciones generales de seguridad jurdica y
moderacin de las polticas fiscales y de la re-introduccin de un sistema jubi-
latorio de capitalizacin, una medida que podra contribuir a la generacin de
crdito a largo o mediano plazo sera la introduccin de legislacin que facili-
tara el uso de instrumentos financieros ajustados por inflacin. Bien legisla-
dos y contando con un slida medida de la variacin del nivel general de pre-
cios6, los instrumentos indexados pueden actuar como sustitutos (imperfectos,
5
Bienes comerciables o transables y bienes no comerciables o no transables son
expresiones simplificadas que aluden (la primera) a los bienes de produccin domstica
relativamente ms expuestos a la competencia con bienes producidos en otros pases y (la
segunda) a los bienes de produccin domstica relativamente menos expuestos a tal
competencia.
6
Suponiendo la superacin de la situacin en el Instituto Nacional del Estadsticas y Censos
LIBERTADES EN RETROCESO 45

pero sustitutos al fin) de una moneda nacional creble. Se debern extremar


los cuidados para que la prctica no se extienda al sistema de precios y sala-
rios, limitndose estrictamente al universo de las obligaciones financieras. Un
posible camino pasara por la creacin como se hizo en Chile de una uni-
dad monetaria de denominacin ad hoc restringida a crditos y obligacio-
nes financieras.

5.2. REGULACIN DEL MERCADO DE TRABAJO

En 2011 en esta rea la Argentina qued ubicada en el puesto 118.


Desde antes de acceder a la presidencia de la Nacin en 1946, el otorgarle
alto poder a los sindicatos de trabajadores fue una caracterstica central del
movimiento poltico peronista. La legislacin que desde entonces ha regulado
el accionar de los sindicatos y las relaciones entre empleados y empleadores
se inspir en el codigo del lavoro que rig en la Italia fascista anterior a la
segunda guerra mundial. Si bien esta legislacin no prohibe la existencia de
mltiples sindicatos, solo a uno por rama de actividad se le reconoce el status
legal (personera gremial) otorgndole el monopolio de negociar salarios y
condiciones de trabajo que se convierten en obligatorios para todas las firmas
y trabajadores de la actividad, estn o no estos ltimos afiliados al sindicato
en cuestin. Con la misma inspiracin se legisl un contrato de trabajo alta-
mente inflexible, una nutrida cantidad de aportes y contribuciones a la seguri-
dad social que operando como un verdadero impuesto al trabajo formal, intro-
duce un enorme brecha entre lo que percibe el empleado (el salario de bolsillo)
y el costo para el empleador (costo laboral), un costoso rgimen de indemni-
zacin por despido y una fuero judicial laboral que falla sistemticamente a
favor de los empleados y sus sindicatos. Cabe finalmente acotar que si bien el
peronismo gobern formalmente a la Argentina durante 35 de los ltimos 68
aos (1946-2012), o sea, poco ms de la mitad, ninguna de las administracio-
nes no-peronistas (militares o del partido radical que gobernaron durante 33
aos) alter de manera significativa el esquema descripto.

EVOLUCIN RECIENTE
Las mayores carencias de flexibilidad para los empleadores se encuentran
en las normas que regulan el empleo temporario y el costo del despido. Un es-
tudio acerca de la proteccin relativa al despido en Argentina realizado por FIEL
(Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas) sobre la base
46 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

del ndice EPL (Employment Protection Legislation) que habitualmente se


calcula para pases de la OECD, muestra a la Argentina entre las economas
con mayores restricciones regulatorias en contratos temporarios (ver chart). En
los hechos no existen prcticamente mecanismos aceptados en la Argentina para
la contratacin temporaria, excepto pasantas de jvenes y otros casos de me-
nor importancia. La justicia laboral transforma habitualmente todo reclamo por
contratos temporarios en contratos por tiempo indeterminado, por lo que la
prctica habitual es la de no utilizar estos contratos.
Turkey
Mexico
Brazil
Luxembourg
Spain
Argentina
France
Greece
Norway
Indonesia
India
Belgium
Portugal
Italy
Slovenia
Poland
Austria
China
Estonia
Finland
Korea
Hungary
Chile
Germany
Denmark
Czech Republic
Israel
Iceland
Japan
Switzerland
Netherlands Subindex. Strictness of regulation
Slovak Republic
New Zealand on temporary contracts (EPL Version 3)
Russian
Australia
Sweden
Ireland
South Africa
United States
United Kingdom
Canada

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

En regulaciones referidas a negociacin colectiva y empleo por tiempo in-


determinado, Argentina tiene tambin un nivel elevado de regulacin, pero se
encuentra en general cerca de la mitad de la tabla entre estos pases. En la d-
cada del 2000 no hubo ningn avance en materia de desregulacin tanto en
materia de contratacin temporaria como para contratos indeterminados. Di-
versas normas legales aumentaron marginalmente el costo de despido, por lo
que el costo de contratacin se elev por esta componente (aumento de costo
de ruptura), as como por aumentos en otros conceptos (riesgos laborales, cuya
prima se elev significativamente por la ampliacin de la cobertura y la reduc-
cin de competencia).
LIBERTADES EN RETROCESO 47

Los aportes mandatarios sobre los salarios fueron sucesivamente eleva-


dos a los niveles existentes a comienzos de la dcada de 1990 (previo a la re-
forma del sistema de pensiones que se introdujo en 1994), en particular para
empresas grandes, un concepto que fue abarcando cada vez ms empresas
al no actualizarse los lmites de facturacin en un contexto de inflacin.
En materia de cargas sociales (o impuestos al trabajo) cabe tambin men-
cionar que hacia 2008 se elimin el tope sobre los salarios por los que las em-
presas deben abonar sus aportes, de modo que con ello aument el costo de
contratar trabajadores calificados por tiempo indeterminado. Para las empre-
sas grandes as definidas la diferencia entre el salario neto del trabajador y
el costo para la empresa considerando slo los impuestos y cargas generales
es de 65.4%, de modo que el tax wedge (la inversa) es de 53%: ese es el pre-
mio bruto por evadir las cargas y contribuciones. Dicho premio era del orden
de 42% a fines de los 90 tras diversas reformas laborales. El resultado de este
costoso rgimen impositivo es que entre una tercera y una cuarta parte de los
asalariados en relacin de dependencia trabajan en condiciones de informali-
dad, lo que significa tanto para ellos como para sus empleadores un alta fuente
de inseguridad material y jurdica.

QU HACER
La Argentina se debe una profundsima reforma de su legislacin sindical
y laboral. La misma debe apuntar a descentralizar la negociacin entre emplea-
dos y empleadores, reducir de manera considerable los impuestos al trabajo,
recrear un sistema de pensiones basado en la capitalizacin del ahorro, abrir
de manera significativa las posibilidades de empleo temporario y sustituir la
indemnizacin por despido por un sistema de seguro de desempleo. Solo as
la creacin de empleos formales tendr el dinamismo del que hoy carece.
48 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

CONCLUSIN

Todos los indicadores de libertad econmica en la Argentina han experi-


mentado graves retrocesos en lo que va del siglo XXI. La crisis de la deuda
pblica y la corrida bancaria de fines de 2001 abrieron paso al gobierno que
declar el default. En 2002 se devalu la moneda en proporciones sin pre-
cedentes, se legislaron masivas rupturas de contratos, se introdujo el control
de cambios y los impuestos a las exportaciones. Si las medidas de fines de 2001
y de 2002 pueden explicarse o atribuirse a la conmocin resultante de una gra-
vsima crisis econmica, lo que ocurri desde 2003 en adelante no tiene siquiera
esa excusa. Haciendo una errnea lectura de la crisis y sus causas y alardean-
do de un manifiesto desprecio por los derechos individuales y los principios
de libertad consagrados en la Constitucin, los gobiernos posteriores a 2002
profundizaron el intervencionismo y fueron demoliendo de manera sistemti-
ca la mayora de las reformas en pro de la libertad econmica que se haban
logrado en la dcada anterior.
El gasto pblico agregado pas del 30% al 45% del PIB; se confiscaron
fondos jubilatorios privados y empresas que haban sido privatizadas; la inde-
pendencia judicial y la proteccin del derecho de propiedad fueron objeto de
numerosos ataques desde los poderes ejecutivo y legislativo; el dficit fiscal y
la inflacin fueron aumentando gradualmente hasta tornarse nuevamente fe-
nmenos endmicos; las trabas e impuestos al comercio exterior, as como las
regulaciones en todos los mercados, se han multiplicado como hongos. Como
si fuera poco, estos gobiernos han desatendido reas principales de la accin
del Estado, no habindose logrado ningn avance significativo en la lucha con-
tra el delito individual, la corrupcin y el crimen organizado.
Los responsables de estas polticas argumentan que en diez aos (2003-
2012) el PIB creci un 65%, a una tasa anual promedio del 5,1%. Esta compa-
racin es engaosa por tomar como base el ao 2002, en el que la economa se
hallaba sumida en una profunda recesin. Si se compara el PIB de 2012 con el
de 1998, la tasa anual de crecimiento se reduce a un modesto 2,1% anual. El
brillo superficial de la economa en esta ltima dcada solo se debe a hechos
circunstanciales, como la crisis de 2002, los altos precios que desde entonces
han obtenido los commodities exportables de la Argentina, la prevalencia de
LIBERTADES EN RETROCESO 49

tasas de inters prcticamente nulas en los pases avanzados y las masivas in-
versiones concretadas en la dcada de los 90.
Con este conflictivo trasfondo, la Argentina tiene por delante el desafo
de reconstruir sus libertades econmicas, comenzando por una correcta lectu-
ra de sus frustraciones histricas y estudiando con inteligencia los aciertos y
errores de otras naciones, cercanas o lejanas, que progresan a pasos agiganta-
dos armonizando el indispensable rol regulador del estado con la libertad y po-
tencialidad del genio individual.
50 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
UN PROGRAMA ECONMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 51

UN PROGRAMA ECONMICO
NECESARIO PARA LA ARGENTINA
52 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
UN PROGRAMA ECONMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 53

UN PROGRAMA ECONMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA

Hay seales suficientemente claras de un riesgo creciente en el desempe-


o de nuestra economa. Si se contina con las actuales polticas no hay posi-
bilidad de evitar, en un plazo no lejano, una crisis probablemente caracteriza-
da por un estrangulamiento fiscal y un desborde inflacionario. Esta tendencia
se agrava en la medida que se pretenda encontrar una solucin basada en ms
intervenciones directas y mayores controles. Ninguna medida antiinflaciona-
ria que slo consista en acuerdos de precios y salarios o en intento de control
de variables cambiarias o monetarias tendr los efectos deseados mientras se
tenga un dficit fiscal creciente que ya supera el 4% del PBI, un gasto pblico
de 46% del PBI, y un alto grado de inseguridad jurdica, falta de confianza y
ausencia de acceso al crdito.
El peso es hoy una moneda no confiable. La prdida de atributos de nues-
tra moneda se ha acentuado ltimamente ante la reaparicin de una inflacin
creciente, originada en la expansin monetaria para cubrir un dficit fiscal en
aumento y en rigideces en la oferta por insuficiencia de inversiones y trabas a
las importaciones. El intento de morigerar la inflacin administrando el tipo
de cambio llev a un fuerte retraso cambiario que no logra recuperarse me-
diante un mayor ritmo de devaluacin diaria. Frente a la fuga de capitales el
gobierno introdujo crecientes controles y limitaciones en la compraventa de
divisas. El denominado cepo cambiario, gener un mercado paralelo que
muestra una brecha importante y sostenida respecto del oficial. Los efectos
esperables han comenzado a manifestarse: reduccin del supervit comercial,
prdida de reservas y mayores expectativas inflacionarias. El congelamiento
de precios, adems de absurdo e ineficaz, agrega desconfianza por los recuer-
dos de lamentables episodios del pasado.
El dficit fiscal debe ser financiado principalmente con emisin al no te-
ner el gobierno argentino acceso al crdito y al haber agotado sus propias ca-
jas. El alto riesgo-pas que impide colocar deuda, se debe no slo a la eviden-
cia de la insolvencia fiscal, sino tambin a la ruptura sistemtica de reglas
internacionales y a la violacin de compromisos por parte de nuestro gobier-
no. La forma en que se reestructur la deuda pblica fue una muestra acabada
de como se puede agredir la buena fe y la reglas de comportamiento para des-
54 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

truir la credibilidad de un pas. De hecho el gobierno nacional contina en de-


fault con el Club de Pars y con quienes no se adhirieron a los canjes ofreci-
dos. Adems, el falseamiento del ndice de precios fue otro golpe contundente
a la confianza. Nuestro pas ha recibido recientemente amonestaciones y lla-
mados de atencin y est sometido a embargos y sentencias adversas en tribu-
nales del exterior.
Concurrentemente con este destructivo comportamiento internacional, tam-
bin se produjo un deterioro institucional interno que ha afectado la confianza
y la inversin nacional y extranjera. Sin que la enumeracin que sigue sea ex-
haustiva, podemos mencionar los siguientes hechos: no se respetaron contratos
y se congelaron arbitrariamente tarifas de servicios pblicos; de esta forma se
desalent la inversin en infraestructura afectando principalmente el transpor-
te y la energa; se potenci la corrupcin; se intervinieron los mercados y se con-
trolan precios; se falsean las estadsticas oficiales; se manipula polticamente
la designacin y el sorteo de jueces, as como el desarrollo de causas judiciales;
no se cumplieron sentencias de arbitrajes internacionales; se traban exportaciones
e importaciones; se instrument un arbitrario y desalentante control de cambios
(el cepo cambiario); se modific la carta orgnica del Banco Central para utili-
zarlo como instrumento de financiacin del exceso de gasto del gobierno y no
como garante de la estabilidad monetaria; se sancion una limitante ley de me-
dios y adems se compraron o dominaron medios de prensa; se instrument una
poltica de errados alineamientos internacionales en la regin y en el mundo; se
oper sobre empresarios privados mediante rdenes verbales o telefnicas; se
modificaron leyes tributarias alterando las reglas con las que se invirti; se uti-
liza un discurso oficial agresivo y de permanente confrontacin; se confiscaron
los fondos de pensin privados; se expropiaron empresas sin pagarlas; se impu-
so en el sistema educativo y en los medios una interpretacin de la historia y
del presente que pivotea sobre visiones sesgadas, usualmente ideologizadas y
contrarias a la libertad poltica y econmica; se intent la democratizacin de
la Justicia buscando la supresin de su independencia.
Se podra resumir diciendo que ha habido una prdida casi catastrfica de
calidad institucional, de seguridad jurdica y de confianza internacional.
Ante la pregunta Qu debe hacerse para evitar un mayor deterioro y la
ocurrencia de una crisis?, la respuesta est delineada en las consideraciones
anteriores. No hay solucin ni de corto ni de largo plazo, sin un cambio es-
tructural y profundo. ste parece hoy incompatible con el marco ideolgico y
poltico del oficialismo y no contara con el apoyo de mayoras legislativas. Si
no se introducen cambios drsticos en las polticas, es probable que una situa-
UN PROGRAMA ECONMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 55

cin de crisis modifique ms adelante las resistencias a los cambios necesa-


rios, pero a un costo econmico y social mucho mayor. Probablemente, en un
marco de emergencia nacional, se superen restricciones ideolgicas y se tome
ejemplo de los pases exitosos.

QU DEBE HACERSE?

Es necesario tener una moneda en la cual confen los agentes econmicos


y las personas y recrear condiciones institucionales, polticas y fiscales, com-
patibles con la recuperacin de la confianza, la atraccin de inversiones y la
recuperacin del crdito internacional en condiciones apropiadas.
Actualmente la Argentina no cumple ninguna de estas condiciones.
En lo institucional deben desandarse todos los errores y desviaciones que
se mencionaron anteriormente. Particularmente consideramos que deben en-
cararse las siguientes reformas y medidas:
- Reforma judicial: que logre efectivamente la independencia y la eficien-
cia del Poder Judicial. Deber reformarse la conformacin del Consejo de la
Magistratura ydel Jurado de Enjuiciamiento en el sentido de su plena indepen-
dencia, constituyndolo excluyentemente por juristas y acadmicos. Se debe-
r introducir un sistema de premios y castigos para magistrados, funcionarios
y empleados, en funcin de la valoracin objetiva de sus servicios y la necesi-
dad de modernizar el proceso judicial en su integridad. Debe acelerarse el pro-
ceso de cobertura de vacancias y reducir el plazo de caducidad de las denun-
cias contra magistrados con la posibilidad expresa que sean rechazadas cuando
los fundamentos sean comprobadamente inverosmiles. Esto evitara que es-
tas denuncias se utilicen como un factor de presin sobre los jueces. La refor-
ma debe crear las condiciones e incentivos para mejorar la eficiencia en la ad-
ministracin de la justicia.
- Reforma previsional: recrear un sistema de capitalizacin, comenzan-
do por nuevos ingresantes a la poblacin activa y por quienes deseen realizar
aportes suplementarios voluntarios, amplindolo en la medida de las posibili-
dades cuantitativas de resignar aportes al sistema de reparto. Normalizacin
de la deuda previsional impaga con sentencia judicial de pago. Supresin de
las apelaciones y otras trampas oficiales para demorar los pagos.
- Reforma laboral: Revisin de los cambios de los ltimos aos que slo
han agregado conflictividad, encarecimiento laboral y prdida de productivi-
dad, perjudicando a largo plazo a los propios trabajadores. Reforma de la le-
56 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

gislacin vigente para descentralizar las negociaciones salariales y de condi-


ciones de trabajo. Privilegiar los acuerdos laborales en el menor nivel (empre-
sa) sobre los de mayor nivel (paritarias por sector). Plena libertad de agremia-
cin. Limitacin del derecho de huelga en los servicios esenciales.
Desregulacin del seguro de salud.
- Reforma impositiva y del rgimen de coparticipacin federal de im-
puestos: Reduccin gradual de los derechos de exportacin hasta su completa
supresin. Eliminacin del impuesto al cheque y otros distorsivos. Reempla-
zo de la coparticipacin federal vertical devolviendo potestades tributarias a
las provincias; concretamente devolver a las provincias el impuesto a las Ga-
nancias de personas fsicas, Bienes Personales, Internos y combustibles. Crea-
cin de un fondo de redistribucin horizontal entre las provincias que permita
empalmar las recaudaciones en el inicio del futuro rgimen, con las del actual.
Fijacin de los coeficientes de redistribucin de manera que el posterior ma-
yor gasto relativo de cada provincia exija a su gobierno aumentar los propios
impuestos. De esa forma, con premios y castigos, se propender a gastar me-
nos y gastar mejor. Esto puede denominarse como un sistema de coparticipa-
cin horizontal.
- Supresin gradual de subsidios y recuperacin de la infraestructura
y la produccin en la energa y los servicios. Normalizacin de las tarifas de
servicios pblicos. Normalizacin de los contratos de concesiones y los mar-
cos regulatorios. Supresin de intervencin de los precios de la energa alinean-
do los de petrleo, gas y derivados, con los internacionales.
- Revisin de los planes sociales: Se revisarn y reducirn gradualmente
los planes sociales, manteniendo solamente los relacionados con necesidades
sociales imperiosas y con discapacidades que no estn cubiertas por el siste-
ma previsional y de seguridad social.
- Retorno de la Carta orgnica del Banco Central a su contenido pre-
vio a la ltima reforma. Supresin del control de cambios. Flotacin del tipo
de cambio. Coordinacin y programacin de la poltica monetaria mediante
metas de inflacin.
- Supresin de todo control de precios, con la sola excepcin de las ta-
rifas en servicios regulados con carcter de monopolio legal o real, pero
en este caso respetando reglas preestablecidas.
- Arreglo y pago de sentencias incumplidas del CIADI y otros tribu-
nales del exterior.
- Reforma administrativa del Estado: Racionalizacin del organigrama
del gobierno. Supresin y fusin de unidades administrativas y de organismos.
UN PROGRAMA ECONMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 57

Digitalizacin y transparencia. Tercerizacin de servicios. Puesta en disponi-


bilidad del personal no incluido en la nueva estructura, con sostenimiento tem-
poral de remuneracin y beneficios. Jubilacin anticipada e incentivos para su
insercin en el sector privado. Acuerdo con gobiernos provinciales con incen-
tivos para que implementen similares reformas.
- Reprivatizacin de empresas estatizadas y venta de participaciones
del Anses.
- Plan de mejoramiento de la seguridad y el orden pblico: La seguri-
dad de los ciudadanos debe apoyarse en varios factores, entre otros en la efi-
cacia en la aprehensin de los delincuentes, su efectivo juzgamiento y el cum-
plimiento efectivo de las condenas. Hacer efectivo el estado de derecho sobre
el falso postulado que no se debe criminalizar la protesta social. Uso racional
de la fuerza en el marco de la ley para suprimir cortes de calles y rutas, ocupa-
ciones ilegales, bloqueos y violaciones al derecho de propiedad. El plan de
seguridad propuesto abarca la prevencin, la funcin policial incluyendo la
inteligencia y cooperacin interpolicial, la justicia penal, el sistema peniten-
ciario, la seguridad privada, y la participacin de la sociedad.
- Reforma del comercio exterior: Modificacin gradual de derechos de
importacin tendiendo a un arancel uniforme y bajo. Renegociacin del Mer-
cosur para permitirlo. Logro de acuerdos de libre comercio con un criterio de
apertura multilateral.
- Reorientacin de las relaciones polticas internacionales. Finalizacin
de la alianza poltica con el eje bolivariano. Restablecimiento del dilogo y la
relacin con los dems pases de la regin y del mundo.
- Normalizacin de las relaciones financieras internacionales. Acepta-
cin y pago de las sentencias internacionales. Arreglo definitivo con los hold
out. Acuerdo de restructuracin y pago de la deuda con el Club de Paris. Cum-
plimiento de las reglas de los organismos a los que nuestro pas pertenece: G20,
FMI (Art IV) y otros.
- Finalizacin inmediata del falseamiento por el INDEC del ndice de
precios y otras estadsticas. Arreglo de reclamos judiciales ocasionados por
el falseamiento.
El gasto pblico global (Nacin, provincias y municipios) deber reducir-
se en los 15 puntos del PBI en que creci en los ltimos diez aos. Esto impli-
ca volver desde el 46% actual, al 31% del PBI. ste ltimo es el nivel mximo
admisible para asegurar un equilibrio fiscal que sea compatible con una pre-
sin tributaria sostenible en la Argentina. Esto es posible si se llevan adelante
las medidas antes mencionadas, que apuntan a reducir el gasto burocrtico y
58 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

los subsidios. Adems se deber lograr, mediante incentivos y acuerdos, que


las provincias y municipios tambin lo hagan.
Una instrumentacin seria y convincente de un programa integral como
el que proponemos, recuperara rpidamente la confianza y por lo tanto el ac-
ceso al crdito en condiciones aceptables para financiar, sin emisin, un dfi-
cit fiscal decreciente en la transicin. Sera adems el nico camino genuino
para recuperar la confianza en nuestra moneda y la estabilidad, con retorno de
capitales fugados, inversin y crecimiento, sin tener que recurrir a una dolari-
zacin o a una nueva e infructuosa convertibilidad.
El detalle ampliado de las reformas propuestas puede encontrarse en el si-
tio web de la Fundacin Libertad y Progreso www.libertadyprogresonline.org
UN PROGRAMA ECONMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 59

LA REFORMA DEL ESTADO


60 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
LA REFORMA DEL ESTADO 61

LA REFORMA DEL ESTADO

La Argentina no puede aspirar a superar su crisis ni a entrar en un proceso


de desarrollo sostenido si no cuenta con un estado moderno y eficiente. Nin-
gn pas estara en condiciones de asegurar un elevado nivel de vida a sus ha-
bitantes ni cubrir sus necesidades sociales, si una parte importante de sus re-
cursos son empleados deficientemente. Por otro lado el gobierno es responsable
del diseo y ejecucin de las polticas pblicas cuyo instrumento bsico es el
Estado, las que a su vez son determinantes de la organizacin social y del mar-
co en que se desarrolla la actividad privada. No se puede por lo tanto aceptar
que esta institucin bsica presente, como en el caso argentino, una estructura
burocratizada que ha crecido innecesariamente, sujeta a reglas y procedimientos
ineficientes y con amplios espacios para la corrupcin.
La Argentina tiene un nivel de gasto pblico muy elevado. En los ltimos
diez aos ha crecido desde un 30% del PBI en 2003 a un 46% en 2013. Se com-
para actualmente con el nivel de pases europeos, sin considerar la calidad de
los servicios ni la eficiencia y eficacia del gasto. En la Argentina el estado gas-
ta mucho y adems gasta mal, particularmente en sectores claves como la edu-
cacin, la salud o la seguridad. De hecho en todas esas actividades en las que
el estado debiera tener un papel esencial, se ha producido un intenso desarro-
llo de prestaciones privadas solventadas por los propios ciudadanos. Se pagan
impuestos para contar con esos servicios, pero quienes pueden hacerlo resuel-
ven duplicar su gasto para proverselos privadamente debido a la bajsima ca-
lidad de las prestaciones pblicas.
Durante la dcada del noventa se llevaron adelante las privatizaciones de
empresas pblicas como un captulo relevante de la reforma del estado. Tam-
bin se avanz en las desregulaciones aunque con menos profundidad y con
reversiones hacia el final de dicha dcada y particularmente durante 2002. La
reforma previsional fue tambin un captulo destacado de la reforma con mi-
ras a evitar el colapso del sistema de reparto y a introducir equidad y preservar
la propiedad de los aportes. La crisis financiera, el default, la devaluacin y la
pesificacin de 2002 pusieron en riesgo todas aquellas reformas y ms tarde
revirtieron muchas de ellas bajo la presin poltica de vastos sectores empe-
ados en volver al pasado.
62 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Las reformas de la dcada del 90 no alcanzaron al estado administrador.


Aunque hubieran sido exitosas y salvo excepciones, no alcanzaron. Persistie-
ron las graves deficiencias de una burocracia ineficaz y no se alcanz a lograr
solvencia fiscal. Persisti el dficit y creci sostenidamente la deuda pblica
incrementando el riesgo pas hasta destruir la confianza y provocar el default.
Un estado deficitario y anti competitivo era incompatible con una regla cam-
biaria y monetaria tan estricta como la convertibilidad. Podemos decir que el
no haber avanzado con la reforma del estado administrador y burocrtico ha
sido una de las razones fundamentales de aquella crisis.
Se escucha frecuentemente referirse al alto costo de la poltica en la Ar-
gentina, consideracin que va unida al creciente desprestigio de la clase pol-
tica. Se presume tambin que existen mltiples canales de corrupcin por los
cuales se desvan fondos pblicos. Todo esto configura un marco de reclamo
social que recibir con beneplcito todo intento de disminuir el peso del Esta-
do y mejorar sus prestaciones.
En otros trabajo de Libertad y Progreso se exponen polticas y medidas
que encuadran dentro del concepto amplio de reforma del estado. Es el caso
de la reforma del Poder Judicial, la reforma educativa y la seguridad. En este
documento se trata propiamente la reforma administrativa del estado. Los ob-
jetivos de esta reforma son:
1. Concentrar la accin del estado en sus funciones bsicas e indelegables.
2. Mejorar la calidad de los servicios que el estado proporciona a la sociedad.
3. Lograr eficiencia y efectividad del gobierno para servir a sus ciudada-
nos. Esto significa ms y mejores servicios con el menor gasto posible.

Libertad y Progreso considera que el logro de estos objetivos adems de


necesario, es tambin posible, tanto al nivel nacional, como en todas las pro-
vincias y municipios del pas.

FRENTES DE ACCIN DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

La reforma administrativa puede exponerse como un conjunto de acciones si-


multneas encaradas en dos frentes de accin.
1. Reforma de las reglas, normas laborales, mtodos contables y tecnolo-
ga administrativa para mejorar la eficiencia y la calidad del servicio
estatal. En su conjunto las denominaremos medidas de eficiencia.
2. Cambio de la estructura de la organizacin, que denominaremos re-
ingeniera de la organizacin.
LA REFORMA DEL ESTADO 63

Los procesos de reforma en Estados Unidos, Nueva Zelanda, Gran Bretaa


y Australia pusieron ms nfasis en las medidas de eficiencia que en los cam-
bios en los organigramas y estructuras de gobierno. Las reducciones del perso-
nal y del gasto en esos pases, resultaron ms de los aumentos de eficiencia que
de la simplificacin de las estructuras. No se cree que se trate del mismo caso en
la Argentina en donde se produjo un sostenido crecimiento y ramificacin de las
estructuras administrativas durante casi seis dcadas, llegndose a extremos no-
tables. Esto ocurri tanto en el gobierno nacional como en provincias y munici-
pios. En la Argentina el proceso de reforma debe necesariamente pasar por la
reestructuracin del aparato estatal, adems de las medidas de eficiencia.
Se intent la reforma administrativa en la Argentina en 1990 y en 1996.
Los resultados fueron muy magros e insuficientes. No hubo una mejora en la
eficiencia del gobierno y por otro lado el gasto administrativo continu aumen-
tando. Los avances fueron parciales y para peor, hubo posteriores retrocesos.
En las provincias no se hizo prcticamente nada.

MEDIDAS DE EFICIENCIA

Este grupo de medidas comprende:


1. Reforma del rgimen laboral en el sector pblico.
2. La introduccin de un nuevo sistema de contabilidad pblica y de con-
trol de gestin para ir a la gestin por resultados. Esto har posible
introducir incentivos en los contratos individuales y en los colectivos.
3. Introduccin masiva de tecnologa informtica en la administracin,
en el rgimen de compras, control de gestin y administracin tribu-
taria. (Gobierno Electrnico o e government).
4. Descentralizacin y autonoma de gestin. Creacin de competencia
donde sea posible.
5. Tercerizacin y privatizacin.

MANEJO DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA REFORMA

Uno de los cambios fundamentales es la sustitucin del concepto de ca-


rrera administrativa por el de la contratacin por tiempo determinado en los
cargos con responsabilidad de conduccin. El propsito es aproximarse a las
64 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

modalidades del sector privado y aplicar mayor flexibilidad laboral. Los con-
tratos laborales alcanzarn todos los funcionarios con responsabilidad de uni-
dades administrativas o con personal a cargo. El concepto de carrera adminis-
trativa se preserva para aquellas reas de gobierno que requieren
especializacin. Son: fuerzas armadas; cuerpo diplomtico; cuerpo judicial; y
fuerzas de seguridad. En estas reas se sostiene tambin la existencia de es-
cuelas y centros de instruccin especficos tales como las escuelas militares o
el Instituto del Servicio Exterior.
Del rgimen del SINAPA (Sistema Nacional de la Profesin Administra-
tiva) establecido por los decretos 993 y 994 de 1991, debe destacarse la relati-
vizacin del principio constitucional de estabilidad del empleado pblico. El
SINAPA establece una evaluacin anual del personal de manera que una cali-
ficacin inferior a Bueno significa la prdida de la estabilidad. Esta es una
cuestin fundamental ya que necesariamente una reforma requerir una racio-
nalizacin del personal. Otro aspecto importante del rgimen del SINAPA es
la introduccin de mecanismos de eficiencia en la seleccin y promocin del
personal. Si bien en ese rgimen se mantuvo el concepto de carrera adminis-
trativa, se limit sujetando la promocin o renovacin peridica de cargos eje-
cutivos, a un proceso de concurso abierto.
La estabilidad en el empleo pblico constituye necesariamente un concepto
relativo. No puede anteponerse al objetivo de bien pblico en el caso de una
reforma del Estado que se hace necesaria para mejorar los servicios a la socie-
dad o para evitar un colapso por una situacin fiscal desbordada. Se entiende
que la preocupacin de los constituyentes debe quedar respondida con la in-
corporacin de indemnizaciones adecuadas y justas y que adems la prescin-
dibilidad de empleados pblicos debe ser resultado de la reestructuracin y la
desaparicin del cargo. En el mbito internacional se ha extendido este con-
cepto, llegndose en algunos casos como el de Nueva Zelanda a un alto grado
de flexibilizacin.
En esta propuesta se postula que los cargos de Director Nacional, Direc-
tor General, presidentes de organismos descentralizados y todo cargo que ten-
ga responsabilidad de conduccin de unidades administrativas, sean cubiertos
por concurso y mediante contratos con una duracin de cinco aos. Los con-
cursos debern ser abiertos a postulantes no pertenecientes a la administracin
pblica y se valorar el desempeo en el cargo concursado en caso que el fun-
cionario saliente se postule para la continuacin.
Las condiciones de los concursos as como el contenido de los contratos
debern ser definidos por cada ministro y debern respetar las pautas estable-
LA REFORMA DEL ESTADO 65

cidas por la Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa. Los contratos con-


tendrn metas y resultados a obtener tanto por la unidad administrativa a car-
go como por el desempeo del contratado. El grado de cumplimiento de esos
resultados influir en la remuneracin del funcionario y en la calificacin a tener
en cuenta en el concurso para la renovacin del contrato.

Por razones prcticas en la transicin, la primera designacin para los car-


gos luego de la reforma, podr por una nica vez y por un lapso mximo de dos
aos, ser realizada sin el procedimiento de concurso, por cada uno de los minis-
tros respectivos, seleccionando el nuevo funcionario entre los que estn en dis-
ponibilidad, teniendo en cuenta las funciones requeridas por el nuevo cargo.
En los organismos descentralizados se propone que rija la Ley de Contra-
to de Trabajo o regmenes con mayor flexibilidad en el futuro.

CAMBIO EN LA CONTABILIDAD PBLICA


La introduccin de una contabilidad pblica aplicable a la medicin de re-
sultados, utilizada a su vez para la incorporacin de incentivos, fue preanun-
ciada en distintas leyes, pero solo qued en enunciados. La Ley de Adminis-
tracin Financiera (1992), actualmente vigente, incluye entre sus objetivos
desarrollar sistemas que proporcionen informacin oportuna y confiable so-
bre el comportamiento financiero del sector pblico nacional, til para la di-
reccin de las jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestin de los res-
ponsables de cada una de las reas administrativas (art. 4 inc. c). Sin embargo
esta disposicin no fue reglamentada y nunca se puso en prctica.
La contabilidad pblica deber introducir las reglas usuales vigentes de la
contabilidad privada. Deber sustituirse el criterio de lo percibido por el de lo
devengado. Las prdidas patrimoniales debern reflejarse e incidir en el dfi-
cit. El sector pblico deber presentar balances que concilien con el estado de
resultados. La ingeniera contable deber erradicarse como herramienta para
disimular erogaciones o crear ingresos.
La contabilidad deber hacer posible la medicin de resultados por cada uni-
dad administrativa y tambin deber producir ndices aplicables a mediciones de
eficiencia de gestin. Esto est relacionado con la aplicacin del nuevo sistema
de contratos laborales con incentivos y premios por la consecucin de objetivos.
La propuesta de reforma administrativa debe tener en cuenta que no son igua-
les las posibilidades de introduccin de reformas segn sea el tipo de funcin
administrativa. Por ejemplo, sera extremadamente complejo introducir premios
66 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

por resultados en las reas que disean, supervisan y revisan polticas pblicas
(policymakers), incluida la funcin de legislar. Esto comprende la cpula del
poder ejecutivo (el Presidente, los ministros, secretarios y subsecretarios) y sus
asesores, los legisladores y sus asesores, y una cantidad importante de direccio-
nes sustantivas dentro de los ministerios. La medicin de resultados para aplicar
premios o incentivos, no es prcticamente posible en los policymakers. Esto no
quiere decir que stos no logren resultados y que inclusive puedan juzgarse como
buenos o malos. Pero este juicio es cualitativo, o bien resulta de muchas circuns-
tancias superpuestas que no pueden independizarse y medirse, para aplicar pre-
mios que puedan inducir ms eficiencia.
Por lo contrario, la gestin por resultados es perfectamente aplicable a las
reas que administran regulaciones y a las que prestan servicios. Entran en esta
categora, por ejemplo, todos los entes reguladores de servicios pblicos, los
registros ( de la Propiedad Inmueble, automotor, propiedad industrial, etc.), la
Comisin Nacional de Valores, el Banco Central (superintendencia bancaria),
las escuelas, institutos y universidades, los hospitales, asilos, museos, biblio-
tecas, el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas, la Polica, la Administracin de
Finanzas Pblicas (recaudacin de impuestos y aduana), la ANSeS, las direc-
ciones de apoyo de la propia administracin (asuntos legales, personal, despa-
cho, sistemas, prensa, protocolo, etc.), las obras sociales, el PAMI, Vialidad,
Parques Nacionales, y muchos otros. Estas reas son justamente las que de-
mandan mayor cantidad de empleo pblico.

GOBIERNO ELECTRNICO
Consideramos esencial un mayor y pleno desarrollo de la tecnologa in-
formtica en la administracin del gobierno.
Con ella se buscar eficacia, eficiencia, transparencia de la accin de go-
bierno y participacin ciudadana. Nuestras iniciativas para integrar al Estado
nacional con provincias y municipios son:
9 Centros de Atencin del Ciudadano: servicios del Poder Ejecutivo por
Internet, telfono y fax
9 Integracin de la informacin de los organismos pblicos para volver
objetiva y previsible la accin estatal
9 Adopcin de polticas de compra y de gestin de la tecnologa deri-
vadas de las mejores prcticas en el sector pblico y privado
9 Gestin del conocimiento estatal
LA REFORMA DEL ESTADO 67

Con el Proyecto Sistemas de Informacin y Gestin de Gobierno, se bus-


carn economas de escala en los procesos comunes de los organismos estata-
les y se integrarn jurisdicciones y agencias. Para evitar altas inversiones en
tecnologa, se relevar la capacidad instalada para identificar las mejores prc-
ticas y aprovecharlas.

LA BRECHA DIGITAL
Uno de los objetivos principales de nuestra poltica de gobierno electr-
nico ser la reduccin de la brecha digital. La idea de brecha digital debe to-
marse desde dos perspectivas. Por un lado, facilitar el acceso equitativo de los
ciudadanos a toda la informacin y los servicios del gobierno, ms all de su
localizacin geogrfica y su nivel socio econmico y educativo. Por el otro,
brindar a la poblacin conocimientos mnimos sobre el uso de tecnologa para
su desarrollo cultural y su insercin en la nueva economa.
El Estado Nacional es responsable directo en la primera cuestin, por to-
dos los servicios que brinda, e indirecto en los temas educativos y laborales
que ejecutan las provincias.

PASOS A DAR
En primer lugar, se convocar a las provincias y los municipios para el de-
sarrollo conjunto de los Centros de Atencin al Ciudadano.
Simultneamente se propondr una ley marco que unifique las reas re-
gulatorias de telecomunicaciones y medios. Tres aspectos clave de ese proyecto
sern: respeto a la propiedad, polticas regulatorias transparentes, y organis-
mos de control independientes y creados por ley.

COMPETENCIA Y AUTONOMA DE GESTIN


Dentro de las medidas de eficiencia deben mencionarse tambin las de una
mayor autonoma y responsabilidad de gestin. Se trata de darle mayor auto-
noma de decisin a los funcionarios pero a la vez introducir mayor transpa-
rencia y competencia. Se sustituyen las reglas rgidas que histricamente se
han introducido con el objetivo de evitar la corrupcin pero que slo han lo-
grado crearle ms espacio.
La introduccin de autonoma y competencia es plenamente aplicable a
unidades de servicios en grandes urbes. Es el caso de las escuelas y hospitales
68 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

autogestionados que estn incorporados en las propuestas de Libertad y Pro-


greso en las reas de educacin y salud.

REESTRUCTURACIN DE LA ORGANIZACIN

El otro frente de la reforma administrativa es el de la modificacin del ac-


tual organigrama de la Administracin Nacional por un nuevo diseo ms sim-
ple y eficiente.
Los criterios principales son:
reducir el nmero de niveles y de unidades administrativas en cada
rea de gobierno;
disminuir la cantidad de personal y simplificar la estructura de cada
unidad, respetando pautas de mayor eficiencia y productividad;
definir los objetivos, misiones y funciones de cada unidad adminis-
trativa de manera que no haya superposiciones, ni conflictos, ni va-
cos de responsabilidad.

Se deber verificar que el conjunto de funciones y cometidos cubra las de-


mandas de la Constitucin Nacional y las leyes vigentes. Las remuneraciones
se deben establecer de acuerdo con el mercado de trabajo para tareas y respon-
sabilidades similares, con un criterio de eficiencia y equidad.
La reingeniera es de aplicacin en todos los componentes de la adminis-
tracin gubernamental. La superposicin de funciones y el exceso de niveles
de decisin afecta principalmente a los policymakers, a las tareas de planea-
miento y a las de regulacin.

a) Una nueva estructura


La estructura del gobierno nacional propuesta responde al denominado cri-
terio de diseo base cero. No se parte de la organizacin existente, sino que
se disea otra nueva que responda al objetivo de cubrir, con criterios moder-
nos y eficientes de administracin, todas las funciones gubernamentales esta-
blecidas en la Constitucin Nacional y las leyes vigentes. No debe haber su-
perposiciones sino claridad en las lneas de decisin. El diseo base cero hace
posible superar las deformaciones acumuladas en la organizacin actual.
La tarea de un diseo base cero comienza por la identificacin de las fun-
ciones que debe cumplir el Estado y en particular la Administracin Nacional.
Las definiciones bsicas estn en la Constitucin Nacional y en la legislacin
vigente, la que incluye leyes, decretos y normas regulatorias. La identificacin
LA REFORMA DEL ESTADO 69

de funciones requiere adems un profundo conocimiento y experiencia de la


gestin de gobierno y no puede dejarse de lado el marco filosfico con que se
concibe esa gestin. El principio rector en ese sentido, es la aplicacin del prin-
cipio de subsidiaridad: El Estado no realizar las funciones que pueda desa-
rrollar el sector privado; el gobierno nacional no asumir las funciones que
puedan tomar ms eficazmente los gobiernos provinciales y el mismo criterio
entre stos y los gobiernos municipales.
La identificacin de las funciones en cada nivel de gobierno permite evi-
tar la creacin de unidades administrativas que no atiendan una funcin y tam-
bin verificar que una misma funcin no sea cubierta por ms de una unidad
administrativa.
La utilizacin del criterio base cero implica disear una nueva adminis-
tracin y no meramente modificar la existente. A la hora de instrumentar esa
reforma se logra una mejor ejecucin en comparacin con las reformas que slo
persiguen eliminar o modificar componentes de una organizacin existente. Las
resistencias en este ltimo caso son mayores, particularmente cuando las re-
formas no son integrales y simultneas sino paso a paso. En cada paso toda la
resistencia se concentra en la unidad a suprimir y pueden impedir en los he-
chos que se avance en reformas necesarias y que reclaman la sociedad y el sen-
tido comn. En definitiva, la aplicacin de un diseo base cero hace tambin
polticamente ms fcil la reforma.

b) Reduccin del nmero de niveles en la pirmide administrativa


El esquema vigente en el gobierno nacional hasta la dcada del 40 conta-
ba slo con tres niveles. Actualmente la administracin nacional comprende
cinco niveles, a saber: presidente, ministro, secretario, subsecretario y direc-
tor nacional. En la organizacin propuesta se reduce a cuatro niveles: presi-
dente, ministro, viceministro y director nacional.
Las nuevas organizaciones administrativas tienden a disminuir el nmero
de niveles intentando evitar el factor de multiplicacin piramidal. Cada uni-
dad en un nivel debe justificar dos o ms unidades en el nivel inmediato infe-
rior y esto determina que cuando se incorpora un nivel adicional no se suma
sino que se multiplica el tamao de la organizacin. En los ltimos 50 aos la
Administracin Nacional produjo este efecto sucesivamente al incorporar ni-
veles adicionales innecesarios.
El cargo de Vicepresidente no constituye un nivel por estar fuera de lnea.
Por debajo de los directores nacionales podr haber subdirectores, pero no
constituirn unidades independientes.
70 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

c) Lneas definidas de responsabilidad en cada decisin


Las organizaciones administrativas deben tener lneas bien claras y defi-
nidas por las cuales transita cada decisin. Esto slo puede lograrse si en cada
nivel hay un solo funcionario que sea el responsable principal de una determi-
nada funcin o tema. Si esto no ocurre y existen reas distintas a un mismo
nivel que tratan con igual responsabilidad un mismo tema, surgen conflictos
que requieren el arbitraje del nivel inmediato superior y adems es imposible
deslindar responsabilidades y mritos.
La superposicin de lneas de decisin es una caracterstica de la Admi-
nistracin Nacional en Argentina. Esto ocurre en particular con las secretaras
de la Presidencia de la Nacin, que cubren temas tratados en los ministerios
La propuesta de reforma establece que existe un solo gabinete y que cada
ministerio tiene la responsabilidad principal (entiende) en los temas de su rea.
Otros ministerios pueden intervenir o participar, pero el principal respon-
sable entiende.
Se han incorporado a la Jefatura de Gabinete las tareas de una nueva Di-
reccin Nacional de la Funcin Pblica y la coordinacin general de la infor-
mtica del Poder Ejecutivo Nacional.

d) Ramificacin administrativa limitada y eficiente


Un criterio moderno de buena administracin establece que de cada uni-
dad administrativa superior no debe depender un nmero excesivo de unida-
des inferiores. Se trata de reducir la ramificacin y adems evitar la prdida de
eficiencia que se produce cuando un funcionario debe conducir y controlar un
nmero excesivo de unidades inferiores. En esta propuesta se ha fijado un n-
mero mximo de 8 unidades dependientes de una unidad superior.

e) Funciones sustantivas y funciones de apoyo.


Las funciones sustantivas son las que hacen a la gestin del gobierno. In-
cluyen la formulacin de polticas, el planeamiento, la elaboracin de leyes,
decretos y normas de gobierno, el control y aplicacin de estas leyes y las re-
gulaciones en general, adems de la administracin de los servicios pblicos
si los hubiere.
Las funciones de apoyo son las que atienden las necesidades de la propia
administracin. Son las de asistencia jurdica, despacho de los trmites y cir-
culacin de expedientes, contabilidad, administracin del personal y recursos
humanos, protocolo, prensa e informtica, por mencionar las ms relevantes.
LA REFORMA DEL ESTADO 71

Las funciones y las responsabilidades de las unidades sustantivas son ni-


cas y no se deben repetir en distintos ministerios. Por lo contrario, las funcio-
nes de las unidades de apoyo se repiten en cada ministerio.
Las funciones sustantivas estarn a cargo de los directores nacionales, los
que a su vez dependern de los viceministros, y estos de los Ministros. Las fun-
ciones de apoyo estarn a cargo de las Direcciones Generales, dependientes
de un Coordinador General con rango de Viceministro.
Dado el tamao limitado de algunos ministerios, se ha considerado que
cuenten con unidades de apoyo, o sea Direcciones Generales, en comn con
otros.

f) Asesores
Los asesores no estn formalmente en las lneas de decisin. Asisten con
sus conocimientos al funcionario asesorado. Puede existir conflicto entre las
opiniones de un asesor y la de un funcionario de lnea ubicado por debajo del
asesorado. Este conflicto es tanto ms delicado cuanto mayor es el nivel y la
representatividad de ese funcionario inferior. Por este motivo, en esta propuesta
no se incorporan asesores en la Presidencia de la Nacin. Los asesores del Pre-
sidente son sus ministros.
Se propone que los ministros dispongan cada uno de cuatro cargos de ase-
sores, fuera de lnea, en asistencia a su gestin. Para cada viceministro se pro-
pone dos cargos de asesores.

g) Organismos descentralizados
Los organismos descentralizados son unidades administrativas con auto-
noma administrativa. En general tienen por funcin prestar servicios o con-
trolar regulaciones.
Los organismos descentralizados deben contar con su propia estructura ad-
ministrativa, aunque dependern de un viceministro. Es sin duda conveniente
que sean conducidos unipersonalmente y no por rganos colegiados. La estruc-
tura de estos organismos seguir pautas propias en cada caso, adoptando crite-
rios propios de la actividad privada.

h) Cargos polticos y cargos de seleccin profesional


Los cargos polticos son aquellos cubiertos por designacin discrecional
del funcionario superior, el que a su vez responde a la fuerza poltica o a la
confianza de quien result elegido por las vas constitucionales para ejercer
por un perodo de gobierno.
72 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Debe aceptarse que un gobierno cubra los cargos de confianza del ms alto
nivel con funcionarios que respondan a las ideas propuestas o que tengan lealta-
des con el partido en el poder. Sin embargo debe limitarse la penetracin de este
tipo de designaciones en la estructura administrativa a fin de darle una continui-
dad y profesionalidad mnimas que hacen a la esencia de un buen gobierno.
En esta propuesta se recomienda definir como cargos polticos a los de los
Ministros y Viceministros. El caso de los Directores Nacionales y de los presi-
dentes o administradores de organismos descentralizados debe encuadrar pre-
feriblemente en mecanismos de contratacin, por concurso. Debe reconocer-
se sin embargo que ciertas direcciones nacionales u organismos cumplen
funciones que por su importancia y alcance poltico deberan reservarse a de-
signaciones polticas. Los dems cargos se cubrirn por seleccin profesional
y bajo reglas que se proponen en este trabajo.

Estructura administrativa del Poder Ejecutivo Nacional

Presidente 1/
"
 Vicepresidente 1/

Jefe de Gabinete Y Ministros 2/ 





Viceministros 2/

Coordinador General
Con Rango de Viceministro 2/


 Directores Nacionales1/


Directores Generales 3/ Organismos Descentralizados 3/

1/
Electivo 2/
Poltico 3/
Seleccin por concurso

i) Reforma de las instituciones legislativas


Tanto el Poder Legislativo Nacional como las legislaturas provinciales
y los consejos deliberantes municipales, han sido blanco de fuertes crticas
LA REFORMA DEL ESTADO 73

por los excesos de sus estructuras burocrticas, la ampliacin innecesaria del


nmero de legisladores, las altas remuneraciones y gastos asociados, los abu-
sos en viajes, designaciones de asesores u otorgamiento de pensiones gra-
ciables con criterio clientelista o familiar. No cabe duda que la reforma debe
pasar tambin por los poderes legislativos, no con nimo de alterar los prin-
cipios constitucionales de la representacin ciudadana ni el federalismo ni
la divisin de poderes, sino con el propsito de lograr eficiencia y reducir el
costo de esa importante funcin. Parecera incluso que si se quiere recuperar
el respeto de la ciudadana por el poder legislativo y por la poltica, esa re-
forma es necesaria.
En este trabajo se incluyen propuestas de reforma administrativa para el
Congreso Nacional consistentes en una sustancial reduccin de su componen-
te burocrtico. Se considera conveniente establecer lmites en el nmero de em-
pleados administrativos, asesores y personal de apoyo directo, por cada legis-
lador. Por ejemplo, que cada bloque legislativo designe asesores en un nmero
mximo de cinco o de la cantidad de legisladores que integren el bloque, si
esta cantidad fuere menor que cinco. Estos asesores podrn ser removidos por
decisin del jefe de bloque, sin que les corresponda indemnizacin alguna.
Asimismo, cada bloque legislativo podra designar hasta diez auxiliares admi-
nistrativos o una cantidad igual al doble del nmero de legisladores del blo-
que si este fuera inferior a cinco. La misin de estos agentes sera la de apoyo
a las tareas del bloque y sus legisladores y el reemplazo en caso de ausencia
del secretario individual de los legisladores.
Cada legislador podra adems contratar mediante la figura de contrato
eventual, un auxiliar administrativo, con funciones de secretario privado, y un
asesor. La relacin laboral de estas personas debe cesar al ser removidas por el
legislador, sin que les corresponda indemnizacin alguna, o finalizarn en sus
funciones cuando el legislador correspondiente cese en su mandato por com-
pletarlo o por cualquier otra razn.
No se incluyen en esta propuesta modificaciones a los mecanismos de re-
presentacin ni cuestiones de orden institucional que impliquen cambios ni
constitucionales, ni de divisin poltica del pas o sus provincias y municipios.
Sin embargo, corresponde mencionar que existen iniciativas tales como la dis-
minucin del nmero de legisladores, la supresin de las cmaras de senado-
res en las provincias, el agrupamiento de provincias y municipios, etc. Segu-
ramente una reforma poltica a fondo deber abarcar modificaciones de este
tipo aunque no hayan sido incorporadas en este trabajo.
74 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

j) La estructura propuesta para el Poder Ejecutivo Nacional.7


Del presidente de la Nacin dependern:
- El Jefe de Gabinete;
- Los ministerios: del Interior y Justicia, de Relaciones Exteriores y
Culto, de Economa y Trabajo, de Cultura, Educacin y Tecnologa,
de Salud y Accin Social, de Defensa,
Cada ministerio contendr por debajo del Ministro, unidades administra-
tivas en dos niveles: Viceministros; Direcciones Nacionales. En jurisdiccin
de cada ministerio, estarn adems los Organismos Descentralizados con de-
pendencia de los viceministros. Habr adems en cada ministerio un Coordi-
nador General con rango de Viceministro, que tendr a su cargo la supervisin
de todas las direcciones generales de apoyo y la administracin del ministerio.

La estructura propuesta es la siguiente:

A - Jefatura de Gabinete:
- Vicejefe de Gabinete de Ministros: Direccin Nacional Legal y Tcnica,
Direccin Nacional de la Funcin Pblica, Direccin Nacional de
Informtica. Organismo: Sindicatura General de la Nacin, que tendr
dependencia funcional de la Jefatura de Gabinete, aunque contar con su
propia estructura de apoyo administrativo y legal.
- Unidad Ejecutora de la Reforma del Estado: Su duracin estar limitada a
la duracin del proceso de reforma, estimndose en un ao.

B Ministerio del Interior y Justicia:


- Viceministro del Interior: Direccin Nacional de Asuntos Institucionales;
Direccin Nacional de Provincias; Organismos: Direccin Nacional de
Migraciones; Archivo General de la Nacin; Registro Nacional de las Per-
sonas.
- Viceministro de Justicia: Direccin Nacional de Asuntos Registrales; Di-
reccin Nacional de Asuntos Penitenciarios, Direccin Nacional de Pro-
curacin del Tesoro de la Nacin, Direccin Nacional de Escribana Ge-
neral del Gobierno de la Nacin, Direccin Nacional de Derechos
Humanos. Organismos: Registro de la Propiedad Automotor y Crditos
Prendarios, Registro de la Propiedad Industrial y Derechos de Autor, Bo-
letn Oficial, Registro de Reincidencia y Estadstica Criminal, Registro de

7
Ver Anexo I: Proyecto de Ley de Reforma y Modernizacin de la Administracin Nacional
LA REFORMA DEL ESTADO 75

Antecedentes de Trnsito, Inspeccin General de Justicia; Servicio Peni-


tenciario Federal.
- Viceministro de Seguridad Interior: Organismos: Polica Federal; Gendar-
mera Nacional; Prefectura Naval.
- Viceministro de Inteligencia de Estado.
- Viceministro de Medios de Comunicacin: Organismo: Servicio Oficial
de Radiodifusin.

C Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto:


- Viceministro de Relaciones Exteriores: Direccin Nacional de Asuntos
Europeos, Direccin Nacional de Asuntos Africanos y del Medio Oriente;
Direccin Nacional de Asuntos Asiticos y de Oceana; Direccin Nacio-
nal de Asuntos de Amrica del Norte, Central y Caribe; Direccin Nacio-
nal de Asuntos de Amrica del Sur; Direccin Nacional de Organismos
Internacionales y Direccin Nacional de Relaciones Institucionales y Cul-
turales. Organismo: Instituto del Servicio Exterior de la Nacin.
- Viceministro de Relaciones Econmicas Internacionales: Direccin Na-
cional de Promocin del Comercio Exterior, Direccin Nacional de Co-
operacin Econmica, Direccin Nacional de Integracin Econmica
Americana.
- Viceministro de Culto: Direccin Nacional de Culto Catlico, Direccin
Nacional de Registro Nacional de Cultos.

D Ministerio de Economa y Trabajo:


- Viceministro de Hacienda: Direccin Nacional de Presupuesto, Direccin
Nacional de Tesorera, Direccin Nacional de Contadura, Direccin Na-
cional de Crdito Pblico, Direccin Nacional de Programacin de Inver-
siones Pblicas, Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Pro-
vincias, Direccin Nacional de Contrataciones y Bienes del Estado.
Organismo: Administracin Federal de Ingresos Pblicos; ONABE.
- Viceministro de Poltica Econmica: Direccin Nacional de Poltica Ma-
croeconmica; Direccin Nacional de Poltica Tributaria, Direccin Na-
cional de Finanzas, Direccin Nacional de Comercio Exterior. Organis-
mos: Comisin Nacional de Valores, Superintendencia de Seguros, Instituto
Nacional de Estadstica y Censos (INDEC).
- Viceministro de Industria y Comercio: Direccin Nacional de Defensa de
la Competencia y del Consumidor, Direccin Nacional de Industria, Di-
reccin Nacional de Pequea y Mediana Empresa; Organismos: Tribunal
76 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

de Defensa de la Competencia; Instituto Nacional de la Propiedad Indus-


trial; Instituto Nacional de Tecnologa Industrial y Minera.
- Viceministro de Agricultura y Ganadera y Pesca: Direccin Nacional de Agri-
cultura, Direccin Nacional de Ganadera, Direccin Nacional de Pesca. Or-
ganismo: Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agropecuaria (SYCAP);
Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria y Desarrollo Pesquero.
- Viceministro de Medio Ambiente y de l la Direccin Nacional de Recur-
sos Naturales, Direccin Nacional de Control de la Contaminacin. Or-
ganismos: Agencia de Proteccin del Medio Ambiente (APMA), Admi-
nistracin de Parques Nacionales.
- Viceministro de Infraestructura y Servicios: Direccin Nacional de Trans-
porte y Puertos, Direccin Nacional de Recursos Hdricos y Saneamien-
to, Direccin Nacional de Comunicaciones. Organismos: Direccin Na-
cional de Vialidad, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
(ETOSS), Organismo de Control de Concesiones Viales (unifica OCRA-
BA y OCCV), Ente Nacional de Obras Hdricas y Saneamiento (ENOH-
SA), Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORS-
NA), Comisin Nacional de Regulacin del Transporte (CNRT), Comisin
Nacional de Comunicaciones (CNC), Organismo Regulador de Seguridad
de Presas (ORSEP).
- Viceministro de Energa y Minera: la Direccin Nacional de Energa y
Combustibles; Direccin Nacional de Minera; Organismos: Ente Nacio-
nal Regulador de Gas (ENARGAS), Ente Nacional Regulador de Energa
(ENRE); Autoridad Regulatoria Nuclear.
- Viceministro de Trabajo y Seguridad Social: Direccin Nacional de Rela-
ciones Laborales, Direccin Nacional de Fiscalizacin Laboral y de la Se-
guridad Social, Direccin Nacional de Estadsticas y Estudios Laborales
y Previsionales. Organismos: Administracin Nacional de la Seguridad So-
cial (ANSeS), Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubila-
ciones y Pensiones (SAFJyP); Superintendencia de Riesgos del Trabajo
(SART).

E Ministerio de Cultura, Educacin y Tecnologa:


- Viceministro de Educacin: Direccin Nacional de Educacin General
Bsica y Media, Direccin Nacional de Educacin Superior, Direccin
Nacional de Educacin Tecnolgica. Organismos: Universidades Nacio-
nales; Instituto para el Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE); Ins-
tituto de Financiamiento Educativo y Crdito; Academias Nacionales.
LA REFORMA DEL ESTADO 77

- Viceministro de Cultura: Direccin Nacional de Coordinacin de las Po-


lticas de Desarrollo Cultural y Artstico, Direccin Nacional de Patrimo-
nio Cultural.
- Viceministro de Ciencia y Tecnologa: Direccin Nacional de Coordina-
cin de las Polticas de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, Direccin
Nacional de Financiamiento para el Desarrollo Cientfico y Tecnolgico.

F Ministerio de Salud y Accin Social:


- Direccin Nacional de Medicina Sanitaria, Direccin Nacional de Coor-
dinacin de Servicios de Salud, Direccin Nacional de Regulacin y Con-
trol; Direccin Nacional de Programas Sociales. Organismos: Instituto
Nacional Central nico de Ablacin e Implante (INCUCAI), Administra-
cin Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica (AN-
MAT), Superintendencia de Seguros de Salud (SSS); Ente de Administra-
cin del Programa de Asistencia Social (EAPAS) e Instituto de
Financiamiento de los Programas de Promocin Social (IFPS).

G Ministerio de Defensa:
- Viceministro de Defensa: Direccin Nacional de Planeamiento para la
Defensa; Organismos: Consejo Supremo de las FF.AA., Tribunal Superior
de Honor, Consejo de Guerra Permanente, Instituto Geogrfico Militar,
Registro Nacional de Armas, Auditora General de las FF.AA., Obispado
Castrense, Subdireccin Nacional del Antrtico.
- Estado Mayor conjunto: Estado Mayor General de Ejrcito, Estado Ma-
yor General de la Armada, Estado Mayor General de la Fuerza Area.

k - Unidades de apoyo
Las tareas de apoyo administrativo a la estructura de la administracin cen-
tralizada en cada ministerio, estarn a cargo de las Direcciones Generales de-
pendientes del Coordinador General con rango de Viceministro, que depende-
r directamente del Ministro. Las Direcciones Generales son:
- Direccin General de Administracin.
- Direccin General de Asuntos Legales.
- Direccin General de Prensa y Protocolo.
- Direccin General de Secretara y Despacho.
- Direccin General de Informtica.
Las Direcciones Generales del Ministerio del Interior y Justicia prestarn
asimismo el servicio a la Presidencia de la Nacin y a la Jefatura de Gabinete.
78 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

INSTRUMENTACIN DE LA REFORMA Y TRANSICIN

A los efectos de instrumentar la reforma se propone crear una Unidad Eje-


cutora de la Reforma Administrativa (UERA) presidida por un funcionario con
rango de Viceministro y dependiente del Jefe de Gabinete de Ministros. Esta
UERA estar integrada por funcionarios designados uno por cada Ministerio.
La Unidad Ejecutora debera contratar asesoramiento especializado, para el
mejor cumplimiento de su funcin.
Se propone que esta Unidad Ejecutora tenga una duracin de doce meses
a partir de la promulgacin de la ley de reforma y que tenga por misin condu-
cir y supervisar la instrumentacin de la reforma, comprendiendo: a) La apro-
bacin de las normas laborales y reglas que regirn en las relaciones y tareas
del personal de la Administracin Nacional; b) la aprobacin de los contratos
tipo para cargos de directores nacionales y generales, y responsables de unida-
des administrativas, con la inclusin de incentivos por cumplimiento de resul-
tados acordes a los objetivos y metas; c) la aprobacin de las dotaciones de
personal, su nivel jerrquico y remuneraciones, de los Organismos Descentra-
lizados de la nueva estructura de la Administracin Nacional, cumpliendo con
los lmites presupuestarios que se fijen ; y d) las normas y procedimientos de
la contabilidad por resultados, a ser aplicada en el mbito de la Administra-
cin Nacional.
Las tareas a) y b) podran finalizar en un plazo corto, por ejemplo 45 das;
la tarea c) podra extenderse por 120 das y la tarea d) no debera requerir ms
de 180 das.
La instrumentacin de la reforma debe comenzar por la declaracin en dis-
ponibilidad a la totalidad del personal de la Administracin Nacional, con ex-
cepcin del personal uniformado de las fuerzas armadas y de seguridad, el cuer-
po diplomtico, los funcionarios con cargos electivos y el personal del Poder
Judicial.
Cada uno de los nuevos Ministros deber designar las personas para cada
cargo establecido en su nueva estructura. A esos efectos deber seleccionar entre
el personal en disponibilidad teniendo en cuenta sus antecedentes y especiali-
zacin. Una vez completadas estas designaciones as como las de Viceminis-
tros y presidentes o administradores de Organismos Descentralizados, cadu-
carn las actuales estructuras y entrarn en vigencia las nuevas. Los funcionarios
con rango de Secretario y Subsecretario al momento de la promulgacin de la
ley de reforma, as como las mximas autoridades de organismos descentrali-
LA REFORMA DEL ESTADO 79

zados que no sean designados en la nueva estructura cesarn en sus cargos a la


fecha de entrada en vigencia de la nueva estructura.

AMORTIGUACIN SOCIAL DE LOS EFECTOS DE LA REFORMA

El personal en disponibilidad que a la fecha de entrada en vigencia de la


nueva estructura no hubiera sido designado en la nueva, continuar cobrando
sus haberes por el plazo de seis meses si su antigedad no superara los diez
aos; por el plazo de nueve meses si su antigedad fuera entre diez y veinte
aos y por el plazo de doce meses si su antigedad superara los veinte aos8.
Vencidos dichos plazos sin que el agente hubiera sido reubicado en la nueva
estructura, percibir una indemnizacin equivalente al 70% del ltimo salario
mensual percibido, multiplicado por el nmero de aos de antigedad, y que-
dar desvinculado de la Administracin Nacional.
Las empresas o cualquier tipo de empleador del sector privado que con-
trate a personal en disponibilidad no designado en la nueva estructura, tendr
un crdito fiscal que podr utilizar para cancelar cualquier obligacin tributa-
ria con el Estado Nacional, equivalente al 100% de los aportes patronales que
se devenguen por los primeros dos aos de contratacin, por los conceptos de
jubilacin, asignaciones familiares, INSSJyP y Fondo Nacional del Empleo.
Adems, el nuevo empleador tendr un crdito fiscal de hasta 10 MOPRES
por gastos que realice en cursos de capacitacin para dicho empleado.
La Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa abrir un registro de Or-
ganizaciones No Gubernamentales que quieran dar ocupacin no remunerada
a empleados en disponibilidad durante el plazo de percepcin de haberes sin
asistencia al trabajo. Pondr a disposicin de dichas entidades el listado de
personas en disponibilidad, con sus antecedentes.

REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN LOS GOBIERNOS PROVINCIALES

Se propone que los acuerdos que el Gobierno Nacional lleve a cabo con
gobiernos provinciales, debern condicionarse a que se realicen reformas en
la administracin provincial respectiva, del mismo carcter que la dispuesta
en esta propuesta. Esta es una cuestin de fundamental importancia si se tiene
en cuenta que el gasto primario del conjunto de las provincias supera al de la

8
Artculo 11 de la Ley N 25.164.
80 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Nacin y hay adems suficientes evidencias de una muy baja eficiencia en el


desempeo de la mayor parte de esos gobiernos.

LA PRESIDENCIA DE LA NACIN Y LA JEFATURA DE GABINETE

El Presidente de la Nacin ejerce el mandato constitucional de conducir el


Poder Ejecutivo Nacional, con el apoyo de sus ministros. En esta definicin es-
tn abarcadas las misiones y funciones del cargo, las que engloban la totalidad
de las establecidas para sus ministros. Siendo el Presidente quien suscribe los
decretos y los proyectos de ley elevados por el Ejecutivo al Parlamento, su res-
ponsabilidad es primaria en todos los temas sustantivos que requieran su firma.
En esta propuesta de reforma se retorna al principio de que los ministros
son a su vez los nicos asesores formales del Presidente dentro de la estructu-
ra del gobierno. Por este motivo, la estructura organizativa de la Presidencia
es sumamente reducida y slo la suficiente para el apoyo adecuado a la tarea
presidencial. El Vicepresidente utiliza esa misma estructura y la que le provee
el Senado de la Nacin en su funcin de presidirlo.
El Presidente dispondr de una planta propia de apoyo de 100 personas,
distribuidas en las siguientes funciones: secretara privada; ceremonial; pren-
sa; transporte; Casa Militar; servicios; Residencia Presidencial de Olivos.
Las funciones de apoyo de la Presidencia: Administracin; Asuntos Lega-
les e Informtica, sern suministradas por las respectivas direcciones genera-
les del Ministerio del Interior.
La seguridad del Presidente estar provista por los servicios de la Polica
Federal, ms all de las funciones de la Casa Militar, que a su vez tendr a su
cargo las cuestiones de ceremonial militar propias del Presidente.
La Jefatura de Gabinete de Ministros tiene como responsabilidad ejercer
las atribuciones especificadas en los artculos 100 y 101 de la Constitucin
Nacional y que antes de la reforma del ao 1994 eran atribuciones del Presi-
dente de la Nacin. El Presidente de la Nacin sigue siendo el Poder Adminis-
trador que en aspectos instrumentales opera a travs del Jefe de Gabinete de
Ministros. En tal sentido, el primer inciso del artculo 99 de la Constitucin
Nacional expresa El Presidente de la Nacin es el jefe supremo de la Nacin,
jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas.
Las tareas y responsabilidades que antes de la reforma de la Constitucin
Nacional del ao 1994 correspondan exclusivamente al Poder Ejecutivo deben
desdoblarse entre el Presidente de la Nacin y el Jefe de Gabinete de Ministros.
LA REFORMA DEL ESTADO 81

REFORMA PARA UN VERDADERO


FEDERALISMO FISCAL
POLTICA DE COPARTICIPACIN FEDERAL
82 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 83

PROPUESTA PARA UNA POLTICA DE


COPARTICIPACIN FEDERAL

La propuesta de Libertad y Progreso contempla cambios referidos al sis-


tema tributario en general y una modificacin del concepto de coparticipacin
federal de impuestos. Del actual sistema, en el que el gobierno nacional recauda
impuestos en un monto que excede sus necesidades y transfiere a las provin-
cias una parte de esa recaudacin, se propone evolucionar a otro en el que se
redistribuyen las potestades tributarias de manera que la Nacin recaudar slo
lo necesario para cubrir su propio gasto. Las provincias recaudaran en su con-
junto lo necesario para su gasto conjunto, y para no alterar su situacin actual
se introducira un fondo de redistribucin entre ellas.
Los cambios tributarios propuestos son:
1. La reduccin gradual y eliminacin en un plazo determinado de los
derechos de exportacin (retenciones).
2. La supresin del impuesto a las Transacciones Financieras (impuesto
al cheque).
3. La eliminacin del impuesto a la renta presunta.
4. La rpida eliminacin del Impuesto a los Sellos en las jurisdicciones
donde an subsiste.
5. La sustitucin del Impuesto a los Ingresos Brutos (es propio de las pro-
vincias) por un impuesto a las ventas de consumo final.
6. La transferencia a las provincias de la potestad de recaudar el Impuesto
a la Transferencia de Combustibles, los Impuestos Internos, el impues-
to a las Ganancias de Personas Fsicas y el impuesto a los Bienes Per-
sonales. Retener para la Nacin la recaudacin y uso de lo obtenido,
del IVA, el impuesto a las Ganancias de personas jurdicas y los im-
puestos al comercio exterior.
7. la reduccin al mximo de los gastos tributarios (es el monto en tr-
minos de recaudacin perdida por las excepciones y regmenes pro-
mocionales).
8. Reduccin de la alcuota del impuesto a los Bienes Personales al 0,5%.
84 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Las medidas 6 y 7 forman parte de la reforma del rgimen de Coparticipa-


cin Federal de Impuestos.
Es importante destacar que los cambios en la estructura impositiva deben
hacerse en un marco de estabilidad y en forma gradual. El eje debe centrarse
en reducir los impuestos distorsivos, pero teniendo en cuenta que hoy son im-
portantes para mantener un supervit fiscal. O sea, su reduccin y eliminacin
debe ir acompaada de una reforma administrativa que logre una disminucin
del gasto pblico por mayor eficiencia en el uso de los recursos y por el com-
bate a la corrupcin. As, al eliminarse los impuestos que proponemos, el man-
tenimiento del supervit fiscal no provendra de una reduccin del monto des-
tinado a aquellos gastos esenciales del Estado que no deben reducirse. Lo que
se debe eliminar es el gasto originado en la burocracia innecesaria, en los sub-
sidios sin justificacin y en la incorrecta asignacin de recursos.
Los acuerdos para la reforma constitucional de 1994 establecieron clara-
mente un plazo hasta la finalizacin de 1996 para modificar el actual rgimen
de coparticipacin federal de impuestos. Este plazo no fue cumplido y hasta
hoy no se ha logrado ninguna reforma trascendente. La cuestin cobra una in-
dudable importancia dada la dbil situacin fiscal de las provincias. Su grave-
dad es hoy evidente, y un compromiso de fuertes reducciones en el gasto debe
abarcar a los gobiernos provinciales y municipales. Todos ellos son parte del
pas y deben apoyar la solucin del problema.
La actitud de los gobernadores ha sido tradicionalmente la de presentar
un frente unido ante el gobierno nacional, resistiendo cualquier intento de re-
ducir los fondos coparticipados. Esa misma actitud se observa en los legisla-
dores nacionales, que frente al conflicto de intereses entre la Nacin y sus pro-
vincias, privilegian su pertenencia provincial. La naturaleza del rgimen actual
de coparticipacin federal de impuestos es la que determina esos comporta-
mientos y un permanente conflicto institucional. Los incentivos para actuar de
esta manera estn desalineados con el inters general del pas. El gobierno na-
cional posee escasos motivos para realizar cambios. Con el esquema actual ob-
tiene excedentes sobre los recursos de asignacin automtica y as logra la
posibilidad de realizar un manejo discrecional de esos fondos, premiando a
gobernadores e intendentes afines, y castigando a los no sumisos.
En su conjunto, el gasto provincial est financiado en ms de un 60% con
fondos transferidos por la Nacin y ms de dos tercios de las provincias reci-
ben una proporcin que excede el 70%. Para un gobernador es polticamente
ms redituable acrecentar los fondos recibidos de la Nacin, que ponerle ms
presin tributaria a sus propios ciudadanos. De la misma manera, cualquier go-
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 85

bierno provincial tendr pocos incentivos para facilitarle a la AFIP el control


de la evasin en su territorio, ya que todo impuesto nacional evadido queda en
un 100% dentro de la provincia, mientras que si es recaudado slo vuelve en
una proporcin mucho menor.
La propuesta es lograr correspondencia fiscal. Esto quiere decir que las
provincias debern ser en su conjunto responsables de recaudar los impuestos
necesarios para cubrir la totalidad del gasto conjunto provincial. Esto es posi-
ble devolviendo potestades tributarias a los gobiernos provinciales de manera
de retener para la Nacin slo el cobro de impuestos que aporten lo que su gasto
requiere. La distribucin de las potestades tributarias en los distintos niveles
de gobierno: nacional, provincial y municipal, se establece en funcin del ca-
rcter y la facilidad de recaudacin y control de cada impuesto.
Las provincias recaudarn los impuestos que actualmente disponen, sus-
tituyndose el Impuesto a los Ingresos Brutos por un Impuesto a las Ventas Fi-
nales de Consumo. El Impuesto de Sellos se suprime donde an no se lo haya
hecho. Pero adems se les transfiere la potestad de recaudar el impuesto a las
Ganancias de personas fsicas, el impuesto a los Bienes Personales, el impuesto
a la Transferencia de Combustibles y los Impuestos Internos. De esta forma,
el gobierno nacional retendra para s el impuesto a las Ganancias de personas
jurdicas, el IVA y los derechos de importacin.
En nuestra propuesta desaparecen gradualmente los derechos de exporta-
cin. Mientras tanto ello no suceda, los recaudar la Nacin. De esta forma el
gobierno nacional recaudara aproximadamente lo mismo que hoy le deja la
distribucin de fondos de la Coparticipacin Federal y lo mismo sucedera para
el conjunto consolidado de las provincias.
La correspondencia fiscal plena (cada provincia recauda lo suyo) tendra
el severo inconveniente de dejar de lado el efecto redistributivo que el actual
rgimen logra al asignar los fondos mediante frmulas que consideran las ma-
yores necesidades de las provincias ms pobres. Esto se resuelve mediante el
Fondo de Redistribucin de Recursos (FRR) al cual aportarn las provincias
el producido del impuesto a los combustibles. El criterio de redistribucin del
Fondo ser aquel que permita que no se alteren los porcentajes que resultan de
aplicar el rgimen actualmente vigente, cuando se instrumente el nuevo siste-
ma. El cambio de la estructura impositiva no implicar por lo tanto un empeo-
ramiento para las provincias ms pobres, ya que se reemplaza la forma redis-
tributiva de la coparticipacin vertical por un sistema de redistribucin
horizontal entre provincias mediante el FRR, sin variar en el empalme de re-
gmenes la proporcin de lo que recibe cada una. Pero lo importante es que los
86 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

porcentajes asignados a cada provincia en el inicio se mantendrn luego inal-


terados. Todo aumento del gasto de una provincia por encima de lo que le co-
rresponde, tendr que tener como contrapartida un aumento de sus propios re-
cursos impositivos.
El endeudamiento provincial estar estrictamente regido por reglas ma-
crofiscales que la misma ley establecer. Esto quiere decir que si un goberna-
dor desea ganar el rdito poltico de un aumento del gasto, deber tambin
enfrentar el costo poltico de aumentar sus propios impuestos locales para no
superar su lmite de endeudamiento.
Se crear la Comisin Fiscal Federal (CFF), con representacin de todos
los gobiernos provinciales, para supervisar la distribucin de los fondos del
FRR.
La enorme ventaja de un rgimen de este tipo ser la supresin del crni-
co conflicto Nacin-provincias, el correcto alineamiento de incentivos para re-
ducir y hacer ms eficiente el gasto pblico, un mejor control de la evasin, y
la creacin de un ms efectivo control horizontal entre las provincias.

REGLAS MACROFISCALES PARA LAS PROVINCIAS

Durante los ltimos aos, el Sector Pblico Provincial (SPP) ha experi-


mentado una creciente estrechez fiscal. El proceso se identifica con el fuerte
crecimiento del gasto pblico provincial.
La insolvencia fiscal del SPP implica una importante inconsistencia inter-
temporal, la cual es resultado de la falta de correspondencia temporal entre el
dficit y el gasto pblico y su fuente de financiamiento: la deuda.
Cuando se financia gasto pblico con deuda, se trasladan los costos de fi-
nanciamiento hacia las futuras generaciones y los costos polticos hacia los go-
bernantes del futuro. Es decir, las generaciones presentes perciben una trans-
ferencia de recursos de parte de las generaciones futuras, que debern afrontar
mayores impuestos o percibirn menos servicios pblicos en el futuro.
La inconsistencia intertemporal se corrige con reglas macro fiscales que
se constituyen en restricciones intertemporales y permanentes sobre la polti-
ca fiscal. En este sentido, deben introducirse dos reglas macrofiscales: una im-
poniendo un lmite a la deuda pblica total de cada provincia y otra estable-
ciendo un lmite al gasto pblico total de cada una.
La deuda pblica total de cada provincia no debera superar el 70% de los
ingresos fiscales totales del ao de la jurisdiccin. Para los casos particulares
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 87

de provincias que al momento de la promulgacin de la nueva Ley la relacin


deuda pblica provincial total/recursos provinciales totales fuera mayor al 70%,
se fijara un perodo de convergencia de 4 aos luego de los cuales la deuda
pblica provincial total se debera ubicar por debajo del 70% de los ingresos
provinciales fiscales totales. Dicho perodo de convergencia sera definido a
partir del coeficiente S (ver anexo II) de la regla macro fiscal, el cual adop-
tar un valor de 0.2 para el primer ao; 0.5 para el segundo ao; 0.7 para el
tercer ao y 1 para el cuarto ao luego de la promulgacin de la reforma a la
Ley de Coparticipacin.
Es importante resaltar dos hechos. Primero, la regla macrofiscal de la deuda
pblica provincial se establece como ratio de los ingresos totales y no del PBI
geogrfico, ya que de este ltimo no se cuenta con una disponibilidad anual de
los datos.
Segundo, el denominador de la regla (recursos provinciales totales) ten-
der a crecer con la tasa de crecimiento potencial del producto, por lo cual en
el largo plazo la regla le fija al crecimiento de la deuda provincial una trayec-
toria vinculada al crecimiento del PBI potencial.
El gasto pblico total anual de cada una de las 24 jurisdicciones provin-
ciales no podra superar el 100% de los recursos totales anuales de la jurisdic-
cin a partir de la fecha de promulgacin de la nueva Ley. De esta manera, al
fijar un gasto pblico provincial mximo relacionado con los recursos provin-
ciales totales, se exige supervit fiscal. Por consiguiente se vinculara, en el
largo plazo, la trayectoria temporal del gasto pblico con la tasa de crecimien-
to del PBI potencial.
Hay que destacar que a fin de estimular una actitud anticclica en el gasto
pblico provincial, se debera establecer que el gasto pblico total provincial
anual debe ser inferior al gasto pblico provincial anual del ao anterior ms
una proporcin Z del gasto pblico permitido del ao anterior que no fue
erogado (ver anexo II). En este marco, en todas las jurisdicciones con una re-
lacin deuda pblica provincial / recursos totales menor al 70%, la proporcin
Z adoptar el valor de 0.5 y su utilizacin anticclica ser facultad de la Co-
misin Fiscal Federal. Por el contrario, para todas las provincias que en el pe-
rodo de convergencia no cumplan con el lmite impuesto a la deuda provin-
cial, la proporcin Z tomar el valor de 1 de manera que todo el gasto pblico
no erogado pero permitido del ao anterior deber ser aplicado a la cancela-
cin de deuda pblica provincial.
88 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

ANEXO I: LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA REFORMA DEL RGIMEN DE


COPARTICIPACIN PROPUESTA POR LIBERTAD Y PROGRESO

Antecedentes
En 1934, la ley 12.139 unific los impuestos internos y estableci a su res-
pecto un rgimen de coparticipacin, buscando superar los problemas de su-
perposicin tributaria. Otros impuestos fueron luego sometidos a sistemas an-
logos. En 1973, la ley 20.221 unific en un solo rgimen a la generalidad de
los impuestos coparticipados, manteniendo su vigencia mediante sucesivas pr-
rrogas hasta el 31-12-1984. Luego, an sin ley, dichos impuestos siguieron
coparticipndose por acuerdo tcito hasta que en 1988 fue sancionada la ley
23.548, vigente hasta hoy.
En 1994, la Constitucin Nacional incorpor la coparticipacin a su texto
como mtodo o instrumento para distribuir contribuciones de concurrencia pro-
vincial y nacional, pero recaudadas exclusivamente por la Nacin, fijando las
pautas al respecto. La clusula constitucional transitoria sexta dispuso que Un
rgimen de coparticipacin conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la
reglamentacin del organismo fiscal, sern establecidos antes de la finaliza-
cin del ao 1996. Este mandato constitucional permanece incumplido.
Juzgada por sus efectos, suele afirmarse que la coparticipacin ha daado
nuestro federalismo. Se sostiene que ha creado un Estado ms unitario que el
anterior, pues la Constitucin de 1853-60 proporcionaba recursos financieros
a las provincias que les permitan gran autonoma en su desarrollo. Mediante
la coparticipacin se instaur un rgimen ms centralizado que debilit eco-
nmica y financieramente an a las provincias ms ricas. Las coloc en un es-
tado de verdadera y lamentable dependencia. (Prez Guilhou: Derecho Cons-
titucional de la Reforma de 1994, Depalma, 1995, p. 49); Las provincias se
encuentran cautivas de un rgimen que acusa notorios desvos que desnatura-
lizan la esencia del federalismo.... (Spisso, Derecho Constitucional Tribu-
tario, Depalma, 2000, 26, 215).
A estas crticas se suman otras relativas a falta de equidad, favoritismo,
conflicto de intereses, politizacin, presiones e ilegalidades en la instrumen-
tacin y aplicacin del sistema.
La necesidad de revertir la situacin nos lleva a proponer la descentrali-
zacin de potestades tributarias hacia las provincias, la sustitucin del rgimen
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 89

de coparticipacin vigente por otro organismo de redistribucin regional, el


otorgamiento de incentivos (e incluso la aplicacin de sanciones) a las provin-
cias segn sea su desempeo fiscal y la puesta en vigencia de reglas macrofis-
cales provinciales, complementarias de la legislacin nacional.
La viabilidad legal de estas polticas depende, desde luego, de que la Cons-
titucin no las excluya o prohba. Entendemos que no lo hace. Por el contra-
rio, coparticipar o no coparticipar impuestos, en los trminos de la Constitu-
cin de 1994, se encuentra autorizado libremente y no ha devenido, en ningn
caso, obligatorio.

2. La coparticipacin prevista en el art. 75, inc. 2, prrafo 1 es potestativa


y no obligatoria.
Fundamos este criterio en las siguientes razones:

a) El texto de la Constitucin:
Segn Dalla Va (Derecho Constitucional Econmico, Abeledo-Perrot,
1999, p. 590) La Constitucin no establece que los recursos del art. 75 inc. 2
se deban coparticipar sino que, por el contrario, afirma que los mismos pue-
den coparticiparse tal como lo sostiene un sector de la doctrina.
Son coparticipables significa son susceptibles de coparticipacin, es de-
cir que las contribuciones pueden o no, coparticiparse. Son palabras claras que
no establecen una regla imperativa, sino la existencia de dos posibilidades.
No se trata de semntica, sino de asumir el sentido de la Constitucin se-
gn sus propios trminos. Esta es la primera regla de interpretacin. Las pa-
labras de la Constitucin estn all, (en su texto), legibles y accesibles a cual-
quiera y esto es lo primero que hacen los jueces al indagar el sentido de una
norma, de la cual no pueden apartarse sino en caso de oscuridad. (Sages La
interpretacin judicial de la Constitucin, Depalma, 1998, p. 65 y s.s.).
Tambin se ha dicho: Las palabras que emplea la Constitucin deben ser
entendidas en su sentido general y comn. En ningn caso ha de suponerse que
un trmino constitucional es superfluo o est dems, sino que su utilizacin
obedeci a un designio preconcebido de los autores. (Linares Quintana, Re-
glas para la interpretacin constitucional, Plus Ultra, 1988, p. 65).
En consecuencia, segn el texto de la Constitucin, los impuestos del art.
75 inc. 2 C.N. no son de coparticipacin obligada sino potestativa del Congre-
so Nacional.
El Dr. Bulit Goi ha sostenido lo contrario, (La Ley, 1995-D-983). Para
l, en primera impresin (...) las palabras son coparticipables indicaran que
90 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

la coparticipacin ha sido consagrada como autorizacin y no como obliga-


cin, es decir que aquellos gravmenes podran ser coparticipables o no.
Sin embargo Bulit Goi seala despus que las expresiones usadas en otros
prrafos del inciso 2 no dejan dudas sobre la obligatoriedad del rgimen.
Seala las siguientes: instituir regmenes, garantizando la automaticidad,
la distribucin ser equitativa, la ley tendr origen en el Senado, no po-
dr ser modificada, etc.
Afirmar que para nuestra Constitucin la coparticipacin es potestativa no
contradice las reglas sealadas por Bulit Goi. Dichas reglas son ciertamente
obligatorias pero slo respecto de las contribuciones que el Congreso ha re-
suelto coparticipar y que, en consecuencia, deben someterse al rgimen de las
leyes convenio. En cambio no se aplican a las contribuciones que no se copar-
ticipan.
La Constitucin no establece un sistema nico y por completo abarcativo.
Las contribuciones del art. 75 inc. 2 sern coparticipadas, o no, en todo o en
parte, segn lo resuelva el Congreso. Las provincias recuperarn, o no, el ejer-
cicio directo de todas o parte de sus atribuciones de imposicin y recaudacin.
Las alternativas previstas por la Constitucin surgen de una interpretacin li-
teral, objetiva y sistemtica de su claro texto.
Concluye diciendo Bulit Goi: Entiendo que hubiese sido recomendable
que el primer prrafo del inciso 2, dijese, sern coparticipados en lugar de son
coparticipables. No ha ocurrido as y la regla consagrada es explcita.

b) La congruencia entre la coparticipacin potestativa y nuestra


organizacin federal:
El Congreso Nacional argentino sanciona sus leyes por el sistema demo-
crtico de la decisin mayoritaria, requirindose a veces -como en el caso- ma-
yoras especiales. Ninguna ley, desde luego, requiere la unanimidad de los vo-
tos de todos los diputados ni de todos los senadores miembros de la Cmara
donde se encuentran igualitariamente representadas las provincias y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
Nuestro federalismo, conforme a su naturaleza, se estructura en una Cons-
titucin y no en un pacto. El gobierno nacional tiene rganos que expresan la
voluntad de la Federacin como totalidad. En la esfera de sus competencias,
dichos rganos poseen autoridad directa sobre los estados provinciales y so-
bre sus habitantes. Las provincias argentinas no son estados soberanos ni tie-
nen poder de veto sobre las decisiones del Congreso sino que son estados miem-
bros de una Federacin.
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 91

Nuestra organizacin federal no es congruente con la obligatoriedad de la


coparticipacin porque esta ltima deriva hacia una suerte de poder de veto de
cada autoridad provincial sobre el contenido y los efectos de las leyes del Con-
greso, con indeseables alternativas de gran conflictividad.
Existen algunas opiniones segn las cuales las leyes de coparticipacin de-
ben ser aceptadas por la totalidad de las provincias, es decir supeditando su
eficacia a una aceptacin unnime, cuestin que luego analizaremos.
Si la coparticipacin fuese obligatoria y la aceptacin de las leyes respec-
tivas debiese ser unnime se habra injertado en nuestra organizacin federal
un rasgo impropio de la misma al admitir que, como en una Confederacin,
los estados miembros pudieran rechazar la decisin mayoritaria.
No se concibe que por simple va de interpretacin puedan introducirse
deformaciones de tal entidad en nuestra Constitucin.

3. El resultado de la interpretacin
Para Dalla Va el sistema federal fiscal no se agota en la Ley de Coparti-
cipacin. Aade este autor un argumento de finalidad o resultado sealando
que es necesario atender a las necesidades de un federalismo real. Fortale-
cer a las provincias puede requerir, en diversa medida, que ellas recuperen el
ejercicio de sus propios poderes de imposicin y recaudacin. Observa tam-
bin dicho autor que, an fuera de los inc. 2 y 3, la Constitucin autoriza al
Congreso (art. 75 inc. 9) para acordar subsidios del Tesoro Nacional a las pro-
vincias.... Seala que se trata de otra excepcin a la coparticipacin fiscal.
La coparticipacin es un mtodo, un instrumento y no una sustancia ni un
fin en s mismo. En su momento fue adoptada por razones de conveniencia y
no para convertirse sesenta aos despus en una forma rgida, sin alternativas,
mientras que la evolucin material y de las ideas aconsejan el empleo de nue-
vos y mejores instrumentos. La Nacin y las provincias pueden coparticipar
todos, parte o ninguna de las contribuciones indicadas, si sus legtimos repre-
sentantes polticos as lo resuelven, no existiendo obstculo en el texto de la
Constitucin que lo impida.
Es necesario optimizar el desempeo de nuestras instituciones financie-
ras y fiscales adecundolas en base a la experiencia de la crtica situacin ac-
tual.
La interpretacin que hemos procurado desarrollar no es la nica. Suele
afirmarse sin mayor anlisis que la coparticipacin es obligada y que la C.N.
viene de consagrar el derecho de las provincias a participar de todos los im-
puestos nacionales. Por ejemplo, sostiene Spisso que la reforma constitucional
92 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

ha reconocido el derecho de las provincias a participar en la distribucin


de los impuestos nacionales, derecho que anteriormente la Nacin poda ne-
gar o desconocer, recurriendo al arbitrio de denunciar la ley convenio o bien
no formalizando un nuevo acuerdo al vencimiento del que se encontraba en
curso de ejecucin (Spisso, op.cit., 200). Sin embargo, lo que ha hecho la
Constitucin de 1994 ha sido superar el debate acerca de la constitucionali-
dad o inconstitucionalidad de la coparticipacin, autorizarla como potesta-
tiva y fijar pautas a las leyes convenio, para los casos en que ellas se utili-
cen.
Conviene agregar algo respecto de los derechos aduaneros que el art. 4 atri-
buye al Tesoro Nacional y que la Constitucin no menciona como copartici-
pables en el art. 75 inc. 2, refirindose a ellos en el art. 75 inc. 1 (C.N.). Estos
impuestos pertenecen a la Nacin y su coparticipacin no se encuentra dispuesta
ni siquiera autorizada. No obstante, alguna doctrina sostiene que la Constitu-
cin no ha prohibido coparticiparlos y que, por lo tanto, es posible disponerlo
as por ley. (Cafferata Nores, Ignacio y Porto, Natalia, Coparticipacin fede-
ral de impuestos, 1999, p.p. 42, 141 y 154-155).

4. Las leyes convenio


Nos referimos ahora a ciertas reglas que la Constitucin establece, en cuan-
to a los trmites para la elaboracin, sancin y adhesin, cuando ellas se utili-
cen.
El Artculo 75, inciso 2, prrafo 3 (C.N.) dispone: Una ley convenio so-
bre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias instituir regmenes
de coparticipacin.... Y, en su prrafo 4 agrega: La ley convenio tendr como
Cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cmara, no podr ser modificada uni-
lateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las provincias.
Las leyes convenio son instrumentos en parte de naturaleza contractual por-
que las provincias, para participar en la distribucin, adhieren a un rgimen
que otorga derechos e impone obligaciones a las partes. Las provincias pue-
den adherir o no, o bien denunciar el convenio al cual han adherido, opciones
que han devenido escasamente posibles.
La adhesin provincial se expresa mediante leyes de sus respectivas le-
gislaturas, que incluyen ciertos contenidos que las leyes convenio exigen. (Con-
frontar las leyes 12.139, 12.956, 14.390, 14.788, 20.221, 23.548). Esta ltima
ley no menciona la denuncia del rgimen pero es este un derecho incuestiona-
ble de las provincias. (Spisso, op. cit., 221).
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 93

Con estos antecedentes, la Constitucin de 1994 introduce reglas que tie-


nen por objeto favorecer la posicin y/o participacin de las provincias mien-
tras se elabora el proyecto de ley convenio y tambin despus de sancionado.
Con dicha finalidad, el art. 75, prrafo 3, expresa: Una ley convenio, so-
bre la base de acuerdos con las provincias instituir.... De esta manera se cons-
titucionaliza cierta participacin de las provincias en la preparacin del pro-
yecto de ley. Sin embargo no se precisa trmite concreto alguno.
En consecuencia, no se innova demasiado sobre las existentes prcticas
de consulta, las cuales incluan presumiblemente acuerdos, al menos entre los
senadores, representantes de las provincias como estados federales. Tambin
refuerza la participacin senatorial el prrafo 5 (art. 75, inc. 2, C.N.) cuando
dispone que La ley convenio tendr como Cmara de origen al Senado. Ne-
cesariamente los senadores de cada provincia debern involucrarse en el pro-
yecto de ley.
Es probable que, como seala Bulit Goi (op. cit., 986), la frase sobre la
base de acuerdos con las provincias favorezca el protagonismo de sus gober-
nadores, otorgndoles cierta mayor gravitacin. La Constitucin busca preve-
nir la sancin de una ley, carente de adecuada preparacin, que pueda enfren-
tar a las provincias a un hecho consumado, dejndoles la simple opcin de
adherir o no. Segn Prez Hualde (Coparticipacin Federal de Impuestos en
la Constitucin Nacional, Depalma, 1999, p. 63) la mencionada base de acuer-
dos no debe tomarse en tono excesivamente formal ya que la oportunidad y
lugar para ellos podra ser el propio Senado de la Nacin (...) el propio proyec-
to de ley convenio puede constituir -en los hechos- el acuerdo previo, o los
principios de l, que la Constitucin prev de modo genrico y no formal.
Por ltimo, se dispone que la ley convenio sea sancionada por una mayo-
ra especial, la mayora absoluta de los miembros de cada Cmara, (art. 75,
inc. 2, prrafo 4). Esta regla excluye la previa necesidad de acuerdos consenti-
dos por todas las partes.

5. Aprobacin de la ley convenio por las provincias


La constitucin no requiere que ella lo sea por la totalidad de las provin-
cias. El art. 75, inc. 2, prrafo 4, dispone que la ley convenio ser aprobada
por las provincias.
La doctrina considera generalmente que el trmino aprobacin no im-
porta otra cosa que la tradicional adhesin, efectuada por ley de cada una de
las provincias que adhieren. Esta expresin es jurdicamente ms correcta que
aprobacin y mejor expresiva de la naturaleza del acto.
94 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Prez Hualde, sostiene que tal aprobacin-adhesin debe ser de todas las
provincias. Sin este concurso, agrega, la ley convenio carece por completo
de validez. Segn este autor as surge del texto constitucional (porque) la
ley convenio tiene naturaleza de tratado interprovincial y (porque) la coparti-
cipacin no solo consiste en una distribucin de recursos, sino que implica ne-
cesariamente una transferencia de recursos de una provincia a otras. (Prez
Hualde, op. cit., p. 70-71).
Esta opinin merece graves reparos: La necesidad de la aprobacin-adhe-
sin unnime de las provincias no surge del texto constitucional. Expresamos
ya que el Congreso sanciona sus leyes por mayora, pero que ninguna ley, des-
de luego, requiere la unanimidad de los votos de todos los diputados ni de to-
dos los senadores. Supeditar la eficacia de una ley sancionada por el Congreso
nacional a la aprobacin unnime de las provincias contradice nuestra Consti-
tucin, se aparta del federalismo consagrado por ella. Se trata, s, de la apro-
bacin-adhesin por cada provincia que decide incorporarse al rgimen, cuando
este se utiliza. De otro modo se desconoceran los principios bsicos de nues-
tro sistema federal. Nos remitimos aqu a lo ya expresado sobre el tema.
Si la Constitucin exigiera que la aprobacin de las provincias fuese un-
nime hubiera podido decir, por ejemplo: la sancin de una ley convenio re-
quiere que el Senado se expida por unanimidad. Slo de una manera clara y
expresa podra incorporarse a la Constitucin una excepcin de tal magnitud a
nuestro rgimen federal.
Desde luego, las provincias y el estado nacional debern procurar que la
adhesin de las provincias a las leyes convenio tenga lugar en condiciones sa-
tisfactorias para todas las partes.
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 95

ANEXO II: LAS REGLAS MACROFISCALES

Lmite para la deuda del SPP


LDT it = DT it / RT it
Donde:
LDT it: lmite deuda pblica total provincial de la provincia i en el perodo t
RT it: recursos totales de la provincia i en el perodo t
DT it: deuda pblica total provincial de la provincia i en el perodo t
Si DT it / RT it e LDT it LDT it d DT it / RT it + S (LDT it - DT it / RT it)
Para las provincias que no cumplan con el lmite LDT it = DT it / RT it al
momento de la promulgacin, se fija un sendero temporal S que establecer
en cuntos aos se deber alcanzar el lmite.

Lmite para el gasto del SPP


Se fija un gasto pblico provincial mximo que tambin se relaciona con
los recursos provinciales totales de manera de exigir supervit fiscal. De esta
forma, tambin se vincula, en el largo plazo, la trayectoria temporal del gasto
pblico con la tasa de crecimiento del PBI potencial.
G it d G it*
G it* = RT it
Donde:
G it: gasto pblico total de la provincia i en el perodo t
G it*: lmite mximo permitido para el gasto pblico total de la provincia
i en el perodo t
RT it: recursos totales de la provincia i en el perodo t
Se impone una fuerte restriccin al comportamiento de las administraciones
provinciales pero al mismo tiempo se estimula un comportamiento anticclico.
Se pueden acumular incrementos del gasto permitidos no utilizados de
manera de poder ser aplicados en perodos de recesin con el objeto de reacti-
var la economa. Esta posibilidad surge a partir de gt cuyo valor depender po-
sitivamente de Z (gt ser mayor cuanto mayor sea Z).
G it d (1 + gt) G it-1
gt = Z [ (G it*-1 / G it-1) 1 ]

Las provincias que sobrepasen el lmite mximo de deuda debern utilizar


el componente gt para cancelar deuda hasta que alcancen el lmite exigido.
96 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 97

RELACIONES LABORALES
POLTICAS EN MATERIA LABORAL
98 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
RELACIONES LABORALES 99

PROPUESTA DE POLTICAS EN MATERIA LABORAL

Una reforma profunda del modelo vigente de relaciones laborales impone


cambios legales y estructurales tanto en el plano individual como colectivo,
poniendo nfasis en el empleo y su promocin como objetivos prioritarios y
centrales.
La evolucin del empleo depende del crecimiento de la economa. Por lo
tanto las normas laborales deben ser suficientemente equilibradas de manera
de proteger a quienes aportan su trabajo, pero sin generar desincentivos a la
inversin ni a la productividad. Slo la creacin de empleo y el aumento de
productividad pueden constituir la base slida de salarios elevados.
Toda imposicin o carga sobre el salario provoca una sustitucin de mano
de obra por capital, afectando el nivel de empleo. La oferta agregada de mano
de obra es relativamente rgida, no as la demanda. Es por ese motivo que cual-
quier aumento del costo laboral debido a mayores impuestos y cargas sobre el
trabajo, reduce el salario de bolsillo.
Es imprescindible promover la negociacin de salarios y condiciones la-
borales en un marco de modernidad y de productividad, entre interlocutores
genuinos y con intereses distintos pero finalmente alineados por la bsqueda
del xito de la empresa. Los resultados sern los mejores posibles frente a cada
circunstancia o contexto en el que se desarrolla la actividad de la empresa y
del sector.
Es necesario que el modelo sindical sea transparente y que asegure el ple-
no ejercicio de la libertad sindical, individual y colectiva. Se debe asegurar la
democracia sindical en todos los planos, no solo el electivo, sino en lo que hace
a la participacin real de los representados en la vida interna de los gremios.
Se debe dar preferencia a los acuerdos laborales de nivel menor (empre-
sa, sector geogrfico, etc.), que a los acuerdos colectivos a nivel de sector de
actividad. Slo a nivel de empresa, con sus propias ventajas y dificultades, ase-
gura la convergencia de intereses entre accionistas y trabajadores
Ser imprescindible realizar cambios en materia de controles administra-
tivos, autoridad de aplicacin, y polica laboral que resulten compatibles con
el nuevo modelo. Es importante evitar la duplicacin y hasta la triplicacin de
las autoridades administrativas competentes en cada jurisdiccin, que adems
100 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

de ser un dispendio innecesario, son ineficientes y generan conflictos jurisdic-


cionales, desprotegiendo tanto a los trabajadores como a los empleadores.
En este marco, es imprescindible contar con un centro nico de informa-
cin de los ciudadanos econmicamente activos que abarque ocupados y des-
ocupados, y su eventual vnculo con prestaciones, sistema de salud, rgimen
previsional, riesgos del trabajo, beneficios, subsidios o retribuciones, a fin de
evitar discrepancias, incongruencias e incompatibilidades.

POLTICA LABORAL INDIVIDUAL

En el plano individual hemos contemplado tanto los aspectos relativos al


comienzo de la relacin laboral, como a su desarrollo, la extincin y las bases
para una cobertura razonable al momento que la persona busca un nuevo em-
pleo. Los aspectos relevantes son:

EMPLEABILIDAD Y FORMACIN

Las competencias requeridas por la demanda de trabajo en el mercado, es


lo que se denomina empleabilidad, que en la actualidad est claramente dete-
riorada por el retraso educativo y el deterioro de las carreras de oficios, habili-
dades y profesiones que se utilizan en las distintas industrias y servicios.
Para acceder a un trabajo digno es imprescindible contar con la capacita-
cin, entrenamiento y nivel profesional adecuados.

CONTRATACIN FLEXIBLE Y PROMOCIN A LA CREACIN DE EMPLEO

Si el contrato es rgido, en cuanto demanda numerosos requisitos y condi-


ciones, tiene cargas y costos excesivos y no cuenta con una legislacin que brin-
de seguridad jurdica para ambas partes, el empleador ser siempre reticente
para generar nuevos puestos de trabajo. Es por ello, que se debe flexibilizar la
contratacin de modo que todas las trabas queden liberadas, y a la vez se brin-
den garantas para que no se produzcan contingencias imprevisibles y despro-
porcionadas. El comienzo del contrato de trabajo a travs del perodo de prue-
ba, el contrato de plazo fijo flexible, y otras formas de contratacin modulares
(conforme a los requerimientos de ciertas actividades o modalidades) deben
ser un medio de promocin eficaz del empleo y una frmula para bajar los costos
laborales. No obstante esto, quien preserve la continuidad del contrato de tra-
RELACIONES LABORALES 101

bajo debera contar con un incentivo y no con desincentivos. Lo mismo para


quien genere nuevas oportunidades de empleo, por ejemplo la reduccin de las
cargas sociales cuando se crean nuevos puestos de trabajo, y la reduccin es
mayor si se toma personal que tiene graves dificultades para reinsertarse. Otros
incentivos posibles son el diferimiento del pago de las cargas sociales o el pago
en cuotas de las mismas cuando se tuvieran dificultades econmico-financie-
ras para afrontarlas.

FLEXIBILIZACIN INTERNA

El desarrollo de la relacin laboral necesita de la dinmica que exigen los


nuevos procesos y las nuevas tecnologas. Es necesario que se pueda aplicar la
polivalencia funcional sin otra limitacin que la razonabilidad en su implemen-
tacin y su instrumentacin debe insertarse en el contrato individual o en los
acuerdos colectivos formales e informales.

NUEVO SISTEMA DE DESPIDO Y SEGURO DE DESEMPLEo

La indemnizacin por despido debe sustituirse por un sistema contributi-


vo que ampare al trabajador frente al despido y tambin frente al desempleo.
Esto resultara conveniente tanto para el empleador como para el trabajador,
asegurara un rgimen eficaz de amparo frente a la desocupacin, y a la vez
establecera costos previsibles para las empresas. Para cubrir las contingencias
precitadas, se puede crear un fondo con aportes del trabajador (ahorro), con-
tribuciones del empleador (fondo de garanta), Los administradores de estos
fondos pueden ser entes autnomos creados al efecto por ley o por va del con-
venio colectivo. Este fondo es individual y propiedad del trabajador. En caso
de no usarlo se podr convertir en una renta vitalicia al momento de la jubila-
cin.

MODELO DE CONTRATACIN

El contrato laboral en s mismo debe estar precedido por los puentes que
unen a una persona que busca empleo con el mercado de trabajo. Son temas
centrales los jvenes sin experiencia, las mujeres en general, los hombres de
ms de cuarenta aos, y los que carecen de la capacitacin y entrenamiento.
La empleabilidad es la palabra utilizada para definir las habilidades y conoci-
102 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

mientos que requiere un aspirante para poder ingresar o reingresar al mercado


de trabajo. La facilitacin de los puentes y la reduccin de los costos de con-
tratacin, son vitales para incentivar las contrataciones. Por ende, el primer
tramo de la contratacin debera contar con una fuerte reduccin de las contri-
buciones patronales, que en la medida que tiendan a cero aumentarn la cap-
tacin de trabajadores.
Se debe promover la unificacin de los planes de becas y pasantas, exten-
der el perodo de prueba, premiar al empleador que confirma al trabajador, y evitar
que se utilicen estos instrumentos como un medio para slo reducir aportes.

MODELO DE RELACIN LABORAL

El desarrollo de la relacin laboral necesita de herramientas que algunas


empresas las han logrado por va de cambios culturales y negociaciones labo-
rales arduas y a menudo incompletas.
En rigor, es imprescindible que las relaciones laborales se rijan como m-
nimo con los siguientes instrumentos:

1. Multifuncionalidad o polivalencia funcional: la tarea no es ms el eje


de la actividad productiva de la persona, ya que necesariamente realiza
una serie de actividades que no solo son de igual jerarqua que la que
revista la persona, sino que pueden ser de inferior o de superior jerar-
qua, en la medida que sean compatibles y razonables, y en la medida
que la persona tenga capacitacin y entrenamiento para realizar las dis-
tintas funciones. Esta polivalencia funcional, se denomina multiprofe-
sionalidad cuando importa el conocimiento de distintos oficios o pro-
fesiones. Se debera acceder a ella por contrato individual, o por medio
de acuerdos colectivos formales o informales. La nica condicin es que
se pacte en forma previa a fin de preservar el principio de buena fe.
2. Jornada y descansos flexibles: la jornada variable o flexible, o la jor-
nada promedio ya se estn implementando en algunas empresas. La
exigencia de que se pacta por convenio colectivo, que de por s es res-
trictiva se debera extender a los contratos individuales, los contratos
pluriindividuales y los acuerdos colectivos informales.
3. Premios en la remuneracin: Es conveniente que una parte de la
remuneracin responda a pautas de productividad, de produccin,
de rentabilidad y en general de resultados medidos objetivamente.
RELACIONES LABORALES 103

4. Movilidad razonable de las condiciones de trabajo: Las frmulas


de contratacin deben estar combinadas con modelos de relaciones la-
borales que aseguren la movilidad funcional y la movilidad local del
trabajador dentro de condiciones razonables.

MODELO DE EXTINCIN DEL CONTRATO DE TRABAJO

La indemnizacin por despido como existe hoy (art. 245 LCT y Ley
25.013) seran reemplazadas por un fondo de capitalizacin individual, que
se financiara con aportes del trabajador (ahorro) y contribuciones del em-
pleador (capitalizacin).
El desocupado bajo estas condiciones deber ser convocado a tareas de
apoyo, comunitarias o asistenciales, deber tomar un empleo conveniente dis-
ponible que se le ofrezca, y deber cumplir con los controles y planes de re-
conversin que impongan el sistema.
El empleador debera aportar un monto adicional al fondo en caso de des-
pido sin causa. El preaviso ser uniforme en todos los casos, por un plazo de
un mes, contado a partir de la fecha de notificacin, y sustituible por un aporte
equivalente.
Con el sistema expuesto se genera un rgimen que asegura el pago del be-
neficio a los eventuales despedidos, brinda cobertura de desempleo y evita los
fraudes.
A la vez, se cumple con los requisitos constitucionales y legales, en cuan-
to que brinda cobertura por despido arbitrario,
Todas las dems frmulas de extincin deberan adecuarse con un meca-
nismo compatible. Por ejemplo, si el trabajador hace abandono de trabajo o
renuncia, no accedera a la utilizacin del fondo. Si se pasa de la actividad de-
pendiente a la autnoma, los fondos acumulados deberan reintegrarse pasado
un cierto plazo. Al momento de la jubilacin el fondo no utilizado puede trans-
formarse en una renta vitalicia que se suma al haber jubilatorio. Si el trabaja-
dor muere, deberan cobrar los beneficios la esposa, por ella y por sus hijos
menores, y una lista de causahabientes.

POLTICAS DE EMPLEO Y TRANSFERENCIA

Es imprescindible promover la creacin de nuevos puestos de trabajo, junto


a un sistema asistencial eficaz que a la vez facilite y opere la transferencia de
104 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

los desocupados hacia el mercado de trabajo y el acceso a un empleo conve-


niente, y por ltimo, entrenar y capacitar a los desocupados, reconvirtindolos
en la obtencin de trabajo estable.
En la actualidad los sistemas no se armonizan entre s, produciendo sub-
sidios que no tienen por objeto recuperar a la persona dentro del mercado la-
boral. Por ende, se genera una suerte de status quo en donde la consigna es
simplemente cobrar los subsidios y obtener su renovacin en caso de que ten-
gan plazo. Los sistemas de subsidios deben estar ligados a los puentes que re-
lacionan a las personas con su reinsercin en el mercado.
En la actualidad estn concebidos como mecanismos virtualmente perpe-
tuos, adems ligados a organizaciones que los utilizan como objetivo para sus
representados, en lugar de ser un paliativo temporario, en procura de la rein-
sercin laboral.

MODELO SINDICAL

Nuestro sistema legal y su modelo resultante deben asegurar el ejercicio


pleno de los derechos sindicales individuales y colectivos. La libertad sindi-
cal individual est vinculada al derecho a afiliarse, no afiliarse y a desafiliar-
se de un gremio. En cambio, la libertad sindical colectiva es la que asegura
al trabajador el derecho a constituir las asociaciones gremiales, a elegir y ser
elegido, y a participar de la vida interna del gremio.
Para asegurar estos derechos debe modificarse el sistema existente, ten-
diendo al modelo de pluralidad, desde un rgimen de personera gremial acor-
dado por la autoridad de aplicacin hacia otro de personera juridica como el
de cualquier entidad asociativa.
Los mandatos tendran que ser limitados en cuanto a la reeleccin de au-
toridades, y se deberan implementar controles eficaces en la administracin
del patrimonio gremial, y en el empleo de los fondos de las obras sociales.
Finalmente, la negociacin colectiva, en caso de no haber negociacin a
nivel inferior, debera realizarse bajo reglas que la agilicen, abandonando las
viejas figuras que ponen dicha negociacin a disposicin de las cpulas de las
federaciones sindicales nacionales, en desmedro de la estructura gremial re-
gional y local y an ms, en desmedro de las representaciones de empresa.
El modelo sindical actual se basa en el unicato o sistema de unicidad, en
funcin del cual solo puede existir por arte, oficio, profesin o actividad un solo
sindicato el ms representativo- a quin se le concede la personera gremial.
RELACIONES LABORALES 105

Se debe transitar hacia la pluralidad sindical y la libertad de agremiacin.


Por ltimo, las obras sociales, para que centren sus recursos con el des-
tino especfico, debern contar con controles especiales, y deber profundi-
zarse la desregulacin, de modo que se asegure la competencia y la plena li-
bertad de eleccin, y con ello, se genere un mercado sano donde calidad y
servicio sean los parmetros que motiven a los beneficiarios para elegir su
prestador.

MODELO DE NEGOCIACIN DESCENTRALIZADA

La negociacin descentralizada debe ser un motor de la reformulacin del


modelo de relaciones laborales. Debe eliminarse la obligatoriedad de la ho-
mologacin de la autoridad administrativa, que lejos de ser un control eficaz,
a menudo se constituy en un obstculo de los contenidos que se pretendan
incorporar entre las partes signatarias.
Su eliminacin debe ser reemplazada por la revisin judicial, que la po-
drn requerir cuando se viole el orden pblico, normas de rango superior (cons-
titucionales o supralegales) o cuando se afecte a terceros.
El rea laboral de cada jurisdiccin solo registrar los convenios colecti-
vos, a fin de tener un medio para acreditar su autenticidad frente a conflictos
sobre un solo texto unvoco.
No se debe impedir ni descartar la negociacin colectiva realizada a dis-
tinto nivel, sin embargo el convenio de nivel inferior prevalecer sobre un con-
venio de nivel superior. El convenio de nivel superior ser solo de accin resi-
dual, ante la ausencia de un convenio en el nivel inferior.
La articulacin de los convenios o la subordinacin a los convenios de ni-
vel inferior, solo ser admisible si as lo resolvieran en dicho nivel, y nunca
por mandato o imposicin del nivel superior.

RESOLUCIN DE CONFLICTOS Y DESACUERDOS LABORALES

El arbitraje oficial ser la ltima instancia frente a desacuerdos que no pue-


dan ser resueltos por las partes. La condicin ser que el rbitro deber optar
por una u otra posicin, no pudiendo resolver ni sugerir ninguna posicin in-
termedia o distinta.
106 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

MEDIDAS COMPATIBLES CON LAS REFORMAS PROPUESTAS

El Ministerio de Trabajo de la Nacin se superpone con ministerios, se-


cretaras o subsecretaras en cada provincia o en la Ciudad Autnoma de Bue-
nos Aires, con lo cual, parece razonable su eliminacin, sin perjuicio de que
existan una secretara de trabajo y empleo bajo la rbita del Ministerio de Eco-
noma.
El control de las entidades gremiales empresarias y sindicales lo har la
Inspeccin General de Justicia (IGJ) o en su caso, los organismos equivalen-
tes.
Los convenios colectivos sern controlados, en lo que hace a su legalidad
por va judicial, y solo se registrarn en un centro nico a fin de que exista un
texto oficial una vez publicado, en una reparticin que podra ser la Secretara
de Trabajo del Ministerio de Economa a nivel nacional, y los ministerios se-
cretaras o subsecretara provinciales en cada caso de mbito local.
Por ltimo, debera haber un centro nico de informacin laboral de toda
persona econmicamente activa, tanto de los ocupados como los desocupados,
de autnomos como dependientes, de los activos como de los pasivos, a travs
del CUIL, unificado con la seguridad social, el sistema de salud, el sistema
previsional, el de riesgos del trabajo, y cualquier otra va de acceso posible.
Con ello, no se produciran incongruencias en torno de personas que reci-
ben o pudieren recibir beneficios o tratamiento desde distintos ngulos que
resulten incompatibles.
RELACIONES LABORALES 107

POLTICA COMERCIAL EXTERNA


POLTICAS EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR
108 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
POLTICA COMERCIAL EXTERNA 109

POLTICAS EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR

La Argentina deber establecer, como poltica de Estado, un modelo eco-


nmico abierto que tenga como objetivo generar un crecimiento de la pro-
ductividad y eficiencia de la economa como consecuencia de la exposi-
cin al comercio internacional. Este camino a recorrer no slo habr de
asegurar un marco competitivo en el mercado interno sino tambin la eli-
minacin del sesgo anti exportador que genera toda economa cerrada.
Para esto deber desmantelarse el amplio y discrecional andamiaje pro-
teccionista vigente que no hace ms que repetir errores del pasado. El in-
tento de revertir la tendencia a la desaparicin del supervit comercial me-
diante restricciones y trabas a las importaciones slo genera ineficiencias
y aumentos en los precios internos en desmedro del nivel de vida. Por otro
lado provoca medidas de retaliacin de otros pases hacia la Argentina y
afecta la credibilidad y la confianza.
An no ha desaparecido la inclinacin de un vasto espectro de la dirigen-
cia poltica, empresarial y sindical hacia los modelos de sustitucin de im-
portaciones que aplic nuestro pas en dcadas pasadas generando una es-
tructura industrial ineficiente que slo puede mantenerse tras barreras
proteccionistas que lesionan tanto los intereses del consumidor como los
de los trabajadores.
La Argentina ha experimentado dos procesos de apertura econmica en
las ltimas dcadas. Ambos finalizaron de manera desequilibrada habien-
do generado dificultades en el plano productivo, pero ms importantes en
el plano conceptual. Hubo situaciones crticas generadas principalmente
por la manipulacin del tipo de cambio, el endeudamiento que aparenta-
ba entrada de capitales y la dispersin arancelaria debido a las presiones
sectoriales. Las reducciones arancelarias fueron discrecionales y utiliza-
das como amenaza para bajar precios internos. En lo conceptual estos fra-
casos instalaron en buena parte de la sociedad una oposicin a los proce-
sos de apertura econmica.
Es a la luz de estas experiencias que debe asegurarse que todo proceso de
apertura econmica est basado en el efecto del nivel arancelario y no se
vea potenciado o limitado por manipulaciones cambiarias con apreciacio-
nes significativas y coyunturales de nuestra moneda.
110 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

El eje de la poltica de apertura debe ser la convergencia hacia un derecho


de importacin uniforme y bajo. Conceptualmente, como meta final, de-
bera suprimirse todo gravamen al comercio exterior para darle un mismo
tratamiento tributario que a la produccin y comercio domsticos. El ejem-
plo chileno con sus resultados, est a la vista.
En este marco conceptual, deber compatibilizarse el Arancel Externo Co-
mn establecido para el Mercosur con los objetivos de una economa ms
abierta y competitiva. Deber para ello buscarse consenso para modificar
el AEC y mantener la figura de mercado comn o unin aduanera. En caso
que ello no pudiera lograrse, podra ser ms realista sostener el proceso
de integracin sobre la base de una zona de libre comercio con aranceles
externos diferenciados por cada pas de la zona.
En materia de exportaciones, sobre todo en las de origen agropecuario,
nuestro pas enfrenta un contexto internacional extremadamente favora-
ble que se ve desvirtuado en buena medida por la aplicacin de derechos
de exportacin que restringen el potencial que implicara para el mercado
el aprovechamiento pleno de las seales que est dando el mundo en cuanto
a la demanda de nuestros productos tradicionales de exportacin. Este an-
damiaje impositivo deber desarticularse. El impuesto a las Ganancias es
el instrumento idneo y suficiente para captar la renta excedente.
Las prolongadas y varias veces interrumpidas negociaciones comerciales
entre el Mercosur y la Unin Europea deben avanzar cautelosamente en
la medida que no se detecte un cambio en la actitud de la Unin Europea,
actitud que por ahora no se percibe. Es claro que lo que se pretende lograr
del Mercosur es una reduccin muy sustancial de los aranceles a la im-
portacin de nuestros productos manufacturados. Por su parte, el nico
inters sustancial del Mercosur consiste en lograr un ingreso sin restric-
ciones para los productos hoy protegidos por la Poltica Agrcola Comn
(PAC). Se debe ser ms que prudente en avanzar con este tema.
La posicin Argentina en el mbito de la Organizacin Mundial de Co-
mercio (OMC) constituye, eventualmente, una oportunidad para alcanzar
acuerdos multilaterales en materia agrcola y lograr mejoras en el acceso
a los mercados, aunando esfuerzos con los pases exportadores de productos
agropecuarios integrados en el Grupo Cairns. La Argentina debe asumir
una posicin extrema en el sentido de no hacer nuevas concesiones de nin-
gn orden si no se contemplan sus intereses en materia agrcola, aunque
no hay dudas de que debe mantenerse en el marco de la OMC cualquiera
fuere el resultado de las negociaciones. Deben derogarse todas las medi-
POLTICA COMERCIAL EXTERNA 111

das violatorias de los Acuerdos de la Organizacin Mundial de Comercio


que se encuentran en vigencia.
Teniendo en cuenta el fracaso de las principales negociaciones multilate-
rales (OMC y otras) es conveniente la iniciacin de negociaciones de ca-
rcter bilateral con todos aquellos pases con los que haya posibilidades
de alcanzar acuerdos de libre comercio u otros de carcter comercial.
La reinsercin de la Argentina en los mercados internacionales promo-
vera las ventas al exterior y permitira destrabar las barreras que es-
tn impidiendo el salto de las exportaciones no tradicionales que se re-
quiere. La Argentina slo tiene un futuro de crecimiento sostenido en
la medida que se constituya en un pas exportador de productos y ser-
vicios diversificados. El fuerte crecimiento actual de nuestras expor-
taciones tradicionales no nos debe hacer olvidar que slo una econo-
ma de alta productividad en todos sus sectores, incluyendo las
manufacturas es lo que puede asegurar un nivel de vida elevado y cre-
ciente. El bienestar econmico de un pas no puede basarse en circuns-
tanciales situaciones favorables del mercado mundial que alcancen a
un puado de productos.

POLTICA ARANCELARIA Y OTRAS RESTRICCIONES

Se propone disminuir progresivamente los aranceles y su dispersin, ten-


diendo a un nivel uniforme, eliminar los derechos de importacin especficos
mnimos, revisar el mecanismo de los Valores Criterio y derogar las Licencias
No Automticas, de acuerdo con los fundamentos y procedimientos que segui-
damente se desarrollan.

NIVEL ARANCELARIO Y SU DISPERSIN

En relacin a este tema deben considerarse dos aspectos: 1) su nivel me-


dio, y, 2) su dispersin.
Con respecto al primer punto en lo que respecta a Extra-Zona se entiende
que debe operarse una reduccin pautada sobre los niveles actuales. Parece
conveniente comenzar esta reduccin con un paso inicial de alguna conside-
racin para luego llegar a un arancel nico del 8/10% en un perodo determi-
nado, no inferior a cinco aos.
112 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

NIVEL INMEDIATO A CONSOLIDAR


Se establecera un techo arancelario consolidado en la OMC del 20-25%.
Este paso se dara con sentido unilateral, por ms que se intente sacar prove-
cho mediante concesiones en negociaciones multilaterales. Constituira un sig-
no firme del camino asumido y una indicacin significativa para inversores lo-
cales y extranjeros.

VALORES CRITERIO
Debera revisarse su funcionamiento, ya que la mayora de los valores es-
tn fijados por informacin y presin de las cmaras representativas de los pro-
ductos involucrados.

LICENCIAS NO AUTOMTICAS Y OTRAS RESTRICCIONES


Se han ido desarrollando a travs de estos ltimos aos medidas para-aran-
celarias de distinto orden que no responden a otro fin que defender el saldo
comercial o responder a presiones de lobby en la medida que la inflacin in-
terna super la devaluacin del peso y fue restando competitividad. Se debe-
rn eliminar estas medidas en el contexto de un programa de estabilidad y una
poltica cambiaria previsible y razonable.

MERCOSUR
La transformacin eventual hacia una zona de libre comercio, en el caso
de no lograrse una revisin de los aranceles externos comunes, no deber in-
terpretarse como un debilitamiento del Mercosur ni como un apartamiento de
nuestro carcter de socio comercial del Brasil. Por el contrario, el cambio im-
plicara darle una flexibilidad a la integracin que los dos pases requieren. Una
zona de libre comercio constituira igualmente una herramienta poderosa de
integracin y generacin de comercio.
Teniendo en cuenta la trascendencia del comercio de la Argentina con Bra-
sil, convendr implementar mecanismos que amortigen variaciones abruptas
en los niveles de tipo de cambio real relativo en cualquiera de los pases inte-
grantes del Mercosur. El instrumento ms apropiado sera el de la fijacin tran-
sitoria y con pautas temporales de disminucin a cero - de niveles arancela-
rios Intra-Zona, que naturalmente no superaran los de Extra-Zona.
POLTICA COMERCIAL EXTERNA 113

Se mantendran aplicables en la zona los instrumentos previstos por la


OMC como los Acuerdos de Dumping, Subsidios y Salvaguardias (en una ver-
sin restringida para este ltimo, en la cual no podrn aplicarse cupos sino eli-
minacin de la preferencia).

Posicin negociadora argentina en relacin a subsidios/protecciones agr-


colas (OMC, Mercosur-UE) y a otras protecciones de pases industriales.
Convenios Bilaterales.

MERCOSUR-UE
La propuesta que en su momento el Mercosur hizo llegar a la Unin Eu-
ropea, en el sentido de llegar a un objetivo que tienda a la desaparicin de
cargas arancelarias de cualquier orden sobre el total del universo de posicio-
nes arancelarias, no ha tenido, ni es probable que tenga, una respuesta en igual
sentido.
La UE, esencialmente, slo se dispondra a reducir exclusivamente los
aranceles ad-valorem para un conjunto de productos y no sobre el total de los
mismos. Se debe tener en cuenta que la implementacin de la proteccin de la
UE a los productos comprendidos dentro de la Poltica Agrcola Comn (PAC)
se basa en formas distintas o complementarias a los aranceles ad-valorem, por
ejemplo, por medio barreras para-arancelarias (cupos, requisitos fitosanitarios,
etctera), subsidios a sus productores y otros mecanismos.
La UE sostiene que la apertura de sus mercados agroalimentarios habr
de darse en el contexto de las negociaciones multilaterales de la OMC. Los
avances son lentos.
De esta manera, en una muy apretada sntesis, el Mercosur se encuentra
ante una contraoferta comercial limitada y desventajosa que implicara la aper-
tura de nuestros mercados de productos manufacturados (con alta proteccin
actual) sin ninguna contrapartida clara, ya que los aranceles de estos produc-
tos actualmente son muy bajos en la UE. El grueso de nuestras posibilidades
de exportacin, basadas en los productos agro-alimentarios, no tendra asegu-
rado un acceso mejorado. Ante esta alternativa, slo habr que evaluar si esta
apertura desequilibrada estara compensada por el marco zona econmica
ampliada resultante y las decisiones de inversin que dicha situacin podra
traer aparejada.
Un acuerdo del Mercosur con la UE deber contemplar nuestros princi-
pales intereses comerciales.
114 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

ARGENTINA-OMC

En materia de acuerdos multilaterales globales, la denominada Ronda Uru-


guay de negociaciones comerciales internacionales, desarrollada entre 1986 y
1994 en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comer-
cio (GATT), no arroj resultados satisfactorios para nuestro pas, sobre todo
en materia de distorsiones en los mercados de productos agropecuarios.
La siguiente ronda fracas fundamentalmente por la posicin irreductible
de los pases que mantienen fuertes protecciones en el sector agrcola a la vez
que aplican subsidios tanto internos como a la exportacin. No hubo disposi-
cin a hacer concesiones significativas en esta materia y los dems pases, fi-
nalmente, optaron por dejar de lado una negociacin en la cual se marginaba
lo que les resultaba sustantivo.
Se entiende que ese fracaso fue, en definitiva, un paso en la direccin co-
rrecta.
La declaracin de la conferencia ministerial realizada a fines de 2001 en
el marco de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), continuadora del
GATT, incluye en su programa de trabajo, en el tem Agricultura, el compro-
miso a celebrar negociaciones globales encaminadas a lograr mejoras sus-
tanciales en el acceso a los mercados, reducciones de todas las formas de sub-
venciones a la exportacin, con miras a su remocin progresiva, y reducciones
sustanciales de la ayuda interna causante de distorsin del comercio. Esto debe
marcar la posicin Argentina en futuras negociaciones.

En este contexto, se proponen las siguientes lneas de accin para la Can-


cillera argentina:
Participar activamente en los correspondientes comits de la OMC, para
generar el terreno tendiente a alcanzar acuerdos multilaterales en materia
agrcola, con miras a lograr un comercio internacional sin prcticas dis-
criminatorias ni reglas comerciales asimtricas.
Continuar aunando esfuerzos con los integrantes del Grupo Cairns, con-
formado por pases exportadores de productos agrcolas, dentro del com-
promiso de integrar el comercio internacional de dichos bienes a las re-
glas de la OMC.
Recurrir activamente al rgano de Solucin de Diferencias (OSD) de la
OMC para plantear los correspondientes reclamos, ante todas aquellas
POLTICA COMERCIAL EXTERNA 115

medidas de poltica comercial de otros pases que constituyan un incum-


plimiento de las normas acordadas en esa organizacin.

Es relativamente fcil establecer los objetivos fundamentales a los cuales


debe apuntar nuestro pas, tanto en las negociaciones multilaterales como con
bloques de integracin. Como se ha dicho, estos consisten en lograr un acceso
amplio para nuestros productos agroalimentarios. Sin perjuicio de que se ex-
tremen los esfuerzos en esa direccin, no hay indicios de que estos objetivos
se logren de una manera satisfactoria, tal como ha venido ocurriendo desde hace
dcadas.
En tal caso, parece prudente tener en claro cul ha de ser la actitud de nues-
tro pas si no se alcanzan dichos objetivos.
La ltima dcada ha mostrado un cambio de tendencia en lo que hace a la
demanda del mundo de los productos que constituyen lo principal de las ex-
portaciones de nuestro pas. El crecimiento de pases emergentes como China
e India, que constituyen nuevos y significativos mercados, podr tener sus os-
cilaciones en el futuro, pero la realidad de este cambio en el nuevo mercado
mundial est para quedarse.
Nuestro pas debe mantenerse en el marco de la OMC sea cual fuere el
resultado de las negociaciones que se planteen. No obstante esto, es tiempo de
que la Argentina y otros pases en condiciones similares, se opongan a la ini-
ciacin de nuevas rondas de negociacin que no contemplen concretamente
los intereses propios en materia agropecuaria.
En el caso de que una nueva ronda se ponga en marcha, la Argentina debe
asumir una posicin extrema en el sentido de no hacer nuevas concesiones de
ningn orden, hasta que no sean abordados seriamente sus planteos y los de
otros pases en iguales condiciones. El tema es demasiado crtico como para
mantener la gimnasia sistemtica de protestar y ceder. Debera darse paso a
una actitud ms firme y equilibrada.
En este tema es poco lo que tiene la Argentina para perder, ya que su falta
de acceso a los mercados desarrollados en productos manufacturados no se debe
a sus niveles arancelarios sino a nuestra propia falta de competitividad. Hay
que recordar que la Argentina ha sido beneficiada durante aos por el Sistema
Generalizado de Preferencias, que no fue un generador sustancial de exporta-
cin de manufacturas locales.
116 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

CONVENIOS BILATERALES

Ms all de lo arriba expuesto en relacin a la posicin de nuestro pases en


cuanto a las negociaciones de orden multilateral o con espacios de integracin,
se debern llevar adelante negociaciones de carcter bilateral para alcanzar
acuerdos de libre comercio con todos aquellos pases con quienes se entienda
que hay posibilidades de alcanzar acuerdos comerciales ventajosos para am-
bas partes. El ejemplo de Chile es significativo ya que ha firmado 30 acuerdos
de libre comercio que abarcan 52 pases distintos.

POLTICA DE EXPORTACIONES

El crecimiento y la diversificacin de las exportaciones deber ser el re-


flejo no de una situacin coyuntural o circunstancial sino el resultado del lo-
gro gradual de una mayor competitividad alcanzada en nuestra economa como
producto de un conjunto de polticas de aplicacin simultnea.
En lo que hace a las exportaciones de nuestros productos tradicionales es
indispensable que la favorable coyuntura que la demanda mundial ofrece se
traduzca plenamente en los estmulos necesarios para que la produccin con-
tine reaccionando con mayor tecnologa, mayores inversiones en el sector,
mayores reas sembradas, como lo ha hecho en los ltimos 20 aos. La actual
estructura de derechos de exportacin o retenciones desva los recursos hacia
usos que slo generan un rdito poltico de corto plazo.
El mundo tiene una demanda creciente de aquellos productos alimenticios
en los cuales nuestro pas ha demostrado tener ventajas relativas. Ms all de
los esfuerzos que deben seguir llevndose a cabo para el logro de la elimina-
cin de las restricciones que sufren estos productos, es imperativo que se ge-
neren las condiciones de estabilidad y competitividad que permitan el desa-
rrollo creativo para que otros sectores no tradicionales puedan competir
exitosamente en el exterior. En especial, debe tomarse en cuenta el estmulo
para las exportaciones no tradicionales que habra de generar la reduccin de
los aranceles a los insumos y la actualizacin tecnolgica que significa impul-
sar la importacin de bienes de capital. No es mediante polticas comerciales
externas que los pases se convierten en exportadores de manufacturas. Fun-
damentalmente se trata de una consecuencia de la competitividad que han lo-
grado imprimir a su sistema econmico. Sin embargo, hay medidas comple-
mentarias que pueden hacer que el proceso sea ms fluido e incentive
POLTICA COMERCIAL EXTERNA 117

legtimamente la actividad exportadora de un pas. En particular, se plantea la


instrumentacin de las siguientes iniciativas con el objetivo de potenciar ese
crecimiento a corto y mediano plazo.
En lo que hace a las exportaciones tradicionales, como hemos dicho antes
reducir las retenciones hasta alcanzar su total eliminacin, permitiendo que
el precio pleno llegue sin limitaciones a los sectores productores y expor-
tadores.
En lo que hace a las exportaciones no tradicionales, entre otras: flexibili-
zar los mecanismos de importacin temporaria de bienes destinados a in-
tegrarlos en procesos productivos orientados a la exportacin; reformar el
rgimen de reintegros, estableciendo un sistema simplificado que unifor-
me los beneficios y permita la rpida liquidacin de las operaciones; mo-
dificar la ley de zonas francas, con el objeto de intensificar su cometido
exportador y activar las operaciones en los depsitos fiscales; promover
los productos argentinos en los mercados internacionales, con participa-
cin de entes privados y organismos oficiales, mejorando la imagen del
pas en el exterior y posicionando adecuadamente los elaborados en la
Argentina.
118 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
POLTICA COMERCIAL EXTERNA 119

DEFENSA DE LA COMPETENCIA
120 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
DEFENSA DE LA COMPETENCIA 121

PROPUESTA DE POLTICAS EN DEFENSA DE LA COMPETENCIA

La competencia es condicin para un eficiente funcionamiento del mer-


cado. Es por lo tanto una responsabilidad del Estado prevenir la formacin de
monopolios si stos no tuvieran una razn natural o tcnica, y subsanar los abu-
sos de posiciones dominantes de mercado.
La competencia domstica o externa es el camino eficaz para evitar lo que
se denominan fallas del mercado. No obstante, aun habiendo suficiente con-
currencia local o externa, stas pueden originarse en restricciones informati-
vas, captura de los reguladores por parte de intereses, u otras causas.
Ms importante que proveer una definicin taxativa de cundo y cmo in-
tervendr el Estado para asegurar competencia, resulta fundamental acertar en
el criterio y las formas de dicha intervencin.
Como norma general, el funcionamiento de los mercados estar regido por
la interaccin de sus respectivas ofertas y demandas.
Esto es, sern las decisiones de los agentes privados, oferentes y deman-
dantes, los que acuerden sin interferencias los trminos de los contratos que
vinculan sus relaciones. En ese contexto es de esperar que la vasta mayora de
los bienes y servicios que componen la oferta agregada a nivel pas, sea el re-
sultado de decisiones correspondientes al mbito privado.
En estos mercados, el Estado deber preocuparse por brindar el marco apro-
piado que invite a oferentes y demandantes a desarrollar sus actividades de mane-
ra tal que la sociedad termine haciendo uso de sus recursos de la forma ms efi-
ciente que la tecnologa disponible permita, aplicando el concepto de subsidiaridad.
En la medida en que existan o subsistan fallas del mercado generadas por
externalidades, monopolios naturales o informacin asimtrica, que afecten la
eficiencia tanto en el uso de recursos como en la produccin de bienes o servi-
cios, la intervencin del Estado mediante regulaciones de precios o de otro tipo
igualmente deber estar guiada por el concepto de subsidiaridad, tomando en
cuenta las siguientes consideraciones:
i) No cualquier intervencin pblica es eficiente para corregir la falla o
es mejor a la no intervencin;
ii) Formas de intervencin tales como provisin directa de bienes pbli-
cos, impuestos o subsidios ante fuertes externalidades, con prohibi-
122 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

ciones en casos de alto costo irreversible, regulaciones econmicas


acotando el poder del mercado ante monopolios naturales en servi-
cios pblicos, informacin y proteccin al consumidor para defender
la lealtad comercial, y defensa de la competencia ante el ejercicio in-
apropiado del poder de mercado, son parte, si se definen e implemen-
tan correctamente, de una poltica moderna, respetuosa y consciente
de las virtudes y limitaciones de la iniciativa privada.
En todo caso, la intervencin del Estado slo se justificar por el perodo
de tiempo necesario para corregir la falla detectada. El criterio para elegir el
mecanismo corrector deber hacerse teniendo en cuenta la mayor automatici-
dad en su eliminacin una vez que la falla desapareciere. Por lo tanto, si existe
algn mercado que demande una permanente intervencin estatal, ello ser in-
dicativo de alguna cuestin estructural que requerir medidas regulatorias e
instituciones sectoriales especficas.

DEFENSA DE LA COMPETENCIA
La defensa institucional de la competencia en la Argentina ha tenido pe-
rodos de fuerte contraste. Ha pasado por cuatro periodos:
1) las leyes 11.210 y 12.906 de enfoque solamente penal;
2) la ley 22.262 que segua los lineamientos de la legislacin europea;
3) ley 25.156, que entre 1999 y 2004 se aplic con mayor nfasis en el an-
lisis de las concentraciones econmicas, con un criterio tcnico razonable;
4) esa misma ley que a partir del 2004 fue sujeta en forma creciente a una
politizacin de las decisiones.
La ley 25.156 de Defensa de la Competencia y sus disposiciones, resolu-
ciones y decretos reglamentarios, legisla sobre actos o conductas que restrin-
gen la competencia o que constituyen un abuso de posicin dominante y por
lo tanto son contrarios al inters de los consumidores.9
El art. 6 incorpora la figura de Fusiones y Adquisiciones.10 Por el art. 13,
el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia puede: a) autorizar; b)
denegar; c) subordinar una fusin o adquisicin a condiciones que el mismo
Tribunal establece.

9
Para la ley, inters econmico general puede interpretarse como sinnimo de la sumatoria del
Excedente del Consumidor y el Excedente del Productor; en la aplicacin de la ley, y
coincidiendo con una tendencia bastante generalizada internacionalmente, sin embargo, existe
una prioridad por el Excedente del Consumidor.
10
Esta incorporacin es la modificacin ms trascendente por sobre su antecesora la 22.262.
DEFENSA DE LA COMPETENCIA 123

El art. 17 cre el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia como


ente autrquico. Este Tribunal no est an integrado y en consecuencia es la
Comisin Nacional de Defensa de la Competencia, dependiente de la Secreta-
ra de Comercio, la que sigue resolviendo y dictaminando, an en casos en que
son acciones estatales las que generan la causa correspondiente. Esta depen-
dencia del Tribunal o de la Comisin, de un rgano del Poder Ejecutivo, ha
demostrado en la experiencia argentina una clara sujecin a presiones polti-
cas, intereses, e incluso corrupcin. Por este motivo consideramos necesaria
una modificacin fundamental. Trasladar la dependencia del Tribunal de De-
fensa de la Competencia al Poder Judicial, dentro del Fuero Civil y Comercial
Federal. Volvemos ms adelante sobre esto.
Una primera caracterstica de la ley 25.156 es que prev la prohibicin y
penalizacin de conductas comerciales cuya intencin an si se tratase de
intentos fallidos- sea distorsionar y daar la competencia o bien abusar de una
posicin dominante. Concretamente, se penaliza el objeto o efecto de las
conductas.11
Esta atribucin de intencionalidad puede dar lugar a acusaciones discre-
cionales y su ambigedad puede resultar costosa socialmente. Esto tambin es
cierto para las fusiones, ya que estn prohibidas las concentraciones que ten-
gan por objeto o efecto reducir la competencia y puedan resultar en perjui-
cio del inters general, con lo cual segn sea el criterio del Tribunal- sera
posible la penalizacin de intenciones subjetivamente evaluadas y resultados
potenciales con slo la probabilidad de contener dao significativo. En parti-
cular, aunque bien deben darse conjuntamente la intencionalidad y la posibili-
dad de crear un prejuicio a los consumidores, no puede descartarse que el Tri-
bunal concluya que de la intencionalidad de reducir la competencia se deduce
que el dao resultante es inevitable.
El control previo de fusiones y adquisiciones resulta bastante engorroso
no exponindose mecanismos giles de evaluacin y adems es muy amplio
el universo de operaciones sujetas a aprobacin.12 Debern actualizarse los

11
En la anterior ley 22.262, en cambio, se penalizaban las conductas que pudieran generar estos
efectos, pero sin hacer mencin a la intencionalidad de quien las aplica.
12
Hasta el mes de marzo del 2001, las fusiones deban contar con la aprobacin del TNDC
cuando el volumen del negocio conjunto de las empresas (interpretable como ventas
agregadas) fuese superior a $200 millones y el volumen mundial del negocio fuese mayor
a $2.500 millones. La experiencia de la CNDC durante el ao 2000, en el cual se vio desbordada
por la nueva tarea emergente, confirm este riesgo. La reforma de la ley por medio del decreto
396/91 del 1 de abril del 2001, resolvi este problema al definir que la notificacin de una
124 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

montos por sobre los cuales una operacin de compra o fusin debe someterse
al proceso a fin de eliminar los casos irrelevantes. De todas maneras la apro-
bacin formal o automtica de una fusin, no implica que la empresa luego
tenga va libre para abusar de su eventual posicin de mercado. El Tribunal
retiene la facultad de actuar frente a todo tipo de abuso de posicin dominan-
te. Esto reduce el riesgo de cometer el error de aprobar fusiones que debieron
haberse rechazado y debiera flexibilizar y agilizar el procedimiento de apro-
bacin previa.13 Creemos que no debiera requerirse la actuacin del tribunal
en las fusiones y adquisiciones de bancos y compaas de seguros, para los que
rige la exigencia de aprobacin por parte del Banco Central o la Superinten-
dencia de Seguros. De hecho, la Comisin de Defensa de la Competencia ha
aprobado las operaciones cuando la autoridad regulatoria lo ha hecho.
La ley vigente permite extender el mbito de atribuciones del Tribunal a
los servicios pblicos. Consideramos que esto es positivo.
Desde 1999 han pasado ocho presidentes y once aos de vigencia de la
ley 25.156. Nunca se estableci el Tribunal Nacional de Defensa de la Com-
petencia. Solo se llam a concurso una vez, pero luego se dejo sin efecto. La
experiencia es que la dependencia del Poder Ejecutivo ha derivado en una fuerte
influencia poltica en el tratamiento de los casos. Esta experiencia puede re-
petirse en el futuro cualquiera sea el gobierno de que se trate.
En este contexto, y considerando que la prioridad es la independencia y
autoridad de esta herramienta esencial para asegurar un funcionamiento ade-
cuado de los mercados la propuesta es transferir el Tribunal de Defensa de la
Competencia al Poder Judicial de la Nacin. La alzada (apelaciones) y superin-
tendencia debern estar a cargo de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Ci-
vil y Comercial Federal. Ha acumulado experiencia en estos aos y constituye
un tribunal respetado. El personal que se desempea hoy en la Comisin ten-

operacin slo es obligatoria si su monto o el valor de los activos transferidos o involucrados-


supera los $20 millones, eliminando adems el volumen mundial del negocio como parmetro.
Bajo el presente contexto, estas cifras debern ser fuertemente actualizadas.
13
El TNDC recibe tambin facultades sancionatorias ante el incumplimiento de la ley. Al cese
de conducta disponible hasta ahora, se suma la facultad de indicar la adopcin de nuevas
conductas. En particular, si el TNDC detecta actos anticompetitivos o abuso de posicin
dominante, o la adquisicin de una posicin monoplica u oligoplica violando la ley, puede
pedir la divisin de activos (divestiture) al juez competente. Por otra parte, el TNDC debe
aplicar multas considerando los efectos, las intenciones, la reincidencia y la capacidad
econmica de las empresas sancionadas, nuevamente permitiendo un grado muy amplio de
discrecionalidad, al tiempo que las intenciones y la capacidad econmica no parecen ser
relevantes para fijar multas (slo el dao efectivo y su reiteracin lo son).
DEFENSA DE LA COMPETENCIA 125

dr garantizado el pase al Poder Judicial de la Nacin con la misma jerarqua,


antigedad, remuneracin y beneficios y mantendr las funciones bajo el nue-
vo ordenamiento y podr tambin ingresar a la carrera judicial.
Los nuevos miembros del Tribunal deberan ser designados por concurso
conducido por la Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal. Se-
rn tres miembros (dos economistas y un abogado), mayores de 25 aos de edad,
con experiencia en la materia. Deben seleccionarse por concurso de antece-
dentes y oposicin. Se les aplicarn las mismas causales de remocin por mal
desempeo que a los jueces nacionales ante el Consejo de la Magistratura.
La ley de transferencia al mbito judicial debera crear la Fiscala de In-
vestigaciones de Actividades Anticompetitivas. Ella podra estar dentro de la
rbita del Ministerio Publico como el resto de los fiscales nacionales, o dentro
del PEN con dependencia directa del Ministro de Economa. Estara a su car-
go promover ante el Tribunal las denuncias por actos anticompetitivos, inter-
venir en las denuncias que formulen ante el Tribunal personas fsicas o jurdi-
cas y organismos pblicos nacionales, provinciales y municipales. Tambin
podr solicitar medidas cautelares que siempre sern otorgadas o denegadas
por el Tribunal y apelables sin efecto suspensivo ante la Cmara Federal y po-
dr actuar en los procesos de concentraciones.
En materia de concentraciones por fusiones o adquisiciones, el procedi-
miento debe ser distinto al actual. Toda transaccin que implique una concen-
tracin econmica podra llevarse a cabo cuando las partes lo deseen. Sola-
mente deberan presentar a la Fiscala con carcter confidencial dentro de los
3 das hbiles de firmado el contrato, una copia del mismo y del acuerdo de
accionistas o documento que pueda afectar la competencia. La Fiscala dentro
de los 5 das por peticin fundada podra solicitar al Tribunal que suspenda la
transaccin por un plazo de 30 das corridos por entender que puede afectar
negativamente un mercado. El Tribunal decide y la decisin es apelable ante
la Cmara Federal sin efecto suspensivo. Si no hay presentacin de la Fiscala
ante el Tribunal, que se debe notificar simultneamente a las partes concen-
trantes, la transaccin queda automtica y tcitamente perfeccionada. Ello no
obsta a que en el futuro la Fiscala pueda denunciar ante el Tribunal abusos de
posicin de dominio o actos anticompetitivos. Ello podra ocurrir siempre aun-
que no haya habido una concentracin econmica. De esta manera se agiliza-
ra todo el procedimiento porque se aplica el criterio constitucional de que todo
aquello que no est expresamente prohibido est permitido. Se elimina la in-
certidumbre de actos que pueden ser dejados sin efecto o que no tienen efec-
tos entre partes ni frente a terceros, como sucede actualmente. Se acelera el
126 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

proceso de inversin y de materializacin de sinergias, se reduce la burocracia


y se limita la posibilidad de actos corruptos.
La lgica es no prohibir y menos demorar con controles previos. Si el Po-
der Ejecutivo a travs del Ministerio de Economa cree que hay riesgo de afectar
un mercado, puede actuar rpidamente. Si las partes concentrantes tienen te-
mores de que su concentracin afecte un mercado pueden cerrar la transaccin
sujeta a la ausencia de objeciones por la Fiscala, el Tribunal y la Cmara.
Nuevamente el principio es la libertad y si la autoridad cree que hay perjuicios
potenciales tiene las herramientas para proceder.
Hay algunas correcciones adicionales que son formales pero que debie-
ran tenerse en cuenta en la modificacin de la legislacin. Por ejemplo, deben
definirse mejor los actos anticompetitivos con las pautas tcnicas y el lengua-
je de la vieja ley 22.262 y las normas procesales correspondientes para la in-
vestigacin de tales conductas. La continua desvalorizacin de la moneda ha
llevado el umbral de las transacciones controladas a niveles inslitamente ba-
jos. La cifra deber actualizarse.
En las operaciones de concentraciones no podrn intervenir como partes
ms que las empresas concentrantes y la Fiscala. Las personas fsicas y aso-
ciaciones civiles o cmaras empresarias podrn presentar informes o responder
a pedidos del Tribunal pero no sern parte en el procedimiento.
Las normas procesales, de apelacin, de prescripcin, etc. deben ser revi-
sadas. Debera ser el Cdigo Procesal Civil y Comercial el que se aplique supleto-
riamente luego de mejorar las normas procesales propias de la ley, reducirse el
plazo de prescripcin para aumentar la seguridad jurdica y mantenerse la ex-
clusin de la aplicacin de la ley de procedimientos administrativos. La apro-
bacin previa por parte del Tribunal de Defensa de la Competencia no debera
de regir para las fusiones y adquisiciones de entidades financieras y compa-
as de seguros. En estos casos ya se requiere la aprobacin del Banco central
y de la Superintendencia de Seguros, respectivamente. Actualmente de hecho
la aprobacin se otorga cuando estos entes la producen previamente.
DEFENSA DE LA COMPETENCIA 127

LINEAMIENTOS GENERALES
PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA
128 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 129

LINEAMIENTOS GENERALES DE NUESTRA PROPUESTA

La Constitucin Nacional de la Repblica Argentina instaur al Poder Ju-


dicial como uno de los tres poderes del Estado, conforme lo disponen los art-
culos 1 y concordantes de la Carta Magna.
La independencia del Poder Judicial respecto de los poderes polticos es un
principio constitucional, base ineludible de cualquier poltica de estado en ma-
teria de Justicia. Sin embargo, los principios constitucionales no establecen los
mecanismos, procedimientos y formas para garantizar la independencia del Po-
der Judicial y para lograr la consecucin de sus objetivos y finalidades.
Nuestro pas debe definir hacia dnde debe dirigirse el Poder Judicial en
el mediano y en el largo plazo. Es preciso que se defina el perfil de Juez que se
necesita y que se establezcan los mecanismos de seleccin de Jueces que res-
peten ese perfil, cumpliendo principalmente el mandato constitucional de in-
dependencia del Poder Judicial. Es menester que definan los procedimientos
que permitirn a los Jueces, a los funcionarios y a sus auxiliares desplegar sus
trabajos con la independencia, eficiencia -en calidad y agilidad- y compromi-
so que exige un pas que quiere garantizar la imparcialidad de sus jueces, ase-
gurar el estado de derecho, progresar y mejorar la calidad de vida de sus habi-
tantes. Es clave que defina los recursos que debe administrar el Poder Judicial
a esos fines.
A nuestro juicio, nuestro pas carece actualmente de un plan de reforma
integral del Poder Judicial, que contemple mnimamente:
Las medidas ms eficaces para sancionar duramente y en definitiva
eliminar o minimizar lo ms posible las intromisiones indebidas en el
funcionamiento de un Poder del Estado que debe actuar necesariamen-
te con imparcialidad e independencia.
Un sistema adecuado de designacin, remocin y promocin de ma-
gistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial.
Una capacitacin adecuada y constante de esos integrantes del Poder
Judicial.
Una revisin y reforma de los procedimientos con sujecin a los cua-
les se desarrollan los procesos judiciales, a fin de agilizar su trmite
y, a la vez, mejorar la profundidad y calidad del servicio de justicia.
130 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Una adecuada asignacin y administracin de los recursos humanos


y materiales que permita la implementacin de esos objetivos.
La conformacin de un sistema en el que los auxiliares de los tribu-
nales (peritos, martilleros, sndicos, etc.) y los mismos abogados con-
tribuyan en forma continua al mejoramiento del funcionamiento del
Poder Judicial.
Ms all de los principios generales sentados por la Constitucin Nacio-
nal, que sin duda constituyen el norte a seguir, la Repblica Argentina carece
hoy de una poltica en materia de Justicia que, en definitiva, conduzca al cum-
plimiento de los mandatos constitucionales. Su formulacin es imprescindi-
ble para que los esfuerzos que actualmente se realizan para mejorar el funcio-
namiento del Poder Judicial, y los que se concreten en el futuro, resulten
sistematizados y alineados con objetivos y metas predefinidas en funcin de
lo ms conveniente para el pas.
Este trabajo propone para la consideracin de los argentinos, en una pri-
mera parte vinculada a la seleccin de los magistrados, los lineamientos gene-
rales que deben constituir la base de esa poltica.
El trabajo refleja los conceptos generales del pensamiento de la Fundacin
Libertad y Progreso, pero tambin refleja y concentra la opinin de numerosos
magistrados, funcionarios, empleados y auxiliares del Poder Judicial, abogados
y otros profesionales vinculados a la tarea diaria del Poder Judicial, profesores
universitarios y personas ajenas al funcionamiento cotidiano del Poder Judicial
pero interesadas en el mejoramiento y fortalecimiento de las instituciones14.
De lo que se trata es de consensuar lo mximo posible los lineamientos
generales de la poltica en materia de Justicia que -con urgencia- necesita nues-
tro pas. El diseo de esa poltica necesita de consensos, con prescindencia de
colores partidarios, ideologas polticas e intereses particulares. Debemos con-
sensuar las bases fundamentales de un programa, bajo el norte de nuestra Cons-
titucin Nacional.
A nuestro entender, los lineamientos generales de esa poltica son los si-
guientes:
Lograr que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza y
credibilidad de los argentinos.
Lograr que la honestidad y comportamiento tico de los integrantes
del Poder Judicial sea motivo de admiracin y el ejemplo a seguir por
todos los argentinos.
14
Muchas de las ideas y propuestas expuestas en este trabajo han sido revisadas y han recibido
la adhesin de prestigiosos juristas, magistrados, funcionarios y abogados.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 131

Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre los
profesionales del derecho ms capacitados del pas, y que a la vez ten-
gan una vocacin de servicio manifiesta y destacable, con un gran sen-
tido de pertenencia hacia el Poder Judicial.
Lograr que el Poder Judicial acte con el mximo posible de indepen-
dencia respecto de los Poderes Polticos y sectores econmicos y cor-
porativos.
Lograr que el Poder Judicial preste a los argentinos un servicio su-
mamente eficiente, eficaz y gil, para la preservacin y respeto gene-
ralizado de sus libertades y derechos y para la sancin de la violacin
de los mismos.
Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos los
rincones del pas que requieran de la misma y sea una garanta del es-
tado de derecho.
Para obtener esos objetivos de mxima es menester que la poltica que se
elabore disponga de un plan integral de reforma del Poder Judicial.
A continuacin se expondrn algunos conceptos cuyo anlisis consideramos
necesario para la adopcin de las definiciones centrales al respecto, principal-
mente en lo relacionado a la eleccin de los magistrados del Poder Judicial.
Una vez que exista acuerdo y consenso respecto de tales definiciones, se po-
dra avanzar tilmente en la elaboracin de las propuestas y proyectos puntuales
para mejorar sensiblemente los procedimientos que conducirn a la consecucin
de los objetivos esenciales de la poltica de Justicia que debiera adoptar el pas.

ALGUNAS REFLEXIONES PRELIMINARES Y NECESARIAS SOBRE LA INDEPENDENCIA DEL


PODER JUDICIAL DE LA NACIN

El afianzamiento de la Justicia constituye uno de los pilares de la consti-


tucin misma de nuestro pas (Prembulo de la Constitucin Nacional).
No se desarrollarn en este captulo, ampliamente, todos los principios
constitucionales involucrados en la materia. Muchos prestigiosos autores se
han ocupado brillantemente del particular; y a ellos cabe remitirse.
Si cabe recordar que la Constitucin Nacional, sobre la base de uno de sus
objetivos centrales, establece que el Poder Judicial de la Nacin es uno de los
tres poderes del Gobierno Federal, otorgndole plena autonoma para el des-
empeo de sus funciones.
La Constitucin Nacional garantiza el derecho de defensa en juicio como
uno de los derechos ms importantes de los habitantes del pas, y ese derecho
132 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

comprende el derecho a acceder a la jurisdiccin, a peticionar ante el Poder


Judicial de la Nacin, y a obtener un pronunciamiento judicial en tiempo ra-
zonable (artculo 18 de la Constitucin Nacional).
En el mismo sentido, varios tratados internacionales de derechos huma-
nos, que tienen para nosotros jerarqua constitucional (artculo 75, inciso 22,
de la Constitucin Nacional), reconocen el derecho de toda persona a ser oda
ante un tribunal independiente e imparcial (Declaracin Universal de Derechos
Humanos, Convencin Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacio-
nal de Derechos Civiles y Polticos).
El Poder Judicial, en nuestra organizacin institucional, es clave y nece-
sario para que los habitantes del pas encuentren un mecanismo de defensa y
preservacin de los derechos que la propia Constitucin Nacional y las leyes
que la reglamentan (artculos 14, primera parte, y 28 de la Constitucin Na-
cional), otorgan a los argentinos y a quienes vivan en el suelo argentino. En
ltima instancia, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin debe velar por la
proteccin de los derechos y garantas constitucionales, al margen de que, con-
forme lo establece el artculo 31 de la Constitucin Nacional, el control de cons-
titucionalidad recae en nuestro pas en cabeza de todos sus jueces.
Adems, una de las funciones que el sistema institucional argentino con-
fa al Poder Judicial de la Nacin es la de ser el rgano de control de la actua-
cin de los restantes poderes del Estado cuya integracin es determinada por
elecciones peridicas.
Para todo ello es necesario un Poder Judicial independiente, que proteja y
aplique la Constitucin Nacional. Es necesario -adems- que el Poder Judicial
proteja los derechos individuales contra los efectos que determinados malos
humores, conductas autoritarias o la influencia de coyunturas especiales, es-
parcen a veces entre el pueblo y que, aunque pronto ceden el campo a mejor
informacin y a reflexiones ms circunspectas, tienen tendencia -entretanto- a
ocasionar peligrosas innovaciones en el gobierno y graves opresiones del par-
tido minoritario de la comunidad15.
El Poder Judicial se convierte as en la garanta para la subsistencia del
estado de derecho, pues es el encargado de controlar que el poder se ejerza de
acuerdo a las reglas preestablecidas y que los derechos se respeten. Es un guar-
din calificado del proceso democrtico16.

15
Alexander Hamilton, El Federalista, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994.
16
Gil Lavedra, Ricardo, Independencia Judicial. Una cuestin prioritaria, Sup. Realidad
Judicia 25.8.06.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 133

El Poder Judicial no tiene ni la bolsa ni la espada17, pero s tiene la palabra,


palabra que dice el derecho (iuris dicto) y que conforma la vida social. A travs de
ella, los jueces construyen legitimidad para s y establecen criterios para los otros
poderes18. Es fundamental, para que el Poder Judicial pueda alcanzar sus objeti-
vos especficos, que los habitantes del pas confen y respeten a la institucin.
Por ello la aceptacin por parte de los ciudadanos de las decisiones judi-
ciales se constata si el acto jurisdiccional ostenta las siguientes caractersticas:
que su fundamentacin provenga del ordenamiento jurdico; que derive de la
ley, como nica influencia; que la observancia del derecho sea su principal pro-
vecho; y que sea consecuencia de criterios y procedimientos reglados.
Estas caractersticas son presupuesto necesario del Estado de Derecho, que
a su vez tiene como columnas vertebrales a la seguridad jurdica, la igualdad
de los individuos y la previsibilidad de las decisiones de las autoridades19.
Pero el Poder Judicial no puede cumplir con su mandato constitucional si
no es independiente. La independencia judicial es la piedra angular sobre la
cual la judicatura ejerce su real y efectivo poder poltico institucional en la vida
de una repblica. Esa independencia es y debe ser constitucional, ideolgica y
operativa; y, por lo tanto, en su esencia, tambin econmica.
La independencia judicial es completa o no existe, por lo cual se puede
adentrar en la afirmacin que se trata de un elemento constitutivo formal de la
propia realizacin de la funcin judicial. No puede haber juez dependiente. No
existe lugar para el juez que predique una independencia relativa, circunstan-
cial o subjetiva. La independencia en lo judicial se tiene o se carece, y no pue-
de ser un buen juez quien de ella adolece20.
La independencia judicial no es slo para la proteccin de los magistra-
dos, sino en beneficio de los usuarios de la administracin de justicia y de la
comunidad en general, de modo que los casos que lleguen a conocimiento ju-
dicial, se resuelvan -como se dijo- apegndose estrictamente al ordenamiento
jurdico y no a razones ajenas al mismo. Debe entonces protegerse la indepen-
dencia judicial en beneficio de todos.

17
Alexander Hamilton, El Federalista, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, Cap.
DXXXIX.
18
Thury, Valentn, La independencia judicial en el contexto de la sociedad de medios; desafos
y estrategias.
19
Bielsa, Rafael, La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales, L.L.
1992-D, 929.
20
Andruet (h), Armando S., Independencia judicial. Relacin con la tica judicial y la
capacitacin de los jueces, Sup. Act., 12.9.06.
134 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Debe buscarse independencia del juez frente a los otros poderes del Esta-
do, y frente a otros jueces de la propia organizacin judicial, pero no al mar-
gen de las orientaciones que por diversas vas imparta la sociedad civil, ni de
la acentuacin de los controles democrticos21.
La dependencia o independencia judicial depende en gran medida de la
definicin del perfil de Juez por parte del propio Estado y de los procedimien-
tos de designacin, remocin y promocin de magistrados, funcionarios y em-
pleados del Poder Judicial. Cuando en esos procedimientos interviene activa-
mente el Poder Poltico, sin reglas claras y transparentes, el riesgo de prdida
de independencia judicial o de seria afectacin de la misma, es incremental22.
Por tal razn es fundamental examinar el modo en que los magistrados son
designados y los mecanismos vigentes para su remocin. El primer aspecto
alude a liberarlos de la presin que pudiera ejercer sobre ellos el gobierno que
los design, o en su caso sectores corporativos o econmicos que pudieran in-
miscuirse indebidamente en la funcin judicial; y el segundo concierne a la
posibilidad de un uso desviado de las facultades sancionatorias que constria
la independencia de un magistrado si no se disciplinan ante quienes tienen di-
chas facultades23.
Nuestro pas necesita entonces, para cumplir con la Constitucin Nacio-
nal y los fines propios del Estado Argentino, de un procedimiento de designa-
cin, promocin y remocin de magistrados, funcionarios y empleados del
Poder Judicial, que prescinda y aleje toda manipulacin o intento de injeren-
cia del poder poltico y de intereses sectoriales y econmicos.
En esa situacin, se hace necesaria una revisin profunda del Consejo de
la Magistratura de la Nacin, tanto en su estructura como en la conducta de
sus funcionarios y magistrados.
La institucionalizacin de este organismo ha permitido lograr avances sig-
nificativos en los mecanismos de seleccin y remocin de los magistrados. Pero
su desempeo ha generado numerosas dudas y generalizadas polmicas, cuando
ello no debera ser as por la delicada funcin que le asigna la Constitucin
Nacional24.

21
Bielsa, Rafael, La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales, L.L.
1992-D, 929.
22
Sanguinetti, Miguel E., La independencia del Poder Judicial y la designacin de los jueces,
LL, 2003-A, 1322.
23
Stubrin, Marcelo, La independencia del Poder Judicial, Sup. Realidad Judicial 1.2.07.
24
Stubrin, Marcelo, La independencia del Poder Judicial, Sup. Realidad Judicial 1.2.07
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 135

La independencia judicial es clave para lograr que el Poder Judicial cum-


pla con sus funciones adecuadamente; para lograr que alcance la cima de la
confianza pblica y obtenga credibilidad de los argentinos; e incluso y princi-
palmente para lograr el cumplimiento de sus sentencias.
Las cuestiones concernientes a la independencia judicial no son ajenas a
otros pases del mundo, y la preocupacin sobre el tema revela la importancia
que se le asigna en la vida republicana.
Basta recordar, a solo ttulo ejemplificativo, el reclamo por independen-
cia judicial en Espaa, reflejndose un creciente malestar por parte de los ma-
gistrados de ese pas por la intromisin del poder poltico en sus competen-
cias. Especficamente el reclamo de medio millar de magistrados se centr en
la creciente contaminacin poltica de la justicia desde el ao 198525.
En ese mismo sentido resulta dable resaltar la preocupacin de la relatora
especial de la Organizacin de las Naciones Unidas al presentar un informe
ante el Consejo de Derechos Humanos de ese organismo, denunciando caren-
cias en la independencia del Poder Judicial de Mxico26.
Dicha realidad no parecera ser muy diferente a la de otros pases latinoa-
mericanos, lo cual ha generado mltiples opiniones negativas sobre el particu-
lar, resaltndose en todas ellas la poca confianza pblica en el Poder Judicial27.
Resulta evidente la persistencia en casi todas las latitudes y an el recru-
decimiento de la puja entre los poderes pblicos y la magistratura, por el re-
parto de las competencias sustanciales, en especial las relativas al gobierno del
Poder Judicial, su administracin y gestin financiera, el control disciplinario
de los jueces. En contrapartida, se cuestiona el alcance y medida del control
que el judiciario ejerce sobre los actos de los otros poderes. La bsqueda de
nuevos y ms adecuados equilibrios sigue siendo el gran desafo de polticos y
juristas28.
La preservacin de la independencia del Poder Judicial constituye un im-
perativo insoslayable de estos tiempos para todos los ciudadanos, porque la in-

25
Vase la pgina de internet siguiente: htp://www.elpais.com/articulo/espana/Medio/millar/
jueces/reclaman/independencia/Poder/Judicial/elpepuesp/20100128elpepunac_11/Tes.
26
http://www.mundo.com/ultimas-noticias/la-onu-advierte-de-carencias-en-independencia-
judicial-en-mexico-17118.
27
Popkin, Margaret, Fortalecer la independencia judicial, Artculo publicado en Luis Psara,
ed., La experiencia latinoamericana en reforma de la justicia, Mxico, Instituto de
Investigaciones Jurcias, UNAM.
28
Berizonce Roberto Omar, Recientes tendencias en la posicin del juez, Revista de Estudos
Constitucionais, Hermenutica e Teoria do Directo, diciembre 2009.
136 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

dependencia judicial no es un fin en s mismo, sino el medio necesario para


asegurar un fin valioso, nada menos que el funcionamiento pleno del Estado
de Derecho29.
La independencia debe ser la caracterstica principal y primaria del actuar
del juez, y la virtud alrededor de la cual giran todas sus normas de conducta30.
Es en torno a estos ideales que debe estructurarse un Poder Judicial inde-
pendiente que cumpla acabadamente con sus funciones como rgano de poder.
En la Repblica Argentina son numerosas las voces, con prescindencia de
sus preferencias polticas, sus ideologas, sus actividades, que se han alzado
para solicitar que se adopten medidas para fortalecer la independencia judi-
cial.
La propia Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha tomado nota de tal
delicada cuestin y ella ha sido objeto de expreso tratamiento en las ltimas
conferencias nacionales de jueces.

EL PERFIL DEL JUEZ QUE NECESITA EL PAS

Una adecuada poltica judicial, previamente establecida, debe precisar el


perfil del juez buscado y, a la vez, esperado por la sociedad. Sera apropiado
que tales caractersticas surjan del Poder Legislativo, por ser los legisladores
los legtimos representantes de la voluntad popular31.
Sin perjuicio de ello existen ciertas cualidades y caractersticas que resul-
tan imprescindibles para ejercer adecuadamente la magistratura, las cuales
deben ser el norte de los procesos de designacin de magistrados, deben dar
contenido a los reglamentos internos de funcionamiento del Poder Judicial y
tambin pueden servir como lnea directriz de un eventual Cdigo de tica
Judicial.
En resumidas cuentas debe buscarse independencia, eficiencia y eficacia
a la hora de resolver conflictos y aplicar la ley.
No debe perderse de vista que en los ltimos aos importantes trabajos de
organismos internacionales privados y del sector pblico coinciden en la ne-
cesidad de promover un sistema judicial eficaz y eficiente. Los sectores vin-
culados con la economa advierten que un sistema judicial lento, costoso, in-

29
Gil Lavedra, Ricardo, Independencia Judicial. Una cuestin prioritaria, Sup. Realidad
Judicia 25.8.06.
30
Del Carril, Enrique V., Etica judicial, Sup. Realidad Judicial 20.9.04.
31
Kiper, Claudio M., Pautas para las futuras designaciones de jueces, L.L.1996-D, 1357.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 137

eficiente y poco accesible tiene una influencia relevante en el crecimiento eco-


nmico: se estima que el Poder Judicial incide en forma directa en un 15 %
del Producto Bruto Interno y que, la calificacin de alto riesgo del pas influye
en la competitividad internacional e incrementa las tasas de inters. En esta
lnea, un estudio auspiciado por el Consejo Empresario Argentino, propuso una
reforma judicial que tomara en consideracin factores econmicos32.
La Comisin Perfil del Juez, de la Mesa Permanente del Dilogo Argenti-
no, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin,
defini la funcin judicial de la siguiente manera: consiste bsicamente en
decir prudentemente el derecho en conflictos jurdicos concretos y, en conse-
cuencia, no parece necesario exigir que el juez sea un acadmico o jurista
notable.
Adems la misma Comisin refiri ciertas idoneidades que deben reunir
los magistrados, las cuales parecen apropiadas para delinear un perfil de juez
acorde con los tiempos actuales.
Ellas son:
Sentido de Justicia. Los magistrados deben tener un claro sentido de
Justicia, apoyado en los principios fundamentales de nuestra Consti-
tucin Nacional.
Idoneidad tcnica jurdica. Esta no debe ser entendida de manera
juridicista, o sea reducida a lo que es estrictamente el derecho
contenido en normas jurdicas, dado que para comprender y operar
adecuadamente con el derecho resulta imprescindible advertir sus
inescindibles dimensiones culturales, econmicas, polticas, etc.. Un
Juez debe ser una persona muy informada, con una visin integral y
particular de los problemas, y a la vez muy preparada tcnicamente.
Idoneidad fsico-psicolgica. Nadie puede desconocer que para ser
juez se requiere de condiciones fsicas y psicolgicas especficas. El
juez debe contar con un buen estado de salud fsica y psquica, con-
tando con equilibrio emocional, vocacin conciliadora y capacidad
para escuchar y razonar con equidad. El juez debe ser valiente, pero a
la vez prudente. El juez debe actuar con autoridad y firmeza, pero con
humildad.
Idoneidad tica. Buena reputacin por su integridad, compromiso
con la Justicia y la dignidad de las personas, inexistencia de tenden-

32
Ronsini, Alejandra Silivia, Cuadernos de Derecho Judicial, El consenso social por la
reforma judicial: Necesidad de liderar el proceso de cambio.
138 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

cias autoritarias, ecuanimidad, vocacin de servicio, valenta, puntua-


lidad y respeto por colegas, profesionales y justiciables. El dictado de
cdigos de tica judicial, y la creacin de rganos de control en va-
rias provincias marcan el camino33. El cdigo de conducta personal
debe reflejarse en un cdigo de tica escrito, y los jueces deben ha-
blar de ese cdigo y respetarlo; su conducta social debe ser ejemplar
y los castigos a las inconductas tambin deben serlo. A modo de ejem-
plo en el sistema federal judicial de Estados Unidos existe un comit
de jueces que contesta preguntas de todos los miembros de la judica-
tura que tengan alguna inquietud sobre tica judicial. Este comit de
jueces no slo efecta recomendaciones al juez, sino que le brinda
proteccin34.
Idoneidad gerencial. El juez debe ser un correcto administrador de
los recursos materiales y humanos que de manera directa estn impli-
cados cotidianamente en su labor. Uno de los factores quizs de ma-
yor importancia para la determinacin del perfil del juez, es el lide-
razgo.
El paso previo por una escuela de formacin judicial, as como la trascen-
dente valoracin de los antecedentes en cargos judiciales -insercin de una
suerte de carrera judicial- deben ser antecedentes computables en grado tal que
otorguen un derecho de preferencia a quienes se presenten en los concursos
pblicos a los que alude la Constitucin Nacional para ser designados35.
De igual modo si todas las designaciones se reservan para la escuela judi-
cial se corre el riesgo de que el Poder Judicial pierda excelentes magistrados,
como pueden ser aquellos profesionales experimentados, que estn dispues-
tos a someterse a un concurso, pero no a seguir los cursos de la escuela36.
Sin perjuicio de ello, la capacitacin de los jueces no es una cuestin que
pueda quedar librada al mero ejercicio opcional que el magistrado formule. Los
centros o escuelas de capacitacin -ciertamente aqullos que trabajan seria y
profesionalmente en la capacitacin y enseanza, y no aquellos que pudieran
armar un negocio de emisin de ttulos sin el debido respaldo cientfico- pro-

33
Carril, Enrique V., Etica judicial, Sup. Realidad Judicial 20.9.04.
34
Kennedy, Anthony, La tica judicial y el imperio del Derecho, Temas de la democracia,
Vol. 4, Septiembre 1999, sobre El funcionamiento de los tribunales estadounidenses.
35
Kiper, Claudio M., Pautas para las futuras designaciones de jueces, L.L.1996-D, 1357
36
Kmelmajer de Carlucci A., El Poder Judicial en la reforma constitucional, Separata de la
obra Derecho Constitucional de la reforma de 1994, Mendoza, 1995, pags. 37/8.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 139

pician una indiscutida toma de conciencia educativa, debiendo reforzarse el


concepto de que la capacitacin de los jueces es, antes que dotar aditivamente
de capacidades cientficas, el cumplir satisfactoriamente con una verdadera
exigencia tica37.
La legitimacin democrtica de los jueces se asienta en el perfeccionamien-
to y democratizacin de los sistemas de designaciones (y tambin de capacita-
cin y especializacin), cada vez ms abiertos y pluralistas. Es notorio que en
las modernas sociedades mientras se constata en las encuestas de opinin p-
blica la ineficiencia del sistema judicial y el desprestigio de la magistratura,
paradjicamente el ciudadano comn recurre cada vez ms al Poder Judicial
en bsqueda de soluciones no slo para sus conflictos individuales, sino tam-
bin como gestor de los intereses pblicos generales, a conciencia de que, en
muchos casos, los otros poderes polticos son incapaces de brindrselas, o las
transfieren directa e implcitamente a los jueces (tutela del medio ambiente,
patrimonio cultural, artstico o paisajstico y de los consumidores o usuarios
en general)38.
En definitiva, debe lograrse un mecanismo de seleccin equilibrado, cuyo
objetivo no puede ser otro que la designacin del mejor postulante para el car-
go de juez que se desea cubrir.
La existencia de un Poder Judicial independiente, imparcial, accesible a
todos los ciudadanos, previsible y eficaz, es una condicin esencial de un Es-
tado democrtico. A los magistrados les corresponde a este respecto una fun-
cin clave. El poder de dictar sentencias no les es confiado como un fin en s
mismo. Este poder afecta, antes bien, al ncleo mismo de la vida humana39.
Sobre esa base conceptual, sin desconocer las opiniones de muchos auto-
res sobre el particular, pensamos que el perfil de juez que necesita el pas debe
basarse en las siguientes cualidades:
Vocacin de servicio y de trabajo. Compromiso con el Poder Judicial
y principalmente con sus objetivos constitucionales. Orgullo por el tra-
bajo que realiza.
Honestidad y conducta tica y social ejemplar.

37
Andruet (h), Armando S., Independencia judicial. Relacin con la tica judicial y la
capacitacin de los jueces, Sup. Act., 12.9.06.
38
Berizonce Roberto Omar, Recientes tendencias en la posicin del juez, Revista de Estudos
Constitucionais, Hermenutica e Teoria do Directo, diciembre 2009.
39
Opinion n 3 (2002) of de Consultative Council of European Judges for the Attention of
de Comit of Ministres of the Council of Europe on te Principles and Rules Governing Judges,
Profesional conduct, in particular Ethics, incompatible behaviour an impartiality
140 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Independencia de los poderes polticos, de sectores econmicos y cor-


porativos y de cualquier inters o influencia que pueda comprometer
su trabajo.
Valenta.
Equilibrio psicolgico en general. Condiciones fsicas que le permi-
tan mantener jornadas extensas de trabajo.
Idoneidad tcnica y capacitacin constante.
Liderazgo y habilidades para administrar los recursos a su cargo para
el desarrollo del trabajo que se le encomienda.
Capacidad de conduccin de los procesos a su cargo. Capacidad para
adoptar decisiones complejas con agilidad y firmeza.
Capacidad comunicacional. Capacidad para dirigir audiencias e inte-
ractuar con inmediatez en forma constante con los justiciables, cono-
ciendo por su capacitacin y experiencia los problemas, los conflic-
tos, los usos y costumbres, entre otros aspectos, de los justiciables.
Necesitamos jueces presentes y con nimo de entender en forma inte-
gral y sustancial en los conflictos para resolverlos contribuyendo a la
paz social y al afianzamiento de la Justicia.
Capacidad de comprensin sobre las realidades complejas que se en-
cuentran bajo su juzgamiento, con aptitud para trasladarse fsicamente
y conocer in situ la realidad, acercndose de ese modo a la verdad ju-
rdica objetiva.
Es inadmisible que el Consejo de la Magistratura de la Nacin no se foca-
lice actualmente en la mayor parte de esas cualidades. Es institucionalmente
deplorable que el Consejo de la Magistratura de la Nacin pueda generar con
el tiempo un sistema que apunte a la necesidad de los candidatos de tener con-
tactos polticos y a la pretensin de muchos polticos de comprometer a los
candidatos con causas o visiones polticas determinadas,
Muchos de los magistrados designados por el Consejo de la Magistratura
tienen las cualidades necesarias para ser Juez. Numerosos magistrados y mu-
chos funcionarios que aspiran a ser jueces en el futuro tienen gran parte de esas
cualidades o la potencialidad de desarrollarlas.
El pas no puede desperdiciar semejante capital humano, que permitira
mejorar sensiblemente la calidad y la agilidad del servicio de administracin
de Justicia.
Los ciudadanos, y en particular los abogados, los auxiliares de la Justicia,
y los poderes polticos, deben cuidar a los jueces. Deben premiar y distinguir a
los jueces que cumplen sus funciones conforme a la ley. Hay muchos magis-
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 141

trados que trabajan muchsimo, que trabajan durante las ferias judiciales, que
padecen presiones inaceptables estoicamente; son los hombres de bien que
hacen que el Poder Judicial an funcione.
Nuestros lderes polticos, de una vez por todas, deben adoptar las deci-
siones correctas e implementarlas. Y para ello debe establecerse el norte, en el
marco de una poltica en materia de Justicia sujeta estrictamente a los manda-
tos constitucionales; y luego disearse el plan ms adecuado para su imple-
mentacin.
El punto de partida habr de ser, precisamente, la definicin del perfil de
juez que el pas necesita y busca.
En nuestra opinin, debe promoverse la designacin de jueces que tengan
las cualidades referidas o la mayor parte de ellas.

LA ELECCIN Y REMOCIN DE MAGISTRADOS. EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA DEL


PODER JUDICIAL.

La organizacin del servicio de justicia requiere el cumplimiento de fun-


ciones poltico- administrativas (reclutamiento y administracin de los recur-
sos humanos, diseo y ejecucin del presupuesto, infraestructura, informati-
zacin, reglamentos, control disciplinario, etc.) que si bien son complementarias
son igualmente indispensables para la prestacin de las funciones jurisdiccio-
nales asignadas al Poder Judicial.
Nuestra Constitucin Nacional de 1853 deposit originalmente en la ca-
beza del Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia) no slo las decisiones ju-
risdiccionales y el control de constitucionalidad de las leyes, sino adems el
gobierno administrativo, reglamentario presupuestario y disciplinario de ese
poder del estado.
A lo largo del siglo XX -particularmente en su segunda mitad- se fueron
revisando y revirtiendo en el mundo los sistemas que, como el nuestro, con-
centraban facultades administrativas en un tribunal superior de justicia. Se ten-
di en ese proceso a lograr una mayor eficacia de gestin y evitar que rganos
jurisdiccionales se desviaran de su objetivo primario de impartir justicia.
En el derecho comparado occidental se adoptaron bsicamente dos siste-
mas a fin de resolver el problema derivado del requerimiento de apoyatura tc-
nica especializada en materia de administracin: (i) la creacin de organismos
tcnicos desconcentrados, dentro de la esfera misma del Poder Judicial, a quie-
nes encomendar las tareas especficas de administracin, ejecucin presupuesta-
ria, reclutamiento y capacitacin de personal, etc. (modelo adoptado -entre otros
142 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

pases- por Estados Unidos y Chile40); y (ii) otorgar esas facultades a un rga-
no colegiado, plural y autnomo comnmente denominado Consejo de la Ma-
gistratura o de la Judicatura41.
Asimismo, adems de las funciones administrativas judiciales, el Conse-
jo de la Magistratura se perfil en la mayora de los pases que lo adoptaron
como rgano de seleccin, proposicin y, en alguno de algunos ellos, de de-
signacin de magistrados con el objeto de limitar la injerencia de los poderes
polticos en ese proceso de reclutamiento de la judicatura y afianzar, de ese
modo, la independencia de los jueces42.
La institucin del Consejo de la Magistratura reconoce sus orgenes en
constituciones europeas de tinte parlamentario.
Su antecedente ms notorio se ubica en la Constitucin francesa de 1946
que instituy el Consejo Superior de la Magistratura. Fue precedente del Con-
sejo Superior de la Magistratura italiano (1947) y ms tarde del Consejo Ge-
neral del Poder Judicial de Espaa (1978).
Esos modelos fueron posteriormente adoptados por gran nmero de pa-
ses latinoamericanos43.
40
La administracin del sistema judicial federal de los Estados Unidos tiene tres oficinas
tcnicas dependientes de la Corte Suprema: (i) Conferencia Judicial (Judicial Conference)
dedicado a disear polticas judiciales ; (ii) Centro Federal Judicial (Federal Judicial Center)
unidad acadmica encargada fundamentalmente de la capacitacin del personal y magistrados;
y (iii) Oficina Administrativa de las Cortes (Administrative Office of US Courts)
principalmente a cargo elaborar y administrar el presupuesto judicial, estadsticas y
nombramiento de empleados (Conf.: Cafferata, Fernando J., El Consejo de la Magistratura
y la necesaria renovacin del Poder Judicial, La Ley, 1997-B, 1097).
En Chile, la Corporacin Administrativa del Poder Judicial, creado en 1990 y dependiente de
la Corte Suprema, tiene entre otras funciones la elaboracin del presupuesto del Poder Judicial
y el control de su ejecucin, el asesoramiento de tribunales en materia de informtica,
capacitacin del personal judicial y la adquisicin, administracin y mantenimiento de los
bienes muebles e inmuebles pertenecientes a la justicia (Conf.: Arcani, Mara Rosa Bielsa,
Rafael, El Consejo de la Magistratura en el Derecho Comparado, La Ley 1996-D, 1735).
41
Ver: Arcani, Mara Rosa Bielsa, Rafael, Opinin citada.
42
En Espaa por ejemplo, su Tribunal Constitucional se expidi, en su sentencia 3 de 1982,
afirmando que la finalidad del Consejo es privar al gobierno de influir sobre los tribunales
mediante el favorecimiento de algunos jueces a travs de nombramientos y ascensos. La
manera de evitar esa situacin es transfiriendo a un rgano autnomo la facultad de nombrar
o promover a los magistrados (Ver cita en Lo, Flix, Consejo de la Magistratura. Finalidad
y Perspectiva, La Ley 2002-F, 1341)
43
Es de sealar que no existe (en el derecho comparado) un tipo nico claramente
identificable, ni un esquema bsico de su misin y funciones que se repita con suficiente
frecuencia como para permitir la construccin de una teora ms o menos cannica de esta
institucin (Arcani, Mara Rosa Bielsa, Rafael, Opinin citada)
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 143

Nuestro pas, en el orden federal, incorpor esa institucin en la reforma


constitucional llevada a cabo en el ao 199444.
Cabe recordar que antes de esa reforma constitucional, la seleccin de
candidatos a magistrados la efectuaba exclusivamente el Presidente de la Na-
cin y su posterior designacin la efectuaba esa misma autoridad -tal como
sucede actualmente- con acuerdo del Senado de la Nacin. Mientras que la
acusacin, juzgamiento y remocin de los magistrados corresponda al Con-
greso Nacional.
La cuestionada credibilidad del Poder Judicial y su sospechada conniven-
cia o sujecin al poder poltico a travs de la actuacin de algunos magistra-
dos gener primero en mbitos acadmicos y jurdicos, y luego en la sociedad
en general, la necesidad crear otro sistema para nombrar y remover jueces que
garantizara no slo la idoneidad de los candidatos sino tambin una mayor trans-
parencia e independencia45.
En el marco de esa demanda social aparece el Consejo de la Magistratura
en nuestra fisonoma institucional.
Se propuso fundamentalmente con su incorporacin: (i) sustraer de la Corte
Suprema la administracin de los recursos del Poder Judicial a fin de que la
judicatura pueda abocarse primordialmente a su funcin especfica de impar-
tir justicia46; (ii) limitar la discrecionalidad del poder poltico en la designa-
cin de los jueces de instancias inferiores; y (iii) contar un con un proceso de
seleccin y designacin objetivo de magistrados sobre la base de la idoneidad
profesional y moral de los candidatos47.
En el presente trabajo se analizar el diseo estructural, organizacional y
operativo bsico del Consejo de la Magistratura, plasmado en la Constitucin

44
Es de sealar que las Provincias precedieron a la Nacin en la incorporacin de este instituto.
La provincia del Chaco fue precursora en ese proceso incorporando al Consejo de la
Magistratura en su constitucin en el ao 1957.
45
Conf: Sabsay, Daniel Alberto Sabsay, Kevin, Sobre el Consejo de la Magistratura de la
Nacin y su reforma, La Ley 2009-F, 896
46
Ver versin taquigrfica de la 18 Reunin de la Convencin Nacional Constituyente, 3ra
Sesin Ordinaria, 27/07/94, pginas 2219 y siguientes.
47
A ese respecto se dijo que en el momento en que se reforma la Constitucin Nacional en
1994, exista un fuerte reclamo para que se modificara el mtodo imperante entonces que
otorgaba al estamento poltico una intervencin exclusiva en las designaciones (el Presidente
propona al candidato y el Senado le prestaba o rechazaba- el acuerdo)ello generalmente
se traduca en negociaciones polticas entre las bancadas mayoritarias sin ponerse el debido
cuidado en la idoneidad moral y profesional de los propuestos para esa funcin (Lo, Flix,
opinin citada).
144 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Nacional y sus leyes reglamentarias, y se formularn propuestas concretas orien-


tadas a su perfeccionamiento.
Se adelanta que en nuestra opinin la poltica en materia de Justicia que debe
consensuar el pas debe partir de la base de la existencia misma del Consejo de
la Magistratura, y de su transformacin en un organismo que designe a los me-
jores candidatos conforme el perfil de juez preanunciado, y que remueva a quie-
nes no merezcan desempear tan alto y delicado cargo de la vida republicana.

EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA EN LA CONSTITUCIN NACIONAL


Como se adelant, la Constitucin Nacional reformada en el ao 1994 in-
corpor el Consejo de la Magistratura al derecho argentino (artculo 114) como
nuevo rgano responsable de la seleccin de los jueces inferiores a la Corte
Suprema, el ejercicio del poder disciplinario sobre los mismos y la adminis-
tracin de los recursos econmicos asignados al Poder Judicial.
La Constitucin Nacional confiri al Consejo de la Magistratura seis atri-
buciones especficas: (i) seleccionar mediante concursos pblicos los postu-
lantes a las magistraturas inferiores; (ii) emitir propuestas en ternas vincu-
lantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores48;
(iii) administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la
administracin de justicia; (iv) ejercer facultades disciplinarias sobre ma-
gistrados; (v) decidir la apertura del procedimiento de remocin de magis-
trados, en su caso ordenar la suspensin, y formular la acusacin correspon-
diente; y (vi) dictar los reglamentos relacionados con la organizacin
judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia
de los jueces y la eficaz prestacin de los servicios de justicia.
En cuanto a su composicin, la Carta Magna estableci una directriz ge-
nrica: ser integrado peridicamente de modo que se procure un equilibrio
entre la representacin de los rganos polticos resultante de la eleccin po-
pular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrcula
federal. Aadi que ser integrado, asimismo, por otras personas del m-
bito acadmico y cientfico.
El artculo 114 deleg al Congreso Nacional la reglamentacin organiza-
tiva y funcional del Consejo de la Magistratura mediante una ley especial san-
48
Con la incorporacin del Consejo de la Magistratura es necesaria la intervencin de tres
rganos para la designacin de los magistrados: el Consejo de la Magistratura, que elabora la
terna de candidatos, el presidente que elige en base a la terna mencionada, y el Senado de la
Nacin que otorga su acuerdo de nombramiento (Conf.: Cafferata, Fernando J., Opinin citada).
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 145

cionada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada C-


mara legislativa. Esa ley reglamentaria -conforme la clusula transitoria deci-
motercera de la Constitucin reformada- deba ser sancionada antes de los 360
das de concluida la reforma del ao 1994.
La Constitucin reformada complement este instituto con el Jurado de
Enjuiciamiento (artculo 115) como rgano a cargo del juzgamiento de los jue-
ces de tribunales inferiores y que acta en base a la acusacin que le eleva el
Consejo de la Magistratura.

LA REGLAMENTACIN DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA (LEYES 24.937 Y 26.080)

Luego de ms de tres aos de su incorporacin a la Constitucin Nacional,


y habiendo transcurrido en exceso los 360 das fijados como lmite por el consti-
tuyente49, el Consejo de la Magistratura -junto con el Jurado de Enjuiciamiento-
fue finalmente reglamentado en diciembre del ao 1997 por la ley 24.93750.
Esa norma fue posteriormente reformada sustantivamente, en febrero de
del ao 2006, por la ley 26.08051.

a) Composicin:
En su composicin inicial el Consejo de la Magistratura estuvo integrado
por 20 miembros: 5 miembros del estamento judicial (el Presidente de la Cor-
te Suprema de Justicia -a quien a su vez se le asign la presidencia del Conse-
jo- y 4 jueces inferiores), 9 miembros del estamento poltico (8 legisladores -4
legisladores de cada Cmara correspondiendo 2 a la mayora, 1 a la primera
minora y 1 de la segunda minora- y 1 representante del Poder Ejecutivo), 4
abogados en ejercicio de la profesin, 1 acadmico y 1 catedrtico de derecho.
Evidentemente la representacin equilibrada52 -esto es la no superiori-
dad de un estamento sobre otro- que orden la Constitucin no fue respetada

49
Gran parte de la demora en la sancin de la ley pertinente se debi a concilibulos que
insumi definir en la norma la composicin del mismo (Lo, Flix, opinin citada).
50
La semana siguiente a su sancin, se aprob la Ley 24.939 que enmend el artculo 1 de la
Ley 24.937.
51
Se encuentra an pendiente en la Corte Suprema de Justicia la resolucin del planteo de
inconstitucionalidad de la Ley 26.080 que present la Asociacin de Abogados de Buenos Aires
(AABA).
52
Segn el diccionario de la Real Academia Espaola por equilibrio debe entenderse peso
que es igual a otro y lo contrarresta. Tambin contrapeso, contrarresto, armona entre cosas
diversas.
146 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

por el legislador. Obsrvese que los poderes polticos adquirieron una repre-
sentacin del 45%, superando holgadamente a la de los jueces (25%) y por ms
del doble a la de los abogados en ejercicio de la profesin (20%).
De modo pues que el Consejo de la Magistratura inici su funcionamien-
to con un vicio de origen en su conformacin; vicio no menor si se tiene en
cuenta -como se dijo- que uno de los objetivos primordiales tenidos en cuenta
por el constituyente al incorporar este instituto fue precisamente el de preser-
var la independencia del Poder Judicial del poder poltico53.
Lamentablemente en reforma instrumentada por la ley 26.080 -sumida en
un gran debate y controversia pblica- la preponderancia poltica, con el con-
siguiente desequilibrio en la composicin del rgano, se agrav notoriamente.
El nmero de miembros se redujo de 20 a 13 consejeros.
Pero esa reduccin no fue proporcional entre los estamentos que lo compo-
nen. La representacin poltica se increment al 53,8% (6 legisladores -3 por cada
Cmara correspondiendo 2 a la mayora y 1 a la primera minora54- y 1 represen-
tante del Poder Ejecutivo), la representacin de los jueces se redujo al 23% (3
miembros) y la de los abogados tambin disminuy al 15,3% (2 miembros). Se
complet la integracin con 1 representante del mbito acadmico55.

53
Al respecto se ha dicho que una preeminencia de los rganos polticos como efectivamente
sucedi- sin duda amenaza seriamente la independencia del Poder Judicial de la Nacin como
uno de los tres poderes del Estado, y lo lleva a una indeseada politizacin (Kiper, Claudio
M., Reforma del Consejo de la Magistratura, La Ley on line.
En ese mismo sentido que Cuando el artculo 114 exige que se procure el equilibrio entre
los representantes de los distintos sectores que menciona, pretende que se establezca una
relacin entre ellos en la cual ninguno pueda adoptar o bloquear decisiones por s solo, sino
que deba contar con el respaldo de alguno de los otros sectores (Ramrez Calvo, Ricardo,
La inconstitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura, Publicado en la
Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, Diciembre 2006.
Y tambin que la mencin de equilibrio entre tales representaciones es muy importante porque
por ejemplo- quedara roto si por la cantidad de miembros de los rganos polticos de origen
popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representacin de
los jueces y de los abogados que, de algn modo, son pares del candidato por la ndole de
sus funciones profesionales (Bidart Campos, Germn, Tratado de Derecho Constitucional
Argentino, Editorial Ediar, Buenos Aires, Tomo VI, pgina 493.
54
Se elimin la representacin de la segunda minora, lo cual indudablemente afect la
pluralidad que debe tener el Consejo de la Magistratura entre los rganos polticos resultantes
de la eleccin popular.
55
Es de destacar que la representacin de un solo miembro del mbito acadmico y cientfico
no responde a la representacin plural de ese estamento que ordena el artculo 114 en tanto
dispone que el Consejo ser integrado por otras personas (trmino en plural) del mbito
acadmico y cientfico.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 147

Es de sealar que el porcentaje de participacin de los poderes polticos


en la composicin del Consejo de la Magistratura Argentino es uno de los ms
altos del derecho comparado. Es sensiblemente superior a la de los sistemas
europeos y en Latinoamrica solamente lo supera el modelo boliviano56.
Adems, la reforma introducida mediante la ley 26.080, elimin la repre-
sentacin de la Corte Suprema en el Consejo y, consecuentemente, su presi-
dencia del cuerpo.57
Se excluy as totalmente a la cabeza mxima del Poder Judicial de la Na-
cin de participar en las delicadas funciones que incumben al Consejo en la
administracin de ese poder del Estado. Adems, se infringi el mandato cons-
titucional contenido en el artculo 114 en cuanto dispone que el Consejo debe
integrarse por jueces de todas las instancias, lo cual comprende indiscuti-
blemente a la Corte Suprema58.

56
Modelos Europeos
Espaa: El Consejo de General del Poder Judicial no tiene representacin directa de los poderes
polticos. Sus 20 miembros (12 jueces y 8 juristas) son elegidos por el Rey a propuesta del
Parlamento. Los 12 miembros judiciales son elegidos en base a una terna de 36 candidatos
propuestos por asociaciones judiciales.
Francia: El Consejo Superior de la Magistratura tiene una representacin poltica del 41,6%.
De sus 12 miembros, 5 responden a ese estamento (3 son designados por el Presidente de la
Repblica, el Presidente de la Asamblea Nacional y el Presidente del Senado; integran adems
ese cuerpo el Presidente de la Repblica y el Ministro de Justicia.
Italia: La representacin del estamento poltico en el Consejo de la Magistratura es del 33,3%.
De sus 27 miembros, 8 son elegidos por el Parlamento (entre catedrticos de materias jurdicas
y abogados con 15 aos de profesin) y lo compone tambin el Presidente de la Repblica.
Modelos Latinoamericanos
Paraguay: La participacin poltica en el Consejo de la Magistratura es del 37,5%. De sus 8
miembros, 3 son polticos (1 representante del Poder Ejecutivo, 1 Senador Nacional y 1
Diputado Nacional).
Per: No hay representantes polticos en el Consejo Nacional de la Magistratura. Est integrado
por 7 miembros (4 miembros de la sociedad civil, 2 jueces y 1 jurista).
Colombia: Est integrado exclusivamente por magistrados.
Mxico: La representacin poltica en el Consejo de la Judicatura es del 42,8%. De sus 7
miembros, 2 son designados por el Senado Nacional y 1 por el Presidente de la Repblica.
Venezuela: Conformado por 5 magistrados (3 designados por la Corte Suprema, 1 por el
Ejecutivo y el restante por el Congreso).
Bolivia: El Consejo de la Judicatura tiene una representacin poltica del 80%. De sus 5
miembros, 4 son elegidos por el Congreso Nacional.
57
El presidente del Consejo de la Magistratura -entre otras facultades- tiene la potestad de
proponer al Administrador General del Poder Judicial y su voto, en caso de empate, vale doble.
58
Compartimos la opinin de la mayoritaria vertida en la Cmara de Senadores de la Nacin
por el representante de la bancada justicialista -Senador Yoma- en oportunidad de debatirse la
148 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Con esta nueva estructura, los cinco representantes del oficialismo (cuatro
legisladores ms el representante del Poder Ejecutivo) pueden bloquear las de-
cisiones que requieran mayora agravada de dos tercios (entre otras, para la con-
formacin de ternas, imponer sanciones y formular acusacin de magistrados).
Adems, los siete representantes del poder poltico en su conjunto pueden
conformar qurum propio en el plenario (no necesitan la presencia de jueces,
abogados o acadmicos para sesionar), tienen mayora absoluta (mitad ms uno
de la totalidad de los miembros) para tomar decisiones que no requieran ma-
yora agravada y adems posee capacidad para bloquear todas las decisiones
que quiera adoptar el cuerpo59.
Podra argumentarse que resulta equivocado considerar al estamento po-
ltico como un solo bloque de decisin en tanto estara conformado tanto por
representes legisladores de la mayora -generalmente oficialista- como de la
primera minora -habitualmente opositora- al gobierno de turno. Sin embargo,
no puede desconocerse que de todas maneras ello importara el riesgo de re-
trotraer en la prctica al sistema anterior a la reforma constitucional de 1994
en el cual la designacin de magistrados se realizaba mediante negociaciones
polticas entre el Poder Ejecutivo y las bancas mayoritarias del Congreso. Ade-
ms, es de destacar que experiencias observadas en algunas provincias -poten-
cialmente replicables en el orden nacional- revelan que no siempre la primera
minora legislativa es opositora al poder gobernante. En la provincia de Salta,
por ejemplo, los dos partidos mayoritarios forman parte de una misma coali-
cin de gobierno y no obstante ello -al tener bloques separados en la legislatu-
ra- acapararon todas las representaciones polticas del Consejo de la Magis-
tratura y organismos de control60.

sancin de la Ley 24.937 y en relacin a ciertos proyectos que excluan la participacin de la


Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el Consejo: Otra vez se cae en el error de no tener
en cuenta la letra; me refiero a la voluntad del constituyente de la Constitucin Nacional
cuando habla de los jueces de todas las instancias, lo cual comprende obviamente a la Corte,
las Cmaras y los tribunales inferiores. La Corte constituye un instancia, y el constituyente
no la excluy sino que la incluy expresamente.
59
Ver en ese sentido: Crdenas, Emilio Chayer, Hctor, Las designaciones y el contralor
de los jueces: una mirada desde Amrica Latina, Publicado por Fores Foro de Estudios sobre
la Administracin de Justicia.
60
En esa lnea de pensamiento se dijo que: Hbilmente se pretende presentar la cuestin
computando cuntos miembros del Consejo podrn ser designados por la mayora gobernante.
Sin embargo, el artculo 114 no distingue entre los representantes de los rganos polticos
afines al gobierno de turno y los de la oposicin. Lo que la Constitucin manda es que exista
equilibrio entre los representantes de esos rganos polticos, los de los jueces y los abogados,
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 149

El mismo desequilibrio en la integracin se replica en el rgano comple-


mentario del Consejo, el Jurado de Enjuiciamiento.
Ese Jurado est integrado por 4 legisladores (2 por cada Cmara), 2 jue-
ces y 1 abogado.61
Los miembros de este cuerpo son elegidos por sorteo semestral pblico
entre listas compuestas por representantes de cada estamento.
Tema no menor en la eficiencia operativa del cuerpo es que la condicin
de miembro del Consejo no es incompatible con el ejercicio de cargo o profe-
sin en virtud del cual se origin la designacin (salvo para los representantes
abogados que deben suspender su matrcula federal mientras dure el desem-
peo efectivo de sus cargos). Bien se ha recalcado a ese respecto que, dado el
cmulo de responsabilidades que tienen los miembros consejeros, es aconse-
jable que los legisladores y jueces cubran sus funciones con representantes de
tales estamentos -pero no necesariamente con ellos mismos- a fin de que ac-
ten con mayor propensin a fortalecer las notas de independencia y funcio-
nalidad que jerarquizaran al Consejo62.
Los miembros del Consejo y del Jurado perciben una remuneracin equi-
valente a la de un juez de la Cmara Nacional de Casacin Penal, salvo los
miembros magistrados y legisladores cuyas funciones son honorarias. La du-
racin de su mandato es de cuatro aos, con la posibilidad de reeleccin por
una vez en forma consecutiva.
Por ltimo, para ser miembro consejero se requiere cumplir con las con-
diciones exigidas para ser juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin63.

b) Organizacin y Funcionamiento:
El Consejo de la Magistratura acta en sesiones plenarias, por la activi-
dad de sus comisiones y por medio de una Secretara del Consejo, una Oficina
de Administracin Financiera y otros organismos auxiliares.

no que los representantes afines al gobierno no tengan mayora en el Consejo. Por ende, resulta
irrelevante si esos representantes afines al gobierno tienen o no mayora para imponer sus
decisiones, que el equilibrio que debe procurarse se encuentra violado con la diferencia de
representacin entre los tres estamentos (Ramrez Calvo, Ricardo, opinin citada).
61
En su composicin originaria, establecida por la ley 24.937, el Jurado de Enjuiciamiento
estaba integrado por 9 miembros: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados.
62
Conf.: Vanossi, Jorge Reinaldo, Un enfoque no aritmtico del Consejo de la Magistratura,
La Ley on line.
63
Artculo 111 de la Constitucin Nacional establece que los miembros de la Corte Suprema
debern ser abogados, con ocho aos de ejercicio, y tener las calidades requeridas para ser
senador (tener la edad de treinta aos y haber sido seis aos ciudadano de la Nacin).
150 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Cuando acta en sesin plenaria sus atribuciones ms importantes son: (i)


dictar su reglamento general; (ii) designar a su presidente y vicepresidente; (iii)
designar y remover a los integrantes de cada comisin; (iv) designar al admi-
nistrador general del Poder Judicial de la Nacin, al secretario general del
Consejo, al secretario del cuerpo de Auditores y a los titulares de organismos
auxiliares; (v) disponer la apertura del procedimiento de remocin de los ma-
gistrados -previo dictamen de la Comisin de Disciplina y Acusacin- y for-
mular la acusacin ante el Jurado de Enjuiciamiento; (vi) reglamentar los con-
cursos pblicos de antecedentes y pruebas de oposicin; (vii) aprobar concursos
y remitir al Poder Ejecutivo ternas vinculantes de candidatos a magistrados;
(viii) organizar el funcionamiento de la Escuela Judicial; y (ix) aplicar sancio-
nes a magistrados a propuesta de la Comisin de Disciplina y Acusacin.
El Presidente del Consejo es designado por mayora absoluta de la totali-
dad de los miembros (es decir, 7 de ellos)64. Dura un ao en su mandato y pue-
de ser reelecto con intervalo de un perodo. En las votaciones tiene voto sim-
ple, salvo en caso de empate en el que tiene voto doble. El Consejo tiene tambin
un Vicepresidente quien reemplaza al Presidente en caso de ausencia.
Funcionalmente, el Consejo de la Magistratura se divide en cuatro comi-
siones:
i) Comisin de Seleccin de Magistrados y Escuela Judicial. Principal-
mente se ocupa de convocar a concursos pblicos para cubrir vacantes de ma-
gistrados, sustanciar los concursos designando el jurado y confeccionar las ter-
nas para su elevacin al plenario. Asimismo, se encarga de dirigir la Escuela
Judicial.
ii) Comisin de Disciplina y Acusacin. Es de su competencia proponer
al plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados como as
tambin proponer la acusacin de stos a los efectos de su remocin.
iii) Comisin de Administracin Financiera. Fundamentalmente, tiene
funciones de fiscalizacin a nivel de control financiero y de legalidad.
iv) Comisin de Reglamento. Entre sus funciones, elabora proyectos de
reglamento que le sean encomendados. Asimismo, analiza y emite dictamen
sobre proyectos de reglamentos que le sean remitidos por la presidencia, el
plenario, comisiones e integrantes del Consejo. Y tambin emite dictmenes
en caso en los casos en que se planteen conflictos de interpretacin derivados
de la aplicacin de reglamentos.

64
De modo pues que en la eleccin del presidente, los miembros de estamento poltico (7) tienen
nmero suficiente para imponer su candidato.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 151

En la integracin de las comisiones -al igual que el plenario- prevalece


claramente el estamento poltico. Ese sector tiene el 50% de los miembros de
la Comisin de Seleccin de Magistrados y Escuela Judicial (4 miembros so-
bre 8), el 55,5% de los integrantes de la Comisin de Disciplina y Acusacin
(5 miembros sobre 9), el 57% de los integrantes de la Comisin de Adminis-
tracin y Financiera (4 miembros sobre 7). Solamente no posee mayora en la
Comisin de Reglamento (2 miembros sobre 6).
Finalmente, entre los organismos auxiliares del Consejo cabe mencionar a:
i) Oficina de Administracin y Financiera. Tiene a su cargo -entre otras
funciones- la elaboracin del anteproyecto de presupuesto anual del Poder Ju-
dicial de la Nacin, su posterior ejecucin y la direccin de las oficinas de per-
sonal, estadstica, contrataciones, arquitectura e imprenta. Est a cargo un
Administrador General designado por el plenario a propuesta del Presidente
del cuerpo.
ii) Secretara General del Consejo. Presta asistencia directa al Presiden-
te, Vicepresidente y al plenario del Consejo. Dispone las citaciones a las se-
siones del plenario, coordina las comisiones del Consejo, prepara el orden del
da a tratar, lleva las actas correspondientes y cumple con las dems funciones
establecidas en los reglamentos internos.
iii) Escuela Judicial. Promueve la formacin y el perfeccionamiento de
los jueces, funcionarios, empleados y de los aspirantes a magistrados. La con-
currencia y aprobacin de los cursos de la Escuela Judicial es considerada como
antecedente relevante en los concursos para la designacin de los magistrados
y para la promocin de quienes forman parte de la carrera judicial.

EL FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA HASTA EL PRESENTE

No est en el nimo de este trabajo analizar crticamente el funcionamiento


pasado del Consejo de la Magistratura. Sin dudas ello conducira a controver-
sias en muchos casos ociosas respecto de la cuestin, teniendo en cuenta que
lo que se pretende es generar consensos hacia el futuro y no ingresar en una
interminable discusin teida ideolgicamente que desfocalizara a los argen-
tinos de la cuestin principal, que es mejorar el funcionamiento del Poder Ju-
dicial.
No tenemos dudas de que habr consenso en todas las personas interesa-
das en el mejoramiento del Poder Judicial en cuanto a que el funcionamiento
del Consejo de la Magistratura y el sistema de designacin, promocin y re-
mocin de magistrados es perfectible.
152 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

LA POLTICA DE JUSTICIA QUE REQUIERE NUESTRO PAS IMPONE MEJORAR EL FUN-


CIONAMIENTO DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA Y LOS PROCEDIMIENTOS QUE APLI-
CA EL ORGANISMO

Aunque existen ciertas opiniones crticas a esta institucin65, creemos fir-


memente -en coincidencia con la opinin doctrinal mayoritaria- que la incor-
poracin del Consejo de la Magistratura al sistema institucional argentino cons-
tituy un avance en pos de la independencia y excelencia en la administracin
del servicio de justicia66.
Sin embargo, habiendo transcurrido ms de doce aos desde su puesta en
funcionamiento (noviembre de 1998), es imperiosa una reformulacin de las
normas reglamentarias del Consejo de la Magistratura a fin de optimizar el cum-
plimiento de sus cometidos constitucionales.
La ltima reforma introducida por la ley 26.080 -promulgada, como se dijo,
en medio de una gran controversia pblica- sin duda ha restado legitimidad
social a la institucin y, en sus aspectos sustanciales, ha marcado un retroceso
en su estructura y funcionalidad. Y ello repercute negativamente en la confianza
y en la credibilidad de los habitantes del pas en el Poder Judicial y, en lo sus-
tancial, en el funcionamiento mismo del Poder Judicial.

65
En ese sentido crtico se dijo que: Aunque en general se lo recibi, por desconocimiento o
irreflexin, como una positiva institucin, algunos advertimos lo absurdo de que, con la excusa
de mejorar la independencia de la Justicia, se pretendiera injertarle dentro de su estructura
un organismo integrado por representantes de otros poderes, y por ello, lo calificamos como
Caballo de Troya. El organismo quedaba servido en bandeja para quien se le ocurriera
coparlo, como ahora (2006) ha ocurrido. Es increblemente absurdo esta va para mejorar
la independencia del Poder Judicial (Lynch, Horacio M., Las Reformas al Consejo de la
Magistratura y al Jurado de Enjuiciamiento de la Argentina, Revista del Colegio de Abogados
de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, N 1, Julio de 2006). En la misma postura, Fores
Foro de Estudios sobre la Administracin de Justicia- manifest que se opuso a la creacin
del CM con el carcter que se le dio (copiando modelos europeos en vez de seguir nuestros
ejemplos provinciales) porque lo entenda contradictorio con el pregonado objetivo de mejorar
la independencia del Poder Judicial (PJ): nada poda mejorarse ingresando cuerpos extraos
en el seno del PJ (ver opinin en trabajo titulado Opinin de FORES sobre el proyecto de
ley de reformas al Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento de la Nacin que
cuenta con media sancin del Senado publicado en la pgina web www.foresjusticia.org.ar.
66
Fundamentalmente como mtodo de seleccin que si bien no garantiza el acceso a la
magistratura de los mejores, por lo menos excluye con certeza a los peores (Conf.: Zaffaroni,
Eugenio Rul, Dimensin Poltica de un Poder Judicial Democrtico, El Derecho, 149-857).
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 153

Ciertas enmiendas se revelan a esta altura indispensables para revertir esa


plida imagen.
Despolitizar la institucin (en el sentido de limitar la actual preponderan-
cia de los representantes de los rganos polticos), acelerar los procesos de se-
leccin y designacin de magistrados, reformular el reglamento de concursos,
organizar procesos de control de calidad del servicio de justicia, mejorar los
procesos de reclutamiento de recursos humanos, son algunas de las materias
prioritarias.
Aunque lo creemos perfectible en muchos aspectos, el proyecto de ley que
tuvo media sancin en la Cmara de Diputados el 30 de junio de 2010 -y que
no pudo convertirse finalmente en ley por el rechazo del oficialismo en la C-
mara de Senadores- emergi como una propuesta superadora al actual siste-
ma67.
Si bien ese proyecto fracas en su aprobacin, lo cierto es que puso de ma-
nifiesto la inexistencia de consenso poltico bsico sobre la aptitud del actual
sistema.
De modo pues que el debate debe seguir abierto y es prioritario que el
mismo permanezca vigente en nuestra agenda pblica institucional.
Pretendemos contribuir a ese objetivo formulando a continuacin una se-
rie de propuestas que, en nuestra opinin, sintetizan los lineamientos funda-
mentales que deben guiar el rediseo estructural y operativo de ese rgano, para
fortalecer la independencia del Poder Judicial, definir el perfil de juez con toda
claridad y encolumnar eficientemente los procesos de designacin, promocin
y remocin de magistrados tras ese norte institucional, y mejorar sensible y
eficientemente todos los procedimientos de trabajo que deben cumplir magis-
trados, funcionarios y empleados en el ejercicio de sus funciones68:
a) Respetar el principio de equilibrio en la composicin del Consejo
de la Magistratura establecido en el artculo 114 de la Constitucin Nacio-
nal. En ese sentido, debe equipararse la actual representacin de los rganos
polticos con la de los jueces y los abogados de modo que ninguno de esos
estamentos tenga por s solo capacidad para conformar qurum propio, ma-
yora para tomar decisiones o capacidad de bloqueo para la adopcin de las
mismas.

67
Se puede acceder a copia del mismo en la pgina web http://www.diputados.gov.ar/
68
Vale aclarar que algunas de ellas -aunque no todas- han sido oportunamente expresadas en
distintos mbitos de opinin de modo que en este trabajo referenciaremos nuestra adhesin a
las mismas.
154 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Como bien se dijo, ante la amplitud de las facultades del Consejo, ma-
yor es el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas al
determinar su integracin69.
b) Restablecer la representacin de la segunda minora legislativa en el
cuerpo (suprimida mediante la reforma de la Ley 26.080) de modo que los tres
bloques legislativos mayoritarios tengan representatividad en el Consejo ase-
gurando de ese modo la pluralidad de su integracin con distintos sectores po-
lticos70.
c) Equilibrar asimismo la integracin de las comisiones del Consejo de la
Magistratura entre los estamentos representativos de los rganos polticos, jue-
ces y abogados.
En esa lnea, incorporar la participacin de los abogados (actualmente ex-
cluidos) en la Comisin de Seleccin y Escuela Judicial.
d) Restituir la participacin de la Corte Suprema de Justicia en la integra-
cin del Consejo (suprimida mediante la ley 26.080), cumpliendo de ese modo
con el artculo 114 de la Constitucin que ordena la participacin de represen-
tantes judiciales de todas las instancias71.
e) Instituir la dedicacin exclusiva funcional -con la salvedad de activida-
des acadmicas que no perturben la prestacin del servicio- de todos los miem-
bros consejeros, debiendo suspender durante su mandato el ejercicio de cual-
quier otra funcin pblica o privada72.

69
Jeanneret de Prez Cortz, Mara, El Consejo de la Magistratura, la independencia del
Poder Judicial y la prestacin del servicio de justicia, La Ley 1995-E, 817.
70
En lnea concordante con el proyecto aprobado por la Cmara de Diputados el 30/06/2010
(artculo 2, inc. 3).
71
En coincidencia con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artculo 1, inc. 1).
72
Sin duda la ausencia del requisito de dedicacin exclusiva afecta la funcionalidad y operatoria
del cuerpo. A ese respecto, se inform que entre los meses de diciembre de 2010 y abril de 2011
la actividad del cuerpo fue mnimaDesde principios de diciembre hasta ahora, celebr slo
dos reuniones plenarias y redujo a la mitad los encuentros de las comisiones. Antes eran una
vez por semana, pero este ao los consejeros acordaron hacerlo todos cada 15 das, algo que
tampoco se cumpleEn materia de disciplina y acusacin, no se cit a declarar a ningn juez
en lo que va del ao. Slo se acord cerrar seis denuncias. Mientras tanto siguen abiertos 223
expedientes contra magistradosEn cuanto a la seleccin, la otra funcin medular del
Consejo, hubo slo tres llamados a concursos y no se remiti ninguna terna al Poder
EjecutivoTodos los consejeros consultados coincidieron en que las elecciones complicarn
el funcionamiento del cuerpo. Vario de sus miembros jugarn fuerte en los comicios de este
ao. El diputado radical Oscar Aguad, por ejemplo, es candidato a gobernador de Crdoba,
y la diputada Stella Maris Martnez probablemente lo sea de Tucumn (Mnima Actividad
en el Consejo de la Magistratura, publicado en el diario La Nacin el 24/04/2011).
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 155

A los efectos de asegurar la dedicacin plena a su funcin:


Los representantes de los magistrados no podrn ser jueces en ejercicio y
si fuesen funcionarios gozarn de licencia durante todo el tiempo de su
mandato.
El representante de la Corte Suprema de la Justicia no podr ser ministro
en ejercicio de ese rgano y si es funcionario gozar de licencia durante
su mandato como miembro consejero.
Los representantes del Poder Legislativo no podrn ser legisladores en ejer-
cicio y su funcin no podr ser concurrente con otro cargo pblico.
Todos los miembros consejeros estarn inhabilitados para postularse a
cargos pblicos electivos durante el ejercicio de su mandato.
Todos los consejeros deben trabajar todos los das hbiles del mes en ho-
rarios completos en los asuntos del Consejo de la Magistratura, en forma
personal e indelegable, pudiendo ser asesorados nicamente en aspectos
tcnicos puntuales que escapen a su conocimiento.
Las vacaciones de los consejeros se deben tomar en forma rotativa de modo
tal que el organismo no se paralice nunca, pudiendo participar incluso a la
distancia en las sesiones del Consejo o sus comisiones, mediante video o
teleconferencia. En todos los casos, y en todas las sesiones, los consejeros
debern expresar su voto en forma personal; y en caso de ausencia podrn
hacerlo en forma anticipada o en un plazo perentorio posterior, por escri-
to, considerndose el silencio como voto positivo.

f) Equilibrar la composicin actual del Jurado de Enjuiciamiento, elimi-


nando la preponderancia actual del sector poltico. A ese respecto, adherimos
a la postura de restablecer la composicin que originariamente tuvo ese rga-
no conforme la Ley 24.937: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados73.
g) Reevaluar el actual mecanismo de integracin del Jurado de Enjuicia-
miento mediante eleccin por sorteo y para cada caso concreto. Coincidimos
con quienes opinan que una integracin de ese rgano con miembros perma-
nentes podra aportar continuidad, previsibilidad y solidez jurisprudencial en
las delicadas funciones de juzgamiento en la conducta de magistrados74.
Adems, consideramos que debe modificarse el mtodo de eleccin del
jurado representante de los abogados que actualmente se efecta mediante sor-
teo entre todos los profesionales del pas con matrcula federal (solamente en

73
Coincide en este punto el proyecto de diputados aprobado el 30/06/2010 (artculo 22).
74
Ver: Crdenas, Emilio Chayer, Hctor, Opinin citada.
156 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

la Capital Federal hay ms de 60.000 profesionales de los cuales ms de la mitad


tiene menos de 15 aos de antigedad)75. Su eleccin se realiza sin ninguna
compulsa de sus antecedentes ticos, profesionales y personales, quedando de
ese modo al azar su probidad. Postulamos, en reemplazo de este sistema, su
eleccin por voto directo de sus pares (tal como lo estableca anteriormente la
ley 24.937) en base al prestigio profesional de los mismos76.
h) Jerarquizar la funcin de los miembros consejeros equiparando su re-
muneracin a la de juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (esto es
una escala salarial superior a la que actualmente perciben equivalente a la de
juez de Cmara Nacional de Casacin Penal). Tambin, suprimir los cargos
honorarios (actualmente vigente para los miembros jueces y legisladores) en
congruencia con la exigencia de dedicacin exclusiva que propusimos en punto
anterior.
i) Por su parte, quienes integren el Jurado de Enjuiciamiento percibirn
un vitico equivalente a la remuneracin diaria de un juez de la Corte Supre-
ma de Justicia de la Nacin por cada jornada en la que ejerzan la funcin de
jurado.
j) Inhabilitar para participar en los concursos de seleccin de magistrados
y para ingresar en el Poder Judicial de la Nacin en cualquier cargo que no sea
dentro del Consejo de la Magistratura, a los miembros consejeros (en ejerci-
cio y hasta cuatro aos desde la finalizacin de su mandato), asesores, funcio-
narios y empleados del Consejo77.
k) Convocar los concursos para cubrir vacancias en las magistraturas cada
dos aos, por categora, fuero, jurisdiccin y especialidad ponindose pbli-
camente en conocimiento de los interesados que el concurso estar destinado
a cubrir todas las vacantes que se produzcan durante su sustanciacin y hasta
dos aos despus de finalizado78. En la actualidad a partir del momento en que
se produce una vacante se llama a concurso, se conforma un jurado, se otorga
una fecha de inscripcin para la prueba de oposicin y, luego de la evaluacin
75
Fuente: Estudio publicado por Fores Foro de Estudios sobre la Administracin de Justicia-
en la pgina web www.foresjusticia.org.ar/investigaciones/JusticiaCEA/S2cap6.pdf
76
Propuesta contenida en el proyecto aprobado el 30/06/2010 por la Cmara de Diputados
(artculo 22).
77
En conformidad con el proyecto de Diputados aprobado el 30/06/2010 (artculo 5).
78
En similar sentido, entre otros: Proyecto de reforma del Consejo de la Magistratura presentado
por la Asociacin de Magistrados (www.planetaius.com.ar/foroderecho/presentanproyecto);
proyecto de ley presentado por Gustavo Ferrari, Diputado Nacional por la Provincia de Buenos
Aires (www.ferrarigustavo.com/congreso), y proyecto de ley sancionado por la Cmara de
Diputados el 30/06/2010 (artculo 13, inc. a).
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 157

y entrevistas, se elabora la terna de candidatos que se eleva al Poder Ejecuti-


vo. Con esta propuesta se acortaran el procedimiento, plazos y cobertura de
las vacancias.
l) Reformular el actual Reglamento de Concursos Pblicos de Oposicin
y Antecedentes (Resolucin N 614/09) a fin de acotar el cmputo de los aos
de antigedad en el ejercicio profesional o judicial (por si sola insuficiente sin
estar acompaada de merecimientos) como antecedente relevante, y muchas
veces determinante, en los concursos de acceso a la magistratura.
En esa lnea, asignar en la evaluacin y calificacin de los candidatos un
lugar preponderante a los antecedentes (no a la antigedad) en su labor previa
en el mbito del servicio de la judicatura o en el foro79. Entre algunas de las
pautas a tener en cuenta para la calificacin de los antecedentes de los aspi-
rantes judiciales: anlisis profesional de sus resoluciones o borradores de re-
soluciones de autora comprobable; calificacin de los usuarios del servicio
de justicia mediante sistemas objetivos, producidos por profesionales califi-
cados y sujetos a las ms estrictas tcnicas internacionalmente aceptadas; cum-
plimiento de plazos en sus despachos y decisiones, el nmero de recursos de
quejas y apelaciones que hubiesen prosperado contra sus resoluciones; orga-
nizacin del juzgado o tribunal a su cargo; antecedentes ticos en el sentido
ms estricto y amplio del concepto; antecedentes que revelen su vocacin de
servicio, su compromiso y su sentido de pertenencia con la institucin; ante-
cedentes que revelen sus dotes de liderazgo, incluyendo evaluaciones de sus
superiores, sus pares y los empleados jerrquicamente inferiores; anteceden-
tes que revelen aportes de conduccin gerencial que hubieran mejorado la ca-
lidad y agilidad del servicio de Justicia; antecedentes que revelen el reconoci-
miento de los justiciables al servicio prestado, mediante un sistema de consultas
a todos los justiciables en cuanto a la agilidad, razonabilidad, eficiencia, etc.
del servicio prestado; capacitacin tcnica; etc.80. Para los aspirantes del foro:
calificacin de sus clientes representativos y valorizacin tcnica de sus escri-
tos jurdicos, experiencia, capacitacin tcnica comprobable, anlisis de su

79
Sin duda un tema crtico y que amerita debates. Al respecto se dijo que en un concurso para
cubrir una vacante de juez de cmara competirn, seguramente, destacados juristas con libros
y artculos de doctrina publicados, con jueces de primera instancia sobresalientes y que han
desempeado silenciosa pero eficazmente su tarea y que ste sea su nico y principal
antecedente computable (Lugones, Alberto, El Consejo de la Magistratura Aportes para
el procedimiento de seleccin de los candidatos, La Ley 1997-A, 692)
80
En esa lnea de opinin: Kiper, Claudio M., Pautas para la futura designacin de los
jueces, La Ley 1996-D, 1357
158 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

vocacin de servicio y compromiso con la Justicia, contribuciones al fortale-


cimiento del Poder Judicial, etc.
Los exmenes deben tener una incidencia mayor en la calificacin total
del candidato. Y deben contemplar aspectos tcnicos, funcionales, ticos, vo-
cacionales, etc. Para lo cual debe contemplarse la posibilidad de crear Jurados
diferenciados para cada uno de esos aspectos. Los exmenes deben ser inten-
sivos y deben producirse durante varios das, no bastando con una evaluacin
puntual de unas pocas horas en un da determinado, como ocurre en la actuali-
dad. Los exmenes no pueden ser nicamente tericos, y simplemente presen-
tar, como si fuera un examen en un curso de postgrado, dos o tres casos plan-
teados en trminos generales para su resolucin por el alumno; debe existir un
componente clave vinculado con la realidad social y econmica de nuestra
sociedad, los principales problemas que la aquejan, los principales focos de
conflicto y su naturaleza y origen. Los jueces deben tener un contacto y un ca-
nal de informacin muy fuerte y fluido con la realidad, en particular en las
materias que son de su competencia. Un juez penal, por ejemplo, debe cono-
cer perfectamente el derecho penal, pero debe conocer tambin -lo mximo
posible- las metodologas, mtodos y mecanismos actuales de la delincuencia
organizada y aislada o asistemtica; un juez laboral debe conocer perfectamente
el derecho laboral, pero debe conocer tambin lo mximo posible- la reali-
dad de los trabajadores, la situacin del mercado laboral, el funcionamiento
del sector informal del empleo, etc.; un juez comercial debe conocer perfecta-
mente el derecho comercial, pero debe conocer tambin lo mximo posible-
la realidad de las empresas, su funcionamiento interno y sus relaciones, los ti-
pos de contrato que desarrollan y como operan, etc.; y as sucesivamente.
Los exmenes deben ser mucho ms exigentes y profundos. Los jurados -
y por supuesto tambin los consejeros- deben estar a la altura de ese nivel de
exigencia.
m) Disminuir la discrecionalidad en la evaluacin de los antecedentes de
los candidatos delegando esa funcin a los jurados (integrado para cada con-
curso en particular por jueces y profesores universitarios de derecho). Actual-
mente esa evaluacin es realizada por la Comisin de Seleccin, lo que en la
prctica puede restar objetividad al proceso y contribuir a la sospecha de cru-
zamiento de favores entre los consejeros para beneficiar a determinados can-
didatos81.

81
En la misma lnea de opinin ver Independencia para una Justicia Democrtica publicado
por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en su pgina web www.cels.org.ar
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 159

n) Restablecer la obligacin de contar con al menos quince aos en el ejer-


cicio de la profesin para actuar como jurado en un concurso. La reforma in-
troducida por la ley 26.080 elimin esa obligacin que estaba contenida origi-
nalmente en la reglamentacin de los concursos82. Creemos que la experiencia
es un elemento fundamental para el ejercicio de esa funcin. La funcin debe
ser paga y muy reconocida. Deben conformarse listados de jurados elegidos
por perodos de 6 aos, y cuya intervencin se realice por sorteo para cada con-
curso. Esos listados deben estar integrados por los profesionales ms destaca-
dos del pas, cuya conducta tica resulte irreprochable en todos los aspectos.
No necesariamente deben ser abogados. Los jurados no pueden pertenecer al
mismo fuero en el que es necesario cubrir una vacante para la cual se ha re-
querido la intervencin de los jurados.
) Prohibir expresamente y sancionar gravemente, con medidas funcionales
e incluso econmicas, el lobby directo o indirecto tendiente a influir en las deci-
siones de los consejeros o jurados. Establecer sanciones de inhabilitacin para los
concursantes y disciplinarias para los magistrados, funcionarios judiciales, con-
sejeros, asesores o jurados involucrados, o cualquier otra persona que acte como
intermediario en esa tarea. Establecer que ningn concursante y nadie en su re-
presentacin podr mantener dilogo o contacto alguno con ningn jurado, con-
sejero, asesor, etc., que no se produzca en audiencias pblicas del Consejo o sus
Comisiones. Establecer un sistema por el cual los exmenes sean absolutamente
reservados, descalificando a cualquier candidato que pretenda conocer su conte-
nido con anterioridad, sancionndoselo gravemente en su funcin o profesin, y
exonerando y sancionando gravemente desde el punto de vista econmico a cual-
quier empleado, asesor, consejero o jurado que hubiera anticipado en cualquier
aspecto el contenido de un examen, sin perjuicio de promoverse activamente las
responsabilidades penales que pudieran surgir por ese reprochable obrar.
Establecer graves sanciones econmicas y personales para los funciona-
rios, asesores, empleados del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, y todas
las dependencias estatales que estn bajo sus rbitas, que, mediante cualquier
medio, pretendan apoyar, referir, hacer prevalecer, a cualquier candidato que
participa en un concurso convocado por el Consejo de la Magistratura. Y ge-
nerar a la vez las responsabilidades penales del caso, cuanto menos por incum-
plimiento de los deberes de funcionario pblico.

82
Actualmente, conforme el artculo 1 del Reglamento de Concursos Pblicos del Consejo de
la Magistratura, para ser jurado es necesario ser juez o profesor universitario de derecho y
cumplir con los requisitos para ser miembro del Consejo.
160 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Ciertamente, seguir el mismo criterio de responsabilizacin y sancin eco-


nmica y penal respecto de cualquier funcionario que pretenda influir en al-
guna causa judicial ofreciendo en forma directa o indirecta, explcita o tcita,
algn tipo de apoyatura en la carrera judicial.
o) En el marco de las atribuciones del Consejo sobre la administracin de
los recursos del Poder Judicial, organizar procesos de control de gestin pe-
ridicos e inspeccin de tribunales inferiores y oficinas administrativas judi-
ciales de manera de procurar que sus integrantes trabajen ms y eficientemen-
te83. Asimismo, instaurar sistema de premios y castigos para magistrados,
funcionarios y empleados en funcin de su productividad y la valoracin ob-
jetiva de los usuarios de sus servicios.
p) Designar por concurso pblico de antecedentes y oposicin al Admi-
nistrador general del Poder Judicial de la Nacin, al Secretario General del Con-
sejo y a los titulares de los organismos auxiliares de ese cuerpo84.
q) Reclutar mediante concurso pblico a los recursos humanos afectados
a las oficinas auxiliares del Consejo con evaluacin peridica de sus funcio-
nes y obligacin de capacitacin constante. Privilegiar la designacin de cua-
dros universitarios con mejores promedios en carreras de grado y posgrado y
sobre la base de listas de mrito remitidas por universidades pblicas y priva-
das. Los consejeros nicamente podrn designar mientras dure su funcin a
una persona o asesor de su confianza, con rango salarial de secretario de pri-
mera instancia. Cada consejero ocupar una vocala con personal preasigna-
do, profesional y de carrera.
Asimismo, el Consejo -en tanto rgano encargado de la organizacin y
administracin del Poder Judicial- debe procurar la captacin y formacin de
administradores judiciales que no slo sean graduados del derecho sino tam-
bin de otras carreras relacionadas con la administracin de recursos85.
r) Establecer un plazo de caducidad improrrogable (salvo razones excep-
cionales) de seis meses a las denuncias efectuadas contra magistrados86, e insti-
tuir la posibilidad expresa de rechazarlas in limine cuando no tuviesen verosi-

83
En similar sentido ver proyecto de ley aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artculo 7,
inc. 14).
84
En concordancia con el proyecto de ley sancionado por Diputados el 30/06/2010 (artculo
7, inc. 6). En el mismo sentido: Propuesta de Modificacin de la Ley 26.080 Reforma del
Consejo de la Magistratura, publicado el 23/03/2006 por la Asociacin de Abogados de
Buenos Aires. www.aaba.org.ar
85
Conf.: Cafferata, Fernando J., Opinin citada.
86
En sentido coincidente con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 161

militud en sus fundamentos. Ello as por cuanto la posibilidad de mantener abierta


una denuncia por el plazo extensamente prolongado de tres aos -como prev
actualmente la ley 26.080- o de no rechazar in limine una denuncia que no tiene
verosimilitud, puede constituir una presin desmedida contra los magistrados en
el ejercicio de sus funciones87. En lnea con esta propuesta, debe establecerse un
procedimiento expeditivo para el tratamiento de las denuncias, con responsabi-
lidades objetivas de los consejeros y sus auxiliares. Toda denuncia debe ser in-
vestigada inmediatamente y en profundidad, adoptndose medidas de prueba
inmediatas y de produccin inmediata, con obligacin de todas las dependen-
cias pblicas y privadas de contribuir con las investigaciones que se produzcan
en los plazos sumarsimos que fije la reglamentacin. Las denuncias prosperan
o se desestiman, pero no pueden permanecer en un limbo, generando presiones
implcitas a magistrados que no saben qu suerte corrern tales denuncias mien-
tras, tal vez, tramitan causas relevantes en sus tribunales.
s) Introducir en el actual Reglamento de Disciplina y Acusacin de ma-
gistrados medidas de proteccin de denunciantes y testigos, especialmente
cuando stos son empleados o funcionarios judiciales88. Muchas veces quie-
nes mejor saben qu sucede en los juzgados y cmo es el comportamiento de
los magistrados son los propios empleados y secretarios; pero es usual que pre-
fieren no declarar o comprometerse en una denuncia por temor a perder su
puesto o recibir algn otro tipo de sancin o reprimenda. Los funcionarios y
empleados judiciales deben ser incentivados a denunciar cualquier irregulari-
dad que adviertan en sus lugares de trabajo, que sea relevante y comprobable;
y si formulan una denuncia de esa naturaleza, ello debe ser considerado como
un antecedente favorable en sus respectivas carreras profesionales. De ah la
necesidad de brindarles una proteccin especial89.
t) Reglamentar el artculo 99 inciso 4 de la Constitucin Nacional90 a fin
de que la seleccin por parte del Poder Ejecutivo del candidato propuesto por

87
Ver a ese respecto opinin en: Kiper, Claudio, Acerca de la necesidad de establecer un plazo
de caducidad para las denuncias contra los magistrados, Revista de la Asociacin de
Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, nmero 37, pgina 23.
88
Estn contempladas en el proyecto de diputados del 30/06/2010 (artculo 14, inc. e) algunas
medidas protectorias tales como la solicitud de traslado a otra dependencia judicial,
debindose respetar la misma jerarqua y responsabilidades.
89
Opinin coincidente con Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), publicacin citada.
90
Norma que consagra la atribucin del Poder Ejecutivo de nombrar, con acuerdo del Senado,
a los jueces inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la
Magistratura.
162 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

el Consejo y la posterior remisin del pliego al Senado para su acuerdo se efec-


te en un plazo mximo razonable de 45 das. Vencido ese plazo, en caso de
silencio, se considerar tcitamente aprobada la propuesta de designacin que
en primer trmino hubiese aconsejado el Consejo (es de destacar que, confor-
me la normativa vigente, el Poder Ejecutivo no est sujeto a plazo legal para
la remisin de los pliegos al Senado; slo debe esperar, como requisito previo,
30 das para eventuales impugnaciones91). Mismo plazo de 45 das cabe impo-
ner a la manifestacin de acuerdo del Senado y a la posterior designacin for-
mal del candidato92.

REFLEXIONES FINALES SOBRE ESTE CAPTULO CENTRAL CONCERNIENTE A LOS MECA-


NISMOS DE DESIGNACIN, PROMOCIN Y REMOCIN DE MAGISTRADOS

La agenda de reforma judicial en pos de la construccin de un Poder Judi-


cial independiente, con legitimidad social y eficiente en su cometido de admi-
nistrar justicia debe necesariamente incluir al Consejo de la Magistratura como
rgano clave en nuestro andamiaje institucional.
Sin dudas queda mucho por hacer en la mejora funcional y operativa de
esa institucin a fin de asegurar el cumplimiento de los cometidos bsicos que
le fueran confiados por el constituyente. Es un desafo del que no se puede de-
sertar.
Con esa conviccin, nos propusimos aqu ampliar el debate sobre las virtu-
des y defectos del actual sistema, replantear la necesidad de perfeccionarlo y de
corregir sus desviaciones postulando propuestas concretas en ese objetivo.
Desde luego no todas las soluciones pasan por un plano estrictamente nor-
mativo. Las conductas y los intereses particulares y facciosos prevalecern
siempre sobre las instituciones, cualquiera sea su grado de perfeccin, si no

91
Ver procedimiento contenido en el Decreto Nacional 588/03.
92
Fundamenta esta propuesta las demoras evidenciadas por el Poder Ejecutivo en remitir las
propuestas de designacin de jueces al Senado para su acuerdo. Al respecto, se inform el
pasado 5 de julio de 2011 que el gobierno nacional tiene para resolver 146 ternas de jueces
y hace ms de ocho meses que no firma ninguna designacinMs del 20% de los juzgados
nacionales y federales no tienen juezcon tribunales acfalos, las causas judiciales, de por
s lentas, se atrasan an ms y se debe recurrir a soluciones de emergencia: jueces vecinos
que quedan a cargo de ms de un juzgado o subrogantes, suplentes de dudosa
constitucionalidad, sin garantas de inmovilidad que prev la Constitucin para asegurar su
independenciaUna justicia llena de vacantes tiene menos fuerza para controlar al poder
(Diario La Nacin, 5/07/2011).
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 163

edificamos antes una sociedad culturalmente apegada al cumplimiento de las


reglas, democrtica y pluralista en la bsqueda de consensos y solidaria en la
construccin de un mejor futuro colectivo.

OTRAS MEDIDAS PARA PRESERVAR LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL

La independencia judicial se fortalecer si los magistrados que se desig-


nan se corresponden con el perfil de juez que ya se present.
Es que el juez independiente, honesto, valiente y capacitado ser como prin-
cipio impermeable a cualquier intromisin indebida de terceros en su funcin,
en particular, de los poderes polticos, intereses econmicos y corporaciones.
La independencia judicial se fortalecer si se mejora sustantivamente el
Consejo de la Magistratura en la lnea mencionada.
Quienes aspiran a ser jueces de la Repblica deben conocer lo que la mis-
ma les exige. Quienes no desempean sus funciones conforme las exigencias
preestablecidas deben saber que podrn ser removidos.
A su vez, quienes vean afectada su independencia, del modo que sea, de-
ben tener un mecanismo de proteccin institucional.
Para ello se propone que se prohba expresamente que un Juez pueda in-
tentar influir sobre un magistrado de una instancia anterior en cualquier causa
en trmite bajo su rbita. Cualquier representante de los poderes polticos, in-
cluyendo asesores o empleados, que solicite una audiencia ante un Juez, por la
razn que fuere, debe saber que se levantar un acta de todo lo que ocurra en
esa audiencia, que la misma ser grabada, y que si se tratara de una cuestin
institucional relevante y secreta, podr archivarse la grabacin en forma reser-
vada en dependencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
Cualquier difamacin pblica que se produzca respecto de un magistrado
o funcionario judicial en funciones, o nota periodstica imprecisa o falsa sobre
una causa, que la Justicia pueda considerar que est influyendo negativamen-
te en su independencia y en su labor, debe dar lugar a la rplica inmediata me-
diante un comunicado oficial que se canalizar institucionalmente a travs de
dependencias del Poder Judicial.
Los periodistas no deben poder hablar en forma directa con magistrados,
funcionarios o empleados sobre causas judiciales en trmite. Los periodistas
pueden acceder a la informacin pblica sobre causas judiciales a travs de
una oficina centralizada, con personal de carrera y designado por concurso de
antecedentes. Asimismo, las bases de datos de las causas judiciales deben ser
pblicas y accesibles para cualquier periodista, como lo son casi en todos los
164 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

casos hoy, pero mejorndolas y completndolas. Los jueces deben hablar a tra-
vs de sus sentencias.
Cualquier manifestacin que se realice frente a un tribunal debe hacerse
conforme a la ley y en orden. Ningn magistrado debe sentirse afectado en su
independencia por manifestaciones organizadas polticamente; y en su caso de-
ben establecerse mecanismos razonables y giles para canalizar las denuncias
que resulten pertinentes.
Las intromisiones de los poderes polticos en el Poder Judicial suelen ca-
nalizarse a travs de llamados telefnicos, reuniones privadas, maniobras de
prensa, amenazas, etc.
Por eso es necesario introducir medidas concretas que fortalezcan la in-
dependencia de los magistrados sobre el particular.

RECURSOS HUMANOS DEL PODER JUDICIAL Y LOS AUXILIARES EXTERNOS

Los recursos humanos del Poder Judicial son imprescindibles para la ade-
cuada prestacin del servicio de Justicia.
Por ello, deben ser seleccionados en funcin de su vocacin de servicio,
compromiso con la tarea desarrollada, sentido de pertenencia, honestidad, ido-
neidad, contraccin al trabajo y capacitacin tcnica.
Todos los cargos deben ser por concurso de oposicin y antecedentes. Pro-
ponemos la elaboracin de listados para todas las categoras, como existen en
la fecha, pero elaborados con exmenes mucho ms profundos.
La capacitacin constante debe ser ponderada muy especialmente. Las eva-
luaciones deben ser trescientos sesenta grados y confidenciales, segn las prc-
ticas ms modernas en cuanto a la evaluacin de los recursos humanos.
Se debe instaurar un sistema de premios y castigos que no slo se apoye
en la eventual promocin, sino en la asignacin de bonus, becas de estudio,
condecoraciones, etc.
Asimismo, es fundamental que el Poder Judicial disponga de auxiliares tc-
nicos confiables, en el marco de un sistema que a la vez tienda a suprimir los
casos de corrupcin relativos al trabajo actual de tales auxiliares. Por tal razn,
dentro de las propias dependencias del Poder Judicial deben existir cuerpos es-
pecializados mejorados de especialistas (ingenieros, economistas, actuarios, con-
tadores pblicos, mdicos, expertos en administracin, martilleros, entre otros).
Luego, los magistrados de todos los fueros podran recurrir a esos cuerpos para
la elaboracin de pericias, para el desempeo de sindicaturas concursales, para
la intervencin de empresas, para los remates pblicos y licitaciones, etc.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 165

LOS PROCEDIMIENTOS LEGALES Y LOS RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES PARA LLE-


VARLOS A CABO

Todos los procedimientos deben agilizarse si se tiene en vista que la fina-


lidad del servicio de justicia debe ser la mxima efectividad posible en la so-
lucin de conflictos en tiempo, costo y calidad.
Es fundamental acelerar todas las medidas que conducen a la conforma-
cin del expediente digital. La interconexin informtica con firma digital debe
generalizarse dentro del Poder Judicial, entre ste y los Poderes Judiciales pro-
vinciales, entre todos ellos y las dependencias pblicas de los poderes polti-
cos a las que se deben requerir informes (registros de propiedad, direcciones
de personas jurdicas, registro de antecedentes penales, etc.). Todas las empre-
sas, ONGs e instituciones deben informar una direccin de correo electrnico
a una base de datos generalizada a la que cualquier tribunal pueda requerir un
informe y ste deba ser contestado en 48 o 72 horas.
Es menester instaurar la oralidad en los procedimientos como principio, y
no como excepcin, estableciendo que todos los traslados se produzcan en el
acto y que se adopten la mayor cantidad de decisiones posibles en cada caso.
Deben eliminarse prcticas anacrnicas como la costura de expedientes
con hilo y aguja (expediente digital), los pases de expedientes (debe enviarse
el expediente digital por correo electrnico), la remisin de millones de pedi-
dos de informes (uso de la tecnologa), etc.
Los procedimientos legales deben establecer mecanismos para que los Jue-
ces dediquen la mayor parte de su tiempo a disear la estrategia del Tribunal
en cada proceso y dependiendo de qu tipo de proceso se trate, a ordenar las
pruebas pertinentes, a tomar audiencias, a ponderar las pruebas y a sentenciar.
Funcionarios de jerarqua inferior deben ser los que implementen bajo su res-
ponsabilidad todas las decisiones de trmite.
Pensamos que el Poder Judicial debe establecer oficinas centralizadas de
informes, abandonando progresivamente el concepto centenario de las mesas
de entradas de los tribunales; debe establecer oficinas centralizadas de servi-
cios (remisin de piezas escritas y recepcin y distribucin interna); debe es-
tablecer plantas de personal que brinden servicios a varios jueces a la vez; te-
lefonistas centralizados; eliminacin del secretario privado tradicional; cuerpos
profesionales que constantemente hagan diligencias judiciales en el campo en
el que se han producido los conflictos para tomar conocimiento directo y real
166 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

de lo sucedido; amplias facultades de indagacin y medios para poder concre-


tarlo.
Es menester, en definitiva, repensar todos los procesos legales, basndose
en la oralidad, inmediacin de los tribunales y en la focalizacin de los recur-
sos en las tareas sustantivas, con una fuerte reduccin del tiempo que insume
la tarea burocrtica intil, y apoyndose al mximo en las prestaciones de la
tecnologa informtica aplicada.

LOS ABOGADOS

Es fundamental, para la consecucin de las propuestas desarrolladas en este


trabajo, generar una mejora sustancial en la formacin acadmica de los abo-
gados; introducir la formacin tica obligatoria en todas las facultades de de-
recho; establecer normas que impongan el cumplimiento efectivo de las nor-
mas ticas por parte de los abogados; disponer exmenes de antecedentes
estrictos para habilitar el ejercicio de la profesin ante los tribunales, habilita-
cin que debera renovarse peridicamente; prever duras sanciones econmi-
cas y vinculadas con la eventual suspensin o supresin de las matrculas -que
sean operativas y no letra muerta- a aquellos profesionales que violen esas
normas; etc.
En definitiva generar un sistema de trabajo de los abogados que contribu-
ya al fortalecimiento del Poder Judicial y no que lo deteriore.
Los abogados merecen la misma consideracin que los magistrados, en
cuanto a su respeto y trato. Mas si se est exigiendo mayor esfuerzo y mayor
rigor para evaluar la conducta de un magistrado, lo mismo debe ocurrir res-
pecto de los abogados; mxime cuando lamentablemente se multiplican pe-
ridicamente las conductas que implican una falta de respeto y por tanto una
afectacin de nuestros tribunales.

CONCLUSIONES

La Repblica Argentina necesita una poltica de Justicia acorde con los


mandatos de nuestra Constitucin Nacional.
Para ello debe definir el perfil de Juez que necesita y quiere el pas.
Luego, debe establecer el mecanismo idneo para designar rpidamente a
las personas que tengan ese perfil; y el mecanismo idneo para remover a quie-
nes no tengan ese perfil o lo pierdan por mala conducta.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 167

La independencia del Poder Judicial debe ser fortalecida y deben adoptar-


se numerosas medidas en ese sentido.
Los procedimientos legales deben modificarse para lograr mayor calidad
y agilidad en la prestacin del servicio de Justicia, priorizando la oralizacin y
la mayor informatizacin, a la par de reformas estructurales que optimicen la
utilizacin de los recursos.
Todos los recursos humanos deben ser profesionales, idneos, honestos y
comprometidos, y designados por concurso; y debe instaurarse para todos los
recursos humanos del Poder Judicial un sistema de premios y castigos adecuado.
El funcionamiento del Poder Judicial debe ser controlado en forma per-
manente.
Y finalmente todos los profesionales que interactan con el Poder Judi-
cial, especialmente los abogados, deben contribuir seria y sistemticamente al
fortalecimiento del Poder Judicial.
Sobre esa base, puede trabajarse en proyectos puntuales de reforma, para
ir conformando un plan que conduzca a la consecucin de los siguientes obje-
tivos:
Lograr que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza y
credibilidad.
Lograr que la honestidad y comportamiento tico de los integrantes
del Poder Judicial sea motivo de admiracin y el ejemplo a seguir por
todos los argentinos.
Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre los
ms capacitados del pas.
Lograr que el Poder Judicial acte con el mximo posible de indepen-
dencia respecto de los Poderes Polticos y sectores econmicos y cor-
porativos.
Lograr que pertenecer al Poder Judicial sea motivo de orgullo y de pres-
tigio en el pas.
Lograr que el Poder Judicial preste un servicio sumamente eficaz, efi-
ciente y gil, para la preservacin y respeto generalizado de sus dere-
chos y para la sancin de la violacin de los mismos.
Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos los
rincones del pas que la requieran.
168 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 169

SEGURIDAD CIUDADANA
POLTICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD
170 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
SEGURIDAD CIUDADANA 171

POLTICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD

El hombre debe ser entendido como un ser que se distingue por su mente
y su voluntad, que le otorgan la capacidad de elegir entre diferentes opciones.
Esto es el libre albedro. El hombre es libre, sin importar su formacin o situa-
cin social, y por lo tanto responsable de sus actos.
Si bien es cierto que la seguridad y la libertad son fuerzas que pueden apa-
recer como opuestas, creemos que son fuerzas confluentes por cuanto ambas
contribuyen a que se den las condiciones necesarias para garantizar el derecho
a la vida, el ejercicio de la libertad y la proteccin de los derechos de propie-
dad.
As, las sociedades modernas han resignado el ejercicio de la violencia in-
dividual como medio de resolucin de sus conflictos delegando al Estado el
monopolio del uso legtimo de la fuerza. La provisin de seguridad es un ser-
vicio pblico para el establecimiento de la ley y la administracin de la justi-
cia. El Estado aparece como una institucin que debe defender, y al mismo tiem-
po permitir, el desarrollo de una sociedad libre y tiene dos modos de ejercer
sus funciones en este punto. Una faz activa que es la de defender los derechos
de los ciudadanos respecto de los delitos de otros ciudadanos, y una faz pasiva
que consiste en abstenerse de avanzar sobre cuestiones que deben quedar re-
servadas a la libre voluntad de las personas.
Son fundamentales las garantas establecidas en la Constitucin Nacional
respecto de la vida, la libertad, la propiedad y la bsqueda de la felicidad. En
este proceso debe aplicar no solo la fuerza de la ley, sino toda la inteligencia
de una moderna gestin de prevencin de los delitos, tomando ejemplo de las
acciones desarrolladas por otras sociedades que han vencido a la inseguridad.
El desafo de garantizar la seguridad pblica no admite demoras. Los efec-
tos nocivos de la inseguridad se trasladan a toda la sociedad an cuando mu-
chos ciudadanos no sean vctimas directas de un delito. La inseguridad deriva
en costos que afectan no slo la vida diaria de las personas, sino tambin la
actividad econmica y con ello a las oportunidades de desarrollo y crecimien-
to de la Nacin.
En las ltimas dcadas se ha producido un creciente desbalance y error en
la propia idea de la seguridad. Muchos afirman que aquellos individuos que
172 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

violentan los derechos de los dems, en ltima instancia, no seran responsa-


bles ellos mismos sino la sociedad en su conjunto. En algunos casos se justifi-
ca al que delinque alegando que ha sido la sociedad la que lo ha llevado a ha-
cerlo al someterlo al hambre o a la falta de educacin. En otros casos se dice
que lo hace como respuesta a la falta de justicia social y que estando frustrado
porque no la provee el Estado, recurre a la mano propia. Al mismo tiempo, el
resto de la sociedad, responsable de que el delincuente haya llegado a esta si-
tuacin, debera pagar con inseguridad su propia culpabilidad.
Consideramos que debe haber un digesto de leyes y normas y que estas
sean suficientemente claras para que permitan que el ciudadano conozca exac-
tamente cules son las consecuencias de sus acciones. De la misma forma las
leyes deben aplicarse sin tergiversaciones y deben impulsarse con celeridad
los procesos judiciales. En todos los casos el objetivo es enfrentar al ciudada-
no claramente con el costo de infringir las normas y al mismo tiempo recono-
cerle la mayor libertad posible y la menor intervencin del Estado.
Se ha popularizado el enfoque de Gary Becker, del crimen y castigo sub-
siguiente. Para ponerlo en trminos sencillos, cunto ms improbable sea que
un delincuente cumpla efectivamente con una pena determinada, sea esta pu-
nitiva, retributiva o ejemplificadora, menos costoso ser delinquir y, por ende,
ms probable que lo utilice como medio de vida.
La cadena de eventos que debe sucederse exitosamente para que un delin-
cuente pague el precio de su ilegalidad contiene eslabones clave como:
1. Aprehensin.
2. Juzgamiento.
3. Condena.
4. Cumplimiento efectivo de la condena, en tiempo y forma.

La Argentina est plagada de filtraciones en cada uno de esos eslabones,


cuando no el agregado de ms eslabones intermedios, que hace muy barato
delinquir.
Una primera cuestin que en esta materia debe quedar categricamente
establecida es la obligacin que tiene el gobierno de respetar y hacer respetar
el estado de derecho y el orden pblico. No es ocioso enfatizar esta cuestin
en un pas como la Argentina, que se desliza peligrosamente en el lmite de la
anarqua, sin que el estado asuma en plenitud su responsabilidad de poner en
resguardo la vida ni la propiedad de los ciudadanos. Hay o no hay estado de
derecho. No es aceptable resignarlo en funcin del falso postulado que no se
debe criminalizar la protesta social.
SEGURIDAD CIUDADANA 173

La seguridad pblica tiene una diversidad de facetas propias de su mbito


y de interrelaciones con la administracin del estado. Su complejidad hace im-
posible que unas pocas acciones resuelvan los problemas que se presentan.
Es la resultante de funciones que deben accionar en conjunto y coordina-
damente; ellas son:
La funcin policial incluyendo el sistema de inteligencia.
La justicia penal.
La justicia procesal penal.
El sistema penitenciario.
La cooperacin interpolicial dentro y fuera de las fronteras.
La seguridad privada.
La participacin de la sociedad

El reconocimiento de la responsabilidad del Estado no implica asignar a


la sociedad un rol pasivo, de simple receptor de funciones estatales. Por el con-
trario, la participacin de la comunidad resulta fundamental para encarar con
eficacia la lucha contra el delito. La sociedad debe tener una comunicacin flui-
da con la polica, establecindose un dilogo franco y una cooperacin eficaz,
ya sea en su participacin como testigos as como en la legitimacin de la ac-
tuacin policial. Esto requiere que la colaboracin se haga en forma gil, sin
prdidas de tiempo injustificadas o burocrticas, y que se garantice adecuada-
mente la seguridad de quienes presten colaboracin con la institucin policial
y con la justicia, para lo cual es menester establecer los mecanismos legales
respectivos.

ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD PBLICA EN LA ARGENTINA

La seguridad, desde el punto de vista institucional muestra un fuerte dete-


rioro. Las encuestas indican a la inseguridad como primer tema de preocupa-
cin de nuestros ciudadanos.
La ineficacia y mal funcionamiento del sistema de seguridad pblica ha
tenido como consecuencia el desarrollo de empresas y sistemas privados, que
han adquirido una dimensin equiparable al de las policas estatales.
Con mucho facilismo y bastante de ideologa se atribuye a la pobreza ser
la causa primera de la comisin de delitos. Sostenemos que la razn principal
de la criminalidad, la madre del delito, es la impunidad.- Es decir que es tan
baja la probabilidad de quedar detenido y ser condenado que el malviviente
opta por delinquir sin los temores que le producira la aplicacin estricta y efec-
174 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

tiva de la legislacin represiva.- Sintticamente, la prevencin general que lleva


consigo el llamado a todos a no cometer hechos ilcitos, en la prctica ha des-
aparecido por aquella conceptualizacin. Al afirmar que la responsabilidad del
origen del delito es mayormente social por el estado de marginalidad, surge la
creencia de que el Estado no debe imponer crcel a los delincuentes (ni siquiera
a los peligrosos y mucho menos a quienes incurren en hechos meramente
contravencionales). En lugar de ello propone utilizar otras medidas alternati-
vas y, por ende, alentar la disminucin al mximo de la prevencin policial y
la liberacin muy rpida de quienes actan en contra de la ley. A eso se suma
el desinters por el mejoramiento del sistema de detencin y la gran escasez
de condenas que el indicado marco fomenta acicateado por el auge del garan-
tismo. Se logra as un alto grado de impunidad que, como sostuvimos, termina
siendo la principal razn del crecimiento de la comisin de delitos
Quienes pretenden imponer desde su pseudoprogresismo que la seguridad
pblica no podr mejorarse hasta tanto no se logre la mejor distribucin de la
riqueza y no se obtenga una mayor eficiencia en la educacin bsica, chocan
contra la realidad de que la mejora en la situacin socioeconmica y la reduc-
cin de la desocupacin, no se ha traducido en una disminucin del delito y la
criminalidad. Este errneo supuesto garantista y hasta abolicionista, impuso
en los ltimos 25 aos restricciones importantes al ejercicio policial y a la apli-
cacin de la ley penal. Las limitaciones que pesan sobre la polica para inte-
rrogar, no han sido solamente la respuesta a las denuncias de comportamien-
tos abusivos. Ha habido un condicionamiento ideolgico que se expandi en
crculos universitarios europeos y que gan adhesin en grupos intelectuales
y profesionales de orientacin marxista en nuestro pas. Se dictaron leyes que
disminuyeron penas, desincriminaron conductas, liberaron indiscriminadamen-
te delincuentes subversivos y los llamados comunes (asesinos, violadores, de-
fraudadores, etc.), prcticamente se hizo desaparecer la reincidencia como
causal de agravacin; se ampliaron las posibilidades de la condena condicio-
nal y de la excarcelacin; se restringi la facultad policial en la investigacin
y prevencin de delitos, entre otras disposiciones de igual sentido. Luego que
las normas dispusieron impedir que la polica interrogue a los delincuentes, se
les otorg a los procesados la facultad adems del beneficio de la condena
condicional de suspender el proceso sin condena y sin que el hecho signifi-
que antecedente alguno; el menor de 18 aos nunca sera considerado reinci-
dente; disminuy la posibilidad de incomunicacin de los detenidos; se prohi-
bi a la polica la detencin de personas sin previa autorizacin del juez;
disminuyeron los tiempos del secreto sumarial para la investigacin e incomu-
SEGURIDAD CIUDADANA 175

nicacin de los detenidos; dispsose mediante la llamada ley dos por uno que
un da de prisin preventiva vala como dos de condenado; dictronse innu-
merable cantidad de indultos y conmutaciones entre los aos 1990 y 1993 por
los cuales se dejaron en libertad a muchos delincuentes comunes acusados de
gravsimos delitos. El rgimen procesal dispuesto para el juzgamiento de deli-
tos con pena hasta tres aos de prisin, prcticamente se destruy pues se le
dio competencia a los jueces en tal medida, que hoy deben juzgar entre cuatro
o cinco mil causas cada magistrado, lo cual es lo mismo que la paralizacin de
muchsimos procesos (Roberto Durrieu, Apuntes sobre Valores y Libertad en
el Derecho Penal).
As, poco a poco, se han ido aflojando los resortes del sistema penal: la
prevencin policial -deficiente en calidad, medios y nmero- a la que se con-
funde en su accionar por calificrselo peyorativamente como represivo; y la
que, como anticipamos, deberan concretar los jueces pero que se desdibuja
con el establecimiento de institutos mal regulados y mal aplicados como la sus-
pensin del juicio a prueba (probation); la ampliacin del margen de otorga-
miento de la condena condicional (de dos aos de prisin a tres); el juicio abre-
viado; la mediacin; excarcelaciones y exenciones de prisin, como solturas
temporarias bajo controles que no son tales, realmente muy laxas y que no miran
la peligrosidad del imputado ni su reiteracin delictiva sino la simple posibili-
dad de fuga y el eventual entorpecimiento del procedimiento judicial.
Quienes abogaron por esta corriente de reformas apelaron a las reaccio-
nes que generan en la sociedad el uso ocasional y a veces frecuente de mto-
dos abusivos por parte de la polica. No debe desconocerse adems el campo
poltico y comunicacional propicio que gener la dureza y los excesos repre-
sivos de la lucha antisubversiva de los aos setenta.
Pareciera que el Gobierno procede a conciencia de una manera que alien-
ta la comisin de determinados hechos ilcitos.- Un ejemplo claro es lo que
ocurre con los piquetes, donde las autoridades sostienen que, no hay que cri-
minalizar la protesta social y proceden de hecho a desincriminar la protesta
delictiva.
En los prrafos anteriores hablamos de causas principales, las que comn-
mente se escuchan en los medios y las que son ms relevantes. Pero por su-
puesto, hay otras causas son variadas y diversas: culturales, sociales, econ-
micas y polticas. As, podemos referirnos al incremento incesante del consumo
y trfico de droga, factor ste que hace, en especial, al notorio crecimiento de
la violencia fsica. Asimismo, el debilitamiento progresivo que padece la so-
ciedad en sus principios y valores morales lleva, entre otros males, a la osten-
176 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

tacin de bienes obtenidos con malas artes y a la corrupcin bastante generali-


zada.
Un prrafo aparte merece la mala y excesiva legislacin. Es decir, lo que
Hctor A. Mairal denomina Las races legales de la corrupcin. O de cmo el
derecho pblico fomenta la corrupcin en lugar de combatirla. Esto es, la in-
flacin en cantidad de leyes, normas del Banco Central, de la AFIP y de otras
agencias del Estado. El cambio permanente que convierte a la legislacin en
mutante, en ocasiones, contradictoria y de validez dudosa y en otras ocasiones
imposible de cumplir. La redaccin obscura, muchas veces, adrede para crear
situaciones de corrupcin. Y en lo que Hernando de Soto define como un sis-
tema donde la competencia por las rentas se ha convertido en las formas pre-
dominantes de producir la ley. Todo esto sumado a un control laxo que permi-
te la discrecionalidad de los funcionarios y de los jueces, a lo que se suma la
extrema lentitud de las decisiones administrativas y judiciales.
El proceso penal, y la Justicia en general, adolecen de restricciones de re-
cursos humanos y materiales importantes. A la vez, jueces probos y distingui-
dos comparten roles con otros sin prestigio, sospechados por la sociedad so-
bre su idoneidad y honestidad, funcionando con hacinamiento y morosidad en
las resoluciones. Por su parte, las fiscalas estn agobiadas, con una multitud
de causas que las alejan de investigaciones oportunas y eficaces. Por todas es-
tas circunstancias, el sistema judicial no est hoy adecuado a las urgencias para
detener, juzgar y condenar en tiempo razonable.
Se ha perdido el modelo de insercin de la polica en la sociedad, que en
dcadas pasadas tuvo su representacin ms cercana con la figura del polica
de la esquina. Es imprescindible superar el estado de descrdito y descalifi-
cacin de la polica.
El sistema penitenciario est colapsado, lo que se revela en las continuas
revueltas de los internos y en los reclamos sobre sus condiciones carcelarias.
Tambin se evidencia en las comisaras abarrotadas de detenidos, desnaturali-
zando las funciones de esas unidades e incurriendo en verdaderas violaciones
a los derechos humanos por hacinamiento. Esta es una responsabilidad polti-
ca; no policial ni judicial.
Esta apretada descripcin de carencias del sistema de seguridad pblica,
as como el crecimiento de la violencia, registrado en forma inconfundible en
las estadsticas criminales y que reconoce un origen multicausal, exige la adop-
cin de un plan estratgico que involucre a todos los componentes, en un con-
texto de fuerte compromiso poltico, social e institucional.
SEGURIDAD CIUDADANA 177

LINEAMIENTOS DE UNA POLTICA DE SEGURIDAD

Es posible terminar con la inseguridad. Solamente es necesario tener la


voluntad poltica de hacerlo dndole a esta cuestin de Estado la prioridad que
realmente le corresponde en nuestra Constitucin y en el reclamo ciudadano.
La poltica de seguridad pblica se debe asentar sobre cinco ejes princi-
pales:
1) Compromiso social y poltico. Debe restaurarse rpidamente el prin-
cipio de autoridad, hoy inexistente o desvirtuado, para lo cual es ne-
cesario un consenso bsico que legitime las acciones policiales y ju-
diciales tendientes a dicha restauracin.
El respeto irrestricto de toda norma que se dicte, al marco constitucio-
nal y legal vigente, as como la ausencia de interferencias de tipo pol-
tico partidario en las decisiones que tengan relacin con la seguridad
pblica, son requisitos bsicos para el logro del consenso social.
2) Optimizacin de los recursos asignados. En el marco de las restric-
ciones presupuestarias existentes debe procurarse una mayor eficien-
cia en la utilizacin de los recursos ya que, no slo existen problemas
de ineficacia, es decir bajo cumplimiento de los objetivos, sino que,
adems hay evidencias de altos costos de prestacin de los servicios
correspondientes. Ello no obsta para detectar insuficiencia de medios,
los que debern ser provistos por la reasignacin de recursos que sur-
jan de la reforma del estado.
3) Adecuacin de la legislacin y reforma del sistema penal. Consi-
deramos que la inseguridad debe combatirse inmediatamente sobre la
base del fortalecimiento y perfeccionamiento del sistema penal.- Hay
medidas de aplicacin inmediata o ms prximas y otras que son de
ms largo aliento.- De todas maneras, cualquiera sea el perodo que
se requiera para el logro del resultado, la base de la solucin pasa por
poner en funcionamiento cuanto antes un paquete de medidas simul-
tneamente.- Estos cambios deben revertir lo inconvenientemente rea-
lizado en los ltimos aos en materia legislativa y procesal. Se debe
modernizar la normativa y complementar armoniosamente al resto de
las medidas.
4) Fortalecimiento de los recursos humanos. El cambio estructural de
la funcin seguridad debe abordar de inmediato el esfuerzo de inver-
sin de ms lenta maduracin que es la que se realiza en capital hu-
178 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

mano. En la funcin policial ello involucra una amplia variedad de


tpicos que incluyen la capacitacin profesional, la poltica salarial,
atencin de la familia, rgimen de retiro y otros.
5) Auditora y control de gestin policial. Abarca los aspectos econ-
micos o administrativos y tambin los operativos, asegurando que los
recursos se usen eficientemente y que la calidad de la prestacin se
adecue a las necesidades de la comunidad, previniendo la corrupcin
y los abusos y castigando en forma adecuada los desvos que se de-
tecten en tales materias. Debe someterse dentro de lo posible a las dis-
tintas agencias de seguridad a controles ciudadanos que premien o san-
cionen segn su desempeo, a fin de multiplicar los contrapesos y
controles necesarios.

PROPUESTAS

En el campo policial y de las fuerzas de seguridad.


- Disponer una accin coordinada de todas las policas (Federal, Metro-
politana y provinciales) y Fuerzas de Seguridad, procurando un uso pti-
mo de los recursos existentes al constituir un sistema integrado de preven-
cin y represin del delito.
- Coordinar y unificar la informacin que surja de los recursos de inte-
ligencia existentes en el pas y su puesta a disposicin de los estados na-
cional y provinciales
- Implementacin de un programa de aplicacin inmediata contra las
manifestaciones delictivas menores. Est demostrado que su debida aten-
cin define en forma indubitable una decisin a favor de un estndar del
orden, necesario en la convivencia democrtica, y que reduce la induccin
a delitos de mayor envergadura.
- Accionar implacablemente contra los actos de corrupcin y abusos
policiales, con adecuada informacin pblica de sus resultados.
- Instrumentar cambios en la administracin de los recursos policiales
para eliminar la elevada inestabilidad de fuentes de financiamiento y una
mala asignacin de los recursos disponibles. Las fuentes de fondos deben
ser absolutamente transparentes a efectos de evitar prcticas de autofinan-
ciamiento seriamente cuestionadas. La sociedad debe conocer con preci-
sin el costo de la funcin policial y debe proveer a su financiamiento ge-
nuino mediante presupuestos aprobados y auditados.
SEGURIDAD CIUDADANA 179

- Capacitacin intensa de todos los cuadros policiales. Para poder com-


batir las nuevas formas de la criminologa y el delito, incluyendo narco-
trfico, terrorismo internacional, secuestros extorsivos, etc., y la orienta-
cin hacia el modelo de polica comunitaria.
- Inversin en tecnologa. Es particularmente importante en tres reas:
comunicaciones, para la intercomunicacin de todas las fuerzas de segu-
ridad y policiales; polica cientfica; e Informacin criminolgica. Las ins-
tituciones policiales deben contar con todos los elementos necesarios para
poder desempear sus funciones en forma adecuada, como ocurre en to-
dos los pases organizados.
- Polica de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Es necesaria la fusin
de la Polica Federal con la Polica Metropolitana, separando una Institu-
cin Federal remanente que debe concebirse al estilo del FBI estadouni-
dense.
- Regulacin de los Sistema de Seguridad Privada. Es necesaria su regu-
lacin con el objetivo de un funcionamiento coordinado con las policas
estatales:
- Auditora administrativa y del desempeo de funciones. Esta estar a
cargo de organizaciones civiles no gubernamentales, designadas en cada
jurisdiccin.
- Cooperacin e intercambio con fuerzas policiales de otros pases, tan-
to en la prevencin de nuevas formas delictivas, como en la capacitacin
en resolucin de problemticas similares. La seguridad pblica est afec-
tada por la internacionalizacin de figuras delictivas nuevas como el nar-
cotrfico, el terrorismo fundamentalista, el contrabando de armas, delitos
informticos o con apoyo de nuevas tecnologas de la informacin, deli-
tos ambientales y el crimen organizado. La solucin de los problemas
emergentes de esta situacin no se encontrar, seguramente, en acciones
aisladas o basadas en viejos esquemas cooperativos. As, a los convenios
multilaterales, como el de Interpol, hay que sumar los bilaterales, sobre
todo con los pases limtrofes, sin descartar en avanzar en organizaciones
multinacionales como la que ya funciona en la zona de la Triple Frontera.
- Descentralizacin y eleccin popular de comisario en barrios. No hay
mejor contralor para un funcionario que el que ejercen quienes lo han ele-
gido. La autoridad policial de una zona, barrio o ciudad, cuya conducta
debe ser ejemplar y con dedicacin exclusiva hacia los vecinos del lugar,
cumplir estrictamente sus obligaciones si sus votantes lo exigen perma-
nentemente con la posibilidad de no reponerlo en el cargo cuando venza
180 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

el perodo de su designacin. Parece conveniente que se establezca un sis-


tema que permita, incluso, la destitucin anticipada con el voto de un n-
mero representativo de habitantes.

En el sistema penitenciario
El sistema penitenciario debe ser reformulado, dando prioridad a la cons-
truccin y/o habilitacin de nuevas crceles. Se deben lograr establecimientos
que, de manera realmente efectiva, readapten socialmente a quienes han co-
metido delitos.
Como est ocurriendo exitosamente en otros pases, es necesario contem-
plar la alternativa de privatizacin parcial y en forma gradual, de esta funcin,
procurando un grado de eficacia y eficiencia que estn muy alejados de la rea-
lidad de nuestro pas.

En materia de legislacin y sistema procesal penal


Como se ha descripto anteriormente, el marco normativo vigente en ma-
teria legislativa y procesal penal ha sido modificado en el sentido de alentar y
dejar espacios para la proliferacin del delito y el aumento de la inseguridad.
Estas modificaciones deben en general revertirse.
La reforma penal necesaria se debe referir fundamentalmente a las insti-
tuciones de la parte general del Cdigo Penal y debe responder al principio:
todo delito comprobado ser penado. El problema ms serio que ha condu-
cido a los fracasos de nuestro derecho punitivo, es la impunidad que se ha con-
sagrado e informado a la opinin pblica, cuando luego de condenarse a un
delincuente se comienzan a aplicar leyes generales que disminuyen sensible-
mente las penas impuestas, cuando no las dejan sin vigencia.
Dentro de este enfoque, hay que establecer claramente una pena mayor para
los reincidentes, as como establecer que no podr ningn condenado benefi-
ciarse ms de una vez con la pena condicional, y en todo caso si se aplica tal
sistema de suspensin de la pena, no se podra establecer un sistema de proba-
tion a su favor por otros delitos. En definitiva, siempre se trata de aplicar el
principio de todo delito tendr su pena.

Informatizacin Penal: La tan ansiada celeridad y eficiencia de los pro-


cesos judiciales puede lograrse mediante la correcta utilizacin de herra-
mientas tecnolgicas hoy disponibles, esto no solo provocar una impor-
tante reduccin en los costos ligados al servicio de justicia, sino que
tambin generar inmediatez entre el hecho delictuoso y la sancin, dis-
SEGURIDAD CIUDADANA 181

minuyendo la sensacin de impunidad que hoy alienta la comisin de de-


litos, producto de lo dilatado de los procesos penales.
Imputabilidad: La reduccin en la edad de imputabilidad es consistente con
la posicin asumida por Naciones Unidas que prioriza los derechos de la vc-
tima sobre los de los victimarios. Debe decirse sin embargo que el proceso
debe iniciarse simultneamente con el establecimiento de sistemas de edu-
cacin y contencin de los menores. Una vez que esto ocurra y se tengan los
cuadros para el tratamiento educacional y sicolgico, recin correspondera
dictar la ley donde se disminuya la edad para reprochar un delito menor.
Se sugiere reducir la edad a 14 aos. Debe considerarse la posibilidad de
armonizar esta decisin con la de imputabilidad objetiva del progenitor.
Se debera quitar la facultad de eximir de pena al imputado menor cuando
se lo declare responsable de la comisin de delitos violentos (Leyes 10.903;
14.394 y 22.278)
Modificacin artculo 26 del Cdigo Penal: reduccin del suspenso de
la pena de tres (3) a dos (2) aos.
Modificaciones artculo 237 y subsiguientes: reforma e incremento de
penalidades en los delitos de Atentado, Resistencia a la Autoridad y Des-
obediencia.
Modificacin del captulo Delitos contra la Propiedad: se agregar el
siguiente artculo: Ser reprimido con prisin de un mes a seis meses, el
que ilegtimamente, en lugar pblico o privado de acceso pblico, portare
ganzas, llaves falsas o instrumentos semejantes para accionar o violen-
tar cerraduras, o cortafros, palancas, palanquetas o elementos aptos para
perforar o fracturar paredes, cercos, techos, pisos, puertas o ventanas.
Cambios en el Cdigo de Procedimientos en materia penal de la Na-
cin: modificacin de las facultades policiales contenidas en el artculo
184 de forma tal que las autoridades de la intervencin sumaria puedan:
a) Averiguar los delitos que se comentan en el distrito de su jurisdiccin.
b) Interrogar a los sospechosos de delitos y que sus manifestaciones sean
documentadas en el acta de procedimiento, previo hacer conocer los de-
rechos que le asisten como imputado y que todo lo que manifieste podr
ser usado en su contra. c) Considerar probatorios a los actos realizados por
la prevencin, admitiendo prueba en contrario. d) Efectuar investigacio-
nes preventivas, a cargo de las fuerzas policial y de seguridad.
Modificacin Ley de Migraciones: en lo referente a los inmigrantes ilega-
les, ya que muchos utilizan la argucia de cometer delitos menores, a efectos
de quedar a disposicin de la Justicia, con el objeto de evitar su expulsin.
182 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Condenas efectivas desde 1 da de crcel.


Mejoradas las crceles, las sanciones deben ser, salvo casos reales de ex-
cepcin, hoy convertidos en norma, de cumplimiento efectivo cualquiera
sea el monto de la pena. Este cambio de criterio servir como medio de
prevencin general en contra de la delictuosidad en aumento constante en
estos tiempos en los que cometer delitos no resulta para nada riesgoso en
tanto prima la impunidad.
Colaboracin entre sistema judicial, educativo y ONGs para atender a
menores en riesgo: Con mirada de mayor alcance en el tiempo pero a apli-
car desde ya, deben coordinarse los esfuerzos para que el sistema judicial con
competencia sobre la minoridad, el educativo y todas las organizaciones no
gubernamentales especializadas trabajen en conjunto para lograr una slida
formacin en los menores y as prevenir su ingreso en el camino del delito.
Debido a que familias disfuncionales en nmero creciente provocan la au-
sencia de figuras paternales que adems de proveer sustento y amor, pre-
figuran la nocin de autoridad y ley en los menores desde su ms tierna
infancia, pasa a ser relevante la funcin de la escuela como segundo ho-
gar. Se debe buscar instruir a los docentes de nivel pre-escolar y primario
(fundamentalmente) para que dentro de la currcula incorporen ejercicios
y reflexiones sobre lo relevante del cumplimiento de las leyes, del respeto
a la autoridad legtima y del respeto al derecho del prjimo, como pauta
de conducta esencial en una sociedad civilizada.
Tolerancia Cero para delitos menores: Est comprobado que los peque-
os delitos sirven de inicio a la carrera delictual. Es preciso entonces san-
cionarlos de modo temprano y cambiar as el criterio que pretende dejar-
los de lado con el argumento de que la Justicia debe slo ocuparse de temas
de mayor gravedad. Preocupndose por los primeros disminuir la delin-
cuencia mayor. El sistema penal debe estar capacitado para evitar y per-
seguir todo tipo de delito, contravencin o falta.
Implementar la Polica Judicial de alta capacitacin: La polica judi-
cial est creada por ley pero no se ha implementado todava. Signo evi-
dente del desinters por dotar a la Justicia de los medios que le son im-
prescindibles. Hay que revertir esto y estructurar de inmediato un aparato
investigativo con la mayor especializacin que dependa directamente del
Poder Judicial. Se dejar entonces a las autoridades policiales que respon-
den al Poder Ejecutivo la tarea de prevencin.
Creacin de ms Juzgados y Tribunales Orales (sustituir empleados
por jueces): La vida cotidiana de la Justicia Penal muestra el abarrotamien-
SEGURIDAD CIUDADANA 183

to de expedientes y la exasperante dilacin de su trmite. Ello es conse-


cuencia de que no se han ido adaptando las necesidades de nuevos jueces
ante el aumento constante de la delictuosidad. S ha crecido, en cambio,
la dotacin de personal judicial con lo cual los empleados son los que rea-
lizan de hecho la tarea de los Magistrados y ello conspira contra la efica-
cia del sistema. Es urgente empezar a revertir las cosas designando jueces
y funcionarios que cumplan su tarea de acusar, defender y juzgar sin dele-
gacin alguna y reemplacen a un personal que deber ser disminuido pau-
latinamente a la mnima expresin para la exclusiva atencin de las tareas
administrativo-judiciales de cada organismo.
Restringir la aplicacin de la Probation slo a delitos menores: Las san-
ciones alternativas fueron pensadas para situaciones de verdadera excep-
cionalidad. Sin embargo, el pensamiento pseudo-garantista las desnatura-
liz permitiendo su aplicacin a la mayora de los supuestos penales. El
monto de pena que se imagin como un mximo (tres aos) se convirti
en un piso y hoy gozan generalizadamente de la probation y de otros be-
neficios procesales quienes cometen delitos que merecen prisin efecti-
va. Es necesaria la inmediata reversin de esta nefasta tendencia y volver
las cosas a su objetivo de origen: suspensin de juicio a prueba (proba-
tion), condicionalidad, liberaciones, para hechos ilcitos de menor entidad
y que no afecten la seguridad de las personas.
Penar la portacin y/o tenencia de armas de fuego por parte de delin-
cuentes: Es notorio el aumento de la violencia y el desprecio por la vida en
la delictuosidad de todos los das. Apremia, pues, quitarle las armas a todo
aqul que tenga antecedentes penales y/o contravencionales que impliquen
violencia; esto, mediante importantes operativos policiales que rastrillen
peridicamente las zonas donde puedan encontrarse. Deber perfeccionar-
se el control de las autorizaciones para portacin y tenencia y agravarse sen-
siblemente las penas a la comisin de delitos con empleo de armas.
Sanciones efectivas a padres responsables de delitos cometidos por
menores de edad: La iniciacin en la contravencin y en el delito a tem-
prana edad tiene y mucho- que ver con la educacin y el grado de aten-
cin que reciben los menores de sus padres. La paternidad irresponsable
que genere, por culpa o intencionalmente, la comisin de hechos en con-
tra de la ley debe ser sancionada debidamente, al margen del castigo que
pueda corresponder o no a los hijos segn la edad que tengan.
Reduccin rango discrecional de pena librado a criterio del juez: Las
pautas de mensuracin punitiva se presentan como demasiado laxas y per-
184 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

miten un margen demasiado amplio de apreciacin al Magistrado. Tam-


bin ocurre con los trminos utilizados para calificar un delito. Se consi-
dera conveniente entonces que la ley penal especialmente sea mucho ms
rigurosa en su lenguaje, para impedir interpretaciones que significan ms
legislar que juzgar, y en sus escalas sancionatorias.
Ley 10, 20, Vida Amarilla, Naranja y Roja: Hay que remarcar que se-
gn el Art.18 de nuestra CN las crceles de la Nacin sernpara
seguridad de los reos detenidos en ellas.- Vale decir que, prohibida
por convenios internacionales la pena de muerte, nuestro sistema propi-
cia hasta la prisin perpetua, que mejora a la anterior sancin en cuanto a
la posibilidad de corregir eventuales errores y respecto de la readaptacin
social factible, para delitos de suma gravedad. Entre stos hay hechos que
son llevados a cabo con armas de fuego y otros que, adems, terminan en
la muerte del damnificado. Aqu entonces proponemos incorporar al rgi-
men criminal un sistema, vigente en el Estado de Florida, Estados Uni-
dos, que por su practicidad y facilidad de comprensin por todos, ha dado
importantes frutos. Nos referimos a la escala particular que se impone a
quienes cometen delitos con armas de fuego: diez aos por exhibirla, veinte
por emplearla y prisin de por vida si mata a alguna persona. O sea, san-
ciones de crecimiento progresivo, fcilmente conocibles y del ms efecti-
vo cumplimiento que son acompaadas por una relevante difusin.
Mayor eficacia y eficiencia en el combate a los delitos relacionados con
el comercio de estupefacientes: El objetivo es evitar que Argentina sea
Mxico. El retroceso en la eficacia del combate al narcoterrorismo en nues-
tro pas es evidente y hasta cmplice. Revertir este proceso para volver a
parecernos a la Argentina de hace unos aos, o a Uruguay. Se deber estu-
diar seriamente el tratamiento de las adicciones a las drogas duras y blan-
das. Encarar estudios a escala Mercosur, Continental o Mundial debido a
que es imposible modificar aisladamente el enfoque dentro de un pas.
SEGURIDAD CIUDADANA 185

REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN


ACERCA DE LA DIVERSIDAD Y LA LIBERTAD NECESARIAS PARA
AFRONTAR LOS DESAFOS DEL SIGLO XXI
186 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 187

RESUMEN
El presente trabajo da cuenta de la problemtica de la educacin en la Ar-
gentina. En este sentido, se presenta un diagnstico que es una fotografa de
dicho estado de cosas, poniendo de manifiesto que la tarea pendiente es cmo
mejorar la calidad educativa. Para ello se ofrecen una serie de propuestas y fi-
nalmente un ltimo apartado sobre cmo llevar adelante las reformas necesa-
rias que permitan mejorar la calidad en un marco de respeto a la libertad en el
que propendemos a formar ciudadanos cultos.

INTRODUCCIN
EDUCACIN: LIBERTAD PARA ELEGIR

En un marco de libertad, propendemos a formar ciudadanos cultos, de ele-


vados valores morales, con conocimientos y habilidades que les sern tiles
durante toda su vida.
El principio fundamental que se encuentra presente a lo largo de este do-
cumento es la nocin del ser humano entendido como un individuo que se dis-
tingue de los animales por su mente y su voluntad, las que le otorgan la capa-
cidad de elegir entre diferentes opciones, esto es, el libre albedro. El sujeto de
la educacin es ante todo persona, es persona humana, es individuo. La perso-
na es sujeto de derechos y deberes; es responsable de sus actos y lo es como
persona. La vida misma es un proceso de aprendizaje.
Entendemos que la libertad debe manifestarse en el proceso educativo, vi-
sin contenida en la Constitucin Nacional al disponer en su artculo 14:
Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos con-
forme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer
toda industria lcita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autorida-
des; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publi-
car sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su pro-
piedad; de asociarse con fines tiles; de profesar libremente su culto; de
ensear y aprender.
188 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

La libertad, proyectada en el campo educativo, se manifiesta en recono-


cer a los padres o tutores la posibilidad de elegir la mejor educacin para sus
hijos, pensando en una pluralidad de ofertas que entienda y respete la diversi-
dad de necesidades, intereses y de formas de aprendizaje. Esto indica que la
responsabilidad primaria de la educacin es de los padres. Esta responsabili-
dad es indelegable. El Estado ocupa un rol subsidiario.
Es importante destacar el papel de la diversidad como generadora de riqueza
al fomentar el intercambio. Todos somos distintos, no existen dos seres humanos
iguales ni con intereses y necesidades idnticas. Cada persona es nica, por eso,
cada quien tiene intereses distintos y su manera de aprender es diferente.
Al mismo tiempo, es importante destacar que una educacin diversa per-
mite mayor flexibilidad, por cuanto garantiza que frente a un cambio abrupto
en el medio donde se desarrolla un sistema, siempre exista la posibilidad de
que haya cierto grupo de la poblacin preparado para afrontarlo, a diferencia
de lo que ocurrira si todo el proceso educativo fuera similar.
Los seres humanos somos increblemente diversos, no obstante ello, nues-
tro sistema educativo apunta a educar a todos de la misma manera. Sin duda la
educacin a lo largo de la historia ha sido objeto de proyectos de tipo poltico
partidario. Otorgar libertad a los padres o tutores para elegir la educacin de
sus hijos eliminara la posibilidad de que el gobierno de turno intente, mediante
el manejo de los programas educativos utilizados por todos los alumnos, im-
poner sus objetivos. Quizs sea este el aspecto ms perjudicial de la educa-
cin estatal obligatoria y compulsiva: el modo en que todo el sistema opera de
acuerdo a las necesidades del nio promedio estndar. Que todos los nios
deban aprender lo mismo no es sino un intento ms por homogeneizar y es-
tandarizar a todos con idntico parmetro.
Tambin sabemos que una de las fallas fundamentales de una economa
dirigida es la falta de informacin que maneja quien pretende conducirla. Re-
sulta imposible para quien intente cumplir con esta labor adelantarse a las mi-
llones de decisiones individuales que componen el mercado. Si este mismo prin-
cipio se aplicara a la educacin, parecera difcil que el Estado pueda conocer
las necesidades educativas que requiere el mercado, resultando entonces con-
veniente, de la misma forma que en la economa en general, dejar esa decisin
en manos de los particulares, en este caso, los padres.
En El secreto de las estructuras competitivas, Octavio Gelinier desarro-
lla como tesis fundamental la siguiente idea: la estructura monoplica de los
servicios prestados por los organismos oficiales del tipo de la administra-
cin pblica en general, correos, registros civiles, etc. determina su desin-
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 189

ters por todo cuanto sea eficiencia, juicios de valor de los usuarios y cos-
tos. La experiencia histrica de los ltimos ciento cincuenta aos en los pa-
ses europeos y americanos demuestra acabadamente la razn de la tesis de
Gelinier, con el agravante, para los segundos, de factores de inmoralidad o
incapacidad de los cuadros de la administracin aunque con diferencias gran-
des, por supuesto, entre unos y otros pases y sin querer significar que esos
dos elementos inmoralidad o incapacidad estn totalmente ausentes de los
pases europeos. Las causas determinantes de este fenmeno son sencillas:
la eficiencia es el factor clave en la empresa privada o sea las estructuras
competitivas para obtener el favor del pblico consumidor o recipiendario
del servicio de que se trate y para alcanzar costos mediante los cuales la ga-
nancia, o el lucro, sea posible. Los servicios prestados por el Estado mediante
disposiciones legales de monopolio absoluto correos, registro civil, alum-
brado, seguridad y muchos otros en pases donde ha crecido notablemente
la tendencia a esa modalidad, y entre los cuales suelen contarse la salud o
los servicios sanitarios, telfonos, transportes, etc., no necesitan preocupar-
se ni por los costos ni consecuentemente por las ganancias pues todo su per-
sonal tiene aseguradas de cualquier modo sus fuentes de ingreso, ni por la
eficiencia, pues sea cual fuere el juicio del pblico que recibe el servicio no
existe posibilidad de que ese pblico pueda acudir a otro lado a obtenerlo, y
en la mayor parte de los casos los mecanismos presuntamente puestos a dis-
posicin para manifestar sus quejas o desagrados son lentos e inocuos. La
tesis de Gelinier tiene gran importancia en el plano educativo. Las institu-
ciones educativas el conjunto del sistema educativo formal han termina-
do por constituir, en pases como el nuestro, herederos de la tradicin del
estado cuya organizacin es fruto borbnico-napolenico, una estructura de
monopolio absoluto y han terminado por asumir las caractersticas antes se-
aladas: despreocupacin por la eficiencia, desinters por el juicio del usua-
rio alumnos o padres / tutores y desprecio por los costos. La existencia de
establecimientos privados de enseanza no altera, en este caso aunque a
primera vista parezca extrao la afirmacin anterior.93
De la libertad de eleccin del modelo educativo surgira otro beneficio: se
generara un clima de competencia entre las distintas instituciones y modelos
educativos, las que se esforzaran por obtener mayores logros acadmicos, lo
que resultara beneficioso para todo el sistema. Coincidimos en la necesidad

93
Luis Jorge Zanotti, El sistema educativo debe probar su eficiencia, en Su Obra
Fundamental. Instituto de Investigaciones Educativas, Buenos Aires, 1993.
190 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

de devolver a la escuela su lugar en la comunidad, como lugar donde las per-


sonas van a aprender conocimientos, habilidades y valores ticos que les se-
rn tiles toda su vida.
El proceso de cambio tecnolgico en el que est inmerso el mundo puede
hacer que las formas en que se transmite la enseanza cambien constantemen-
te, implicando la necesidad de una reforma permanente o versatilidad de los
sistemas y mtodos de enseanza, as como de la infraestructura y del aula. Es
en este contexto en que la rigidez y falta de dinamismo de la educacin estatal
monoplica se vuelve ms patente, ya que dada la incertidumbre acerca del
futuro, dicho monopolio impone estructuras que dificultan la experimentacin
necesaria para el cambio. Por el contrario, en un sistema de competencia (aun-
que el estado siga financiando la educacin) donde coexistan diferentes pro-
puestas educativas, distintas escuelas podrn ensayar con nuevos mtodos y
contenidos incorporando nuevas tecnologas. De esta forma los casos exitosos
sern imitados por el incentivo de atraer alumnos y los errores sern de me-
nor alcance que los que se cometeran si toda la educacin fuera igual para to-
dos. Si existe competencia, los directores de escuelas podrn actuar con ma-
yor eficiencia y procurarn generar informacin prctica, dispersa (pues est
diseminada en la mente de todos los seres humanos) y tcita (en el sentido de
que es muy difcilmente articulable de manera formalizada). Esta informacin
generada, que slo puede existir en competencia, es la que permite a cada di-
rector de colegio acceder al tipo de preferencia que desea satisfacer. Es decir
que todo el conjunto de directores, en forma descentralizada, tendern a pro-
veer los servicios educativos que la diversidad de preferencias subjetivas ne-
cesiten, garantizando a su vez la excelencia en la calidad educativa (cuando
sea buscada, lo que es de esperar en la mayora de los casos), as como tam-
bin la versatilidad, eficiencia y eficacia del sistema en su conjunto.
Sealados brevemente los beneficios que representara dar a los padres o
tutores la posibilidad de elegir la educacin de sus hijos, corresponde mencio-
nar las herramientas que entendemos facilitaran este proceso y las estructuras
en las que se reflejara este cambio.
Debera ponerse en funcionamiento un sistema que subvencione la deman-
da educativa, de forma tal de hacer efectiva y posible presupuestariamente la
eleccin de los padres, para que all se destinen los fondos que correspondan.
A efectos de dar lugar a la diversidad propuesta precedentemente y sus
respectivos beneficios sera necesario concentrar los contenidos mnimos que
se entiende deben ser conocidos por todos los alumnos, permitiendo que una
parte importante sea definida por las propias escuelas en forma particular. Para
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 191

hacer realidad el respeto a la diversidad, sera conveniente que se estipule un


amplio margen de autonoma al funcionamiento de cada escuela en lo vincu-
lado a contenidos y modelos educativos, lo que dara como resultado un nue-
vo encuadre en lo que respecta a la funcin del director de escuela.
Cuando los padres/ tutores enfrenten el momento de elegir la educacin
de sus hijos resultar conveniente que cuenten con informacin clara, precisa
y concreta sobre qu educacin es la que van a brindarles. En este marco surge
claramente el papel de las mediciones de resultados, tanto pblicas como pri-
vadas, contemplando los diferentes modelos educativos existentes, que fun-
cionarn como gua para los padres, suministrando la informacin necesaria
para que la eleccin realizada sea con pleno conocimiento. Resulta obvio que
tal informacin debe estar ampliamente disponible.
Ser en este punto, una vez generado el clima de competencia, donde cada
escuela, a travs de sus programas de estudio y la capacidad de su plantel di-
rectivo, buscar obtener logros acadmicos que puedan ser evaluados por los
diversos sistemas de medicin. Al mismo tiempo, se debera dotar a quienes
las dirigen de la posibilidad de seleccionar el cuerpo docente y de cambiarlo
conforme sus resultados.
De la misma forma que distintas mediciones permiten a los padres o tuto-
res reconocer los mritos de las diferentes escuelas y la oferta educativa en
general, debera implementarse un sistema que permitiera a los directores de
escuela reconocer los mritos y capacidades de los distintos maestros a fin de
lograr el mejor resultado del proceso educativo.
En los prximos apartados iremos haciendo sucesivamente referencia a es-
tos temas. En primer lugar, presentamos nuestro diagnstico de la educacin ar-
gentina, o al menos, los datos necesarios para obtener un estado de situacin real
de la misma. En este captulo incluimos datos del Operativo Nacional de Eva-
luacin ONE- y de PISA -Programme for International Student Asessment-.
Posteriormente se encuentran las propuestas que nos parecen necesarias para
cambiar y mejorar la calidad educativa en nuestro pas. Finalmente presenta-
mos el captulo que para nosotros es ms valioso, el cual consiste en acciones
concretas para llevar adelante los cambios necesarios, hemos llamado al mis-
mo Cmo hacerlo posible?.
192 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

CAPTULO I
LA SITUACIN ACTUAL DE LA EDUCACIN EN LA ARGENTINA
EN BUSCA DE UN DIAGNSTICO

Hoy la educacin est cambiando estamos preparados para este cambio?


Las sociedades hoy discuten no ya qu aprenden sus jvenes, sino cmo apren-
den, dnde aprenden. As como la comunicacin se ha vuelto ms horizontal
con la introduccin de las Tecnologas 2.0 (TICs 2.0)94, parece que algo simi-
lar est ocurriendo con la educacin en el mundo entero.
A nivel internacional, son muchos los pases cuyos dirigentes han tomado con-
ciencia de la importancia de la educacin, concebida como una inversin en capi-
tal humano, y por lo tanto como un elemento clave para el progreso. Ciertamente,
la educacin es una inversin en tanto que ello refleja las capacidades, habilida-
des y conocimientos que los individuos adquieren y que les permiten desarrollar
actividades en su vida, alguna de las cuales constituyen sus fuentes de ingresos.
En distintos pases, segn sus tradiciones culturales, sociales y polticas han
habido y siguen existiendo miradas distintas en cuanto al fin ltimo de la educa-
cin y por lo tanto de mtodos y contenidos de la enseanza. Podemos ver por
ejemplo que en los pases asiticos se considera que la educacin tiene como fin
dotar a la poblacin del conocimiento y de las habilidades necesarias para que
cada uno sea capaz de desarrollar al mximo sus potencialidades y, a su vez, en
el agregado, el pas crezca y se desarrolle rpidamente. Por otro lado, en otros
pases, se sostiene que el fin superior de la educacin es tender a la creatividad y
felicidad de los individuos y que, por lo tanto, el Estado no debera establecer
los contenidos de la educacin y los padres deberan ser compasivos con sus hi-
jos a la hora de elegir la mejor educacin para ellos. Ms all de este interesante
debate, la verdad podra situarse en algn lugar entre estos extremos.
Las polticas pblicas en materia de educacin enfrentan actualmente en
el mundo un gran desafo. Son muy grandes y vertiginosos los cambios que se

94
Las TICs refieren al estudio, diseo, desarrollo, fomento, mantenimiento y administracin
de la informacin por medio de sistemas informticos, lo que incluye computadoras, telfonos
celulares, la televisin, la radio, los peridicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a la
segunda generacin en la historia del desarrollo de tecnologa Web basada en la colaboracin
y el intercambio gil de informacin entre los usuarios de una comunidad o red social.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 193

estn produciendo en la tecnologa y ello est produciendo modificaciones en


prcticamente todas las actividades humanas: en los procesos productivos, en
las comunicaciones, en el transporte, en el acceso a la informacin y en muchas
otras reas. Esta verdadera Revolucin Tecnolgica tiene consecuencias tambin
en la educacin que plantean interrogantes difciles de responder a esta altura de
los acontecimientos y que dotan al escenario en esta materia de una alta dosis de
incertidumbre. Vendrn cambios importantes en el diseo de las polticas edu-
cativas, en el rol de la escuela, los mtodos de estudio y sus contenidos.
Otro aspecto importante de la agenda es la financiacin y los resultados
esperados de la inversin. Claro est que la educacin es una inversin y, como
tal, implica destinar importantes recursos de la economa en infraestructura,
tecnologa y capital humano. Consecuentemente, el abordaje racional de toda
poltica pblica educativa debe consistir en establecer y monitorear la relacin
entre inversin y calidad, esto es el gasto en educacin y el resultado de los
conocimientos adquiridos por los estudiantes.
Los pases que tienen una poltica educativa exitosa han tomado seriamente
estos aspectos, e, independientemente de su ideologa o sistema poltico, han guar-
dado una estrecha relacin entre los fines perseguidos, la inversin y los resulta-
dos obtenidos. En efecto, este grupo de pases han pasado de la retrica en mate-
ria educativa a una estratgica poltica de estado que los llev, al cabo de unas
dcadas, a producir un verdadero milagro econmico sacando a millones de per-
sonas de la pobreza y el analfabetismo, convirtindose en potencias desarrolla-
das. Como ejemplo de ello, en el perodo 1980 - 2008, Singapur elev el porcen-
taje de alfabetizacin de su poblacin del 84% al 95% mientras que la Argentina,
en el mismo perodo, pas del 94% al 98%. Es decir, que, en un mismo lapso,
Singapur mejor su tasa de alfabetizacin en ms de 10 puntos, pasando de 84%
a 95%; mientras el nuestro lo hizo slo en 4 puntos (del 94% al 98%).

1) INVERSIN EDUCATIVA

En los ltimos aos, la literatura sobre educacin en nuestro pas ha enfa-


tizado la necesidad de elevar el presupuesto que el Estado le destina a la edu-
cacin en comparacin con otras reas.
El estado Argentino ha destinado a la educacin recursos equivalentes a un
porcentaje de su PBI que ha rondado entre el 4 y el 5%. Este porcentaje no difie-
re demasiado de otros pases del mundo. Los cuadros que presentamos a conti-
nuacin nos ofrecen informacin sobre este punto. En los primeros podemos
observar la evolucin del gasto pblico en educacin (cuadro 1), el gasto pbli-
194 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

co comparado con otros pases el mundo (cuadros 2 y 3), la evolucin del gasto
por alumno en dlares en los ltimos aos tambin en clave comparada con otros
pases, tanto en la educacin primaria como en la secundaria (cuadro 4).

Cuadro 1: Argentina - Evolucin Del Gasto Pblico en Educacin (Con-


solidado)

14%
12,61% 12,60% 12,87%
12%
11,22%
10%
9,56%
8,53% 8,36%
8%

6%
5,56%
4% 4,25% 4,03%
3,64%
2,48% 2,50% 2,90%
2%

0%
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009

% del Gasto % del PIB

Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales - Secretara de Poltica


Econmica.

Cuadro 2 Gasto Educativo: comparacin internacional


REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 195

Cuadro 3. Gasto pblico en Educacin como porcentaje del PBI


(Ao 2007 o ltimo dato disponible)

Gasto Pblico en Gasto Pblico en


educacin como PAS educacin como
porcentaje del PBI porcentaje del PBI
Per 2,5 Canad** 4.9
Uruguay* 2,9 Colombia 4,9
Chile 3,4 Costa Rica 4,9
Chile 3,4 Argentina 5,1
Venezuela 3,7 Brasil* 5,1
Paraguay** 4.0 Mxico* 5.5
Espaa* 4.3 Reino Unido** 5.5
Alemania* 4,4 Francia* 5.6
Italia* 4,8 Estados Unidos* 5,7
Irlanda* 4,9 Suecia* 7,0
Costa Rica 4,9 Cuba 13,30

Fuente: CIPPEC (*) 2006, (**) 2005

Cuadro 4: Gasto por alumno (U$S)

NIVEL PRIMARIO NIVEL SECUNDARIO


Pas/Ao 2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009
Argentina 713 823 s/d s/d 1.096 1.226 s/d s/d
Brasil s/d 1.246 s/d s/d s/d 1.296 s/d s/d
Chile 988 1.178 1.495 s/d 1.104 1.327 1.627 s/d
Colombia 481 583 674 815 407 470 803 789
Mxico 1.210 1.290 s/d s/d 1.247 1.300 s/d s/d
Uruguay 516 s/d s/d s/d 630 s/d s/d s/d
Australia 6.012 6.560 s/d s/d 5.256 5.800 s/d s/d
Singapur s/d s/d 3.352 3.833 s/d s/d 5.147 5.731
Hong Kong 3.726 3.738 3.912 4.140 4.806 4.904 4.805 5.010
Corea 3.388 3.672 s/d s/d 4.373 4.795 s/d s/d
EE. UU. 9.723 10.252 s/d s/d 10.793 11.277 s/d s/d
Nueva Zelanda 4.673 5.755 s/d s/d 5.412 6.409 s/d s/d
Fuente: Banco Mundial
196 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

2) CALIDAD EDUCATIVA

Nos preguntamos, hay una relacin entre gasto educativo y calidad edu-
cativa? Suponemos que s, pero la realidad nos muestra que no; sto no ocurre
necesariamente. Gastar ms no genera automticamente mejores resultados ni
eleva la calidad de la educacin de un pas y as lo demuestra la experiencia.
En los ltimos aos se han levantado muchas voces reclamando por la nece-
sidad de mejorar la calidad de la educacin argentina. Ciertamente, son 7 de cada
10 argentinos los que opinan que la calidad de la educacin es regular o mala95. En
el Informe de seguimiento de la Educacin para Todos en el mundo (UNESCO
2007), se afirma que el acceso es el primer paso en el derecho a la educacin,
pero su pleno ejercicio exige que sta sea de calidad, promoviendo el pleno desa-
rrollo de las mltiples potencialidades de cada persona, a travs de aprendizajes
socialmente relevantes y experiencias educativas pertinentes a las necesidades y
caractersticas de los individuos y en los contextos en los que se desenvuelven. Es
decir, el derecho a la educacin es el derecho a aprender a lo largo de la vida.
En este apartado presentamos algunos datos para reflexionar sobre esta si-
tuacin.
Nuestra propuesta es mostrar que el problema ya no es presupuestario, dado
el aumento sistemtico del presupuesto educativo96, sino del mismo sistema
educativo. Para ello proponemos primero, revisar los resultados del Operativo
Nacional de Evaluacin, desarrollado por el Ministerio de Educacin de la
Nacin. Es interesante en este punto revisar qu se evala y los resultados ex-
presados por el mismo Operativo en clave a la comprensin cabal de la baja
calidad educativa que hoy tenemos. A continuacin, presentaremos los resul-
tados de nuestro pas en las pruebas internacionales en las que ha participado.
Finalmente, ofrecemos otros datos para reflexionar.

2.1 OPERATIVO NACIONAL DE EVALUACIN (ONE)


A) ONE 2008: estudiantes de secundario
En nuestro pas se evala la calidad educativa. Este mecanismo se conoce
como ONE, que significa Operativo Nacional de Evaluacin. El ONE 2007-
etapa 2008, se aplic entre el 20 de octubre y el 5 de noviembre de 2008. Su
aplicacin fue muestral con una representatividad nacional y provincial. Se eva-
95
La Nacin, 17 de octubre de 2010. En: http://www.lanacion.com.ar/1315752-el-70de-la-
gente-critica-la-calidad-de-la-educacion
96
El gasto educativo como porcentaje del PBI era de 2,67% en 1980 y de 5,08% en 2007. Vase
en Anexo I y tambin los datos presentados anteriormente.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 197

luaron, aproximadamente, 41.000 estudiantes de la Educacin Secundaria en


2000 establecimientos. El informe detalla una descripcin del perfil de los alum-
nos acerca de lo que saben o son capaces de hacer y ejemplos especficos de
desempeos, segn los diferentes niveles y se exponen diferentes ejemplos de
actividades evaluadas y una breve descripcin acerca del proceso de resolu-
cin llevado a cabo por los alumnos, segn nivel de dificultad. Tomamos al-
gunos ejemplos a continuacin:
Resultados y descripcin de los niveles de desempeo de los estudian-
tes de 2/3 ao de Secundaria en Ciencias Sociales:
En Ciencias Sociales, el 66,5% de los estudiantes evaluados del pas se
concentran entre los niveles Medio y Alto, siendo que el 10,5% de los estu-
diantes se encuentran en el nivel Alto y un 56,0% de los estudiantes evaluados
en este ao se ubican en el nivel Medio. Un 33,5% se ubican en el nivel Bajo
presentando un desempeo elemental.

Qu se evala en el Nivel Alto de Dificultad? Presentamos un ejemplo:


198 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Analizando estos resultados, nos pareci significativo compartir con el lec-


tor cmo el propio ministerio explica estos magros resultados:

El ONE nos ofreci tambin resultados de estas evaluaciones (nuevamente


distinguiendo entre niveles alto, medio y bajo de desempeo alcanzado por los
alumnos), por divisin poltico-territorial (provincias) y por sector de gestin
(pblico o privado).

NIVEL DE DESEMPEO

BAJO MEDIO ALTO


TOTAL PAS 33,5 56,00 10,5
Estatal 40,00 53,80 6,2
Privado 15,50 62,00 22,5
Ciudad de Buenos Aires 17,00 62,7 20,4
Estatal 21,90 64,4 13,7
Privado 11,90 60,9 27,2
Buenos Aires 36,50 52,6 10,9
Estatal 46,20 48,5 5,3
Privado 16,00 61,5 22,5
Gran Buenos Aires 39,20 51,3 9,5
Estatal 50,40 45,9 3,7
Privado 18,80 61,2 20,0
Resto de Buenos Aires 32,00 54,9 13,1
Estatal 39,90 52,3 7,7
Privado 9,20 62,2 28,6
Catamarca 43,60 51,1 5,3
Estatal 50,40 46,8 2,9
Privado 17,90 67,6 14,5
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 199

Crdoba 26,40 60,5 13,1


Estatal 36,90 56,5 6,6
Privado 9,40 67,0 23,5
Corrientes 33,20 58,3 8,4
Estatal 36,70 57,8 5,5
Privado 12,90 61,4 25,7
Chaco 47,70 47,7 4,6
Estatal 49,00 47,4 3,6
Privado 34,00 50,7 15,3
Chubut 36,50 53,3 10,3
Estatal 40,10 51,5 8,4
Privado 18,60 61,7 19,8
Entre Ros 22.10 66,6 11,4
Estatal 23,80 67,6 8,7
Privado 15,20 62,5 22,3
Formosa 47,80 47,2 5,0
Estatal 49,20 46,6 4,2
Privado 14,30 61,7 24,0
Jujuy 39,90 50,2 9,9
Estatal 42,30 49,0 8,8
Privado 22,20 59,6 18,2
La Pampa 20,60 58,1 21,3
Estatal 27,30 62,4 10,3
Privado 2,70 46,9 50,5
La Rioja 45,30 50,6 4,1
Estatal 46,90 49,6 3,5
Privado 25,30 63,3 11,4
Mendoza 31,90 58,5 9,7
Estatal 35,80 57,1 7,1
Privado 12,00 65,4 22,6
200 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Misiones 27,70 65,5 6,8


Estatal 29,90 65,7 4,5
Privado 12,90 64,6 16,2
Neuqun 23,40 65,5 11,1
Estatal 24,00 65,4 10,6
Privado 9,60 68,2 22,2
Ro Negro 32,10 59,2 8,6
Estatal 35,60 58,3 6,1
Privado 9,0 65,5 25,6
Salta 38,70 53,9 7,4
Estatal 44,20 50,7 5,1
Privado 13,10 68,8 18,1
San Juan 33,50 58,6 7,9
Estatal 37,60 56,6 5,8
Privado 15,30 67,6 17,1
San Luis NO PARTICIPO
Santa Cruz 20,50 63,9 15,6
Estatal 22,90 64,0 13,2
Privado 8,80 63,7 27,5
Santa Fe 24,40 61,8 13,8
Estatal 31,60 60,7 7,7
Privado 12,60 63,6 23,8
Santiago del Estero 46,60 49,7 3,7
Estatal 47,90 50,6 1,5
Privado 42,20 46,7 11,1
Tucumn 39,60 53,5 6,9
Estatal 44,0 51,7 4,2
Privado 26,30 58,9 14,8
Tierra del Fuego 24,20 62,6 13,3
Estatal 26,10 63,3 10,6
Privado 5,80 55,5 38,7
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 201

Sintticamente, los datos muestran que el 93% de los alumnos de secun-


dario de gestin estatal tienen un nivel de desempeo bajo o medio, mientras
que el 84% de los que asisten a escuelas privadas tienen un nivel medio o alto.
Posteriormente ONE nos presenta los resultados para alumnos de 5/6 ao
del secundario en el rea de ciencias sociales. Los resultados son que el 10,8%
de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto, un 47,0% de los estudiantes
evaluados en este ao se ubican en el nivel Medio y un 42,2% se ubican en el
nivel Bajo presentando un desempeo elemental. Esto implica que el 89% de
los alumnos tiene un desempeo medio o bajo.

Qu se evala en el Nivel Alto de dificultad? A continuacin presenta-


mos un ejemplo:

El mismo informe nos explica estos resultados, es interesante analizar la


lectura que se hace de los mismos:
202 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

En este punto el informe nos brinda informacin sobre los resultados por
provincia y por sector de gestin, que no difieren sustancialmente de los que
ya hemos presentado. A nivel estatal encontramos que un 93% de los alumnos
de 5/6 ao tienen un desempeo bajo o medio en ciencias sociales y un 70%
de los que asisten a escuelas privadas tiene un desempeo medio o alto.
Nivel de desempeo
Bajo Medio Alto
TOTAL PAS 42,2 47,0 10,8
Estatal 50,1 43,0 6,9
Privado 29,6 53,4 17,0

El ONE tambin evala los resultados en Ciencias Naturales. Para com-


pararlos con los de Ciencias Sociales, nos pareci interesante conocer algunos
datos:
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 203

Esto significa que el 88% de los alumnos de 2/3 ao del pas tienen un
nivel medio o bajo de desempeo en Ciencias Naturales. En sntesis, alrede-
dor del 90% de los alumnos de 14/15 aos, tienen nivel medio o bajo en las
distintas materias.

Qu evala el ONE en Ciencias Naturales? Presentamos un ejemplo:

Los resultados respecto a sector de gestin (pblico privada) nos mues-


tran que prcticamente el 93% de los estudiantes secundarios de 2/3 ao de
instituciones estatales tiene un nivel medio o bajo en ciencias naturales, mien-
tras que el mismo dato para escuelas de gestin privada desciende al 73%, o
sea, 20 puntos porcentuales.

Sector de Gestin Bajo Medio Alto


Total pas 51,7 36,5 11,8
Estatal 58,8 34,0 7,2
Privado 32,0 43,6 24,4
204 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Como indica el propio informe: una de las dimensiones de la calidad edu-


cativa de la institucin escuela es el resultado de aprendizaje alcanzado por
sus alumnos. Si se acepta que los promedios de las habilidades (desempeo)
de los alumnos de una escuela, medidas por las pruebas de ciencias naturales
y sociales, matemtica y lengua aplicadas en el ONE, expresan en parte, re-
sultados de aprendizajes escolares, entonces, los datos analizados indican que
existen diferencias significativas de calidad institucional entre las escuelas del
nivel secundario en Argentina. Es decir, el nivel de habilidad promedio que
tendr cada alumno vara pronunciadamente entre las escuelas, ya sea por la
dispersin geogrfica o por el sector de gestin, pblico o privado. En este sen-
tido, como hemos dicho anteriormente, esta diferencia explica por qu se re-
gistra un xodo de la escuela pblica a la privada.

B) ONE 2007: estudiantes de nivel primario


El ONE 2007 tom una muestra representativa a nivel nacional y provincial.
Se evaluaron en Primaria aproximadamente 60.000 alumnos en 3.500 escuelas.
Algunos de los resultados de la evaluacin son presentados a continuacin.
En la pgina de Internet de DINIECE del Ministerio de Educacin de la Na-
cin se puede acceder a los informes completos97.
El resultado de la evaluacin en Matemtica para alumnos de 3 grado de
primaria es: el 25,1% de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto. Estos
estudiantes logran destacados niveles de desempeo en la Resolucin de Pro-
blemas con Nmeros y Operaciones, Geometra y Medicin. Asimismo, un
43,1% de los estudiantes evaluados se ubican en el nivel Medio y un 31,8% se
ubican en el nivel Bajo presentando un desempeo elemental.

Qu se evala? Presentamos un ejemplo de evaluacin de Nivel Bajo:

97
http://diniece.me.gov.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid =3&id=
14&Itemid=27
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 205

De los resultados se desprende que un poco ms del 20% de los alumnos


no respondi correctamente, sin embargo nos parece interesante compartir con
el lector el siguiente comentario extrado del informe. Tngase presente, al leer
este cuadro y el siguiente, la llamativa complacencia del evaluador con los erro-
res del evaluado. Semeja una complicidad, contempornea con la destruccin
del INDEC.

Ahora bien, cmo es un ejercicio de Nivel Alto de dificultad en matem-


tica para los nios de 3 grado? Veamos otro ejemplo:
206 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

En este caso encontramos que lo que constituye una prueba de nivel alto
fue respondida correctamente solamente por el 25% de los alumnos. El infor-
me nos ofrece la siguiente reflexin:

A continuacin presentamos el porcentaje de alumnos por nivel de des-


empeo en Matemtica de 3 grado de la Educacin Primaria. Total pas, se-
gn mbito y sector de gestin. ONE 2007:

mbito de sector
Bajo Medio Alto Medio y Alto
de gestin

Total pas 31,8 43,1 25,1 68,2


Urbano estatal 36,6 43,8 19,6 63,4
Urbano Privado 15,0 44,4 40,6 85,0
Rural 37,3 37,1 25,7 62,8

En matemtica, slo el 26,4% de los estudiantes de 6 grado de primaria


evaluados se ubican en el nivel Alto. Estos alumnos alcanzan destacados nive-
les de desempeo en la Resolucin de Problemas con Nmeros y Operacio-
nes, Geometra, Medicin y Estadstica y Probabilidad, en un nivel destacado
y complejo. Un 37,4% de los estudiantes evaluados se concentran en el nivel
Medio. Para este ltimo nivel los estudiantes alcanzan un desempeo satisfac-
torio y medianamente complejo y un 36,2% se sita en el nivel Bajo obser-
vando un nivel elemental de aprendizaje.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 207

Veamos un ejemplo de un ejercicio de nivel medio de dificultad:

De acuerdo a los resultados de este ejercicio, ms del 50% de los estudiantes


no ha podido resolverlo satisfactoriamente.
Los resultados de esta evaluacin pueden observarse tambin en el siguien-
te cuadro, en el que podemos ver el porcentaje de alumnos con rendimiento
bajo en matemtica de 6 grado segn provincia. Es interesante resaltar que el
promedio de estudiantes en nivel bajo asciende al 36%, pero en algunos casos
llega al 50%.

Porcentaje de Alumnos con rendimiento BAJO en matemticaSexto


grado de escuela primaria
Jurisdiccin provincial % de bajo rendimiento
Ciudad de Buenos Aires (P) 8,0
Santa Fe (P) 9,8
Salta (P) 9,9
San Juan (P) 12,0
Entre Ros (P) 12,3
Crdoba (P) 12,6
Jujuy (P) 14,6
Chubut (P) 14,7
208 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Tierra del Fuego (P) 14,8


La Pampa (P) 15,1
Ro Negro (P) 15,2
Promedio Nacional 36,2
Jujuy (E) 39,5
Chaco (E) 39,6
Entre Ros (E) 41,5
Buenos Aires Interior (E) 42,1
Tucumn (E) 46,0
Misiones (E) 46,9
La Rioja (E) 47,7
Corrientes (E) 47,8,
Santiago del Estero (E) 48,9
Catamarca (E) 49,7
GBA (E ) y Formosa (E) 51,3
Nota: (P): Escuelas Privadas, (E) Escuelas Pblicas
Fuente: Ministerio de educacin de la Nacin

A continuacin presentamos la misma informacin pero para alumnos del


ltimo ao del secundario. Como podr observarse, el bajo rendimiento se agu-
diza a nivel nacional, ascendiendo el promedio de alumnos con bajo rendimien-
to en matemtica al 44% y llegando en algunas provincias al 81%. Esto nos
hace suponer que los problemas que acarrean los nios desde la primaria no
son resueltos en la escuela secundaria, por el contrario, se agudizan.

Porcentaje de Alumnos con rendimiento BAJO en matemtica lti-


mo ao de escuela secundaria
Jurisdiccin provincial % de bajo rendimiento
La Pampa (P) 16,9
Neuqun (P) 19,2
Ro Negro (P) 20,5
Crdoba (P) 21,0
Mendoza (P) 21,5
CABA (P) 22,5
Salta (P) 27,1
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 209

Santa Fe (P) 27,5


Tierra del Fuego (P) 27,8
Promedio Nacional 44,7
GBA (E) 54,7
Jujuy (E) 63,2
Tucumn (E) 64,7
San Juan (E) 65,6
Corrientes (E) 67,8
Misiones (E) 70,8
Chaco (E) 72,2
Formosa (E) 76,6
Santiago del Estero (E) 78,5
La Rioja (E) 79,5
Catamarca (E) 80,7

Nota: (P): Escuelas Privadas, (E) Escuelas Pblicas


Fuente: Ministerio de educacin de la Nacin

Por otro lado, el ONE 2007 evalu a los estudiantes de 2/3 ao en mate-
mtica. El 10,3% de los estudiantes evaluados se ubican en el nivel Alto alcan-
zando un nivel destacado. Un 24,7% de los estudiantes se ubica en un nivel Me-
dio de desempeo y un 65% se ubica en el nivel Bajo. Estos estudiantes alcanzan
elementales niveles de desempeo en la Resolucin de Problemas con Nmeros
y Operaciones, Funciones, Geometra, Medicin y Estadstica y Probabilidad.
Veamos algn ejercicio planteado por la Evaluacin, en este caso de Nivel Alto:
210 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Es interesante resaltar que menos del 30% de los alumnos evaluados res-
pondieron bien la consigna, ms del 60% respondi incorrectamente. Pero ms
interesante an es comparar este ejercicio, para alumnos de 2/3 ao de secun-
dario, con los realizados por PISA, tambin para alumnos de 15 aos, y es inte-
resante por la complejidad intrnseca que muestran los ejercicios de ambas eva-
luaciones, lo cual de alguna manera explicara los malos resultados de nuestro
pas en PISA. Algunos ejemplos al respecto se encuentran en el Anexo II.

2.2 PISA
En este apartado consideraremos como indicador de la comparacin in-
ternacional de la calidad educativa a los resultados de los exmenes PISA.
PISA (Programme for International Student Asessment) es un proyecto de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) cuyo
objetivo es evaluar la formacin de alumnos a los 15 aos de edad. La evalua-
cin cubre las reas de lectura, matemticas y competencia cientfica. Mide
las habilidades, la pericia, y las aptitudes de los estudiantes para analizar y re-
solver problemas, para manejar informacin y para enfrentar situaciones que
se les presentarn en la vida adulta y que requerirn de tales habilidades. Esta
evaluacin se realiza cada tres aos. Cada ao de su realizacin se ha concen-
trado en alguna de las tres reas evaluadas: en la evaluacin del 2000 se dio
especial atencin a la competencia en lectura, en el 2003 a la competencia en
matemticas y en el 2006 a la competencia en el rea de ciencias. Esto quiere
decir que la parte ms extensa del examen se refiere al rea de concentracin
correspondiente a ese ao (los porcentajes son aproximadamente 66 % para el
rea de concentracin y 17 % para cada una de las restantes reas).
Presentamos los resultados de la Argentina en las pruebas PISA correspon-
dientes a los aos 2000, 2006 y 2009. En 2003 la Argentina no particip.98

98
Examen PISA 2000. http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/29/34/33683365.pdf -
Examen Pisa 2003, Argentina no particip
Examen Pisa 2006, http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/37/42/45753892.pdf
Examen Pisa 2009, http://www.oecd.org/dataoecd/11/40/44455820.pdf
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 211

Diferencia de Puntaje Medio obtenido entre las Evaluaciones PISA 2000,


2006 y 2009

Orden Pas 2006 vs 2000 2009 vs 2006 2009 vs 2000

1 Chile 33 9 42
2 Corea 31 1 32
3 Polonia 29 1 30
4 Liechtenstein 28 1 29
5 Indonesia 22 -7 15
6 Latvia 21 2 23
7 Alemania 11 5 16
8 Hong-Kong-China 11 4 15
9 Suiza 5 3 8
10 Hungra 2 3 5
11 Portugal 2 21 23
12 Finlandia 0 -9 -9
13 Austria -2 -15 -17
14 Dinamarca -2 -2 -4
15 Brasil -3 17 14
16 Blgica -6 -1 -7
17 Canad -7 -3 -10
18 Nueva Zelanda -8 0 -8
19 Repblica Checa -9 -12 -21
20 Suecia -9 -9 -18
21 Irlanda -9 -12 -21
22 Mxico -11 11 0
23 Israel -14 14 0
24 Tailandia -14 3 -11
25 Grecia -14 9 -5
26 Australia -15 -1 -16
27 Francia -17 4 -13
28 Italia -19 17 -2
29 Noruega -21 13 -8
30 Rusia -22 3 -19
31 Islandia -22 7 -15
212 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

32 Japn -24 12 -12


33 Bulgaria -28 16 -12
34 Espaa -32 14 -18
35 Rumania -32 17 -15
36 Argentina -45 14 -31
Fuente: PISA 2006, y 2009 OCDE

Como podemos observar la Argentina ha cado notoriamente. Entre todos


los pases cuyos resultados son menores (lase, peores) en el 2009 respecto al
2000, la diferencia en Argentina es la ms amplia. En el grfico a continua-
cin podemos notar el cambio de posicin de la Argentina respecto a Brasil y
Chile y el promedio de la OCDE en los resultados de PISA del 2000 al 2009.

600

500

400

Argentina

300 Brasil
Chile
PromedioOECD

200

100

0
2000 2006 2009

En el siguiente cuadro observamos los resultados por alumno en lectura,


matemtica y ciencias en comparacin con algunos pases seleccionados en-
tre los que participan de la misma evaluacin.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 213

PISA 200999: Puntajes Promedio obtenidos por alumno en las tres reas
evaluadas (Lectura, Matemtica y Ciencias)
Pas/Ao Lectura Matemtica Ciencias Promedio
Argentina 398 388 401 396
Brasil 412 386 405 401
Chile 449 421 447 439
Colombia 413 381 402 399
Mxico 425 419 416 420
Uruguay 426 427 427 427
Australia 515 515 527 519
Singapur 524 527 529 527
Hong Kong 533 555 549 546
Corea 539 546 538 541
EE. UU. 500 487 502 496
Nueva Zelanda 521 519 532 524

El siguiente cuadro nos muestra que la Argentina obtuvo el peor puntaje res-
pecto a sus pares latinoamericanos en la evaluacin de PISA 2009:
Pas/Ao Lectura Matemtica Ciencias Promedio
Argentina 398 388 401 396
Colombia 413 381 402 399
Brasil 412 386 405 401
Mxico 425 419 416 420
Uruguay 426 427 427 427
Chile 449 421 447 439
Fuente: elaboracin propia a partir de los resultados de PISA

Ahora bien, si comparamos a la Argentina con otros pases (no ya con sus
pares latinoamericanos), por ejemplo, los que presentamos en el cuadro del su-
deste asitico, la brecha es mucho ms amplia y significativa. Estos resultados
significan, por ejemplo, que la mitad de los chicos argentinos de 15 aos no
comprende lo que lee100.
99
En el Anexo III se encuentra el resultado de todos los pases que participaron en la prueba
PISA 2009, que son 65 en total.
100
http://www.infobae.com/notas/582688-La-mitad-de-los-adolescentes-de-15-anos-no-
comprende-lo-que-lee.html
214 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Pas/Ao Lectura Matemtica Ciencias Promedio


Argentina 398 388 401 396
Singapur 524 527 529 527
Hong Kong 533 555 549 546
Corea 539 546 538 541
Fuente: elaboracin propia a partir de los resultados de PISA

En Argentina, mientras los rganos oficiales silenciaron los datos, la prensa


aunque escasamente- reflej lo sucedido en las pruebas. El Ministro de Edu-
cacin, Sileoni, cuestion especficamente que las pruebas realizadas son
concebidas para una realidad que no es la nuestra. Y en ese sentido, seal
que el 36% de los estudiantes relevados no estn en el nivel educativo requeri-
do por el test internacional, que prev que a los 15 aos hayan cursado por lo
menos diez aos de escolaridad en total. Ese porcentaje no es un dato me-
nor, dijo Sileoni, y explic que ese 36% de adolescentes que no est en el ni-
vel esperado para su edad puede estar cursando grados de la primaria en es-
cuelas para adultos o asistir a centros de formacin profesional.101
Observando los datos sobre gasto pblico en Educacin y los resultados
de las evaluaciones de PISA, apreciamos que la Argentina invierte en educa-
cin secundaria cifras no muy diferentes de las de Chile, Brasil y Mxico y
sustancialmente ms que Colombia y Uruguay. En cuanto a los resultados,
Argentina es el de peor desempeo en lectura y ciencias, mientras que apenas
supera a Brasil y Colombia en matemticas. Contrariamente, Chile, ganador
por amplio margen en lectura y ciencia y segundo detrs de Uruguay en Mate-
mticas, invierte moderadamente en educacin. Similares conclusiones se pue-
den sacar con respecto a Uruguay y Mxico. Sin embargo, no debemos imagi-
nar que este pelotn de pases Latinoamericanos, de los cuales el peor es la
Argentina, sea un caso de excelencia en resultados sino todo lo contrario. El
rango que ocupan estos pases est entre los percentiles 5 y 25 de los exme-
nes Pisa 2009. Esto quiere decir que ms del 75% de los pases relevados su-
peran la calificacin de los de nuestra regin.
Contrastando la realidad Argentina, se observa que otros pases que invier-
ten ms del 20% de su PBI per cpita en educacin se encuentran en percenti-

101
Vase por ejemplo: http://www.lanacion.com.ar/1332246-la-prueba-pisa-2009-dispara-la-
polemica y http://www.lanacion.com.ar/1331752-preocupante-retroceso-dela-argentina-en-
educacion
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 215

les superiores a 50 en exmenes PISA. Algunos se sorprenderan al notar que no


son los EEUU ni el promedio de los pases de la OCDE los que ms se destacan
sino otro, tan distante del mundo y similar a la Argentina, como Nueva Zelandia
o lejano como Corea del Sur. Otra observacin ms sorprendente an, es que no
necesariamente hay que llegar a inversiones del 20%, sino ms moderadas entre
15% y 17% para alcanzar rendimientos de excelencia como Australia, Singapur
o Hong Kong. Un analista declar ante estos resultados: Los datos del informe
PISA 2009 nos traen, una vez ms, malas noticias. La Argentina no slo descen-
di posiciones en el ranking sino que adems los datos de la evaluacin indi-
can que la cada del desempeo de la Argentina en comprensin lectora con res-
pecto al ao 2000 es slo superada por Irlanda 102.
Ante estas evidencias, lo relevante no es lo que se puede decir de, sino para,
la Argentina. Continuar gastando mucho y rindiendo poco traer como conse-
cuencia que se dejar pasar otra vez la oportunidad y se mantendrn los pro-
blemas crnicos de nuestro sistema educativo sin resolver. No se trata de re-
ducir, mantener o aumentar el gasto en educacin. Las evidencias prueban que
se puede aprender ms y mejor gastando menos, por lo tanto, lo importante es
gastar bien. Pero, como en todos los rdenes, quien gasta bien realiza un cl-
culo razonable entre sus recursos y sus objetivos.
En sntesis, las evaluaciones internacionales en las que la Argentina ha par-
ticipado revelan un contraste entre las conquistas logradas en materia de acce-
so al sistema educativo y, simultneamente, el deterioro y crecimiento de las
desigualdades en el logro de aprendizajes. Mientras la escuela triunfa incor-
porando a todos los nios, nias y jvenes103, su capacidad para asegurar una
formacin de calidad para todos parece debilitarse cada vez ms. Por lo tanto,
est pendiente la equidad en la calidad educativa.

2.3 OTRAS EVALUACIONES INTERNACIONALES


Otro testeo de la calidad educativa argentina lo podemos encontrar en las
evaluaciones realizadas por la UNESCO. El Laboratorio Latinoamericano de

102
Jason Beech para La Nacin, Resultados que ayudan a tomar conciencia, 8 de diciembre
de 2010.
103
Al respecto puede verse: http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/
Inclusive_Education/Reports/buenosaires_07/argentina_inclusion_07.pdf. tambin se puede
acceder a la informacin correspondiente en la pgina de la Direccin Nacional de Informacin
y Evaluacin de la Calidad Educativa DINIECE- http://diniece.me.gov.ar/
index.php?option=com_content&task=category&sectionid=2&id=8&Itemid=19 all se
encuentran los datos sobre el incremento de matrcula interanual 2005-2010.
216 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Evaluacin de la Calidad Educativa (LLECE) de la UNESCO, llev a cabo el


Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (PERCE) en 1997 y el
Segundo (SERCE) en 2006104. Los resultados fueron:

PERCE 1997

Pases Mediana
Cuba 349
Argentina 266
Chile 263
Brasil 262
Colombia 250
Mxico 242
Paraguay 240
Bolivia 238
Venezuela 234
R. Dominicana 228
Honduras 226

SERCE 2006105
El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) es la
evaluacin del desempeo de los estudiantes ms importante y ambiciosa de
las desarrolladas en Amrica Latina y el Caribe. Es organizado y coordinado
por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educa-
cin (LLECE) y se enmarca dentro de las acciones globales de la Oficina Re-
gional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (ORE-
ALC/UNESCO Santiago) tendientes a asegurar el derecho de todos los
estudiantes latinoamericanos y caribeos a recibir una educacin de calidad.
Su objetivo es la generacin de conocimiento acerca de los aprendizajes de

104
SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (2006), organizado por el
Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE),
OREALC-UNESCO. Se trata de un estudio internacional sobre Ciencias, Matemtica, Lengua
y Factores Asociados, aplicado a alumnos de 3 y 6 ao de la Educacin Primaria de 17 pases
de la regin.
105
El estudio se encuentra disponible en: http://diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/
evaluacion_educativa/internacionales/SERCE%202006.%20Los%20aprendizajes
%20de%20los%20estudiantes%20de%20America%20Latina%20y%20 el%20Caribe.pdf. En
el 2010 se realiz un estudio de SERCE sobre Escritura, el mismo se encuentra en: http://
diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/evaluacion_educativa/internacionales/
escritura_serce_llece.pdf
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 217

Matemtica, Lenguaje (Lectura y Escritura) y Ciencias de la Naturaleza que


los estudiantes de 3 y 6 grado de Educacin Primaria han podido lograr a su
paso por las instituciones educativas de Amrica Latina y el Caribe.

Pases Media
Cuba 627
Costa Rica 553
Chile 539
Uruguay 538
Mxico 534
Argentina 509
Brasil 507
Colombia 504
El Salvador 484
Per 479
Paraguay 470
Nicaragua 468
Panam 463
Ecuador 458
Guatemala 453
R. Dominicana 407
Fuente: CIPPEC. La informacin de SERCE est disponible en
http://unesdoc.unesco.org/images/0016/001606/160659s.pdf

Respecto a otras evaluaciones internacionales reconocidas, como Trends


in International Mathematics and Science Study (TIMSS), Argentina partici-
p en 1995 pero no complet los pasos necesarios para que los datos aparecie-
ran en el reporte106. Para aos posteriores en que se realiz la evaluacin (1999,
2003, 2007), no hay datos sobre nuestro pas.

3) ALUMNOS Y DOCENTES

Este apartado nos brinda informacin sobre gasto por jurisdiccin, canti-
dad de alumnos y docentes. Esto nos permite estimar la cantidad de alumnos
por docente (siempre de acuerdo a datos oficiales) por jurisdiccin.

106
Argentina, Italy, and Indonesia were unable to complete the steps necessary for their data
to appear in TIMSS 1995 report (Peak, 1996). En http://nces.ed.gov/surveys/international/
tables/B_1_26b.asp
218 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Docentes Alumnos Alumnos por Docente


PROVINCIA Primaria Sec. Primaria Sec. Primaria Sec
G.C.B.A. 22.683 15.976 231.205 224.151 10 14
BS AS 87.543 48.312 1.640.643 1.340.351 19 28
CATAMARCA 5.106 2.100 51.851 42.393 10 20
CORDOBA 23.131 12.858 365.874 287.827 16 22
CORRIENTES 10.252 5.235 157.189 99.171 15 19
CHACO 11.265 4.036 166.503 117.581 15 29
CHUBUT 4.728 2.686 59.866 50.114 13 19
ENTRE RIOS 13.059 4.480 157.379 112.461 12 25
FORMOSA 6779 2.747 88.410 66.370 13 24
JUJUY 8.492 2.782 88.724 79.716 10 29
LA PAMPA 3168 1.528 34.798 28.582 11 19
LA RIOJA 3711 1.294 44.708 35.234 12 27
MENDOZA 12.716 6.665 190.088 155.917 15 23
MISIONES 10.709 2.717 174.266 100.777 16 37
NEUQUEN 6.998 3.383 68.317 56.520 10 17
RIO NEGRO 8.451 2.595 77.443 62.059 9 24
SALTA 13.066 4.009 175.570 136.350 13 34
SAN JUAN 5933 2.547 89.346 60.401 15 24
SAN LUIS 4.653 2.348 58.103 38.800 12 17
SANTA CRUZ 2.967 1.690 34.225 24.614 12 15
SANTA FE 28.441 11.232 342.879 268.810 12 24
S. DEL ESTERO 9.066 5.632 137.386 74.894 15 13
TUCUMAN 16455 5.525 193.086 141.142 12 26
T.D.FUEGO 1.352 1.113 15.571 14.996 12 13
Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa del ao 2009
Cantidad de alumnos por docente por provincia
60
50
40
30
20
10
0
DE N T Z
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Primaria Secundaria
TR

Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa del ao 2009
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 219

En este grfico y el cuadro de origen podemos visualizar la disparidad exis-


tente entre provincias en la relacin cantidad de alumnos por docente, encon-
trando casos como Misiones donde en la escuela secundaria hay 37 alumnos
por docente, a otros como Santiago del Estero y Tierra del Fuego donde la re-
lacin es 13 alumnos por cada docente. En la escuela primaria encontramos
los extremos de 10 alumnos por docente en varias provincias y en la de Bue-
nos Aires donde habra 19 alumnos por docente. De ms est decir que estos
son datos reales que no necesariamente se encuentren as en el aula. La razn
por la cual no vemos 10 alumnos por docente se debe a que estos datos no nos
muestran cuntos de estos docentes estn en actividad frente al curso y cun-
tos en licencia, cuntos se ausentan por distintas razonas o cuntos estn des-
empeando otras tareas.
El ltimo censo docente (2004) registr 759.284 docentes en actividad.
Otras fuentes citadas por la prensa indican que la cantidad de cargos a ser cu-
biertos es 526.456, lo cual reflejara una sobre contratacin del orden del 30%.
Segn declaraciones del ministro del rea, en 2010 el promedio de ausentis-
mo a nivel nacional es del 20%, mientras que la provincia ms afectada llega-
ra al 40%. En el 2000, el ausentismo docente era entre un 5% y 10% mayor
que en cualquiera de las dems actividades laborales. Ntese que ese ausen-
tismo es crnico y se estima que ocasiona un 17% de incremento en el gasto
educativo107.

4. INVERSIN POR ALUMNO POR JURISDICCIN

El cuadro y grafico que se encuentran a continuacin nos brindan infor-


macin sobre el dinero que se invierte por alumno por jurisdiccin por ao.
Nuevamente encontramos extremos: Tierra del Fuego invierte ms de 19 mil
pesos anuales por alumno mientras que Salta invierte $ 3.700 para el mismo
perodo. Esto implica que la inversin mensual por alumno es en promedio de
$ 7.033 anuales, o $ 703 mensuales, considerando que los colegios de gestin
privada cobran 10 cuotas por ao.

107
http://www.lanacion.com.ar/1243183-falta-a-clase-hasta-el-40-de-los-docentes
220 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Gasto por alumno por jurisdiccion ($/ao)

25.000

20.000
$/ao

15.000

10.000

5.000

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Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa del ao 2009

PROVINCIAS $/ao
T. DEL FUEGO 19.670
SANTA CRUZ 18.293
NEUQUEN 13.785
G.C.B.A. 11.135
CHUBUT 10.466
LA PAMPA 9.259
CATAMARCA 8.732
LA RIOJA 8.323
RIO NEGRO 8.186
SANTA FE 7.516
ENTRE RIOS 7.192
FORMOSA 7.036
CHACO 6.956
JUJUY 6.951
BUENOS AIRES 6.799
SAN JUAN 6.394
MENDOZA 6.294
CORDOBA 6.171
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 221

SAN LUIS 5.738


S. DEL ESTERO 5.363
TUCUMAN 4.906
CORRIENTES 4.862
MISIONES 4.815
SALTA 3.712
PROMEDIO 7.033
Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa del ao 2009.

5. MIGRACIN DE ALUMNOS DESDE LA ESCUELA DE GESTIN PBLICA A LA GESTIN


PRIVADA

Como hemos indicado anteriormente, los malos resultados de la escuela


pblica pueden ayudarnos a explicar la creciente migracin que se registra hacia
las escuelas de gestin privada. Los datos al respecto son contundentes:

VARIACIN DE LA MATRCULA ESTATAL 2009 vs 2003 (NIVEL PRIMARIO)


En Miles En %
Buenos Aires 127,8 6,6
Conurbano 11,9 15,2
Interior 14,9 3,2
Santa Fe 32,3 11,3
Mendoza 20,8 11,6
Crdoba 14,6 5,0
Jujuy 6,6 7,6
Formosa 6,4 7,3
Catamarca 6,3 12,3
CABA 3,2 4,8
Neuqun 5,8 8,6
Rio Negro 5,8 8,3
Chaco 4,7 3,0
Salta 3,8 2,4
Corrientes 3,6 2,5
La Rioja 2,9 6,7
La Pampa 2,6 7,5
Entre Ros 2,5 2,0
Santiago del Estero 2,3 1,8
Misiones 1,9 1,2
San Juan 0,7 1,0
Tierra del Fuego 0,4 3,0
Nota: La matrcula no cay en Tucumn, Santa Cruz, San Luis y Chubut
Fuente: CIPPEC y Ministerio de Educacin
222 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

A partir del ao 2003 se registra una migracin de la matrcula desde las


escuelas primarias estatales hacia las escuelas primarias privadas. En el ao
2009 se matriculan en las escuelas primarias estatales 248.400 alumnos me-
nos que en el ao 2002. Esta migracin surge presumiblemente como respues-
ta a la disminucin en la calidad educativa de la escuela pblica. De alguna
manera, los datos referidos anteriormente nos permiten explicar por qu hoy
los padres o tutores (cuando pueden elegir) eligen la educacin privada.

ALUMNOS MATRICULADOS EN ESCUELAS PRIMARIAS ( en miles)


Gestin/Ao 1955 1980 2002 2009
Estatales 2.507 3.400 3.758 3.509
Privadas 228 711 952 1.134
TOTAL 2.735 4.111 4.720 4.643
% Privadas 8% 17 % 20 % 24 %

1955-1980 1980-2002 2002-2009


Cantidad En % Cantidad En % Cantidad En %
Estatales 893 36 % 358 11 % -248 -7 %
Privadas 483 212% 251 35 % 172 18 %
TOTAL 1.376 50 % 609 15 % -76 -2%
Fuente: Guadagni

ALUMNOS QUE ASISTEN A ESCUELAS PRIVADAS POR PROVINCIA


JURISDICCIN En % JURISDICCIN En %
Ciudad de Buenos Aires 52 % Salta 19 %
Prov. de Buenos Aires 35 % Catamarca 17 %
Conurbano 40 % Santa Cruz 16 %
Interior 28 % La Pampa 16 %
Crdoba 32 % Santiago del Estero 15 %
Santa Fe 30 % Chubut 14 %
PROMEDIO NACIONAL 28 % Corrientes 14 %
Entre Ros 25 % Jujuy 14 %
Tucumn 23 % Neuqun 14 %
Ro Negro 21 % San Luis 14 %
San Juan 21 % La Rioja 11 %
Tierra del Fuego 20 % Formosa 10 %
Mendoza 20 % Chaco 10 %
Misiones 20 %
Fuente: Guadagni108
108
Guadagni, Alieto Aldo (2011), Otra escuela para el futuro, Buenos Aires, Siglo XXI.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 223

6) MARGEN DE MANIOBRA DE LOS DIRECTORES DE ESCUELA. COMPARACIN CON


OTROS PASES DE LA REGIN

La informacin que se encuentra a continuacin pretende hacernos reflexio-


nar acerca del margen de maniobra, es decir, la capacidad decisoria que tienen
los directores de escuela en la Argentina comparados con sus pares de la re-
gin. Esta informacin surge de una encuesta realizada a directores sobre dis-
tintos aspectos que den cuenta de su capacidad o no- para tomar decisiones
especficas, como seleccionar docente, establecer salarios, definir la poltica
disciplinaria y de evaluacin de los alumnos, entre otras.

Decisiones frente al Estado. Porcentaje de atribuciones de las escuelas para


tomar decisiones especficas (encuesta a directores)
Pas Seleccin Estableci- Establecer Establecer Aprobar Elegir los Decidir
de miento de los las polticas las polticas estudiantes libros de qu
maestros salarios disciplinarias de evalua- para la texto a cursos son
para iniciales de de los cin de los admisin a utilizar ofrecidos
contratar los maestros alumnos alumnos la escuela
Argentina 25 6,9 86,9 88,7 81,3 98 60,9
Brasil 21,9 6,2 97,4 94 74,9 95,2 45,3
Chile 52,9 28,4 98,2 97,1 90,7 95,8 86,5
Paraguay 42,1 11,9 95,4 76,9 87,3 69 40,5
Per 69,9 14,9 98,9 92,2 94,1 74,3 62,4
Uruguay 12,1 10,5 90 83,2 79,2 58,5 38,3
Fuente: CIPPEC en base a A view inside primary school 2008, UNESCO.

CONCLUSIONES

En estas pginas hemos querido mostrar al lector algunos datos que le per-
mitan reflexionar sobre el estado de la educacin en nuestro pas.

A continuacin presentamos nuestras conclusiones sobre estos datos:

La inversin educativa en la Argentina ha crecido regularmente en la


ltima dcada
La calidad educativa no ha mejorado.
Las evaluaciones a las que se somete el pas muestran los pobres re-
sultados que se obtienen
224 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Pases con la misma inversin en educacin obtienen resultados mu-


cho mejores
La Argentina ha comenzado un proceso de evaluacin nacional ONE-
de tipo muestral que todava no es sistemtico y tampoco censal.
Esto representa un avance respecto a otros momentos en los cuales
tal evaluacin no exista.
Los resultados de las evaluaciones desarrolladas por el pas muestran
el bajsimo nivel de nuestros estudiantes.
Existe una gran diferencia en la inversin por alumno que realiza cada
una de nuestras provincias. Considerando el promedio, dicha inver-
sin por mes por alumno asciende a los $ 703.
Hay pocos alumnos por docente, esto se desprende de los datos, aun-
que tambin hay una gran disparidad entre jurisdicciones
Nos preguntamos acerca de las causas por las cuales no encontramos
en la realidad pocos alumnos por docentes y s muchos alumnos por aula:
consideramos al menos como explicaciones: el sistema de licencias, el
ausentismo docente, la ausencia de incentivos para cumplir con las ta-
reas como producto del estatuto docente, la incapacidad de los directo-
res de escuela para tomar decisiones sobre la contratacin de sus maes-
tros y la asignacin de otras tareas que quitan maestros al frente del aula
y lo asignan a otras actividades. Todo esto genera un aumento del 17%
del presupuesto educativo, segn clculos estimativos.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 225

CAPTULO II

PROPUESTAS

Una vez que hemos esbozado un diagnstico, sobre la base de los datos
obtenidos, respecto del estado de la educacin en nuestro pas, dedicaremos el
presente apartado a proponer soluciones. Surgen de reflexionar acerca de los
problemas que generan la baja calidad educativa en nuestro pas. Como el pro-
blema no es uno, la solucin tampoco es nica y sencilla. Esto significa que
presentamos un conjunto de medidas que responden a una multiplicidad de pro-
blemas. Las mismas pueden ser adoptadas en su conjunto o en forma separa-
da: no son incompatibles unas con otras y persiguen todas los mismos objeti-
vos generales. Estos son los principios que guan nuestras propuestas:

1) devolverle a la escuela su rol fundamental, como mbito especifico de en-


seanza y aprendizaje.
2) elevar el prestigio de la labor docente.
3) ofrecer maneras prcticas y responsables para mejorar la calidad de la edu-
cacin argentina.
4) ofrecer a los padres/tutores elementos para tomar decisiones sobre la edu-
cacin de sus hijos.
5) evaluar sistemticamente la calidad de nuestra educacin y del sistema edu-
cativo y ofrecer oportunidades de mejorar.
6) ofrecer alternativas para la eleccin.
7) propender al respeto de la diversidad y las diferencias entre todas las per-
sonas.

Como hemos mostrado en captulos anteriores, los problemas del sistema


educativo argentino son mltiples, interrelacionados en algunos casos y en otros
no, pero todos generan la misma consecuencia: la baja calidad de nuestra edu-
cacin, ya sea pblica o privada, ya sea en la Ciudad de Buenos Aires o en cual-
quier jurisdiccin. Los resultados son malos, sea que nos evale PISA u ONE.
Se debe mejorar el sistema educativo en todos sus aspectos y etapas. Por esta
razn, las propuestas estn relacionadas directamente con uno o varios temas:
los contenidos, los incentivos a los docentes y a los alumnos, la duracin de la
226 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

jornada y del ciclo lectivo, el rol de los directivos, el cuerpo docente, la escue-
la misma.
Este tema no es privativo de nuestro pas, son muchos los que se estn pre-
guntando y cuestionando por los resultados educativos que logran (o no logran)
y pensando cmo reformar sistemas arcaicos fuertemente enraizados en la so-
ciedad. Algunas experiencias las ha recogido un reciente artculo de The Eco-
nomist109, el cual seala como reformas centrales, para mejorar la calidad edu-
cativa que hoy se estn desarrollando en pases tan diversos como Polonia,
Canad o Alemania, las siguientes:110
1- Descentralizacin (devolver el control a las escuelas).
2- Enfocarse en los alumnos que no alcanzan niveles bsicos de aprendizaje.
3- Eleccin de distintos tipos de escuelas.
4- Alta calidad para los maestros.
Mc Kinsey, una consultora internacional, realiz un estudio para verificar
cules reformas educativas fueron las ms exitosas en el pasado reciente e iden-
tific tres en particular: la provincia de Ontario (Canad), la regin de Sajonia
(en Alemania) y Polonia111.
En estas reformas, por ejemplo:
los directores o responsables de las escuelas tienen libertad para con-
tratar maestros
hay exmenes nacionales cada ao para los alumnos de 12-13, 15-16
y 18-19 aos de edad.

109
Edicin del 17 de septiembre de 2011
110
-1- Decentralization (handing power back to schools);
2- A focus on underachieving pupils;
3- A choice of different sorts of schools;
4- And high standards for teachers.
These themes can all be traced in three places that did well in McKinseys league: Ontario,
Poland and Saxony. Heads have freedom to hire teachers and can choose which curriculum
to use from a list of private providers. National exams at 12-13, 15-16 and 18-19, and
supplementary tests each year, allow local authorities to monitor carefully how the schools are
doing. The lessons of PISA 2009 as greater autonomy for schools; sharper accountability;
raising the prestige of the profession and having greater control over discipline. In pursuit of
a more diverse supply of schools, the government is expanding the number of independent
academies (Tony Blairs innovation) to replace local authority-run comprehensives, and has
allowed Free Schools, which are run by parents, charities and local groups.
111
Puede verse el informe en http://mckinseyonsociety.com/how-the-worlds-most-improved-
school-systems-keep-getting-better/
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 227

1. CONTENIDOS MNIMOS DE LA EDUCACIN PRIMARIA Y SECUNDARIA

a) Sobre la cantidad
Si verdaderamente queremos que exista libertad para elegir la educacin
que los padres/tutores o las familias consideren mejor para sus hijos ser una
contradiccin que los contenidos obligatorios establecidos desde la poltica p-
blica ocupen mucho tiempo del dictado de clases. De esa forma, la libertad sera
un cnico ejercicio restringido a un mnimo de la formacin acadmica del
alumno.
Como parmetro sencillo, equilibrado y objetivo, proponemos que lo obli-
gatorio, regulado, estatizado, nunca exceda el 50% de ocupacin del tiempo
de dictado de clases.
Materias bien dictadas, con tcnicas de aprendizaje eficaces y eficientes
en el uso del tiempo, los 90112 das hbiles de clase mximos por ao, debern
ser suficientes para entrenar a los alumnos en esos conocimientos imprescin-
dibles para todo argentino mayor de edad, segn el criterio de las autoridades
educativas.
El tiempo remanente, como mnimo otros 90 das hbiles anuales, habili-
tarn una nutrida agenda de disciplinas que irn desde lo especficamente tc-
nico hasta lo humanstico y espiritual pasando por las disciplinas artsticas y
deportivas.
La combinacin de un eficaz dictado de la parte obligatoria con una atrac-
tiva propuesta en la parte libre de la enseanza, generar modelos de estable-
cimientos educativos que compitan brindando lo que las diferentes familias
pueden necesitar y acomodado a distintos presupuestos familiares.

b) Sobre la calidad
Para fundamentar por qu pensamos que el conjunto de asignaturas obli-
gatorias tiene que ser bien restringido, debemos hacernos algunas preguntas:
por qu los funcionarios de turno son los ms capacitados para ele-
gir y decidir lo que todos debemos ensear y aprender?
No sern los propios padres quienes saben qu es mejor para su hijo?
En todo caso, no lo debera decidir cada uno de acuerdo a sus nece-
sidades, intereses, potencialidades, gustos?

112
Sobre la base de calendario educativo de 180 das de clase efectiva, considerando un mnimo
de 800 horas de clase reales en total.
228 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

No podran las escuelas seleccionar un conjunto de asignaturas es-


peciales que le daran un valor agregado a la enseanza en ese caso
particular?
Y, si en funcin de esa multiplicidad de opciones los padres/ tutores
pudieran optar?
Ser que los padres/ tutores no saben elegir?
Podra ser que alguien respondiera negativamente a esta ltima pregunta.
Pero, sin embargo, si asumimos que los padres no saben qu es bueno para cada
hijo; cuando esas mismas personas resultan electos en y para algn cargo p-
blico, de pronto saben qu es bueno para los hijos de todos y cada uno
de nosotros? Tal extremo sirve para advertir lo importante que es minimizar
ese poder de difusin o proscripcin de ideas.
A nuestro entender, al finalizar el secundario, los jvenes deben saber:
1. Leer, escribir e interpretar un texto en lengua castellana.
2. Resolver cuestiones matemticas de un grado de complejidad tal que
les permita desenvolverse en la vida cotidiana.
3. Los derechos y obligaciones comprendidos en la Constitucin Nacional.
4. Los principios fundamentales de las ciencias exactas.
Si los conocimientos obligatorios se extendieran ms all de estas disci-
plinas (Lengua, Matemticas, Qumica y Fsica e Instruccin Cvica y Dere-
cho; por asignarles alguna denominacin) se entrara en el terreno de lo opi-
nable, lo subjetivo, lo polticamente correcto o incorrecto; que es justamente
aquello que deseamos dejar fuera del alcance del funcionario elegido poltica-
mente.
Los contenidos de Geografa, Historia, Filosofa y otras asignaturas, en
nuestro enfoque, no deben ser regulados por una autoridad estatal. Siempre bus-
car imponer el pensamiento nico, disfrazado por supuesto de modernidad y
amplitud de criterios.
Estas disciplinas y tantas otras, conformarn el contenido de las asignatu-
ras dictadas durante la parte del da escolar o del perodo anual que no se dedi-
que a los contenidos mnimos obligatorios.

2. DIRECTIVOS Y DOCENTES

Como la educacin es tan importante, debemos revalorizar y profesiona-


lizar el rol de los docentes y de los directivos. Ello supone modificar el estatu-
to docente o crear uno nuevo- en aquellos aspectos que estn en conflicto con
el contrato laboral que se describe a continuacin:
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 229

1. Eleccin de directores de las escuelas y colegios por concurso.


2. Eleccin de los docentes por parte de los directores de los estableci-
mientos.
3. Capacidad de los directores para distinguir, premiar, sancionar y, even-
tualmente, despedir a los docentes.
4. Rgimen de licencias.
Adems, en las escuelas de gestin estatal se debera crear el cargo de Di-
rector Operativo quien se encargara de las cuestiones meramente administra-
tivas de la escuela, de forma tal de relevar al Director Acadmico de la contra-
tacin de obras, trato con los padres/tutores por cuestiones meramente
operativas, temas presupuestarios y recursos humanos, entre otros temas de
gestin comunes a cualquier organizacin. El titular de este cargo tambin debe
ser contratado por la autoridad educativa correspondiente.
Los docentes debern ser graduados universitarios. Debe ser responsabi-
lidad de la autoridad educativa pertinente hacer efectivo y controlar que los
docentes sean graduados universitarios.
Por otro lado, en las escuelas de gestin estatal tambin debe crearse una
representacin del Ministerio de Accin Social de la provincia o jurisdiccin
correspondientes que se encargue de, en la propia escuela, las labores de asis-
tencia social pero no relacionadas con la educacin propiamente dicha, hoy a
cargo de los maestros. Ejemplo de estas tareas subsidiarias son: copa de leche,
vestimenta y contencin psicopedaggica. En este caso, buscamos separar las
tareas educativas de las asistenciales, cuestin que consideramos fundamen-
tal si queremos mejorar la calidad educativa.
Tanto docentes como directivos debern ser evaluados. Entendemos la eva-
luacin como un proceso que nos permite saber dnde estamos y qu debe ser
mejorado.
La remuneracin del docente debe estar en relacin directa con su desem-
peo al frente del curso. Los mejores docentes, aquellos que obtienen mejores
resultados, que cumplen efectivamente con los das de clase establecidos y que
se capacitan a nivel universitario o post-universitario113, deben tener mejores
salarios.

113
En tanto los docentes hoy en ejercicio son graduados terciarios, se incentivar a los mismos
para que se graden en la universidad, siendo esto ltimo un requisito para los nuevos docentes.
Este punto supone una transicin entre el sistema actual de carrera docente y una futura carrera
docente de nivel universitario.
230 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

3. EVALUAR EL APRENDIZAJE

Ya hemos hecho referencia a la necesidad de separar, distinguir, dentro de


la educacin lo que refiere a la escolaridad y lo que refiere a la educacin como
aprendizaje. Ir a la escuela no es slo concurrir; es aprender. Hoy no tenemos
forma de evaluar sistemticamente el aprendizaje de nuestros alumnos en todo
el territorio de forma censal. Por este motivo, proponemos que se realice una
evaluacin de todos los alumnos al terminar cada ao lectivo, desde el pre-es-
colar que es obligatorio hasta el 5ao del secundario. Estas evaluaciones son
instrumentos de medicin de la calidad educativa, que nos permiten informar-
nos sobre el estado de la educacin y saber dnde estamos y qu debe ser me-
jorado. Las mismas son tiles para el director de escuela, para las autoridades
educativas, para el maestro, para los padres y para el mismo alumno.
Esta evaluacin debe realizarla el Ministerio de Educacin de la Nacin. Los
resultados, reservando y preservando solamente la identidad de los alumnos,
deben ser pblicos para que todos los padres, e interesados en general, puedan
acceder a ellos. Sin informacin se toman malas decisiones. Estas evaluaciones
sern la fuente mnima de informacin para todos, incluso, para los alumnos.
Por otro lado, Argentina, como Estado, deber someterse sistemticamente
a las pruebas internacionales que realiza PISA y otras como TIMSS y todas
aquellas que permitan comparar para mejorar.
Al finalizar 5 ao del secundario, los alumnos debern rendir un examen
final, que d cuenta de todo su ciclo de aprendizaje y que, en caso de obtener
altas calificaciones (por ejemplo 7 puntos sobre 10, o un 70% de conocimien-
to adquirido), los exima de cursar el Ciclo Bsico Comn para ingresar a las
universidades pblicas. Tambin se implementar un sistema de becas mediante
la figura del mecenazgo para aquellos estudiantes con calificaciones superio-
res a ese nivel de acceso a la educacin universitaria.
Para evaluar a escala nacional se deben consensuar los objetivos de apren-
dizaje esperados en cada ciclo lectivo para disear las pruebas de evaluacin
nacional. Estos objetivos de aprendizaje deben comprender solamente los con-
tenidos definidos como mnimos siguiendo el criterio que hemos sealado en
el punto 1. Debemos resaltar que este consenso no debe adaptar el estndar
nacional a los criterios de las provincias con mayores problemas de rendimiento
escolar, sino que debe propender a elevar el rendimiento escolar de todo el pas
buscando tener resultados nacionales similares a otros pases que han mejora-
do ostensiblemente su calidad educativa, tal como muestran los resultados de
PISA.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 231

4. EQUIDAD EN EL USO DE FONDOS PBLICOS

En este punto proponemos dos alternativas distintas: a) continuar subsi-


diando la oferta, pero mejorando su calidad, aqu la propuesta refiere a las es-
cuelas auto-gestionadas, o b) subsidiar la demanda, en este caso a travs de un
sistema que hemos llamado DIPAL. Este ltimo es un mecanismo que apunta
a fortalecer el rol de los padres o tutores en la educacin de sus hijos.
Un sistema basado en subsidiar la demanda de educacin lograra mayor
eficiencia en la distribucin de recursos, obteniendo una mayor inclusin des-
de el aspecto presupuestario, al mismo tiempo que la diversidad de conteni-
dos planteada anteriormente tendra como resultado, mayor participacin de
todos los sectores de la sociedad que actualmente no se identifican con los con-
tenidos vigentes, generando una mayor diversidad cultural.

a) Escuelas auto-gestionadas
El Estado debera no solamente subsidiar la oferta educativa a travs de la
provisin directa (escuelas pblicas), sino que podra dar el financiamiento para
el funcionamiento de escuelas charter. Las escuelas charter son escuelas auto-
gestionadas, creadas por miembros de la sociedad civil. El Estado deja de ser
el nico oferente de escuelas pblicas, y del monopolio se pasa a la competen-
cia en la oferta de escuelas gratuitas, financiadas con fondos pblicos. Las es-
cuelas auto-gestionadas son escuelas con financiamiento pblico no adminis-
trados por el Estado.
Lo distinto de esta modalidad es que estas escuelas son responsables de
sus propios resultados: cada escuela negocia un contrato (charter)114 que suele
durar entre tres y cinco aos, especificando las reas en las que los estudiantes
ms aprendern y cmo ese aprendizaje ser medido.
Las escuelas auto-gestionadas son gratuitas, y su financiamiento es realizado
por el Estado a partir de la cantidad de alumnos que deciden concurrir a la escuela:
la principal fuente de ingreso de estas escuelas proviene de los subsidios que otor-
gan los distritos sobre la base de la cantidad de alumnos de cada establecimiento.
Tambin tienen ingresos a travs de donaciones de particulares o de organizacio-
nes y corporaciones, as como de los rendimientos financieros de inversiones

114
El contrato se establece entre quienes gestionarn y sern responsables de la escuela (docentes,
directivos, asociacin de padres u organizacin de la sociedad civil) y aqul o aquellos que
aportarn para su sostenimiento, en este caso, el Estado (nacional, provincial o municipal)
232 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

propias. Lo que no pueden hacer es, bajo ningn concepto, cobrar los servicios
educativos que ofrecen a los padres de los alumnos que asisten a ellas.
Las escuelas auto-gestionadas estn ms atentas a responder a las necesi-
dades e inquietudes de la comunidad a la que atienden, a moldearse conforme
sus intereses, y a ofrecer servicios educativos que se correspondan con los
deseos de los alumnos y familias, dado que, en ltima instancia, si no cumplen
con las expectativas de los clientes vern disminuida la concurrencia y por
lo tanto su viabilidad como escuela. Si no prestan atencin a la voluntad de las
familias, las escuelas charter desaparecen.
Conociendo esta posibilidad, proponemos que el presupuesto que hoy se
destina a la escuela pblica, sin tocar las subvenciones a los privados, y sin
tocar el sistema de las Escuelas Rurales, (las que deberamos definir como
aquellas que carecen de escala econmica para funcionar porque reciben po-
cos alumnos a causa del lugar geogrfico donde se encuentran ubicadas) de-
bera dividirse por alumno y entregarse a cada escuela pblica (exclusivamente
a las escuelas pblicas) por los mismos medios que se realiza actualmente y
en proporcin a los alumnos atendidos.
Si permitimos que los alumnos se trasladen de una escuela a otra, el pre-
supuesto variara conforme esa migracin de alumnos. Este sera un primer paso
hacia una mayor libertad de eleccin, el segundo sera que las subvenciones a
los privados tambin se comiencen a distribuir de la misma forma, pero tam-
bin exclusivamente entre los privados. En principio no compiten escuela p-
blica y privada por los subsidios.
El tercer paso podra ser la creacin de la figura legal de la escuela pbli-
ca de gestin privada que sera aquella que tendra prohibido cobrar ms all
de lo que recibe del estado, pero que por lo dems podra comportarse como
una escuela privada. Este tipo de escuela sera el que comenzara a competir
por el presupuesto, hasta ese momento exclusivo, con la escuela pblica tradi-
cional. En el futuro ambos sistemas podran ir fundindose en uno solo.

b) Subsidiar a la demanda y no a la oferta: DIPAL


Son innumerables los ejemplos de la teora econmica que sugieren un
cambio en la forma de administrar el presupuesto estatal destinado a la Edu-
cacin, al menos Primaria y Secundaria, las cuales constituyen el meollo de
nuestro anlisis.
En la actualidad la forma en que el Estado subsidia la educacin es princi-
palmente mediante la provisin directa del servicio, es decir, pagando en for-
ma directa tanto la infraestructura como los sueldos de los maestros. En estos
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 233

casos el precio que paga el alumno por asistir a la escuela es cero, con lo
cual el subsidio es equivalente al 100 % del precio. En otros casos, cuantitati-
vamente de menor importancia, el subsidio se instrumenta dando fondos a es-
cuelas privadas de manera que esas escuelas puedan cobrar a los alumnos un
precio menor al que cobraran en ausencia del subsidio estatal. En ambos
casos, el subsidio se instrumenta a travs de fondos otorgados a los proveedo-
res del servicio; lo que se conoce como Subsidio a la Oferta.
Por motivos de justicia y equidad, proponemos cambiar la forma en que
se instrumentan estos subsidios: en lugar de financiar la oferta, por las razones
que se exponen a continuacin, es preferible financiar la Demanda.
Hemos llamado a esta propuesta DIPAL, como apcope de Dinero para el
Alumno. Porque de eso se trata: dinero que slo podr usar el alumno (sus pa-
dres/tutores) en condicin de tal. No servir para ningn otro fin.
Esta forma de instrumentacin permitira a todos los padres (an aquellos
que carecen de recursos) elegir el colegio al cual quieren enviar a sus hijos.
Hoy no tienen opcin. Si no tienen ingresos para pagar la educacin de sus hi-
jos tienen que necesariamente enviarlos a una escuela pblica. Por otro lado,
este mecanismo permite direccionar el subsidio con un mayor criterio de equi-
dad, es decir, determinando segn elementos ms objetivos (como por ejem-
plo: nivel de ingresos familiares y cantidad de miembros en la familia) a quie-
nes se les otorga el subsidio. Cuando se subsidia la oferta directamente, el
subsidio puede estar beneficiando tanto a familias de ingresos bajos como a
familias de clase media o alta.
Su implementacin, an en etapa de estudio, consiste en la acreditacin
mensual del dinero en una cuenta especial a nombre de la familia del alumno
y cuyo dbito exclusivo ser a favor del establecimiento educativo que la fa-
milia eligiere para la educacin de su hijo. El establecimiento podr ser de
gestin privada, estatal, mixta, auto-gestionada o cualquier otra forma de ad-
ministracin.
El monto mensual por alumno debe ser estudiado cuidadosamente ya que
este importe deber cumplir con dos objetivos simultneamente:
1) permitir que cualquier familia, an en mximo estado de indigencia,
enve a sus hijos a la escuela de su eleccin durante los ciclos pre-pri-
mario, primario y secundario, sin que sea una carga al presupuesto
familiar.
2) que el monto total del subsidio no exceda el porcentaje del Presupuesto
Pblico que hoy se destina al financiamiento directo a la oferta, salvo
que los legisladores jurisdiccionales votaren algo diferente.
234 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

5. AUTORIDAD EDUCATIVA

La autoridad educativa que corresponda deber:


a) fijar contenidos de la currcula adecundolos a los estndares de PISA en
directa relacin a lo enumerado en el punto 1 sobre contenidos,
b) tomar los exmenes anuales de calidad educativa,
c) intervenir en los establecimientos de la rbita estatal con mal rendimien-
to en calidad educativa, llegando en casos extremos a cambiar de director
d) profesionalizar la labor docente, convirtiendo la carrera docente en una ca-
rrera universitaria mediante las reglamentaciones y regulaciones necesa-
rias a tal efecto.
e) asegurar un ambiente armnico entre docentes y alumnos que sea eficaz y
justo.
f) sistematizar y dar publicidad (preferiblemente a travs de Internet) los re-
sultados de las evaluaciones de manera regular. De nada sirve realizar es-
tas evaluaciones si los resultados recin estn disponibles aos despus.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 235

CAPTULO III

CMO HACERLO POSIBLE?

En este captulo intentamos identificar los distintos intereses presentes en


la sociedad de forma tal de, a partir de all, proponer acciones concretas para
llevar adelante nuestras propuestas. Primero hemos realizado un mapa de ac-
tores que nos permita ubicarnos en la gestin e implementacin de la poltica
pblica reconociendo las acciones que deberan llevarse adelante para hacerla
posible.
Dado que las propuestas presentadas constituyen cambios importantes res-
pecto al sistema educativo actual, y que en general las personas se resisten a
los cambios - a menos que no estn conformes con el statu quo y ya estn con-
vencidos de la necesidad de actuar en consecuencia-, debemos identificar a los
actores que participan como demandantes de educacin o como proveedores
de la misma y analizar a priori cul creemos ser su postura inicial frente a
nuestras propuestas.
Entre ellos encontramos:
a) Quienes son conscientes de las limitaciones y defectos del sistema ac-
tual y no estn conformes con el sistema tal como se les presenta. A
ellos hay que contactarlos y hacer causa comn para trabajar juntos
en el camino de las reformas educativas
b) Aquellos que, si bien no estn conformes con el sistema actual, no estn
demasiado preocupados por el tema o que no tienen informacin su-
ficiente como para hacerse una idea muy clara sobre qu tan confor-
mes o disconformes estn con la situacin actual. A ellos darles ms
informacin, y mostrarles todas las falencias del sistema educativo
actual de manera que pasen a estar en el grupo a)
c) Quienes estn conformes con el sistema actual, se benefician del mis-
mo y en principio son opositores a todo cambio (o a la mayor parte de
ellos). A estos hay que mostrarles caminos alternativos y quitarles los
temores al cambio mostrando que en otros escenarios estarn satis-
factoriamente incluidos.
236 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

En el grupo (a) y del lado de la demanda de educacin, podemos mencio-


nar a las familias preocupadas por la educacin actual, por la distorsin for-
mativa de sus hijos a partir de programas oficiales, por la pobre e incompleta
formacin de los docentes que estn al frente de las aulas, por la deficiente
calidad educativa que reciben sus hijos, por la pobreza de sus contenidos. Frente
a esta situacin, hay familias que no tienen opciones para acceder a una edu-
cacin como la que desearan, bien por motivos econmicos o porque el siste-
ma actual tiene muy poca oferta de diversidad educativa. Hay algunas mino-
ras que desearan no tener que enviar a sus hijos a la educacin masificada y
uniforme sino que preferiran poder contar con opciones que les permitan man-
tener en forma ms adecuada sus races tnicas, religiosas o de otros valores
distintos que buscan para sostener sus orgenes.
En forma un poco ms indirecta, las empresas son demandantes de educa-
cin y formacin ya que los recursos humanos que reciben, y conforman su ca-
pacidad competitiva, tienen una formacin preocupadamente en decadencia.
Por otra parte, visto del lado de quienes proveen la educacin, existen hoy
en da autoridades de instituciones educativas y docentes aburridos de repetir
rutinas anquilosadas, de tener que ensear contra sus convicciones. Frustra-
dos por ver los malos resultados de la educacin e impotentes para realizar cam-
bios. Hay docentes especializados en disciplinas actualmente no curriculares
que, por tal motivo, no encuentran un campo propicio para el desarrollo de su
vocacin y crecimiento profesional. Hay jvenes docentes y estudiantes del
magisterio que ansan prestigiar su vocacin. Podemos identificar algunas co-
rrientes pedaggicas que hacen de la flexibilidad un tributo.
Podemos agregar en este grupo a polticos innovadores que deseen imple-
mentar reformas de trascendencia en las jurisdicciones en las que actan (pro-
vincias, municipios)
Tambin cabe mencionar a las ONG que estn trabajando ya en el tema
de Educacin.
En el grupo (b) podemos mencionar a las familias que carecen de infor-
macin veraz o no confan en la informacin que reciben sobre las escuelas.
Otras que si bien son concientes, temen que no existan suficientes escuelas
buenas para abastecer la nueva demanda.
Entre quienes imparten educacin, podemos pensar en autoridades de ins-
tituciones y docentes que se crean capaces de mejorar, de competir y de seguir
capacitndose, sin miedo a los cambios. Algunos podrn ver con buenos ojos
la oportunidad de desarrollar una verdadera carrera profesional valiosa y va-
lorada por los integrantes de la sociedad en que viven.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 237

En el grupo (c) quedan aquellos quienes, en defensa de sus intereses de


poder, econmicos o ideolgicos, o por alta aversin a los cambios, se opon-
drn a ellos.
Podemos mencionar en este grupo a las familias que apoyan polticas po-
pulistas y que consideran que el Estado es el que debe fijar casi toda la curr-
cula para uniformar conocimientos. Tambin encontraremos a directivos de es-
cuela y docentes que administran y se acomodan al statu quo y algunos docentes
que vern amenazada su actividad por ensear materias que dejen de ser con-
sideradas como contenidos mnimos. Los sindicalistas y dirigentes del sec-
tor de la Educacin que digitan cargos a cambio de compromisos y que apro-
vechan de la organizacin actual de los sindicatos presentarn obstculos a casi
cualquier modificacin. Finalmente, dirigentes polticos que lucran con la poca
formacin docente y los polticos populistas que pretenden mantener el pen-
samiento nico, a quienes no les interesa la diversidad, vern en esta apertura
a la libertad un impedimento a sus programas de accin.

ACCIONES

Es importante realizar una aclaracin previa en este punto, en clave al res-


peto a la diversidad no creemos que haya soluciones nicas, ni que exista la
solucin, sino un conjunto de soluciones. Por ello proponemos un conjunto
de acciones sucesivas, ni excluyentes ni exhaustivas, pero que implican o su-
ponen una cadencia lgica entre ellas:

a) Acciones para el armado de red de contactos y accin: trabajar con


otras ONGs que estn en el mismo tema y organizar un workshop
con entidades preocupadas por el estado actual de la educacin (ONGs,
familias, asociaciones empresariales, universidades, medios de comu-
nicacin, entre otras). Tras sucesivos encuentros en el marco del wor-
kshop lograr un consenso respecto a una reforma educativa posible.
Luego, difundir lo ms ampliamente estas propuestas con el objeto de
que sean finalmente tratadas por la dirigencia poltica sintindose sta
apoyada por un amplio espectro de la poblacin.
b) Acciones de mitigacin: asegurar un destino laboral digno y acepta-
ble a los directores y docentes que reprueben las evaluaciones; reali-
zar seminarios cerrados, con 12 especialistas, 2 polticos y 2 sindica-
listas. Para ir trabajando de a poco, escuchando con mucha atencin
(escucha activa) a maestros, directores de escuela, autoridades y es-
238 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

pecialistas. Presentar una campaa publicitaria orientada a demostrar


la falacia de la pretendida contradiccin entre Educacin y Dinero.
Lemas como: Si dinero y educacin no van de la mano; para qu
aumentar el Gasto Pblico en ella?; o la muy conocida: Si la Edu-
cacin le parece cara, pruebe con la ignorancia.
c) Acciones para el robustecimiento de actores primordiales medi-
das de fortalecimiento de la familia que, si bien exceden el desarrollo
de este programa son imprescindibles para que fructifique. Fortale-
cer en compromiso, responsabilidad y otros valores y garantizar a los
amantes de la escuela pblica de guardapolvo blanco que este siste-
ma ser el que limpie ese guardapolvo. Es decir, ser docente ser una
profesin bien remunerada, bien reconocida, imprescindible para las
familias y abierta a las diferencias.
d) Acciones para realzar la competencia: fomentar la participacin ar-
gentina en mediciones internacionales; difundir los resultados y fo-
mentar la competencia interna entre provincias, municipios y colegios,
evaluar e interpretar bien los resultados para futuras acciones correc-
tivas y transparentar los resultados de las escuelas conforme lo plan-
teado en otras propuestas de este trabajo
e) Acciones de difusin y debate: difusin de la baja calidad educati-
va, campaas mediticas y de comunicacin que pongan nfasis en la
poca transparencia del sistema actual respecto a la calidad educativa
de los distintos establecimientos; explicar bien el tema, debatir; enfa-
tizar la tarea de las ONGs y de las escuelas pblicas que podran co-
laborar en el proceso; resaltar la necesidad de la diversidad de oferta
educativa, previendo la enorme explosin de conocimiento, y la gran
diversidad de necesidades, habilidades, posibilidades de los estudian-
tes y de sus padres y la rapidez del cambio tecnolgico que permite
distintas formas de aprendizaje. Explicitar que la relacin entre cuen-
ta DIPAL y AFIP es inexistente: DIPAL ser algo parecido al SUBE o
a una tarjeta prepaga, cuya acreditacin ser mensual y automtica,
de fondos presupuestarios pblicos, y no guardar relacin con la de-
claracin jurada impositiva de los titulares (padres o tutores).
f) Acciones parlamentarias: presentacin de las propuestas en las co-
misiones de educacin de las cmaras de Diputados y Senadores de
la Nacin y presentacin de las propuestas en la Comisin de Educa-
cin de la Legislatura de la CABA de cara al Congreso Pedaggico
de la Ciudad en 2012.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 239

ANEXO I
Ao Gasto educativo real Gasto educativo como Inversin por alumno en
(mill. de pesos de 2001) porcentaje del PBI educacin bsica real
(pesos de 2001)
1980 6.845 2,67% 990
1981 6.462 2,58% 889
1982 4.295 1,90% 567
1983 5.344 2,19% 699
1984 6.900 2,81% 877
1985 6.208 2,80% 747
1986 7.386 3,35% 858
1987 8.242 3,63% 906
1988 7.207 3,34% 762
1989 5.589 2,84% 600
1990 6.184 3,16% 660
1991 6.976 3,28% 745
1992 8.342 3,53% 875
1993 9.486 3,77% 983
1994 10.193 3,82% 1.020
1995 10.073 3,97% 977
1996 10.015 3,81% 918
1997 11.184 3,97% 1.017
1998 11.748 4,03% 1.036
1999 12.938 4,57% 1.140
2000 12.984 4,64% 1.114
2001 13.067 4,86% 1.112
2002 8.469 4,11% 718
2003 8.010 3,74% 674
2004 9.225 3,84% 790
2005 11.598 4,42% 999
2006 13.799 4,71% 1.169
2007 14.993 5,08% 1.260
Fuente: CIPPEC
240 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

ANEXO II
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 241
242 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

ANEXO III
Resultados PISA 2009

Puesto Pas Puntaje


1 Shanghai-China 578
2 Korea-South 543
3 Finland 544
4 Hong Kong-China 546
5 Singapore 543
6 Canada 527
7 New Zealand 524
8 Japan 529
9 Australia 519
10 Netherlands 519
11 Belgium 509
12 Norway 500
13 Estonia 514
14 Switzerland 517
15 Poland 501
16 Iceland 501
17 United States 496
18 Liechtenstein 518
19 Sweden 495
20 Germany 510
21 Ireland 497
22 France 497
23 Chinese Taipei 519
24 Denmark 499
25 United Kingdom 500
26 Hungary 496
27 Portugal 490
28 Macao-China 508
29 Italy 486
30 Latvia 487
31 Slovenia 499
32 Greece 473
33 Spain 484
34 Czech Republic 490
35 Slovak Republic 488
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 243

36 Croatia 474
37 Israel 459
38 Luxembourg 482
39 Austria 487
40 Lithuania 479
41 Turkey 454
42 United Arab Emirates 459
43 Russian Federation 468
44 Chile 439
45 Serbia 442
46 Bulgaria 432
47 Uruguay 427
48 Mxico 420
49 Romania 426
50 Thailand 422
51 Trinidad y Tobago 413
52 Colombia 399
53 Brazil 401
54 Montenegro 404
55 Jordan 402
56 Tunisia 392
57 Indonesia 385
58 Argentina 396
59 Kazakhstan 398
60 Albania 384
61 Qatar 373
62 Panama 369
63 Per 368
64 Azerbaijan 389
65 Kyrgyzstan 325
Promedio 495

Estado de la Educacin Universitaria en la


Argentina del Siglo XXI
244 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 245

ESTADO DE LA EDUCACIN
UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL
SIGLO XXI
BUSCANDO UN DIAGNSTICO, COMPARANDO CON EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES, ELABORANDO PROPUESTAS, PENSANDO LA
ARGENTINA DE HOY Y MAANA
246 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 247

PRESENTACIN
El Prembulo a la Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en
el siglo XXI: visin y accin sostiene que en los albores del nuevo siglo, se ob-
serva una demanda de educacin superior sin precedentes, acompaada de
una gran diversificacin de la misma, y una mayor toma de conciencia de
la importancia fundamental que este tipo de educacin reviste para el de-
sarrollo sociocultural y econmico y para la construccin del futuro, de cara
al cual las nuevas generaciones debern estar preparadas con nuevas compe-
tencias y nuevos conocimientos e ideales. En esta declaracin se establecan
las misiones y funciones de la educacin superior, a saber:

LA MISIN DE EDUCAR, FORMAR Y REALIZAR INVESTIGACIONES


Reafirmamos la necesidad de preservar, reforzar y fomentar an ms las
misiones y valores fundamentales de la educacin superior, en particular la mi-
sin de contribuir al desarrollo sostenible y el mejoramiento del conjunto de
la sociedad, a saber:
a) formar diplomados altamente cualificados y ciudadanos responsables, ca-
paces de atender a las necesidades de todos los aspectos de la actividad humana,
ofrecindoles cualificaciones que estn a la altura de los tiempos modernos, com-
prendida la capacitacin profesional, en las que se combinen los conocimientos
tericos y prcticos de alto nivel mediante cursos y programas que estn cons-
tantemente adaptados a las necesidades presentes y futuras de la sociedad;
b) constituir un espacio abierto para la formacin superior que propicie el
aprendizaje permanente, brindando una ptima gama de opciones y la posibi-
lidad de entrar y salir fcilmente del sistema, as como oportunidades de reali-
zacin individual y movilidad social con el fin de formar ciudadanos que par-
ticipen activamente en la sociedad y estn abiertos al mundo, y para promover
el fortalecimiento de las capacidades endgenas y la consolidacin en un mar-
co de justicia de los derechos humanos, el desarrollo sostenible la democracia
y la paz;
c) promover, generar y difundir conocimientos por medio de la
investigacin y, como parte de los servicios que ha de prestar a la comunidad,
proporcionar las competencias tcnicas adecuadas para contribuir al desarro-
llo cultural, social y econmico de las sociedades, fomentando y desarrollan-
248 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

do la investigacin cientfica y tecnolgica a la par que la investigacin en el


campo de las ciencias sociales, las humanidades y las artes creativas;
d) contribuir a comprender, interpretar, preservar, reforzar, fomentar y di-
fundir las culturas nacionales y regionales, internacionales e histricas, en un
contexto de pluralismo y diversidad cultural;
e) contribuir a proteger y consolidar los valores de la sociedad, velando por
inculcar en los jvenes los valores en que reposa la ciudadana democrtica y
proporcionando perspectivas crticas y objetivas a fin de propiciar el debate so-
bre las opciones estratgicas y el fortalecimiento de enfoques humanistas;
f) contribuir al desarrollo y la mejora de la educacin en todos los niveles,
en particular mediante la capacitacin del personal docente.
De acuerdo la Ley de Educacin Superior, sancionada en 1995, la finalidad
de la misma es proporcionar formacin cientfica, profesional, humanstica y
tcnica en el ms alto nivel, contribuir a la preservacin de la cultura nacional,
promover la generacin y desarrollo del conocimiento en todas sus formas, y
desarrollar las actitudes y valores que requiere la formacin de personas respon-
sables, con conciencia tica y solidaria, reflexivas, crticas, capaces de mejorar
la calidad de vida, consolidar el respeto al medio ambiente, a las instituciones
de la Repblica y a la vigencia del orden democrtico (artculo 3).
Lo cierto es que actualmente la educacin est cambiando estamos pre-
parados para este cambio? Las sociedades hoy discuten no ya qu aprenden
sus jvenes, sino cmo aprenden, dnde aprenden. As como la comunicacin
se ha vuelto ms horizontal con la introduccin de las Tecnologas 2.0 (TICs
2.0)115, parece que algo similar est ocurriendo con la educacin en el mundo
entero y en todos los niveles educativos y sociales.
A nivel internacional, son muchos los pases cuyas dirigencias han toma-
do conciencia sobre la importancia de la educacin, concebida como una in-
versin en capital humano y, por lo tanto, como un elemento clave para el pro-
greso. Ciertamente, la educacin es una inversin en tanto que ello refleja las
capacidades, habilidades y conocimientos que los individuos adquieren y que
les permiten desarrollar actividades en su vida, alguna de las cuales constitu-
yen sus fuentes de ingresos.

115
Las TICs refieren al estudio, diseo, desarrollo, fomento, mantenimiento y administracin
de la informacin por medio de sistemas informticos, lo que incluye computadoras, telfonos
celulares, la televisin, la radio, los peridicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a la
segunda generacin en la historia del desarrollo de tecnologa Web basada en la colaboracin
y el intercambio gil de informacin entre los usuarios de una comunidad o red social.
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 249

En distintos pases, segn sus tradiciones culturales, sociales y polticas


han habido y siguen existiendo miradas distintas en cuanto al fin ltimo de la
educacin y por lo tanto de mtodos y contenidos de la enseanza. Podemos
ver por ejemplo que en los pases asiticos se considera que la educacin tiene
como fin dotar a la poblacin del conocimiento y de las habilidades necesa-
rias para que cada uno sea capaz de desarrollar al mximo sus potencialidades
y, a su vez, en el agregado, el pas crezca y se desarrolle rpidamente. Por otro
lado, en otros pases, se sostiene que el fin superior de la educacin es tender a
la creatividad y felicidad de los individuos y que, por lo tanto, el Estado no
debera establecer los contenidos de la educacin y los padres deberan ser
compasivos con sus hijos a la hora de elegir la mejor educacin para ellos. Ms
all de este interesante debate, la verdad podra situarse en algn lugar entre
estos extremos.
Las polticas pblicas en materia de educacin enfrentan actualmente en
el mundo un gran desafo. Son muy grandes y vertiginosos los cambios que se
estn produciendo en la tecnologa y ello genera modificaciones en prctica-
mente todas las actividades humanas: en los procesos productivos, en las co-
municaciones, en el transporte, en el acceso a la informacin y en muchas otras
reas. Esta verdadera Revolucin Tecnolgica tiene consecuencias tambin en
la educacin que plantean interrogantes difciles de responder a esta altura de
los acontecimientos y que dotan al escenario en esta materia de una alta dosis
de incertidumbre.
Sin duda la educacin universitaria argentina ha tenido una larga tradicin
de calidad. Sus graduados se han destacado en muchsimas reas y en diversos
lugares del mundo. En gran medida, durante largo tiempo, el pas pudo expor-
tar un capital humano altamente calificado. Sin embargo, noticias menos au-
gurosas aparecen en el horizonte inmediato. Como seal Andrs Oppenhei-
mer (2010:270) de todos los pases latinoamericanos, en materia educativa
Argentina se distingue por tener uno de los pasados ms gloriosos y uno de los
presentes mas penosos. Desde hace aos la UBA no ha sido incluida en el lis-
tado de las 200 mejores universidades del mundo realizado por el Times de
Londres116.
Algunos datos nos ayudan a comprender esta situacin: el porcentaje de
graduados en las universidades argentinas llega al 14%, comparativamente en
Chile llega al 15%, en EEUU al 35% y en Australia al 61%. Esto significa que
en la Argentina se necesitan 19 estudiantes universitarios para tener un gra-

116
Ver apartado referido a los rankings universitarios
250 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

duado (estudiantes por graduado: 19,6). La literatura muestra, sin embargo, que
los argentinos recibimos poca informacin sobre el estado de nuestra educa-
cin universitaria: mientras Chile, Brasil, Mxico, Costa Rica, Colombia,
Ecuador, Per y Guatemala, as como en el resto del mundo,, se enfatiza la di-
fusin de la informacin acerca de la enseanza de cada establecimiento, aqu
se oculta por mandato nada menos que del Congreso Nacional. (Guadagni,
2011:111).
Por otro lado, es indispensable pensar si la educacin universitaria est pre-
parada y nos est preparando para enfrentar los desafos del siglo en curso. Un
dato que nos ayuda a reflexionar al respecto es que en el pas se gradan 1500
psiclogos por cada 500 ingenieros en la UBA por ao. Esto significa que en
la Argentina hay 145 psiclogas cada cien mil habitantes. De acuerdo a datos
de la UNESCO, los estudiantes universitarios que cursan carreras de ciencias,
ingeniera o manufacturas son el 40% en Corea, 31% en Mxico, 28% en Chi-
le y 19% en Argentina117.
Algunas prcticas podran explicar los resultados: la inexistencia de un exa-
men de ingreso, o un examen al finalizar la carrera, el no establecimiento de
cupos para las distintas carreras en funcin de la demanda laboral del futuro,
la ausencia de investigacin aplicada con financiamiento mixto. Pero tambin
otros factores: la politizacin, el estudiante eterno, el no arancelamiento (po-
lticamente llamado gratuidad), la ausencia de una cultura de mrito, la es-
tigmatizacin de temas de los cuales no se habla. Como sealaba una edito-
rial periodstica: el sndrome del alumno crnico es uno de los graves
problemas que afrontan especialmente las universidades pblicas. Esa situa-
cin resta las ms de las veces al estudiante la posibilidad de aggiornar las
capacidades que va adquiriendo en lapsos tan prolongados con la actualidad
en cada momento de su vida, una inadaptacin no exenta de peligros a la hora
de obtener el ttulo. Y a ello hay que agregar a los alumnos que politizan sus
carreras usando las facultades como centros de poder desde donde alcanzar
lugares de peso en la poltica extrauniversitaria.118
En este trabajo, queremos hablar de todo eso y ms: repensar el sis-
tema educativo universitario de cara a un futuro que ya nos est pisando los
talones y para el que no nos hemos preparado, pero queremos prepararnos?
Si nuestra respuesta es afirmativa, entonces aqu tenemos un comienzo, un
punto de partida, que nos permitir saber dnde estamos y pensar a dnde que-

117
Ver los datos respectivos en la seccin correspondiente.
118
La Nacin, 17 de mayo de 2012.
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 251

remos ir, sin prejuicios ni preconceptos que nos hagan tener soluciones antici-
padas o estructuradas. Tenemos que conocer para saber. Y necesitamos saber
para tomar las mejores decisiones. La educacin es el medio para la transfor-
macin social: para una Sociedad Abierta.

EL MARCO NORMATIVO DE NUESTRA EDUCACIN UNIVERSITARIA

De acuerdo a la ley de Educacin Superior -24.521-, son sus objetivos:


a) Formar cientficos, profesionales y tcnicos, que se caractericen por la
solidez de su formacin y por su compromiso con la sociedad de la que for-
man parte;
b) Preparar para el ejercicio de la docencia en todos los niveles y modali-
dades del sistema educativo;
c) Promover el desarrollo de la investigacin y las creaciones artsticas,
contribuyendo al desarrollo cientfico, tecnolgico y cultural de la Nacin;
d) Garantizar crecientes niveles de calidad y excelencia en todas las op-
ciones institucionales del sistema;
e) Profundizar los procesos de democratizacin en la Educacin Superior,
contribuir a la distribucin equitativa del conocimiento y asegurar la igualdad
de oportunidades;
f) Articular la oferta educativa de los diferentes tipos de instituciones que
la integran;
g) Promover una adecuada diversificacin de los estudios de nivel supe-
rior, que atienda tanto las expectativas y demandas de la poblacin como a los
requerimientos del sistema cultural y de la estructura productiva;
h) Propender a un aprovechamiento integral de los recursos humanos y ma-
teriales asignados;
i) Incrementar y diversificar las oportunidades de actualizacin, perfeccio-
namiento y reconversin para los integrantes del sistema y para sus egresados;
j) Promover mecanismos asociativos para la resolucin de los problemas
nacionales, regionales, continentales y mundiales.

Respecto a la evaluacin y acreditacin la ley dispone:

ARTICULO 44. Las instituciones universitarias debern asegurar el fun-


cionamiento de instancias internas de evaluacin institucional, que tendrn por
objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones,
as como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se com-
252 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

plementaran con evaluaciones externas que se harn como mnimo cada seis
(6) aos, en el marco de los objetivos definidos por cada institucin.
Abarcarn las funciones de docencia, investigacin y extensin, y en el caso de
las instituciones universitarias nacionales, tambin la gestin institucional. Las
evaluaciones externas estarn a cargo de la Comisin Nacional de Evaluacin y
Acreditacin Universitaria o de entidades privadas constituidas con ese fin, con-
forme se prev en el artculo 45, en ambos casos con la participacin de pares
acadmicos de reconocida competencia. Las recomendaciones para el mejora-
miento institucional que surjan de las evaluaciones tendrn carcter pblico.

ARTICULO 45. Las entidades privadas que se constituyan con fines de


evaluacin y acreditacin de instituciones universitarias, debern contar con
el reconocimiento del Ministerio de Cultura y Educacin, previo dictamen de
la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria. Los patro-
nes y estndares para los procesos de acreditacin, sern los que establezca el
Ministerio previa consulta con el Consejo de Universidades.

ARTICULO 46. La Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin


Universitaria es un organismo descentralizado, que funciona en jurisdiccin
del Ministerio de Cultura y Educacin. y que tiene por funciones:
a) Coordinar y llevar adelante la evaluacin externa prevista en el artculo 44:
b) Acreditar las carreras de grado a que se refiere el artculo 43, as como las
carreras de posgrado, cualquiera sea el mbito en que se desarrollen, confor-
me a los estndares que establezca el Ministerio de Cultura y Educacin en
consulta con el Consejo de Universidades:
c) Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que
se requiere para que el Ministerio de Cultura y Educacin autorice la puesta
en marcha de una nueva institucin universitaria nacional con posterioridad a
su creacin o el reconocimiento de una institucin universitaria provincial;
d) Preparar los informes requeridos para otorgar la autorizacin provisoria y
el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, as
como los informes en base a los cuales se evaluar el perodo de funcionamiento
provisorio de dichas instituciones.

ARTICULO 47. La Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin


Universitaria estar integrada por doce (12) miembros, designados por el Po-
der Ejecutivo nacional a propuesta de los siguientes organismos: tres (3) por
el Consejo Interuniversitario Nacional, uno (1) por el Consejo de Rectores de
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 253

Universidades Privadas, uno (1) por la Academia Nacional de Educacin, tres


(3) por cada una de las Cmaras del Honorable Congreso de la Nacin, y uno
(1) por el Ministerio de Cultura y Educacin. Durarn en sus funciones cuatro
aos, con sistema de renovacin parcial. En todos los casos deber tratarse de
personalidades de reconocida jerarqua acadmica y cientfica. La Comisin
contar con presupuesto propio.

DATOS

En este apartado buscamos algunos datos que respondan preguntas esen-


ciales como cuntos alumnos hay en universidades pblicas y privadas, qu
estudian, cuntos egresan, en qu disciplinas, cunto se invierte en las univer-
sidades pblicas, etc. Esta informacin se encuentra en dos grandes apartados,
el primero a continuacin-, nos brinda informacin sobre las elecciones de
los estudiantes. El segundo, sobre el presupuesto invertido en la educacin
pblica universitaria.

QU ESTUDIAMOS LOS ARGENTINOS?


En los cuadros que presentamos a continuacin podemos observar la can-
tidad de nuevos inscriptos, estudiantes y egresados en las ramas de las cien-
cias sociales y jurdicas (incluyendo sociologa, psicologa, antropologa, etc.)
y la menor cantidad de estudiantes en ciencias duras como la ingeniera, la ma-
temtica o la estadstica.
Tambin podemos apreciar dnde estudiamos, si en universidades pbli-
cas o privadas, segn la disciplina. No hemos encontrado informacin sobre
la duracin real de las carreras, es decir, el tiempo que insume la realizacin
de las carreras. La literatura seala que segn el censo universitario de 1994 el
42% de los alumnos universitarios dejaban sus estudios durante el primer ao
y que solamente el 19% llega a graduarse. (Buchbinder, 2005).
Los primero cuadros que presentamos nos dejan ver una tendencia que se
ha establecido y crecido en la ltima dcada: el crecimiento de la educacin
privada como opcin. El primer cuadro nos muestra que, aunque la mayora
de los estudiantes lo hacen en el sector de gestin estatal, el crecimiento anual
es muchsimo mayor en la educacin de gestin privada. El segundo cuadro
nos ensea la tasa promedio anual entre 1999 y 2009 respecto a los egresados,
nuevamente se nota un predominio de lo privado sobre lo pblico.
254 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Cuadro: Estudiantes de ttulos de pregrado y grado y tasa promedio de


crecimiento anual segn sector de gestin. Perodo 1999 - 2009

Cuadro: Egresados de ttulos de pregrado y grado y tasa promedio de cre-


cimiento anual segn sector de gestin. Perodo 1999 - 2009

Los siguientes cuadros que presentamos nos dan cuenta de que: a) las cien-
cias sociales y humanas tienen un claro predominio en la eleccin de los estu-
diantes y b) el 42% de los egresados de la universidad pblica corresponde al
sector de las ciencias sociales (ms de 29.000 sobre un total de 69.000).
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 255

Cuadro: Estudiantes y egresados de ttulos de pregrado y grado segn rama


de estudio y sector de gestin. Ao 2009

Cuadro: Egresados (1) de ttulos de pregrado y grado segn sector de ges-


tin por rama de estudio. Ao 2009
256 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Cuadro: cantidad de nuevos inscriptos por disciplina. Ao 2009

Univ. Univ. Total Porcentaje Porcentaje Porcentaje


Publicas Privadas disc./total Univ. Pub/ Univ. Priv/
total total
Total 290.137 97.466 387.603 100,00% 75% 25%
Economa y
47.435 26.842 74.277 19,16% 64% 36%
Administracin
Derecho 27.304 16.494 43.798 11,30% 62% 38%
Paramdicas y
Auxiliares de la 21.339 8.953 30.292 7,82% 70% 30%
Medicina
Arquitectura y
15.995 5.396 21.391 5,52% 75% 25%
Diseo
Ingeniera 19.554 1.047 20.601 5,31% 95% 5%
Informtica 16.572 3.943 20.515 5,29% 81% 19%
Educacin 15.512 4.501 20.013 5,16% 78% 22%
Psicologa 11.907 5.774 17.681 4,56% 67% 33%
Industria 10.781 3.172 13.953 3,60% 77% 23%
Artes 11.441 1.490 12.931 3,34% 88% 12%
Medicina 10.351 1.606 11.957 3,08% 87% 13%
Ciencia de la
Informacin y de 7.388 3.474 10.862 2,80% 68% 32%
la Comunicacin
Letras e Idiomas 8.119 1.190 9.309 2,40% 87% 13%
Otras Ciencias
8.842 402 9.244 2,38% 96% 4%
Sociales
Sociologa,
Antropologa y 3.770 4.819 8.589 2,22% 44% 56%
Servicio Social
Ciencias
6.636 857 7.493 1,93% 89% 11%
Agropecuarias
Demografa y
5.165 2.060 7.225 1,86% 71% 29%
Geografa
Biologa 6.399 637 7.036 1,82% 91% 9%
Sin Disciplina 5.988 0 5.988 1,54% 100% 0%
Bioqumica y
4.416 820 5.236 1,35% 84% 16%
Farmacia
Ciencias Polti-
cas, Relaciones
2.713 1.643 4.356 1,12% 62% 38%
Internacionales
y Diplomacia
Historia 3.973 130 4.103 1,06% 97% 3%
Veterinaria 3.005 377 3.382 0,87% 89% 11%
Odontologa 2.746 519 3.265 0,84% 84% 16%
Matemtica 2.707 168 2.875 0,74% 94% 6%
Qumica 2.601 112 2.713 0,70% 96% 4%
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 257

Relaciones
Institucionales y 1.832 443 2.275 0,59% 81% 19%
Humanas
Filosofa 1.858 127 1.985 0,51% 94% 6%
Ciencias del
Sueo 1.260 0 1.260 0,33% 100% 0%
Sanidad 822 0 822 0,21% 100% 0%
Fsica 792 0 792 0,20% 100% 0%
Otras Ciencias
478 112 590 0,15% 81% 19%
Aplicadas
Teologa 0 292 292 0,08% 0% 100%
Estadstica 121 0 121 0,03% 100% 0%
Arqueologa 100 0 100 0,03% 100% 0%
Astronoma 86 0 86 0,02% 100% 0%
Meteorologa 69 0 69 0,02% 100% 0%
Salud Publica 0 56 56 0,01% 0% 100%

En el siguiente cuadro se muestra un dato que contradice nuestras suposi-


ciones iniciales: para el ao 2009 haba ms inscriptos en ingeniera que en
psicologa (5,65% del total respecto de 5,20% para la ltima). La nica mane-
ra que tenemos de explicar este cambio es que, debido a la mayor demanda
laboral de ingenieros en los ltimos aos en nuestro pas y en el mundo en ge-
neral, es una carrera que asegura una pronta salida laboral al egresado respec-
to de la superabundancia de los psiclogos.

Cuadro: cantidad de estudiantes por disciplina. Ao 2009

Univ. Univ. Total Porcentaje


Publicas Privadas disciplina/
total
Total 1.312.549 337.600 1.650.149 100,00%
Economa y Administracin 236.050 87.238 323.288 19,59%
Derecho 142.343 60.648 202.991 12,30%
Arquitectura y Diseo 84.729 19.521 104.250 6,32%
Paramdicas y Auxiliares
78.112 25.330 103.442 6,27%
de la Medicina
Ingeniera 88.971 4.316 93.287 5,65%
Psicologa 62.243 23.543 85.786 5,20%
Informtica 65.543 15.488 81.031 4,91%
Educacin 58.127 12.995 71.122 4,31%
Medicina 60.120 9.497 69.617 4,22%
Ciencia de la Informacin y
41.158 12.991 54.149 3,28%
de la Comunicacin
258 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Industria 39.564 11.033 50.597 3,07%


Artes 43.912 4.697 48.609 2,95%
Otras Ciencias Sociales 41.168 1.644 42.812 2,59%
Letras e Idiomas 32.678 3.877 36.555 2,22%
Ciencias Agropecuarias 33.461 2.772 36.233 2,20%
Sociologa, Antropologa y
15.269 13.605 28.874 1,75%
Servicio Social
Bioqumica y Farmacia 24.727 4.103 28.830 1,75%
Biologa 24.198 2.072 26.270 1,59%
Demografa y Geografa 18.146 7.163 25.309 1,53%
Veterinaria 21.017 1.860 22.877 1,39%
Odontologa 16.427 2.491 18.918 1,15%
Historia 17.421 489 17.910 1,09%
Ciencias Polticas, Relaciones
11.694 5.976 17.670 1,07%
Internacionales y Diplomacia
Matemtica 9.513 300 9.813 0,59%
Filosofa 8.459 495 8.954 0,54%
Qumica 8.390 446 8.836 0,54%
Sin Disciplina 8.640 0 8.640 0,52%
Relaciones Institucionales y
6.023 1.385 7.408 0,45%
Humanas
Ciencias del Sueo 4.734 0 4.734 0,29%
Sanidad 3.396 0 3.396 0,21%
Fsica 3.135 12 3.147 0,19%
Otras Ciencias Aplicadas 1.376 351 1.727 0,10%
Teologa 0 1.094 1.094 0,07%
Estadstica 627 0 627 0,04%
Astronoma 462 0 462 0,03%
Arqueologa 446 0 446 0,03%
Meteorologa 270 0 270 0,02%
Salud Publica 0 168 168 0,01%

Continuando con la tendencia sealada en el cuadro anterior, el siguiente,


respecto a la cantidad de egresados para el 2009, vuelve a mostrarnos a la ca-
rrera de ingeniera superando en cantidad de egresados a la de psicologa.
(5,18% respecto a 4,82% para la ltima)

Cuadro: cantidad de egresados por disciplina ao 2009

Univ. Univ. Total Porcentaje


Publicas Privadas disciplina/total
Total 69.452 28.677 98.129 100,00%
Economa y Administracin 12.262 8.352 20.614 21,01%
Derecho 9.934 3.597 13.531 13,79%
Paramdicas y Auxiliares
5.247 2.577 7.824 7,97%
de la Medicina
Medicina 4.910 883 5.793 5,90%
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 259

Educacin 3.599 2.088 5.687 5,80%


Ingeniera 4.818 265 5.083 5,18%
Psicologa 2.997 1.737 4.734 4,82%
Arquitectura y Diseo 3.180 1.143 4.323 4,41%
Informtica 2.588 1.020 3.608 3,68%
Ciencia de la Informacin y
1.635 1.452 3.087 3,15%
de la Comunicacin
Industria 2.047 842 2.889 2,94%
Otras Ciencias Sociales 2.189 198 2.387 2,43%
Ciencias Polticas, Relaciones
1.502 453 1.955 1,99%
Internacionales y Diplomacia
Sociologa, Antropologa y
672 1.276 1.948 1,99%
Servicio Social
Artes 1.417 361 1.778 1,81%
Letras e Idiomas 1.146 536 1.682 1,71%
Ciencias Agropecuarias 1.419 192 1.611 1,64%
Odontologa 1.314 172 1.486 1,51%
Demografa y Geografa 719 619 1.338 1,36%
Bioqumica y Farmacia 1.036 216 1.252 1,28%
Biologa 992 202 1.194 1,22%
Veterinaria 818 116 934 0,95%
Qumica 676 47 723 0,74%
Relaciones Institucionales y
515 51 566 0,58%
Humanas
Historia 481 44 525 0,54%
Matemtica 393 23 416 0,42%
Filosofa 210 22 232 0,24%
Otras Ciencias Aplicadas 156 47 203 0,21%
Sanidad 201 0 201 0,20%
Ciencias del Sueo 178 0 178 0,18%
Fsica 136 3 139 0,14%
Teologa 0 125 125 0,13%
Salud Publica 0 37 37 0,04%
Estadstica 32 0 32 0,03%
Meteorologa 13 0 13 0,01%
Astronoma 10 0 10 0,01%
Arqueologa 8 0 8 0,01%

Por otro lado nos preguntamos Cules son las universidades pblicas que
tienen mayor cantidad de estudiantes y egresados? Cunto invierten por es-
tudiante? Cul es el presupuesto que tiene la universidad pblica? Cmo se
reparte? Los cuadros que presentamos a continuacin nos brindan la informa-
cin necesaria para responder a estas preguntas.
El primer cuadro que presentamos nos muestra la relacin entre cantidad
de estudiantes como porcentaje del total de estudiantes por universidad pbli-
ca y, ms interesante an para nuestros lectores, es que nos muestra la relacin
260 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

entre la cantidad de egresados y estudiantes (ltima columna). El promedio del


total de universidades nacionales se ubica en el 5,26%. La UBA se encuentra
levemente por encima de este promedio.

Cuadro: estudiantes y egresados por universidad pblica. Ao 2009

Egresados/
Estudiantes % s/total Egresados
Estudiantes
Total de las Universidades
Nacionales 1.267.517 100,00% 66.653 5,26%
Buenos Aires 294.837 23,26% 16.420 5,57%
Crdoba 103.616 8,17% 7.241 6,99%
La Plata 99.197 7,83% 4.734 4,77%
Tecnolgica Nacional 75.980 5,99% 4.171 5,49%
Rosario 71.847 5,67% 6.877 9,57%
Tucumn 60.648 4,78% 1.966 3,24%
Nordeste 50.890 4,01% 3.032 5,96%
Litoral 40.739 3,21% 1.596 3,92%
Lomas de Zamora 37.212 2,94% 2.329 6,26%
La Matanza 33.348 2,63% 801 2,40%
Cuyo 31.659 2,50% 2.223 7,02%
Comahue 26.647 2,10% 1.283 4,81%
La Rioja 25.494 2,01% 624 2,45%
Salta 23.269 1,84% 133 0,57%
Mar del Plata 21.118 1,67% 1.055 5,00%
Misiones 20.583 1,62% 697 3,39%
Sur 18.840 1,49% 1.000 5,31%
San Juan 17.822 1,41% 587 3,29%
Lujn 16.580 1,31% 860 5,19%
Ro Cuarto 16.138 1,27% 889 5,51%
Santiago del Estero 14.723 1,16% 802 5,45%
Patagonia S.J.Bosco 13.656 1,08% 517 3,79%
Jujuy 12.966 1,02% 272 2,10%
Quilmes 12.762 1,01% 718 5,63%
Centro de la PBA 12.672 1,00% 519 4,10%
Entre Ros 12.440 0,98% 1.126 9,05%
Catamarca 12.127 0,96% 316 2,61%
San Luis 11.974 0,94% 630 5,26%
Gral. San Martn 11.175 0,88% 805 7,20%
Formosa 10.956 0,86% 452 4,13%
Lans 10.209 0,81% 548 5,37%
Tres de Febrero 8.714 0,69% 268 3,08%
La Pampa 8.611 0,68% 513 5,96%
Patagonia Austral 6.392 0,50% 173 2,71%
Nordeste de la PBA 5.135 0,41% 31 0,60%
Gral. Sarmiento 4.874 0,38% 280 5,74%
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 261

Villa Mara 4.099 0,32% 139 3,39%


Chilecito 3.997 0,32% 26 0,65%
Chaco Austral 1.949 0,15% 0 0,00%
Ro Negro 1.622 0,13% 0 0,00%

La columna EGRESADOS/CANTIDAD DE ESTUDIANTES (expresa-


da en porcentaje) nos dice qu porcentaje representan los egresados del 2009
respecto a la totalidad de estudiantes de cada universidad. La universidad que
mejor expresa esa relacin es la de Rosario, donde el ratio es superior al 9%.
Lo ms llamativo es que si comparamos el cuadro anterior con el que se refie-
re al gasto por estudiante por ao, la universidad de Rosario no es la que ms
invierte por alumno. Esto nos muestra claramente que no hay una relacin di-
recta necesaria entre el gasto por estudiante y los resultados obtenidos. Existe
una gran disparidad entre la cantidad de dinero invertida por ao por alumno
segn la universidad, pero claramente tal inversin no se acompaa de resul-
tados concretos. Es llamativo el caso de la universidad de Lomas de Zamora,
cuyo gasto por alumno es bajsimo en trminos comparados- y su tasa de egre-
sados es superior al 6%. El gasto promedio de las universidades nacionales por
alumno en el 2009 representaba $7.754, lo que se traduce en 10 cuotas de $775.
En algunos casos, asciende a $1.700 mensuales, considerando diez cuotas anua-
les, lo que implica un gasto anual de $17.512 en, por ejemplo, la universidad
de San Juan.

Cuadro: gastos de universidades pblicas. Ao 2009


Gasto Cantidad de Gasto/Estudiante
(Millones de $) Estudiantes ($/estudiante/ao)
TOTAL UNIVERSIDADES PUBLICAS 9.828,53 1.267.517 7.754
Buenos Aires 2.190,64 294.837 7.430
Crdoba 841,14 103.616 8.118
La Plata 726,46 99.197 7.323
Tecnolgica Nacional S/D 75.980 S/D
Rosario 530,07 71.847 7.378
Tucumn 540,08 60.648 8.905
Nordeste 328,90 50.890 6.463
Litoral 300,82 40.739 7.384
Lomas de Zamora 167,10 37.212 4.491
La Matanza 153,15 33.348 4.592
Cuyo 409,80 31.659 12.944
Comahue 224,12 26.647 8.411
La Rioja 94,80 25.494 3.719
Salta 167,85 23.269 7.213
262 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Mar del Plata 233,82 21.118 11.072


Misiones 161,41 20.583 7.842
Sur 211,86 18.840 11.245
San Juan 312,10 17.822 17.512
Lujn 124,72 16.580 7.522
Ro Cuarto 175,54 16.138 10.878
Santiago del Estero 88,39 14.723 6.003
Patagonia S.J.Bosco 215,27 13.656 15.763
Jujuy 115,29 12.966 8.891
Quilmes 80,20 12.762 6.284
Centro de la PBA 167,61 12.672 13.227
Entre Ros 134,82 12.440 10.837
Catamarca 120,33 12.127 9.922
San Luis 176,26 11.974 14.720
Gral. San Martn 167,24 11.175 14.965
Formosa 70,62 10.956 6.446
Lans 71,98 10.209 7.050
Tres de Febrero 105,90 8.714 12.153
La Pampa 116,48 8.611 13.526
Patagonia Austral 101,79 6.392 15.924
Nordeste de la PBA 27,79 5.135 5.412
Gral. Sarmiento 72,77 4.874 14.930
Villa Mara 45,08 4.099 10.998
Chilecito 28,04 3.997 7.015
Chaco Austral 4,76 1.949 2.444
Ro Negro 23,55 1.622 14.522

El cuadro a continuacin sintetiza la idea expresada anteriormente: no hay


relacin directa entre la inversin y los resultados obtenidos. Hemos incluido
aquellas con un ratio superior al promedio nacional en la relacin entre canti-
dad de egresados/cantidad de estudiantes y la inversin anual de cada una de
dichas instituciones. Como sealamos en el cuadro anterior, la universidad de
Lomas de Zamora tiene un muy buen promedio en relacin al promedio de la
inversin por estudiante por ao.

Egresados Gasto / Estudiante


/ Estudiantes ($/estudiante/ao)
Total de las Universidades Nacionales 5,26% 7.754
Crdoba 6,99% 8.118
Rosario 9,57% 7.378
Lomas de Zamora 6,26% 4.491
Cuyo 7,02% 12.944
Entre Ros 9,05% 10.837
Gral. San Martn 7,20% 14.965
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 263

Podemos observar el siguiente cuadro que nos presenta la relacin entre


cantidad de estudiantes y egresados por disciplina distinguiendo si es de uni-
versidad pblica o privada.

Cuadro: cantidad de estudiantes y egresados de las universidades pbli-


cas y privadas por disciplina de estudio

Ratio Egresados/Cant. Estudiantes


UNIV. UNIV. TOTAL
PUBLICA PRIVADA
Total 5,29% 8,49% 5,95%
Economa y Administracin 5,19% 9,57% 6,38%
Derecho 6,98% 5,93% 6,67%
Arquitectura y Diseo 3,75% 5,86% 4,15%
Paramdicas y Auxiliares de la Medicina 6,72% 10,17% 7,56%
Ingeniera ( Cuadro Adjunto) 5,42% 6,14% 5,45%
Psicologa 4,81% 7,38% 5,52%
Informtica 3,95% 6,59% 4,45%
Educacin 6,19% 16,07% 8,00%
Medicina 8,17% 9,30% 8,32%
Ciencia de la Informacin y de la
3,97% 11,18% 5,70%
Comunicacin
Industria 5,17% 7,63% 5,71%
Artes 3,23% 7,69% 3,66%
Otras Ciencias Sociales 5,32% 12,04% 5,58%
Letras e Idiomas 3,51% 13,83% 4,60%
Ciencias Agropecuarias 4,24% 6,93% 4,45%
Sociologa, Antropologa y Servicio Social 4,40% 9,38% 6,75%
Bioqumica y Farmacia 4,19% 5,26% 4,34%
Biologa 4,10% 9,75% 4,55%
Demografa y Geografa 3,96% 8,64% 5,29%
Veterinaria 3,89% 6,24% 4,08%
Odontologa 8,00% 6,90% 7,85%
Historia 2,76% 9,00% 2,93%
Ciencias Polticas, Relaciones
12,84% 7,58% 11,06%
Internacionales y Diplomacia
Matemtica 4,13% 7,67% 4,24%
Filosofa 2,48% 4,44% 2,59%
Qumica 8,06% 10,54% 8,18%
Relaciones Institucionales y Humanas 8,55% 3,68% 7,64%
Ciencias del Sueo 3,76% 3,76%
Sanidad 5,92% 5,92%
Fsica 4,34% 25,00% 4,42%
Otras Ciencias Aplicadas 11,34% 13,39% 11,75%
Teologa 0,00% 11,43% 11,43%
Estadstica 5,10% 5,10%
264 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Astronoma 2,16% 2,16%


Arqueologa 1,79% 1,79%
Meteorologa 4,81% 4,81%
Salud Publica 0,00% 22,02% 22,02%

Los cuadros que ofrecemos a continuacin nos brindan datos sobre el pre-
supuesto destinado a universidades nacionales como % del PBI. El primer cua-
dro nos muestra los datos sin considerar la variacin de precios, por lo tanto
hemos incluido un cuadro que nos brinde el dato exacto corregido por IPC. De
esta manera, el aumento registrado del 241,52% sin IPC, se convierte en el
76,46% considerando aqul. El ltimo cuadro en este apartado nos muestra que
mayoritariamente en presupuesto es destinado al rubro personal, abarcando
ms del 80% del total presupuestario.

Cuadro: Participacin del Presupuesto transferido a las Universidades


Nacionales en el Producto Interno Bruto. Participacin porcentual y va-
riacin presupuestaria. Perodo 2005-2009

Ao Presupuesto de las PBI Participacin Variacin


Universidades Nacionales Porcentual (%) Porcentual (%)
En millones de $ Corrientes
2005 2873 531939 0,54 -
2006 3937 654439 0,60 37,03
Aumento
2007 5394 812456 0,66 37,01
2005-2009
2008 7366 1032758 0,71 36,56
2009 9812 1145458 0,86 33,21 241,52%

Cuadro: Evolucin presupuestaria 2005-2009


ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 265

Cuadro: Participacin del Presupuesto transferido a las Universidades Na-


cionales en el Producto Interno Bruto. Participacin porcentual y variacin
presupuestaria en $ constantes (corregidos por IPC). Perodo 2005-2009

Ao Presupuesto de las PBI Participacin Variacin


Universidades Nacionales Porcentual (%) Porcentual (%)
En millones de $ Constantes
2005 $ 5.560 $ 1.029.504 0,54 -
2006 $ 6.866 $ 1.141.400 0,60 23,49
Aumento
2007 $ 7.949 $ 1.197.287 0,66 15,76
2005-2009
2008 $ 8.570 $ 1.201.546 0,71 7,81
2009 $ 9.812 $ 1.145.458 0,86 14,49 76,46%

Cuadro: Ejecucin Presupuestaria Total clasificada por objeto del gasto.


En pesos. Ao 2009

El cuadro que presentamos a continuacin nos brinda informacin sobre


cul es el porcentaje que destinan distintos pases por alumno de nivel tercia-
rio como porcentaje del PBI per capita. Vase que la Argentina es uno de los
pases que menor inversin realiza y que, incluso, para 2008 el % es menor
que el destinado en 1999.

Cuadro: gasto por alumno nivel terciario (como % del PBI per capita)

Pas 1999 20002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Argentina 17,69 17,72
16,10 13,06 10,35 11,77 14,21 15,59 16,53
Australia 26,58 25,65
25,69 22,60 22,75 23,28 21,50 20,57 20,22 19,85
Austria 51,81 43,92
41,24 46,30 45,91 49,01 49,98 48,02 47,09 43,54
Blgica 38,19 37,26 36,20 34,74 34,57 35,28 35,19 36,58
Bolivia 44,09 47,06 43,98 43,46 35,97
Brasil 57,22 55,57 47,46 44,61 32,61 34,98 29,60 27,64
Chile 19,37 17,96 15,00 15,41 11,64 11,76 11,48 12,08
China 90,00
Colombia 37,72 29,57 30,32 23,42 20,68 19,41 18,93 26,03
266 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Finlandia 40,49 38,42 37,06 37,01 36,82 36,04 34,37 33,36 31,65 32,46
Francia 30,66 30,22 29,73 30,05 35,03 35,18 34,48 34,61 36,07 37,00
India 94,97 68,43 61,08 56,18 53,40
Israel 30,93 29,19 28,75 25,39 27,80 23,63 22,58 22,80 22,74 21,28
Italia 27,56 26,62 24,98 26,35 23,45 22,67 22,20 23,34 22,13 24,96
Mxico 48,79 37,02 49,69 41,37 38,33 39,03 36,49 38,04 38,88
Nueva Zelanda 39,52 35,84 35,87 32,90 26,72 25,16 25,91 28,09 28,25
Noruega 45,83 39,32 43,63 47,99 49,25 51,45 49,10 44,85 47,25 46,80
Paraguay 58,87 48,72 30,31 31,63 24,55 25,96
Per 21,05 13,88 11,94 11,96 8,86 10,75
Suecia 51,71 49,80 49,13 48,60 44,99 42,22 40,06 38,86 38,29 41,34
Suiza 53,84 53,14 55,43 59,65 64,11 62,31 55,21 53,05 46,73 43,85
Reino Unido 25,61 22,95 22,69 28,16 27,25 26,73 31,62 28,76 24,33 22,20
Estados Unidos 26,77 30,95 25,29 26,23 23,10 23,07 24,96 21,72 21,15

El cuadro a continuacin nos brinda informacin sobre la cantidad de po-


blacin de algunos pases con nivel terciario de educacin. Al final se encuen-
tra el dato para la Argentina.

Cuadro: Porcentaje de la poblacin entre 25 y 64 con nivel terciario de


educacin

Pases Miembros OCDE 2000 2005 2010


Australia 27,50 31,70 35,65
Austria 13,90 17,80 18,07
Blgica 27,10 31,00 32,31
Canad 40,00 46,10 48,81
Chile 24,19
Republica Checa 11,00 13,10 14,50
Dinamarca 26,20 33,50 34,48
Finlandia 32,00 34,60 36,58
Francia 22,00 25,40 27,44
Alemania 23,50 24,60 25,40
Grecia 17,50 21,30 23,42
Hungra 14,00 17,10 19,20
Islandia 23,20 30,50 31,29
Irlanda 18,50 29,10 33,90
Italia 9,40 12,20 14,36
Japn 33,60 39,90 42,84
Corea 23,90 31,60 36,56
Luxemburgo 18,30 26,50 27,65
Mxico 14,60 14,90 16,01
Pases Bajos 23,40 30,10 32,17
Nueva Zelanda 29,20 39,40 40,03
Noruega 28,40 32,70 35,99
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 267

Polonia 11,40 16,90 19,57


Portugal 8,90 12,80 14,30
Eslovaquia 10,40 13,70 14,76
Espaa 22,60 28,20 29,24
Suecia 30,10 29,60 32,01
Suiza 24,20 28,80 33,65
Turqua 8,30 9,70 12,04
Reino Unido 25,70 29,60 32,54
Estados Unidos 36,50 39,00 41,11
Pases Asociados OCDE
Brasil 10,80
Estonia 22,32
Israel 28,83
Federacin Rusa 20,77
Eslovenia 11,82
( Fuente: OCDE)
Argentina 12,6
Fuente: INDEC, EPH, ltimo dato 2005

Cuadro: Tasa de Escolarizacin del Sistema de Educacin Superior


Argentino de la poblacin de 18 a 24 aos. Aos 2001, 2008 y 2009

ESTUDIANTES EN EL EXTERIOR
Las polticas de los gobiernos e instituciones acadmicas inciden de ma-
nera fundamental en la naturaleza de las oportunidades disponibles de estu-
dios en el exterior y en la configuracin de esas experiencias (Altbach, 265).
Este ha sido el caso de Chile. Durante la gestin de Michelle Bachelet, en el
ao 2008 se cre un fondo de seis mil millones de dlares para otorgar 6500
268 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

becas para que estudiantes chilenos pudieran hacer estudios de postgrado en


el exterior. Bajo el impulso del gobierno, Chile pas de tener 172 estudiantes
becados para maestras y doctorados en el extranjero en 2005 a 2400 en 2010
(Oppenheimer, 2010: 211). Sin embargo, a nivel polticas nacionales en la re-
gin de America Latina hay preocupacin por la fuga de cerebros. En la India,
China y otros pases asiticos la visin ha cambiado radicalmente: lo que an-
tes se vea como la fuga de cerebros hoy se interpreta como la circulacin de
cerebros. Como seala Oppenheimer, la India ha creado una elite profesio-
nal de ingenieros y tcnicos altamente globalizada gracias al gran nmero de
estudiantes que realizan estudios de postgrado en Estados Unidos y Europa,
en 2009, este pas tena 103.000 jvenes estudiando en universidades de EE.UU
(Oppenheimer 2010: 135).

Cuadro: flujos entre pases en educacin terciaria

Estudiantes del pas Estudiantes provenientes


estudiando en el extranjero del extranjero estudiando
en el pas anfitrin
Argentina 8485 3261
Chile 5873 5211
Brasil 19619 1260
Uruguay 1873 2100
Estados Unidos 41181 572509
Canad 38847 40033
Gran Bretaa 23542 300056
Australia 6434 166954
China 343,126
Mxico 21661 1892
Espaa 25691 15051
India 123559 7738
Hong Kong 34199 3270
Nueva Zelanda 6513 26359
Cuba 1131 13705
Fuente: Compendio Mundial de Educacin, UNESCO, 2006

El informe de la UNESCO nos permite observar los flujos de movilidad


de estudiantes, pero tambin brinda informacin sobre los principales desti-
nos que escogen los estudiantes segn su pas de origen: observamos por ejem-
plo, que para los brasileos los principales destinos son: Estados Unidos, Ale-
mania, Portugal, Francia y Reino Unido. Los argentinos eligen: Estados Unidos,
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 269

Francia, Espaa, Alemania, Reino Unido. Los estudiantes chilenos prefieren


ir a estudiar a: Estados Unidos, Argentina, Alemania, Francia y Espaa. Ar-
gentina es un destino destacado entre los estudiantes provenientes de Bolivia,
Paraguay, Uruguay, adems de Chile, pero no se encuentra entre las preferen-
cias de estudiantes de otras partes del mundo.

EL INGRESO A LA UNIVERSIDAD: SISTEMAS DE ADMISIN

Las polticas de acceso a la educacin superior implementadas por las uni-


versidades de nuestro pas son el centro de innumerables crticas por parte de
la sociedad: por un lado, quienes propician el ingreso libre, lo asocian a la po-
sibilidad de una democratizacin universitaria, mientras que quienes defien-
den polticas de ingreso con restricciones, aseguran sostener de este modo la
calidad en la educacin superior. (Duarte, 2009: 27). En la Argentina, tanto
la utilizacin de exmenes de ingreso como la implementacin de cupos han
quedado fuertemente asociadas al advenimiento de gobiernos de facto. Ha sido
desde entonces vital para las universidades que transitaron parte de esta histo-
ria mostrarse alejadas de estas polticas. (Duarte, 2009: 30). Durante sus 19
aos de vigencia, el Ciclo Bsico Comn (que es el modo de acceso planteado
por la Universidad de Buenos Aires) ha representado el ideario de la educa-
cin libre y gratuita por medio de la defensa del ingreso irrestricto, sin cupo y
sin arancel. (Duarte, 2009: 32). Sin embargo, universidades creadas entre 1988
y 1995119 tienen sistemas de admisin homogneos para todas las carreras y
no tienen en cuenta la admisin libre: puede pensarse entonces que las polti-
cas de estas universidades son el producto de un giro en la discusin sobre los
modos de ingreso que se ha resuelto a favor de la existencia de procesos de
calificacin. (Duarte, 2009: 44).
La realidad nos muestra que una masiva cantidad de jvenes intenta in-
gresar cada ao en la vida universitaria y las dos terceras partes de estos ingre-
sante deserta ms o menos pronto o permanece en una situacin intermedia de
lentificacin del cursado de las carreras hasta duplicar el tiempo estimado o,
peor an, permaneciendo como estudiantes crnicos que alguna vez intenta-
ran concluir sus estudios universitarios (Antoni, 2003 en Duarte 2009: 33).
La Ley de Educacin Superior establece -en su artculo 29 inciso J- como
atributo de las universidades, la formulacin de sus modos de acceso. El art-

119
Universidades de La Matanza, Sarmiento, San Martn, Lans, Tres de Febrero, Villa Mara,
Quilmes, Patagonia Austral, La Rioja y Formosa.
270 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

culo 7 seala: Para ingresar como alumno de las instituciones de nivel supe-
rior, se debe haber aprobado el nivel medio o el ciclo polimodal de ensean-
za. Excepcionalmente, los mayores de 25 aos que no renan es condicin,
podrn ingresar siempre que demuestren, a travs de las evaluaciones que las
provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires o las universida-
des en su caso establezcan, que tienen preparacin y/o experiencia laboral
acorde con los estudios que se proponen iniciar, as como aptitudes y conoci-
mientos suficientes para cursaros satisfactoriamente. Y el Artculo 13: Los
estudiantes de las instituciones estatales de educacin superior tiene derecho
a: acceso al sistema sin discriminaciones de ninguna naturaleza.... Tambin
establece la ley en su artculo 50 que Cada institucin dictar normas sobre
regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento acadmico mni-
mo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos dos
(2) materias por ao, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cua-
tro (4) asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una (1) como mni-
mo. En las universidades con ms de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el
rgimen de admisin, permanencia y promocin de los estudiantes ser defi-
nido a nivel de cada facultad o unidad acadmica equivalente.

Podemos clasificar los sistemas de admisin siguiendo el trabajo de Duarte


(2009) de la siguiente manera:
a) admisin con requisitos mviles: caracterizada por una oferta limi-
tada cupos- y otorgada a aspirantes seleccionados y ordenados por
sus meritos en exmenes de ingreso u otros requisitos. Se la denomi-
na admisin por competencia debido a que su caracterstica prin-
cipal es la aptitud de un aspirante en comparacin con el conjunto.
b) admisin con requisitos fijos: en la que todos los que demuestran
cumplir ciertos requisitos acadmicos mnimos que establece la ins-
titucin tienen derecho a obtener la condicin de alumno. Se la deno-
mina admisin por calificacin ya que pone en evidencia la construc-
cin de estndares por parte de la universidad como requisitos de
ingreso.
c) admisin sin requisitos: en la que todo aquel que haya concluido con
la formacin previa est en condiciones de adquirir la categora de
alumno. Se la denomina admisin libre.

De acuerdo al estudio realizado por esta autora (Duarte) en nuestro pas,


sobre la matrcula el 60,5% tiene un sistema de admisin libre, el 31,4% ad-
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 271

misin por calificacin, el 0,81% admisin por competencias y sobre el 7,74%


no hay datos (Duarte, 2009: 41)
Cada uno de estos sistemas de admisin tiene consecuencias (Duarte 2009:
50 y ss.). La admisin libre implica que la educacin es un bien no escaso, por lo
tanto, no hay restricciones presupuestarias que limiten la capacidad de la uni-
versidad para impartir educacin. Sin embargo, cabe preguntarse si este princi-
pio, que se acepta para la educacin bsica, sigue siendo sostenible para la edu-
cacin superior. Son muchos los autores que sostienen que en la educacin pblica
universitaria sin restricciones, son las clases econmicas ms desfavorecidas las
que sostienen la educacin de las ms favorecidas. La admisin por calificacin
comparte con la admisin libre la concepcin de la educacin como un bien no
escaso, pero difiere de aquella en cuanto a las condiciones que debe satisfacer
un alumno para comenzar su formacin universitaria. La formacin universita-
ria requiere un conjunto de aptitudes acadmicas desde el inicio.
La admisin por competencia supone que hay restricciones vinculadas con
la relacin docente-alumno, la dotacin de libros, laboratorios y otros recur-
sos necesarios para la enseanza. La forma de dirimir este problema es selec-
cionar a los alumnos con mejores aptitudes acadmicas. Es el mrito acad-
mico y no otro el que decide la inclusin o no del alumno.
A nivel global, las polticas de acceso son variadas. Hay diferencias im-
portantes en las polticas de acceso a la educacin superior que interfieren en
las tasas de matrculas. Por ejemplo, Argentina y Uruguay admiten el acceso
directo o formas mixtas, mientras que otros pases, como Brasil, adoptan ex-
menes de ingreso. La situacin en Brasil tampoco es homognea. En muchas
instituciones privadas brasileas las ofertas superan a las demandas. Por el
contrario, en las universidades pblicas el acceso es muy disputado; en algu-
nas carreras pblicas de gran prestigio se superan los cien candidatos por pla-
za (Dias Sobrinho).
Por ello, resulta til conocer cmo se maneja la cuestin del ingreso a la
universidad en otros pases del mundo. En este sentido, se ha relevado infor-
macin de varios pases sobre la forma en que ellos resuelven hoy el tema de
admisin a las Universidades Pblicas de aquellos que aspiran a ingresar.
En lneas generales, se observa como comn denominador la existencia
de cierto nmero de vacantes predefinidas (cupos) para el ingreso a las Uni-
versidades (el ingreso no es irrestricto) y por lo tanto, la definicin de algn
criterio de seleccin de los estudiantes que finalmente logran ingresar.
En cuanto a quin define la seleccin, en algunos casos el sistema de se-
leccin est centralizado a nivel de algn organismo o entidad perteneciente
272 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

al nivel de los Estados Nacionales (Suecia, Finlandia, Alemania, Israel, Sin-


gapur); en otros, el sistema es ms descentralizado y la seleccin se realiza en
cada una de las Universidades (Espaa, Francia, USA).
En lo que respecta a la metodologa de seleccin -el cmo- en algunos
pases la seleccin se va haciendo gradualmente a lo largo de la vida acadmi-
ca de los alumnos desde el nivel primario (Finlandia, Singapur), en otros ca-
sos existe una medicin de la calidad educativa alcanzada por el alumno al fi-
nalizar la escuela secundaria mediante un examen que se toma en el secundario
mismo (Alemania, Inglaterra, Francia), un examen de ingreso a la Universi-
dad (USA) o una combinacin de ambos ( Espaa, Suecia, Alemania).

SUECIA
En Suecia los criterios de admisin se basan en dos pilares: (i) por un lado,
en la acreditacin de ciertos conocimientos previos de la etapa educativa an-
terior: un certificado de estudios de un instituto de enseanza secundaria, con
una cierta cantidad de crditos mnima (ii) el puntaje obtenido en una prueba
de acceso estandarizada, el SweSAT (Swedish Scholastic Aptitude Test).
Esta prueba es administrada centralmente por la Agencia Nacional de Educa-
cin Superior Sueca, tiene lugar dos veces al ao y se puede realizar cuantas
veces se quiera. El resultado de la prueba tiene una validez de cinco aos. En
caso de que una persona decida rendir la prueba ms de una vez, se tomar la
mejor calificacin en todas las pruebas rendidas.
En algunas carreras universitarias, para cuyo ejercicio se considera que es
necesario contar con ciertas competencias especiales, adems del SweSAT existen
vas complementarias de admisin que incluyen entrevistas y una serie de prue-
bas escritas. Tal es el caso de medicina, psicologa, trabajo social, profesores.

FINLANDIA
En Finlandia existe un sistema de seleccin gradual de los alumnos que
llegan a estudiar a la Universidad: Aqul alumno que en los aos 7 y 8 no ha
alcanzado un promedio de 7,5 puntos, no puede pasar al colegio secundario y
debe ir a una escuela vocacional (Estudian profesiones como plomera, tcni-
ca de belleza o mozo de restaurante). Para pasar de la escuela secundaria a la
Universidad el sistema es an ms competitivo.

ESPAA
En las ltimas dos dcadas el sistema universitario espaol se ha transfor-
mado radicalmente al ser garantizadas constitucionalmente la autonoma y la
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 273

descentralizacin de las universidades. Estas fueron transferidas a las admi-


nistraciones educativas autnomas, las que en adelante velarn por la educa-
cin superior. La admisin al sistema de educacin superior pblico depende
del logro exitoso del bachillerato (dos aos de educacin secundaria) y de la
prueba de conocimientos conocida como Prueba de Aptitud para el Acceso a
la Universidad (PAUU). La nota final de la prueba es evaluada con un 40% en
la ponderacin total y el 60% es la nota media del bachillerato. La PAUU es
administrada en conjunto por las universidades y los profesores del bachille-
rato, se rinde dos veces al ao (convocatoria ordinaria y extraordinaria) y los
alumnos tienen derecho a rendirla en cuatro oportunidades. La PAUU se com-
pone de dos partes: la primera, se basa en la comprensin de un texto en espa-
ol y en una lengua extranjera. La segunda parte evala conocimientos de tres
ramos seleccionados por los postulantes. La seleccin de los ramos se hace en
base a la carrera de inters.

INGLATERRA, GALES E IRLANDA


La admisin en el Reino Unido est determinada, en primera instancia, por
el resultado obtenido en pruebas semestrales de educacin secundaria que eva-
lan el contenido del currculum secundario. El currculum para los alumnos
de 14 a los 16 aos de edad en Inglaterra es de 9 asignaturas como preparacin
para los exmenes IGCSE (Certificado General Internacional de Educacin
Secundaria). IGCSE es una cualificacin altamente reconocida en todo el
mundo, acreditada por la Universidad de Cambridge y aprobada por el Conse-
jo General de Universidades Britnicas. Al aprobarse las asignaturas de ma-
nera satisfactoria y contar con notas destacadas, los estudiantes pueden optar
a estudiar dos aos ms en establecimientos educacionales especializados lla-
mados Sixth Form Colleges. Durante el primer ao de Sixth Form se preparan
los exmenes Advanced Subsidiary (AS) y durante el segundo ao los exme-
nes de General Certificate of Education Advanced Level (A). Mientras ms
altas las calificaciones de los exmenes de A-Level, mejores las oportunida-
des del estudiante de ingresar a la escuela de su preferencia. Dentro del primer
ao de Sixth Form por lo general se eligen cuatro de entre las siguientes asig-
naturas: ingls, Matemticas, Biologa, Qumica, Fsica, Geografa, Historia,
Ciencias Econmicas y Empresariales, Arte y Diseo, Informtica, Francs.
Al final del ao los alumnos deben realizar el examen Advanced Subsidiary
(AS) de las asignaturas que hayan elegido. Este examen tiene un grado de di-
ficultad intermedio entre el IGCSE y el A Level y la nota cuenta para entrar a
la universidad. Luego de ello, los alumnos pueden elegir qu asignaturas de-
274 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

sean seguir estudiando en el nivel A-Level durante el segundo ao. La mayo-


ra de los estudiantes realizan pruebas A -Levels en 3 asignaturas al segundo
ao de Sixth Form.
La informacin sobre los resultados de los exmenes mencionados es
entregada directamente por las agencias examinadoras externas al University
and College Admission Service (UCAS), sistema central electrnico que ad-
ministra el proceso de postulacin a la educacin universitaria. Adems los
postulantes a la educacin superior deben completar una forma de postulacin
on-line, junto a un ensayo personal de un mximo de 4.000 palabras y una car-
ta de referencia. El recomendador recibe todos los antecedentes del postu-
lante, revisa la veracidad y exactitud de la informacin, y enva el paquete de
postulacin junto a su carta de recomendacin al sistema de UCAS. El siste-
ma permite postular a un mximo de 6 universidades con excepcin de las ca-
rreras del rea de la salud. Una vez recibidos los antecedentes, estos son en-
viados a las universidades, stas hacen la seleccin y la informacin es enviada
a UCAS, la que su vez avisa a los postulantes de los resultados.

FRANCIA
En Francia el sistema de admisin es descentralizado y se realiza a nivel
de cada Universidad. En primer lugar, como requisito bsico, un aspirante a
ingresar a cualquier universidad debe tener su ttulo de Bachillerato (Bacca-
laureat o bac) Los mejores alumnos en el Secundario, a los 15 16 aos,
van al liceo (lyce) para preparar el bachillerato o baccalaurat (bac). ste
consiste en realizar una investigacin en algn tema cientfico, literario o eco-
nmico. Luego el estudiante debe rendir un examen de lo escogido y someter-
se a una evaluacin frente a un jurado presidido por un profesor e investigador
universitario. El alumno en caso de aprobar recibe el diploma del liceo y con
ello tiene su entrada a la Universidad casi asegurada. Sin embargo, en ciertas
Universidades en las que la demanda de ingresos supera las vacantes disponi-
bles, la Universidad realiza una seleccin entre los aspirantes a ingresar, con-
siderando criterios diversos como la situacin social, las preferencias del can-
didato, domicilio.

ALEMANIA
En Alemania la admisin universitaria, fue tradicionalmente realizada en
forma centralizada por una institucin nacional, basada en pruebas estandari-
zadas (Abitur) y notas de educacin secundaria (Gymnasium). Sin embargo,
esto est cambiando en forma gradual desde el ao 2005, a partir de cuando
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 275

los estados comenzaron a tener tambin alguna injerencia en el sistema de ad-


misin y pueden establecer otros criterios particulares de seleccin, aunque el
Abitur debe mantener un rol central. As es como la organizacin central que
regula los cupos en las universidades, entrega un 20% de ellos a aquellos alum-
nos que muestran mejor desempeo en el Abitur, un 20% a aquellos que estn
en lista de espera y el 60% restante son distribuidos de acuerdo a los criterios
de seleccin definidos por cada establecimiento de educacin superior. Esta
nueva regla ofrece a las universidades la posibilidad de tener un rol ms acti-
vo en la seleccin de los postulantes.
El Abitur se rinde en el ltimo semestre del Gymnasium y las materias son
elegidas por el estudiante. Este debe elegir dos de entre tres materias obligato-
rias: alemn, matemtica o idioma extranjero, y dos materias opcionales.
Es importante sealar que stas no son pruebas de ingreso a las universi-
dades, sino que son evaluaciones que realizan los mismos colegios para de-
mostrar que el alumno termin la etapa escolar. El ingreso a la universidad
depende en 100% de los antecedentes escolares de los postulantes, los mritos
acadmicos y en su potencial. Los colegios de manera individual son los que
llevan a cabo las admisiones de pregrado trabajando para asegurar que los
mejores estudiantes tengan un lugar en la universidad.

ISRAEL
En Israel el ingreso a la Universidad es muy riguroso y depende del pun-
taje obtenido en un examen que se toma a los egresados del colegio secunda-
rio (el Bagrut) cuyo puntaje mximo es de 120 puntos. Cada Universidad de-
cide el puntaje mnimo que exige para el ingreso, en funcin de su nivel de
excelencia. La universidad mas prestigiosa de Israel la Universidad de Tel
Avivexige para su ingreso un nivel igual o superior a 100 puntos.

SINGAPUR
Se toman tres exmenes por ao desde el primer grado de primaria. Al fi-
nalizar el nivel primario se realiza un promedio de todos los exmenes y en
base a la nota obtenida se puede o no ingresar al bachillerato, y, eventualmen-
te, a cual escuela secundaria en particular. Lo mismo vuelve a pasar al finali-
zar el secundario, momento en el cual los estudiantes deben rendir un examen
de Egreso de la Escuela Secundaria, cuyo resultado determina si el estudian-
tes puede ingresar a una Universidad, a una escuela politcnica o a una escue-
la vocacional para estudiar algn oficio.
276 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

ESTADOS UNIDOS
En EEUU cada Universidad tiene autonoma para seleccionar los alum-
nos que ingresarn en ella. Generalmente el alumno realiza la seleccin con
varios meses de anticipacin, existen pruebas especficas para el ingreso y se
suele tambin considerar el expediente acadmico del alumno y requerir car-
tas de presentacin firmadas por sus profesores.

CHILE
Para ingresar a la educacin superior se requiere:
Haber obtenido licencia de enseanza media en Chile o en el extranje-
ro, la que deber ser reconocida por el Ministerio de Educacin.
Cumplir con los requisitos exigidos por las distintas instituciones de
educacin superior.
Dado que los procedimientos y requisitos de ingreso a la educacin su-
perior son definidos autnomamente por cada institucin, resulta necesario
consultar directamente en ellas.
Las universidades del Consejo de Rectores han definido un mecanismo
comn de seleccin de postulantes, que consiste en la Prueba de Seleccin
Universitaria (PSU), que es usado tambin como mecanismo de seleccin en
otras instituciones de educacin superior. El puntaje mnimo exigido para in-
gresar a las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores es haber ob-
tenido un promedio de 475 puntos en la PSU, mientras que en otras institucio-
nes slo se requiere haberla rendido.

LA ACREDITACIN UNIVERSITARIA

Siguiendo en este apartado el trabajo realizado por Dias Sobrinho, pode-


mos comenzar sealando que evaluacin y acreditacin son conceptos distin-
tos aunque estrechamente correlacionados e interdependientes.
En general, la palabra evaluacin se refiere a procesos participativos de
anlisis, estudio y discusin respecto al mrito y valor de sistemas, institucio-
nes y programas, con objetivos de mejoramiento. En este texto se privilegia la
acreditacin. El trmino acreditacin tiene muchos usos y diversas interpreta-
ciones. Por ejemplo, hay acreditacin de instituciones, validacin de titulacio-
nes y de programas de estudio; unos procesos son ms amplios y generales,
otros ms especficos, aunque todos busquen comprobar si los requisitos de
calidad, previamente establecidos, fueron o no cumplidos. Los modelos de acre-
ditacin tienen que ver con dos matrices diferentes: una centrada en el Esta-
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 277

do, donde predominan autorizaciones ex ante y reconocimiento oficial inde-


finido, y otra centrada en la sociedad, en que agencias zonales hacen eva-
luacin y acreditacin peridica de instituciones y programas (Stubrin, 2004:
11).
Aunque se considere valiosa la diversidad existente en todos los sistemas
de educacin superior, tambin hay un acuerdo amplio respecto de la necesi-
dad de cumplir los estndares mnimos de calidad y establecer mecanismos que
aseguren que programas y ttulos sean homologables. Casi todos los pases de
Amrica Latina y tambin subregiones crearon, a partir de la dcada de 1990,
sus organismos de acreditacin. El foco central de la acreditacin es el control
y la garanta de calidad. A su vez, la evaluacin se asocia ms a la lgica de
mejoramiento acadmico. En Amrica Latina existen muchas prcticas de au-
toevaluacin, sobre todo en instituciones pblicas, con o sin apoyo de minis-
terios y agencias externas. Para esas instituciones, la evaluacin tiene un alto
valor pedaggico y poltico de mejora acadmica y administrativa, y de forta-
lecimiento de la autonoma universitaria. Sin embargo, estas prcticas de au-
toevaluacin con miras a la mejora acadmica y al fortalecimiento de la auto-
noma universitaria estn siendo crecientemente desmerecidas, en razn del
predominio de las recientes evaluaciones externas con fines de control o regu-
lacin.

BRASIL
En Brasil, en los ltimos aos, debido a la internacionalizacin y el forta-
lecimiento de las relaciones entre naciones y bloques de pases, se comienza a
utilizar la palabra acreditacin.
El conjunto de procesos y actos consistentes en la autorizacin de funcio-
namiento, el reconocimiento de programas y la acreditacin de instituciones,
es llamado en Brasil regulacin; la palabra supervisin se refiere a la garanta
de conformidad de la oferta con la legislacin; la evaluacin es, a su vez, un
proceso de mejoramiento y base para la regulacin y la supervisin. La expre-
sin evaluacin de la educacin superior corrientemente se emplea para de-
signar el fenmeno que, en otros pases, corresponde tanto a las modalidades
de evaluacin para mejoramiento como a la acreditacin para garantizar la
calidad.
Entre 1993 y 2003, dos modelos evaluativos estuvieron en disputa. El Pro-
grama de Evaluacin Institucional de las Universidades Brasileas (PAIUB)
pona nfasis en la evaluacin institucional interna y externa con fines exclu-
sivamente de mejoramiento, sin preocuparse de la regulacin.
278 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Se trat de un programa autnomo y voluntario de evaluacin institucio-


nal interna y externa protagonizado por las instituciones y practicado, hasta
2003, con objetivos de mejoramiento. Durante el Gobierno del presidente Car-
doso, de 1995 a 2002, prevaleci la acreditacin estatal, aunque con el nom-
bre de evaluacin. Los principales instrumentos, obligatorios y protagoniza-
dos por el MEC, fueron el Examen Nacional de Cursos una prueba a escala
nacional aplicada a los estudiantes de ltimo ao y el Anlisis de Condicio-
nes de Enseanza verificacin de las condiciones de oferta de los servicios
educativos realizada por comisiones externas nombradas por el MEC.
A partir de 2004, en el Gobierno del presidente Lula, est en vigencia el
Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin Superior (SINAES). Es un
sistema que articula procesos internos y externos. Los procesos de mejoramien-
to protagonizados por cada institucin constituyen la base obligatoria de las
acciones de regulacin llevadas acabo por el Estado. Todas las instituciones
estn obligatoriamente involucradas en este sistema, siguiendo lineamientos
generales comunes, pero pueden desarrollar tambin instrumentos e indicadores
propios, segn sus respectivas identidades, misiones y compromisos institu-
cionales.
El SINAES tiene como principios orientadores:
a) responsabilidad social: todas las instituciones son responsables de la ca-
lidad y la cantidad de sus actividades y productos educativos en funcin de las
necesidades y de los valores pblicos;
b) reconocimiento de la diversidad del sistema y respeto a la identidad ins-
titucional;
c) globalidad: corresponde al Estado poner en marcha procesos de eva-
luacin que ofrezcan una visin global del sistema a efectos de establecer po-
lticas de regulacin y mejoramiento; en las instituciones cabe desarrollar pro-
cesos
globales de evaluacin de todas las dimensiones y estructuras institucio-
nales, combinando acciones internas con externas, y contando con la partici-
pacin efectiva de los distintos actores;
d) continuidad: creacin de una cultura de evaluacin y de espacios p-
blicos de reflexin y debates.
El SINAES puede ser entendido como un proceso articulado de evalua-
cin y acreditacin, coordinado y supervisado por distintos organismos guber-
namentales. Su ms importante desafo es alcanzar eficacia en las funciones
de mejoramiento y de regulacin de un sistema que crece desordenadamente.
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 279

ARGENTINA
El principal organismo que acredita en Argentina es la Comisin Nacio-
nal de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU). Creada en 1996,
funciona en jurisdiccin del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa.
Con apoyo de comisiones asesoras y comits de pares evaluadores, se encarga
de la acreditacin de carreras de grado de riesgo pblico y de posgrados, la eva-
luacin de proyectos institucionales y de instalaciones de sedes de universida-
des extranjeras, el seguimiento y reconocimiento de instituciones universita-
rias privadas, el anlisis de solicitudes de apertura de subsedes de instituciones
y la evaluacin institucional para el mejoramiento.
Las actividades de acreditacin promovidas y coordinadas por la CONEAU
se fundamentan en los procesos de evaluacin institucional llevados a cabo por
las instituciones interesadas. La evaluacin institucional tiene como objetivo
mejorar la calidad de una institucin a travs de interrogarse sobre los resul-
tados, y especialmente las acciones, identificando problemas y comprendin-
dolos en su contexto. Por tanto, ella debe servir para interpretar, cambiar y
mejorar y no para normatizar, prescribir y mucho menos como una actividad
punitiva. La evaluacin institucional es un proceso continuo y con carcter
constructivo, que considera tanto los aspectos cualitativos como los cuantita-
tivos y se realizar en forma permanente y participativa (CONEAU, 1997:
11) en dos fases: la autoevaluacin y la evaluacin externa.
Este doble proceso se realiza en siete etapas: acuerdo compromiso entre
la institucin y la CONEAU; proceso de autoevaluacin; preparacin de la eva-
luacin externa; desarrollo de las actividades del comit de pares evaluado-
res; redaccin por la CONEAU de la versin preliminar del informe final y su
presentacin al rector; comentarios del rector y su consideracin por la CO-
NEAU; aprobacin del informe final, su publicacin y difusin con los comen-
tarios del rector (CONEAU, 1997: 18 y 19).
El nfasis en la evaluacin para el mejoramiento est muy arraigado en
los lineamientos para la evaluacin institucional establecidos por la CONEAU.
En la prctica, hay una distincin importante entre evaluacin institucional y
acreditacin en Argentina. La evaluacin se propone mejorar la calidad, la acre-
ditacin busca asegurar niveles de calidad segn estndares predefinidos. Los
mayores desafos, tambin para otros pases, consisten en evitar las actitudes
excesivamente burocratizadas que inhiben la comprensin de procesos que
constituyen los compromisos ms profundos y pertinentes de las instituciones
ante la sociedad.
280 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

COLOMBIA
El organismo gubernamental responsable de la acreditacin en Colombia
es el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA), creado en 1992. Sus funcio-
nes son similares a las de los organismos de acreditacin de otros pases: esti-
mular los procesos de autoevaluacin; explicitar y adoptar criterios de calidad,
instrumentos e indicadores de la evaluacin externa; constituir las comisiones
de pares acadmicos, y elaborar el documento final para la consideracin del
ministro de Educacin.
La acreditacin en Colombia es entendida como el acto por el cual el Es-
tado adopta y hace pblico el reconocimiento que los pares acadmicos hacen
de la comprobacin que efecta una institucin sobre la calidad de sus progra-
mas acadmicos, su organizacin y funcionamiento y el cumplimiento de su
funcin social (Decreto 2904, de 1994, art. 1). Para el CNA, la acreditacin
es un testimonio que da el Estado sobre la calidad de un programa o institu-
cin de educacin superior, con base en un proceso riguroso de evaluacin en
el cual intervienen la institucin, las comunidades acadmicas y el Consejo
Nacional de Acreditacin (CNA, 2001: 9).
El proceso sigue tres etapas: la autoevaluacin realizada voluntariamente
por cada institucin, la evaluacin externa por pares acadmicos, y la evalua-
cin final, hecha por el CNA, y que produce el documento que puede funda-
mentar el acto de acreditacin o conducir a recomendaciones de mejoramien-
to. Algunos aspectos destacan en este proceso: la participacin de la comunidad
interna y externa, el carcter voluntario y temporal, el ejercicio de la autono-
ma y la valoracin de las fortalezas y efectividades institucionales para supe-
rar las debilidades identificadas. Adems de ser un acto por medio del cual el
Estado da fe pblica de la calidad de una institucin y de sus programas, y brinda
informacin confiable a la sociedad, la acreditacin en Colombia quiere ser
tambin un proceso de construccin de una cultura de autoevaluacin y auto-
rregulacin.
La acreditacin colombiana no tiene carcter punitivo. No se limita a com-
probar si las instituciones y los programas estn cumpliendo con los estnda-
res bsicos, sino que hace referencia, en cada caso, a lo que falta para alcanzar
los estndares de excelencia. De esta manera, el sistema de acreditacin pre-
tende estimular y orientar los esfuerzos para una construccin creciente de la
calidad. Segn Varelo, los principales criterios adoptados por el CNA son: uni-
versalidad, integridad, equidad, idoneidad, responsabilidad, coherencia, trans-
parencia, pertinencia, eficacia y eficiencia. Los ejes que agrupan las distintas
caractersticas de la calidad son: el proyecto institucional; los estudiantes y
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 281

profesores; los procesos acadmicos; el bienestar institucional; la organizacin,


administracin y gestin; los egresados y el impacto sobre el medio, y los re-
cursos fsicos y financieros (Varelo, 2003: 220).
El CNA debe su legitimidad, en buena parte, al hecho de estar integrado
por profesores universitarios comprometidos con los proyectos nacionales. Pero
su tarea no es fcil, como ocurre en otros pases, debido sobre todo a la forta-
leza creciente del sector privado frente al pblico, a la tendencia al uso de la
acreditacin como factor de competitividad en el mercado, y a la exigencia cada
vez mayor de trabajar con estndares internacionales que se van imponiendo
con la globalizacin (Orozco Silva, 1999: 171).

MXICO
La Comisin Nacional de Evaluacin (CONAEVA), creada en 1989, in-
augur un periodo que entenda la evaluacin como el principal eje de la re-
forma. El propsito, no logrado, era poner en marcha un proceso nacional que
involucrara el sistema en su conjunto.
El sistema terciario mexicano es crecientemente complejo: universidades,
institutos tecnolgicos y escuelas normales que ofrecen carreras de licenciatura
completa; la universidad tecnolgica, que ofrece carreras de dos aos. El nme-
ro de instituciones y matrculas privadas viene aumentando consistentemente.
En 1990, la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Edu-
cacin Superior (ANUIES) aprob una propuesta que contena lineamientos para
la evaluacin institucional, a cargo de CONAEVA, y procesos de evaluacin in-
terinstitucional de programas, a cargo de los Comits Interinstitucionales para
la Evaluacin de la Educacin Superior (CIEES), mediante visita de pares aca-
dmicos. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) comenz
en 1991 la evaluacin de programas de posgrado mediante el Padrn de Exce-
lencia. En 1993, se estableci el CENEVAL, organismo privado que aplica ex-
menes nacionales voluntarios a aspirantes al ingreso y a egresados. La Federa-
cin de Instituciones Mexicanas Particulares de Educacin Superior (FIMPES)
se encarg de la acreditacin de las instituciones privadas asociadas. As, duran-
te los aos noventa, distintos organismos efectuaron algunos tipos de evaluacin,
de modo fragmentado y sin llegar a cubrir el sistema pblico y privado.
En 2000, tras una proliferacin de organismos privados de acreditacin de
programas, se cre el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior
(COPAES), asociacin civil independiente del Gobierno, integrada por miem-
bros de las distintas instancias de evaluacin con la funcin de regular el siste-
ma mediante actos de reconocimiento formal a los organismos de acreditacin
282 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

que cumplan con los requisitos establecidos. En este momento, 16 organismos


ya han sido reconocidos por COPAES. Muchos cambios estn en marcha, se
asignan calificaciones a programas y es posible constatar que la mayor parte
de ellos est muy lejos de alcanzar los requisitos de calidad: conforme los datos
de los CIEES, slo el 10 % de las licenciaturas del pas cuenta con las condi-
ciones para ser acreditadas (de Vries, 2005).
Al final de la dcada de 1990, los organismos internacionales se convirtie-
ron en actores importantes, no habiendo una sola instancia coordinadora de po-
lticas de evaluacin, papel que inicialmente iba a tener la CONAEVA (de Vries,
1999: 308). Los procesos de evaluacin se convirtieron en rutina y sus resulta-
dos no estn claros. Existen muchas experiencias ricas, pero no fueron capaces
de construir un sistema nacional de evaluacin y acreditacin: no se estableci
una regulacin para el sistema en su conjunto [...] la regulacin del sector pbli-
co se dirigi ms hacia la planeacin que hacia la evaluacin (de Vries, 1999:
314). Varias instancias fueron creadas, muchas veces coincidiendo en compe-
tencias y trabajando con criterios propios y cambiantes. Amn de esto, como las
lgicas de mercado se fortalecieron frente a los valores acadmicos, pueden cons-
tatarse muchas prcticas que atienden intereses particulares, como cursos de pago
preparatorios para la acreditacin, asesoras, maquillaje de informacin, etc.

FRANCIA
El proceso de habilitacin de la universidad est a cargo del Ministerio.
El proyecto es sometido a debate en el seno del comit de evolucin de los pro-
yectos pedaggicos de las instituciones. Se evala ex ante programas pedag-
gicos, equipos directivos, conformidad administrativa. Luego este comit pro-
pone al ministerio la autorizacin, o no, de la institucin para expedir diplomas
universitarios.
Las universidades definen su propio proyecto institucional para un perodo
de cuatro aos. Los ttulos y programas son evaluados por el ministerio. Las uni-
versidades otorgan ttulos habilitantes. Ntese que los que comprometen el inte-
rs pblico deben ajustarse a las directrices definidas por la Unin Europea en
lo referido a contenidos mnimos y formacin prctica (Corengia, 2009: 137).

ESTADOS UNIDOS
En este pas el sistema es tripartito:
1) paso legal: cada universidad debe obtener del Estado regional (es de-
cir, lo que sera la provincia en la Argentina) la licencia para otorgar
grados acadmicos
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 283

2) acreditacin de la institucin por una de las seis agencias regiona-


les. Esta acreditacin significa que la universidad obtuvo su carc-
ter oficial.
3) en el caso de las carreras de inters pblico o riesgo social, los egre-
sados deben dar un examen ante el colegio profesional para obtener
su licencia. Para rendir ese examen se debe ser graduado de una ca-
rrera acreditada por las agencias especializadas. Por lo tanto, la cer-
tificacin acadmica no implica habilitacin para el ejercicio profe-
sional.
La acreditacin es voluntaria, pero sin ella sus estudiantes no pueden apro-
vechar los programas de crditos y becas que maneja el gobierno nacional; sus
graduados no son habilitados por los colegios profesionales y los departamen-
tos de investigacin no son considerados para el otorgamiento de fondos fede-
rales ni donaciones privadas (Corengia, 2009: 138)

CHILE
Licenciamiento: todas las instituciones privadas creadas a partir de 1981
deben someterse a un proceso de licenciamiento a cargo del Consejo Superior
de Educacin. Esto otorga a las universidades el reconocimiento oficial pri-
mero y, luego de un perodo no menor de seis aos ni mayor de once, el reco-
nocimiento de su capacidad de funcionamiento autnomo. Esta autonoma sig-
nifica que la institucin puede otorgar toda clase de ttulos y grados.
La acreditacin de carreras es un proceso voluntario. Este proceso consta
de autoevaluacin y evaluacin externa. Los ttulos que comprometen el inte-
rs pblico habilitan para el ejercicio profesional. (Corengia, 2009: 139)
La Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado, en adelante CNAP,
fue creada en marzo de 1999, mediante D.S. N51 de 8 de febrero de 1999, en
el marco del desarrollo de las actividades del componente de aseguramiento
de la calidad del Programa MECESUP (Mejoramiento de la Calidad en la Edu-
cacin Superior) del Banco Mundial. La CNAP ha tenido por funciones el de-
sarrollo de procesos experimentales de evaluacin y acreditacin de carreras
tcnicas y profesionales pertenecientes a las instituciones de educacin supe-
rior autnomas del pas. La participacin en el proceso de acreditacin insti-
tucional es voluntaria. Para incorporarse al proceso, las instituciones que as
lo decidan deben solicitar su inscripcin, declarando que conocen los linea-
mientos generales del proceso, as como las normas y procedimientos que se
aplicarn durante el mismo, conforme se encuentran descritos en esta Gua.
Igualmente, se comprometen a asignar los recursos necesarios para el desarrollo
284 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

de los procesos de evaluacin interna y a cumplir con los requisitos estableci-


dos por la CNAP120.

RANKINGS UNIVERSITARIOS

Ranking elaborado por The Times


El ranking elaborado por The Times publica una lista de las mejores 200
Universidades del mundo y adems realiza y publica rankings de universida-
des elaborados por regiones (Europa, Asia, frica, Amrica del Sur, Norte
Amrica, Oceana) y por especializaciones (Ingeniera &Tecnologa, Ciencias
Sociales, Ciencias Naturales, Arte& Humanidades). Para la elaboracin de este
ranking se toman en cuenta 13 indicadores diseados con el objetivo de refle-
jar las actividades de docencia, investigacin y transferencia del conocimien-
to121.

Ranking 2012 Ranking 2011


Cantidad de Primera Cantidad de Primera
Pas Universidades -por pas ubicacin Universidades -por pas ubicacin
incluidas en el ranking- en el ranking incluidas en el ranking- en el ranking
AUSTRALIA 7 37 7 36
AUSTRIA 1 139 2 187
BELGICA 3 67 2 119
BRASIL 1 178 0 0
CANADA 9 19 9 17
CHINA 3 49 6 37
DINAMARCA 3 125 3 122
FINLANDIA 1 91 1 102
FRANCIA 5 59 4 39
ALEMANIA 12 45 14 43
HONG KONG 4 34 4 21
ISRAEL 2 121 0 0
JAPON 5 30 5 26
HOLANDA 13 68 10 114
NUEVA ZELANDA 1 173 1 145
NORUEGA 2 181 1 135
IRLANDA 2 117 2 78
COREA 3 53 4 28
SINGAPUR 2 40 2 34
SUDAFRICA 1 103 1 107
ESPAA 1 186 2 142

120
http://www.oei.es/homologaciones/chile.pdf
121
Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo I
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 285

SUECIA 5 32 6 43
SUIZA 7 15 6 18
TAIWAN 1 154 4 107
REINO UNIDO 31 4 28 2
ESTADOS UNIDOS 75 1 73 1
EGIPTO 0 0 1 147
TURQUIA 0 0 2 112

Puesto Ranking 2004 Ranking 2012


1 Harvard California Institute of Technology
2 Univ. California Berkeley Harvard University
3 MIT Standford
4 California Institute of Technology Oxford
5 Oxford Princeton
6 Cambridge University Cambridge University
7 Standford University MIT
8 Yale Imperial College London
9 Princeton Chicago
10 ETH Zurich Univ. California Berkeley

Ntese que en el ranking de The Times que publica las universidades TOP
400, la UBA no figura ni en el 2011 ni en el 2012. En el 2011 no figura ningu-
na de Amrica del Sur.

En el ranking 2012 figuran tres universidades de Amrica del Sur: la de


San Pablo (puesto 178) la Universidad Catlica de Chile (en el rango de 276-
300, no especifica el nmero exacto), y la de Campinas en el rango 351-400.

Campinas Rio de San Pablo Catlica Univ. Univ. UBA


Janeiro Chile Chile Mxico
2003 301-400 301-400 152-200 - 152-200 301-400
2004 302-403 302-403 153-201 - 153-201 202-301
2005 203-300 301-400 101-152 - 153-202 203-300
2006 301-400 305-402 102-150 - 151-200 151-200
2007 203-304 301-402 102-150 403-510 151-202 151-202
2008 201-300 303-401 101-150 402-503 152-200 152-200
2009 201-300 303-401 101-150 402-501 152-200 152-200
2010 201-300 301-400 101-150 402-501 151-200 151-200
2011 201-300 301-400 102-150 401-500 141-200 151-200

Ranking Universitario Mundial de Shangai


Este ranking es elaborado anualmente desde 2003 por un equipo de inves-
tigadores del instituto universitario de la Universidad de Shangai. Las fuentes
de informacin que utilizan son obtenidas de bases de datos que son publica-
286 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

das en pginas de Internet, con lo cual el acceso a las mismas es pblico y de


alto nivel objetivo.
Este ranking clasifica a las Universidades utilizando una serie de indica-
dores que miden rendimiento acadmico o de investigacin, tanto de los anti-
guos alumnos como a docentes de las instituciones122.
Cada ao se clasifican ms de 1000 universidades del mundo y se publi-
can en la pgina web las primeras 500.

Puesto Ranking 2003 Ranking 2011


1 Harvard Harvard
2 Standford Univ. California Berkeley
3 California Institute of Technology Standford
4 Univ. California Berkeley MIT
5 Cambridge Cambridge
6 MIT California Institute of Technology
7 Princeton University Princeton University
8 Yale Columbia University
9 Oxford Chicago
10 Columbia University Oxford

En el ranking 2010, la UBA figura entre las top 200 (entre los puestos 151 y
200) y los puntajes obtenidos en cada uno de los indicadores son los siguientes:

Criterio Cdigo Puntos


Calidad de Educacin Alumno 18,5
Calidad de la Facultad Premio 25,2
HiCi 0
Resultado de las investigaciones N&S 6,3
PUB 37,9
Ponderacin del Puntaje Per Cpita PCP 20,9
Total 15,3

Ranking QS
Este ranking nos muestra las mejores universidades de America Latina.
Es un ranking que se comenz a elaborar recientemente123. A continuacin pre-
sentamos los datos para 2012.

122
Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo II
123
QS University Ranking for Latin America se public por primera vez en 2011.
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 287

Puesto Pas Universidad


1 Brasil Universidad de San Pablo
2 Chile Pontificia Universidad Catlica de Chile
3 Brasil Universidad estadual de Campinas
4 Chile Universidad de Chile
5 Mxico Universidad Autnoma de Mxico
6 Colombia Universidad de los Andes
7 Mxico Tecnolgico de Monterrey
8 Brasil Universidad Federal de Ro de Janeiro
9 Chile Universidad de Concepcin
10 Chile Universidad de Santiago de Chile
11 Argentina Universidad de Buenos Aires
12 Colombia Universidad Nacional de Colombia
13 Brasil Universidad Federal de Minas Gerais
14 Brasil Universidad Federal de Ro Grande del Sur
15 Brasil Universidad Federal de San Pablo
16 Mxico Instituto Politcnico Nacional
17 Brasil Universidad Estadual Paulista
18 Brasil Pontificia Universidad Catlica de Ro de Janeiro
19 Mxico Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico
20 Argentina Pontificia universidad Catlica Argentina
Fuente: http://content.qs.com/wur/
QS_World_University_Rankings_Latin_America_supplement2012.pdf

PROPUESTAS

Los principios que guan nuestras propuestas son:


a) la libertad acadmica
b) la competencia
c) la excelencia
d) la preparacin para el futuro

Hay una realidad que no ha sido abordada a lo largo de este trabajo pero
que es innegable para cualquier observador que tenga el gusto de adentrarse
por los pasillos y aulas de una universidad de gestin pblica: su altsimo gra-
do de politizacin. Con esto queremos que nuestros lectores tengan en mente
una fotografa: la de paredes, bancos, techos, pasillos, escaleras, pizarrones,
con slogans, carteles colgando, pintadas, de todos los colores polticos.
Quizs ningn otro factor haya tenido ms relevancia en la prdida de ca-
lidad del sistema universitario pblico que la adquisicin de un ethos anti-aca-
dmico.
Francisco Vocos (1981) sita en la Reforma Universitaria de 1918 la se-
milla que dio origen a este ethos. La Reforma se origin con el espritu de li-
288 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

berar a la universidad de un exceso de conservadurismo y el de generar una


vanguardia intelectual que tomara compromiso con el proceso de cambio so-
cial. Sin embargo, a juicio de Vocos, un ethos de anti-universidad fue crecien-
do a partir de aquella fecha.
En 1943, veinticinco aos despus de la Reforma, una de las figuras mas
importantes de aquella, Gabriel del Mazo, manifest en una conferencia que
lo que est en crisis desde hace 25 aos es la idea misma de la Universidad.
Continu diciendo del Mazo que el ambiente sereno de comunidad espiritual
que intent ser la universidad cedi su lugar al modelo ruso de comunidad
universitaria que consiste en ser un ensayo de la luchas de clases.
Otro de los actores de la reforma de 1918, el Dr. Julio V. Gonzlez, mani-
fest en 1945 que los fines revolucionarios trastocan la vida universitaria al
convertir las casas de estudio en campos de experimentacin para la lucha po-
ltica, sacando al estudiante de su sitio para asignarle un papel en la lucha re-
volucionaria. A continuacin agregaba en el nombre de la reforma se incita
al pueblo a tomar la Bastilla, a barrer con las oligarquas, a descubrir mentiras
sociales, a concluir con los privilegios, a extirpar los dogmas religiosos, a rea-
lizar ideales de renovacin social () No se puede separar la reforma univer-
sitaria de la reforma social porque ambas fueron emprendidas simultneamente
y nacieron por lo tanto unidas.
Qu ocurre con el espritu acadmico despus de estar largo tiempo sumer-
gido en el clima psicolgico de la revolucin perpetua? El acadmico de la fa-
cultad de Ciencias Sociales Luis Alberto Romero manifest en aos recientes
que la Universidad est siendo desgarrada por varias lgicas disgregadoras, que
atraviesan sus claustros y se manifiestan, abierta y desembozadamente, en sus
rganos de gobierno. La primera proviene de los aparatos polticos partidarios
instalados en la Universidad. Es razonable que solidaridades y convicciones com-
partidas, forjadas en otros mbitos de la vida pblica, se proyecten en la Univer-
sidad; no es admisible, en cambio, que la Universidad sea parte del botn a re-
partir entre las corporaciones polticas. Una variante de esta situacin la
constituyen los aparatos militantes de los partidos contestatarios, que se llaman
de izquierda, fuertes sobre todo en el movimiento estudiantil. Su lgica es de-
claradamente no acadmica: la Universidad es el lugar del reclutamiento y de la
movilizacin. Pero el reparto de los despojos universitarios no les es ajeno, pues
los cuadros profesionales de militantes deben ser mantenidos, y lo son, a costa
del magro presupuesto universitario y de la eficiencia de su administracin.
Otra lgica disgregadora se relaciona con un punto central y conflictivo a
la vez: el nivel acadmico, la aspiracin a la excelencia, y las duras demandas
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 289

de calificacin que ella impone a estudiantes y profesores. Presionados por es-


tas exigencias, muchos reclaman reducir las exigencias. Lo que suele llamarse
el facilismo es una bandera reivindicatoria de rdito fcil, que las organiza-
ciones estudiantiles usan con liviandad. Lo ms dramtico es que encuentra un
sorpresivo eco en capas profesorales reacias al esfuerzo acadmico y poco atra-
das por el desafo intelectual que ste supone. El facilismo atrae y convoca, pero
no es una bandera legtima, y debe ser enmascarado. Para justificarlo es comn
apelar a consignas populistas o pseudoizquierdistas. Se reclama una Universi-
dad inclusiva, donde todo sea irrestricto, donde cualquier reclamo de esfuerzo
e idoneidad es tachado de elitismo: una demagogia de izquierda que encubre el
peor de los elitismos, pues condena a muchos a permanecer en la ignorancia.
Finalmente, hay una lgica disgregadora en el desarrollo de los debates pbli-
cos. Ellos hacen a la esencia misma de la razn y de la Universidad. Sin debate
no hay esclarecimiento, ni constitucin de las ideas colectivas vinculadas con
la excelencia universitaria. Mucho menos aquellas que vinculen los frutos de
esa excelencia con los problemas de la sociedad toda. En los buenos aos uni-
versitarios, los debates siempre fueron vivos, apasionados y movilizadores; fue-
ron parte esencial del currculum universitario. Hoy casi no existen. Las agru-
paciones estudiantiles operan como disciplinados aparatos de propaganda:
obturan los espacios, confiscan la voz de los estudiantes y amenazan a los pro-
fesores con prcticas intolerantes y totalitarias. Por debajo de ellas reina la des-
movilizacin y la indiferencia, o quizs el prudente silencio.124
La Reforma de 1918 estatuy el gobierno tripartito de las universidades
nacionales. Los consejos directivos cuentan con representantes de los profe-
sores, de los graduados y tambin de los estudiantes. Esta es una caracterstica
muy propia del sistema argentino, reproducida en muy pocas partes del mun-
do, por ejemplo en Uruguay. En general en otros pases lo que existe es la re-
presentacin estudiantil que hace llegar su voz, pero que no participa en las
decisiones ni en la conduccin de las universidades.
El voto estudiantil para la eleccin de sus representantes en los consejos
directivos, es obligatorio. No es as para los centros de estudiantes, en los que
la asociacin y el voto de sus autoridades es opcional. Es sintomtico el hecho
que no ms de un tercio de la poblacin de estudiantes se sienta representada
por los centros de estudiantes. Los dos tercios restantes no concurren a las elec-
ciones de sus autoridades. Esto estara indicando que la politizacin de las

124
Universidad: El numero y la razn, La Nacin 23/04/2004. Disponible en http://
www.lanacion.com.ar/594950-universidad-el-numero-y-la-razon
290 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

universidades no responde a un sentir mayoritario del estudiantado. Ms bien


es una consecuencia de ponerlo frente al hecho cierto e ineludible de tener re-
presentantes en la direccin de las casas de estudio.
Los estudiantes deberan poder participar con su voz, pero no con su voto.
Hacerse or es distinto de conducir. Esto ha generado una conducta hacia el
resto de la sociedad por parte de los estudiantes que se ha ido expandiendo hacia
niveles inferiores de la educacin. All estn las tomas de colegios casi como
una actitud de emulacin o de preparacin para la lucha universitaria. Se to-
man colegios dejando rehenes a profesores y directores por causas tan bala-
des como la administracin de un bar, de una fotocopiadora o un kiosco. La
expansin de esta regla se ha convertido en un dogma de fe para los estudian-
tes en todos los niveles. La participacin estudiantil en el espacio universita-
rio troc en politizacin y partidizacin, desvirtuando completamente el sen-
tido de la democratizacin.
El ingreso a la universidad ha sido tambin un tema politizado. El artculo
7 de la Ley de Educacin Superior seala que: Para ingresar como alumno a
las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio o el
ciclo polimodal de enseanza. Excepcionalmente, los mayores de 25 aos que
no renan esa condicin, podrn ingresar siempre que demuestren, a travs de
evaluaciones que las provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Ai-
res o las universidades en su caso establezcan, que tienen preparacin y/o ex-
periencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, as como
aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente. Vc-
tor Sigal, coordinador del rea de Estudios de Educacin Superior de la Uni-
versidad de Belgrano, opina que es falso que el ingreso irrestricto abre las
puertas de la universidad a los sectores populares. Y se remite a la investiga-
cin que hizo sobre la composicin social de los alumnos de la Universidad
de Mar del Plata: de un total de 1800, la mitad haba ingresado con examen y
cupo entre 1980 y 1983, y el otro 50% con ingreso irrestricto entre 1983 y 1986).
El resultado explica es que en uno y otro grupo alrededor del 15% de los
alumnos perteneca a los sectores menos favorecidos. Esto demuestra que la
causa por la que no llegan a la universidad no es el modo de acceso sino la es-
tructura social. Son determinantes el gasto familiar, lo que deja de ganar un
joven por estudiar y su capital escolar, es decir, cunto sabe que le permita rea-
lizar estudios superiores. Para Sigal, el ingreso irrestricto no slo no resuelve
lo que promete (Otro dato es que la mitad de los alumnos de la UBA provie-
nen de colegios privados), sino que, ms grave an, elimina del discurso
poltico la cuestin de la equidad porque al no haber restricciones se conside-
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 291

ra resuelta125. Juan Jos Llach, ex ministro de educacin de la Nacin, sea-


laba: A pesar de los notables logros de muchas universidades, la situacin
actual es contraria a la equidad y a la calidad y en equidad, el quintil ms
pobre tiene una matriculacin en estudios superiores del 15% y el ms rico del
75%126.

A este respecto las opciones deberan ser: establecer un examen de ingre-


so a la universidad. El que lo aprueba satisfactoriamente no debera hacer el
CBC o similar, el que no lo aprobara contara con un curso de nivelacin CBC
o similar- y luego volvera a rendir un examen de ingreso al finalizar dicho cur-
so. Las universidades nacionales hoy tienen distintos sistemas de ingreso, pero
fundamentalmente el ingreso es irrestricto. Las mismas deberan contar con
un proceso de seleccin de sus estudiantes porque si no es el dinero de todos el
que se est perdiendo, fundamentalmente de aquellos de menores recursos.
Con diferencias, Sigal y Llach optan por una prueba de evaluacin al termi-
nar el nivel medio. Sigal se inclina por el baccalaureat, el examen final del
secundario francs. Sera de carcter nacional para quienes quieran seguir
estudios superiores, y voluntario para los que no. Cumplira una doble funcin:
obligara a la escuela media a preocuparse por sus graduados, cosa que no hace,
y las universidades tendran una orientacin del nivel de sus ingresantes, lo que
no quita que puedan poner evaluaciones adicionales. Iramos as hacia una se-
leccin explcita de los alumnos. Llach propone tomar la misma prueba del
Operativo Nacional de Evaluacin de Calidad. El primer paso sera hacerla
vinculante para el diploma medio, hoy no lo es, y el ltimo ponerla como re-
quisito de ingreso a cualquier estudio terciario. Pero slo despus de informar
y de capacitar los jvenes, lo que llevara no menos de cinco aos. Sobre la
modalidad del ingreso, cree que no deben descartarse los cupos, de acuerdo a
las demandas reales del pas y del mercado laboral, al menos para las carreras
muy superpobladas, en las que se engaa a miles de jvenes dndoles un ttulo
muy devaluado127.
El ingreso irrestricto es acompaado por la poltica de gratuidad, al res-
pecto Llach indicaba: hay que pensar en un sistema de financiamiento de la
universidad. Creo que el de Australia es el ms adecuado, con un 40% del pre-

125
El ingreso a la universidad cuestionado por todos, Clarn, 20 de julio de 2005. http://
edant.clarin.com/diario/2005/07/20/sociedad/s-03215.htm
126
dem
127
dem
292 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

supuesto financiado por el gobierno, un 20% por venta de servicios de las uni-
versidades y el restante 40% por un sistema de crdito educativo, que los estu-
diantes toman al ingresar y empiezan a pagar cuando superan el mnimo im-
ponible del impuesto a las ganancias. En la transicin podra ayudar un impuesto
al graduado. Es absolutamente injusto que los ms pobres, que acceden a la
universidad en nfima proporcin, estn pagando la educacin de quienes tie-
nen recursos. Pero si no hay cofinanciamiento de los que pueden hacerlo, no
habr solucin128. Lo cierto es que el sistema actual es completamente inequi-
tativo, porque favorece al que puede pagarlo. Es decir, quien pueda pagar de-
bera pagar, hoy contamos con mucha mas informacin financiera que hace una
dcada, es decir, el que quiera una beca debera poder contar con ella por me-
dio de un sistema transparente y equitativo. Cada estudiante debera presentar
su declaracin jurada de impuestos y la de sus padres y as justificar si puede o
no hacer frente a un arancel. La restriccin slo debe ser acadmica. Un alum-
no nunca puede quedar fuera de la Universidad por una causa econmica, por
ejemplo. En ese caso, se le deben proporcionar los medios para que estudie,
indicaba Hctor Brotto, hacia el ao 2001. Lo cierto es que, en aquel momen-
to, un estudio mostraba que el 49% de los encuestados se manifestaba en con-
tra del ingreso irrestricto en la Universidad, el 37% se declaraba en favor y
un 14% no responda a la pregunta. El rechazo a la admisin masiva prevale-
ci entre los que tienen formacin universitaria (56% en contra del ingreso irres-
tricto y 41% a favor)129.
Un punto de importante definicin refiere a la acreditacin: quin debe
acreditar y cmo. Deberan existir un conjunto de requisitos sobre qu es la
universidad, cul es el mnimo por el cual una institucin puede ser universi-
dad. Pero quin debera poder decidir al respecto es algo distinto. El estado
podra hacerlo, como lo hace actualmente, pero tambin podran hacerlo ins-
tituciones privadas que acrediten determinados estndares. Sera como una
norma ISO para la acreditacin universitaria. Adems, si la norma es clara res-
pecto de la organizacin y funcionamiento universitarios, la justicia misma
puede intervenir ante su no cumplimiento.
Algunas profesiones deberan contar con ttulo habilitante para su ejerci-
cio, en particular aquellas relacionadas con la seguridad y la salud pblica. Se

128
dem
129
El 49% de la gente dice estar en contra el ingreso irrestricto, La Nacin, 23 de mayo de
2001. http://www.lanacion.com.ar/307151-el-49-de-la-gente-dice-estar-en-contra-del-ingreso-
irrestricto
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 293

debera contar con un examen habilitante que podra ser realizado por el esta-
do, por los colegios profesionales u otros organismos que certifique la idonei-
dad del egresado para el ejercicio de la profesin. Esta certificacin debera
ser sistemtica y revisarse cada 5 aos por lo menos.
Finalmente, para solucionar la cuestin de los cupos, los mayores incenti-
vos deberan canalizarse hacia las ciencias duras: (ingeniera, fsica, matem-
tica) ofreciendo una mayor cantidad de becas y al mismo tiempo comunicar
las oportunidades laborales que tendrn. As el estudiante podra tomar una
decisin pensando en su futuro.
Lo cierto es que, como sociedad, deberamos pensar en nuestro futuro. Qu
universidad queremos? Cmo queremos que se formen nuestros jvenes y las
futuras generaciones? Qu oportunidades queremos tener y dar? Estas pre-
guntas merecen un debate profundo y respetuoso de todos los sectores de la
sociedad, sin colores polticos, pensando en un inters superior a los intereses
partidarios o particulares, pensando en el futuro de las prximas generaciones
de argentinos.

BIBLIOGRAFA

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Gvirtz, Silvina y Camou, Antonio (coordinadores), (2009), La univer-
sidad argentina en discusin, Ediciones Granica, Buenos Aires.
Duarte, Betina (2009), De aspirante a alumnos: una clasificacin
de los sistemas universitarios de admisin y su aplicacin a las uni-
versidades nacionales de la Argentina, en Gvirtz y Camou, op.cit.,
pp. 27-58
Corengia, ngela (2009), Estado, mercado y universidad en la g-
nesis de la poltica argentina de evaluacin y acreditacin universita-
ria, en Gvirtz y Camou, op.cit., pp. 125-173
Vocos, Francisco (1981), El problema universitario, Buenos Aires, ed.
Cruz y Fierro.
294 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

ANEXO I
El ranking de The Times elabora 13 indicadores diseados con el objeti-
vo de reflejar las actividades de docencia, investigacin y transferencia del co-
nocimiento, se agrupan en cinco categoras principales:

1) Docencia: entorno de aprendizaje. Incluye cinco indicadores de rendimien-


to orientados a recoger la perspectiva de la docencia tanto desde la perspecti-
va del estudiante como de los docentes.
Encuesta de reputacin: elaborada por Thomson Reuters y mide el presti-
gio de las instituciones en el mbito de la docencia y la investigacin;
Ratio profesor alumno Este indicador presupone que donde hay una ratio
menor, los estudiantes reciben mayor atencin por parte del profesorado.
Ratio de doctorados otorgados frente a graduados. Se presupone que las
instituciones con la presencia de posgraduados e investigadores en forma-
cin tiene un impacto en el desarrollo del carcter docente de la institu-
cin marcado por este aspecto investigador
Nmero de doctorados otorgados frente al tamao del profesorado. Supo-
ne el desarrollo de la docencia a su mximo nivel y que puede ser positivo
tanto para atraer graduados como para su desarrollo.
Ingresos de la institucin frente al nmero de profesores. Este indicador
se ha ajustado teniendo en cuenta el poder adquisitivo de cada pas; indi-
ca el estatus general de cada institucin y ofrece una valoracin global de
las infraestructuras y recursos disponibles para los estudiantes y el profe-
sorado.

2) Investigacin: cantidad, ingresos y reputacin. Incluye tres indicadores.


Reputacin investigadora: procedente de la encuesta de carcter anual
Academic Reputation Survey
Ingresos de investigacin: frente al nmero de profesores y normalizado
teniendo en cuenta la capacidad de compra de cada pas y el diferente va-
lor de las ayudas y becas en funcin de la materias. As las ayudas para
investigacin en ciencias suelen ser mayores que las de humanidades.
Productividad investigadora frente a nmero de profesores (9%), incremen-
tndose desde el 6% del ranking global. Mide la productividad investiga-
dora de la universidad. Se tiene en cuenta el nmero de artculos publica-
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 295

dos en publicaciones acadmicas de calidad y revisadas por pares, que estn


indexadas por Thomson Reuters.

3) Menciones/Citas: Este indicador refleja la influencia del investigador


de una universidad.
Nmero de veces que se citan en el mundo las publicaciones de una insti-
tucin. Se eliminan de los rankings aquellas instituciones que publican
menos de 200 trabajos al ao. Es el indicador con ms peso de todos los
utilizados para elaborar el ranking. Los datos se obtienen a partir de 12.000
publicaciones acadmicas indexadas por la base de datos Thomson Reu-
ters Web of Science e incluye- para el ranking 2012- todos las publica-
ciones acadmicas entre 2005 y 2009.

4) Perspectiva internacional: comunidad universitaria, investigacin. Tiene


en cuenta la diversidad de los campus y el nivel de colaboracin del profe-
sorado con sus colegas internacionales en proyectos de investigacin.
Diversidad de estudiantes en el campus: mide la capacidad de una Uni-
versidad para competir por los estudiantes en un entorno global, mediante
el ratio de estudiantes internacionales frente a nacionales
Diversidad de profesorado: ratio de profesores internacionales frente a
nacionales.
Proporcin de todas las publicaciones de la Universidad con al menos un
coautor internacional en los ltimos cinco aos.

5) Ingresos procedentes de las empresas: innovacin. Tiene como objeti-


vo medir la transferencia del conocimiento mediante la innovacin, la con-
sultora o la colaboracin con empresas.
Utiliza como nico indicador qu parte de los ingresos para investigacin
proceden de las empresas y se normaliza teniendo en cuenta el nmero de
profesores. Este valor es un indicador de hasta qu punto las empresas es-
tn dispuestas a pagar por la investigacin y la capacidad de una universi-
dad de obtener fondos en un mercado competitivo, siendo un indicador
clave de calidad de la institucin.

A continuacin se resumen en un cuadro las ponderaciones utilizadas para


cada uno de los indicadores:
296 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

CATEGORIA Indicador Ponderacin Ponderacin


Indicador Categora
Encuesta de Reputacin 10 %
Ratio Profesor /alumno 6%
Docencia Ratio Doctorados/Graduados 3% 30 %
Ratio Doctorados/Profesores 8%
Ratio Ingresos/Profesores 3%
Reputacin Investigadora 12 %
Investigacin Ingresos por investigacin 9% 30 %
Productividad Investigadora 9%
Menciones/citas Menciones/citas 30 %
Diversidad de estudiantes 2.5 %
Perspectiva Diversidad del Profesorado 2.5 %
Proporcin de publicaciones de 7.5 %
Internacional
la univ. con al menos un coautor 2.5 %
internacional en los ltimos 5 aos
Innovacin Ingresos procedentes de empresas 2.5 % 2.5 %
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 297

ANEXO II
El ranking universitario mundial de Shangai clasifica a las Universidades
utilizando una serie de indicadores que miden rendimiento acadmico o de in-
vestigacin, tanto de los antiguos alumnos como a docentes de las instituciones.
Para cada indicador, el puntaje ms alto es 100 s se le asigna a la institu-
cin que cuenta con la ms alta puntuacin. El puntaje de las otras institucio-
nes se calcula como un porcentaje de la puntuacin mxima.
Se muestra un cuadro resumen con los criterios de calificacin, el indica-
dor utilizado, el cdigo y el peso relativo que dicho indicador tiene en la pun-
tuacin total.

Criterio Indicador Cdigo Peso


Calidad de Educacin Alumnos de una institucin que han
Alumno 10 %
ganado premios Nobel y Medalla Field
Personal docente de una institucin
que ha ganado Premios Nobel y Premio 20 %
Calidad de la Facultad
Medallas Field
Investigadores altamente citados HiCi 20 %
en 21 categoras
Artculos publicados en las
N&S 20 %
revistas Nature y Science
Resultado de las Artculos indexados en las bases de
investigaciones datos Thomson SCI (Science Citation
Index-expanded) y SSCI ( Social PUB 20 %
Science Citation Index)
Ponderacin del puntaje obtenido
Ponderacin del
per cpita del personal docente de PCP 10 %
Puntaje Per Cpita
una institucin
Total 100 %

Definicin de Indicadores
Alumno: El nmero total de alumnos de una institucin (aquellos que han
obtenido en la misma una licenciatura, maestra o doctorado) que han ganado
Premios Nobel y Medallas Fields. A su vez, se da mayor ponderacin relativa
298 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

a aquellos alumnos que han obtenido el ttulo en aos ms cercanos a la fecha


de elaboracin del ranking y menor a aquellos que lo han obtenido hace una
mayor cantidad de aos.
Premio: El nmero total de docentes de una institucin que han ganado
el Premio Nobel en Fsica, Qumica, Medicina y Economa y Medalla Fields
en Matemticas. Se consideran a los docentes que trabajan en la institucin al
momento de ganar el premio. Diferentes ponderaciones se otorgan de acuerdo
a los perodos en ganar los premios, teniendo ms peso para los ganadores pos-
teriores al ao 2001 y reducindose para aquellos que lo obtuvieron hace una
mayor cantidad de aos.
HiCi: El nmero de investigadores altamente citados en 21 categoras. La
definicin de categoras y procedimientos detallados se pueden encontrar en
el sitio web de Thomson ISI
N&S: El nmero de artculos publicados en las revistas Nature y Science
entre 2003 y 2007
PUB: El nmero total de artculos indexados en el Science Citation In-
dex-espanded y Social Science Citation Index en el 2007
PCP: este indicador pondera la proporcionalidad existente entre los pun-
tajes obtenidos por una institucin en virtud de los cinco criterios anteriores y
las dimensiones de su plana docente, considerando solamente los profesores
dedicados a tiempo completo a esta actividad.
ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 299

REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO


PROYECTO DE LEY
300 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 301

1. CARACTERIZACIN GENERAL DE LOS MERCADOS FINANCIEROS,


SUS FUNCIONES E IMPORTANCIA

La diversidad de instituciones, mercados, canales, mecanismos e instru-


mentos que posibilitan la utilizacin y aplicacin (por parte de personas fsi-
cas o jurdicas) de recursos excedentes posedos por terceros, el significativo
volumen total de los recursos que se canalizan a travs de estos medios y los
extendidos plazos, grandes montos y bajos costos que pueden obtener los de-
mandantes de financiacin, constituyen uno de los aspectos que ms claramente
distinguen las economas desarrolladas de aquellas que no lo son, o que lo son
en una medida menor.
En sentido contrario, la escasez (o carencia) de canales, mercados, instru-
mentos, el relativamente pequeo volumen de recursos canalizados y la esca-
sez de financiamiento accesible a largo plazo, no solo caracterizan al subdesa-
rrollo sino que son una de sus principales causas. En efecto, estos rasgos (que
configuran un verdadero cuadro de raquitismo financiero) impiden el acce-
so fluido y la rpida acumulacin de capital fsico y humano por parte de las
personas fsicas y de las empresas, que es lo mismo que decir que retardan el
crecimiento individual y del conjunto social.
La expresin mercados financieros (o tambin sector financiero) alude
al conjunto de mercados e instituciones en los que se transan contratos que con-
tienen promesas de entrega, devolucin o pago de dinero, valores, rentas, in-
tereses, especies o bienes en determinados plazos de tiempo, contratos genri-
camente conocidos como instrumentos financieros. Estos contratos
especifican los derechos o crditos de las partes que los detentan por haber-
los adquirido as como las obligaciones o deudas de las partes que los han
emitido. Para los primeros se trata de activos, en tanto que para los segundos
son pasivos. Las transacciones que dan origen a nuevos contratos o instrumentos
financieros se denominan primarias, en tanto que las transacciones por las
cuales contratos o instrumentos preexistentes cambian de manos o de titulari-
dad se denominan secundarias.
La importancia del sector financiero y de los mercados que lo conforman
est dada porque en ellos:
- Quienes desean a) consumir o invertir en exceso de sus ingresos co-
rrientes y/o b) cubrir riesgos o posiciones riesgosas, podrn obtener
302 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

emitiendo el correspondiente instrumento o nuevo contrato el dine-


ro, los bienes o las coberturas de quienes se hallan en disposicin y
condiciones de proveerlos.
- Quienes desean desprenderse o vender contratos financieros preexis-
tentes, podrn hallar compradores en los mercados de transacciones
secundarias, y
- Quienes tienen ingresos corrientes en exceso de lo necesario para de
sus pagos inmediatos podrn invertir tales excedentes en la compra
de instrumentos financieros, ya en el mercado de transacciones pri-
marias, ya en el de transacciones secundarias.

Esta somera descripcin es demostrativa de la importancia que tienen es-


tos mercados, an incompletos y/o imperfectos, para el logro de una razona-
ble asignacin de recursos.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 303

2. CONDICIONES PARA QUE LA ACTIVIDAD DE LOS MERCADOS


FINANCIEROS SEA CONDUCENTE, AMPLIA Y PROFUNDA

La funciones y roles que desempean los mercados financieros imponen


a los poderes pblicos las siguientes exigencias:
1. Proveer un marco legal que d certeza de sus derechos y obligaciones
a las partes contratantes.
2. Mantener una elevada calidad de gestin en los respectivos poderes
de polica (el banco central, como responsable de la poltica moneta-
ria y la supervisin amplia de los mercados financieros, y las respec-
tivas superintendencias de bancos, seguros y dems participantes de
estos mercados).
3. Administrar la economa y las finanzas pblicas (impuestos, gastos,
financiacin, endeudamiento, etc.) de manera de asegurar un marco
macroeconmico estable, no comprometiendo la estabilidad de la
moneda, ni distorsionando la estructura de precios relativos o gene-
rando presiones indebidas sobre las tasas de inters.
4. Preservar la estabilidad de la unidad de cuenta.

Ser unidad de cuenta o de denominacin es la caracterstica principal del


dinero primario. Se trata de un instrumento emitido por los bancos centrales
con aceptacin generalizada para cursar pagos por contar con la prerrogativa
del curso legal, motivo por el cual su entrega tiene como efecto legal la can-
celacin definitiva (payment finality) de cualquier obligacin de pagar (ya
sea resultante de la compra de un bien, ya de deudas en especies o en dinero
contradas con anterioridad). Asimismo, el curso legal habilita legalmente a
los titulares de derechos de cobro (ya originados en ventas de bienes, ya en prs-
tamos de especies o de dinero) a exigir, si lo desean, el ser pagados en unida-
des de dicha especie130.

130
Tambin llamado dinero base o base monetaria, el dinero primario es aquello que a)
constituye la unidad de cuenta del valor de bienes y servicios, derechos y obligaciones, b) es
generalmente aceptable como medio de pago y c) que por dichos motivos (los sealados como
a y b) ya en su forma fsica, cartular (billetes en circulacin) como registral (saldos en cuentas),
constituye y provee la ltima certeza de liquidez y valor.
304 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

La estabilidad del valor de la unidad de cuenta o de denominacin de los


derechos y obligaciones instrumentados en los mercados financieros (o sea, el
dinero primario) es esencial para la existencia y el desarrollo mismo del crdi-
to. En su ausencia se genera lo que se ha llamado raquitismo crediticio o fi-
nanciero y/o conlleva al uso de sucedneos, como pueden ser monedas extran-
jeras, tasas de inters que en gran medida responden a la desvalorizacin
esperada de la unidad de cuenta, o clusulas de ajuste ex-post de los capita-
les adeudados conocidas como indexacin.
En la Argentina (como en otros pases de ingresos medios en los que la
escasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienen consti-
tuyendo desde hace dcadas un obstculo para el crecimiento) la evidencia es
incontrastable: con un volumen de ahorro domstico agregado ms que sufi-
ciente para financiar una razonable acumulacin de capital la causa ltima o
primer motor del raquitismo financiero y consecuentemente del subdesa-
rrollo de su economa, es la inestabilidad jurdica, fiscal y monetaria. Entre los
principales factores de inestabilidad y raquitismo financiero, cabe mencionar:

- La persistencia de prcticas tributarias, polticas de gasto y endeudamien-


to pblico que terminan distorsionando la tasa de inters real, los precios
relativos, el tipo de cambio real y en ltima instancia la competitivi-
dad de la economa en su conjunto. En materia de endeudamiento los sec-
tores pblicos nacional, provinciales y municipales: a) Deben guiarse por
el principio de austeridad, que significa no aceptar todo el crdito que se
les ofrece sino solo es que es capaz de generar riqueza y flujos financieros
para pagar intereses y amortizaciones; b) Deben ser previsores, es decir
no considerar como permanentes ciertas coyunturas favorables y c) De-
ben ser honestos en la exposicin de la totalidad de sus obligaciones, tan-
to sean instrumentadas, como contingentes.
- La ausencia de una moneda nacional que sirva de unidad de denomina-
cin de derechos y obligaciones a mediano y largo plazo, el consecuente
costoso y riesgoso uso de la moneda extranjera a dichos efectos.
- La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la economa,
incluyendo particularmente la inseguridad jurdica resultante de casos fre-
cuentes de violaciones contractuales originadas en decisiones del sector
pblico.
- Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligaciones y ga-
rantas, resultado de la vigencia de leyes y prcticas jurdicas excesivamente
favorables a los deudores, y
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 305

- La ausencia de mercados secundarios profundos que aseguren liquidez a


los instrumentos de financiacin de mediano o largo plazo.

La experiencia ha mostrado claramente como estos factores de inestabili-


dad inhiben tanto a las partes inversoras/acreedoras de los mercados de finan-
ciamiento, como a las partes tomadoras/deudoras:

- Para los acreedores o inversores, aquellos factores de inestabilidad ope-


ran (a travs de devaluaciones, licuaciones, congelamientos, moratorias,
etc.) como una amenaza permanente sobre el valor real final de sus dere-
chos e intereses, promoviendo una persistente huda de ahorros locales
hacia instrumentos y mercados externos, o bien, su inversin directa en
activos fsicos, algo ms protegidos hasta ahora.
- Para los tomadores de fondos o deudores, los mismos factores de inesta-
bilidad a travs de su impacto distorsivo sobre la tasa de inters real, los
descalces de plazos y de monedas, los precios relativos y el tipo de cam-
bio real131 ponen frecuentemente en riesgo su misma supervivencia.

Cabe tambin sealar la experiencia reciente de los pases desarrollados


afectados desde 2008 por severas crisis financieras, con contraccin del crdi-
to, recesin y aumento del desempleo. A lo largo de varias dcadas y en diver-
sas medidas, casi todos estos pases ejecutaron polticas fiscales muy expansi-
vas que se financiaron con un endeudamiento pblico creciente, fondeado por
bancos y otros vehculos de inversiones tanto de residentes como de extranje-
ros. Estas crisis han dado lugar a profundas revisiones de la legislacin sobre
bancos y mercados de capitales, sin dudas necesarias, pero que resultarn in-
tiles si los gobiernos no logran poner en caja las cuentas fiscales.

131
El tipo de cambio real es habitualmente medido a travs del cociente: Precios de los bienes
comerciables o transables / Precios de los bienes no comerciables o no transables. El
numerador alude a los precios de los bienes de produccin domstica relativamente ms
expuestos a la competencia con bienes producidos en otros pases y el denominador a los precios
de los bienes menos expuestos a tal competencia.
306 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

3. EL PROYECTO DE LEY
3.1. Distincin entre la actividad bancaria y otros intermediarios de ins-
trumentos financieros, lmites impuestos por la ley y rol del banco central
en la estructura de supervisin
El presente proyecto de ley de entidades financieras pretende basarse en
las consideraciones precedentes y contribuir a que los poderes pblicos pue-
dan responder satisfactoriamente a las exigencias arriba mencionadas y en par-
ticular impulsar:
- El conocimiento del sistema financiero por parte del pblico y la con-
fianza en el mismo,
- La proteccin de los usuarios,
- La competencia y la innovacin dentro del sistema,
- El buen gobierno de las instituciones participantes y la prevencin y
represin del delito dentro del sistema.

Entre quienes conforman los mercados financieros cabe distinguir la ac-


tividad propiamente bancaria, caracterizada por la captacin de fondos con
la obligacin de su restitucin en plazos a) no calzados con los de maduracin
o cobro de sus activos y b) desvinculada de los riesgos de mora o insolvencia
de tales activos. As, las firmas bancarias corren riesgos de liquidez y de sol-
vencia distinguibles de los asumidos por otros intermediarios, que venden a
terceros instrumentos financieros variados (acciones, pagars, certificados de
participacin en fideicomisos, cuotas-partes en fondos comunes, etc.) sin asu-
mir ellos riesgos propios por descalce de plazos ni de crdito. Quienes invier-
ten sus ahorros mediante los servicios de este segundo tipo de intermediarios
no quedan acreedores de los mismos, sino de los emisores primarios de los ins-
trumentos financieros que adquieren, actuando los intermediarios principal-
mente como administradores o fiduciarios de fondos de terceros. Puede inclu-
so quedar la responsabilidad sobre la decisin de comprar o vender estos
instrumentos en cabeza del cliente, no siendo el intermediario ms que un pres-
tador de servicio de comisin.
Por las caractersticas de alta liquidez y bajo riesgo de los medios de pago
e instrumentos de ahorro que ofrece al pblico, la intermediacin propiamen-
te bancaria tiene una alta potencialidad para impulsar la actividad econmica
general. La contrapartida, sin embargo, son los grandes descalces de plazos y
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 307

riesgos, apenas atenuados por unas reservas de liquidez y un capital propio que
son pequeas fracciones de sus obligaciones. La opacidad de los riesgos y
descalces propios de las firmas bancarias las exponen a un riesgo adicional:
El de sufrir corridas por contagio o mero rumor.
Como los pasivos u obligaciones de los bancos incluyen una parte impor-
tante del sistema de pagos (la que no es desempeada por el dinero circulante)
y el ahorro de las unidades ms pequeas, ha sido prctica casi universal que
cuenten con diversas garantas y/o privilegios tanto en casos de crisis de liqui-
dez como en casos de insolvencia. A fin de evitar demasiado riesgo moral132,
sin embargo, estos privilegios y garantas deben ir acompaados por una seve-
ra normativa prudencial. Esta normativa requiere a su vez el ejercicio de una
estricta supervisin sobre su cumplimiento y de la aplicacin de normas co-
rrectivas y/o penalidades en casos de incumplimiento. Ahora bien, habida cuen-
ta de la vulnerabilidad del esquema riesgos bancarios ! normas prudenciales
! supervisin repetidamente demostrada tanto en nuestro pas, como en el
extranjero y vistos los elevadsimos costos que generan las crisis bancarias,
es importante que la ley fije lmites precisos a la expansin de la firmas que
desempean la actividad propiamente bancaria.
En lo que hace a las funciones normales y habituales de los bancos el pro-
yecto:
- Propende a que:
el sistema y los servicios de pagos sean de alcance amplio y fcil
accesibilidad133, y
- Define:
los diversos tipos de entidades que se autorizarn (pblicas, uni-
versales, especializadas, etc.),
las exigencias para la autorizacin, las estructuras de capital y de
gobernanza para cada clase de entidades.
los criterios prudenciales en materias de liquidez y capitales, ries-
gos credititos, descalces, riesgos de mercado, operacionales, le-
gales, etc.
los lmites particulares a las financiaciones otorgada al Sector P-
blico (agregado que nuclea al Estado Nacional, los estados pro-

132
Riesgo propio del negocio asegurador que puede introducirse en el negocio bancario por
las garantas y privilegios otorgados a los titulares de sus obligaciones.
133
Si bien la bancarizacin de los pagos es un objetivo deseable, en esta materia no puede
ignorarse la realidad de la enorme fraccin de la economa que opera en la informalidad y la
responsabilidad que en esta cuestin tienen otras polticas gubernamentales.
308 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

vinciales y municipales y todo ente, organismo o sociedad comer-


cial en cuya propiedad participe directa o indirectamente el sec-
tor pblico)
las exigencias mnimas para los regmenes contables, de audito-
ra, de consolidacin y transparencia informativa.
los criterios de confidencialidad y/o secreto bancario.

En lo que respecta a los bancos de propiedad estatal el proyecto establece


que cualquiera sea la persona jurdica de carcter pblico que ejerza el control
de su capital, ellos estarn sometidos a las normas de esta ley y sus reglamen-
taciones sin excepcin de ninguna naturaleza. Estas entidades no podrn cele-
brar operaciones de crdito de cualquier tipo o naturaleza a favor o beneficio
de personas de los Estados Nacionales, Provinciales o Municipales o de las
entidades autrquicas de objeto bancario o financiero propiedad o controlada
por cualquiera de dichos Estados, salvo dentro de los lmites que, por resolu-
cin fundada dictada por la Superintendencia.
La captacin de depsitos, el otorgamiento de crditos y cualquier otro ser-
vicio bancario que pudieran ser calificados por decreto del Poder Ejecutivo
Nacional de servicio pblico (como podra ser el caso de una cuenta bsica
para cobros y pagos) ser prestada o llevada a cabo por el o los bancos pbli-
cos que el decreto del Poder Ejecutivo determine y en las condiciones que all
se establezcan. La calificacin de servicio pblico ha sido histricamente re-
servada a actividades en las que se entiende que el oferente o prestador no debe
poder ejercer el derecho de admisin o exclusin. Tpicamente se trata de
las redes de telefona fija, energa elctrica, gas, caminos, transporte y otros
servicios en los que existe uno solo o muy pocos prestadores. Este no es el caso
de los mercados financieros, en los que existe una muy amplia competencia.
Por otra parte, en la actividad de acordar financiaciones la seleccin es un de-
recho inherente y crucial para los oferentes.
En cuanto a la actividad de intermediacin financiera no bancaria, la dis-
tinta naturaleza de los riesgos asumidos por los intermediarios, las diferentes
exigencias que de ello resultan en materias de liquidez (encajes) y solvencia (ca-
pitales) y la ausencia de garantas y privilegios especiales para quienes inviertan
sus ahorros a travs de estos intermediarios, son todos factores que justifican que
su supervisin sea ejercida por un rgano especfico. Ahora bien, dado que los
intermediarios no bancarios (actividad a veces referida como banca de inver-
sin) comercializan instrumentos que compiten con los emitidos por los ban-
cos y pueden adquirir dimensiones tales que los conviertan en actores sistmi-


REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 309

cos134, es necesario que su organismo especfico de supervisin mantenga infor-


mado de manera plena y permanente al banco central en su carcter de super-
visor general de los mercados financieros y a la superintendencia de bancos,
sobre los montos, magnitudes y evolucin de los riesgos administrados.
La estructura y facultades de las autoridades regulatorias y de supervisin,
as como el perfeccionamiento de los mecanismos legales para la resolucin
de situaciones de iliquidez y/o de insolvencia de estas firmas son parte central
del proyecto.
El proyecto asigna al banco central la responsabilidad por el mantenimiento
de la estabilidad de la moneda y el ejercicio de la poltica monetaria y crediti-
cia general. En este marco y considerando el carcter monetario y crediticio
de muchos de los instrumentos originados y/o negociados por los intermedia-
rios bancarios y no bancarios que actan en los diversos mercados financie-
ros, el proyecto asigna al banco central un rol de supervisor general (general
oversight) del sistema financiero.
No ser el banco central, sin embargo, quien emitir las normas pruden-
ciales ni quien supervisar su cumplimiento, sino las superintendencias res-
pectivas, las que sern entidades autrquicas dependientes del Poder Ejecuti-
vo Nacional a travs del Ministerio de Economa y Finanzas de la Nacin. Pero
el banco central dispondr de la informacin necesaria para evaluar la liqui-
dez y la solvencia de los intermediarios, pudiendo coordinar con las superin-
tendencias especficas las polticas macro y microprudenciales que juzgue apro-
piadas. As, la estructura de supervisin del sistema financiero quedar integrada
de acuerdo al siguiente esquema:

Banco central: Responsable de la estabilidad de la moneda, la


poltica monetaria y crediticia agregada y la supervisin general
(general oversight) de todos los mercados financieros

  
Superintendencia Superintendencia de otros Superintendencia
de bancos intermediarios y mercados de Seguros
financieros (CNV)

Para minimizar la ocurrencia de arbitrajes regulatorios135, la ley proyecta-


da faculta a la autoridad a que limite la participacin de las firmas bancarias
134
Se entiende por intermediario bancario o no bancario sistmico a aquel que por su dimensin
puede llegar a afectar al conjunto de los mercados en casos de ilquidez y/o insolvencia.
310 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

en otros mercados financieros, como el de los seguros, los fondos de pensio-


nes, las firmas burstiles y la originacin y distribucin de participaciones en
fideicomisos.

3.2. Principios que guiarn la resolucin y/o reestructuracin de institu-


ciones fallidas
En el punto primero de este documento qued en claro desde un punto
de vista conceptual lo crucial que es la moderacin en ciertas polticas p-
blicas (fiscales, monetarias) y la firmeza en otras (defensa de los derechos de
propiedad y ejecucin de contratos) para lograr un razonable desarrollo de las
instituciones y mercados de crdito. El rol primordial de este en la generacin
y sostenimiento de la actividad econmica explica, por otra parte, el creciente
involucramiento de los gobiernos en la actividad financiera a lo largo del siglo
XX. Dicho involucramiento no fue solo de carcter regulatorio, sino tambin
como participante directo (a travs de bancos y otras instituciones financie-
ras) y ms importante todava como garante y estabilizador de la activi-
dad. En esta ltima materia, con la esperanza de minimizar la disrupcin de
los canales de crdito se invirtieron en muchas oportunidades cuantiosos re-
cursos fiscales extrados de toda la sociedad toda, vulnerndose adems el sano
principio de disciplina de mercado que sostiene que las prdidas no deben ser
socializadas, sino soportadas por sus responsables.
El presente proyecto de ley le otorga a la autoridad la facultad de liquidar o
rescatar (por va de saneamiento, reestructuracin, etc.) instituciones fallidas o
en peligro inminente, pero la decisin de balancear los riesgos (el llamado riesgo
moral vs. el eventual costo agregado para la economa de no rescatar institu-
ciones) no queda solo en cabeza de las superintendencias, sino que ser respon-
sabilidad de un Consejo integrado por estas, el Banco Central y el Ministerio de
Economa. Queda establecido como un principio central de para este Consejo
que en los casos de saneamiento o reestructuracin, las medidas a adoptar esta-
rn orientadas a la preservacin de los sistemas de pagos, el ahorro y los fondos
pblicos, pero no al rescate de grandes inversores y accionistas.
En los casos de instituciones que no alcancen a cubrir las exigencias m-
nimas de liquidez y solvencia fijadas, las respectivas superintendencias podrn
fijarles plazos perentorios para su encuadramiento o proceder a su saneamien-
to o liquidacin, segn lo aconsejen las circunstancias, en consulta como se
seal con el Ministerio de Economa y el Banco Central.

135
Se entiende por arbitraje regulatorio la prctica de evadir regulaciones ms estrictas en un
mercado simulando actividades pertenecientes a otro mercado menos regulado.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 311

Tanto para uno como en otro caso (liquidacin o saneamiento), se propo-


nen garantas, privilegios de cobro y mecanismos y procedimientos basados
tanto en la experiencia argentina como en la de otros pases y guiados por los
siguientes principios y criterios:
- La proteccin de la estabilidad de los sistemas financieros y de la conti-
nuidad de los servicios de pagos sern los objetivos prioritarios.
- Se har el mayor esfuerzo por preservar la confianza del pblico ge-
neral en las instituciones financieras, pero poniendo especial cuidado
en no ofrecer proteccin ni garantas a los inversores de mayor tama-
o y sofisticacin, as como a los accionistas o propietarios de las ins-
tituciones fallidas.

En los casos de saneamiento las alternativas que cada superintendencia po-


dr evaluar y emplear sern las siguientes:
a) Excluir activos y pasivos y transferir su propiedad (o las acciones re-
presentativas de su propiedad) a un tercero.
b) Excluir activos y pasivos y transferir transitoriamente su propiedad a
una institucin perteneciente a la autoridad regulatoria o
c) Transferir transitoriamente la totalidad de las acciones y el control a
la autoridad regulatoria.

SECCIN PRIMERA

FINALIDADES, CARACTERSTICAS Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA


FINANCIERO Y, EN PARTICULAR, DEL SISTEMA FINANCIERO
BANCARIO.

Artculo 1
Finalidades de la ley

Son finalidades de esta ley:


(1) Promover la estabilidad general del sistema financiero, creando a ese efecto
el Consejo Nacional para la proteccin y defensa de la estabilidad del Sis-
tema Financiero y Bancario Nacional (el Consejo) con las funciones y
poderes enumerados ms adelante.
(2) Estimular la confianza del pblico en las instituciones financieras que ope-
ran en la Repblica, cualquiera sea su forma jurdica, el carcter pblico
o privado que invisten y las funciones que desarrollan.
312 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

(3) Promover la comprensin del pblico del funcionamiento del sistema fi-
nanciero, incluyendo, en particular la inteligencia de los beneficios o ries-
gos asociados con los diferentes tipos de inversin.
(4) Proteger a los consumidores de servicios bancarios en los trminos de la
Ley correspondiente.
(5) Prevenir y reprimir los delitos realizados con ocasin de operaciones fi-
nancieras, y de la administracin de instituciones que formen parte del sis-
tema financiero, y de cualquier actividad prevenida por las leyes de casti-
go y persecucin del lavado de activos.
(6) Garantizar un grado de competencia en el mercado tal que optimice la efi-
ciente prestacin de servicios financieros y el continuo proceso de mejo-
ras e innovaciones.

Artculo 2
rganos y agentes del sistema financiero y bancario

Son rganos y agentes del sistema financiero y bancario:


(1) El Consejo Nacional para la proteccin y defensa de la estabilidad del Sis-
tema Financiero y Bancario Nacional (el Consejo),
(2) El Banco Central de la Repblica Argentina,
(3) La Superintendencia de Entidades Financieras y Bancarias
(4) La Comisin Nacional de Valores, y
(5) La Superintendencia de Seguros.

Artculo 3
Sobre el Consejo Nacional para la proteccin y defensa de la Estabilidad
del Sistema Financiero y Bancario Nacional (El Consejo)

(1) El Consejo estar constituido por los siguientes miembros y presidido por
el Ministro de Economa. Cada miembro tendr un voto. El Presidente ten-
dr el voto de desempate. Los miembros durarn seis aos en sus cargos.
Los miembros son:
1. El Ministro de Economa de la Nacin,
2. El Presidente del Banco Central,
3. El Presidente de la Comisin de Valores,
4. El Superintendente de Seguros de la Nacin,
5. El Superintendente de Entidades Financieras y Bancarias,
6. Dos (2) miembros de la Comisin Bicameral del Congreso de la Nacin.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 313

7. Un miembro designado por el Presidente de la Repblica, con con-


sentimiento del Senado de la Nacin, que no tenga relacin de fun-
cionario ni sea contratado por ningn poder pblico nacional o pro-
vincial al tiempo de su nombramiento, con especial versacin y
antecedentes en asuntos financieros pblicos o privados.
(2) Sin perjuicio de lo anterior, integrarn el Consejo los siguientes miembros,
sin voto, pero tendrn derecho de participar en las reuniones con voz y para
cumplir funcin de asesoramiento,
a. un representante de los Bancos Pblicos que ser electo para tales fun-
ciones por los bancos pblicos nacionales o provinciales (incluido,
entre estos, el Banco de la Ciudad de Buenos Aires),
b. un representante de los bancos cuyo capital sea mayoritariamente pro-
piedad de residentes en la Repblica Argentina, y
c. un representante de los Bancos cuyo capital sea mayoritariamente pro-
piedad de personas pblicas o privadas con domicilio en el exterior.
(3) El Consejo podr designar comisiones de profesionales o tcnicos para
aconsejarlo en cualesquiera materias que lleguen a su conocimiento.
(4) El Consejo se reunir por convocatoria que curse su Presidente o por una
mayora de miembros con derecho a voto, al menos una vez cada dos me-
ses, establecer su reglamento interno y resolver por mayora de votos
de miembros presentes en la respectiva reunin.
(5) El Consejo tiene por funciones y deberes,
Identificar riesgos y peligros para la estabilidad financiera de la Na-
cin, derivados de la iliquidez, insolvencia, necesidades significati-
vas financieras o el posible colapso de grandes unidades financieras
pblicas o privadas, interconectadas o no funcionalmente o de secto-
res ajenos a los mercados financieros o de crisis externas que afecten
la estabilidad de los mercados financieros nacionales,
Promover la disciplina del mercado bancario,
Eliminar expectativas de parte de accionistas, directivos o asesores o
acreedores en acciones de parte del Estado que protejan sus intereses
o elimine o amenge sus prdidas en caso de quiebra de sus respecti-
vas empresas o entidades financieras,
Responder a amenazas para la estabilidad del mercado financiero na-
cional.
(6) El Consejo podr recibir o requerir que se le someta informaciones o do-
cumentos por parte de cualesquiera organismos del sector pblico, inclui-
do el Banco Central y los bancos oficiales, as como de las entidades fi-
314 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

nancieras o no financieras pblicas o privadas, en tanto no se oponga a ello


legislacin explcita.
(7) El Consejo deber:
Recoger, clasificar y ordenar informacin sobre las entidades del sector
pblico, financiero o no financiero, entidades financieras pblicas o
privadas a fin de evaluar los riesgos que pueda sufrir el sistema finan-
ciero nacional.
Proveer direccin y solicitar informaciones y anlisis de cualquier or-
ganismo nacional o provincial con el propsito de justificar las con-
clusiones a las que lleguen en virtud de sus trabajos.
Vigilar los mercados de servicios financieros a fin de identificar even-
tuales causas de inestabilidad.
Hacer el seguimiento de propuestas de regulacin financiera en el pla-
no nacional e internacional, buscando la adopcin de las mejores prc-
ticas para todas las reas operativas, administrativas, comerciales, de
tecnologa y otros aspectos relevantes. Con el objetivo de fortalecer
la integridad, eficiencia, competitividad y estabilidad de los merca-
dos financieros nacionales, ser su funcin, adems aconsejar al Con-
greso de la Nacin para impulsar legislacin acorde.
Recomendar a todos los miembros del Consejo con facultades y de-
beres de supervisin, las prioridades y principios a los que habr de
ajustarse las actividades de supervisin de cada uno.
Identificar brechas y vacos o defectos en las regulaciones que pue-
dan poner en riesgo la estabilidad financiera de la nacin.
Hacer recomendaciones a la Superintendencia de Entidades Financie-
ras y cambiarias en lo concerniente al establecimiento de reglas pru-
denciales sobre capital de riesgo, liquidez, capitales contingentes, pla-
nes de saneamiento, lmites a la concentracin del crdito.
Identificar conductas o comportamientos relevantes en relacin con
la proteccin de la estabilidad sistmica.
Revisar y someter al Consejo trabajos, criterios y comentarios respecto
de principios y prcticas de contabilidad.
Proporcionar un espacio para la discusin y el anlisis de desarrollos
en los mercados financieros nacionales e internacionales y en temas
de regulacin financiera.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 315

Artculo 4
Dependencia del Consejo y coordinacin entre s de los organismos y
agentes del sistema financiero

(1) El Consejo depende del Poder Ejecutivo Nacional


(2) El Banco Central de la Repblica Argentina (BCRA) tendr por objeto,
las potestades, funciones, deberes y actividades las que determine su Car-
ta Orgnica y leyes modificatorias y complementarias, en tanto no sean
modificadas por la presente ley. En particular, el Banco Central es respon-
sable por el mantenimiento de la estabilidad de la moneda, de su valor y
por el ejercicio de la poltica monetaria, crediticia y cambiaria general. Por
todo ello, el Banco Central tendr las facultades y responsabilidades de
supervisin general de todos los mercados financieros nacionales. Dispon-
dr de toda la informacin necesaria producida, originada o conservada
por las dems instituciones que forman parte del sistema a fin de evaluar
la liquidez y la solvencia de los intermediarios, pudiendo coordinar con la
Superintendencias especficas las polticas de cualquier nivel que juzgue
apropiadas.
(3) En particular, la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias,
hasta la fecha tenida como un organismo desconcentrado dentro del BCRA,
quedar transformado en una Entidad Autrquica dependiente del Poder
Ejecutivo Nacional, con las funciones y competencias que esta ley le atri-
buye. Su principal objeto consistir en el control y vigilancia de las enti-
dades financieras y cambiarias.
(4) La Superintendencia de Entidades Financieras y cambiarias (la Superinten-
dencia) emitir las normas que regulan la actividad de cada una de las acti-
vidades tanto en los aspectos estructurales e institucionales como en los as-
pectos econmicos y financieros, en particular las normas sobre riesgos,
fraccionamiento y graduacin del crdito, relacin entre activos y capital y
entre pasivos y capital, materias en las que deber ajustarse, en la medida
de lo posible, a las pautas dictadas por los comits y/o grupos de pases e
instituciones intergubernamentales de las cuales la Argentina es parte. La
Superintendencia podr determinar los niveles de liquidez y solvencia y los
plazos para proceder a liquidar o reestructurar a los intermediarios actuan-
tes que no alcancen o no quieran alcanzar aquellos niveles.
(5) Los intermediarios financieros no bancarios estarn sujetos a la Comisin
Nacional de Valores. La Comisin mantendr informado permanentemente
al Banco Central, como supervisor general de todos los mercados finan-
316 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

cieros los montos, magnitudes y evolucin de los riesgos administrados


por los intermediarios financieros.

SECCIN SEGUNDA

CREACIN DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y ENTIDADES


FINANCIERAS COMO ENTIDAD AUTRQUICA, DEPENDIENTE DEL
PODER EJECUTIVO NACIONAL CON JURISDICCIN EN TODO EL
TERRITORIO DE LA REPBLICA.

Artculo 5
Administracin y facultades de la Superintendencia de bancos e institu-
ciones financieras

Artculo 5.1: Crase la Superintendencia de Bancos y Entidades Finan-


cieras que ser una entidad autrquica perteneciente al sector pblico nacio-
nal dependiente del Poder Ejecutivo Nacional a travs del Ministerio de Eco-
noma y Finanzas de la Nacin.
Artculo 5.2: La Superintendencia ser regida por esta Ley, las reglamen-
taciones que pueda dictar con el mismo objeto el Poder Ejecutivo Nacional.
No se le aplicarn las normas generales o especiales dictadas o que se dicten
para el sector pblico nacional.
Artculo 5.3: La Superintendencia tendr por principal objeto la fiscali-
zacin de todos los bancos y entidades financieras, pblicos o privados, auto-
rizados para operar como tales en territorio de la Repblica Argentina. Le co-
rresponder tambin la fiscalizacin de las empresas que tengan por objeto la
emisin u operacin de tarjetas de crdito o de pago o de dbito o cualquier
otro sistema similar siempre que dichos sistemas impliquen que el emisor de
las tarjetas contraiga habitualmente obligaciones de dinero para con el pbli-
co o ciertos sectores o grupos especficos de l.
Tendr capacidad legal suficiente para desempearse como administrador
o fiduciario de fondos pblicos o privados creados con el objeto de proveer
recursos para estabilizar el sistema financiero o para atender en caso de crisis
individuales de entidades financieras la devolucin o garanta de los depsi-
tos constituidos en dichas entidades.
Artculo 5.4: La Superintendencia ser administrada por un consejo for-
mado por tres miembros que presidir el Superintendente. Todos ellos sern
designados por el Poder Ejecutivo Nacional y no podrn ser removidos sin pre-
vio acuerdo del Senado de la Nacin.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 317

Artculo 5.5: Otras disposiciones vinculadas con la organizacin, gobier-


no y personal de la Superintendencia. Prohibiciones e incompatibilidades de
los funcionarios de la Superintendencia.
Artculo 5.6: El financiamiento del presupuesto anual de la Superinten-
dencia estar a cargo de las entidades fiscalizadas.
Artculo 5.7: El Superintendente tendr la representacin legal, judicial y
extrajudicial de la Superintendencia y podr ejecutar los actos y celebrar los con-
tratos que sean necesarios o convenientes para el cumplimiento de sus fines.
El Superintendente comunicar al Ministerio Pblico o a los funcionarios
judiciales que corresponda los hechos que en su criterio pudieran constituir de-
lito de los cuales tome conocimiento con motivo del ejercicio de su funcin
fiscalizadora en el mbito de cualquier persona sometida a su control o vigi-
lancia.
En caso de ejercerse acciones judiciales en contra del Superintendente o
de funcionarios dependientes de la Superintendencia por actos u omisiones en
el ejercicio del cargo, la Superintendencia deber hacerse cargo del costo de
la defensa del funcionario sometido a juicio, en razn de lo previsto en este
Artculo. Esta defensa ser proporcionada incluso cuando el funcionario hu-
biera cesado en el ejercicio de su cargo por cualquier causa salvo si hubiera
sido condenado por sentencia firme. En todos los casos el funcionario desig-
nar a su defensor a su puro arbitrio.
Artculo 5.8: La Superintendencia quedar sometida al control y fiscali-
zacin de la Auditora General de la Nacin exclusivamente en lo que concierne
al examen de sus cuentas de gastos. Sin perjuicio de ello, la Superintendencia
deber contratar los servicios de una auditora externa que ser seleccionada
por concurso de antecedentes entre las firmas de auditora de primera lnea que
operen en el pas. Las firmas auditoras as seleccionadas no podrn tener a su
cargo dicha auditora por ms de tres ejercicios econmicos.
Artculo 5.9: Fiscalizacin y poderes normativos. Corresponder a la Su-
perintendencia la fiscalizacin de los bancos y entidades financieras sobre el
cumplimiento de sus leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que
rijan las actividades de los bancos y entidades financieras. La Superintenden-
cia aplica e interpreta las leyes, reglamentos, y dems normas que regulan a
los bancos y entidades financieras.
Podr tambin examinar todos los negocios, bienes, documentos, cuentas
y correspondencia de las instituciones que fiscalice y requerir todos los ante-
cedentes y explicaciones que juzgue necesarios para conocer la forma en que
administran sus negocios, el grado de seguridad y prudencia con que hayan
318 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

invertido sus fondos y sobre cualquier otro punto que considere pertinente co-
nocer.
Podr tambin impartirles instrucciones y adoptar las medidas que juzgue
convenientes para resguardar el inters de los depositantes u otros acreedores
y el inters pblico.
La Superintendencia podr ejercitar las facultades que esta Ley le otorga des-
de el nacimiento de una institucin fiscalizada hasta el fin de su liquidacin.
Artculo 5.10: Sin perjuicio de las normas que protegen el secreto banca-
rio, la Superintendencia dar a conocer al pblico, trimestralmente, informa-
cin relativa a las inversiones y dems activos de las instituciones fiscalizadas
y su clasificacin y evaluacin. Los informes debern comprender a todas las
entidades referidas. La Superintendencia podr mediante instrucciones gene-
rales imponer a las entidades fiscalizadas la obligacin de entregar al pblico
informacin sobre las mismas materias.
La Superintendencia podr facilitarles a firmas especializadas en la eva-
luacin de las instituciones financieras la nmina de los deudores de los ban-
cos, los saldos de sus obligaciones y las garantas que hayan constituido. Lo
anterior slo proceder cuando la Superintendencia haya aprobado su inscrip-
cin en un registro especial de evaluadores, y la informacin que obtengan de
este modo ser estrictamente confidencial.
Artculo 5.11: La Superintendencia fijar las normas generales para la pre-
sentacin de balances y otros estados financieros de las instituciones fiscali-
zadas.
Artculo 5.12: Poderes de la Superintendencia frente a instituciones en cri-
sis. Se presumir que una entidad financiera presenta inestabilidad financiera
o administracin deficiente si ocurriere cualquiera de los siguientes aconteci-
mientos o ambos simultneamente: (a) arroja prdidas que superen el 10% del
capital integrado y reservas iniciales durante tres o ms estados financieros
mensuales; (b) haya requerido asistencia financiera del Banco Central de la
Repblica Argentina en tres meses durante un ao; (c) haya pagado tasas de
inters que superen en un 30% la tasa promedio de las instituciones financie-
ras de su misma especie en el curso de tres meses durante un ao; (d) haya su-
frido, por parte de sus auditores externos, observaciones graves relacionadas
con los indicadores financieros o de gestin de la entidad.
Los directores, gerentes, administradores o apoderados que realicen algu-
na de las operaciones prohibidas por la Superintendencia sern pasibles de san-
ciones penales y debern responder con sus bienes por las prdidas que dichas
operaciones ocasionen a la empresa.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 319

Artculo 5.13: La Superintendencia podr aplicarles a las entidades que


hubieran contravenido alguna de las regulaciones establecidas las siguientes
sanciones disciplinarias, de acuerdo a la reglamentacin de la presente ley:
(i) advertencia
(ii) multa
(iii) prohibicin de ciertas operaciones o actividades
(iv) suspensin temporal de alguno de sus directivos, con o sin la desig-
nacin de un administrador provisional
(v) revocacin de la autorizacin para funcionar,
Podr asimismo prohibir o limitar el pago de dividendos de la entidad in-
fractora.

SECCIN TERCERA

DE LOS BANCOS Y DE LA ACTIVIDAD BANCARIA

Artculo 6
Definicin de bancos y actividades propias

6.1 Definicin de banco. A los fines de esta ley se entiende por banco las
personas jurdicas que, previa autorizacin de la Superintendencia de En-
tidades Financieras y de cualquier autoridad pblica competente, celebran
profesional y habitualmente, operaciones de banco o actividad de inter-
mediacin bancaria, tal como estas expresiones son definidas en esta ley
y en las reglamentaciones que en consecuencia se dicten.
6.2 Operaciones bancarias fundamentales. Las operaciones de banco son
aquellas en virtud de las cuales una persona jurdica
(i) recibe y/o solicita fondos o recursos del pblico quedando obligada a
su restitucin en un plazo determinado, o inmediatamente ante el re-
querimiento de devolucin efectuado por la persona que entreg los
fondos o recursos, o por el cesionario del derecho a reclamar la devo-
lucin, entrega o pago,
(ii) otorga prstamos o crditos bajo cualquier forma jurdica,
(iii) efecta, gestiona o interviene en el pago de obligaciones dinerarias
de terceros con terceros.
6.3 Fondos o recursos recibidos del pblico. Son las sumas de dinero o los
derechos a percibir sumas de dinero en cualquier moneda, que un banco
reciba de terceros, bajo la forma de depsitos, con derecho a disponer a su
320 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

slo arbitrio de dichos fondos o recursos, pero con obligacin de restituir-


los, con ms las sumas de intereses y/o ajustes pactados, en un plazo de
tiempo determinado y en las dems condiciones que establezca la regla-
mentacin que al respecto dicte oportunamente la Superintendencia.
6.4 Crditos u operaciones de crdito. A los fines de esta ley se entiende
por operacin de crdito todo acto por el cual un banco entrega o pone o
promete poner fondos o recursos a ttulo oneroso a disposicin de otra
persona, o asume, en inters de esta, un compromiso de desembolsar di-
chos fondos en manos de un tercero pero para la cuenta de la persona que
recibe la promesa de tener los fondos a disposicin, tal como ocurre en
caso de avales, fianzas, garantas o cauciones.
6.5 Medios o instrumentos de pago. A los fines de esta ley se consideran
medios o instrumentos de pago todos los bienes materiales o inmateriales
que permiten que una persona ceda o transfiera a otra la propiedad y/o
posesin de recursos monetarios con efecto cancelatorio de obligaciones
o deudas en cabeza del receptor de tales bienes.
6.6 Operaciones auxiliares. Los bancos podrn realizar las siguientes opera-
ciones auxiliares o conexas a su actividad principal:
1. Operaciones de cambio de moneda extranjera,
2. Operaciones sobre oro o metales preciosos, amonedados o no amo-
nedados.
3. La suscripcin, compra, gestin, colocacin, custodia y venta de va-
lores mobiliarios o de cualquier otro producto financiero, en las con-
diciones que fijen las reglamentaciones.
4. Asesorar en materia de gestin financiera, ingeniera financiera y pres-
tar, de manera general, todos los servicios destinados a facilitar la evo-
lucin econmica y financiera de empresas en las condiciones y con
las responsabilidades que precise la reglamentacin.
5. Las operaciones previstas en el numeral 3 anterior tendrn los limites
que la reglamentacin establezca y debern, siempre, ser de dimen-
siones proporcionadas en relacin al conjunto de las actividades ha-
bituales del banco bajo el riesgo de perder la autorizacin para fun-
cionar como tal por inadecuacin de la operatoria. Adems debern
evitar: perjudicar, restringir o deteriorar el juego de la libre concurren-
cia sobre el mercado en el que se transen los ttulos de que se trata.
6.7 Bancos pblicos. Las disposiciones de esta seccin tercera de esta ley se-
rn de aplicacin estricta a los bancos pblicos nacionales, provinciales o
municipales, incluido el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, cualquiera
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 321

sean las disposiciones de las respectivas cartas orgnicas que regulen la


creacin o el funcionamiento de estas instituciones.
6.8 Ley aplicable. Las operaciones celebradas por las entidades contempla-
das por esta ley sern regidas por las leyes que las partes libremente ha-
yan acordado, incluso cuando la ejecucin de dichas operaciones debiera
llevarse a cabo en territorio de la Repblica Argentina.

Artculo 7
Prohibiciones

7.1 Ninguna persona fsica o jurdica podr, sin autorizacin previa y explci-
ta de la Superintendencia de Entidades Financieras, realizar habitualmen-
te como actividad principal o exclusiva las actividades de captacin de
recursos o fondos y la prestacin de crditos, o cualesquiera una de estas
dos actividades.
7.2 Quedan excluidas de la disposicin del prrafo 7.1 anterior las empresas
aseguradoras o reaseguradoras y las entidades sin fines de lucro que con-
forme a sus estatutos y por motivos de orden social y bien comn acuer-
den prstamos en condiciones preferenciales a determinadas categoras de
personas o de empresas. Quedan igualmente excluidos los fondos comu-
nes de inversin, las empresas que otorguen prstamos de carcter excep-
cional a sus empleados o trabajadores, o adelantos con garanta de sus ha-
beres habituales y cualquier otra persona que otorgue prstamos o anticipos
como actividad auxiliar, secundaria o subordinada a su objeto principal.
7.3 Las prohibiciones establecidas en los artculos anteriores no impiden que
en el marco de su actividad profesional las empresas de bienes o servicios
convengan con sus contratantes postergaciones o avances de pagos, emi-
tir valores mobiliarios o ttulos de deuda en el marco de las reglamenta-
ciones que dicten los organismos competentes para regular el sector de
deuda de los mercados de capital, emitir bonos u otros ttulos de deuda
para la compra de un bien o de un servicio determinado producido u ofre-
cido por ella.
7.4 No podr ser miembro del directorio o del Consejo de Vigilancia o de la
Comisin Fiscalizadora de un banco, ni por s o por persona interpuesta,
ni administrar, dirigir o gerenciar por cualquier ttulo un banco o ser apo-
derado con facultades suficientes para comprometer por cualquier ttulo
al mencionado banco, quien:
7.4.1 haya sido objeto de una condena en sede penal,
322 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

7.4.2 o hubiera merecido pena de multa o inhabilitacin por parte de las


autoridades que con arreglo a esta ley controlan el mercado finan-
ciero y bancario,
7.4.3 o hubiera sido condenado por autoridades competentes de un pas
extranjero por los mismos delitos o infracciones mencionados en
7.4.1 y 7.4.2 anteriores.
7.4.4 o hubiera cado en quiebra,
7.4.5 o hubiera sido inhabilitado para el ejercicio de funciones pblicas
7.5 Queda prohibido la utilizacin de las expresiones banco, bancario o anlo-
gas en cualquier idioma, que induzcan a creer que la persona a la que se
trate est autorizado por las autoridades competentes para llevar a cabo
las actividades contempladas en esta ley.

Artculo 8
Sobre el inters pblico de la actividad bancaria, el servicio pblico y los
bancos oficiales nacionales o provinciales

8.1 Las personas y actividades que forman la esencia de esta ley son de inte-
rs pblico. Esta declaracin servir para interpretar las normas de esta
ley y los tribunales de la Nacin, o de las provincias, llamados a aplicar
las disposiciones aqu contenidas debern tener en cuenta el carcter al que
se hace referencia.
Los bancos pblicos u oficiales, cualquiera sea la persona jurdica de carc-
ter pblico que ejerce el control de su capital, estn sometidas a las normas
de esta ley y sus reglamentaciones sin excepcin de ninguna naturaleza. El
Estado Nacional promover por ante los tribunales competentes las accio-
nes pertinentes en caso que cualquier entidad que revista la condicin de
Banco Publico se niegue a acatar las disposiciones de la presente o resista
los actos de autoridades competentes dictados en ejercicio de las potestades
y facultades investidas en aqullas en funcin de la presente Ley
8.2 Los poderes pblicos nacionales, provinciales y municipales se abstendrn
de aplicar cargas, sanciones, obligaciones y/o servicios especiales a las
entidades contempladas por esta ley so pretexto de que las mismas desa-
rrollan una actividad clasificable como servicio pblico o cuya naturaleza
puede ser reconducida o considerada como actividad propia estatal. En
particular no exigirn a los bancos la prestacin de crditos a determina-
da categora de personas, en determinadas circunstancias, y bajo ciertas
condiciones econmicas. Tampoco autorizarn la devolucin de los aho-
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 323

rros o recursos o fondos que hayan captado del pblico en moneda o en


condiciones distintas a las que libremente pactaron al recibir de terceros
los recursos mencionados. Por lo tanto, el carcter de inters pblico no
subroga ni sustituye el original inters privado entre las partes contratan-
tes, es decir el banco y sus clientes.
La captacin de depsitos o el otorgamiento de crditos, que por la natu-
raleza de las personas, o las circunstancias especiales que rodeen la asis-
tencia crediticia pudieran ser calificadas por decreto del Poder Ejecutivo
Nacional (previa dictamen favorable de la Superintendencia) de servicio
pblico en relacin con la persona de los tomadores de crdito o de los
depositantes, ser prestada o llevada a cabo por el o los Bancos Pblicos
que el decreto del Poder Ejecutivo determine y en las condiciones que all
se establezcan.
8.3 A los efectos de esta ley se entender por banco pblico toda persona jur-
dica que sea controlada por una persona o entidad perteneciente al sector
pblico nacional o provincial, municipal o de otra esfera de actuacin, in-
cluido el Banco de la Ciudad de Buenos Aires. Las leyes de la jurisdic-
cin a las que pertenezca un banco pblico determinado podrn imponer
a ste la prestacin de sus servicios a favor de las personas que la misma
determine y en las condiciones que ella establezca, siempre que dicha dis-
posiciones no violenten las garantas de igualdad, prohibicin de estable-
cer aduanas o restricciones al comercio interjurisdiccional, o las normas
sobre solvencia y liquidez de las entidades que haya dictado con carcter
general la Superintendencia de bancos.
8.4 Los Bancos Pblicos no podrn celebrar operaciones de crdito de cual-
quier tipo o naturaleza a favor o beneficio del Estado Nacional o de las
personas de los Estados Provinciales o Municipales, o de las entidades
autrquicas de objeto bancario o financiero, propiedad o controlada por
cualquiera de dichos Estados, salvo dentro de los lmites que, por resolu-
cin fundada de la Superintendencia, se autorizara. Estas autorizaciones
debern ser, bajo pena de nulidad, a favor de personas singulares, por mon-
tos determinados y por plazos cortos. No podrn repetirse en el plazo de
dos aos contados desde el reembolso ntegro de la operacin de crdito
autorizada. A los efectos de esta norma, el Banco Central de la Repblica
Argentina no ser considerado Banco Pblico, rigindose las relaciones
de crdito que pueda establecer con el Estado Nacional y los Provinciales
o Municipales por las disposiciones de su Carta Orgnica.
324 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Artculo 9
Autorizacin

9.1 Las entidades comprendidas en esta ley no podrn iniciar sus actividades
sin previa autorizacin de la Superintendencia de Bancos y Entidades Fi-
nancieras. Tambin se requerir dicha autorizacin para la fusin de enti-
dades o para la transmisin de todas sus carteras.
9.2 Para autorizar el funcionamiento de dichas entidades o para denegar la
autorizacin, la Superintendencia deber considerar los elementos tcni-
cos y financieros del proyecto as como los antecedentes y capacidades de
los solicitantes, y deber considerar el impacto general sobre el sistema
financiero. La Superintendencia podr limitar la autorizacin a solo algu-
nas de las operaciones proyectadas por el solicitante, y deber expedirse
dentro de los primeros 4 (cuatro) meses de recibida la solicitud.
9.3 La Superintendencia deber preparar y mantener actualizada una lista de
las entidades autorizadas, que ser publicada en el Boletn Oficial.
9.4 Las entidades debern contar con un monto de capital pagado y reservas se-
gn lo que establezca la Superintendencia de bancos y entidades financieras.
9.5 La Superintendencia podr revocar la autorizacin para funcionar de
una entidad financiera ya sea a pedido de esta o bien cuando dicha en-
tidad no cumpla con las exigencias que le son debidas, o como resul-
tado de una sancin disciplinaria. Tambin cuando no haya comenza-
do sus actividades pese a haber recibido la autorizacin en un plazo de
12 meses o cuando haya dejado de ejercer su actividad durante 6 me-
ses o ms.

SECCIN CUARTA

DEL SANEAMIENTO DEL SISTEMA, DE LAS ENTIDADES


SINGULARMENTE CONSIDERADAS Y DE LA LIQUIDACIN POR
QUIEBRA. GARANTA DE DEPSITOS.

1. Objeto de esta Seccin y Principios especiales de las normas sobre el


tratamiento de la insolvencia efectiva o probable de las entidades.
La Seccin Cuarta de esta Ley tiene por objeto regular las situaciones en
las cuales una entidad financiera experimenta, o es altamente probable que ex-
perimente, dificultades financieras y establecer la garanta de ciertos depsi-
tos constituidos en las entidades.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 325

Para la interpretacin e inteligencia de esta Seccin Cuarta se debern te-


ner en cuenta los siguientes principios especiales, con exclusin de cualquier
otro, excepto de los principios generales del Derecho mencionados por el art.
16 del Cdigo Civil.
La legislacin sobre Concursos y Quiebras no ser de aplicacin a la ma-
teria disciplinada en esta Seccin Cuarta, salvo cuando una norma de esta misma
Ley explcitamente se refiera a ella, o la declare aplicable.

1.1 Exigencias de la estabilidad. La estabilidad del sistema financiero, fina-


lidad ltima de esta ley, puede requerir, frente a la aparicin de causas que
pongan en peligro la estabilidad de todo el sistema,
(i) la aplicacin de medidas de saneamiento, con la extensin y particu-
laridades aqu previstas, o
(ii) la liquidacin y quiebra de bancos o entidades afectadas por las cau-
sas de inestabilidad.
1.2 Nocin de causa de inestabilidad. A los fines de esta Seccin Cuarta, se
entiende por causa de inestabilidad cualquier situacin de naturaleza pa-
trimonial susceptible de provocar, por si, o en conjuncin con otra u otras
situaciones, la cesacin de pagos de una o ms entidades.
1.3 Medida de saneamiento. Se entiende, tambin, a los fines de esta Sec-
cin Cuarta, por medida de saneamiento o por saneamiento, la medida o
conjunto de medidas, que tengan por objeto hacer subsistir en todo o en
parte, la unidad de negocios afectada por una o varias causas de inestabi-
lidad, a travs de la aplicacin de alguno de los remedios contemplados
en esta Seccin Cuarta, con independencia de la subsistencia de la forma
jurdica a cuyo amparo se desarroll la unidad de negocios y del manteni-
miento del cuerpo gerencial y de los accionistas.
1.4 El saneamiento como regla. Las medidas de saneamiento son la regla y
el objetivo a perseguir para enfrentar una situacin de inestabilidad de una
entidad o del sistema, mientras que la liquidacin, en tanto tienda a la des-
aparicin de las unidades de negocio y/o entidades afectadas por causas
de inestabilidad, es la excepcin de la regla establecida por esta Ley.
1.5 Objetivo del saneamiento o de la liquidacin. Sin perjuicio de lo ante-
rior, el objetivo final perseguido tanto por el saneamiento como por la li-
quidacin es la proteccin de los depositantes y de los recursos o fondos
pblicos que sean utilizados por las autoridades con competencia para
gestionar o administrar las situaciones de emergencia individual o sist-
mica, por causa de inestabilidad financiera.
326 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

1.6 Autoridades pblicas con competencia en la gestin del saneamiento


del sistema o en la liquidacin de entidades. Son el Consejo Nacional
para la proteccin y defensa de la Estabilidad del Sistema Financiero y
Bancario Nacional, el Banco Central, y el Superintendente de Bancos. Para
el caso de saneamiento o liquidacin de sociedades de bolsa, la compe-
tencia se extender tambin a la Comisin Nacional de Valores y para el
de compaas de seguro, se lo har con la Superintendencia de Seguros.
1.7 Las medidas de saneamiento son:
a. la transferencia de todo o parte de la unidad de negocios de la entidad
afectada por una causa de inestabilidad,
(i) a una persona de carcter privado, o
(ii) a una persona del sector pblico financiero (la entidad recepto-
ra), existente o creada, a los efectos de recibir como patrimonio y
administrar los activos y, o pasivos de la unidad de negocios, y
b. el otorgamiento a favor de la entidad receptora de un prstamo capi-
talizable, a opcin del otorgante del prstamo, por un importe no su-
perior a la diferencia positiva entre los pasivos y los activos de la uni-
dad de negocios transferida.
1.8 Poderes de saneamiento. Su ejercicio.
Las autoridades mencionadas en el prrafo 1.6 anterior son la nicas con com-
petencia para ejercer los poderes de saneamiento a efectos de aplicar las
medidas mencionadas en 1.7 anterior, en los casos y en las condiciones pre-
vistas en esta Seccin Cuarta de esta Ley. Slo el Consejo resuelve una me-
dida de Saneamiento o el petitorio de quiebra y liquidacin de una entidad.
1.8.1 Los poderes de saneamiento consisten en la capacidad para ordenar
a. la transferencia a favor de una entidad receptora determinada de
la totalidad, y no menos de la totalidad, de las acciones o ttulos
que representen la totalidad del capital de la entidad afectada por
una causa de inestabilidad y, de existir, la totalidad de los ttulos
que representen o documenten derechos contra la entidad a reci-
bir de la misma acciones liberadas, y
b. la transferencia de todo o parte de los activos de la entidad cuyo
saneamiento se persiga, a favor de la entidad receptora, junto con
la totalidad de los pasivos originados en depsitos a la vista o a
plazo, en este ltimo caso dentro y hasta el monto mximo que
fije la reglamentacin, y
c. el otorgamiento del o los prstamos mencionados en el prrafo
1.7 anterior con las caractersticas all mencionadas y de las fuen-
tes u orgenes que ms adelante se indican.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 327

1.8.2 El ejercicio de los poderes de saneamiento est subordinado bajo pena


de nulidad al cumplimiento previo de las siguientes condiciones
a. La comprobacin por parte de la Superintendencia y la declara-
cin por sta de que una entidad determinada no cumple
(i) con condiciones esenciales tenidas en cuenta por la autori-
dad competente al tiempo de extenderle la autorizacin para
funcionar, o previstas como tales en los instrumentos de su
creacin en caso de Bancos Pblicos, o
(ii) con los requisitos bsicos en materia de liquidez y solvencia
establecidos por las reglamentaciones en consonancia con
esta Ley, y
b. La comprobacin por la Superintendencia y la declaracin por
sta, despus de recabar la opinin del Banco Central y del Mi-
nistro de Economa, de que en su opinin fundada, nada hace pen-
sar que la entidad de que se trate haya de corregir las infraccio-
nes a las condiciones establecidas al tiempo de su creacin o, en
caso de violacin de normas de liquidez y solvencia, haya de re-
cibir de terceros una asistencia financiera (incluido en tal concepto
aportes irrevocables de capital en efectivo) de tal magnitud que
haga desaparecer de manera efectiva e inmediata la probabilidad
de la cesacin de pagos de la entidad. No ser considerado como
asistencia financiera, a los fines del cumplimiento de esta condi-
cin, la prestacin de recursos por parte del Banco Central o del
Estado Nacional o de personas de carcter pblico con cargo al
presupuesto nacional o a fondos o fideicomisos creados para aten-
der situaciones de iliquidez de entidades financieras.
1.9 Peticin de declaracin de quiebra y liquidacin de una entidad.
La Superintendencia, por orden del Consejo, podr pedir al juez compe-
tente la declaracin de quiebra de una entidad siempre que se hayan cum-
plido las siguientes condiciones,
a. que a juicio de la Superintendencia, el Banco de que se trate est in-
curso en cesacin de pagos, o que la cesacin de pagos est prxima
a ocurrir,
b. que la finalidad de esta Ley est mejor atendida por la quiebra de la
entidad que por la aplicacin de una medida de saneamiento,
c. que es justo y razonable que sea declarada la quiebra de la entidad.
Se aplicar, en el caso aqu considerado, la Ley de Concursos y Quie-
bras, salvo que podr, una vez pedida la quiebra o habiendo sido de-
328 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

clarada sta, dictarse una medida de saneamiento consistente en la ex-


clusin de los activos de la entidad quebrada que, a juicio de la Su-
perintendencia, deban ser transferidos a las personas pblicas o pri-
vadas que por mandato legal se hayan hecho cargo o atendido los
depsitos garantizados. Al decretarse la quiebra, el Tribunal designa-
r a la Superintendencia como Liquidador, con las facultades y debe-
res que ms abajo se establecen.

2. La Garanta de los depsitos


Alcances
2.1 El Estado Nacional responde por todos los depsitos a la vista, por el monto
total de los mismos y por los depsitos a plazo, gratuitos u onerosos, in-
cluidos los intereses devengados, por hasta la suma que establezca la Re-
glamentacin, en caso de quiebra o liquidacin de una entidad.
Exclusin
2.2 Los depsitos realizados por una entidad en otra bajo cualquier forma y
plazo quedan excluidos de la garanta. Quedan tambin excluidos los De-
psitos constituidos en Bancos Pblicos que cuenten con garantas esta-
blecidas por Ley de las jurisdicciones que los crearon. Se excluye tambin
a los Depsitos que cuenten con garantas de personas pblicas o priva-
das o de fideicomisos constituidos con el fin de garantizar los depsitos o
administrar los procesos de saneamiento.
2.3 La transferencia de pasivos de una entidad en dificultades en el marco de
un proceso de saneamiento conforme a las estipulaciones de esta Ley, no
actualiza la garanta aqu establecida ni la hace exigible del Estado Na-
cional ni de la entidad receptora de los pasivos ni de la entidad en cabeza
de la cual se encontraba el depsito transferido, an cuando sea declarada
la quiebra de sta despus de la transferencia.
2.4 El Banco Central no podr financiar la garanta ni desembolsar el equiva-
lente a la diferencia entre pasivos y activos de una unidad de negocios de
una entidad sujeta a medidas de saneamiento, salvo aplicando fondos es-
peciales que el Banco Central administre fiduciariamente, y que se hayan
constituido con el propsito de garantizar los depsitos o apoyar financie-
ramente la transferencia.
2.5 Es responsabilidad del Consejo difundir entre el pblico los trminos y
modalidades de la garanta de los Depsitos aqu establecida.
2.6 La garanta de los Depsitos se financiar con un Fondo aportado por las
entidades financieras. El organismo que establecer los aportes a realizar
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 329

por cada entidad al Fondo es la Superintendencia de Entidades Financie-


ras, la que deber diferenciarlos y graduarlos en funcin de indicadores
individuales de riesgo. El organismo que administrar fiduciariamente el
Fondo y pagar las garantas cuando correspondiere es el Banco Central.
Si los desembolsos exigidos por el ejercicio de la garanta excedieran los
recursos del Fondo, el Estado Nacional financiar subsidiariamente la di-
ferencia con recursos del Tesoro Nacional.
330 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 331

REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL


BANCO CENTRAL

PROYECTO DE LEY
332 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 333

INTRODUCCIN
El Banco Central tiene, como rol primario, instrumentar la poltica mone-
taria y, para dirigir el rumbo de sta, su principal objetivo debe ser preservar la
utilidad de la moneda que emite, de tal forma que sirva de reserva de valor,
unidad de medida y medio de pago. En algunas naciones se establecen otros
objetivos para el Banco Central, lo cual no tiene en cuenta que, al contar sola-
mente con una sola herramienta, no es factible alcanzar una segunda meta sin
resignar en forma parcial o total la primera. Es como pretender matar dos leo-
nes con una sola bala; imposible. Por eso, lo ideal es que la poltica monetaria
tenga una nica razn -preservar la utilidad de la moneda- ya que de esta for-
ma se consigue la estabilidad necesaria para el mejor desarrollo de las activi-
dades econmicas de las personas y, adems, la instrumentacin de solucio-
nes para los problemas que existan en otras reas de la economa.
Cabe hacer una aclaracin adicional: la poltica cambiaria es la contraca-
ra de la poltica monetaria, por ello no hicimos una referencia expresa a la mis-
ma. Al establecerse como objetivo preservar el valor de la moneda local, auto-
mticamente queda determinada la estrategia cambiaria. Algunos prefieren
determinar el precio de la misma en trminos de una divisa extranjera, lo cual
implica que la oferta de pesos debera responder a la demanda que exista a ese
tipo de cambio fijo. Otros consideran que lo que hay que preservar es su valor
en trminos de poder adquisitivo respecto a los bienes y servicios. En este caso,
lo razonable es ir a un sistema de metas de inflacin, lo cual en el caso argen-
tino implicara cumplir con dos artculos constitucionales:
Art. 75.- Corresponde al Congreso:
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las
provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, propor-
cionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defen-
sa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones
previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan
asignacin especfica, son coparticipables ().
11. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar
un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nacin.
De esta forma, fijando las metas de inflacin, sern los legisladores los que
determinarn el porcentaje del impuesto inflacionario que pagaremos los ar-
334 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

gentinos, tal como dice el inc. 2 del art.75. Adems, como se establece en el
inc. 11, son ellos los que tienen que fijar el valor de la moneda, que, como vi-
mos antes, es la inversa de su poder adquisitivo, cuya evolucin se puede aproxi-
mar con la inflacin.
Resulta evidente de que para que puedan existir metas de inflacin debe
haber un organismo confiable que brinde estadsticas que permitan controlar
su cumplimiento. Por eso, si se avanzara en este rumbo, sera fundamental re-
cuperar la credibilidad del INDEC, reestructurndolo, dndole autarqua y
hacindolo depender del poder legislativo.
Para que el Banco Central pueda cumplir los objetivos establecidos en su
Carta Orgnica, debe garantizarse a sus autoridades que tendrn una total in-
dependencia del Poder Ejecutivo; ya que de esa forma se evita que el mismo
tienda a utilizarlo como fuente de financiamiento. Cuando el legislativo es el
que determina el valor de la moneda, la independencia existe en cuanto a los
instrumentos que se pueden utilizar para lograr dicha meta. Luego, la legisla-
tura debera tener las herramientas para que los funcionarios se hagan respon-
sables y puedan ser sancionados si los objetivos fijados no se cumplieron.
En el caso de la presente propuesta de Carta Orgnica, se opt por mini-
mizar la injerencia de los rganos polticos mediante la eleccin de los direc-
tores en concursos pblicos definidos por una Comisin Asesora. Este mismo
organismo propone la terna para cargos de presidente o vicepresidente, de la
que elegir el Poder Ejecutivo Nacional. De esa forma, se trata de maximizar
las posibilidades de que los miembros del directorio del Banco Central lleguen
a sus cargos por sus mritos profesionales y personales y no por injerencia de
factores polticos.
La otra funcin que suelen tener los bancos centrales es la de regular el
sistema financiero. Un principio bsico que debe reconocerse es que el insu-
mo principal de la banca es el ahorro de las personas o empresas. Por lo tanto,
no es dinero de las entidades ni de los gobiernos. En este sentido, se deben ins-
trumentar normas de funcionamiento para que los recursos que les fueron con-
fiados sean administrados prudentemente. Por lo tanto, el Banco Central pue-
de regular el lmite de riesgo que se va a asumir con dichos recursos; pero nunca
determinar cmo se usa o a qu tasa se toma o se presta. Estas son decisiones
que han tomado los dueos de los ahorros al elegir la entidad a la que le con-
fiaron la administracin de sus fondos. El Banco Central slo debe velar por
la transparencia de la informacin que recibe el que toma la decisin de dep-
sito y controlar que se cumplan las condiciones acordadas y las prudenciales
que fij la institucin.
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 335

Captulo I
Naturaleza y objeto

Artculo 1 El Banco Central de la Repblica Argentina (en adelante, el


Banco) es una entidad de derecho pblico con personera jurdica propia y
plena capacidad pblica y privada. En el desarrollo de su actividad y para el
cumplimiento de sus fines acta con autonoma respecto de la Administracin,
desempeando sus funciones regida por las disposiciones de la presente ley y
dems normas legales concordantes.
Artculo 2 El Banco tiene su domicilio en la capital de la Repblica. Puede
nombrar corresponsales en el pas y en el exterior.
Artculo 3 Es misin y responsabilidad primaria y fundamental del Directo-
rio del Banco preservar el valor de la moneda.
El Banco debe desarrollar una poltica monetaria y financiera destinada a sal-
vaguardar las funciones del dinero como unidad de cuenta, instrumento de pago
y reserva de valor.
En la formulacin y ejecucin de la poltica monetaria y financiera ni el Ban-
co ni ningn miembro de su Directorio puede recabar o aceptar rdenes, indi-
caciones o instrucciones de ningn otro organismo.
El Banco debe ser consultado por las autoridades nacionales, provinciales o
municipales sobre cualquier iniciativa en los campos de su competencia. El
Banco puede emitir opinin a las autoridades nacionales, provinciales o mu-
nicipales sobre materias en esos mismos campos.
El Directorio del Banco no puede asumir obligaciones de cualquier naturaleza
que impliquen condicionar o restringir el ejercicio de sus facultades legales.
El Estado nacional garantiza las obligaciones asumidas por el Banco.
Artculo 4 Son, adems, otras funciones del Banco:
Normar y supervisar el funcionamiento del mercado financiero y aplicar
la Ley de Entidades Financieras y dems normas que, en su consecuencia,
se dicten;
Promover el buen funcionamiento del sistema de pagos;
Actuar como depositario y agente del pas ante las instituciones moneta-
rias, bancarias y financieras internacionales a las cuales la Nacin haya
adherido;
Administrar sus reservas internacionales;
Formular y ejecutar la poltica cambiaria
En el ejercicio de estas funciones el Directorio del Banco no puede afec-
336 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

tar su misin y responsabilidad primaria y fundamental de preservar el valor


de la moneda.

Captulo II
Capital

Artculo 5 - El capital del Banco quedar establecido en el balance inicial


que se presente al momento de promulgarse la presente ley.

Captulo III
Composicin Del Directorio

Artculo 6 - El Banco est gobernado por un Directorio compuesto por un pre-


sidente, un vicepresidente y seis directores. El presidente y vicepresidente de-
ben ser ciudadanos argentinos. Todos los miembros del Directorio deben go-
zar de reconocida solvencia moral y tener probada idoneidad y experiencia
profesional o acadmica en materia monetaria, bancaria, econmica o legal
vinculada a la actividad financiera.
Artculo 7 - Los miembros del Directorio son seleccionados en forma indivi-
dual mediante un concurso pblico internacional de antecedentes. El llamado
a concurso se realiza a travs de la prensa nacional e internacional y con la
colaboracin de los organismos financieros internacionales de los que la Na-
cin es miembro. Una Comisin Asesora compuesta por ex presidentes del
Directorio del Banco procede, en cada caso, a proponer a las personas selec-
cionadas. El presidente y vicepresidente son elegidos por el Poder Ejecutivo
Nacional (en adelante, el PEN) de entre sendas ternas propuestas por la Co-
misin Asesora y designados con acuerdo del Senado de la Nacin. Los de-
ms directores son designados por el PEN a propuesta de la Comisin Aseso-
ra. Todos los miembros del Directorio duran diez aos en sus funciones,
pudiendo ser designados nuevamente mediante procedimiento similar. El PEN
no puede realizar nombramientos en comisin.
Las retribuciones de los miembros del Directorio, del superintendente y vice-
superintendente son las que fije el presupuesto del Banco siguiendo la reco-
mendacin de la Comisin Asesora al Directorio, formulada anualmente so-
bre la base de las remuneraciones vigentes para los ms altos cargos ejecutivos
en las empresas bancarias del sector privado.
Artculo 8 - No pueden desempearse como miembros del Directorio:
a) Los empleados o funcionarios de cualquier reparticin del gobierno na-
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 337

cional y los que tienen otros cargos o puestos rentados o remunerados en


cualquier forma, que dependen directa o indirectamente de los gobiernos
nacional, provinciales o municipales, incluidos sus poderes legislativos y
judiciales. No se encuentran comprendidos en las disposiciones de este
inciso quienes ejercen la docencia;
b) Los accionistas, o los que forman parte de la direccin, administracin,
sindicatura o presten servicios a las entidades financieras al momento de
su designacin;
c) Los que se encuentran alcanzados por las inhabilidades establecidas en la
Ley de Entidades Financieras.
Artculo 9 Los miembros del Directorio slo pueden ser removidos de sus car-
gos por el PEN previa decisin de un jurado presidido por el presidente de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin e integrado por el presidente de la Academia
Nacional de Derecho y Ciencias Sociales y el presidente de la Academia Nacional
de Ciencias Econmicas. La causa se forma previa acusacin del PEN o del presi-
dente del Banco. Las funciones de los miembros del jurado son ad-honorem.
El jurado debe dictar normas de procedimiento que aseguren el derecho de de-
fensa y el debido proceso de la causa y, previo a expedirse, debe requerir la opi-
nin de la Comisin Asesora. El jurado debe expedirse en un plazo no mayor de
120 das corridos, contados a partir de la formacin de la causa.
Son causas de remocin: a) el incumplimiento de los deberes que se les asignan
en la presente Carta Orgnica; b) incurrir en alguna de las inhabilidades previs-
tas en el artculo anterior; c) negligencia reiterada y d) comisin de delitos.

Captulo IV
De la Comisin Asesora

Artculo 10 La Comisin Asesora est formada por los ex presidentes del


Banco que hayan ejercido tales funciones durante por lo menos un ao, con o
sin solucin de continuidad. Su participacin es voluntaria y ejercida a ttulo
gratuito.
Si su nmero no alcanza a cuatro personas, deben incluirse ex vicepresidentes
del Banco con la misma antigedad mnima en el cargo, hasta completar di-
cho nmero, dando prioridad a los que hayan ejercido sus cargos por mayor
tiempo, con o sin solucin de continuidad.
La Comisin, convocada por el presidente del Banco,
a) Selecciona y propone la composicin de las ternas para el nombramiento
del presidente y vicepresidente del banco;
338 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

b) Propone los nombres seleccionados para los dems miembros del Direc-
torio del Banco;
c) Anualmente recomienda al Directorio el nivel de las retribuciones de sus
miembros, del superintendente y vicesuperintendente; y
d) Acta como consejera del jurado en las causas de remocin de algn miem-
bro del Directorio.

Captulo V
Del presidente

Artculo 11 El presidente es la primera autoridad ejecutiva del Banco y, en


tal carcter:
a. Ejerce la administracin del Banco;
b. Acta en representacin del Directorio y convoca y preside sus reuniones;
c. Ejerce la representacin legal del Banco en sus relaciones con terceros;
d. Convoca los concursos internacionales de antecedentes propuestos por el
Directorio para la seleccin de sus propios miembros as como las del su-
perintendente y vicesuperintendente de entidades financieras y convoca a
la Comisin Asesora en los casos pertinentes.
e. Nombra, promueve y separa al personal del Banco de acuerdo con las nor-
mas que dicte el Directorio, dndole posterior cuenta de las resoluciones
adoptadas. Dichas normas, en todos los casos de nombramiento y promo-
cin, deben incluir concursos pblicos de antecedentes;
f. Dispone la sustanciacin de sumarios al personal, cualquiera sea su jerar-
qua, por intermedio de la dependencia competente;
g. Presenta al H. Congreso de la Nacin un informe anual sobre las opera-
ciones del Banco. Adems debe concurrir a cada Cmara al menos una vez
durante el perodo ordinario de sesiones, a los efectos de informar sobre
los alcances de las polticas monetaria, cambiaria y financiera en ejecu-
cin; explicar sus objetivos, analizar la aptitud de los instrumentos utili-
zados para alcanzarlos e informar sobre el estado de la economa y el sis-
tema financiero.
Artculo 12 - Cuando lo exijan fundadas razones de urgencia, el presidente pue-
de resolver asuntos reservados al Directorio en consulta con el vicepresidente, o
quien haga sus veces, y por lo menos un director, debiendo dar cuenta a ese cuerpo
de las resoluciones adoptadas en esta forma, en la primera oportunidad que el
mismo se rena. De la misma facultad goza quien lo reemplace.
Artculo 13 - El presidente convoca a las reuniones de Directorio por lo me-
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 339

nos una vez cada quince das. Cuatro miembros forman qurum y, salvo dis-
posicin en contrario, las resoluciones son adoptadas por simple mayora de
votos de los miembros presentes. En caso de empate el presidente tiene doble
voto. Por va de reglamentacin el Directorio puede establecer el requisito de
mayoras ms estrictas en asuntos de singular importancia.
Con frecuencia por lo menos bimestral, el Directorio dedica una reunin al
anlisis de la poltica monetaria: objetivos, instrumentos, evolucin, posibles
desvos y sus causas, correcciones, perspectivas y cursos de accin. Las actas
de tales sesiones, con las opiniones vertidas, las decisiones adoptadas y la for-
ma en que cada director emiti su voto, son publicadas por el Banco a los 30
das de tales sesiones.
Artculo 14 El vicepresidente ejerce las funciones del presidente en el caso
de ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, des-
empea las que el presidente - de entre las propias - le asigne o delegue.
El Directorio nombra un vicepresidente 2 entre sus miembros, quien sustitu-
ye al vicepresidente en caso de ausencia temporaria o cuando ejerza la presi-
dencia.
Si el presidente, vicepresidente o alguno de los directores falleciere, renuncia-
re o de alguna otra forma dejare vacante su cargo antes de terminar el perodo
para el que fue designado, se procede a nombrar a su reemplazante, para com-
pletar el perodo, en la forma establecida en el artculo 7.

Captulo VI
Funciones y Atribuciones del Directorio

Artculo 15 Dada la misin y responsabilidades del Directorio, en virtud del


artculo 3 de esta ley, el mismo debe vigilar que todos y cada uno de los actos
del Banco estn dirigidos a la consecucin de sus fines y funciones, descriptas
en los artculos 3 y 4. Para ello corresponde al Directorio:
a) Fijar las polticas generales que hacen al ordenamiento del proceso de in-
termediacin financiera y del sistema de pagos;
b) Ejercer las facultades y poderes que asigna al Banco esta ley y sus normas
concordantes;
c) Intervenir en las decisiones que afecten al mercado monetario y cambia-
rio, estando facultado para operar en ambos mercados;
d) Proponer los concursos internacionales de antecedentes para la seleccin
de sus propios miembros as como las del superintendente y vicesuperin-
tendente de entidades financieras
340 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

e) Establecer las normas y pautas para las operaciones del Banco; tomar co-
nocimiento de las operaciones decididas con arreglo a dichas normas e
intervenir en la resolucin de los casos no previstos, segn la reglamenta-
cin que dicte;
f) Resolver sobre todos los asuntos que, no estando explcitamente reserva-
dos a otros rganos, el presidente del Banco someta a su consideracin;
g) Establecer las tasas de inters y dems condiciones generales de las ope-
raciones crediticias del Banco, las que deben ser uniformes y no pueden
implicar la concesin de algn tipo de subsidio explcito o implcito;
h) Establecer normas prudenciales relativas a la solvencia, riesgo y liquidez
de las entidades financieras;
i) Determinar las sumas que corresponde destinar a reservas de acuerdo con
lo dispuesto en el artculo 29;
j) Reglamentar la creacin y funcionamiento de cmaras compensadoras de
medios de pago y otros valores;
k) Establecer las denominaciones y caractersticas de los billetes y monedas;
l) Disponer la desmonetizacin de los billetes y monedas en circulacin y
fijar los plazos en que se produce su canje;

Previo informe conteniendo dictamen debidamente fundado de la Superinten-


dencia de Entidades Financieras (en adelante, la Superintendencia), corres-
ponde asimismo al Directorio:
m) Autorizar o denegar la apertura de nuevas entidades financieras, la de fi-
liales o sucursales de entidades financieras extranjeras, lo mismo que las
fusiones de entidades;
n) Autorizar o denegar la apertura de sucursales de entidades financieras
Aprobar o reprobar las transferencias de acciones que, segn la Ley de
Entidades Financieras, requieran autorizacin del Banco;
o) Aprobar o rechazar los planes de regularizacin y saneamiento de las en-
tidades financieras;
p) Aplicar las sanciones que establece la Ley de Entidades Financieras;
q) Revocar la autorizacin para operar de las entidades financieras;
r) Otorgar o cancelar la autorizacin a entidades financieras para operar en
cambios;
Artculo 16 Como rgano de gobierno del Banco, le corresponde al Direc-
torio:
a) Dictar el estatuto del personal del Banco, fijando las condiciones de su
ingreso, perfeccionamiento tcnico y separacin. Disear los procedimien-
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 341

tos a los que debern ajustarse los concursos para el nombramiento y pro-
mocin de todo el personal del Banco;
b) Seleccionar mediante concurso pblico de antecedentes y designar al ge-
rente general y a los subgerentes generales;
c) Nombrar corresponsales;
d) Elaborar y remitir al PEN, antes del 30 de septiembre de cada ao, el pre-
supuesto anual de gastos y recursos;
e) Aprobar el balance general, la cuenta de resultados y la memoria anual;
f) Publicar informacin trimestral sobre las actividades del Banco en mate-
ria de poltica monetaria y en el desarrollo de sus otras funciones del art-
culo 4.

Captulo VII
De la gerencia general

Artculo 17 La administracin del Banco es ejercida por intermedio de la


gerencia general, compuesta por el gerente general y los subgerentes genera-
les. Todos ellos deben reunir los mismos requisitos de solvencia moral e ido-
neidad que los miembros del Directorio.
Los miembros de la gerencia general dependen funcionalmente del presidente
y pueden asistir a las reuniones de Directorio a pedido del mismo
El gerente general y los subgerentes generales son seleccionados mediante
concurso pblico de antecedentes. Son responsables del cumplimiento de las
normas, reglamentos y resoluciones del Directorio y del presidente, para cuya
aplicacin, previa autorizacin por el mismo, pueden dictar las reglamentacio-
nes internas que sean necesarias. Asimismo, deben mantener informado al pre-
sidente sobre la marcha del Banco.

Captulo VIII
Operaciones del Banco

Artculo 18 El Banco est facultado para:


a) Emitir billetes y monedas de curso legal, conforme a la delegacin de fa-
cultades realizada por el H. Congreso de la Nacin;
b) Recibir depsitos en moneda nacional o extranjera en cuentas abiertas a
tal efecto;
c) Emitir ttulos o certificados (cartulares o registrales) representativos de
deuda, denominados en moneda nacional o extranjera,
342 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

d) Asistir crediticiamente a entidades financieras en situaciones transitorias de


iliquidez mediante pases, adelantos o prstamos con garantas a entera satis-
faccin del Banco. Para acceder a estas asistencias, y para sus eventuales re-
novaciones, son condiciones necesarias: i) que las entidades se encuentren
al da en el cumplimiento de todos los regmenes informativos exigidos por
la Superintendencia; y ii) que la Superintendencia haya producido un infor-
me que recomiende la asistencia por parte del Banco. El monto mximo (por
todo concepto) de la asistencia crediticia a entidades financieras en situacio-
nes transitorias de iliquidez no podr superar el 75 por ciento del ltimo pa-
trimonio neto informado por la entidad o estimado por la Superintendencia,
de los dos, el menor, ni el plazo podr ser superior a los 180 das dentro de
cada ao calendario. Los requisitos, criterios y parmetros mencionados en
este inciso slo podrn ser modificados por el Directorio cuando circunstan-
cias extraordinarias, generales o particulares, lo hicieran aconsejable y me-
diando el voto fundado de la mayora absoluta de sus miembros.
e) Realizar todas las operaciones derivadas de convenios internacionales en
materia de pagos y de los organismos multilaterales u oficiales extranjeros,
bancos centrales o entes de los cuales slo el Banco puede ser prestatario.
f) Ceder, transferir o vender los crditos que hubiere adquirido de las enti-
dades financieras afectadas por problemas de iliquidez.
g) Comprar y vender a precios de mercado[s], en operaciones de contado y a
trmino, ttulos pblicos, divisas y otros activos financieros con fines ex-
clusivos de regulacin monetaria y cambiaria;
h) Actuar como corresponsal o agente de otros bancos centrales, o representar
o formar parte de cualquier entidad de carcter internacional existente o que
se cree con el propsito de cooperacin bancaria, monetaria o financiera;
Artculo 19 Queda prohibido al Banco:
a) Conceder prstamos al gobierno nacional, gobiernos provinciales y mu-
nicipalidades;
b) Garantizar o endosar letras y otras obligaciones del gobierno nacional, de
las provincias, municipalidades y otras instituciones pblicas;
c) Conceder prstamos a personas fsicas o jurdicas no autorizadas para ope-
rar como entidades financieras;
d) Comprar y vender inmuebles, con la excepcin de aquellas operaciones
que sean necesarias para el normal funcionamiento del Banco;
e) Comprar acciones salvo las emitidas por organismos financieros interna-
cionales;
f) Participar directa o indirectamente en cualquier empresa comercial;
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 343

g) Colocar sus disponibilidades en instrumentos que no gocen substancial-


mente de inmediata liquidez, que no sean emitidos por instituciones de
reconocida solvencia, o que no sean pagaderos en oro o en monedas de
libre uso, tal como las definen el Convenio Constitutivo del Fondo Mo-
netario Internacional en su artculo XXX, inciso f) y sus Decisiones con-
cordantes, aprobadas por el artculo 1 de la ley 21648;
h) Emitir ttulos, bonos o certificados de participacin, de colocacin o de
cumplimiento obligatorio para las entidades financieras;
i) Otorgar garantas especiales que directa o indirectamente, implcita o ex-
plcitamente, cubran obligaciones de las entidades financieras, incluso las
originadas en la captacin de depsitos.
j) Imponer el curso forzoso de una determinada moneda o restringir de algu-
na manera la libertad de realizar transacciones o contratos en una divisa
distinta a la local.
k) Intervenir en el mercado de crdito bancario direccionndolo hacia deter-
minado sector.
l) Obligar al sistema financiero a prestar o tomar dinero a una determinada
tasa de inters.
Artculo 20 El Banco debe informar al Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos (en adelante, el Ministerio) sobre la situacin moneta-
ria, financiera, cambiaria, fluir de fondos y balance de pagos.
Artculo 21 El Ministerio debe suministrar al Banco las siguientes informa-
ciones correspondientes a cada trimestre:
a) Movimientos de entradas y salidas de la Tesorera General de la Nacin
por sus distintos conceptos;
b) Detalle de la recaudacin de los recursos en efectivo y del producto de los
del crdito;
c) Gastos comprometidos, conforme lo permita la instrumentacin de la res-
pectiva contabilidad;
d) Estado de la deuda consolidada y flotante, tanto interna como externa.
Aparte de dichas informaciones el Banco debe requerir al Ministerio, como a
los dems ministerios y reparticiones pblicas, aquellas otras que le fuesen
necesarias o tiles a los fines del mejor cumplimiento de sus funciones.

Captulo IX
Rgimen de cambios

Artculo 22 - El Directorio del Banco debe:


344 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

a) Seleccionar y adoptar las normas cambiarias que mejor le permitan cum-


plir con su responsabilidad primaria y fundamental de preservar el valor
de la moneda.
b) Dictar las normas operativas e informativas necesarias para que el funciona-
miento del mercado cambiario sea lo ms eficiente y transparente posible.

Captulo X
Emisin de moneda y reservas internacionales

Artculo 23 El Banco es el encargado exclusivo de la emisin de billetes y


monedas de la Nacin Argentina y ningn otro rgano del gobierno nacional,
ni los gobiernos provinciales, ni las municipalidades, bancos u otras institu-
ciones cualesquiera, pueden emitir billetes o monedas metlicas, o crear otros
instrumentos que fuesen susceptibles de circular como moneda.
Artculo 24 Los billetes y monedas del Banco tienen curso legal en todo el
territorio de la Repblica Argentina, por el importe expresado en ellos. El Di-
rectorio del Banco establece las denominaciones y caractersticas de los bille-
tes y monedas. El Banco puede acuar monedas con valor numismtico o con-
memorativo carentes de curso legal.
Artculo 25 Si en algn momento el Banco comprueba la violacin de la pro-
hibicin dispuesta en el artculo 23, su Directorio debe considerarla como un grave
menoscabo a su misin y responsabilidad primaria y fundamental del artculo
3 y debe iniciar de inmediato las acciones judiciales correspondientes.
Artculo 26 El Banco debe mantener sus reservas internacionales en instru-
mentos financieros de probada liquidez, emitidos por instituciones de recono-
cida solvencia. Tales activos de reserva deben ser pagaderos, sin excepcin,
en oro o en monedas de libre uso.

Captulo XI
Cuentas, estados contables y fiscalizacin

Articulo 27 El ejercicio financiero del Banco dura un ao y se cierra el 31 de


diciembre. Los estados contables del banco deben ser elaborados de acuerdo con
normas generalmente aceptadas, siguiendo los mismos principios generales que
sean establecidos por la Superintendencia para el conjunto de entidades.
Artculo 28 El Banco publica los estados resumidos de su activo y pasivo al
cierre de operaciones de los das siete, quince, veintitrs y ltimo de cada mes,
a ms tardar dentro de la semana siguiente.
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 345

Captulo XII
Utilidades

Artculo 29 Las utilidades que no sean capitalizadas se utilizan para el fon-


do de reserva general y para los fondos de reserva especiales hasta que la suma
de los mismos alcancen el cien por ciento del capital del Banco. Una vez al-
canzado ese lmite las utilidades no capitalizadas o aplicadas a los fondos de
reserva, deben ser transferidas al gobierno nacional.
Las prdidas realizadas por el Banco en un ejercicio determinado, se imputan
a las reservas que se hayan constituido en ejercicios precedentes y si ello no
fuera posible deben afectar el capital de la institucin.

Captulo XIII
Auditora externa

Artculo 30 Los estados contables del Banco deben contar con la opinin de
auditores externos, seleccionados por concurso por el Directorio entre aque-
llos que se encuentren inscriptos en un registro especial, el cual ha de ser crea-
do y reglamentado por el Directorio. Las firmas que efecten las tareas de au-
ditoria no pueden prestar el servicio por ms de cuatro ejercicios consecutivos,
no pudiendo reanudar la prestacin del mismo hasta que hayan transcurrido
por los menos otros cuatro ejercicios.
Las informaciones que obtiene la auditora externa del Banco con respecto a
las entidades financieras en particular, tienen carcter secreto y no pueden darlas
a conocer sin autorizacin expresa del Banco.
El informe de los auditores externos debe ser elevado por el Directorio tanto
al PEN como al H. Congreso de la Nacin; en este ltimo caso, el envo se debe
concretar en ocasin de la remisin del informe anual que dispone el artculo
11, inciso g).

Captulo XIV
Del ente de control externo

Artculo 31 Las disposiciones de la Ley de Contabilidad slo son de aplica-


cin al Banco en cuanto a la verificacin de que las erogaciones encuadren en
el presupuesto y a la rendicin de cuentas documentadas que, en plazos no su-
periores a un ao, debe presentar al ente de control externo del sector pblico.
346 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Artculo 32 Las utilidades del Banco no estn sujetas al impuesto a las ga-
nancias. Los bienes y las operaciones del Banco reciben el mismo tratamiento
impositivo que los bienes y actos del gobierno nacional.

Captulo XV
Informacin econmica

Artculo 33 Incumbe al Banco compilar y publicar regularmente las estadsti-


cas monetarias y financieras del pas. Puede tambin hacer lo propio en relacin
con el balance de pagos y las cuentas nacionales de la Repblica Argentina.
El Banco puede asimismo realizar investigaciones tcnicas sobre temas de in-
ters para la poltica monetaria, cambiaria y financiera.

Captulo XVI
De la Superintendencia

Artculo 34 El Banco aplica la normativa prudencial y ejerce la supervisin


de la actividad financiera por intermedio de la Superintendencia.
El principal objetivo de tal normativa y de su aplicacin por parte de la Super-
intendencia es promover la estabilidad del sistema financiero en su conjunto y
la confianza en sus instituciones, reduciendo as los riesgos de crisis y prdi-
das para depositantes y otros acreedores.
Si bien es responsabilidad de la Superintendencia realizar los mejores esfuer-
zos para asegurar el cumplimiento de la normativa prudencial por parte de las
entidades financieras, dicha responsabilidad no incluye impedir la quiebra de
las mismas.
Artculo 35 La Superintendencia est a cargo de un superintendente, un vi-
cesuperintendente y los subgerentes generales de las reas que la integren. La
Superintendencia depende funcionalmente del presidente del Banco.
El vicesuperintendente ejerce las funciones del superintendente en los casos
de ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, des-
empea las funciones que el superintendente le asigne o delegue.
Artculo 36 El superintendente y el vicesuperintendente son elegidos indi-
vidualmente por concurso pblico internacional de antecedentes y son desig-
nados por el PEN sobre la base de sendas ternas propuestas por el Directorio
del Banco. La duracin en sus funciones es de seis aos.
En el ejercicio de sus responsabilidades y en el marco de las polticas genera-
les fijadas por el Directorio del Banco, la Superintendencia debe:
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 347

a) Promover la disciplina del mercado alentando buena gobernabilidad cor-


porativa de las entidades mediante normas claras sobre la estructura y res-
ponsabilidades de los miembros de los directorios y de los administrado-
res superiores de los bancos;
b) Procurar lograr un sistema bancario competitivo, que satisfaga la necesi-
dad del pblico de contar con servicios financieros de buena calidad a un
costo razonable;
c) Vigilar que las entidades cuenten con el capital, las reservas y la liquidez
suficientes para enfrentar los riesgos que surgen en el desarrollo de su ac-
tividad y que cumplan ntegramente con toda la normativa prudencial;
d) Evaluar las polticas y prcticas de las entidades relativas a la concesin
de prstamos, procedimientos de inversin y manejo de las carteras de cr-
ditos e inversiones;
e) Asegurar que los riesgos en que incurran los bancos sean administrados
adecuadamente.
f) Mantener baja la tolerancia al riesgo por parte de los bancos sin retardar o
afectar negativamente el proceso de innovacin financiera;
g) Peridicamente revisar, y si fuera necesario modificar, las prcticas y tc-
nicas de supervisin para adecuarlas a las tendencias y novedades que los
mercados imponen a los usos bancarios.
h) Proponer al Directorio cursos de accin positivos o negativos sobre los te-
mas mencionados en el artculo 15, incisos m) al r), mediante informes
que en todos los casos contengan dictmenes debidamente fundados;
i) Determinar los criterios pertinentes y, en funcin de ellos, calificar a las
entidades financieras segn su grado de riesgo, manteniendo tal informa-
cin a disposicin del Directorio y de las autoridades competentes en todo
momento;
j) Disear y proponer al Directorio los procedimientos preventivos, inclu-
yendo acciones correctivas, a los que deben someterse las entidades finan-
cieras que evidencien un deterioro progresivo a travs de su situacin pa-
trimonial, la calidad de su cartera crediticia, el grado y frecuencia de su
endeudamiento o su calificacin, o que incurran en incumplimientos en
materia de administracin y control del riesgo;
k) Establecer los requisitos que deben cumplir los auditores y calificadoras
para poder actuar en las entidades financieras;
l) Establecer el rgimen informativo y contable para las entidades financieras;
m) Disponer la publicacin de los balances mensuales de las entidades finan-
cieras, estados de deudores y dems informaciones que sirvan para el an-
lisis de la situacin del sistema y de sus entidades;
348 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

n) Organizar y mantener actualizados cursos, talleres y seminarios de adies-


tramiento tcnico para que los profesionales de la superintendencia pue-
dan enfrentar de manera eficaz y oportuna los desafos que plantea la in-
novacin financiera.
o) Presentar al Directorio, para su posterior publicacin, una resea anual con
las iniciativas en materia normativa y sus resultados; la actividad en ma-
teria de supervisin, inspecciones, seguimiento de situaciones especiales;
calificacin de entidades en funcin de sus riesgos y aplicacin de sancio-
nes a entidades.
Artculo 37 Son asimismo funciones y facultades de la Superintendencia:
a) Obligar a las entidades que no cumplan con requisitos prudenciales, que
incurran en violaciones regulatorias o evidencien el deterioro sealado en
el inciso j) del artculo anterior, a adoptar medidas oportunas de correc-
cin;
b) Ordenar a las entidades que cesen o desistan de llevar a cabo polticas de
prstamos o de asistencia financiera que pongan en peligro la solvencia
de las mismas;
c) Solicitar al Directorio se revoque la autorizacin para operar de una enti-
dad financiera. El Directorio evala tal solicitud en un plazo mximo de
diez das hbiles bancarios a partir del momento de la solicitud.
d) Declarar la extensin en la aplicacin de la Ley de Entidades Financieras
a personas no comprendidas en ella, cuando as lo aconsejen el volumen
de sus operaciones y razones de poltica monetaria, cambiaria o crediti-
cia, previa consulta con el Directorio del Banco;
e) Promover y sustanciar los sumarios por infracciones a la Ley de Entidades
Financieras elevando sus conclusiones a la consideracin del Directorio.
Artculo 38 El superintendente, previa autorizacin del presidente del Ban-
co, puede disponer la suspensin transitoria, total o parcial, de las operaciones
de una o varias entidades financieras, por un plazo mximo de treinta das,
debiendo dar posterior cuenta al Directorio. Si al vencimiento del plazo de
suspensin el superintendente propiciara su renovacin, mediante dictamen
debidamente fundado, ella slo puede ser autorizada por el Directorio, no pu-
diendo exceder noventa das. En tal caso, el superintendente puede prorrogar
prudencialmente el plazo mximo establecido por el artculo 34, segundo p-
rrafo de la Ley de Entidades Financieras.
Mientras transcurre el plazo de suspensin, no se pueden trabar medidas cau-
telares ni realizar actos de ejecucin forzada contra la entidad. Asimismo, du-
rante dicho perodo sern nulos los compromisos que aumenten los pasivos de
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 349

las entidades y se suspende su exigibilidad as como el devengamiento de los


intereses, con excepcin de los que correspondan por deudas con el Banco. La
suspensin transitoria de operaciones, en ningn caso da derecho a los acree-
dores al reclamo por daos y perjuicios contra el Banco o el Estado Nacional.
Artculo 39 La Superintendencia puede requerir, de las empresas y personas
comprendidas en la Ley de Entidades Financieras, la exhibicin de sus libros
y documentos, pudiendo disponer el secuestro de la documentacin y dems
elementos relacionados con transgresiones a dichas normas.
Artculo 40 La Superintendencia puede requerir de las entidades financie-
ras, que intervienen en operaciones de cambio, la exhibicin de sus libros y
documentos, el suministro de todas las informaciones y documentacin rela-
cionadas con las operaciones que hubieran realizado o en las que hubieran in-
tervenido y disponer el secuestro de los mismos y todo otro elemento relacio-
nados con dichas operaciones.
Artculo 41 La Superintendencia se encuentra facultada para formular los
cargos ante los fueros correspondientes por infracciones a las normas cambia-
rias y financieras y para solicitar embargos preventivos y dems medidas pre-
cautorias por los importes que se estimen suficientes para garantizar las mul-
tas y reintegros que sean impuestos por juez competente.
Artculo 42 Las informaciones que obtiene la Superintendencia en el ejerci-
cio de sus facultades de inspeccin tienen carcter secreto. Los funcionarios y
empleados intervinientes no deben darlas a conocer sin autorizacin expresa de
la Superintendencia, an despus de haber dejado de pertenecer a la misma.
Artculo 43 La Superintendencia puede requerir el auxilio de la fuerza p-
blica si encuentra obstculos o resistencia en el cumplimiento de las funcio-
nes de inspeccin a su cargo. Debe adems requerir de los tribunales compe-
tentes, sin demora, las rdenes de registro y allanamiento que sean necesarias.

Captulo XVII
Jurisdiccin

Artculo 44 - El Banco est sometido exclusivamente a la jurisdiccin fede-


ral. Cuando sea actor en juicio, la competencia nacional ser concurrente con
la de la justicia ordinaria de las provincias. El Banco puede asimismo prorro-
gar jurisdiccin a favor de tribunales extranjeros.
Artculo 45 El presidente del Banco y el superintendente pueden absolver po-
siciones en juicio por escrito, no estando obligados a hacerlo personalmente.
350 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA

Captulo XVIII
Disposiciones transitorias

Artculo 46 Las operaciones crediticias con entidades financieras vigentes


al momento de promulgarse la presente ley debern estar detalladas en un ba-
lance inicial y, durante los plazos que se establezcan para su recuperacin fi-
nal, los saldos de tales operaciones comenzarn un proceso de ajuste hacia el
nivel permitido por las restricciones generales que sobre este tipo de opera-
cin se fijan en la presente ley.
El saldo de financiamiento al sector pblico vigente al momento de promul-
garse la presente ley se consolidar mediante un bono, sin inters, pagadero
en veinte cuotas anuales iguales y consecutivas. El Banco podr utilizar todas
o parte de las utilidades transferibles al gobierno nacional para el pago total o
parcial de tales cuotas.
Artculo 47 Al momento de promulgarse la presente ley, los miembros del
Directorio del Banco que hayan sido nombrados con acuerdo del Senado y
se encuentren en funciones, continuarn ejerciendo las mismas hasta el fin
de sus respectivos mandatos. Los que hayan sido nombrados en comisin,
sin acuerdo del Senado, continuarn en el ejercicio de sus cargos hasta tanto
se completen las designaciones por el procedimiento del artculo 7, en el cual
podrn participar. Los concursos pertinentes sern convocados y resueltos
en un plazo no mayor de seis meses a partir de la promulgacin de la presen-
te ley.
Artculo 48 El superintendente y vicesuperintendente, podrn continuar en
sus cargos hasta que sean reelegidos de acuerdo con el artculo 36 o reempla-
zados. Todos los miembros de la gerencia general debern ser reelegidos en
sus cargos por el procedimiento del artculo 17 o reemplazados. Los miembros
de la sindicatura y el representante del Ministerio de Economa que se hallen
en funciones, cesarn en las mismas.
Todas las reelecciones o reemplazos mencionados en este artculo deben ocu-
rrir en un lapso no mayor de seis meses a partir de la promulgacin de la pre-
sente ley.
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 351

AGRADECEMOS A:
Fernando Aranovich,
Alberto Benegas Lynch (h),
Julian de Diego,
Juan Dumas
y Alejandro Estrada.
352 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA