UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA

A REFORMA DO MARCO LEGAL DO TERCEIRO SETOR

NO BRASIL:
A CRIAO DA LEI DAS OSCIP (LEI 9.790/99)

Autora: Elisabete Roseli Ferrarezi

Tese apresentada ao Departamento de Sociologia da

Universidade de Braslia/UnB como parte dos
requisitos para a obteno do ttulo de Doutora.

Braslia, maro de 2007

 DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

TESE DE DOUTORADO

A REFORMA DO MARCO LEGAL DO TERCEIRO SETOR

NO BRASIL:
A CRIAO DA LEI DAS OSCIP (LEI 9.790/99)

Autora: Elisabete Roseli Ferrarezi

Orientador: Dr. Danilo Nolasco Cortes Marinho (SOL/UnB)

Banca Examinadora

Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio - EAESP-FGV/SP

Prof. Dra. Fernanda A. Fonseca Sobral - SOL/UnB
Prof. Dr. Caetano E. Pereira de Arajo - SOL/UnB
Prof. Dr. Benicio Viero Schmidt - CEPPAC/ UnB
Prof. Dr. Arthur T. M.Costa- SOL/UnB (suplente)

2
 A modernizao em quase todos os lugares, com seus muitos benefcios, teve
conseqncias danosas; no se pode esperar que mais modernizao venha a enfrentar os
problemas que ela ajudou a criar (Anthony Giddens, 1996: 182).

A lei realmente pode estabilizar e legalizar uma mudana j ocorrida, mas a

mudana em si sempre resultado de ao extra-legal (Hannah Arendt 1999:73).

3
DEDICATRIA

Aos meus avs que saram de suas terras na modernidade com a esperana de uma
vida melhor no Brasil. Aos meus pais que ao migrarem do campo para a cidade de So Paulo
acreditaram na possibilidade do novo acontecer. s irms, aos meus irmos e sobrinhos que
so maravilhosos.

4
Agradecimentos

s amigas Izilda, Marianne, Julia Ximenes e Katia Torres pela amizade e carinho que
me nutriram. Ao Marcelo Ramos, Kaiser, Chelen e Frederico, minha famlia em Braslia.
Marianne Nassuno com quem alm de dividir questionamentos e idias sobre participao e
democracia, compartilhei as questes da vida. Ao Marcelo, pelos nossos anos juntos preciosos.
Marcia, irm querida, Kak Chagas, Izi, Daniela, Tati e Methab, amigos
imprescindveis pela companhia e apoio no momento de mudana da vida pessoal.
A Daniel Ximenes, que pacientemente leu a tese e produziu questionamentos
frutferos. Marianne, pela atenta leitura das concluses. Ao Chico Gaetani, pelas indicaes
bibliogrficas valiosas. Ao Ronieri e Marcelo, incentivadores no exame de admisso do
doutorado. Aos colegas da ENAP, Paulo, pela reviso da introduo e concluso, Samuel,
Adlia, Lgia e Larissa, pelo apoio na traduo do resumo na ltima hora.
Ao meu orientador Danilo Marinho, pelo acolhimento, encorajamento e confiana na
conduo do processo.
Aos entrevistados que me atenderam e me auxiliaram a recontar uma histria, Ruth
Cardoso, Augusto de Franco, Silvio Santana e Humberto Mafra.
Helena Kerr e ao Paulo Carvalho, dirigentes da ENAP, pela compreenso da vida de
uma estudante. Kledina querida, assistente na edio e procura de textos. Sonia Amorim,
pelos conselhos e bom humor contagiante. Alecksandra dos Santos, Kalil Pires e Walter
Correia pelo incentivo formao continuada dos especialistas em polticas pblicas. A
redao da tese foi realizada em perodo de licena de um ano concedida nos termos da
Portaria SEGES n. 26/2005 e autorizada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto.
Ao pessoal da Biblioteca da ENAP, em especial, Incio, e biblioteca da UnB, em
especial, o Comut, que permitiu o acesso a teses de outras universidades.
Aos meus mestres, Octvio Ianni e Paulo Freire, pelos ensinamentos. Com admirao,
aos meus professores e professoras da sociologia da Unb. s professoras Maria Francisca
Coelho e Maria das Graas Rua pelas crticas e sugestes ao projeto. Ao Ablio e Evaldo,
sempre solcitos.

5
 NDICE

Introduo.....................................................................................................................................9

Captulo 1 - Estado e sociedade na modernidade: as mudanas no processo de globalizao...14

1.1 Globalizao, modernidade e crise do Estado ......................................................................19

1.2 O contexto das reformas de Estado ......................................................................................34

1.3 A Reforma do Estado no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso ...................41

1.3.1 Crticas Reforma Administrativa ....................................................................................47

1.4 Novos arranjos institucionais e novos atores nas polticas pblicas ....................................54

1.4.1 Novos arranjos de polticas pblicas no Brasil: a mudana do modelo de proviso estatal
na proteo social .......................................................................................................................60

Captulo 2 - Metodologia............................................................................................................68

2.1. Principais conceitos de polticas pblicas utilizados...........................................................80

Captulo 3 - Estado e organizaes da sociedade civil na democratizao: a entrada do terceiro

setor no debate ............................................................................................................................95

3.1. Democracia e a ocupao de espaos dialgicos.................................................................97

3.2. Conceitos de terceiro setor ................................................................................................108

3.3. Origens do terceiro setor no Brasil e o potencial democratizador.....................................116

3.4 Ttulos e qualificaes fornecidos pelo Governo Federal s OSC .....................................125

Captulo 4 - Estudo de caso: a reforma do marco legal do terceiro setor e a Lei 9.790/99 que
criou a qualificao de OSCIP e o termo de parceria...............................................................131

4.1. O iderio do Conselho da Comunidade Solidria e a crtica de setores ligados assistncia

social e oposio ....................................................................................................................133

4.2. A elaborao da poltica: a consulta e a negociao na primeira rodada de interlocuo

poltica do marco legal do terceiro setor (1997).......................................................................146

6
Quadro 1 - Resumo dos documentos, aes e datas das Rodadas de Interlocuo at a
aprovao da Lei 9.790/99 .......................................................................................................155

4.2. 1. O tratamento dos temas na primeira rodada (reunio de 6/10/97) ................................156

Registros e Cadastros Administrativos.........................................................................157

Contratos e Convnios..................................................................................................160

Mecanismos de Auto-Regulao ..................................................................................161

Mecanismos Institucionais de Responsabilizao........................................................163

Doaes e a busca de um novo modelo de financiamento ...........................................165

4.2.2. Encaminhamentos dos temas na primeira rodada (reunio de 6/10/97).........................171

Quadro 2 - Resumo dos temas e objetivos dos Grupos de Trabalho (6/10/97) ........................173

4.3. A elaborao da poltica: os resultados dos Grupos de Trabalho na segunda rodada de

interlocuo (4/05/1998)...........................................................................................................174

4.3.1 O debate das propostas dos GT na rodada de 4 de maio de 1998 ...................................179

Objetivos da Lei das OSCCP (OSCIP) ........................................................................184

Os critrios para a qualificao como OSCIP ..............................................................185

Quadro 3 Regras obrigatrias para o estatuto de OSCIP ......................................................187

O Termo de Parceria.....................................................................................................188

Quadro 4 - Comparao entre OSCIP e outras titulaes ........................................................189

4.3.2 Posio dos atores em relao s principais propostas....................................................190

Quadro 5 Posio dos atores em relao aos principais temas da reforma ...........................192

4.4. Formulao da poltica: a negociao do Projeto de Lei no Poder Legislativo ................199

Captulo 5 - Anlise da poltica pblica: da agenda aprovao da Lei das OSCIP ...............213

5.1. A corrente poltica: o contexto em que ocorreu a reforma do marco legal do terceiro setor214

7
5.2 A identificao do problema e a agenda.............................................................................220

5.3. A reforma enquanto poltica pblica: empreendedores e as alternativas ..........................224

5.3.1 Os empreendedores da poltica pblica ...........................................................................224

5.3.2 Formao de idias e as alternativas................................................................................236

5.4. As conexes feitas pelos empreendedores ........................................................................243

5.5 A corrente da poltica no Legislativo .................................................................................246

Consideraes Finais ................................................................................................................252

Referncias Bibliogrficas........................................................................................................273

Resumo .....................................................................................................................................284

Abstract.....................................................................................................................................284

Resum .....................................................................................................................................285

Lista de Siglas e abreviaturas utilizadas ...................................................................................286

Anexo I Resumo da metodologia da Interlocuo Poltica e temas abordados.....................288

Anexo II Conselheiros da Comunidade Solidria (1995-2002) ............................................290

Anexo III Participantes da Sexta Rodada de Interlocuo Poltica sobre marco legal do
terceiro setor excludos os conselheiros (Incio em julho de 1997) .........................................293

Anexo IV A Lei 9.790 de 23 de maro de 1999....................................................................294

Anexo V Comparao da proposta do Executivo e o Substitutivo ao PL 4.690/98 ..............300

Anexo VI Os produtos e a continuidade da reforma do marco legal do terceiro setor (2001-

2002).........................................................................................................................................307

8
Introduo

O principal objetivo desta tese compreender quais foram os principais fenmenos

polticos e sociais, que propiciaram ao tema da reforma da legislao relativa ao terceiro setor
- tema polmico e ainda desconhecido poca de sua realizao - entrar na agenda
governamental. Como o tema no era urgente, nem representava uma crise, elementos
geralmente apontados na literatura como impulsionadores de aes pblicas, importa
compreender de que modo se desenvolveu como problema prioritrio nos processos
decisrios, tendo xito com a promulgao da Lei 9.790/99, que criou a qualificao de
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) para as pessoas jurdicas de
direito privado sem fins lucrativos.

Era comum a viso no Governo de que as organizaes da sociedade civil (OSC) no

tinham condies de desenhar e implementar polticas, sendo estas tarefas exclusivas do
Estado, por meio seus representares eleitos. Essa discusso estava associada idia de
circunscrio do interesse pblico ao que pertence ao Estado, comum na maioria dos autores
clssicos.

O surgimento de um modo de conceber a realidade social que a Comunidade Solidria

tentava difundir, em que comparecem relaes de parceria entre Estado e sociedade, relaciona-
se diretamente aos movimentos e associaes advindos da lutas pela redemocratizao
brasileira que do origem ao terceiro setor, e ao contexto mundial de transformaes sociais,
polticas e econmicas, cujos discursos e prticas modificaram delimitaes clssicas entre o
papel da esfera pblica e o da esfera privada.

Nos pases desenvolvidos, foram realizadas reformas que mudaram de forma

significativa os papis do Estado, do mercado e da sociedade. Ocorreu uma reordenao dos
princpios organizadores da vida social e da ordem mundial, com transformaes nos
princpios de territrio e do poder, possibilitando a criao de novas formas de organizao
social. O Brasil participa do movimento das reformas administrativas e pr-mercado entre
1985 e 1997. A agenda pblica reformista da Constituio de 1988 tinha como impulso as
idias de descentralizao, para promover maior autonomia e agilidade, de desburocratizao,

9
visando eficincia e efetividade, e de democratizao, por meio de mecanismos que tornassem
o setor pblico mais transparente, ampliando o controle social sobre a gesto pblica. O
Governo Fernando Henrique Cardoso deu continuidade s reformas, destacando-se para o
nosso caso a reforma administrativa, que propunha mudanas na estrutura organizacional e de
gesto, e pretendia redefinir o papel do Estado, sua forma de interveno, e sua forma de se
relacionar com a sociedade.

A abertura propiciada pela Constituio de 1988 possibilitou novas formas de

participao em polticas sociais por meio de Conselhos e a ascendncia das formas
alternativas de proviso de polticas sociais, com parcerias entre setor pblico e setor privado
sem fins lucrativos, que eram experimentadas nos governos locais desde a segunda metade dos
anos 80. Assim, passam a fazer parte do discurso progressista, que aliava essa prtica
reforma do Estado, aproximao do cidado, maior adequao dos servios pblicos s
necessidades e demandas sociais, possibilidade de controle e participao social, e
descentralizao.

Em decorrncia da influncia desse discurso e da reforma gerencial, a partir dos anos

90, novos arranjos institucionais de polticas com a cooperao das OSC passam a ser
incorporados e incentivados em programas do Governo Federal. A idia da participao do
setor pblico no estatal do Plano Diretor da Reforma do Estado se somou proposta do
Conselho da Comunidade Solidria, cujo iderio voltado para o fortalecimento da sociedade
civil possibilitou que o tema da reforma da legislao relativa ao terceiro setor entrasse na
agenda decisria do Governo Federal. A concepo favorvel promoo de relaes de
parceria, presente na proposta programtica do Conselho, constituiu uma mudana
considervel se comparada relao de antagonismo predominante desde a ditadura militar. O
pressuposto da disseminao de novos arranjos institucionais pela Comunidade Solidria era
que a reconstruo do Estado passava pelo fortalecimento e pela publicizao de suas aes e,
por isso, envolvia tambm a redefinio de suas relaes com a sociedade civil.

O arcabouo conceitual da Lei das OSCIP foi influenciado por alguns dos princpios da
reforma gerencial proposta pelo Governo Federal, pelas mudanas nos papis do Estado e da
sociedade, e pelo projeto poltico da Comunidade Solidria que foi fortalecido pela formao

10
de idias da comunidade de poltica das OSC que estava debatendo a legislao. A Lei
9.790/99 pretendia institucionalizar uma prtica antiga, mas insuficientemente regulamentada,
at ento, que era a atuao pblica de atores privados sem fins lucrativos.

Nesse sentido, a importncia da pesquisa se relaciona anlise de uma inovao: a

construo de uma legislao que reconhece a existncia de organizaes privadas com fins
pblicos, num contexto mundial de mudanas. Por um lado, vincula-se ao debate sobre a
presena de novos atores na cena social brasileira, fundamentais na democratizao, que
auxiliaram na construo de uma esfera pblica ampliada por meio da participao autnoma
em polticas pblicas e por meio dos novos espaos pblicos conquistados, inclusive no
mbito do Estado. Por outro lado, relaciona-se globalizao e intensificao da
modernidade reflexiva, ao declnio do Welfare State, e s reformas de Estado, que
modificaram os papis tradicionais do Estado Nao.

Para discutir esse objeto recorremos teoria da modernidade reflexiva para a

compreenso do contexto, o que permite analisar as mudanas que ocorreram no Estado e na
sociedade enquanto produtos das relaes entre cidados reflexivos e as instituies. Para o
estudo de caso, agregamos, para a anlise, as teorias de poltica pblica, particularmente as
que discutem a formao da agenda de um ponto de vista multidimensional. So considerados
outros aspectos para determinar como um problema ala o topo da agenda decisria para alm
da racionalidade que coloca a resoluo de problemas pelos governos em primeiro plano. A
atuao do governo no entendida meramente como a formulao de respostas racionais a
diagnsticos tcnicos. O estabelecimento da agenda se d em funo dos meios pelos quais as
autoridades tomam conhecimento das situaes e das formas pelas quais elas foram definidas
como problema. Nesse sentido, os empreendedores do Conselho da Comunidade Solidria
alocaram recursos considerveis no convencimento das autoridades sobre suas concepes
acerca do problema: o no reconhecimento institucional e legal das ONGs de novo tipo, que
surgiram durante a democratizao e a importncia de seu fortalecimento enquanto meio para
gerar capital social nas comunidades, sem o qual no haveria desenvolvimento social.
Participantes capazes de fazer conexes entre o problema e propostas de poltica
pblica, bem como contextos polticos e instituies favorveis, tornaram possvel uma

11
mudana de direo na poltica pblica relacionada ao terceiro setor, que tinha regulao
antiga, restrita a algumas reas e a alguns tipos de organizao tradicionais.
Analisar a realidade social a partir dos efeitos da reflexividade social aumentada, da
globalizao e da democratizao brasileira permite entender o questionamento que feito s
instituies e a mudana nos papis da poltica e da sociedade. Desse modo, pretende-se
alcanar uma interpretao dinmica acerca das mudanas em que se situa a reforma do marco
legal do terceiro setor, que no podem ser explicadas de forma monstica.

Tendo por referncia esse marco terico da modernidade reflexiva, o primeiro captulo
discute os processos relacionados ao contexto desta pesquisa: a crise e a reforma do Estado de
Bem Estar Social; a reflexividade social, a globalizao, e a democratizao da vida pessoal e
da esfera poltica; a subpoltica, a abertura participao social e os novos arranjos
institucionais de polticas pblicas; o descontentamento com a democracia representativa; e,
por fim, os poderes de agenda do Poder Executivo sobre o Legislativo em nosso Pas.

O segundo captulo apresenta a justificativa das estratgias de pesquisa escolhidas que

levaram utilizao do estudo de caso para a anlise do fenmeno de criao da lei das
OSCIP. Discute os principais conceitos de polticas pblicas empregados e a escolha do
arcabouo terico desenvolvido por John Kingdon como uma teoria de mdio alcance para a
anlise emprica.

O surgimento do terceiro setor no Brasil e sua a problematizao, a ocupao do

espao pblico por atores privados com finalidade pblica e o anacronismo da legislao
brasileira para atender a essa nova realidade so discutidos no captulo 3. O debate sobre o
alcance e os limites da democracia dialgica, de Anthony Giddens, auxilia-nos na
compreenso da atuao dos novos atores no processo de ampliao da esfera pblica na
democratizao, bem como lana as bases para a compreenso de um espao criado pelo
Conselho da Comunidade Solidria para a construo conjunta da lei, a Interlocuo Poltica
entre atores governamentais e atores da sociedade.

No quarto captulo, desenvolvemos a narrativa do estudo de caso, que se concentra no

perodo que vai da formao da agenda, at a formulao da Lei 9.790/99, que criou uma nova
regulao para o terceiro setor. Tratamos das proposies conceituais que embasaram a

12
reforma coordenada pelo Conselho da Comunidade Solidria, do contexto poltico-
institucional, analisamos a construo das alternativas e as modificaes que ocorreram no
Substitutivo, os diferentes interesses e principais embates polticos dos atores envolvidos
durante a elaborao e formulao das propostas para a lei, tentando responder s perguntas:
Como foram criadas as propostas? Como foi o processo de negociao e obteno de consenso
entre os atores do Estado e da sociedade para elaborao e aprovao da Lei? Como se
enfrentou a resistncia de OSC e segmentos corporativos, como os ligados assistncia social
e filantropia? Como foi a negociao entre os atores do governo, da sociedade e do Legislativo
durante a discusso da lei na Cmara dos Deputados?

No captulo 5, analisamos o estudo de caso, utilizando a teoria da modernidade

reflexiva e anlise de polticas pblicas, principalmente, os conceitos desenvolvidos por
Kingdon. Segundo nossa hiptese central, foi uma combinao particular de fatores que
proporcionou a janela de oportunidade para que a reforma do marco legal do terceiro setor e
seu produto principal, a criao da lei das OSCIP, entrasse na agenda do Executivo. A reforma
ocorreu de acordo com algumas combinaes dos elementos problemas, solues, decisores e
poltica pblica, num contexto poltico propcio, e com empreendedores que souberam fazer as
conexes entre estas dinmicas. Tambm discutimos a janela que se abriu quando da
aprovao da lei na Cmara dos Deputados e as relaes que o Poder Executivo estabeleceu
com o Poder Legislativo naquele momento.
Nas consideraes finais, destacamos as principais contribuies da tese em relao
interligao da teoria da modernidade reflexiva com a anlise da poltica pblica para
compreenso dos fenmenos pesquisados, com destaque para a discusso sobre o carter
dialgico da construo da lei das OSCIP e sobre o padro predominante do poder de agenda
do Executivo sobre o Legislativo. Por fim, identificamos as principais questes para a
continuidade da pesquisa.

13
Captulo 1 - Estado e sociedade na modernidade: as mudanas no processo de
globalizao

Para discutir a reconfigurao do papel do Estado e as mudanas pelas quais passou

nas ltimas dcadas - o que veio a possibilitar a entrada da reforma da legislao relacionada
ao terceiro setor na agenda governamental -, recorremos aos conceitos de modernidade, de
reflexividade e de globalizao de Anthony Giddens para contextualizar esse processo
mundial e como o Brasil nele se inseriu.

Interessa-nos sua interpretao descontinusta do desenvolvimento social moderno,

segundo a qual as instituies sociais, sob alguns aspectos, so nicas - diferentes em forma de
todos os tipos de ordem tradicional. Isso ocorreu de uma maneira sem precedentes, alterando
os modos de vida produzidos pelas ordens sociais tradicionais (Giddens, 1991:10, 13-14). A
modernidade nos interessa na medida em que criou, por um lado, um tipo de comunidade
social que contrasta com os Estados pr-modernos - o Estado-Nao, que passou a ser modelo
principal no ps-guerra e smbolo coletivo importante da modernidade simples1 (Giddens,
1991:22). E, por outro lado, porque com o desenvolvimento das instituies modernas, nas
ltimas cinco dcadas, as sociedades e a natureza sofreram perturbaes e incertezas de
variadas ordens que o autor chama de incerteza artificial2 - um mundo descontrolado,

1
Para Giddens (1991:65), as dimenses institucionais bsicas da modernidade so a vigilncia, o controle dos
meios de violncia monopolizado no territrio, o industrialismo e o capitalismo. As sociedades capitalistas so
um subtipo especfico das sociedades modernas, que contam com caractersticas institucionais especficas. A
natureza competitiva e expansionista do capitalismo implica que a inovao tecnolgica tende a ser constante e
difusa. A economia insulada das outras arenas sociais e polticas e tem influncia sobre outras instituies. O
insulamento do Estado e da economia se fundamenta sobre a proeminncia da propriedade privada dos meios de
produo e a autonomia do Estado condicionada pela sua dependncia da acumulao do capital, sobre a qual
seu controle no completo.
2
O risco artificial resultado da interveno humana nas condies de vida social e da natureza. As incertezas (e
oportunidades) que criam so bastante novas (Giddens, 1996:12). Trata-se de riscos como o da poluio, a
ameaa de exploso nuclear ou o perigo da destruio industrial-militar. Para Beck (1997:19), que dedicou um
livro a essa temtica, na sociedade de risco, o reconhecimento da imprevisibilidade das ameaas provocadas pelo
desenvolvimento tcnico-industrial exige a auto-reflexo em relao s bases da coeso social e o exame das
convenes e fundamentais da racionalidade. A sociedade torna-se reflexiva, isto , torna-se um tema e um
problema para ela prpria.

14
segundo Giddens (1996:12). Dentre esses desenvolvimentos, destacam-se os aspectos ligados
globalizao e tradio.

Para Giddens (1991:11), modernidade (...) refere-se ao estilo, costume de vida ou

organizao social que emergiram na Europa a partir do sculo XVII e que ulteriormente se
tornaram mais ou menos mundiais em sua influncia3. A modernidade se refere assim s
caractersticas da sociedade industrial, suas instituies e suas ideologias. Para o autor, em
todas as culturas, as prticas sociais so rotineiramente alteradas luz de descobertas
sucessivas que passam a inform-las. Mas somente na era da modernidade reflexiva a reviso
da conveno radicalizada para se aplicar a todos os aspectos da vida humana4.

O que caracterstico da modernidade no a adoo do novo por si s, mas a

suposio da reflexividade5 indiscriminada da vida social que consiste no fato de que as
prticas sociais so constantemente examinadas e reformadas luz de informaes renovadas
e filtradas sobre estas prprias prticas, alterando assim constitutivamente seu carter
(Giddens, 1991:45-46). Ela condio e resultado de uma sociedade ps-tradicional, na qual a
tradio muda seu status, tendo que se abrir ao dilogo, interrogao, reinveno.

Estaramos, segundo o autor, vivendo a radicalizao da modernidade, manifesta na

disseminao global das instituies ocidentais por meio do processo de globalizao, na
ascenso dos novos movimentos sociais e na criao de novas agendas com o abandono e a
problematizao da tradio (Giddens, 1991:57-58).

Um mundo de reflexividade intensificada um mundo de pessoas inteligentes, em que

os indivduos tm que se engajar com o mundo em termos mais amplos. A informao

3
Modernidade tema amplamente discutido. A sociologia, desde o seu incio com os grandes pensadores (Karl
Marx, Durkheim e Max Weber), centrou sua ateno sobre as mudanas sociais, destacando-se o afrouxamento
dos laos comunitrios causados pela modernizao, industrializao e urbanizao. Novas modalidades de
socializao ganhavam forma, fazendo com que os velhos fenmenos de solidariedade e organizao social
fossem substitudos por outras estruturas de funcionamento social.
4
A modernidade, segundo Harvey (1992:22), envolve uma implacvel ruptura com todas e quaisquer condies
histricas precedentes, assim como caracterizada por um interminvel processo de rupturas e fragmentaes
internas.
5
Segundo Giddens (1996), a reproduo da sociedade uma realizao de homens reflexivos que monitoram sua
ao permanentemente, porm h a necessidade de uma rotina para sustentarem certa estabilidade dos padres e
relaes sociais. Os mundos sociais e naturais esto influenciados pelo conhecimento humano reflexivo
acumulado sobre esses temas.

15
produzida por especialistas no pode ser mais totalmente confinada a grupos especficos, mas
passa a ser interpretada rotineiramente e a ser influenciada por indivduos leigos no decorrer
de suas aes cotidianas.

Analisar a realidade social a partir dos efeitos da reflexividade social aumentada

permite entender diversas mudanas, alcanando uma interpretao mais dinmica acerca dos
papis das instituies e da poltica. A reflexividade conduz a uma maior autonomia de ao e
permite entender vrios dos processos relacionados ao contexto analisado nesta pesquisa: a
crise do Estado, a ocupao do espao pblico por atores privados com finalidade pblica,
antes monoplio do Estado, a idia propalada para as organizaes de tomada de decises de
baixo para cima, a democratizao da vida pessoal e da esfera poltica, abertura participao
cidad, responsabilizao e accountability, o descontentamento com a democracia
representativa, os novos movimentos sociais.

Esses processos indicam a existncia de limites s ideologias polticas que sustentaram

o modo de produo capitalista, e ao prprio modelo de desenvolvimento que desconsidera a
sustentabilidade ambiental e que vem gerando cada vez menos meios de gerao de
solidariedade social. Nesse sentido, a democracia liberal baseada no sistema partidrio
eleitoral que opera no Estado-nao passa a sofrer crticas porque no est equipada o
suficiente para atender s demandas de uma cidadania que capaz de exercer a crtica
reflexiva e questionar as instituies em um mundo globalizado.

Segundo essa interpretao, no se pode lidar com os riscos artificiais com remdios
antigos e, por serem resultado da interveno humana nas condies de vida social e da
natureza, geram produtos imprevisveis, novos, e no respondem receita iluminista de mais
conhecimento igual a mais poder da modernidade simples6 (Giddens, 1996:12).

Segundo Ximenes (2003: 25-28), o esforo terico da teoria da modernidade reflexiva

o de analisar a relao dialgica entre indivduo e sociedade sob novos patamares e
conceitos. Para nossa pesquisa, o conceito de reflexividade importante porque permite
analisar as crticas e a mudana nas instituies, no caso, o Estado e a sociedade, como

6
O projeto do Iluminismo considerava que o mundo poderia ser controlado e organizado de modo racional ao
apreend-lo e represent-lo de maneira correta (Harvey, 1992: 35).

16
produtos das relaes entre cidados reflexivos e as instituies. Entendemos, assim, que as
reformas do Estado e o surgimento de novos atores sociais com atuao no espao pblico
fazem parte desse processo de questionamento e julgamento das instituies modernas, que
resultam da intensificao do processo de reflexividade nas instituies.

A reflexividade, que se relaciona com o conhecimento reflexivamente aplicado,

permite a reviso contnua das prticas sociais, tornando o cenrio do mundo social mais
complexo. O questionamento da realidade passa a fazer parte da modernidade e isso multiplica
as possibilidades de direes a seguir.

Duas esferas de transformaes relacionadas se intensificam na atualidade, embora

tenham suas origens na modernidade. De um lado, a difuso das instituies modernas,
universalizadas por meio da globalizao. De outro, esto os processos de mudana
intencional que podem ser conectados radicalizao da modernidade. Constituem os
processos de abandono, desincorporao e problematizao da tradio (Giddens, 1997:74).
Tanto a comunidade quanto as caractersticas da vida pessoal e do eu tornam-se interligadas a
relaes de extenso no tempo e espao. O projeto reflexivo do eu, uma caracterstica bsica
da vida no mundo ps-tradicional, depende da autonomia emocional que possibilitada em
decorrncia da menor influncia da tradio. As experincias do cotidiano e do plano global
ocorrem no contexto do deslocamento e da reapropriao de modos de vida e especialidades,
sob o impacto da invaso dos sistemas abstratos7 (Giddens, 1997: 77).

Ou seja, o eu est mais livre dos laos comunitrios e capaz de construir suas
prprias narrativas biogrficas. As condutas de vida social so substitudas por novas
disposies, no mais incorporadas nos modelos tradicionais, mas baseadas em outros
regulamentos, como as do Welfare State, sindicatos, burocracia de governo. A
individualizao e globalizao so dois lados do mesmo processo de modernizao reflexiva

7
O sistema abstrato composto por fichas simblicas e sistemas peritos/especialistas. Refere-se s prticas dos
chamados profissionais (excelncia tcnica ou competncia profissional); tm um aspecto institucional; podem se
referir especializao objetiva em mquinas ou em outros sistemas objetivos, como sistemas monetrios
(Giddens, 1997:36 e 1991: 84; Lash, 1997).

17
(Beck, 1997: 25-26), que s acontece quando uma maior individualizao tambm libera a
ao at das estruturas sociais e abstratas modernas8 (Lash, 1997:137).

O distrbio da sociedade de risco aparece abertamente com as ambivalncias e

antagonismos ideolgicos, culturais, econmicos e polticos que se agrupam em relao a
dicotomia seguro/inseguro. A individualizao significa a desintegrao das certezas da
sociedade industrial. Desse modo, h cada vez menos formas sociais produzindo ordens de
ligao e de segurana importantes para a ao. Isso leva aos indivduos decidirem
permanentemente o caminho, sem solues definitivas, e compulso para encontrar e
inventar novas certezas para si e para os outros, novas convices, autoprojetos,
compromissos (Beck, 1997: 23; 26).
Para Giddens, os sistemas abstratos seriam um meio de reflexo, potencialmente como
um mpeto para a mudana social nas regras e nos recursos da estrutura social. A auto-
reflexividade ou auto-organizao das narrativas de vida ocorre em contradistino, por
intermdio de sistemas especialistas, envolvendo mudanas nas relaes de confiana (que
encontram abrigo nesses sistemas).
Enquanto para Beck, a reflexividade pode atingir a minimizao das ameaas
ambientais por meio das mudanas sociais, a nfase de Giddens a insegurana ontolgica:
como possvel enfrentar as ameaas ambientais, os problemas psquicos e sociais, e manter
estabilidade nas personalidades e na sociedade? Ele diz que uma sada a mediao dos
sistemas especialistas por meio da confiana (Giddens, 1997 e 1991; Lash, 1997:143).
A natureza das instituies modernas, para Giddens (1991:87), est profundamente
ligada ao mecanismo de confiana em sistemas especialistas. Como em condies de
modernidade o futuro est sempre aberto em termos de contingncia e reflexividade do
conhecimento em relao qual as prticas sociais so organizadas a confiana conferida
aos sistemas abstratos pelos atores leigos torna-se uma questo de segurana. Os sistemas
especialistas so mecanismos de desencaixe porque removem as relaes das imediaes de

8
Segundo Lash, s se atinge a modernidade reflexiva com a crise da famlia nuclear e a auto-organizao das
narrativas de vida; com o declnio da influncia das estruturas de classe; na escolha dos padres de
comportamento e consumo; na participao nos sindicatos; com o deslocamento da produo para forma flexvel;
com a desconfiana ecolgica e crtica cincia institucionalizada (Lash, 1997: 141).

18
contexto, fornecendo, ao mesmo tempo, garantias de expectativas atravs do tempo-espao
distanciados9 (Giddens, 1991:37).
Antes de entrar no caso brasileiro, veremos como a crise do Welfare State se
desenvolveu levando a profundas mudanas no desenho do Estado e em suas relaes com a
sociedade, processo esse que na literatura s vezes caracterizado de forma insuficiente ao
apontar a disseminao da ideologia neoliberal como a causa maior e suficiente, posio essa
que encobre outras mudanas sociais em curso. Para ilustrar o debate, nos apoiamos nos
autores Giddens, Beck, Rosanvallon e Held.

1.1 Globalizao, modernidade e crise do Estado

A globalizao tem sido objeto de inmeras interpretaes e no temos a pretenso de

desenvolver o tema nesse trabalho, mas apenas destacar sua importncia em nossa discusso10.
Partimos da definio do conceito de globalizao que nos apia e tecemos a crtica da
interpretao recorrente que reduz o tema a um projeto econmico teleolgico neoliberal.
Embora no exista uma definio consensualmente aceita, concordamos com aquelas
interpretaes que consideram que a globalizao contempornea um acontecimento
histrico real e significativo, reconhecendo a complexidade intrnseca das foras que moldam
as sociedades modernas e a ordem mundial, e no simplesmente uma construo ideolgica e
mtica.
Existem interpretaes que enfatizam o surgimento de um sistema mundial que so
intensificados nos ltimos anos por causa do surgimento da comunicao instantnea e do
9
Para Giddens, as fontes dominantes do dinamismo da modernidade so: a separao entre tempo e espao -
condio do distanciamento tempo-espao de escopo indefinido; o desenvolvimento de mecanismo de
desencaixe - retira a atividade social dos contextos localizados, reorganizando as relaes sociais atravs de
distncias tempo-espaciais; e apropriao reflexiva do conhecimento - a produo de conhecimento sistemtico
sobre a vida social torna-se integrante da reproduo do sistema, deslocando a vida social da fixidez da tradio
(Giddens, 1991: 58).
10
A globalizao tema abordado sob os mais variados enfoques e significados por diversos autores. H os que
consideram que as mudanas na economia internacional (internacionalizao financeira, empresas transnacionais,
mobilidade do capital etc.) no constituem novidade e so uma espcie de continuidade histrica do capitalismo
(Hirst e Thompson, 1998). Abordagens crticas tambm abundam como aquelas que reconhecem o carter nico
dos processos de globalizao, mas a consideram uma tendncia, capaz de ser transformada, e no uma
imposio da qual no haveria sada (Santos, 2000; Ianni, 2004). Outra crtica freqente que a economia ainda
no global no sentido de um mercado totalmente integrado porque os estados ainda defendem os interesses
internos dos cidados e das empresas nos territrios sob sua jurisdio (Castells, 1999: 116).

19
transporte de massa; a interdependncia acelerada; um mundo em processo de encolhimento; a
reordenao das relaes de poder inter-regionais, conscincia da situao global e
intensificao da interligao inter-regional (Held, 2001:11); e as que enfatizam
excessivamente as dimenses econmicas em detrimento de outras abordagens11.

Na interpretao ctica, que segundo Held (2001: 16) tem inspirao marxista ou
realista, o discurso sobre globalizao entendido como uma construo primordialmente
ideolgica que, em parte, ajuda a justificar e legitimar o projeto global neoliberal, com a
criao de um livre mercado global e a consolidao de um capitalismo anglo-americano nas
principais regies econmicas do mundo. O conceito funcionaria como um mito necessrio
para que os governantes disciplinem os cidados segundo os requisitos do mercado global.

Embora no negue que o discurso da globalizao pode servir aos interesses de

poderosas foras polticas e sociais do Ocidente, a explicao globalista, segundo Held
(2001:18), enfatiza tambm que o conceito reflete mudanas estruturais reais na organizao
mundial moderna. Desse modo, em vez de conceber a globalizao como um fenmeno
exclusivamente econmico, a anlise globalista a concebe como multidimensional, isto ,
como um conjunto de processos relacionados que operam em todos os campos de poder social,
de natureza econmica, tecnolgica, poltica, cultural e ecolgica. Admite, assim, a
possibilidade que ela avance em ritmos diferentes nos diferentes campos.

Para ns a globalizao interessa medida que provoca mudanas em escala mundial

numa mistura complexa de processos, que freqentemente atua de maneira contraditria,
produzindo conflitos, disjunes e novas formas de estratificao, fruto da intensificao das
relaes sociais em escala mundial, que ligam localidades distantes de tal maneira que
acontecimentos locais so modelados por eventos ocorrendo a muitas milhas de distncia e
vice-versa (Giddens, 1991:69). O conceito nos interessa, ainda, em aspectos como a
transformao espao-tempo, criao de sistemas em grande escala e transformao de

11
O problema dessa sobrevalorizao que os governos so vistos de modo passivo, vtimas de foras
incontrolveis, anulando-se a ao poltica e a responsabilidade dos governantes por suas escolhas de polticas
pblicas. Para Diniz, um dos efeitos da viso economicista obscurecer o papel da poltica. Embora exista
presso de organismos internacionais para definir as agendas dos pases, isso ocorre com a mediao de
instituies e elites responsveis dos Governos nacionais (Diniz, 2005:2).

20
contextos locais e da experincia social12. Em parte como resultado desse processo emerge
uma ordem social ps-tradicional na qual as tradies tm de explicar-se, tm de se tornar
abertas interrogao, ao discurso, tm de ser inventadas ou reinventadas13 (Giddens,
1996:12-13).
Essa anlise scio-histrica, com a qual concordamos, v a globalizao como um
processo aberto, indeterminado, que no se inscreve em uma lgica pr-ordenada, resistindo a
um pensamento teleolgico ou determinista, j que ela movida por uma confluncia de
fatores e incorpora tenses dinmicas. Uma vez que empurra as sociedades para direes
diferentes ela gera, ao mesmo tempo, cooperao e conflito, integrao e fragmentao,
excluso e incluso, convergncia e divergncia, ordem e desordem (Harvey 1992 apud Held,
2001:20-21).
Ao fazer desaparecer a limitao do espao-tempo nos padres de interao social, a
globalizao cria a possibilidade de novas formas de organizao social transnacional14. Isso
implica, por sua vez, uma reordenao das relaes de territrio e espao socioeconmico e
poltico. A globalizao rompe com a correspondncia direta entre sociedade, economia e
organizao poltica em determinado territrio, pois no tem limites idnticos aos das
fronteiras nacionais (Held, 2001: 22). As relaes de poder tambm sofrem reordenao entre
as principais regies do mundo e por isso as constantes discusses sobre suas implicaes para
o Estado-nao, para as relaes de trabalho, volatilidade do capital, dentre outras.
Neste contexto em que as mudanas geradas por processos de globalizao e da
reflexividade ocorreram, alterando a relao entre decises cotidianas e resultados globais,
destaca-se a crise do Estado de Bem-estar Social, o Welfare State, nos pases europeus, que

12
A modernidade separa o espao do tempo ao mesmo tempo em que fomenta, por meio do desenvolvimento das
estruturas de informao e comunicaes, as relaes entre atores distantes geograficamente.
13
Segundo Giddens (1996: 58; 1997:80), a qualidade caracterstica da tradio o fato de pressupor uma idia de
verdade ritual ou formular e esse trao definidor origem de sua autoridade. Aquilo que consagrado nas
tradies no o passado, mas a sabedoria que incorporam - que passada adiante por uma maneira prtica, sob
a forma de um aprendizado -, que por sua vez possui guardies que fornecem as interpretaes. A verdade ritual
mostrada em seu estatuto, na repetio da frmula prtica e anttese da indagao racional. Ela contribui para
dar segurana aos indivduos na medida em que mantm a confiana na continuidade temporal e a vincula as
prticas sociais rotineiras. A tradio uma orientao para o passado que tem influncia sobre o presente e sobre
as prticas estabelecidas para organizar o tempo futuro.
14
O local passa a sofrer interferncia do que est distante. A transformao local tanto parte da globalizao
quanto a extenso lateral das conexes sociais atravs do tempo e do espao (Giddens, 1991).

21
contribui para uma reviso do papel reservado aos Estados at a dcada de 80, e para a
realizao de reformas do Estado e reformas administrativas. Impulsionadas pela
disseminao global das instituies ocidentais, as reformas que se iniciaram em pases
desenvolvidos chegam Amrica Latina na dcada de 90.

O Welfare State, enquanto forma desenvolvida do Estado-nao moderno, caracteriza-

se pela criao de instituies de bem-estar social como um meio para promover e reforar a
solidariedade nacional, envolvendo a assistncia pblica sade e a previdncia social. A
maioria dos pases que adotaram o sistema, o fizeram com administrao keynesiana da
demanda, entre 1950 a 1970, e com amplas medidas do lado da oferta, nas dcadas de 1980 e
1990, a fim de sustentar o crescimento econmico e o emprego (Held, 2001: 28).

Giddens (1996: 156) aponta como fontes estruturais do Welfare State: a) as instituies
previdenciais que tm seu incio no esforo de criar uma sociedade no qual o trabalho tivesse
papel central e definidor; b) o Estado-nao que promove a solidariedade nacional; c) a
administrao do risco. Os sistemas previdenciais so formas de seguro social para tratar do
controle de riscos de uma sociedade criadora de riquezas e orientada para o futuro15.

O Welfare State foi consolidado no perodo ps-guerra e formado por um acordo de

classes em condies sociais que se alteraram. Giddens (1996:26) e Rosanvallon (1997:8)
concordam em vrios aspectos quanto crise do Estado de Bem-estar Social e afirmam que
necessrio um novo contrato social ou acordo. Para Giddens, esse contrato no deve ser nas
bases anteriores, com distribuio de benefcios de cima para baixo e com pouco resultado na
distribuio da renda e riqueza. Para o socilogo ingls, as medidas previdenciais destinadas a
se opor aos efeitos polarizadores da sociedade de classes devem possibilitar a aquisio de
poder e no ser meramente distribudas. Devem se preocupar com a reconstruo da
solidariedade social, no nvel da famlia e de uma cultura cvica mais ampla.

15
Para Rosanvallon, o Estado ao substituir a incerteza da providncia religiosa pela certeza da providncia estatal
completaria sua secularizao. O Estado assume, assim, a tarefa de resgatar as desigualdades de natureza ou os
infortnios da sorte. (...) Depois de o Estado protetor haver firmado sua soberania emancipando-se do religioso,
apaga os derradeiros sinais deste integrando-o. Aos acasos da providncia, sucedem-se as regularidades do
Estado (Rosanvallon, 1997:22).

22
 Por sua vez, Rosanvallon questiona se o Estado-providncia, enquanto forma social e
poltica, pode continuar a ser o nico suporte dos progressos sociais e o nico agente de
solidariedade social16. Para o autor, o Estado-providncia uma extenso e um prolongamento
do Estado-protetor clssico, j que se baseiam em uma mesma representao do indivduo e de
suas relaes com o Estado. S que o Estado-providncia abandona a concepo orgnica - o
corpo poltico como cabea do corpo social e constri uma concepo ampliada de
indivduo, sob a presso da economia poltica, num movimento na qual a sociedade deixa de
se pensar como um corpo para se conceber como sociedade de mercado (Rosanvallon, 1997:
21).

Tanto Giddens quanto Rosanvallon, numa perspectiva crtica, notam um esgotamento

do modelo do Welfare State, e se diferenciam de autores que analisam a crise do ponto de
vista da hegemonia do neoliberalismo, perdendo de vista outros traos igualmente
significativos da crise do Estado do Bem Estar Social.

Em geral, muita nfase dada aos problemas econmicos e financeiros do Welfare

State. Rosanvallon, ao contrrio, enfatiza os aspectos sociolgicos e polticos desta crise e
afirma que, para alm do peso das despesas sociais ou extenso do Estado, seriam as relaes
da sociedade com o Estado que sofrem abalo mais profundo, estariam em crise e sendo
questionadas e, nesse sentido, cr ser necessrio repactuar o contrato social (Rosanvallon,
1997: 12). Assim, antes de discutir formas de financiamento, deveria ser debatido o grau de
socializao tolervel de certo nmero de bens e servios j que isso implica modificao do
equilbrio social existente entre indivduos, as categorias sociais e os agentes econmicos.

Na poca do Keynesianismo, houve um extenso perodo de crescimento econmico, no

qual as tendncias do capitalismo em direo a ciclos de desenvolvimento e depresso eram
razoavelmente bem controladas17. Durante algum tempo, as circunstncias econmicas globais
tornaram possvel o Keynesianismo com a combinao de controle diretivo da vida econmica

16
O Estado moderno opera como sendo ele mesmo o principal referente de sentimentos de solidariedade entre
indivduos e entre grupos, e trata a submisso a si como a expresso tpica desses sentimentos (Poggi,1981 :141).
17
O diagnstico econmico feito por Keynes era que o desemprego era conseqncia da insuficincia de
consumo combinada com uma insuficincia de investimento. Desse modo, o Estado teve que desempenhar um
papel para estimular essas funes direta (despesas pblicas) e indiretamente (poltica fiscal e crdito).

23
e a proteo dos economicamente desprivilegiados. Quando essas circunstncias se alteraram,
a estrutura comeou a desintegrar-se.

Giddens acrescenta que o Keynesianismo tornou-se ineficiente em decorrncia das

influncias interligadas da globalizao intensificadas e da transformao da vida cotidiana
(Giddens, 1996:88). As influncias globalizadoras junto com mudanas extensas que ocorriam
no tecido da vida social ajudaram a colocar em jogo os processos difusos de
destradicionalizao da atividade social no cotidiano. Por sua vez, a destradicionalizao
significa uma acelerao da reflexividade das populaes leigas que estimula a interrogao
das formas sociais e a crtica ativa. O Keynesianismo funcionou bem em um mundo de
modernidade simples18; mas no poderia sobreviver em um mundo de reflexividade social
intensificada. Cidados reflexivos, que reagem a um novo universo social de incertezas
globais, tornam-se conscientes dos incentivos econmicos que supostamente mobilizam seu
comportamento, podendo, inclusive, subvert-los (Giddens, 1996: 54). Assim, o
Keynesianismo, como poltica que ajudou a estruturar o Welfare State e o sistema
previdencirio, pressupe uma cidadania de hbitos mais estveis de estilo de vida do que os
caractersticos de um universo globalizado de alta reflexividade.

As teorias da Nova Direita abordam essas transmutaes de uma forma parcial e

paradoxal. O impacto da globalizao entendido em termos da necessidade de
desregulamentao dos mercados e, em relao vida cotidiana, entendida apenas por meio
da nfase dogmtica em valores tradicionais na famlia e outras reas. No percebem que a
sociedade civil depende da manuteno de uma cultura comum (Giddens, 1996: 54).

Para o autor, no se pode, em uma sociedade ps-tradicional, preservar o sentido que a

tradio outrora teve (de modo no reflexivo) porque a tradio defendida da forma tradicional
torna-se fundamentalismo19. Sob esse aspecto, o neoliberalismo contraditrio, pois d incio

18
Na modernidade simples, a ordem entendida como natural, mesmo sendo artificialmente criada pelo homem
por meio da poltica, resultando no Estado moderno (Ximenes, 2003: 23).
19
Giddens (1996:59-60) afirma que o fundamentalismo no nada alm do que a tradio defendida de maneira
tradicional, mas em reao s novas circunstncias da comunicao global. Ele, portanto, no a limita esfera da
religio: os fundamentalismos podem surgir em quaisquer lugares nos quais as tradies estejam sendo
ameaadas ou desgastadas. As tradies precisam ser preservadas ou recuperadas na medida em que fornecem
fontes generalizveis de solidariedade, permite continuidade com passado e com o futuro. No entanto,

24
a processos radicais de mudana, pela incessante expanso dos mercados, ao mesmo tempo
em que constitui uma das principais foras que esto eliminando a tradio em toda parte,
como resultado das foras de mercado e de um individualismo agressivo. Por outro lado, ele
depende da tradio, considerada essencial para a solidariedade social, para obter legitimidade
e sua ligao com o conservadorismo nas reas da nao, religio, gnero e famlia, assumindo
frequentemente a forma de fundamentalismo.

Giddens afirma que a esquerda e a maioria dos liberais eram favorveis

modernizao, uma ruptura com o passado, prometendo uma ordem social mais humana e
igualitria, e a direita era contra ela, voltada aos regimes anteriores. Todavia, nas condies de
reflexividade desenvolvida que existe atualmente, essa diviso clara no ocorre (1996:61).

O socialismo revolucionrio, de estilo sovitico atuou como uma teoria econmica pelo
mesmo tempo, e pelos mesmos motivos, que o keynesianismo. Ele ofereceu um esquema de
desenvolvimento econmico intimamente ligado ao Estado, em um contexto de modernizao
simples. O fracasso do socialismo como um meio de desenvolvimento representou um golpe.
Ao passo que a maioria dos autores marxistas via o Welfare State como uma barreira (embora
positiva) para realizao do socialismo pleno, ou apenas como uma estao a meio-caminho
dele, hoje a esquerda busca principalmente preservar tentando proteger, o que sobrou do
Welfare State (Giddens, 1996:17, 77-78).

Giddens (1996:88-90; 158) explora extensivamente as razes pelas quais nem o

Welfare State nem o objetivo mais geral da socializao consciente da vida econmica podem
ser defendidos por caminhos que, at relativamente pouco tempo, faziam sentido. Dentre elas,
destacamos as mais relevantes:

os limites da concepo de cidadania proposta por Marshall cujos direitos

polticos e legais no podem ser entendidos como estabelecidos e como uma base estvel de
direitos sociais. Eles implicam, em vez disso, uma batalha pela democracia, envolvendo
setores inteiros da populao (como as mulheres) que, no tempo de Marshall, ainda no se
haviam libertado totalmente de suas condies tradicionais. A cidadania era vista por Marshall

salvaguardar as tradies assume uma nova feio quando sua defesa no pode mais ser principalmente
intrnseca.

25
de uma forma excessivamente paternalista; e a ligao entre cidadania e Estado-nao foi
pressuposta em vez de ser conquistada20.

A competio econmica global deu nova centralidade produtividade, e

tornou mais difcil usar o Welfare como um mecanismo redistributivo.

O Welfare State no tem sido suficiente em se opor pobreza e aos reveses nas
rendas dos indivduos durante o ciclo de vida. A maioria dos pesquisadores chegou
concluso de que quase todos os gastos pblicos com servios sociais beneficiam muito mais
aqueles em melhores condies do que os pobres. A transferncia direta de renda parece ter
sido a principal forma de assistncia a compensar a posio dos desprivilegiados em longo
prazo.

O Welfare State est ligado a um modelo tradicional de famlia (patriarcal) e

sistemas de gnero, tendo sido um meio de garantir o pleno emprego, entendido, no entanto,
como o trabalho assalariado da populao masculina, situao essa hoje insustentvel. A
conquista do pleno emprego, um dos mais importantes objetivos da defesa socialista dos
sistemas previdenciais em especial, significava emprego da populao masculina.

alta taxa de desemprego soma-se as dificuldades financeiras em funo de

pagamentos reivindicados por aqueles que no esto trabalhando. O Welfare State torna-se um
foco de conflitos tanto quanto um redutor deles, colocando limites nos recursos fiscais que
podem ser gerados para custear seus servios.

As instituies previdenciais atingem de modo superficial alguns aspectos das

vidas dos indivduos. O Welfare State restringe-se aos aspectos econmicos e deixa outras
questes de lado, inclusive preocupaes emocionais, morais culturais.

Desse modo, os problemas que o Welfare State enfrenta, segundo o autor, so muito
profundos e dizem respeito principalmente s temticas: trabalho, solidariedade e
administrao de risco.

20
Giddens refere-se a Marshall, Thomas Humphrey. Cidadania e Classe Social. Braslia: Fundao Projeto
Rondon, 1988.

26
 O modelo de emprego permanente que dominou a expanso das instituies
previdenciais baseava-se na centralidade econmica da produo em srie e na organizao
centralizada do capital e da mo-de-obra assalariada. O Welfare State era um Estado nacional
integrado no qual o corporativismo ampliava, mas tambm pressupunha solidariedade
nacional. O novo perodo de globalizao ataca no s a base econmica do Welfare State,
mas tambm o compromisso de seus cidados com a equao de riqueza com riqueza
nacional. O Estado menos capaz de proporcionar o controle central eficiente da vida
econmica; ao mesmo tempo, as capacidades soberanas da nao tornam-se debilitadas por
uma mistura de globalizao e reflexividade social.

Segundo Held (2001:30-31), os cticos acreditam que por mais limitado que seja o
controle da maioria dos Estados sobre seus territrios, as escolhas polticas tm ainda um peso,
tendo a poltica nacional um papel a desempenhar to ou mais importante do que o era no
perodo de formao dos Estados modernos. Significa que, para eles, o Estado unidade
bsica da ordem mundial dotado de objetivos singulares.

Essa concepo parece estar ligada preservao da tradio do Welfare State dando
menos peso ao impacto das alteraes da forma e dinmica dos Estados e das sociedades
nacionais, e menospreza o impacto da atuao das organizaes internacionais, nacionais e
transnacionais no espao pblico e no poder poltico, que desde o surgimento do Estado
moderno era vinculado exclusivamente ao territrio e idia de soberania21. O Estado
transformou-se em uma arena fragmentada de formulao de decises polticas, permeada por
redes transnacionais governamentais e no governamentais tanto quanto por rgos e foras
internas. A gesto assim mais complexa e sofre influncias e injunes de fora da arena
governamental22.

21
O conceito de soberania, vinculado noo de poder administrativo impessoal e uma srie de idias polticas,
torna-se constitutivo do Estado moderno (Giddens, 2001:30).
22
Exemplo disso o crescimento das organizaes intergovernamentais, grupos de presso transnacionais e
ONGs internacionais, blocos econmicos regionais, cooperao internacional, foros de formulao de poltica,
tratados e regimes internacionais em vigor (como o de no-proliferao nuclear) (Held, 2001:31-33).

27
 Decorre da corrente ctica outra interpretao segundo a qual o surgimento das
organizaes da sociedade civil (OSC)23 faz parte de um projeto para desmantelar e privatizar
o Estado, o que nos parece uma viso ligada aos valores tradicionais, cujo paradigma era o
Welfare State, limitando o alcance dos processos que confluram para esse desenho poltico.

Com o aumento da interligao global, o mbito das escolhas polticas estratgicas ao

alcance de cada governo e a eficcia de instrumentos de poltica tende a decrescer. Essa
tendncia decorre da irrelevncia do controle das fronteiras que restringiam bens e servios,
fatores de produo e tecnologia, idias e intercmbio cultural. Desse modo, os Estadoss
sofrem diminuio de seu poder haja vista a mudana nos custos e benefcios relativos de
adotar opes polticas diferentes e das foras transnacionais que reduz o controle de cada
governo sobre as atividades de seus cidados e de outros povos. Incluem-se nessa tendncia as
presses para que as naes criem medidas receptivas ao mercado como a reduo do dficit
fiscal, baixa tributao, privatizao e desregulamentao do trabalho. Decises de
investidores privados de movimentar o capital desequilibram o poder entre Estados e
mercados e ameaam polticas e oramentos internos. As dificuldades crescem, segundo Held,
medida que vo aumentando as dificuldades de o governo levar adiante seus projetos sem
cooperar com outros rgos polticos e econmicos (Held, 2001:34-35).

Foi nesse contexto que as funes clssicas do Estado moderno24 foram modificadas
ampliando formas multilaterais de colaborao, o que torna difcil imaginar atualmente um
Estado como unidade isolada capaz de resolver grandes problemas polticos ou gerir com
eficincia uma gama de servios pblicos, tal qual o fazia no auge do Welfare State. Essa

23
Entende-se por organizao da sociedade civil (OSC) uma entidade, constituda voluntariamente por grupos de
cidados, como pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos, autnoma em relao ao Estado e
independente de partidos polticos e de instituies de carter corporativo, podendo ou no ter fins pblicos.
Nessa tese utilizaremos como sinnimo para ONGs.
24
O Estado moderno (sculo XVIII e XIX) apresenta-se como um complexo institucional planejado, um ato de
vontade coletiva e deliberao, consubstanciado em estatutos constitucionais explcitos (Poggi, 1981: 104). Em
relao s suas caractersticas estruturais, se considera as definies de Weber (1999): o monoplio legtimo do
controle dos meios de violncia, sustentao do e manuteno desse monoplio dentro de uma determinada rea
territorial e a existncia de um suporte administrativo regular e capacitado, a burocracia. O fortalecimento de
governo territorial e a absoro de territrios menores e mais fracos por outros maiores e mais fortes, culminaram
na formao de estados mutuamente independentes e soberanos, e tratava com os demais uma luta competitiva e
indefinida. Esse padro de relaes entre grandes entidades polticas estimulou a capacidade de um Estado para
reforar a sua ordem poltica interna, estruturar o governo de modo a torn-lo mais unitrio, contnuo, calculvel
e eficaz (Poggi, 1981:71).

28
insero em redes regionais e globais, permeadas por foras intergovernamentais e
transnacionais, impossibilita o Estado decidir sozinho seu destino, fenmeno esse que desafia
os pilares do Estado moderno: a soberania e legitimidade. A soberania questionada porque a
autoridade poltica comprometida por sistemas regionais e globais de poder; e a legitimidade
questionada porque os Estados no conseguem oferecer bens e servios fundamentais sem a
cooperao internacional, que pode tambm no ser suficiente diante da magnitude dos
problemas que a modernidade criou como o aquecimento da terra ou os movimentos do
capital. Por isso, conclui Held, (2001:36) para os globalistas, o poder e o papel do Estado-
nao territorial esto em declnio com tendncia a ser reformulados ou reorganizados e o
poder poltico est sendo reconfigurado.

Para Giddens, essa relao entre o declnio do Welfare State e o carter inconstante da
ordem global dos Estados foi, em certa medida, encoberta pelos sucessos polticos da Nova
Direita. Os neoliberais lideraram o ataque ao Welfare State sobrecarregado em nome da
libertao da empresa competitiva dos encargos burocrticos e dos enfraquecidos mercados de
trabalho. Mas, ao mesmo tempo, defendiam a nao e um Estado forte na arena internacional.
(Giddens, 1996: 160).

Segundo o socilogo ingls, o mundo mudou e com ele as condies de existncia

cotidiana. Os membros de uma maioria supostamente satisfeita, quanto sua relao com
Estado e com a nao, assumem uma postura mais aberta e questionadora em relao a muitos
aspectos de suas vidas. Esto menos propensos deferncia em relao s autoridades do
Estado, seja sob a forma de liderana poltica ou de funcionalismo burocrtico.
Conseqentemente questionam mais e aceitam menos, incluindo-se a os encargos tributrios.
Esto conscientes da relativa impotncia dos governos para controlar aquilo que afirmam
governar, incluindo suas prprias economias nacionais (Giddens, 1996: 161).

Quando o clima econmico tornou-se adverso, aqueles que mais se beneficiaram do

Welfare State passam a proteger a posio que alcanaram contra grupos em condies mais

29
desfavorveis (Giddens, 1996: 161; Rosanvallon, 1997:28). Os mais afluentes tendem a se
beneficiar mais do Welfare State do que os grupos mais pobres25.

Giddens afirma que uma das fraquezas estruturais do Welfare State foi a incapacidade
de realizar distribuio de riqueza e renda (Giddens, 1996: 170). O Welfare State tornou-se,
em parte, um instrumento para promover os interesses de uma classe mdia em expanso que
solidificou os setores intermedirios da ordem social. A pobreza foi minorada porque os
aumentos totais da riqueza elevaram o padro de todos. O que os programas previdenciais
conseguiram efetivamente uma generalizao da seguridade social ao longo do ciclo de
vida26.

O compromisso de classe das instituies previdenciais poderia permanecer estvel

apenas enquanto as condies de modernizao simples fossem vlidas. Enquanto o
industrialismo e o trabalho assalariado permanecessem fundamentais para o sistema social; as
relaes de classe estavam ligadas s formas comunais; o risco era externo podendo ser tratado
com programas ortodoxos de seguridade social. Nenhuma dessas condies se mantm da
mesma forma em condies de globalizao intensiva e de reflexividade social (Giddens,
1996: 169).

Esse modelo de Estado se baseou em um programa ilimitado para libertar a sociedade

da necessidade e do risco (Rosanvallon 1997:27). Esse programa foi o cerne dos sistemas de
proteo social e produto da moderna cultura democrtica e igualitria. O problema, segundo
o autor, o questionamento do sentido da dinmica igualitria desse Estado-providncia que
caminha junto com a crise das representaes do futuro. Como Giddens, o autor afirma que o
que prevalece a luta para manter as conquistas que esto sendo ameaadas, entre a vontade
conservadora de voltar atrs de uns, e a incapacidade de pensar a sua transformao de outros
(Rosanvallon, 1997:28-29).

25
Giddens toca num ponto que delicado na histria poltica brasileira. Vrios autores demonstram com
indicadores a desigualdade social no acesso s polticas e recursos pblicos, dos quais quem menos se beneficiam
so os mais pobres.
26
A previdncia pressupunha uma distribuio relativamente estvel dos riscos pela sociedade e que o risco
poderia ser despolitizado ou ser enfrentado por meio de conteno. Segundo Giddens, o risco artificial instvel
e no pode mais ser tratado de maneira atuarial, por meio do controle da desordem de rotina dos ambientes.

30
 O autor acredita que o Estado-providncia atualmente no mais visto como o nico
meio de proteo social. Contribuem para essa tendncia, a segmentao da sociedade,
oligopolizada, desintegrada sob a presso das estruturas econmicas e das estruturas de
negociao social. O Estado contribui para corporatizar a sociedade, multiplicando os
entendimentos sociais por categorias, reduzindo sua legitimidade e abrindo campo para o
clientelismo (Rosanvallon, 199730). A dvida que abala o Estado-providncia a quem deve
finalmente servir.

A solidariedade que esteve na base da constituio do Welfare State tambm sofre com
o seu abalo. Em um mundo de reflexividade ampliada, corporativismo, fragmentao,
enfraquecimento do controle estatal, e de individualismo, a solidariedade que esse Estado cria
(solidariedade automtica para Rosanvallon, 1997:33) torna-se cada vez mais abstrata e longe
das relaes reais, o que acaba gerando um distanciamento dos cidados do sentido social de
suas contribuies e seus efeitos.

Esse processo est ligado prpria constituio do Estado de Bem-estar que passa a
reconhecer o indivduo como categoria poltica, jurdica e econmica, central para seu
funcionamento, cuja modernizao o liberta das redes de solidariedade dos grupos sociais27.
No h mais intermdio social, apenas o indivduo e o interesse geral. Para o autor, uma
concepo estatal da assistncia o corolrio do individualismo mais radical em matria de
relaes sociais (Rosanvallon, 1997: 35).

Para o autor, a crise de solidariedade provm do deslocamento do tecido social de

modo mecnico, gerada pelo desenvolvimento do Estado-providncia. Por esse motivo, ele
afirma que os limites do Estado-providncia devem ser entendidos a partir das formas de
sociabilidade que ele induz e no a partir do grau de socializao dos descontos obrigatrios
(Rosanvallon, 1997:38).

27
Rosanvallon afirma que no Estado-protetor, as funes de assistncia e de caridade permaneciam inseridas nas
formas de solidariedade e de sociabilidade tradicionais (religiosas, corporativas ou comunais). Reconhecia o
indivduo enquanto a sociedade civil ainda estava estruturada como corpo. Ao transformar-se em Estado-
providncia, o indivduo torna-se categoria econmica central na sociedade de mercado e por isso quer libertar o
indivduo simplificando o social. Isso ocorreu por meio da destruio das estruturas profissionais e sociais que
limitavam sua autonomia e da exaltao do indivduo integral como mxima da liberdade. (Rosanvallon, 1997:
34-35).

31
 O que manteve a coeso do sistema foi fato de o desenvolvimento do Estado-
providncia ter sido ligado a um compromisso social em conseqncia da experincia coletiva
da Segunda Guerra Mundial. Atualmente, com a falta desse compromisso e a ineficcia das
polticas Keynesianas, incapazes de explicar e solucionar os fenmenos atuais, Rosanvallon se
pergunta se possvel definir uma nova equao econmica e social que produza efeitos
similares da equao Keynesiana do sculo passado (Rosanvallon, 1997:41; 43).

Durante muito tempo se discutiu qual o tamanho ideal do Estado e qual melhor
alternativa: privatizao ou estatizao. Para Rosanvallon, no haver soluo para a crise do
Estado-providncia enquanto continuarmos fechados nesse debate. Ambos pressupem que
um Estado timo possvel de ser alcanado e seria necessrio aperfeio-lo, para o social-
estatismo, ou question-lo em razo do equilbrio econmico, no caso do liberalismo
(Rosanvallon, 1997: 83). Em nenhum dos casos esto sendo vislumbradas as mudanas nos
padres de necessidades no futuro e seu impacto na demanda diferenciada ao Estado.

Como sada para esse dilema o autor prope pensar mais alm do aspecto financeiro e
discutir o que um servio pblico do ponto de vista sociolgico e poltico. A alternativa,
segundo Rosanvallon, redefinir as fronteiras e as relaes entre Estado e sociedade. Nesta
perspectiva:

(...) no pode haver uma nica forma de futuro para o Estado-providncia, ela
ser necessariamente plural. O que preciso tirar de nossa cabeas a idia de
que servio coletivo =Estado = no mercantil = igualdade, e de que servio
privado = mercado = lucro = desigualdade. O futuro do Estado-providncia
passa pela definio de uma nova combinatria desses diferentes elementos.
Trata-se de substituir a lgica unvoca da estatizao por uma trplice dinmica
articulada da socializao, da descentralizao e da autonomizao (...)
(Rosanvallon, 1997: 85).

O autor, que inclui em sua proposta a desburocratizao da gesto dos equipamentos

coletivos, aproxim-los dos cidados, e transferir para associaes no estatais servios
pblicos, conclui que isso somente teria sentido se acompanhado do movimento de reduo da
demanda do Estado, de reencaixe da solidariedade na sociedade e de produo de uma maior
visibilidade social (Rosanvallon, 1997: 87).

32
 Para Rosanvallon (1997:87-88), o Estado-Providncia tornou-se a resposta natural
demanda de progresso social tanto para liberais quanto para seus crticos. Essa demanda
apenas a face complementar da extenso do individualismo e do Estado, sendo que os laos
sociais ligariam essas extremidades. Nesse sentido, o prprio sistema de satisfao de
necessidades bipolar: mercado ou Estado, resultando numa enorme rigidez. Para o autor, a
crise do Estado-Providncia seria a traduo do custo social exponencial dessa rigidez. S que
as formas de solidariedade estatal j no bastam para compensar os custos da atomizao
social. Para Rosanvallon, a alternativa ao Estado-Providncia societal: Trata-se de dar
existncia a uma sociedade civil mais densa e de desenvolver espaos de troca e de
solidariedade que possam ser encaixados em seu seio, e no exteriorizados e projetados nos
dois nicos plos do mercado ou do Estado.

O autor afirma que para avanar nesse sentido, o direito tambm deveria ser adaptado,
j que tambm bipolar. Nesse quadro individualista-estatista, no h existncia possvel para
outras formas de agrupamentos social, ligados a sua especificidade social. Para Rosanvallon
(1997: 89), as formas alternativas ao Estado-Providncia supem reconhecimento dos
segmentos da sociedade civil enquanto sujeitos de direito autnomos em relao lei de
essncia estatal. Isso implica que o direito se torne pluralista, que exista um direito social pelo
menos parcialmente independente do estatal para abarcar as instituies sociais. Para o autor,
seria uma imensa revoluo das nossas representaes jurdicas e polticas que torna assim
necessria a superao do Estado-Providncia como forma nica de expresso e realizao da
solidariedade coletiva.

Para Rosanvallon, o modo de a sociedade funcionar contradiz o esquema individualista

atravs do qual o Estado a representa. Nesse sentido, as redes solidrias de vizinhana e
famlia so mostra disso.

Uma alternativa ao Estado no pode abandon-lo ou conceb-lo de forma nostlgica.

No se trata, tampouco, de regresso forma comunitria. No h ainda resposta terica a essa
questo. O que temos so experimentos e a emergncia de formas no estatais de solidariedade
que passam a ocupar o espao pblico, relativamente pouco pesquisado em nosso pas.

33
1.2 O contexto das reformas de Estado

Inserida num contexto internacional de transformaes estruturais, a reforma do Estado

brasileiro da dcada de noventa insere o Brasil no movimento de reformas administrativas
do capitalismo. Por este motivo, indicamos os pontos principais deste debate.

Desde a dcada de 70, o capitalismo vem mudando a forma de organizao e seu

padro de desenvolvimento. Do Estado-Nao, que assumia a regulao do mercado e da
produo, financiando o desenvolvimento econmico e as polticas sociais, ao atual quadro de
internacionalizao econmica, observamos o progressivo enfraquecimento da capacidade de
regulao dos Estados nacionais sobre os diversos aspectos que dizem respeito s relaes
com a sociedade e com o mercado.

O modelo de regulao fordista-keynesiano adotado pelos pases capitalistas

desenvolvidos sofre uma inflexo a partir da dcada de 70, crise essa inerente ao prprio
modelo de desenvolvimento e de acumulao adotado at ento, que geraram transformaes
econmicas mundiais. Esse modelo estava apoiado em um conjunto de compromissos
institucionalizados entre vrios atores sociais, proporcionando conquistas significativas em
relao a direitos sociais e de redistribuio de renda, que possibilitou estabilidade entre
democracia e mercado em contexto da modernidade simples. O Estado-nao assumia a
regulao tanto do mercado, da produo, da circulao de mercadorias e financiamento do
desenvolvimento econmico, quanto das polticas sociais. Estabeleceu-se um pacto social e
econmico que sustentou o aumento da acumulao, portanto da maior arrecadao fiscal,
garantindo a prestao de benefcios sociais e de ganhos de produtividade.

No entanto, os direitos no so pressupostos ou estabelecidos de forma estvel,

segundo Giddens, mas sim uma luta contnua para sua conquista. A famlia patriarcal e o
sistema de gnero que possibilitavam o pleno emprego, o pacto poltico e social mudaram,
afetando as condies de solidariedade e de trabalho que sustentaram o Welfare State.

34
 crise do modelo de desenvolvimento se soma fatores externos como o choque
mundial de petrleo, que desestabilizou os mercados financeiros internacionais. Desemprego e
aumento de inflao comearam a reaparecer como problemas em escala mundial, E, em
conseqncia, crises fiscais, de legitimao e de governabilidade atingem o Estado-nao, que
apesar de pressionado pelos diversos setores sociais e econmicos, no tem condies de dar
respostas satisfatrias, caracterizando a perda de comando da regulao econmica. Esse
quadro agravado ainda devido internacionalizao da economia, invaso dos oligoplios e
desenvolvimento da competio internacional (Ferrarezi et alli, 1993).

Diante da crise generalizada do modelo de desenvolvimento, baseado na regulao e

financiamento e controle estatal, passa a atuar um novo regime de acumulao, associado a um
sistema de regulamentao poltico e social distinto, denominado acumulao flexvel. Este
sistema se apia na flexibilidade de processos de trabalho, dos produtos, padres de consumo
especializado, e dos mercados, incorporando novas tecnologias da informao e comunicao,
redefinindo o conceito de automao e inovao. Caracteriza-se pelo surgimento de setores de
produo inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento, de servios financeiros, de
taxas, intensificao comercial, tecnolgica e organizacional, exigindo uma gesto mais gil,
adaptvel e eficiente28. a era do capitalismo informacional (Castells, 1999), ou economia do
conhecimento para Giddens (2001).

A crise do Estado, aguada pela crise econmica mundial, tornou transparente a crise
fiscal e abalou os conceitos de administrao pblica exigindo diversas reestruturaes,
principalmente quanto ao gasto com pessoal e necessidade do aumento de eficincia e
eficcia governamental. As dimenses da crise passavam pelo declnio do Keynesianismo, do
Welfare State, da burocracia29 e pelas mudanas introduzidas com a globalizao financeira.

28
Para criao de novos produtos h a exigncia de conhecimento intensivo que envolve a reflexividade. As
regras e os recursos dos meios de produo tornam-se objeto de reflexo da ao para inovar (Lash, 1997:146).
29
As razes pelas quais o modelo burocrtico foi implantado e sustentou-se so vrias. A imparcialidade leva a
favorecer a impessoalidade, mas a proeminncia da regra e a adoo do princpio da hierarquia fazem com que as
decises sejam adotadas longe do ponto de contato com o usurio, o que impede as condies para evitar fontes
de corrupo como para garantir tratamento isonmico a todos. Os sistemas internos de controle tm como
objetivo principal evitar os abusos de poder e a corrupo. A ordem hierrquica ajuda, simultaneamente, a tomar
decises e a fazer com que sejam examinadas por pessoas que tenham autoridade e conhecimento especializados.
Constitui o mecanismo que possibilita que os objetivos dos programas e polticas governamentais, tais como so

35
 As crticas em torno das distores geradas pelo modo de organizao administrativa
do Estado e o prprio modelo burocrtico foi intenso poca, face ao debate sobre as
exigncias de democratizao e publicizao do Estado, principalmente na Amrica Latina.

Tendo em vista que o Estado constitudo para exercer o governo sobre a sociedade
seja em nome de toda ou de parte da sociedade a tendncia de aumentar o seu poder
ampliando o mbito de suas atividades, dilatando a gama de interesses da sociedade sobre os
quais o governo influi (Poggi, 1981: 41). A administrao burocrtica - o paradigma clssico -
leva o Estado a uma atuao auto referenciada, distante do cidado e, portanto, atenta contra a
eficcia da gesto dos assuntos pblicos30 (Grau, 1997:207).

Na Amrica Latina, segundo Grau (1997:258), a publicizao da administrao pblica

exigia, por um lado, as reformas orientadas para criar os valores tradicionais das burocracias
pblicas, fomentar a responsabilidade do funcionalismo pblico e assegurar a
profissionalizao do pessoal pblico, como da retificao daqueles princpios que tendiam a
enrijecer e levam a dficits de motivao31. Por outro lado, exigia reformas com a adoo do
modo ps-burocrtico de organizao e gesto dos servios pblicos que recuperasse a
importncia da discricionariedade, como condio necessria para o desdobramento da
institucionalidade de representao social, que fundamentasse uma autoridade descentralizada
sobre bases pluralistas. Mas sem contemplar ou reforar a participao dos cidados e dos
representantes eleitos, a discricionariedade dos agentes e agncias pblicas poderia ser uma
fonte de corporativizao da administrao pblica e poderia criar estmulos para apropriao
pelo poder privado (Grau, 1997:246).

definidos pelos responsveis pelas decises se traduzam em aes administrativas. Recupera, neste sentido, a
possibilidade de que a administrao pblica seja controlada por representantes eleitos e pela lei. A via
hierrquica permite, ao mesmo tempo, transmitir as instrues ou as leis e tratar os casos de m administrao.
Por sua parte, o sistema legal colabora para evitar abusos na administrao. s funes do Estado liberal o
modelo de gesto o burocrtico (Grau, 1997:240).
30
Os elementos da burocracia e de suas unidades podem se converter em interesses, lutando para aumentar sua
autonomia, sua posio, seu prestgio e controle de recursos. Esta luta pode estimular a capacidade de uma
unidade para definir um novo interesse da sociedade como meta legtima de sua atividade, portanto, como
justificao para a sua existncia e superioridade (Poggi, 1981:143)
31
As propostas passavam pela reconceitualizao do sistema de carreiras, desligando-o da estabilidade garantida,
de modo a no inviabilizar a implantao de sistemas de incentivos e premiaes ligados ao desempenho; o
desenvolvimento de sistemas de remuneraes do pessoal pblico associados a seu rendimento; e o
estabelecimento de sistemas de capacitao que possam contribuir para estabelecer uma cultura profissional
prpria de generalistas (Grau, 1997: 258).

36
 Sob o questionamento da burocracia auto-referenciada e os limites do Welfare State,
passa a fazer parte deste debate a ampliao da esfera pblica e a participao dos cidados de
modo a alcanar maior publicizao dos processos de adoo de polticas e decises do
Estado, sendo necessria uma modificao interna da administrao (Grau, 1997:182). A
institucionalidade ligada ao aparelho do Estado tambm teria de ser revisada para poder
admitir essa possibilidade de participao e para readaptar-se s novas condies de
multifatorialidade em que se do os problemas sociais: reviso da forma setorial como est
configurado o aparelho de governo, fortalecimento das capacidades centrais de formulao e
controle das polticas pblicas, a coordenao de polticas tambm requer um corpo central
capaz de identificar desenvolvimentos de poltica que cruzem setores e departamentos,
profissionalizao das funes de direo na administrao pblica etc. (Grau, 1997:267).

Na dcada de 80, surgem na Europa e EUA, as reformas administrativas32 sob a

inspirao dos avanos da administrao do setor privado. Inicialmente, desenvolveram
experincias de reforma no setor pblico baseadas nos princpios de descentralizao e
flexibilidade administrativa, com o foco das reformas na diminuio de custos, corte de
pessoal, aumento da eficincia e da produtividade e a flexibilizao burocrtica. De um modo
geral, a administrao empreendedora dos EUA, o gerencialismo, nova gesto pblica
ou a administrao gerencial pretendiam a introduo da lgica da produtividade existente
no setor privado nas organizaes do setor pblico, substituindo o clssico modelo
burocrtico. No entanto, devido as especificidades do setor pblico, a aplicao pura desse
modelo incorreu numa srie de limites, sendo revisto em seguida.

Segundo Abrcio (1996), o gerencialismo sofreu alteraes ao longo do tempo com a

introduo de novos valores a partir das crticas ao seu carter eminentemente economicista e
distingue trs variantes: o modelo gerencial puro, caracterizado pela nfase na economia de
custos e no aumento da produtividade; o consumerism que introduz a preocupao com a
qualidade dos servios e a satisfao do consumidor; e o Public Service Oriented, cuja

32
A vitria eleitoral de Margareth Thatcher, em 1979, na Inglaterra, e de Ronald Reagan, nos EUA, em 1980,
inaugura a escalada poltica neoliberal nos principais pases desenvolvidos. O modelo adotado nos EUA est
relacionado com as propostas de David Osborne e Ted Gaebler, autores do livro Reinventando o Governo,
ligada ao gerencialismo e ao empreendedorismo.

37
diferena a sua orientao poltica e sua preocupao com a construo da esfera pblica,
onde so introduzidos os conceitos de cidado, accountability, eqidade e justia social. Na
administrao pblica, esse modelo que foi sendo construdo e aperfeioado com a experincia
das reformas, ficou conhecido como Nova Gesto Pblica (NGP), que corresponde New
Public Manegement, a metodologia gerencial que fundamenta as polticas pblicas e as
correspondentes reformas de Estado, especialmente a reforma administrativa, de cortes
neoliberais, hegemnicas ao longo dos anos 80 e 90.

A dcada de 90 se destacou pela execuo da agenda neoliberal tanto em pases da

Europa Oriental como nos da Amrica Latina, com nfase nas reformas pr-mercado. Nesta
fase foram introduzidas mudanas do ordenamento macroeconmico que conduzissem a um
quadro de ajuste e estabilidade, reduo do tamanho do Estado e ao desmantelamento de
instituies protecionistas e criao de agncias regulatrias. Os resultados desta srie de
reformas implicaram uma profunda reestruturao produtiva destas economias, o que
provocou tambm uma nova modalidade de insero no sistema internacional, por meio da
desregulamentao dos mercados de produtos, financeiros e laborais que visavam a integrao
competitiva ao mercado. Em seguida, o objeto das mudanas passou pela consolidao das
reformas, pelo restabelecimento da capacidade regulatria do Estado em atividades que foram
repassadas para a iniciativa privada, pela melhoria da competitividade e por novas definies
na oferta dos servios sociais e de sua qualidade.

Segundo Diniz (2005: 7), houve nesses pases a prevalncia da viso economicista dos
organismos internacionais que conduziu ao minimalismo da agenda pblica, com os
problemas econmicos ocupando o centro da agenda governamental, eliminando a
possibilidade de que reformas mais amplas ou alternativas obtivessem espao33. No entanto,
aps comprovar a ineficcia de seguir rigidamente as polticas recomendadas pelo Consenso
Washington, a alta tecnocracia dos organismos multilaterais comea a questionar o conceito
minimalista de Estado. Da outros diagnsticos so feitos e questes como governance e
responsabilizao poltica dos governantes passam a ocupar centralidade no debate como
condio para um bom desempenho do governo (Diniz, 2005:4).
33
O discurso previa que uma vez realizadas as metas de estabilizao e de reformas, estaria assegurada a via para
a modernizao, que abriria caminho para retomar o desenvolvimento.

38
 Em seu relatrio sobre o desenvolvimento mundial de 1997, considerado um marco no
debate, o Banco Mundial adota o ponto de vista de que os Estados capazes e ativos constituem
elementos chaves de qualquer esforo exitoso para construir modernas economias de mercado
(Diniz, 2005:5). Em outras palavras, o fortalecimento de economias em um mundo
globalizado no incompatvel com a presena de um Estado capaz e efetivo, pelo contrrio.
Em decorrncia, surge a tendncia de revalorizao da capacidade de ao estatal como um
pr-requisito para o xito dos governos34.

Parece haver concordncia quanto ao fato de o Estado-Nao estar em crise e em

processo de transformao, o que tem propiciado uma srie de anlises sobre o tema. O que
varia a anlise sobre as causas e as solues da crise segundo a corrente que se manifesta.

Uma perspectiva terica alternativa, que se posiciona entre as correntes de pensamento

de corte neoliberal e a socialista, a corrente de denominada Terceira Via, que influenciou
em muitos aspectos o Presidente Fernando Henrique Cardoso e o discurso do Ministro Bresser
Pereira para a reforma administrativa. Diante do declnio das outras duas correntes, a terceira
via prope uma renovao da Social-Democracia. Giddens, um de seus principais
idealizadores, afirma que o objetivo da poltica da terceira via levar a cabo as implicaes
polticas dos novos tempos, e isso significa que as posies e polticas estabelecidas da
esquerda tm de ser profundamente reavaliadas. O governo e o Estado estariam na origem dos
problemas sociais tanto quanto o mercado. A poltica da terceira via procura se basear na lio
essencial de 1989 o fato de que uma forte sociedade civil necessria tanto para um
governo democrtico eficaz quanto para um sistema de mercado que funcione
adequadamente35. A sociedade civil seria fundamental porque sua influncia civilizadora
pode restringir o poder de governos e mercados e ancor-los no domnio pblico.

34
A esse respeito Fukuyama (2005: 22; 36), numa reviso crtica, prope distinguir o escopo das atividades do
Estado, que se refere s diferentes funes e metas assumidas pelos governos, e a fora do poder do Estado,
relacionada capacidade institucional do Estado de planejar e executar polticas e fazer respeitar leis. Essas duas
variveis se deslocam ao longo do tempo nos pases, mas h evidncias, segundo o autor, de que a fora das
instituies estatais mais importante que o escopo das funes estatais.
35
Para Giddens, a terceira via aceita a lgica de 1989 e ps 1989 de que h muitas questes e problemas que a
oposio direita esquerda no ajuda a esclarecer, e da decorre a ateno que a terceira via d ao centro poltico.
Essa nfase, no entanto, seria compatvel com polticas radicais propostas (Giddens, 2001:57).

39
 Segundo o autor, um dos principais objetivos da poltica da terceira via proporcionar
meios de reconstruir e renovar as instituies pblicas, a esfera pblica. Em vez de
simplesmente aceitar a globalizao como verdade absoluta, a terceira via sugere polticas que
respondam a ela de forma sofisticada e reformas que respondam s transformaes sociais do
final do sculo XX, ascenso da nova economia baseada no conhecimento, s mudanas na
vida cotidiana e emergncia do cidado ativo e reflexivo (Giddens, 2001:36-37).

A poltica da terceira via no seria, segundo Giddens, continuao do neoliberalismo

que no se responsabiliza pelas conseqncias sociais das decises baseadas no mercado -,
mas uma filosofia poltica alternativa a ele. Procura modernizar o Estado e o governo,
incluindo o Welfare State, alm da economia e outros setores da sociedade para responder s
demandas de um sistema de informao globalizante, o que no se identifica apenas com o
desenvolvimento econmico. Giddens, respondendo aos crticos, afirma que a terceira via no
faz uma contraposio entre Estado e mercado. Segundo ele, nem sempre os mercados
aumentam a desigualdade; eles podem s vezes servir de meio para super-la. Alm disso,
enquanto o governo ativo necessrio para promover polticas igualitrias, o prprio Estado
pode produzir desigualdade, e pode ter outros efeitos negativos na vida dos indivduos, mesmo
quando democrtico e com boas intenes (Giddens, 2001:40-41). Acredita que preciso
ressuscitar as instituies pblicas, diante da influncia retrgrada das filosofias de livre
mercado. Contudo, no se deve identific-las apenas com o governo e o Estado, devendo
procurar uma base diferente da ordem social, que Giddens denomina de pluralismo
estrutural. As posies polticas rivais so monsticas, o Estado ou mercado servindo de meio
para coordenar o domnio social. Outras posies se voltam para sociedade como fonte de
coeso social. Contudo, o socilogo ingls proclama que a ordem social, a democracia e a
justia social no podem se desenvolver onde um destes conjuntos de instituies dominante,
sendo necessrio um equilbrio entre eles para que se sustente uma sociedade pluralista36
(Giddens, 2001:61-62).

36
Essa posio quanto ao pluralismo a mesma de Claus Offe (1999 ) e semelhante de Rosanvallon (1997) .

40
1.3 A Reforma do Estado no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso

O arcabouo conceitual da Lei das OSCIP foi influenciado por alguns dos princpios da
reforma gerencial proposta pelo Governo Federal e pelas mudanas nos papis do Estado e da
sociedade propostas pelas reformas que estavam ocorrendo nos pases desenvolvidos. A lei
pretendia institucionalizar uma prtica antiga, mas pouco regulamentada, at ento, que a
prestao de servios pblicos por OSC.

Vrias reformas foram implementadas no Brasil entre 1985 e 1997. A agenda pblica
reformista da Constituio de 1988 tinha como impulso as idias de descentralizao para
promover maior autonomia e agilidade, a desburocratizao visando eficincia e efetividade, e
a democratizao por meio de mecanismos que tornassem o setor pblico mais transparente,
ampliando o controle social sobre a gesto pblica. Com o governo Fernando Collor, observa-
se uma deteriorao da situao fiscal e desestabilizao econmica. Ele promoveu a primeira
onda de reformas administrativas, com medidas de corte de pessoal lineares, extino de
rgos e estruturas. A difuso das reformas pr-mercado no Brasil ocorreu segundo um pacto
inter-elites, que se estendeu por longo perodo, e precedeu o ajuste e estabilizao. A agenda
pblica a partir deste governo passou a refletir a agenda internacional de reforma do Estado,
difundida pelas agencias multilaterais (Melo, 2002: 56).

No governo FHC, a agenda da reforma administrativa apresenta descontinuidades com

a anterior, com o abandono da retrica anti-servidor, medidas de fortalecimento do ncleo
estratgico da administrao pblica, abandono do downsizing (substitudo pela demisso
voluntria), agenda de transformao institucional estrutural por meio das OS e Agncias
Executivas; e continuidades como a abolio da estabilidade do servidor, fim do Regime
Jurdico nico, e volta das prerrogativas do executivo no plano administrativo (Melo, 2002:
57).

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (Plano Diretor) foi apresentado por
Bresser Pereira, Ministro do Ministrio de Administrao Federal e Reforma do Estado
MARE, em 1995, definindo objetivos e estabelecendo diretrizes para a reforma da
administrao pblica, cuja justificativa estava pautada na crise do papel do Estado. Segundo

41
o diagnstico do Governo, alm da questo fiscal, a crise do Estado estava ligada crise de
administrao pblica burocrtica, marcada pela ineficincia, morosidade, pelo clientelismo e
descompromisso com o desempenho estatal. A crise do modelo burocrtico era definida pela
ineficincia das estruturas hierarquizadas, pesadas e centralizadoras, caracterizadas pelo
excesso de regulamentos e pela uniformizao de procedimentos na prestao de servios
pblicos, que se mostravam limitadas para responder com agilidade s demandas sociais, bem
como por serem pouco permeveis s inovaes. Deveria assim caminhar para um novo
modelo de gerenciamento, a Administrao Pblica Gerencial37. As mudanas na estrutura
organizacional e administrativa pretenderam redefinir o papel do Estado, sua forma de
interveno, e sua forma de se relacionar com a sociedade.
Pressionado pela necessidade de conteno do dficit pblico, o governo adota
medidas de conteno de gastos e apresenta um projeto de reforma que pretende incidir
diretamente sobre a situao funcional da burocracia, inovar do ponto de vista gerencial e
alterar a estrutura do Estado38.

Ao lado das medidas para modernizao da economia, o governo prope a redefinio

das relaes entre Estado e sociedade, com uma forte crtica burocracia e s formas
tradicionais de interveno econmica e social. Destacam-se trs aspectos a serem
considerados neste contexto: (i) a reforma administrativa e reforma do aparelho do Estado
como resposta crise do Estado, juntamente com as reformas fiscal e tributria, as reformas da
previdncia e da ordem econmica; (ii) a reforma administrativa ressurge como um projeto
orgnico de governo; e (iii) a reforma do aparelho de Estado de orientao descentralizadora,

37
Entende-se por administrao gerencial o modelo fundamentado nos princpios de confiana e de
descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de
funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia
tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram
caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado-
cliente, do controle por resultados, e da competio administrada (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, 1995: 23-24)
38
Os objetivos para as reformas econmica e institucional eram: (i) redefinio do papel do Estado mediante a
proposio de novos mecanismos de regulao que, ao invs de restringir, ampliem mercados; (ii) concentrao
de atividades na rea social, rompendo-se, entretanto, com o Estado empresrio; (iii) reduo do endividamento
do setor pblico; (iv) aumento da competitividade das empresas; e (v) democratizao do capital (Ribeiro, 1997:
51).

42
seguindo uma tendncia de descentralizao para fora da estrutura do Estado (Ribeiro, 1997:
53).

Paralelamente ao processo de desestatizao da economia, a estratgia do Plano Diretor

consistia: (i) no delineamento e fortalecimento de um ncleo estratgico do Estado; (ii) na
proposio de novos instrumentos gerenciais apoiados na flexibilizao, autonomizao e
contratualizao da gesto no interior de agncias estatais; e (iii) na transferncia de atividades
sociais para associaes, viabilizada pelo Programa Nacional de Publicizao. Assim, na
estratgia de transio de uma administrao burocrtica para uma administrao gerencial,
assumiriam relevncia: (i) a distribuio de papis entre as diferentes esferas de governo e
setores de atividades; e (ii) as transformaes organizacionais no interior do aparelho do
Estado com vistas a tornar sua atuao mais racional e eficiente (Ribeiro, 1997: 57).
O Plano Diretor (1995: 56) tinha como um de seus objetivos aumentar a governana
(governance) do Estado - sua capacidade administrativa de governar com efetividade e
eficincia, direcionando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados. Em
vrios textos oficiais governana era entendida como a capacidade de formulao,
implementao e coordenao das polticas pblicas.
A partir dessas diretrizes decorreram diferentes formatos institucionais propostos pelo
Plano Diretor: Ncleo Estratgico - em que decises estratgicas so tomadas e so
formuladas as polticas e as leis, exigindo a garantia de seu cumprimento; Atividades
Exclusivas engloba servios que apenas o Estado pode prestar, pressupondo o poder de
Estado de regular, fiscalizar e promover. Servios No-Exclusivos - o Estado atua em conjunto
com outros fornecedores pblico no-estatais e privados, no requer o poder de Estado.
Produo Para o Mercado - corresponde rea de atividade especfica do setor privado. So
geridos pelo Estado porque o setor privado no detm capital para realizar investimentos ou
porque so atividades monopolistas. So atividades que, se privatizadas, requerem regulao
rigorosa39. (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado: 23-24).

39
Considerava-se que as competncias do Executivo Federal deveriam ater-se s matrias de interesse nacional:
(i) formulao, avaliao e acompanhamento das polticas pblicas de alcance nacional, incluindo-se as polticas
voltadas para a superao de desigualdades regionais; (ii) exerccio do poder de Estado em matrias de interesse
da Federao, tais como defesa nacional, diplomacia, fiscalizao, tributao e polcia federal, entre outras; (iii) a
regulao das atividades econmicas e de infra-estrutura, de modo a garantir o bom funcionamento das relaes

43
 As atividades do Setor de Servios No-Exclusivos corresponderia s funes que o
Estado pode realizar simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e
privadas com formas de gerenciamento prprias do setor privado, sendo o controle estatal
realizado mediante a celebrao de Contratos de Gesto e sujeito concorrncia no mercado
(Ribeiro, 1997: 59). Esse setor de atividades no-exclusivas constitui uma das principais
inovaes do Plano Diretor, institudo pela Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, que dispe
sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais (OS), cujas atividades so
dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade. A lei dispe ainda sobre a criao do
Programa Nacional de Publicizao que tinha por objetivo estabelecer diretrizes e critrios
para a qualificao de OS, a fim de assegurar a absoro de atividades desenvolvidas por
entidades ou rgos pblicos da Unio. Estabelece, por fim, as regras para celebrar Contratos
de Gesto com o governo, cujos recursos oramentrios so liberados mediante o
cumprimento de metas de desempenho que assegurem a qualidade e a efetividade dos servios
prestados ao pblico, definidas no contrato de gesto. Ao receber a qualificao como OS, a
entidade tambm est habilitada a receber e a administrar bens e equipamentos do Estado, a
receber servidores pblicos cedidos, o que a diferencia de outras OSC e, ainda, a receber
automaticamente o ttulo de Utilidade Pblica Federal.
Diferentemente da proposta das OSCIP, a proposta do MARE no tinha como
princpio bsico fortalecer o terceiro setor, embora isso tenha ocorrido indiretamente. Nessa
proposta, o Estado promove a extino de organizaes estatais e transfere patrimnio, pessoal
e recursos financeiros para uma nova instituio de direito privado, sem fins lucrativos, que
assume as atividades, antes, de responsabilidade direta do Estado. Por esse motivo, a proposta
foi considerada uma tentativa de promover a terceirizao dos servios do Estado, no
recebendo apoio poltico de dirigentes do governo e dos servidores pblicos40.

de mercado e a oferta de servios de interesse pblico; e (iv) a promoo do desenvolvimento nacional, com
enfoque prioritrio nas aes relativas educao, sade e previdncia social, e o fomento ao desenvolvimento
econmico nacional, como expresso de um planejamento indicativo que induza parcerias e mobilize recursos da
sociedade civil e das diferentes esferas de governo (Ribeiro, 1997: 64).
40
O Partido dos Trabalhadores conseguiu uma ao de inconstitucionalidade que no foi julgada at hoje. No
Governo Federal, o Ministrio da Cincia e Tecnologia vem utilizando o modelo e vrios Governos estaduais
editaram leis similares, como So Paulo, Minas Gerais, Pernambuco e Bahia.

44
 A flexibilidade administrativa prevista, o modelo gerencial por resultados, e o Contrato
de Gesto poderiam melhorar a eficincia e eficcia dessas entidades, mas no as
transformariam em organizaes do terceiro setor (Mendes, 1999). Naquela poca, o MARE
afirmava ser possvel a hiptese de organizaes do terceiro setor assumirem as atividades por
meio da OS. Mas havia uma srie de problemas legais e de autonomia das OSC que impediam
na prtica que isso se viabilizasse, como a obrigao de ser gerenciada por Conselho
Administrativo ou Curador, integrados por representantes do Poder Pblico (de 20 a at 40%),
e 20 a 30 % membros natos representantes de entidades da sociedade civil - o que a
descaracteriza como ente da sociedade civil autnomo41.
As Organizaes Sociais diferenciam-se ainda das OSC (demais pessoas jurdicas de
direito privado sem fins lucrativos) pelos requisitos formais que devem cumprir: seus rgos
de deliberao superior seguem um modelo de composio estabelecido normativamente pelo
Poder Pblico, ento seria uma entidade mista, a exemplo dos quangos criados na
Inglaterra42; o acesso a recursos est condicionado assinatura de contratos de gesto;
sujeitam-se interveno do Poder Pblico quando estiver em risco a regularidade dos
servios a seu cargo; sujeitam-se apreciao peridica dos contratos de gesto e, em ltima
instncia, esto sujeitas apreciao do Tribunal de Contas da Unio; podem gerir bens
materiais e recursos humanos de entidades extintas do Estado, bem como absorver atribuies
de entidades extintas43 (Ferrarezi e Nassuno, 1996; Ribeiro, 1997: 71).

41
Segundo o Inciso I art. 3 da Lei 9637/98, o Conselho de Administrao deveria ser composto por: vinte a
quarenta por cento de membros natos representantes do Poder Pblico, definidos pelo estatuto da entidade; vinte
a trinta por cento de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo estatuto; at
dez por cento, no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados; dez a trinta
por cento de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notria capacidade
profissional e reconhecida idoneidade moral; at dez por cento de membros indicados ou eleitos na forma
estabelecida pelo estatuto.
42
A inspirao das OS, que era o vetor dessa proposta, teria sido o exemplo britnico (Quangos
quasiautonomous non-governmental organizations) que o Ministro Bresser Pereira conheceu em suas viagens de
prospeco, e o exemplo norte-americano de associativismo (Martins, 2003).
43
A Exposio de Motivos que acompanha a proposta de Medida Provisria explica que a concepo que
inspira o projeto tem como referncia uma nova arquitetura das formas organizacionais e padres de relao entre
o Estado e as entidades prestadoras de servios pblicos (...) trata-se de promover a disseminao de formas
pblicas no-estatais de prestao desses servios que conjuguem a agilidade e proximidade com as demandas
dos usurios-cidados com a maior autonomia administrativa e institucional proporcionada pela personificao
jurdica como ente de direito privado. (Ribeiro, 1997:70).

45
 O Plano Diretor admitia que sempre que o Estado no demonstrasse uma vantagem
comparativa, deveria ser substitudo, no exerccio das funes no-exclusivas, por instituies
privadas mercantis (privatizao) ou do terceiro setor (publicizao). Nesse sentido, as OS
parecem constituir tentativa para a reduo dos custos, para gerenciamento mais flexvel, que
propiciasse a autonomia que as fundaes haviam perdido em 1988 com as mudanas no
Decreto Lei 200 de 1967.
O MARE buscou o debate pblico de suas propostas, produziu material para discusso
e utilizou a ENAP como meio de difuso das propostas44. Entretanto, os consensos foram
mnimos e os esforos de persuaso, na maior parte dos casos, fracassaram tanto com os
servidores pblicos, que viram ameaados seus empregos, quanto com os principais Ministros
que teriam suas reas envolvidas, que no lhe deram apoio para as principais teses. As
resistncias sofridas por Bresser Pereira se mostraram mais fortes e contundentes do que as
solues gerenciais propostas aps a sua sada (Gaetani, 2003:34-37). Desse modo, as
propostas de reforma do MARE no conseguiram o apoio para as reformas de Ministros
estratgicos da Presidncia, como o da Casa Civil e o SecretrioGeral, da rea econmica
(Fazenda e Planejamento) e outros como Educao e Sade45.
A transio do primeiro para o segundo mandato do Presidente Fernando Henrique
coincidiu com a reestruturao do governo em meio a turbulncias causadas pela crise
financeira internacional e por denncias de corrupo de auxiliares do Presidente. O prprio
Ministro Bresser passou a defender a unificao do MARE e do Ministrio do Planejamento, o
que ocorreu em 1999 (Gaetani, 2003: 29). A partir da extino do MARE, a reforma perdeu
sua fora, sendo as suas secretarias operacionais incorporadas Secretaria da Gesto do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) (Silva, 2003: 141).

44
A disseminao das propostas da Nova Gesto Pblica (NGP) foi propiciada por esforos do prprio Ministrio
mas, sobretudo, pela escola de governo, a ENAP, por meio de treinamento em larga escala e formao de
servidores de carreira e outros com base nos conceitos, tcnicas e ferramentas da NGP (Gaetani, 2005).
45
Para Gaetani (2003: 29), Muitos avanos ocorreram, mas no mbito do prprio MARE, como o controle da
folha de pagamentos, indicadores de pessoal e a retomada de concursos estratgicos de analistas de planejamento
e oramento e de especialistas e polticas pblicas e gesto governamental. Em Seminrio sobre Balano da
Reforma, o Prof. Abrucio fez uma anlise em que destaca que a idia de controle de resultados cresceu, mas no
de forma slida; a avaliao (mesmo que incipiente) de polticas sociais; o PPA e a Lei de Responsabilidade
Fiscal; e avanos principalmente em termos de planejamento e accountability (Abrucio, 2002: 235).

46
 A perda no foi apenas de prestgio, com o MARE se transformando apenas em uma
secretaria, nem apenas de memria administrativa, conhecimento e experincia acumulados
pelas equipes anteriores, mas principalmente perda de poder poltico, assumindo os postos
chaves pessoal de confiana do Ministro Clvis Carvalho, cuja concepo e prioridade para a
gesto pblica eram outras. O foco agora eram os processos de trabalho e no as formas de
organizao das instituies pblicas (Gaetani, 2003: 30). Encerrava-se assim esse ciclo de
reformas, com alguns sucessos, mas com resultados aqum dos esperados, como foi o caso da
implementao das Agncias Executivas e OS e a implantao do gerencialismo como forma
de gesto.

As tentativas de reformar o carter irracional e ineficiente da administrao pblica

burocrtica brasileira, mesmo com as reaes contrrias de corporaes e setores polticos,
criaram novas possibilidades para o surgimento de arranjos administrativos e institucionais
para viabilizar polticas pblicas de forma participativa (criao de fruns de
desenvolvimento, conselhos de pais que gerenciam recursos diretamente nas escolas,
organizaes sociais etc.) e colocaram na agenda novos instrumentos gerenciais (contratos de
gesto, avaliao de desempenho, controle por resultados, gesto da qualidade etc.) abrindo
um campo para inovaes no Governo Federal.
Foi sob essa influncia do Plano Diretor e nesse contexto favorvel mudana na
gesto pblica que ocorreu a criao da lei das OSCIP, com um formato institucional que
pretendia maior abertura participao da sociedade nos assuntos pblicos, que buscava
flexibilidade no controle dos meios tendo como contrapartida mecanismos de avaliao de
resultados, controle social e por sanes no caso de uso indevido de recursos.

1.3.1 Crticas Reforma Administrativa

Hlio Silva (2003: 26; 116) afirma em sua tese de doutorado que o modelo conceitual
da Reforma Administrativa do governo FHC foi uma rplica do modelo terico das reformas
realizadas de forma pioneira nos governos Reagan (EUA) e Thachter (Reino Unido) nos anos
80. Para o autor, este modelo pertence vertente terica do pensamento neoliberal nesse
perodo, ncleo central da construo de uma proposta ideolgica exportvel para os pases

47
da periferia capitalista, cujo emblema maior o Consenso de Washington. No entanto,
verifica-se que na reforma administrativa no houve aplicao pura daquele modelo, que
poca j estava sendo revisto.

As crticas que rotulam a reforma de neoliberal ou neoconservadora so rebatidas por

Bresser Pereira. Para ele, a administrao gerencial, proposta pela reforma de 1995, no opera
sob pressupostos de racionalidade instrumental, Estado mnimo e do individualismo radical da
nova direita. Segundo o autor, ao contrrio, ela tem no Estado o garantidor dos direitos sociais,
embora no perceba como estatais todos os servios pblicos, tendo em vista que a
administrao pblica deve guardar semelhanas com a administrao empresarial. Esse
modelo favoreceria a delegao de autoridade acompanhada pelo controle social de resultados,
que deveriam atender ao interesse pblico. A reforma se propunha a combater o
patrimonialismo e, para isso, a administrao gerencial visava a desprivatizao do Estado e a
eficincia da gesto no trato com o cidado. Para Bresser, que discorda da primazia absoluta
do mercado, a reforma era vista como uma alternativa entre o neoliberalismo e o estatismo
burocrtico, sendo mais republicana que liberal (Bresser, 1998: 36).

Bresser Pereira argumenta que o Brasil no implementou, a rigor, as reformas

neoliberais da dcada de oitenta, mas processou uma reforma intermediria de inspirao
Social-Liberal46. Sob essa perspectiva, entende-se que o Estado pode ser eficiente, deve atuar
como regulador, facilitador e financiador do desenvolvimento social, e deve enfrentar as falhas
de mercado, quais sejam mercado incompleto, monoplios naturais ou construdos, m
distribuio de renda e flutuaes cclicas destrutivas. O novo papel do Estado seria garantir
os servios de educao bsica e sade, financiando a formao de capital humano, e
promover a competitividade internacional das empresas.

A posio do Ministro Bresser, em relao ao vis da reforma no Pas, combina-se com

as proposies da terceira via, que pregava a reforma do governo e do Estado a fim de

46
Social porque manter a proteo dos direitos sociais e a manuteno do desenvolvimento econmico; liberal
porque utilizar mais os controles de mercado e menos os controles administrativos, prover servios sociais e
cientficos principalmente por meio de organizaes pblicas no-estatais competitivas, flexibilizar o mercado
de trabalho e promover a capacitao de recursos humanos e de suas empresas para a inovao e a concorrncia
internacional (Bresser Pereira, 1999:42).

48
responder aos desafios da economia do conhecimento, e intervenes econmicas tanto quanto
desregulamentao.
Em que pese as tentativas da reforma no Brasil de aumentar a eficincia e eficcia das
organizaes e as formas de gerenciamento, a nfase das reformas na Amrica Latina foi o
aspecto econmico, por isso que os problemas como o baixo desempenho das instituies
democrticas e das polticas pblicas, a baixa prestao de contas (accountability) e a
responsabilizao dos dirigentes no foram resolvidos. Diniz (2005:7) aponta um aspecto que
consideramos fundamental que contribuiu para essa tendncia no caso brasileiro: o estilo
tecnocrtico de tomada de deciso e gesto.
Esse estilo se traduz na concentrao de poder decisrio nas mos da tecnocracia
ilhada nos altos escales burocrticos (insulamento burocrtico), ao lado da expanso dos
poderes legislativos do Executivo. O sistema de separao de poderes no Brasil atribui ao
Presidente da Repblica um conjunto de competncias e prerrogativas institucionais, que lhe
confere recursos e vantagens estratgicas na definio da agenda legislativa e uma forte
influncia sobre a produo legal (Incio, 2006:170). Isso feito mediante os decretos e as
medidas provisrias (MPs) introduzidas pela Constituio de 1988, cujo texto legal alterou
significativamente o equilbrio de poder entre Executivo e Legislativo que vigorava sob a
Constituio de 1946, incorporando toda a legislao instituda pelos militares que garantiam
ao Presidente o controle da agenda legislativa.
Diniz (2005:7) aponta essa condio como uma debilidade institucional que dificulta o
aperfeioamento da democracia, aspectos estes que dariam origem, segundo vrios autores, a
democracias incompletas, caracterizadas por combinar: alto grau de autonomia do executivo,
marginalizao do legislativo em face de um processo decisrio fechado e excludente,
crescente disjuno entre opo eleitoral e polticas pblicas, debilidade dos partidos polticos,
primazia da economia como disciplina condicionadora da poltica pblica, baixa credibilidade
do Estado como agente de interesse pblico, desqualificao da poltica, percebida como fora
negativa, contrao da esfera pblica, refluxo das organizaes sindicais e, finalmente,
regresso da noo de cidadania pelo esvaziamento dos direitos sociais.

49
 Nas reformas ocorridas durante as ditaduras militares, no Brasil, a nfase foi na
dimenso administrativa47. No se observa preocupao por reformar os demais poderes, em
aperfeioar a articulao e o equilbrio entre eles, pois se atribuiu ao Executivo e aos
organismos administrativos um amplo espectro de prerrogativas em relao formulao e
implementao de polticas pblicas. Alm disso, a trajetria do Estado brasileiro revela a
precedncia das burocracias militar e civil, que historicamente se estruturaram e definiram
suas identidades coletivas antes que se institucionalizasse o sistema de representao poltica
em mbito nacional. Durante a maior parte do perodo republicano, se observa a tendncia
centralidade da burocracia governamental frente aos partidos e ao Poder Legislativo (Diniz,
2005:11).
Segundo Diniz (2005:11), a prtica de implementao de reformas de Estado sob
regimes autoritrios teve conseqncias que no podem ignoradas. Exacerbaram-se certas
caractersticas do sistema presidencialista, como a outorga constitucional de poderes
legislativos ao chefe do Executivo, o amplo poder do Presidente para nomear funcionrios, a
autonomia e centralidade dos governos estaduais baseadas em alianas e redes de lealdade
poltica. Deste modo, o isolamento da instncia presidencial face ao escrutnio pblico, a falta
de espao institucional para que as foras polticas interfiram, a intolerncia com o dissenso e
conflito, a inoperncia dos mecanismos de controles mtuos, em suma, ao se expor ao arbtrio
do Executivo, os freios institucionais desapareceram, o que criou srios obstculos para a
articulao dos poderes e a comunicao com a sociedade em diferentes momentos.
Assim, durante a ditadura militar se observou a consolidao do estilo tecnocrtico de
gesto da economia fechado e excludente, que reforou a supremacia da abordagem tcnica
quando se trata de formular polticas pblicas. A valorizao do saber tcnico e da
racionalidade da ordem econmica, aspectos considerados intrinsecamente superiores
racionalidade da instncia poltica, conduziram a uma viso assptica da administrao
pblica, percebida como o campo de competncia exclusiva de una elite situada por cima do

47
A primeira destas reformas foi realizada pelo presidente Getlio Vargas (1930-1945), que assumiu o poder
com ampla coalizo comprometida com um projeto modernizante. A segunda experincia relevante foi feita pelo
primeiro governo do ciclo militar (1964-1985) que introduziu o Decreto Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967. Em
contraste, entre 1945 e 1964, os governos democrticos que se sucederam no poder no realizaram nenhum
experimento importante no que diz respeito reforma do Estado (Diniz, 2005:11).

50
questionamento da sociedade ou da classe poltica. Paralelamente ao estreitamento do crculo
de tomadores de decises formado pela alta tecnocracia, convivia um amplo segmento da
burocracia integrado ao sistema de patronato e clientelismo. Portanto, o insulamento
burocrtico, longe de garantir maior eficcia mquina estatal, conviveu de fato com um alto
grau de politizao da burocracia.
H uma tendncia impulsionada pelo pensamento autoritrio da dcada de 1930 que
idealizava o Executivo como agente de transformaes necessrias para modernizar a
sociedade. Como conseqncia disso, a idia de reforma e mudana se associou ao modelo de
Executivo forte, ao passo que o Legislativo, era percebido como uma fora aliada ao atraso e
defesa de interesses particularistas e tradicionais (Diniz, 2005:12).
Para Diniz, a reforma empreendida no Brasil, pelo governo do Presidente Fernando
Henrique Cardoso a partir de 1995, por meio do MARE, demonstrou ser incapaz de realizar a
ruptura preconizada por seus idealizadores e no foi capaz de atacar a complexidade dos
problemas responsveis pela crnica ineficcia da ao estatal. Uma das razes para isso, alm
das dificuldades na implementao, foi um erro de bsico de diagnstico na Nova Repblica: a
percepo de ineficcia dos Governos no tratamento dos problemas crticos, como a inflao e
endividamento externo, gerou sentimentos de desconfiana e perda de credibilidade nas
autoridades e instituies governamentais, ao que se chamou de ingovernabilidade. Com o
fracasso do Plano Cruzado no governo Sarney, esta crise de governabilidade era vista como
um efeito direto da sobrecarga da agenda pblica devido ao excesso de presses externas
provenientes da esfera social ou da poltica. Sob essa tica, a ingovernabilidade foi a
expresso de paralisia decisria, ou seja, o governo era incapaz de tomar decises em virtude
da presso das demandas da sociedade. Portanto, o caminho para reconquistar as condies
favorveis governabilidade implicaria o reforo do poder discricionrio da alta tecnocracia,
protegendo-a do jogo poltico e reafirmando a centralizao e o fechamento do processo de
tomada de decises (Diniz, 2005:13).
Para Diniz, o reforo da autonomia decisria de elites enclaustradas na cpula
burocrtica e um fortalecimento desproporcional do Executivo mediante a concentrao de
poder de deciso nesta instncia, cada vez mais controlada pela alta tecnocracia, debilitaram
os suportes institucionais da democracia. Segundo a autora, no houve um debilitamento do

51
Estado no que se refere sua capacidade de impor temas na agenda de governo (Diniz,
2005:13).
O diagnstico alternativo sobre a crise de governabilidade do Brasil da Nova Repblica
(Diniz, 2005:15) aponta, em vez de bloqueio capacidade de deciso, um contraste entre a
hiperatividade decisria e a escassa capacidade para implementar polticas devido a precrios
meios de gesto.
Para a autora, a elevada discricionariedade e amplo poder de decreto de que dispe a
autoridade presidencial constituem a outra face do controle e da cooptao dos partidos e dos
congressistas exercida pelo Poder Executivo, mediante o recurso generalizado das prticas
clientelistas para ganhar apoio para seus projetos. A distribuio dos principais cargos da
administrao pblica, por sua vez, contribuiu para deteriorar a capacidade de implementao
das polticas pblicas.
No entanto, prprio do presidencialismo de coalizo o Presidente construir base de
apoio concedendo postos nos ministrios a membros dos partidos com representao no
Congresso, e estes, em troca, fornecerem os votos necessrios para aprovar sua agenda no
Executivo48.
Vrios cientistas polticos tm apontado para a eficincia das coalizes em termos de
apoio no Parlamento. Segundo Santos (2006:227), nas formaes ministeriais de incio de
mandato, as coalizes governamentais no governo Sarney, Collor e FHC detinham o controle
de cerca de 81,7%, 58,1% e 68,6% das cadeiras respectivamente. No ps-88, observa-se a
maior estabilidade nas taxas de sucesso de aprovao de leis iniciadas e aprovadas na mesma
administrao (variao entre 65,4% e 72%). A agenda quase toda originada no Executivo e,
geralmente, aprovada em regime de urgncia, o que a qualifica como uma agenda imposta,
como aponta Diniz (2005) e Santos (2006). Os atuais poderes de agenda do presidente
decorrem do monoplio na iniciativa de projetos (oramento, administrao), no recurso de
requerimento de urgncia, e na emisso de MPs.
Embora Diniz aponte um aspecto fundamental para nossa pesquisa em termos da
capacidade decisria do executivo em impor determinados temas na agenda, com altas taxas
48
O Presidencialismo de coalizo pode mais dificultar do que facilitar a deciso haja vista o maior nmero de
atores para barganhas. Por outro lado, refora a democracia ao proporcionar mais debates, negociaes, e uma
agenda mais variada (Abrucio, 2002).

52
de aprovao, a postura intermediria na anlise do processo de reforma, que consideramos
mais adequada em relao reforma administrativa do MARE, e reforma econmica
realizada pelo governo, fornecida por Melo (2002) e Castro e Carvalho (2002:123 apud
Silva, 2003: 8949). Para estes ltimos autores, a principal caracterstica das reformas propostas
pelo Presidente FHC foi o estabelecimento de uma estrutura decisria em dois nveis: em um
primeiro, ocorreria uma negociao mais ampla, enquanto no outro teria lugar um processo de
insulamento burocrtico. As polticas monetria e cambial permaneceram isoladas da
negociao poltica, sendo postas a cargo de uma equipe econmica nuclear, orientada por
uma viso tecnocrtica da administrao macroeconmica, enquanto que as reformas
econmicas no monetrias ficaram abertas aos procedimentos polticos competitivos.
Segundo Melo (2002:154; 174), ao contrrio da reforma da previdncia, a reforma
administrativa foi objeto de intensas negociaes antes de sua apresentao formal, na Cmara
da Reforma do Estado, com lderes partidrios e com os governadores. Por sua vez, a reforma
administrativa encontrou resistncia da Associao dos Servidores Pblicos Federal, do
Ministro da Sade, da Cultura e da Educao, Foras Armadas, e na Cmara dos Deputados.
Desse modo, possvel entender porque mesmo tentando o dilogo, a reforma proposta pelo
MARE foi mais difcil e teve resultados diferentes dos inicialmente propostos se comparados
reforma econmica. No Parlamento utilizou a estratgia de concesses concretas
constitucionalizadas a potenciais perdedores ou por mudanas no texto proposto. O desenho
da proposta e a barganha fizeram com que o Executivo abdicasse de pontos essenciais,
minimizando custos para os atores envolvidos nas decises. Mas o sucesso em assegurar apoio
reforma foi parcial, pois no se conseguiu envolver interesses organizados fora da arena
parlamentar em virtude da radicalizao de posies pelo governo e sindicatos.
A Lei das OSCIP teve sua construo feita de forma negociada, enfrentando e
contornando a resistncia do governo e das OSC. No entanto, no momento em que foi
negociada a questo das dedues de doaes, a rea econmica no abriu chances em sua
poltica fiscalista, permanecendo-se fechada discusso; a lei tambm sofreu forte resistncia
na relatoria da primeira Comisso no Legislativo, como veremos no captulo 4.

49
Castro, Marcus Faro; Carvalho, Isabel Vallado de. Globalizao e transformaes polticas recentes no Brasil:
os anos 1990. Revista da Sociologia e Poltica. Curitiba: Universidade Federal do Paran n 18, 11/06/2002.

53
1.4 Novos arranjos institucionais e novos atores nas polticas pblicas

A construo de uma nova legislao, que reconhece a existncia de organizaes

privadas com fins pblicos num contexto mundial de mudana do papel do Estado e da
sociedade, revela que outras dimenses do desenho institucional dos componentes da vida
social e da esfera pblica passam a ter maior importncia no final do sculo XX. A dimenso
da sociedade civil passou a ser reconhecida como tendo um papel a cumprir na esfera pblica,
assim como a complexidade dos arranjos na vida social e a importncia da interdependncia
entre mercado, sociedade e Estado (Offe, 1999:128-129; Keane, 2003).

Num mundo de reflexividade intensificada, a importncia da poltica partidria

decresce porque no consegue fazer a mediao com a sociedade de modo a atender s
demandas e responder s incertezas artificiais. No Brasil, foram vrios obstculos para a
comunicao e mediao com a sociedade, como apontou Diniz, destacando-se o insulamento,
corporativismo, clientelismo e exacerbao dos poderes legais do executivo.

Novos espaos pblicos so criados com a crise da estrutura corporativa e poltica-

partidria da modernidade simples, emergindo o que Beck denomina de subpoltica, cuja ao
favoreceria a atuao de atores externos ao sistema poltico formal ou corporativo na esfera
pblica. Surgem oportunidades de manifestao e participao para grupos que at ento no
estavam envolvidos na dinmica social, que buscam formas alternativas de atividades e
construo de identidade por meio dos novos movimentos sociais, manifestaes episdicas
ou pelos trabalhos em associaes, ONGs etc., ao mesmo tempo em que lutam pelo poder de
conformao do poltico (Beck, 1997: 24).

Os processos interligados de globalizao e transformao da vida cotidiana

(destradicionalizao, individualizao, novas tecnologias de comunicao e informao etc.)
so parte da modernidade reflexiva e no podem ser contidos na esfera poltica tradicional. Os
indivduos tornam-se capazes de ter acesso a informaes, antes de domnio de especialistas,
tornam-se mais autnomos e crticos diante da incapacidade de o Estado resolver novos
problemas, trazem novas agendas e ocupam o espao pblico.

54
 A ocupao do espao pblico pelas organizaes da sociedade civil sem fins
lucrativos, a tenso entre o interesse privado e o interesse pblico, as reformas de Estado, e a
intensidade do processo de reflexividade institucional propiciou uma discusso que abala
conceitos amplamente arraigados, como as idias de que o Estado no possui o monoplio de
defesa do interesse pblico na esfera pblica, que a burocracia nem sempre a forma mais
eficiente de administrao e que no consegue lidar com o conjunto de informaes
complexas e diferenciadas para as mais diversas polticas pblicas, dentre outros problemas.
Experimenta-se maior abertura para a crtica ao mesmo tempo em que surgem dificuldades
para referncias interpretativas para as aes, o que tambm pode provocar uma paralisia
relativa.

Participao torna-se um dos temas dominantes da dcada de 90. Um das abordagens

participativas concebe a burocracia como um impedimento ao bom governo, pois a hierarquia
e seu estilo top-down restringem o envolvimento dos funcionrios, os aliena, e reduz o
compromisso com a organizao. Nessa concepo, a hierarquia e as regras da organizao
so impedimentos para a efetividade do gerenciamento e para a governance. A burocratizao
produz excessiva fragmentao no setor pblico e somente poucos clientes e produtores tm
influncia em determinadas polticas pblicas. A burocratizao e a fragmentao das polticas
pblicas limitam a capacidade de coordenao de programas e de produzir regimes coerentes
entre as reas de polticas pblicas (Peters, 1996: 47).

H um ceticismo em relao capacidade de as formas burocrticas de gesto lidarem

com a complexidade, criatividade, e de absorverem o conjunto das informaes envolvidas na
gesto pblica (Avritzer e Santos, 2002: 48; Peters, 1996: 54). A gesto burocrtica prega
solues homogneas para cada problema. No entanto, os problemas administrativos exigem
cada vez mais solues plurais face diversidade e complexidade de interesses e demandas
dos cidados50.

50
Em uma sociedade cuja diversidade crescente, as expectativas so cada vez maiores, individualizadas e com
vrios meios de vocalizao se comprados ao passado, o papel da administrao pblica tambm mais
complexo (Trosa, 2001:52) A operacionalizao de programas que atendam a diferentes demandas dos cidados,
fugindo da padronizao e ampliando as solues especficas, envolve muito alm dos dilemas da flexibilizao
da burocracia e da modificao de pressupostos e normas estabelecidas em relao s polticas pblicas. A
igualdade de procedimentos da burocracia, a mesma norma para todos, em geral, tolhe a possibilidade de se

55
 O conhecimento detido pelos atores locais passa a ser um elemento importante para a
soluo de problemas de gesto, idia essa favorecida pela reflexividade que leva a uma maior
autonomia da ao e incluso de leigos em reas antes de domnio exclusivo de especialistas.

So vrias as abordagens sobre participao no Estado, mas o que h em comum entre

elas a preocupao em minimizar a hierarquia e tecnoburocracia51 no governo e a
considerao de que fator importante para o fortalecimento da democracia, ao
desenvolverem a capacidade de as pessoas se envolverem com - e se responsabilizarem pelo -
desenvolvimento social, resolvendo problemas comuns e possibilitando o controle dos
resultados. Guy Peters (1996: 49-66) agrupa essas abordagens em 4 tipos:

A participao no gerenciamento significa o envolvimento dos servidores nas decises

da organizao, criando motivao para o trabalho e mais independncia, cuja origem a
escola organizational humanism, que inspirou a NGP (Nova Gesto Pblica) e qualidade total.
A burocracia no nvel de rua (street level bureaucracy) considera os escales mais baixos so
centrais para funcionamento efetivo, e prega que a aproximao com o cliente ajudaria a
definir a relao entre Estado e sociedade, mas em geral a participao de servidores no
entendida nem estruturada52.

A democracia discursiva53 estimula a participao para identificar e clarificar

problemas, cujo argumento principal que os burocratas no detm todas as informaes, ou o
tipo certo de informao para fazer polticas pblicas (Majone, 1989 apud Peters, 1996: 54),
ou para resolver complexos e diversificados problemas. Nenhum ator tem suficiente viso para

pensar em igualdade de resultados dificultando a adaptao do servio ao cidado (Ferrarezi e De Sousa, 2003).
Esse dilema, no resolvido, caminha no bojo das reformas administrativas das ltimas duas dcadas e implica
riscos de arbitrariedade e desigualdade no atendimento.
51
As regras burocrticas formais tendem a negar a inovao, transformando habilidades (caractersticas da
especializao) em deveres (Giddens, 1997:106).
52
Nuria Cunill (1998: 246) critica o deslocamento do conflito poltico para os burocratas ao nvel da rua porque
ele se d num rea de menor responsabilidade pblica, onde o conflito s pode assumir a forma de uma
negociao sobre decises particulares, o que leva abdicao da responsabilidade dos representantes eleitos, de
negociar regras ou valores.
53
Segundo Peters (1996: 55), essa maneira de pensar a democracia e governo freqentemente associado a
Jurgen Habermas (teoria da ao comunicativa -1984) e Niklas Luhman (1990). Habermas usa conceitos discurso
ideal comunitrio e racionalidade comunicativa para descrever condies sob as quais a participao mais
efetiva. Nesse espao ideal, no deveria haver hierarquia entre indivduos ou idias. Neste frum, todas as idias
so vlidas e deveriam ser vocalizadas para explorar e dar espao opinio da comunidade.

56
fazer com que a aplicao dos instrumentos necessrios sejam efetivos54 (Kooiman, 1993:4
apud Peters, 1996: 54).

Os modelos deliberativos trazem o argumento que instituies representativas

democrticas esto longe de transmitir os desejos da sociedade nas polticas pblicas. O que
diferencia essa abordagem das outras a assuno que democracia direta pode servir para
fazer polticas pblicas em sociedades complexas modernas, sendo necessrio envolver os
cidados desde a elaborao. Inspirou o estilo de governar que ficou conhecido como
aproximao com o cliente.

O comunitarismo, que considera o voto e outras formas de participao como

necessrias, mas no suficientes para mudar a natureza de servios governamentais que se
tornaram muito burocratizados, comparece no debate enfatizando o terceiro setor como uma
soluo para muitos problemas da sociedade contempornea. Um modo de reformar o governo
encorajar a criao de mais grupos no terceiro setor. Sua base se encontra na emergncia de
55
modelos participativos de governo (Etzioni, 1993 apud Peters, 1996: 57) ; nas idias que
pessoas podem ter papel mais importante que burocratas; no envolvimento da comunidade nos
servios pblicos; e na preocupao sobre o impacto das polticas na comunidade.

Para Pierre (2000: 138), seria mais correto falar em mudana de papis de governo, do
que em encolhimento ou reduo desses papis, e mudana no relacionamento entre setor
pblico e privado. Trata-se de novos arranjos nos quais atores pblicos e privados almejam
resolver problemas ou criar oportunidades sociais e que respondem necessidade de ampliar
os instrumentos e abordagens de resoluo de problemas. O prprio significado de governance
remete a um mix dos tipos de governo, modelos e regras que respondem s mudanas de
demanda da sociedade ao governo. Ganham espao os modelos participativos e a co-
produo de polticas pblicas, e o uso do terceiro setor como complemento, substituto ou
suplemento do governo, e como um dos mecanismos de pensar o interesse pblico.

54
Majone, G. Evidence, Argument and Persuasion in the policy Process.New Haven:Yale Univesity Press, 1989.
Kooiman, J. Governance and Governability:Using Complexity, Dynamics and Diversity. In Modern Governance,
London: Sage, 1993.
55
Etzioni, A. The Spirit of Community. New York: Crown Publishers, 1993.

57
 O modelo participativo tem inmeras verses, mas tem implicaes comuns para
governo e servios pblicos. Diferencia-se da abordagem do mercado e da public choice, mas
guarda similaridade quanto prescrio para descentralizao, transferncia de poder para
escales mais baixos da burocracia e para os cidados. Assume que os indivduos so
motivados nas organizaes e na vida poltica pela solidariedade, e a participao incentivaria
mais do que os incentivos materiais (Peters, 1996:71).

Outra vertente terica participativa tem apontado o capital social como elemento
importante para a promoo do desenvolvimento (Putnam 1996; 2003). Desde a metade da
dcada de 80, observa-se a implementao paulatina de programas federais e estaduais que
privilegiam estratgias participativas e, na dcada de 90, a entrada do capital social no debate
acadmico e nas agncias multilaterais, e em propostas como a Agenda 21, e as do Conselho
(DLIS, terceiro setor). Esse movimento serviu para equiparar a nfase tradicional em capital
humano e fsico em processos de desenvolvimento ao capital social. Putnam qualifica como
capital social os aspectos das redes sociais e as normas de reciprocidade a elas associadas
porque, tal como o capital fsico e humano, cria valor individual e coletivo (recursos reais ou
potenciais das pessoas, grupos e relaes sociais). Trata-se de benefcios que o capital social
gera para o indivduo ou afetam a esfera de atividade de um ator: informao (facilitando a
difuso ou limitando-a); influncia e controle dentro da parte da estrutura social que foi
apropriada como capital social; solidariedade social (benefcios de ajuda mtua e confiana
generalizada); conhecimento e reconhecimentos mtuos etc. H assim mltiplas formas teis
em variados contextos (Putnam, 2003:14).
Em trabalho recente, Putnam (2003) diz que redes densas de interao social quando os
temas econmicos e polticos esto nelas inseridos parecem fomentar normas de reciprocidade
generalizada, o que auxiliaria a solucionar dilemas de ao coletiva, reduzindo-se os
incentivos para o oportunismo e corrupo. Para o autor, uma sociedade caracterizada pela
confiana e reciprocidade generalizada mais eficiente pela mesma razo que o dinheiro
mais eficiente do que as trocas56.

56
O conceito de capital social, embora antigo, tem sido renovado por alguns pesquisadores ao mesmo tempo em
que vigorosamente criticado por outros (para um resumo sobre as abordagens sobre o tema ver Ferrarezi, 2003).
A reciprocidade, enquanto princpio cultural que rege as relaes institucionais formais e informais na

58
 A participao social essencial ao desenvolvimento quando os vnculos sociais
contribuem para melhorar a qualidade de vida da comunidade, gerando capacidades de ao
coletiva que permitem s pessoas influir e intervir sobre processos sociais57 (PNUD, 2000:
109).
A administrao pblica possui vrios obstculos para a incorporao dos cidados na
produo de bens pblicos e na formulao e monitoramento das polticas pblicas. O modo
burocrtico de organizao impede a participao dos cidados e, em funo da racionalidade
instrumental inerente, limita as condies para o crescimento da deliberao pblica e da
efetiva soluo dos problemas. Por outra parte, o modo burocrtico de organizao inibe as
possibilidades de promover um maior pluralismo na elaborao das decises polticas, j que
impe altos custos de oportunidade participao dos cidados (Grau, 1998: 234).

Como uma proposta de soluo a esse dilema surgiram os novos arranjos participativos
e institucionais. Importa agora compreender como esses arranjos institucionais para proviso
social foram construdos no Brasil, nos quais prevalecem uma combinao entre Estado e
OSC, em vez da tradicional proviso de equipamentos coletivos ou solidariedade social
feita exclusivamente pelo setor estatal, hegemnica at os anos 70.

O antagonismo privado/pblico remete s caractersticas do Estado moderno, em que a

sociedade civil constituda por grupos organizados cada vez mais fortes, com conflitos que
se renovam continuamente, diante dos quais o parlamento e o governo assumem a funo de
mediadores. A essa funo tradicional se somou o engajamento ativo das OSC, visto por
alguns como a privatizao do pblico. Segundo Bobbio (2000: 26), o processo de
publicizao do privado e de privatizao do pblico no so incompatveis, e compenetram-
se um no outro. O primeiro reflete o processo de subordinao dos interesses do privado aos

comunidade, base das relaes e instituies de capital social. A confiana (enquanto atitude) se baseia na
expectativa do comportamento de uma outra pessoa que participa da relao. Possibilita a no compensao
imediata de qualquer intercmbio, a crena em discursos e aes de entrega e controle sobre bens. Por esses
motivos, o capital social tanto um bem privado quanto pblico. Para Putnam, as redes produziriam benefcios
privados; as redes sociais - idia central do capital social - importam; e, ainda, o capital social pode ser um bem
pblico.
57
A participao no , por si s, a soluo dos problemas sociais. Tanto pode constituir um meio para isso -
como fora produtiva do desenvolvimento humano e social, porque agrega valores ticos democracia e constri
laos comunitrios de solidariedade e confiana - quanto pode ser caracterizada como um fim em si mesma, o
que tambm decisivo para a qualidade da vida social (PNUD, 2000).

59
interesses das coletividades representados pelo Estado, que invade e engloba progressivamente
a sociedade civil. O segundo representa a revanche dos interesses privados atravs da
formao dos grandes grupos que se servem dos aparatos pblicos para o alcance de objetivos
prprios. O Estado pode ser representado como o lugar onde se desenvolvem e se compem,
para novamente decompor-se e recomporem-se, estes conflitos, atravs do acordo
continuamente renovado.

1.4.1 Novos arranjos de polticas pblicas no Brasil: a mudana do modelo de proviso

estatal na proteo social

A forma e os mecanismos atravs dos quais se processam o cumprimento dos direitos

sociais, ampliados pela Constituio de 1988, passam a ser o grande desafio no contexto da
reforma do Estado dos anos 90, pelos inmeros aspectos crticos do modelo anterior, tais como
o gigantismo, burocratismo, autonomizao e ausncia de controle. Ao mesmo tempo em que
o Governo Federal enfrentava o desafio de implementar um modelo de proteo social
inspirado nos Estados de Bem Estar Europeus, de corte universalista, proposto pela Magna
Carta, j se desenhava outra agenda, com novos desafios advindos da globalizao, crise fiscal
e democratizao. Esse padro de proviso de polticas pblicas em que o Estado
desempenhava todas as funes, que durou at a dcada de 80, praticamente foi confundido
com essa modalidade historicamente constituda, sendo difcil imaginar outro tipo de entrega
de polticas pblicas que no aquela realizada diretamente pelo Estado. Nesse modelo, a
proteo social era vista como responsabilidade exclusiva do Estado, tendo recebido crticas
pelo refluxo de iniciativas da sociedade civil e do mercado. Embora desde 1950 j se
recomendasse o envolvimento da sociedade na busca de solues para os problemas sociais
dos pases em desenvolvimento, no Brasil esse modelo se estendeu at a dcada de 80. (Farah,
2001:6; Rosanvallon, 1997).

O sistema de proteo social brasileiro, erigido nos anos 60, foi caracterizado, at a
dcada de 80 pelos aspectos que sero abordados na seqncia.

60
 Extrema centralizao poltica, institucional e financeira das aes do governo na
esfera federal, com o corolrio da troca de favores de cunho clientelista entre os entes
federativos. A falncia das polticas sociais bsicas foi propiciando a criao de outras
polticas setoriais, sem, no entanto, conseguir suprir as deficincias do sistema como um todo,
criando uma estrutura sobreposta ou paralela quela existente, apontando para a
fragmentao do aparelho de Estado em inmeros segmentos com forte autonomia e por uma
acentuada tendncia privatizao de polticas" (Abranches, 1989: 52 apud Ferrarezi,
1995:30)58. Esse carter setorial, sobreposto e fragmentado impossibilitava a coordenao das
aes para potencializar os resultados, gerava clientelas e barganhas prprias e dificultava a
complementaridade dos servios.

Havia quase inexistncia de controle social e de participao social e poltica nos

processos decisrios das polticas pblicas. O processo decisrio das polticas envolvia trs
gramticas, que estruturavam a relao entre Estado e sociedade: o clientelismo, o
corporativismo e o insulamento burocrtico (Nunes, 1997 apud Farah, 2001:4)59. Assim, as
polticas pblicas estatais incorporavam interesses da sociedade, contudo, de maneira
excludente e seletiva, beneficiando segmentos restritos dos trabalhadores e interesses de
segmentos dos capitais nacional e internacional60 (Farah, 2001:5).

Pode-se afirmar, portanto, que a gesto governamental no era democrtica, pois no

era transparente, no admitia accountability e responsabilizao, e no incorporava outros
atores sociais nas fases das polticas e em sua fiscalizao.

Prevalecia a cidadania regulada em que os direitos dos cidados so decorrncia dos

direitos das profisses que s existem via regulamentao estatal (Santos, 1979: 76 apud De

58
Abranches, Sergio Henrique; Santos, Wanderley Guilherme e Coimbra, Marcos Antonio. Poltica Social e
combate pobreza. Rio de Janeiro, Jorge Zahar Editor, 1989.
59
Nunes, Edson. A gramtica poltica do Brasil: clientelismo e insulamento burocrtico. Rio de Janeiro:
ENAP/Jorge Zahar, 1997.
60
Para Diniz (2000:35), a incorporao desses atores ao sistema poltico, desde Vargas, se deu pelo
corporativismo, intermediao de interesses e cooptao. A constituio desses atores polticos processou-se por
intermdio do Estado, sendo o conflito de interesses canalizado diretamente pela burocracia. A assimetria entre
empresrios e trabalhadores no acesso aos ncleos decisrios acabou caracterizando a estrutura corporativa pelo
formato setorial e bipartite, com arenas de negociao intraburocrticas, com nfase no intercmbio dos
interesses industriais. Para a autora (2000: 36): institucionalizou-se, no Brasil, uma prtica de negociao de teor
restrito, excludente e fechado agravada pela marginalizao dos partidos (...).

61
Sousa, 2006:55)61. Tratava-se de um sistema meritocrtico, onde os indivduos deveriam estar
em condies de resolver suas prprias necessidades, com base no mrito. Esse padro
respeita as diferenas de renda e condies sociais prvias, legitimando as desigualdades
existentes, pois o princpio do mrito, entendido como posio ocupacional e de renda
adquirida na estrutura produtiva, constituiu a base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro de
poltica social (Draibe, 1990:10 apud Ferrarezi, 199562).

Para a rea social, desde a dcada de 80, as propostas de reforma dos setores
progressistas que lutaram pela redemocratizao do pas enfatizaram a necessidade de
democratizao dos processos decisrios e do acesso aos servios pblicos, com a equidade
dos resultados. J nos anos 90, sob a escassez de recursos, figuravam na agenda a
descentralizao, a necessidade de estabelecer prioridades de ao, a busca de novas formas de
articulao com sociedade civil e com o mercado, da participao e a introduo de novas
formas de gesto nas organizaes estatais. Em relao a essas formas de gesto, a nfase era
na busca por maior agilidade operacional, eficincia, efetividade e eficcia, a fim de superar a
rigidez da burocratizao dos procedimentos e desvios decorrentes da ausncia de prestao de
contas e controle social sobre as aes do Estado (Farah, 2000: 69; 2001:12).

A agenda neoliberal, que ganhava espao nos pases desenvolvidos e nas agncias
multilaterais, propunha para o problema da crise econmica o ajuste econmico,
desregulamentao da economia e a reduo do tamanho do Estado. Para a rea social, a
agenda neoliberal era composta de: privatizao de servios para setor lucrativo;
descentralizao das polticas sociais; focalizao orientada para a concentrao da ao
estatal em determinados servios e populaes vulnerveis e em situao de pobreza extrema;
e gesto social mais eficiente (Draibe, 1993 apud Farah, 2001: 8)63.

De acordo com as socilogas Marta Farah e Sonia Draibe, a redefinio da agenda de

reforma proposta por atores progressistas (democratas), que vinham atuando desde a

61
Santos, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justia: a poltica social na ordem brasileira. Rio de Janeiro:
Campus, 1979.
62
Draibe, Sonia. As polticas sociais brasileiras: diagnsticos e perspectivas. In IPEA/IPLAN, Para a dcada de
90: prioridades e perspectivas das polticas pblicas. Vol. 4, Braslia, 1990
63
Draibe, Sonia. As polticas sociais e o neoliberalismo. Revista USP (17) 86-101, mar/maio 1993. Apud Farah,
2001.

62
Constituinte, pretendia, diferentemente da agenda neoliberal, reformar e fortalecer a ao do
Estado porque era imprescindvel lidar com os desafios advindos com as mudanas estruturais
do capitalismo e da globalizao. O que ocorreu que elementos presentes na proposta
neoliberal de reforma da atuao do Estado na rea social apareciam na proposta progressista
com um novo significado. Como bem sintetiza Farah (2001:9):

No se trata, neste caso, de privatizao como alternativa prioritria ou

exclusiva (...), mas de novas formas de articulao com a sociedade civil e
com o setor privado, visando garantia da proviso de servios pblicos ou
construo de novas modalidades de solidariedade social (Lipietz, 1991),
ocorrendo a substituio do modelo de proviso estatal por um modelo em
que o Estado deixa de ser o provedor direto e exclusivo e passa a ser o
coordenador e fiscalizador de servios que podem ser prestados pela
sociedade civil ou em parceria com estes setores (grifo da autora).

Nesse sentido, a identificao de formas alternativas de proviso no significa eliminar

ou reduzir o papel do Estado, mas incluir formas complementares de proviso e reformar a
ao do Estado. Essa forma ganha cada vez mais espao tentando se contrapor centralizao,
burocratizao e apropriao do aparelho estatal por interesses privados e corporativos, ao
distanciamento das necessidades da comunidade, m qualidade e excluso de segmentos de
mais baixa renda por parte do Estado, que caracterizaram o modelo desde o regime militar.

At recentemente, o Estado planejava integralmente o desenvolvimento em todos seus

aspectos e implementava as decises de forma centralizada. Essa postura marginalizou,
durante muito tempo, a sociedade civil em suas mltiplas expresses e possibilidades de
atuao. Tanto a reforma do Estado quanto a atuao das entidades do terceiro setor colocaram
em discusso o monoplio do Estado na defesa do interesse pblico. O Estado um, dentre
vrios atores que aportam recursos e implementam polticas pblicas, num mundo complexo,
globalizado e de alta reflexividade.

A Constituio de 1988 incorporou ao sistema poltico formas de participao no

mbito local e federal, combinando-as com formas de representao: a) o plebiscito, o
referendo e lei por iniciativa popular, que no foram muito exercidas; b) participao de OSC
nas polticas sociais por meio dos conselhos de polticas, principalmente na seguridade social
(LOAS), reforma urbana (estatuto da cidade), Lei Orgnica da Sade e ECA. Esses conselhos

63
foram as instituies que mais proliferaram no Pas, com diferentes formas de participao e
funes, composio hbrida e paritria com membros do Executivo64.

Ao lado dos Conselhos, outra forma que proliferou foi o oramento participativo (OP)
em governos locais, que no foi criao direta da Constituio. O OP refere-se ao processo de
participao da populao que contribui para que suas demandas sejam contempladas e
levadas em considerao nos projetos de lei oramentria enviados Cmara dos Vereadores.
Nele, a populao toma parte no exerccio de governo realizando levantamentos de obras e
servios necessrios, fornecendo subsdios sob a forma de informaes e justificativas para a
realizao das obras, acompanhando e controlando a sua execuo (Nassuno, 2006: 12).

O discurso da reforma do Estado incorporado com sentido renovado pelos

progressistas, motivando a maior coordenao intragovernamental e intergovernamental nas
aes descentralizadas, a incorporao de novos atores em vrias fases da poltica e a procura
de parceiros privados para as aes. As caractersticas desse novo arranjo foram atestadas nas
pesquisas realizadas pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania da Fundao Getlio
Vargas65. A privatizao e terceirizao passam a ser debatidos e apresentados, no apenas
pelos neoliberais radicais, mas tambm pelos defensores do Estado como uma possibilidade de
reformar sua ao e para garantir maior equidade social. Ao contrrio do que se temia, a
anlise daquele Programa demonstrou que a terceirizao constitui tendncia ainda
embrionria nas reas de sade e educao (Farah, 2001: 25).

Assim, a partir da dcada de 90, houve uma inflexo nas polticas pblicas, mais
evidente nos governos subnacionais, caracterizadas por novos arranjos institucionais que se
combina com a herana do modelo anterior. Podemos afirmar que a incluso dos novos atores
nas polticas pblicas revela uma mudana importante em relao ao padro at ento vigente
de ao do Estado na rea social no Brasil.
Apontamos alguns aspectos e tendncias dessa inovao:

64
Ainda no h avaliao sobre o papel dos conselhos na mudana do padro de poltica pblica nas reas em
que esto melhor estruturados (assistncia, sade e educao, em menor grau), apenas evidncias em pesquisas
pontuais que apontam tendncias democratizadoras (Avritzer, 2006: 40).
65
Em 629 iniciativas de governos subnacionais, mais de 40% dos programas envolveram algum tipo de parceria
com a sociedade civil ou setor privado. Entre as 200 finalistas (entre 926 programas inscritos entre 1996 e 1997),
72,5% delas mantinham parceria com a sociedade civil ou entidades empresariais (Farah, 2001: 20).

64
 mudana no padro autoritrio de articulao Estado-sociedade com ampliao
do dilogo entre atores e interesses conflitivos, inserindo a populao local e
suas instncias nas decises polticas sobre os assuntos pblicos (conselhos,
fruns, oramento participativo etc.);
aumento da descentralizao e da atuao pblica de entes privados no
lucrativos;
articulao de atores tanto na proviso quanto na formulao de programas;
complementaridade de capacidades e recursos;
polticas de desenvolvimento local cujo foco investimento em ativos (nas
potencialidades j existentes em setores e localidades) e no em carncias;
proximidade com cidados e atores locais com aumento da preciso de
diagnsticos;
ampliao de meios de publicizao das aes do Estado com possibilidade de
maior controle social.

As mudanas e inovaes advindas da democratizao exigem dos governos novos

instrumentos gerenciais, polticos e legais para o dilogo e incorporao desses atores nos
processos decisrios, experincia essa que tende a crescer. E outras habilidades para as OSC
na ocupao desses espaos.

Parte dos projetos democratizantes da sociedade civil que ocuparam a esfera pblica
passa a influenciar a ao dos ocupantes do Estado. Se, de um lado, a reflexividade das OSC
possibilitou a abertura e ocupao de espaos dialgicos, de outro, h que se realizar pesquisas
empricas para sabermos em que medida essa reflexividade ou no limitada, uma vez que
pode haver continuidade de esquemas autoritrios e conservadores na subpoltica, que se
originam nos projetos polticos enraizados na prpria sociedade e no apenas no Estado. Eles
no so atores separados, como Bobbio apontou. H dinmicas que os unem e separam em
vrios momentos, contando com interesses, crenas e concepes de como deve ser a
sociedade, que constituem os projetos polticos.

65
 A participao das OSC nas decises de poltica pblica, embora tenha crescido,
encontra limites na estrutura e organizao do aparato institucional do Estado: estrutura e
funcionamento do processo decisrio inadequado para partilha de poder, lentido, ineficincia,
despreparo, razo tecnoburocrtica, acesso a informaes, transparncia etc. Isso aponta que
para esse novo patamar de relao entre o poder estatal e as OSC so exigidos mecanismos
institucionais e exigidas habilidades polticas e gerenciais diferenciados por parte do Estado66.
Contudo, os novos arranjos encontram limites tambm na prpria sociedade na ocupao
desses espaos, como o despreparo tcnico para tratar de temas especializados das polticas e
desconhecimento do funcionamento da burocracia e legislao.

Uma dificuldade adicional reside na participao institucionalizada que envolve uma

redefinio da identidade anterior, j que as condies de interlocuo so totalmente
diferentes daquela que marcou o perodo contra a ditadura. Ao despreparo poltico para lidar
com essas condies de participao se coloca o aprendizado de interlocuo com atores que
possuem diferentes interesses e concepes, e de negociao para produo de consensos
visando a construo do interesse pblico, tentando preservar a autonomia das OSC e evitar a
manipulao para controle das decises por parte dos representantes estatais. Os portadores de
tais competncias tendem a ser perpetuados nesses espaos, reforando a desigualdade na
participao e no acesso a recursos pblicos (Dagnino: 2002:283).

As aes inovadoras de parceria entre as esferas pblica e privada, principalmente no

nvel local, indicam um potencial colaborativo para propiciar maior eficcia e eficincia das
aes. A justificativa que h potencializao das aes de ambos os atores: o Estado
aproveita a flexibilidade e a agilidade das OSC, seu compromisso e sua aproximao com a
comunidade para resoluo de problemas locais, alm das informaes que dispem que
constituem um conhecimento que o Estado no possui. E as OSC podem obter maior
efetividade em suas aes quando contam com os recursos, o apoio e a regulao do Estado

66
Dentre essas mudanas apontaramos: capacidade de formular polticas focalizando recursos e garantindo
equidade; gesto das parcerias com foco na avaliao de resultados; capacidade de negociar e coordenar redes,
interesses, atores e programas no mbito da esfera pblica (estatal e no estatal); simplificao de procedimentos
burocrticos e reviso constante da legislao que dificulta a gesto e implementao das polticas pelas OSC;
produzir e dar acesso a informaes teis com indicadores sociais e resultados; gerar confiana com estabilidade
de regras administrativas e normas legais.

66
para garantir que as diretrizes das polticas sejam cumpridas. A esfera pblica tambm ganha
caso se confirme o potencial desses arranjos institucionais para aumentar a sustentabilidade, a
eficincia e eficcia das polticas.
Para o terceiro setor, coloca-se o desafio de melhorar a capacidade de gesto e
monitoramento, com transparncia das aes, e formas democrticas de deciso e ampliao
da participao do cidado. No se trata, de somente reformar o Estado, mas, igualmente, de
reformar as organizaes da sociedade civil que ocupam o espao pblico.
A produo de bens pblicos pelas OSC traz novos desafios de regulao para o Estado
e de auto-regulao social. Como gerenciar a complexa e heterognea rede de organizaes do
terceiro setor em relao ao atendimento universal de direitos, evitando-se os riscos de
fragmentao? Como se organizam as novas funes do Estado em seu papel de articulador
de rede de instituies estatais e no estatais? Como coordenar polticas cuja implementao
est a cargo de variadas organizaes da sociedade civil que veiculam diferentes concepes
de bens e de interesse pblico? Como garantir critrios de equidade e justia social,
universalizao das polticas combinada com atendimentos especializados?
A importncia da participao nas polticas pblicas reside no entrecruzamento de
atores e de questes que dizem respeito publicizao das relaes entre Estado e sociedade
civil; forma especfica de controle burocrtico das relaes de poder entre o Estado e
sociedade, e combinao de polticas de forma participativa com a democracia
representativa. Havia um anacronismo na legislao, j que no previa outras formas de
agrupamentos sociais e relaes institucionais diferenciadas, como afirmou Rosanvallon.
Em conseqncia da proposta de realizao de parcerias e arranjos descentralizados,
havia a necessidade de um marco institucional e legal adequado, haja vista a transferncia de
parte do poder poltico de instituies estatais s OSC. Mas esse tema somente entraria na
agenda quando uma nova instituio foi criada por ocasio da eleio do Presidente FHC: o
Conselho da Comunidade Solidria. Para caracterizar essa questo, iremos percorrer,
brevemente, a histria das relaes entre Estado e OSC no Brasil. o que o captulo 3
apresenta e debate.

67
 Captulo 2 - Metodologia

As estratgias de pesquisa escolhidas decorreram da sua adequao s questes

investigadas, e do enfoque exigido para a anlise do tema. Isso levou definio da utilizao
do estudo de caso para o fenmeno de criao da reforma do marco legal do terceiro setor e da
Lei 9.790/99. Como existem fatos histricos e dimenses sociais e polticas que devem ser
explicadas, ao longo do tempo, a anlise de documentos a principal fonte de evidncias.
A fim de esclarecer a forma como foram tomadas as decises para incluso do tema na
agenda de governo e como o tema foi processado pelos atores participantes at chegar ao
produto final, ao estudo de caso se soma a utilizao de teorias relevantes para a explanao.
Como se trata de um fenmeno contemporneo, o contexto histrico, poltico e social se
tornam relevantes para a anlise emprica. Nesse sentido, a utilizao da teoria sobre a
modernidade reflexiva e de conceitos de polticas pblicas constituem as bases das
proposies tericas que conduziram a coleta e a anlise dos dados.
Como a pesquisa sobre um caso nico, a escolha pelo arcabouo terico
desenvolvido por John Kingdon serve como uma teoria de mdio alcance (Merton, 1968) para
a anlise emprica. Como o autor investigou 23 casos de polticas pblicas e construiu uma
generalizao analtica, a anlise especfica de nosso estudo de caso possui uma base de
comparao, servindo tambm para reforar a validade interna do constructo da nossa
pesquisa. O modelo lgico como tcnica analtica estipula um encadeamento complexo de
eventos (mltiplos) ao longo do tempo e consiste na comparao de eventos empiricamente
observados com eventos teoricamente previstos (Yin, 2003:157). O objetivo no dar suporte
teoria desenvolvida por Kingdon, mas utiliz-la como parmetro (nas seqncias repetidas
de eventos) e desafi-la, ao identificar variveis que no foram por ele destacadas ou
consideradas, por meio da incorporao das caractersticas brasileiras, da considerao e
relevncia do contexto externo, da conjuntura histrica, social e poltica que introduz outros
elementos, e a influncia dos atores em outras fases da poltica pblica.
O contexto leva em considerao a produo de novas ordens sociais mundiais
impulsionadas pela globalizao e pela modernidade reflexiva e seus impactos nas relaes

68
entre Estado e sociedade, organizao e atuao do terceiro setor e reforma do Estado. A base
principal para essa contextualizao contempornea, que permite a interpretao do contexto
social e poltico mais amplo em que as proposies de mudana da legislao do terceiro setor
foram feitas e aprovadas, a teoria sociolgica de Anthony Giddens, e em menor medida,
Beck e Lash. A pesquisa bibliogrfica conta ainda com vrios outros autores para temas como
novos arranjos em polticas pblicas e terceiro setor no Brasil, e sobre anlise de polticas
pblicas, realizando um apanhado geral sobre os principais trabalhos e pesquisas realizadas
sobre as temticas analisadas, dialogando com essas explicaes e teorias contemporneas.
Os principais objetivos da pesquisa so compreender quais foram os principais
fenmenos polticos e sociais, internos e externos, que propiciaram que a reforma da
legislao relativa ao terceiro setor - tema polmico e ainda desconhecido poca - entrasse
na agenda governamental; e de que modo o tema se desenvolveu como problema prioritrio
nos processos decisrios, tendo relativo xito com a promulgao da Lei 9.790/99.
Para tanto, sero analisadas as proposies conceituais que embasaram a reforma
coordenada pelo Conselho da Comunidade Solidria, o contexto poltico institucional, o
processo decisrio na elaborao e formulao, os diferentes interesses e principais embates
polticos dos atores envolvidos durante a construo das propostas para o Projeto de Lei que
criou uma nova regulao para o terceiro setor.
A importncia da pesquisa se relaciona anlise da construo de uma legislao que
reconhece a existncia de organizaes privadas com fins pblicos, num contexto mundial de
mudanas. Por um lado, se vincula ao debate sobre a presena de novos atores na cena social
brasileira, fundamentais na democratizao, que auxiliaram na construo de uma esfera
pblica ampliada por meio da participao em polticas pblicas. Por outro lado, se relaciona
globalizao e intensificao da modernidade reflexiva, ao declnio do Welfare State, e s
reformas de Estado, que modificaram os papis tradicionais do Estado Nao.
A reforma do marco legal do terceiro setor e a Lei das OSCIP (9.790/99), ao
possibilitarem o reconhecimento legal e institucional de uma esfera de atuao da sociedade
que pblica embora no estatal, criaram uma nova legitimidade poltica ao setor,
aumentando sua publicidade face ao Estado e sociedade. O Estado, alm de reconhecer essa
nova institucionalidade, ampliando o conceito de poltica pblica que passa a abranger aquela

69
gerada pela participao dos atores sociais na esfera pblica ampliada, tambm atualiza e
moderniza a forma poltica e jurdica de relacionamento com as organizaes da sociedade
civil.
Dada a tendncia inrcia e manuteno do status quo, prprias da burocracia, por um
lado, e por outro, por ter abalado um campo tradicionalmente com hegemonia das associaes
filantrpicas, com forte organizao poltica para defesa de seus interesses, principalmente no
Parlamento, a Lei 9.790/99 representa uma inovao tanto institucional quanto em relao s
concepes acerca do papel do Estado e das OSC.
Uma vez que o tema terceiro setor no era tema conhecido da maioria dos policy
makers, burocratas e polticos, e poca no havia uma situao de crise nem uma grande
mobilizao social com fora para impulsionar a reforma, importa entender quais as condies
e combinaes que fizeram possvel uma situao se transformar em tema poltico e ser
processado como problema prioritrio na agenda de decises do governo at se tornar deciso
de poltica pblica.
Dado este contexto, definimos algumas perguntas orientadoras. A principal delas :
Quais foram os principais fenmenos polticos e sociais, no contexto interno e externo, que
propiciaram que o tema da reforma da legislao relativa ao terceiro setor entrasse na agenda
governamental e fosse processado como problema prioritrio. Nesse sentido, nos interessa
compreender no processo: de que modo essa proposta foi desenvolvida j que representa uma
inflexo na relao jurdica entre Estado e OSC, se comparada s leis e formas de relao
tradicionalmente adotadas entre o setor pblico e organizaes da sociedade civil, em geral de
cunho caritativo e filantrpico? Como foi o processo de obteno de consenso entre os atores
do Estado e da sociedade no processo de especificao de alternativas na elaborao e na
negociao com o Legislativo?
A hiptese central que foi uma combinao particular de fatores que proporcionou a
janela para a realizao da reforma do marco legal do terceiro setor e seu produto principal, a
lei das OSCIP. A obteno desse produto no obedeceu apenas ao processo racional da anlise
de polticas pblicas porque o processo em que os atores atuam menos organizado e as
dinmicas variam a cada momento. A reforma ocorreu de acordo com algumas combinaes
dos elementos problemas, solues e decisores, num contexto poltico propcio, e com

70
empreendedores que souberam fazer as conexes entre poltica pblica e poltica. Assim,
elegemos como principais fatores:
A) Contexto poltico internacional favorvel a mudanas, principalmente
reestruturao do papel do Estado e revitalizao do papel das organizaes da sociedade civil
na esfera pblica, ao lado da intensificao da globalizao e da modernidade reflexiva.
B) Contexto poltico-instutucional interno propcio, com a mudana de administrao
no Governo Federal que abriu uma janela de oportunidade, impulsionou mudanas nas
prioridades da agenda pblica e nas estruturas administrativas, possibilitando a criao de uma
nova instituio Conselho da Comunidade Solidria, ligado Casa Civil da Presidncia da
Repblica, cujo programa apoiava a promoo de relaes de cooperao entre o Estado e o
terceiro setor e parcerias com OSC e empresas privadas.
C) A atuao poltica dos empreendedores que aproveitaram a janela e conseguiram
unir a corrente da poltica e da poltica pblica, sendo capazes de mobilizar recursos de poder
e a comunidade de poltica para trabalhar as propostas para o projeto de lei, revelando
capacidade poltica de persuaso e negociao para a obteno de consenso durante o processo
de especificao de alternativas (na Interlocuo Poltica) e na fase de deciso no Legislativo.
D) O modo como o problema foi construdo pelo Conselho e pela comunidade de
poltica, influenciando a entrada do tema na agenda. A reforma da legislao das OSC tornou-
se problema sob o ponto de vista dos valores e da concepo do Conselho que aliava o
fortalecimento do terceiro setor gerao de capital social, ambos insumos para o
desenvolvimento social.

Para Kingdon (1995), essas vertentes fluem de modo independente, mas quando h
convergncia entre elas principalmente quando ocorre mudana no Executivo/Legislativo,
abre-se uma oportunidade que possibilita que uma questo seja includa na agenda poltica
nacional. O resultado complexo e freqentemente se d por uma combinao aleatria,
incluindo preferncias de solues por parte dos que dirigem o processo.
Diferentemente da perspectiva racional compreensiva que enfatiza as fases e os
elementos analticos do processo de deciso, a perspectiva de Kingdon enfatiza as aes numa
ordem que no seqencial, em que o acaso e o tempo jogam importante papel.

71
 A pesquisa feita pelo professor John Kingdon, nos Estados Unidos, a partir de 23
estudos de caso e 247 entrevistas com atores envolvidos com poltica de sade e de transporte,
relatada no livro Agendas, alternatives, and public policies (1984), utilizada como referncia
bsica para a anlise do material emprico relativo aos estgios decisrios de poltica pblica,
como uma teoria de mdio alcance, tal como proposto por Merton (1968).
As teorias de mdio alcance, segundo Merton, so teorias intermedirias entre as
pequenas hipteses necessrias de trabalho que surgem durante as pesquisas dirias e os
amplos esforos sistemticos para desenvolver uma teoria unificada capaz de explicar todas as
uniformidades observadas de comportamento, organizao e mudana sociais. Teorias de
mdio alcance servem de guia, sobretudo, s pesquisas empricas, e consistem em conjuntos
limitados de pressupostos, dos quais se derivam logicamente hipteses especficas,
confirmadas pela investigao emprica.
Parece-nos pertinente utiliz-la j que tratamos de analisar aspectos limitados dos
fenmenos polticos e sociais gerais, qual seja, a entrada na agenda e o processamento da
elaborao e formao da poltica pblica que criou a qualificao de Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). Para Merton, a teoria de mdio alcance "ocupa
uma situao intermediria entre as teorias gerais de sistemas sociais, as quais esto muito
afastadas das espcies particulares de comportamento, organizao e mudana sociais para
explicar o que observado, e as minuciosas ordenadas descries de pormenores que no
esto de modo algum generalizados (Merton, 1968: 51).
Recorremos teoria de mdio alcance porque processos pr-decisrios de polticas
pblicas, em geral, permanecem territrio pouco explorado e, em se tratando de processos de
formao das polticas pblicas brasileiras, o conhecimento ainda incompleto. No se trata
de apreender apenas como as questes so decididas pelos tomadores de decises, mas como
se tornam questes (issues) em primeiro lugar. Para Kingdon (1995), ao contrrio de muitas
reas de estudo nas cincias sociais, esta uma rea particularmente confusa sendo difcil
definir o status da agenda. Quando um assunto se aquece durante um tempo, nem sempre
fcil, nem mesmo em retrospecto, discernir por que, j que so vrias as combinaes
possveis. Essa dificuldade, no obstante, serve de desafio e guia para a realizao desta
pesquisa.

72
 Villanueva (1992:15-16), no livro La hechura de las polticas lamenta que o
processo de elaborao de polticas tenha sido comparativamente pouco estudado. Poucos
campos de ao social escaparam das decises do Estado, sin embargo, la manera como los
gobiernos deciden y desarrollan sus polticas pblicas, su proceso, patrn y estilo de decisin y
operacin, quedaron sin investigacin sistemtica. So muitas as razes alegadas pelo autor
para o esquecimento da hechura de las polticas. Destaca, como uma das principais, o fato
de as teorias sistmica, marxista, elitista ou pluralista, da cincia poltica, terem explicado as
decises de governo de fora do governo. Os teoremas utilizados convertiam o processo
governamental em um evento reativo ou instrumental, mais que propositivo, como uma
varivel dependente. Desse modo, os estudos se localizaram mais na poltica do que nas
polticas pblicas ou no processo de como se adotava a deciso singular. O determinismo
social da poltica dava intelectualmente por descontado o sentido, o instrumental e os efeitos
do processo decisrio de uma poltica. Segundo o autor, demasiado tarde se reconheceu a
autonomia relativa do governo, destacando a especificidade e importncia da elaborao de
polticas no conjunto social e no processo poltico.
Para Saravia, nos pases latinos, a perspectiva jurdica predomina nos estudos de
governo, no legalismo prprio da conformao dos sistemas estatais. Essa viso leva a uma
considerao um tanto esttica do Estado e da administrao pblica, que privilegia o estudo
das estruturas e das normas que organizam a atividade estatal. O estudo deixa de lado as
realidades vitais que permeiam as estruturas pblicas. Nos pases de origem ibrica, o
legalismo condio essencial da sua cultura, tributrios de muitos sculos de legislao
romana. A codificao napolenica teve amplo desenvolvimento nos pases latino-americanos
e o direito administrativo francs foi a inspirao da legislao administrativa da maioria dos
pases dessa parte do mundo67. Segundo Saravia, a incorporao da anlise do funcionamento
do Estado por meio de seus fluxos, da sua dinmica, modificando, assim, a perspectiva de
exame de normas e estruturas no foi fcil para culturas impregnadas de filosofia do Estado e

67
Segundo Bobbio (2000:21), o direito privado romano, com origem no direito positivo e histrico, transforma-se
por meio da obra secular de juristas, sistematizadores e comentadores, num direito natural, at transformar-se de
novo em direito positivo com as grandes codificaes do incio do sculo XIX, especialmente a napolenica
(1804) direito positivo ao qual seus primeiros comentadores atribuem uma validade absoluta, considerando-o
como direito da razo. Para Bobbio (2000:18), o direito positivo deriva fora vinculatria da possibilidade de que
seja exercido em sua defesa o poder coativo pertencente de maneira exclusiva ao soberano.

73
do direito. O fato de a nova perspectiva originar-se nos Estados Unidos tambm suscitou a
dvida sobre a sua validade nas realidades latinas e germnicas (Saravia, 2006).
Nesse sentido, o estudo de caso pode contribuir minimamente para aumentar a
compreenso acerca do ciclo de polticas pblicas ao analisar como se comportam os
fenmenos envolvidos no processo poltico da deciso governamental, isto , como o tema foi
transformado em problema da agenda, como foram articuladas as demandas de grupos
envolvidos e a obteno de apoio poltico dos vrios atores, as negociaes e os consensos, as
restries e as oportunidades at se chegar efetivamente a produtos, decises e leis.
Segundo Merton (1968: 54-56), ao utilizar a teoria de mdio alcance no se est em
desacordo com as orientaes metodolgicas dos grandes mestres, pois, as amplas teorias
sociolgicas so suficientemente espaosas, internamente diversificadas e mutuamente
imbricadas, para permitir que uma determinada teoria de mdio alcance, que tenha certo grau
de confirmao emprica, possa estar amide compreendida em extensas teorias que por si
mesmas sejam discrepantes em certos aspectos. Segundo o autor, a teoria de mdio alcance
nos permite superar o pseudoproblema de um conflito terico entre o geral e o completamente
particular, entre a teoria sociolgica generalizadora e o historicismo. Ainda para Merton,
temos muitos conceitos, mas poucas teorias confirmadas. Devemos dedicar maior tempo
pesquisa de teorias confirmadas de mdio alcance ou buscar conceitos que tudo abarcam? Ele
cr que a teoria de mdio alcance deve estar associada preocupao generalizada de
consolidar as teorias especiais num conjunto mais geral de conceitos e proposies
mutuamente consistentes. Essas teorias no se mantm isoladas, mas so consolidadas em
redes mais vastas de teoria68.
Para Merton, em vez de proclamar um conhecimento que est de fato ausente, a teoria
de mdio alcance reconhece o que ainda deve ser aprendido, a fim de preparar os fundamentos
para um conhecimento ainda maior. No pretende estar capacitada a desempenhar a tarefa de
fornecer solues tericas para todos os problemas urgentes e prticos do dia, mas dirige-se

68
As teorias de mdio alcance constituem tipicamente uma linha direta de continuidade com o trabalho dos
formuladores tericos clssicos. Somos todos legatrios residuais de Durkheim e Weber, cujos trabalhos nos
fornecem idias para serem acompanhadas, exemplificam tticas de teorizao, fornecem modelos para o
exerccio do bom gosto na seleo dos problemas e nos ensinam como levantar questes tericas inspiradas nas
idias deles (Merton, 1968: 79).

74
queles problemas que agora possam ser esclarecidos luz do conhecimento disponvel
(Merton, 1968: 79).
Por essas razes, a teoria de mdio alcance, representada pela teoria de Kingdon (1995)
sobre anlise de polticas pblicas, que auxiliar na parte emprica, nos parece adequada
anlise do processo decisrio da Lei 9.790/99.
Para Kingdon, preciso compreender como as questes se tornaram itens que ocupam
o primeiro lugar na agenda do governo, como as alternativas foram geradas, e por que algumas
questes potenciais e algumas alternativas provveis nunca foram consideradas seriamente
pelo tomador de decises. Sua teoria nos auxilia a analisar os fatores que atuaram na
composio da agenda do Conselho da Comunidade Solidria, naquele momento, e como foi
processada essa mudana em relao ao passado, sua antecessora direta, a Legio Brasileira
de Assistncia - LBA69 e ao CNAS70, que atuavam com OSC, mas sob uma forma distinta,
notadamente assistencialista e clientelista com suporte de uma legislao populista.
A pesquisa bibliogrfica e a pesquisa documental das fontes primrias fornecem o
aporte para entender a complexa combinao de fatores que trazem o tema para a agenda
governamental e fez o governo receptivo mudana, e o modo como foi processada at se
tornar uma poltica pblica.
Utilizamos tambm entrevistas estruturadas com os interlocutores-chave do processo
(empreendedores da poltica), que participaram dos grupos de trabalho da Lei 9.790/99,
visando a obteno e averiguao dos fatos identificados pela pesquisa documental e tambm
para conhecer mais profundamente as opinies dos atores sobre os fatos e quais foram suas
motivaes. As entrevistas com os empreendedores da poltica pblica em questo
compareceram para ampliar as evidncias, mas tiveram um peso menor na tese, haja vista a
profuso de registros das aes dos atores em documentos de vrios tipos71.

69
Em 1942, durante o regime Vargas, foi criada a LBA - Legio Brasileira de Assistncia, que acabou se
constituindo centro de atendimento e assistncia s mes e crianas na primeira infncia. A instituio duraria at
o ano 1995. A LBA era tradicionalmente ocupada pelas primeiras-damas no pas. Contudo, a Presidente do
Conselho Ruth Cardoso nunca se identificou com esse papel, tendo criado uma instituio com caractersticas
prprias para viabilizar seus projetos.
70
Conselho Nacional de Assistncia Social.
71
Os entrevistados foram Ruth Cardoso, Presidente do Conselho; Augusto de Franco, Membro do Comit
Executivo do Conselho e coordenador da Interlocuo Poltica; Silvio Santana, Secretrio Executivo da Fundao

75
 A anlise das fontes primrias empregada para tratamento dos dados acerca do
arcabouo poltico e ideolgico que o Conselho da Comunidade Solidria utilizou na
construo do problema, para examinar o sentido dos conceitos utilizados, para reunir e
classificar os interesses dos atores face s propostas de reforma e seus principais resultados.
Para a anlise qualitativa, os documentos que registram o processo de reforma so
classificados e tratados em ordem cronolgica e de acordo com suas dimenses temticas.
Na consulta realizada pelo Conselho da Comunidade Solidria na Rodada de
Interlocuo Poltica sobre a reformulao do marco legal do terceiro setor, iniciada em 1997,
os participantes identificaram e selecionaram os principais problemas legais que foram
agrupados em 8 temas centrais, a saber: Registros e Cadastros Administrativos; Contratos e
Convnios; Mecanismos de Auto-Regulao; Mecanismos Institucionais de
Responsabilizao; Doaes e a busca de um novo modelo de financiamento; Regulamentao
do Voluntariado; Contrato de trabalho por prazo determinado; Informaes. A pesquisa se
concentrar, principalmente, nos quatro primeiros temas que de alguma forma se relacionam
ou deram origem Lei 9.790/99.
Foram recolhidos, selecionados e organizados dados primrios que registram a histria
do Conselho Comunidade Solidria e aqueles relativos ao processo de Interlocuo Poltica
sobre a reforma da legislao do terceiro setor. Esses documentos oficiais foram pesquisados
em arquivos privados individuais e de organizaes que herdaram os arquivos do Conselho, a
saber: o da OSC Comunitas, que abriga os documentos do Conselho; o da prpria autora, que
foi responsvel pela sistematizao de grande parte desses documentos na poca em que
trabalhava na assessoria do Conselho; e o da Agncia de Educao para o Desenvolvimento
AED72.
Os tipos de documentos que foram analisados: a) o documento preparatrio para o
incio do processo que aponta as diretrizes e o escopo da reforma; b) os documentos de

Esquel Brasil; e Humberto Mafra, Representante do Frum Brasileiro de Ongs e Movimentos Sociais para o
Meio Ambiente e o Desenvolvimento.
72
A Comunitas uma OSC que herdou alguns dos programas criados pelo Conselho da Comunidade Solidria. A
AED, tambm uma OSC, ficou com uma parte dos arquivos que estavam sob a guarda da Assessoria do
Conselho. Seu Diretor ex-dirigente do Conselho e idealizador e coordenador do processo de Interlocuo
Poltica. A guarda de documentos oficiais no regulamentada no Brasil e as bibliotecas do Governo Federal no
aceitam cpias de documentos, assim, os arquivos do Conselho e da Secretaria Executiva foram descartados na
mudana de governo.

76
consulta que eram enviados aos interlocutores no incio e durante o processo (quando havia os
produtos sistematizados que eram novamente submetidos consulta); c) as respostas dos
atores consultados aos documentos de consulta; d) documentos base que sistematizam as
respostas dos interlocutores s consultas realizadas e eram usados na reunio do Conselho para
discusso das propostas selecionadas; e) atas que registram as reunies e deliberaes dos
grupos de trabalho constitudos; f) documento final das rodadas de interlocuo; g) atas das
rodadas de interlocuo sobre a reforma, das reunies dos Conselheiros da Comunidade
Solidria e das negociaes entre atores chave que a autora registrou; h) relatrios de
atividades da assessoria do Conselho; i) publicaes oficiais de divulgao dos resultados da
rodada; j) registros das reunies de discusso do Projeto de Lei e do Substitutivo no Cmara
dos Deputados; k) os registros das reunies e relatrios da aprovao do Substitutivo ao
Projeto de Lei na Cmara dos Deputados e no Senado Federal; l) textos legais.
A anlise de documentos73 permite identificar seu valor, seu sentido e alcance. Os
mtodos clssicos de anlise de documentos so derivados da crtica literria e da crtica
histrica e, em geral, seguem duas orientaes: a anlise interna e externa. A anlise externa
permite analisar o contexto mais amplo no qual se insere a documentao, indicando as
circunstncias de fatos que acompanharam a sua elaborao e a repercusso na sociedade e no
Parlamento (Ferrari, 1982: 227-228).
A anlise interna dos documentos oficiais foi feita tendo por base o modo objetivo,
racional e crtico, fundamentado em estudo lgico, procurando captar as linhas fundamentais
do contedo (Ferrari, 1982: 228). O carter objetivo e crtico da anlise, utilizando categorias
derivadas das perguntas do projeto, visou desenvolver um grau de imparcialidade, evitando-se
a preferncia pessoal e captar possveis outras influncias que no as apontadas pelos
documentos (concorrentes). Para isso, cada texto foi estudado em funo de algumas
idias/propostas que contm, para a anlise dos conceitos utilizados, ou contrastadas em
relao posio de outros atores.

73
Os materiais que as cincias sociais oferecem para anlise de contedo esto, em grande parte, integrados por
comunicaes orais (discursos, informes de entrevistas, conversaes), ou comunicaes escritas (textos oficiais,
artigos de peridicos, cartas). Os dados a reunir para compreender e explicar opinies, condutas e aes so quase
sempre de origem verbal e se encontram em documentao em palavras e escrita (Grawitz, 1984: 145).

77
 A busca de objetividade e a crtica, nesta tese, tem como marco de referncia a
necessidade de vigilncia epistemolgica e ruptura constantes dos autores Bourdieu, Passeron
e Chamboredon (2000). Ao confrontar continuamente o cientista com uma explicitao crtica
de suas operaes cientficas e dos pressupostos que implicam, o sistema de controles
cruzados tende a constituir e reforar em cada um a aptido para a vigilncia epistemolgica74.
Essa busca foi particularmente importante porque a autora da tese foi uma participante do
processo de elaborao da lei das OSCIP. Como Weber aponta impossvel se despir dos
valores do pesquisador, mas tentamos analisar o processo de modo crtico e multidimensional.
Os documentos abrangem longo espao de tempo e muitos eventos, contendo nomes,
referncias contextuais e detalhes. So vrios tipos de documentos analisados, mas no
necessariamente padronizados para todas as fases da poltica pblica em questo. Por tratar-se
de documentao oficial, cuja guarda pouco regulamentada, no foi possvel, por exemplo,
obter diretamente as respostas dos atores primeira consulta realizada, em 1997, que
identifica os principais problemas e propostas de soluo na reviso da legislao. No
obstante, h farta documentao que registra esse processo, inclusive a que compila todas as
respostas dos atores primeira consulta. Tambm h dados primrios que indicam a posio
dos principais atores que participaram das rodadas de negociao sobre a legislao, em outras
fases, antes e durante o processo legislativo (atas de reunies, cartas e e-mails).
Tendo em vista a variedade dos tipos, a grande quantidade da documentao, e a
irregularidade nas fontes para todas as fases do processo de formao da Lei das OSCIP, o
tratamento inicial dos documentos e a anlise preliminar do processo que feito no captulo
4 - no obedecer ao mtodo quantitativo75, sendo utilizados critrios de outros mtodos
considerados clssicos na anlise de documentos para esse procedimento: o histrico, jurdico
e o sociolgico (Grawitz, 1984: 143). Julgamos ser procedimento suficiente tendo em vista

74
(...) necessrio submeter as operaes da prtica sociolgica polmica da razo epistemolgica para definir
e, se possvel, inculcar uma atitude de vigilncia, que encontre no conhecimento adequado do erro e dos
mecanismos capazes de engendr-lo, um dos meios de super-lo (Bourdieu, Passeron e Chamboredon,
2000:11). Para Boaventura Santos (1989), esta vigilncia epistemolgica possvel desde que a comunidade
cientfica se organize de modo a maximizar a comunicao livre entre os cientistas e o controle cruzado dos
resultados das suas investigaes Nesse sentido, a pesquisa de outras teses de mestrado e doutorado sobre o tema
nos auxiliaram no debate com o campo.
75
A enumerao dos elementos significativos e o clculo de sua freqncia muito utilizadas no incio do
emprego da anlise de contedo - no so condies indispensveis, sendo a anlise qualitativa mais apropriada
investigao de nosso tema (Grawitz, 1984:146).

78
que a proposta confrontar esse processo com as concluses dos estudos feitos por Kingdon
(captulo 5).
Desse modo, adotamos os critrios de validade do mtodo histrico: a autenticidade do
texto e a identificao de seu autor; validade da interpretao do texto, seu significado em
relao ao autor, seu carter e o fim que persegue; veracidade dos fatos relatados no
documento. O mtodo sociolgico nos auxilia na parte central da anlise j que permite situar
o documento em seu contexto social para explic-lo. E, por fim, tambm se aplica ao nosso
caso, alguns aspectos do mtodo jurdico que compara os textos legais, investiga os
fundamentos de uma deciso, as finalidades de uma lei, e as modificaes feitas (Grawitz,
1984: 143-144).
Segundo Grawitz, a anlise qualitativa foi durante muito tempo excluda como uma
reao contra a anlise literria. Segundo a autora, na anlise quantitativa o critrio o nmero
de vezes, enquanto na qualitativa a noo de importncia supe a novidade, o interesse, o
valor de um tema, sendo este critrio evidentemente subjetivo (Grawitz, 1984:146-149).
Mesmo na anlise quantitativa possvel ir alm da contabilizao das respostas tal como so
emitidas, utilizando-se atributos qualitativos para buscar interpretao do que est latente na
linguagem manifesta por meio da deduo.
Os mtodos clssicos de anlise de documentos tm em comum, salvo na lingstica, o
fato de apresentarem um carter racional, mais ou menos intuitivo, pessoal e subjetivo. O
elemento qualitativo constitui parte essencial do que se investiga. Decorre que essas anlises
apresentam o problema de um trabalho que depende muito do valor do operador e, por esse
motivo, nesta tese tentamos empregar a vigilncia epistemolgica.
O desafio da anlise desses documentos se refere contaminao das noes pelas pr-
noes inconscientes, como as operadas pelo vocabulrio. Para Bourdieu, Passeron e
Chamboredon (2000:150) preciso uma crtica metdica da linguagem comum para evitar
considerar objetos pr-construdos na e pela linguagem como dados, evitando a aparncia de
jargo cientfico. Desse modo, faz-se necessrio a critica lgica da sociologia espontnea -
tcnica da ruptura que permite ao socilogo dissipar o halo semntico que envolve as palavras
e controlar as significaes de metforas.

79
 Dado o obstculo epistemolgico que a familiaridade com o universo social do
socilogo, os autores propem a vigilncia epistemolgica e a ruptura. A influncia das
noes comuns to forte que as tcnicas de objetivao devem ser usadas para realizar a
ruptura. A inveno nunca simples leitura do real j que pressupe ruptura com ele e com as
configuraes que ele impe percepo. Significa quebrar as relaes mais aparentes porque
familiares para fazer surgir novo sistema de relaes entre os elementos. Para Durkheim, a
funo da ruptura est ligada definio prvia do objeto como construo terica provisria
destinada substituir as noes do senso comum para uma primeira noo cientfica
(Bourdieu, Passeron e Chamboredon, 2000:24).
A vigilncia epistemolgica permite questionar se o objeto merece ser medido e a
adequao do instrumento; questionar as tcnicas de medio e o grau de preciso desejvel;
questionar o mtodo e teorias em sua prpria utilizao. S possvel construir novas
teorias/problemticas renunciando ambio impossvel, desde que no seja escolar ou
proftica: dizer tudo sobre tudo de forma ordenada (Bourdieu, Passeron e Chamboredon,
2000:21).

2.1. Principais conceitos de polticas pblicas utilizados

Para Lahera (2004) e Villanueva (1992), o conceito contemporneo de polticas

pblicas incluiria aqueles cursos de ao e fluxos de informao, relacionados com um
objetivo poltico definido de forma democrtica, que so desenvolvidos pelo setor pblico,
freqentemente com participao da comunidade e setor privado. Incluiria orientaes ou
contedos, instrumentos ou mecanismos, definies ou modificaes institucionais e a
previso de resultados.
Polticas pblicas so processuais e marcam a especificao das intenes e objetivos
da agenda pblica. Entretanto, nem sempre poltica e polticas pblicas se encontram no
sistema poltico; nem sempre se garante que seus contedos sejam corretos, que tenham
objetivos consistentes e que os mecanismos propostos resolvam o problema identificado.
Comparadas s polticas pblicas de excelncia ou timas elas em geral so second best
(Lahera, 2004: 9).

80
 Em relao definio descritiva76 de poltica pblica, segundo Villanueva (1992: 20),
h unanimidade em reconhecer e incluir seu aspecto institucional, isto , trata-se da deciso de
uma autoridade legtima, adotada dentro de seu campo legtimo de jurisdio e de acordo com
procedimentos legalmente estabelecidos, vinculante para todos os cidados, e que se expressa
em vrias formas: leis, sentenas, atos administrativos77. Todavia, existem diferenas de
componentes e nfases na definio, podendo ter vrios significados.

Para Saravia (2006: 28) poltica pblica seria:

(...) um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a

introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises
condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas
provocam no tecido social, bem como pelos valores, idias e vises dos que
adotam ou influem na deciso.(...) Com uma perspectiva mais operacional,
poderamos dizer que ela um sistema de decises pblicas que visa a aes
ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a
realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de
objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para
atingir os objetivos estabelecidos.

A poltica pblica frequentemente associada a um "curso de ao" (Villanueva, 1992:

23), num processo que envolve um conjunto complexo de decisores e operadores, mais que
uma deciso singular acerca de uma ao de governo, suprema e instantnea78. O autor destaca
que uma poltica um comportamento propositivo, intencional, planejado: uma ao com
sentido que denota as intenes das foras polticas, particularmente as intenes dos
governantes, e as conseqncias de seus atos79. Entretanto, ela tende a significar intenes
mais que conseqncias, situaes que se deseja alcanar mais que resultados de fato. Por ser

76
Optamos por utilizar definies descritivas de polticas pblicas em nossa pesquisa, pois so adequadas
anlise do nosso estudo de caso. Embora comparea na discusso, no caberia aqui um aprofundamento sobre as
concepes tericas sobre polticas pblicas. O arcabouo terico diversificado e varia segundo as teorias
polticas e seus teoremas sobre poder, consenso e o conflito. Sobre essa discusso ver Villanueva (1992); Vianna
(1996); Parsons (1995); Theodoulou et alli (1995).
77
Segundo Villanueva (1992: 22) um resumo de poltica pblica poderia incluir regulamentos e programas
governamentais, considerados individualmente ou em seu conjunto, isto , os produtos das decises de autoridade
de um sistema poltico. Pode tomar a forma de leis, ordens locais, juzos da corte, ordens executivas, decises
administrativas e at acordos no escritos acerca do que se deve fazer.
78
Villanueva aponta como precursor do conceito: Anderson, J. E. Public Policy Making, Ed. Holt, Nova York,
1984.
79
Villanueva (1992) utiliza para essa definio Rose, R. Policy making process in Britain, Macmillan, London,
1969: IX-X; Heclo, H. Review article: policy analysis, in British Journal of Politics Science, n.2, 1972: 84-86.

81
uma estratgia de ao coletiva, desenhada em funo de determinados objetivos, ela implica e
desencadeia uma srie de decises e de aes por um nmero extenso de atores, o que acaba
tornando o processo menos previsvel do que normalmente se encontra nas definies que se
orientam apenas pelo clculo racional dos atores. Desse modo, ela pode distanciar-se mais ou
menos da estratgia intencional de ao coletiva, desenhada e organizada pela autoridade
estatal. Kingdon leva esse fator at o limite quando diz que as vrias correntes (ou dinmicas)
que influem na poltica pblica so independentes.

Nesse sentido, a poltica pblica implica todo um conjunto de atividades "ps-

decises" que buscam aportar "evidncias, argumentos e persuaso" (Majone, 1989 apud
Villanueva, 1992: 28) com o fim de obter o consenso.

Em geral, os autores concordam que existem algumas fases num processo de poltica
pblica, embora possam diferenciar denominaes e nfases. Na descrio do caso, no
captulo 4, utilizamos as definies resumidas por Saravia (2006) para elaborao e
formulao porque sua diferenciao particularmente til narrativa do nosso estudo de
caso, em que h um momento de participao ativa dos interlocutores no desenho da proposta
(elaborao) e outra em que a deciso gerada no Congresso Nacional (formulao). Para
Kingdon, o processo de especificao de alternativas englobaria essas duas fases. Optamos por
nomenclatura especfica para cada uma delas como recurso analtico mais adequado nossa
realidade.

Para fins didticos, em nossa pesquisa consideramos as seguintes definies para o

processo de poltica pblica. O primeiro momento a definio ou formao da agenda com
incluso de determinado problema na lista de prioridades de deciso do governo. O segundo
momento a elaborao, que consiste na identificao e delimitao de um problema atual ou
potencial, a determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao
dos custos e efeitos de cada uma delas ou estabelecimento de prioridades. A formulao inclui a
seleo e especificao da alternativa considerada mais conveniente, definindo seu marco
jurdico, administrativo e financeiro. A elaborao, que tambm implica uma srie de decises
negociadas entre os participantes, seria a preparao para a deciso poltica no sentido
institucional, que ocorre na formulao, definida como espao em que ocorre a tomada de

82
decises por polticos no Executivo e pelo Congresso, obtendo sua formalizao por meio de
uma norma jurdica. A implementao80 constituda pelo planejamento e organizao das
instituies administrativas e dos recursos necessrios para executar uma poltica e da elaborao
de todos os planos, programas e projetos que permitiro execut-la. Ela se diferencia da
execuo, propriamente dita, que composta pelo conjunto de aes destinado a atingir os
objetivos estabelecidos, pondo em prtica a poltica. O monitoramento, que o processo
sistemtico de superviso da execuo de uma atividade, que tem como objetivo fornecer a
informao necessria para introduzir eventuais correes a fim de assegurar a consecuo dos
objetivos estabelecidos. A avaliao, que consiste na mensurao e anlise dos efeitos produzidos
na sociedade pelas polticas pblicas, especialmente no que diz respeito s realizaes obtidas e
s conseqncias previstas e no previstas.

No entanto, cabem algumas ressalvas quanto ao emprego seqencial dessas fases ou

estgios ou idia de que possvel planejar e antever, por meio do clculo racional, todas as
etapas. As pesquisas empricas e o avano de outras teorias que pregam a racionalidade
limitada das decises tm indicado que as fases da poltica pblica, na realidade, no ocorrem
de forma seqencial tal como se prega. Nesse sentido, concordamos com Saravia (2006)
acerca da imprevisibilidade: importante destacar que o processo de poltica pblica no
possui uma racionalidade manifesta. No uma ordenao tranqila na qual cada ator social
conhece e desempenha o papel esperado. Essa crtica ao modelo racional-compreensivo no
processo de poltica pblica fundamental no modelo de Kingdon, para o qual, esse modelo
no descreveria a realidade de forma acurada porque a capacidade humana de processar
informao mais limitada do que o modelo prev, o que impediria a comparao sistemtica
de vrias alternativas para a escolha da melhor proposta, por exemplo. O ordenamento em
estgios no descreveria bem o processo porque como constituem vrias correntes, elas no
necessariamente seguem uma aps o outra num padro regular. Ao contrrio, para Kingdon,

80
Considerada a parte mais complexa, a implementao, enquanto conjunto de decises que so ou tentam ser
colocadas em prtica, exigiria outra pesquisa. Nas concluses apontamos questoes para continuidade da pesquisa.

83
muitas correntes se desenvolvem de forma independente, mas no necessariamente uma
precede o outro de forma cronolgica81 (Kingdon, 1995: 78).

Kingdon (1995:3) coloca nfase nos processos decisrios que definem a agenda. De um
modo simplificado, para o autor poltica pblica um conjunto de processos, incluindo pelo
menos: o estabelecimento da agenda, a especificao de alternativas a partir das quais as
escolhas so feitas, a escolha final entre estas alternativas especficas pelo Executivo ou
Legislativo (que correspondem s fases de elaborao e formulao, tal qual definimos) e
implementao da deciso. O que ele destaca que o sucesso alcanado em um dos processos
no necessariamente implica sucesso em todos os outros.
O autor se concentra nos dois principais processos pr-decisrios de polticas pblicas,
na formao da agenda (agenda-setting) e especificao de alternativas (policy especification)
explorando como algumas questes tm ateno dos executivos de governo e como elas se
movem da agenda para a deciso governamental (Gaetani, 2005: 64).

Para Kingdon (1995), o processo de construo de polticas pblicas complexo e

fludo, por vezes, catico, aleatrio e irracional. Ele adapta o modelo garbage can (March e
Olsen, 1981 apud Gaetani82, 2005: 65; Olsen, 2001: 191), que numa traduo literal seria lata
do lixo, onde idias, problemas e solues so atirados. O garbage can rejeita a anlise do
ciclo de polticas como racional e direcionado pela lgica do problema, sendo o processo de
poltica pblica fragmentado, contingente e fludo (Tiernen e Burke, 2002:87). O resultado
complexo e freqentemente se d por uma combinao aleatria, podendo incluir preferncias
por parte dos atores e organizaes que procuram problemas para ligar s solues propostas.

81
Kingdon toma por base a obra de Herbert Simon que criticou os tericos clssicos das organizaes que se
fundamentavam na racionalidade dos que possuem poder de deciso. Segundo esse autor, a racionalidade
limitada se deve ao fato de os indivduos responsveis pelas decises no terem acesso a todas as informaes,
no serem capazes de conhecer e prever os dados, sendo as escolhas apenas temporariamente satisfatrias. Cf.
Simon, Herbert. Administrative behavior: a study of decisions-making processes in administrative organization, 2
ed. New York: Macmilan, 1957, apud Kingdon, 1997:77)
82
March, J.G.; Olsen, J.P. Decision Making Under Ambiguity. In: Grusky O.; Miller, G. (eds). The Sociology of
Organizations. New York, NY: Free Press, 1981.

84
 Kingdon (1995:84) utiliza a definio de March e Olsen, que entendem as
organizaes como anarquias organizadas83 a loose collection of ideas rather than a
coherent structure, caracterizadas por preferncias problemticas, tecnologia no clara e
processo de participao fludo e instvel, o que parece ser uma caracterizao apropriada ao
panorama poltico brasileiro em que a improvisao e a criatividade so feitas em contextos de
escassez de recursos e so vistas positivamente84 (Gaetani, 2005: 83; Martins, 2003). Tambm
consideramos essa abordagem apropriada porque no estudo de caso foi possvel perceber que a
construo da poltica um processo muito menos controlado pelos formuladores do que
comumente se imagina ou como o pblico em geral o percebe.

Para o garbage can, as oportunidades de escolhas so temporrias e incertas, sendo

moldadas pela interseco das variveis que podem ou no levar a produtos de polticas
pblicas e no necessariamente so feitas conforme as intenes dos participantes, cujas
preferncias so definidas durante o processo. As principais variveis com as quais o garbage
can trabalha so problemas, solues, participantes (e seus recursos) e oportunidades de
escolha. Nesse sentido, os produtos das polticas so uma mistura de garbage can,
metaforicamente uma lata de lixo, ou em traduo do original mais amena, feita por Martins
(2003), um caldeiro com uma sopa em que aquelas variveis se misturam. Kingdon redefine
essas variveis para explicar como as agendas so estabelecidas85.

Para o autor, o processo de formao da agenda influenciado por trs correntes

(streams) separadas e distintas: problema (o reconhecimento do problema); a poltica pblica

83
Anarquia organizada seria (traduo nossa): uma srie de opes procura de problemas, temas e sentimentos
procura de situaes de deciso nas quais eles poderiam se manifestar, solues procura de temas aos quais
elas poderiam responder, e pessoas que possuem poder de deciso procura de trabalho. A collection of
choices looking for problems, issues and feelings looking for decision situations in which they can be aired,
solutions looking for issues to which they might be the answer, and decision makers looking for work (March,
James G.; Olsen, Johan; Cohen, Michael. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science
Quartely, 17, 1972 apud Kingdon (1995:84).
84
Preferncias so inconsistentes segundo o Garbage Can (Kingdon, 1995:84) porque elas so formadas durante
o processo; os atores a descobrem no processo at porque se o fizerem de forma clara haver conflito. Tecnologia
no clara se refere ao fato de os membros da organizao terem compreenso fragmentada do que esto fazendo,
atuam mais na tentativa e erro, aprendendo por meio das experincias, e da viso pragmtica que as crises
proporcionam. Participao fluida significa que os temas com os quais trabalham variam e dentro de cada um
deles, o envolvimento diferente. Apesar dessas caractersticas, as organizaes funcionam: tomam decises e se
adaptam. Objetivos de polticas como eliminar a pobreza, por exemplo, no tem tecnologia clara.
85
A similitude com o garbage can est na estrutura lgica do processo que marcado pelo fluxo das correntes de
forma independente em um sistema (Gaetani, 2005: 66).

85
(formao e redefinio da proposta de poltica pblica) e poltica (Kingdon 1997:87).
Permanente ateno deve ser dada corrente da poltica; as escolhas ou decises ocorrem em
cada evento ou quando as correntes do processo se unem; e as atividades dos participantes
podem intervir em todas variveis, porque suas preferncias so reveladas e construdas
durante o processo. O autor considera que a dinmica da mudana dos processos de polticas
no est prioritariamente nas estruturas, mas em variaes nas combinaes dos elementos
problemas, solues e decisores86.

A definio de agenda de governo, utilizada por Kingdon (1995: 3; 196), a lista de

temas ou problemas que so objeto de sria ateno por parte de autoridades governamentais e
seus assessores, por pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. A
agenda governamental inclui a lista de temas ou problemas que merecem a ateno do
governo e dirigentes; agendas especializadas tratam de temas especficos em torno dos quais
gravitam grupos de interesse e comunidades de poltica; e agenda de deciso lista os assuntos
selecionados dentro da agenda do governo que so encaminhados para deliberao87. Um
processo de estabelecimento da agenda filtra o conjunto de temas que poderiam ocupar as
atenes produzindo uma lista na qual eles realmente se concentram. Para facilitar a ateno e
escolha dos decisores a fim de manejar as opes, h uma simplificao do processo,
limitando as alternativas.

Segundo Kingdon, a agenda difusa uma caracterstica das polticas pblicas, e as

decises a elas relacionadas acontecem pela combinao de processos: problema, poltica e
poltica pblica, catalisada pela ao de empreendedores, que investem tempo e esforos para
trazer um problema para a opinio pblica ou o governo.
Os problemas, a poltica e os participantes so fatores que podem influenciar na
construo da agenda. O reconhecimento de um problema, embora em si mesmo no seja

86
Kingdon (1995:230) reconhece a importncia das instituies, mas seu foco so os processos. Ele percebe que
as estruturas de governo e seus atores tm autonomia e desse modo afetam o ambiente tanto quanto so afetadas
por ele. O processo de poltica pblica complexo e envolve numerosos atores competindo por seus interesses.
87
Segundo Kingdon (1995: 196), existem agendas dentro de agendas. Elas variam de agendas extremamente
gerais, como a lista de temas tratados pelo presidente e seu crculo mais imediato, at agendas altamente
especializadas, incluindo as de subcomunidades. Temas que no aparecem numa agenda geral podem ser bastante
importantes em uma agenda especializada. E h assuntos que constituem preocupao h anos no pas (agenda
sistmica), mas no recebe ateno do governo.

86
suficiente para entrar na agenda, constitui um passo crtico para o estabelecimento dela. Vrios
fatores independentes do problema fazem o governo agir88. O estabelecimento da agenda se d
em funo dos meios pelos quais as autoridades tomam conhecimento das situaes, e das
formas pelas quais essas situaes foram definidas como problemas pelos grupos de
interesses, polticos, pelas instituies de governo. Assim, a ateno governamental se daria
em funo de trs acontecimentos: i) indicadores que apontam um estado de coisas, a
magnitude ou mudana de um problema; ii) eventos, crises, desastres, experincia pessoal ou
smbolos; e iii) feedback que provm do monitoramento sobre oramento, custos ou sobre
programas.
Acontecimentos como crises, uma experincia pessoal, ou um smbolo poderoso podem
suscitar a emergncia de problemas ou assuntos, mas no so suficientes para forar a entrada
na agenda. Eles tm de ser acompanhados por uma indicao mais precisa de que h um
problema, por uma percepo pr-existente, ou por uma combinao deste evento com outros
eventos, como o processo de formao de idias (policy primeval soup) quando as idias so
formuladas e confrontadas pelas comunidades de polticas (policy comunities) (Kingdon,
1995: 200).
As situaes passam a ser definidas como problemas quando se acredita que se deve
fazer algo para mud-las. Podem ser situaes que colocam em cheque valores importantes;
que se tornam problemas por comparao com outros pases; ou ainda uma classificao de
uma situao em certa categoria ao invs de outra pode defini-la como um certo tipo de
problema89 (Kingdon, 1995: 198).
As chances de uma dada proposta ou de certo tema assumir lugar de destaque em uma
agenda so maiores se elas estiverem associadas a um problema importante. Uma vez que um
problema seja definido como urgente, certos tipos de abordagens so favorecidos, e algumas
alternativas so enfatizadas enquanto outras desaparecem.

88
Como exemplos: polticos querem deixar sua marca; burocratas prope iniciativas que os auxiliam a manter
seu emprego ou expandir seu poder; grupos de interesse pressionam por suas preferncias (Kingdon, 1995: 114).
Alm disso, h projetos polticos e ideolgicos.
89
Segundo Subirats (1989: 49), os problemas so artificiais, no sentido de que respondem a uma deciso
voluntria de que existam e se resolvam. Os problemas no teriam vida prpria margem dos indivduos ou dos
grupos que os definem.

87
 Nesse sentido, os empreendedores de polticas pblicas (policy entrepreneurs) alocam
recursos considerveis para convencer as autoridades sobre as suas concepes dos problemas,
tentando fazer com que estas autoridades vejam esses problemas da mesma forma que eles
porque o reconhecimento e a definio dos problemas afetam significativamente os
resultados90.
O segundo aspecto considerado para explicar a alta ou baixa importncia de um tema
na agenda est na corrente da poltica, que independente do reconhecimento de um problema,
flui de acordo com dinmica e regras prprias91.
A influncia da poltica institucional na formao da agenda se relaciona com o
national mood (atmosfera poltica nacional, clima ou opinio pblica); com as foras
organizadas (grupos de interesse, lobistas); resultados de eleies que provocam novas
configuraes partidrias ou ideolgicas no Executivo e Congresso e com as mudanas
administrativas (Kingdon, 1995: 197). A combinao de uma vontade nacional com eleies
uma formadora mais poderosa de agendas do que aquela criada por grupos de interesses. Estes
freqentemente conseguem bloquear a avaliao de propostas que no sejam de sua
preferncia, ou ento se adaptam a um item j prioritrio na agenda governamental,
acrescentando elementos um pouco mais relacionados com seus interesses. Estes grupos
raramente estabelecerem agendas por si prprios (Kingdon, 1995: 199).
Desdobramentos na esfera poltica so poderosos formadores de agenda. Um novo
governo muda completamente as agendas ao enfatizar as suas concepes dos problemas e
suas propostas. Ao contrrio dos atores na elaborao (especificao de alternativas) das
polticas, que constroem consenso por persuaso, na dinmica da poltica, os participantes
constroem consenso mais por meio de negociao, criando emendas em troca de apoio,
atraindo polticos para alianas atravs da satisfao de suas reivindicaes, ou ento fazendo
concesses em prol de solues de maior aceitao mais do que interferem na especificao de
alternativas.

90
Subirats (1989) concorda que o modo como que definido o problema desempenha papel central porque afeta
o tipo de poltica pblica. o entendimento sobre determinado problema, suas causas e conseqncias que
determinam, por sua vez, solues, tipo de recursos, estrutura institucional etc.
91
A corrente da poltica envolve fatores institucionais e no institucionais, incluindo questes constitucionais,
regime poltico, dinmica do sistema partidrio, resultados de eleies, qualificao da burocracia, questes
federativas e veto points (Gaetani, 2005: 79).

88
 Os participantes tambm influenciam o estabelecimento das agendas governamentais92.
O grupo de atores visveis, aqueles que recebem considervel ateno da imprensa e do
pblico, inclui o presidente e seus assessores de alto escalo, importantes membros do
Congresso, a mdia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como partidos polticos e
comits de campanha93. Os atores visveis so vitais na construo da agenda, e menos para
especificao de alternativas, porque dispe de recursos para a ao como as prerrogativas
legais, veto, coordenao. O presidente (e seus subordinados) constitui um poderoso formador
de agenda, assim como importantes membros do Congresso tais como os lderes de partidos
polticos e os chefes de comisses importantes.
O grupo relativamente invisvel de atores inclui acadmicos, burocratas de carreira, e
funcionrios do Congresso, consultores, analistas dos grupos de interesse. Eles so vitais para
a especificao de alternativas, possuindo recursos como tirocnio, experincia acumulada e
padres de relacionamento que estabelecem com o Congresso e grupos de presso
(Kingdon,1995:199).
Os recursos necessrios e os incentivos para a tarefa dos atores visveis e invisveis
determinam a tendncia de influenciar a agenda, no primeiro caso, e as alternativas, no
segundo. Enquanto especialistas podem ser mais importantes na gerao de alternativas,
presidentes podem s-lo no estabelecimento de agendas (Kingdon, 1995: 4). O
estabelecimento de agendas se diferencia da fase de elaborao porque os atores e processos
tm dinmicas especficas: enquanto a agenda mais influenciada pelo que acontece com o
problema e a corrente poltica, a especificao de alternativas mais sensvel a eventos que
ocorrem na corrente de polticas pblicas. Presidentes podem dominar a agenda que vai para o
Congresso, por exemplo, mas tm muito menos controle sobre as alternativas consideradas
pelos seus membros. No Brasil, como discutimos no captulo 5, isso ocorre de forma diferente.
O processo de elaborao reduz o nmero de alternativas concebveis ao conjunto
daquelas que realmente so consideradas. A gerao e o filtro das propostas ocorrem na

92
Os participantes, incluindo atores governamentais: (i) alto escalo do executivo, presidente e polticos
nomeados; ii) funcionrios de carreira; e iii) parlamentares e funcionrios do Congresso; e atores no
governamentais: i) grupos de presso ou interesse; ii) acadmicos, pesquisadores e consultores; iii) mdia; iv)
participantes de campanhas eleitorais; v) opinio pblica.
93
A mdia exerceria presso mais regionalmente ou de forma localizada.

89
dinmica prpria das polticas pblicas e pelo envolvimento dos participantes relativamente
invisveis, que so especialistas na rea especfica dessas polticas (Kingdon, 1995: 3; 200).
Propostas e solues so geradas por comunidades de polticas, o grupo relativamente
invisvel de participantes. Eles tentam circular suas idias por meio de artigos, seminrios,
discursos, e propostas, num processo longo que o autor chama de amaciamento, em que o
propsito no s circular idias, mas convencer ou preparar os membros da comunidade para
suas propostas, para no perder uma oportunidade quando esta aparecer94.
Eventos e crises podem suscitar a emergncia de assuntos, mas no so suficientes para
forar a sua entrada na agenda. Ocorreria um processo anterior de formao de idias, em que
surgimento de alternativas para polticas pblicas produzido por um processo de seleo,
anlogo ao processo de seleo natural que o autor denomina policy primeval soup, em que
inmeras idias so formuladas e confrontadas pelas comunidades de poltica, sendo que s
algumas sobrevivem ao processo de seleo e prosperam ao satisfazer os critrios
estabelecidos pelos grupos de especialistas. A sobrevivncia de uma idia dependeria, ento,
de sua viabilidade tcnica, dos custos, valores dos membros da comunidade que devem aceit-
la, a antecipao de possveis restries e sua aceitao pelos grupos de especialistas, dos
polticos e da fora de consenso que mobilizam (Kingdon, 1995:131; 200). Esse processo de
amaciamento das polticas pblicas longo e crucial para a mudana nas polticas pblicas.
Os empreendedores de polticas promovem suas propostas favoritas de diferentes
formas e em diversos fruns, podendo ligar o problema corrente de poltica pblica. Eles so
motivados por combinaes de diversos elementos: preocupao direta com certos problemas,
busca de benefcios prprios tais como proteger ou aumentar seu oramento ou seu cargo
burocrtico, reconhecimento pelas suas realizaes, promoo de seus valores e ideologias
(para fazer a diferena na poltica pblica), e a paixo, o prazer de participar do jogo. Eles
podem atuar quando tentam colocar suas preocupaes a respeito de certos problemas no topo
da agenda, quando promovem suas propostas favoritas durante um processo de amaciamento
do sistema, e quando fazem as conexes entre problemas e polticas pblicas. Esses

94
O grau de fragmentao dessas comunidades influencia na fragmentao das polticas, que por sua vez
influencia no estabelecimento da agenda. Essas comunidades de especialistas agem de forma mais ou menos
coordenada e podem existir subcomunidades para reas mais especializadas, ou podem ser fragmentadas,
enquanto outras formam elos mais estreitos entre si.

90
empreendedores podem ser polticos, funcionrios pblicos de carreira, lobistas, acadmicos.
Assim, com relao s propostas, os empreendedores so peas-chave para a dinmica da
tomada de decises.
A chave para entender a agenda e a mudana na poltica pblica a unio das
correntes, que ocorre em momentos crticos. Um problema reconhecido, uma soluo
avaliada, o clima poltico favorvel para mudanas, e as restries e os bloqueios no
probem a ao. As pessoas desenvolvem suas propostas e esperam por problemas nos quais
possam ser acopladas suas solues, ou por um desenvolvimento na corrente poltica, como
uma mudana na administrao que faz com que suas propostas tenham maior probabilidade
de serem adotadas. A janela de oportunidades, que para o autor curta, cria as condies para
empurrar o tema no mais alto escalo da agenda (Kingdon, 1995: 88).
As propostas de polticas pblicas so desenvolvidas de acordo com critrios prprios
de incentivos e seleo, independente do fato de constiturem solues para determinados
problemas ou uma resposta a deliberaes de ordem poltica. Eventos polticos seguem sua
prpria dinmica, as suas regras, independente de estarem associados a problemas ou
propostas. No entanto, em alguns momentos essas correntes se unem (conexes). Um
problema urgente demanda ateno, por exemplo, e uma proposta de poltica pblica
associada ao problema e oferecida como soluo. Ou ento um evento poltico, como a
mudana de governo, gera mudanas de direo. Neste momento, as propostas que podem ser
relacionadas com aquele evento poltico, tais como as iniciativas em linha com a filosofia da
nova administrao, so destacadas e associadas ao novo contexto poltico j amadurecido. De
forma similar, os problemas que se encaixam na nova tica so enfatizados, enquanto outros
so desprezados.
A probabilidade que um item tem de se tornar prioritrio numa agenda de decises
aumenta significativamente se todos os trs elementos problema, proposta de polticas
pblicas e receptividade na esfera poltica estiverem ligados.
Quando h mudanas no Executivo e Legislativo ou na opinio pblica abre-se uma
janela (policy window) para polticas pblicas, num processo que inaugura alteraes na
agenda governamental ou de deciso. Ela constitui uma oportunidade aberta pela nova
administrao (que se preocupa com esses problemas) para que os defensores de uma

91
determinada causa ofeream suas solues, ou para chamar ateno para problemas que
considerem especiais.
Janelas abertas apresentam oportunidades para que haja uma ligao completa entre
problemas, propostas e poltica. Quando janelas se abrem, os empreendedores de polticas,
que conseguem ligar o problema corrente de poltica pblica, aproveitam a oportunidade
para trazer tona suas propostas favoritas e suas preocupaes sobre problemas. Na busca de
seus objetivos, eles desempenham no sistema a funo de unir solues a problemas,
problemas a foras polticas, e foras polticas a propostas, num pacote completo com os trs
elementos para o topo das agendas de decises. o que o autor chama de conexes95. A unio
das dinmicas isoladas depende muito do surgimento de um empreendedor certo no momento
certo, o que no significa controle ou conduo do processo.
Para Kingdon, os eventos no ocorrem organizadamente em estgios, passos ou fases.
Em vez disso, dinmicas independentes que fluem pelo sistema ao mesmo tempo, cada uma
com vida prpria e similar s outras, se unem quando se abre uma janela de oportunidade.
Dessa forma, os participantes no identificam primeiro o problema para depois buscarem
solues para eles; na verdade, a defesa de solues frequentemente precede a ateno aos
problemas aos quais so associados, e se os empreendedores foram capazes de junt-los e
achar uma poltica para suas idias aumenta a chance de o tema ganhar proeminncia na
agenda (Kingdon, 1995: 205).
As agendas no so estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as
alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que
uma oportunidade de curto prazo se apresente na agenda. Os eventos no necessariamente
procedem na mesma ordem nos diferentes casos pesquisados por Kingdon; pelo contrrio,
muitas coisas acontecem separadamente em cada caso, para depois se unirem em momentos
crticos (Kingdon, 1995: 206).

95
As conexes tendem a ter mais sucesso em determinados contextos: quando h percepo que a proposta a
soluo para evitar o problema; insero do empreendedor no topo do processo decisrio que permite juntar
correntes por conta do acesso que tem a atores chave no momentos certos; crises que favorecem oportunidades de
empurrar solues ou alternativas; e manipulao da seqncia das aes no processo decisrio para aumentar as
chances de a proposta de poltica ser aprovada (Gaetani, 2005:83).

92
 O incrementalismo descreve o lento processo de gerao de alternativas e
frequentemente descreve pequenas mudanas legislativas e burocrticas que se arrastam por
muitos anos, mas no descreve bem uma mudana na agenda.
A escolha percebida por Kingdon como um produto de convergncias, intencionais
ou no, de mltiplos fatores e causas, entendendo as correntes em constante movimento, com
um grau residual de aleatoriedade. Embora o autor reconhea a imprevisibilidade, ele admite
algum grau de padro e previsibilidade que se evidencia nos processos dentro de cada
corrente, nos processos que estruturam as conexes, e nas restries gerais sobre o sistema
(Kingdon, 1995: 222).
H vrias restries ao sistema, limites que fornecem uma estrutura bsica, dentro da
qual os participantes atuam. A dinmica da poltica tem muita dessas restries. Os
participantes percebem alguns limites que so estabelecidos para as suas aes a partir do
clima da opinio pblica geral, e limites mais estreitos so estabelecidos pelas preferncias de
pblicos especializados e polticos. Membros do governo percebem esses limites e acreditam
que devem operar dentro deles. Vrias regras de procedimentos, incluindo a Constituio,
estatutos, jurisdies prescritas, oramento, precedentes, frmulas de tomada de decises, e
outras exigncias legais impem estruturas aos participantes. Finalmente, a escassez de janelas
abertas tambm restringe os participantes. Eles competem por um limitado espao nas agendas
e esperam sua vez.
Esses vrios tipos de padres as atividades que se do em cada corrente, os limites
nas possibilidades de conexo, e as restries mais gerais ajudam a entender por que alguns
itens nunca se tornam prioridades em agendas de polticas pblicas (Kingdon, 1995: 207).
Por ltimo, segundo Kingdon, todas as suas idias so baseadas em probabilidades. As
restries, por exemplo, no so absolutas. Ao contrrio, elas so situaes que tornam alguns
eventos altamente improvveis e outros eventos mais provveis de ocorrer. Elas de fato
estruturam o sistema, mas a estrutura que ainda permite a existncia de algumas reas
cinzentas de imprevisibilidade (Kingdon, 1995: 208).
Segundo Gaetani (2005), as crticas ao modelo de Kingdon se referem s caractersticas
que tambm podem ser entendidas como sua riqueza. Para Martins (2003), essa perspectiva
representa um descrdito na eficcia das estruturas em moldar os processos de formulao de

93
polticas, no sentido de se assegurar um grau desejvel de racionalidade (...). Mas Kingdon
no desqualifica o processo racional e no menospreza o papel das instituies. Ele aplica um
tipo ideal e chama ateno em suas concluses para questes da agenda que a anlise de
polticas pblicas quase no questionava.
Para Gaetani (2005:90-94), a principal crtica ao Garbage Can e ao modelo de Kingdon
a indeterminao, a ausncia da fora preditiva, seu carter atemporal, a subespecificao
das foras causais, sua concentrao nos fatores situacionais e temporais, sua nfase
descritiva, as dvidas sobre o carter incremental da especificao de alternativas. Por outro
lado, essas crticas, contribuem para enriquecer sua aplicao, assim como, compreender seus
limites e as insuficincias podem ser incorporados por quem o utiliza.
o que tentamos fazer na anlise de nosso estudo de caso, incorporando as
particularidades do nosso sistema poltico, as questes histricas, a considerao e relevncia
do contexto externo, as conjunturas que contextualizam a formao da lei a fim de adaptar ao
caso brasileiro e dar mais fora ao modelo de Kingdon, apontando contribuies para o debate.
No captulo 5, a anlise do nosso estudo de caso a partir das categorias criadas por Kingdon,
como uma base de comparao, feita de forma tentativa e ilustrativa, j que o estudo de um
s caso no suficiente para generalizaes.

94
Captulo 3 - Estado e organizaes da sociedade civil na democratizao: a entrada do
terceiro setor no debate

As presses da sociedade para a participao democrtica e para a ampliao da esfera

pblica fazem parte de um processo histrico e social caracterizado pela modernidade
reflexiva. As OSC emergiram e so efeitos de processos combinados da globalizao (e da
glocalizao), de processos de democratizao, e da crise dos estados. Para Giddens, processos
de democratizao devem ser entendidos em termos de mudanas sociais, como as que
ocorreram no Leste Europeu, impulsionados pela globalizao e suas concomitantes
transformaes da vida cotidiana, pelas mudanas locais e globais que afetam todos os
estados, pela expanso da reflexividade social e pela destradicionalizao (Giddens,
1996:128). Nesse sentido, a procura de uma nova institucionalidade democrtica pode ser
observada em vrios dos pases em processo de desenvolvimento desde a dcada de 80.

Nesse contexto surgem as motivaes para a atuao de uma srie de movimentos

sociais e de ONGs a partir do final dos anos 70 no Brasil. No campo dos movimentos sociais,
a disputa sobre projetos polticos envolveu um intercmbio de significaes culturais, abrindo
espaos, identidades e formas de ao coletiva. Os movimentos sociais e as OSC foram
gerados de forma autnoma em relao s instituies governamentais e estavam voltados aos
direitos humanos, luta pela democratizao e educao poltica. Em geral, a relao com o
Estado ocorria por meio de presso, confronto e oposio. Muitos deles atuavam sob a
orientao de criar laos de solidariedade, como nos mutires para construo de habitao,
oferta de servios e auto-ajuda como as cooperativas, incentivo ao microcrdito com aval
solidrio, e assessoria a movimentos sociais. Em seguida, o voluntariado e a incipiente
filantropia empresarial, que se tornaria responsabilidade social e atualmente, investimento
social privado, tambm eram renovados.

A qualidade democrtica desses grupos e movimentos sociais advm do fato de eles

terem o potencial de abrir espaos para o dilogo pblico com relao aos assuntos pelos quais
se interessam, lutam e expressam aquilo que poderia passar despercebido. Essa mobilizao

95
constituiria a prpria democracia dialgica, segundo Giddens. Eles podem empurrar, para
dentro do domnio discursivo, aspectos da conduta social que no eram discutidos
anteriormente, ou que eram resolvidos por prticas tradicionais. Podem ajudar a contestar
definies oficiais das coisas e introduzir novos problemas na agenda de governo, como
provam os movimentos feminista, ecolgico e pela paz (Giddens, 1996:25; 138). O aumento
da autonomia dos indivduos ao lado da abertura de espaos nos quais podem expor seus
projetos, amplia a possibilidade de participao para alm da forma hegemnica de
democracia representativa96. Giddens acredita que o dilogo entre esses grupos e Estado uma
fora que age contra as doutrinas fundamentalistas e um meio de substituir o uso da violncia.
Ele afirma que sua pesquisa aponta que as conexes entre autonomia, solidariedade e dilogo
so reais e correspondem a mudanas observveis nos locais de interao e tambm na ordem
global (Giddens, 1996:28).

Diante de todas as mudanas que ocorrem no cenrio mundial, emergem presses

crescentes para a participao democrtica. Os Estados democrticos tm adotado
procedimentos para envolver os cidados no governo, por mnimos que sejam na prtica,
porque os dirigentes descobrem que o governo efetivo requer a aquiescncia ativa das
populaes de um modo que no era nem possvel nem necessrio em estados pr-modernos
(Giddens, 1991:166-167). Uma vez que a posio do Estado-nao na ordem mundial est
mudando, e paralelamente h novas formas de organizao local e internacional proliferando,
de se esperar que novas formas de envolvimento, de arranjos participativos e de participao
em polticas pblicas tendam a crescer97.
O surgimento do prprio conceito terceiro setor e a revitalizao do conceito de
sociedade civil revelam a emergncia de novas foras sociais. Porm antes de adentrar nos
meandros desse debate, trataremos dos conceitos de democracia dialgica para Giddens que

96
Isso, no entanto, no elimina as caractersticas do modo de fazer poltica brasileiro em que se conjugam
cooptao, manipulao e clientelismo. H sempre esse risco que o prprio exerccio da democracia poder
ajudar a aprofundar ou a recriar.
97
A globalizao trouxe movimentos sociais para fora das fronteiras nacionais e passam a fazer parte dos
discursos os termos sociedade mundial, nascente sociedade civil transnacional, como expresso da
composio de milhares de decises de atores globais e locais que empurram diferentes agendas e vises de
civilizao para a esfera pblica (Guidry at alli, 2003:9).

96
nos auxiliar na compreenso da forma da participao de novos atores no Pas no processo de
democratizao.

3.1. Democracia e a ocupao de espaos dialgicos

Segundo Giddens, as deficincias da democracia liberal em uma ordem social reflexiva

e globalizadora sugerem a necessidade de incrementar formas mais radicais de
democratizao, das quais nos interessa destacar a democracia dialgica e a restaurao da
solidariedade danificada (Giddens, 1996:24).
Em um mundo de alta reflexividade, o indivduo cada vez mais alcana graus de
autonomia de ao para se capacitar para sobreviver e moldar uma vida, o que possibilita o
desenvolvimento de competncias e de responsabilidades para com comunidades, criando
alternativas a problemas locais. Giddens considera que a questo da reconstruo das
solidariedades sociais no deveria ser vista como proteo da coeso social s margens de um
mercado egosta, mas deveria ser entendida como reconciliao de autonomia e
interdependncia nas diversas esferas de vida social, inclusive no domnio econmico (1996:
21).
Para Giddens, a democracia dialgica pode ser mobilizada por meio das atividades de
grupos de ajuda, movimentos sociais e associaes civis. Essas atividades tm potencialmente
a capacidade de criar uma arena pblica na qual assuntos controversos podem ser resolvidos,
ou, pelo menos, abordados por meio de dilogo e no por formas preestabelecidas e
centralizadas de poder, constituindo uma parte do processo ao qual o autor se refere como
democratizao da democracia (Giddens, 1996:24).
Segundo o socilogo ingls, as presses para democratizao, que sempre enfrentam
presses contrrias, so facilitadas pelos processos de globalizao e reflexividade social
(Giddens, 1996: 149). A destradicionalizao desencaixa os contextos locais de ao e, ao
mesmo tempo, altera o carter da ordem global, j que so forados a entrarem em contato.
Assim, a globalizao, reflexividade e a destradicionalizao criam espaos dialgicos - em
que vrios projetos e discursos de matizes polticas e ideolgicas se entrecruzam - que
precisam, de alguma forma, ser preenchidos. Pode haver um engajamento dialgico

97
democrtico nesses espaos, invocando mecanismos de confiana ativa, nos quais os atores
buscam autonomia na resoluo de problemas comuns, mas eles tambm podem ser ocupados
pelos fundamentalismos98.
A democratizao de que fala Giddens seria capaz de gerar formas de intercmbio
social que poderiam contribuir para a reconstruo da solidariedade social. A democracia para
Giddens est relacionada ao pluralismo, e expresso de interesses diversos, mas na prtica
tem se tornado o governo de grupos que se distanciam do eleitor comum99. Em muitas
democracias liberais h uma alienao em grande escala ou uma indiferena em relao s
instituies polticas100. As preferncias do eleitorado na maioria dos pases ocidentais
tornaram-se instveis e muitos acham que o que ocorre na poltica tem pouca relevncia para
os problemas e oportunidades de sua vida. O descontentamento com a liderana poltica est
to disseminado que se tornou mais do que apenas um fenmeno contingente relacionado a
uma gerao especfica de lderes101 (Giddens, 1996: 127).

Muitas das mudanas mais importantes que afetam as vidas das pessoas no se
originam na esfera poltica formal e podem apenas em parte ser enfrentadas por ela. Tais
mudanas formam as revolues sociais de nosso tempo; elas exigem, e de certa forma

98
Giddens se refere frequentemente aos perigos do fundamentalismo. Em uma ordem global cosmopolita, a
postura de defesa da verdade formular torna-se perigosa, porque basicamente a recusa ao dilogo. Rejeita,
assim, um modelo de verdade ligado ao engajamento dialgico de idias em um espao pblico. perigosa
porque apresenta um potencial pra a violncia. Os fundamentalismos podem surgir em todos os domnios da vida
social onde a tradio torna-se alguma coisa sobre a qual preciso tomar uma deciso, e no algo que se admite
como existente. nesse sentido que surgem os fundamentalismos de religio, etnicidade, famlia e gnero.
99
Robert Dahl (1963) concebeu uma teoria democrtica pluralista, denominada poliarquia, que consistia no
funcionamento de um governo descentralizado em que qualquer cidado integrado num grupo de interesse teria
possibilidade de fazer representar os seus interesses no processo poltico. A poliarquia seria uma realizao plena
dos princpios democrticos. Este regime poltico caracterizar-se-ia por baixos ndices de coero e elevados
ndices de persuaso, e por uma relativa autonomia de indivduos e grupos em relao ao poder institudo. Tal
autonomia teria como conseqncia a mobilizao de indivduos e grupos para a participao poltica. Desta
forma, Dahl defende que, in polyarchies, government policies are likely to be settled by negotiation and
bargaining (Dahl, Robert. Modern Political Analysis, New Jersey: Prentice-Hall, Inc.1963:80 apud Belchior,
2003:9).
100
A democracia liberal basicamente um sistema de representao, segundo Weber e Bobbio. uma forma de
governo caracterizada por eleies regulares, sufrgio universal, liberdade de conscincia e pelo direito universal
de candidatar-se ou de formar associaes polticas (Giddens,1996:129) .
101
Em anlise recente da conjuntura, o socilogo brasileiro Francisco de Oliveira denominou esse processo como
o fenmeno da irrelevncia da poltica. A poltica interna teria perdido a capacidade de dirigir a sociedade e
qualquer relao tem que passar pelas relaes externas. A institucionalidade criada nos ltimos dois sculos no
agentaria o capitalismo perifrico e a velocidade das mudanas em andamento. Entrevista concedida Folha de
So Paulo, 24 de julho de 2006.

98
representam, os processos de democratizao, mas essas influncias e presses
democratizadoras atravessam a arena poltica e desestabilizam o sistema democrtico liberal
tanto quanto o consolidam. Como a populao est reflexivamente mais bem informada do
que antes sobre o domnio poltico, ele se torna um entre mltiplos pontos de referncia, locais
e globais, em uma ordem globalizadora cosmopolita. Os sistemas democrtico-liberais e o
Estado so afetados de forma bsica por essa situao. Isso no significa, porm, que Estado
forte um Estado mnimo como descrito na teoria neoliberal (Giddens, 1996: 128-129).
Os Estados no podem mais tratar seus cidados como sditos. As exigncias de
reconstruo poltica, de eliminao da corrupo, alm de um descontentamento com relao
a mecanismos polticos ortodoxos, so expresses de uma reflexividade social aumentada.

Segundo a perspectiva liberal, os parlamentares so representantes legtimos e podem

prescindir de cidados coletivamente capazes de agir e deliberar. No republicanismo, a
formao da opinio e vontade tem posio central para o processo poltico, e entende a
constituio jurdico-estatal como fundamental para institucionalizao dos procedimentos102.

Para Giddens (1996: 132), os parlamentares e assemblias em um sistema democrtico

liberal deveriam ser espaos onde se chega a um acordo sobre questes relacionadas
execuo de programas de ao poltica. No entanto, o grau de abertura para a inspeo do
pblico varivel.

Tendo em vista os problemas da poltica liberal, para Giddens a democracia

deliberativa um instrumento que poder se somar ao aparato de representao para gerar ou
aumentar a transparncia e a legitimidade. No se trata de lanar a participao contra a
representao. De um lado, ascende a importncia do controle e responsabilizao dos
representantes polticos, e de outro, o potencial da participao em que os cidados podem
exercer ao coletiva que influencia na agenda poltica e social. Opinio semelhante, embora
com condicionantes tericos diferentes, para Habermas, a opinio pblica transformada em

102
Para Habermas, procedimentos e pressupostos comunicacionais da formao democrtica da vontade
funcionam como escoadouros da racionalizao discursiva das decises de um governo e administrao
vinculados ao direito e lei. (Habermas, 2004:290). Em sua opinio, o governo no o topo de um poder estatal
separado, e o poder administrativo modifica seu estado de mero agregado desde que seja retroalimentado por uma
formao democrtica da opinio e da vontade que no apenas exera controle posterior ao exerccio do poder
poltico, mas o programe.

99
poder comunicativo, segundo procedimentos democrticos, no pode dominar, mas apenas
direcionar o uso de poder administrativo para determinados canais.

A democracia deliberativa, segundo Miller (1992 apud Giddens, 1996:131), uma

forma de tentar obter acordo sobre programas de ao na arena poltica103. O ideal deliberativo
parte da premissa que as preferncias polticas entram em conflito e que a finalidade das
instituies democrticas deve ser resolver esse conflito (Giddens, 1996: 130). Para que a
resoluo do conflito seja democrtica, ela deve ocorrer, segundo Habermas, por meio de uma
discusso aberta e espontnea do assunto em pauta, livres de qualquer forma de distoro afim
de se chegar a um julgamento consensual. A nfase na concepo deliberativa recai sobre a
forma pela qual um processo de discusso aberta, na qual todos os pontos de vista possam ser
ouvidos, pode legitimar o resultado, visto como um reflexo dessa discusso, e no sobre a
deliberao como procedimento de descoberta de uma resposta correta (Giddens, 1996: 130-
132).
Para Giddens, a concepo de democracia deliberativa est confinada ao domnio
formal. Mas, para o autor, mais importante o aspecto da abertura deliberao do que onde
ocorre. Por isso fala em democratizao como a extenso (real e potencial) da democracia
dialgica uma situao em que existe uma autonomia desenvolvida de comunicao, e na
qual essa comunicao forma um dilogo por meio do qual as polticas e atividades so
moldadas (Giddens, 1996: 133).
Em seu dilogo com Habermas, aponta que democracia dialgica no
necessariamente orientada pra a obteno de consenso, at porque as questes mais
polticas, segundo os tericos da democracia deliberativa, so exatamente aquelas com
maior probabilidade de permaneceram fundamentalmente contestadas. A democratizao para
Giddens no est implicada no prprio ato da fala ou dilogo. O seu potencial est na difuso
da reflexividade social como uma condio das atividades e da persistncia de formas mais
amplas de organizaes coletivas.
A democracia dialgica ope-se aos fundamentalismos de vrios tipos e pressupe que
o dilogo em um espao pblico fornece um modo de viver com o outro em uma relao de

103
Miller, D. Deliberative democracy and public choice, 1992.

100
tolerncia mtua (cosmopolitismo) seja esse outro um indivduo ou uma comunidade de fiis
religiosos. Essas formas de intercmbio social podem vir a contribuir para a reconstruo da
solidariedade social com autonomia104 (Giddens, 1996: 130). O dilogo entre indivduos, que
se consideram iguais, uma qualidade transacional bsica para a mutualidade, e deveria ser
entendido como a capacidade de criar confiana ativa por meio da avaliao da integridade do
outro105 (Giddens, 1996: 133).
A solidariedade social somente pode ser renovada se reconhecer a autonomia do
indivduo, a democratizao e a influncia da reflexividade social. A democratizao dialgica
pressupe a intromisso do pblico leigo, de organizaes e Estados em contextos que os
prprios cientistas consideram autnomos. Essa renovao da solidariedade deve reconhecer
deveres e direitos. O dever importante porque implica uma conexo vertical com outros e
tambm porque se refere manuteno de laos com outros ao longo do tempo.
Para Giddens, a relao entre democracia dialgica e solidariedade est centrada na
confiana ativa106, que no apenas aceitar a autoridade do outro, mas contar com ela, o que
pressupe visibilidade e responsabilidade de ambos os lados.
A confiana nas relaes pessoais, como um meio de ordenao das relaes sociais no
tempo e espao, depende de uma suposio de integridade do outro e supe o uso da diferena
como um meio de desenvolver a comunicao positiva. Ela pode gerar solidariedade no
decorrer do tempo e tambm no espao porque a confiana se estabelece por meio da
diferena. Quando o dever est baseado na confiana ativa ele implica reciprocidade e isso
lhes d autoridade107 (Giddens, 1996: 145).

104
A autonomia refere-se autonomia material e psicolgica necessria para entrar em efetivai comunicao com
o outro.
105
O dilogo no espao pblico um meio de resolver disputas e tambm de criar tolerncia mtua. Isso no
significa que todos os conflitos podem ser resolvidos por meio do dilogo ou que tenha que ser contnuo.
106
Os sistemas de confiana tradicional eram baseados na qualidade esotrica da tradio. A caracterstica
desincorporadora dos sistemas abstratos significa constante interao com os outros ausentes, mas cujas aes
afetam diretamente a vida. As instituies da modernidade, uma vez afastadas da tradio, dependem de
mecanismos volteis de confiana, que dependem, por sua vez, de escolhas dos indivduos e exigem
envolvimento ativo. Para o autor, a reflexividade na modernidade envolve mudana nas relaes de confiana
porque ela no traduz o envolvimento face a face, mas uma questo de confiana em sistemas abstratos (Giddens,
1997:112).
107
Embora haja similitude com uma das caractersticas do capital social, Giddens utiliza o termo confiana num
sentido diferente, em que as rotinas e as instituies so flexveis e aponta para a tendncia dos sistemas de
confiana, nos casos apontados como de sucesso, transformar-se em camaradagem e corrupo (Giddens,
2001:83).

101
 Os engajamentos reflexivos em sistema abstratos podem ser confusos e perturbadores
para leigos e ofensivos para os profissionais, mas tambm essas conseqncias podem ser
liberadoras (so mltiplas as autoridades e no uma nica, que pode ser opressiva). Os
engajamentos reflexivos foram ambos a enfrentarem as questes de responsabilidade que, de
outra forma, permaneceriam latentes108.
A associao civil, nessa interpretao, dependeria da apreciao positiva da diferena
e haveria um espao inerente entre associao civil e engajamento cosmopolita com grupos,
idias e contextos que no tm a ver com o domnio do Estado109.
O cosmopolita algum capaz de articular a natureza dos comprometimentos (nfase
na responsabilidade dos indivduos em relao s idias e valores que possuem) e de avaliar
suas implicaes para aqueles cujos valores so diferentes. O cosmopolitismo, enquanto
fenmeno institucionalizado, o elo entre a democratizao da democracia dentro do Estado e
formas mais globais de interao entre Estados e outras organizaes. A associao civil , por
sua vez, a condio da existncia de um Estado cosmopolita. Este, em princpio, um Estado
concebido no como uma comunidade, mas como pessoas vivendo um relacionamento
inteligente, que reconhecem a si mesmas pelo fato de estarem relacionados uns aos outros na
identificao de uma prtica composta por regras (Oakeshott apud Giddens, 1996:49).110
Processos de globalizao, reflexividade e transformao da vida cotidiana no podem
ser contidas pela poltica ortodoxa. A democracia dialgica no est centrada no Estado, mas
sobre ele refrata de maneira significativa. Situados no contexto de reflexividade social, a
difuso de outros mecanismos dialgicos como movimentos sociais e ONGs incentivam a
democratizao da democracia dentro da prpria esfera do Estado.
O debate terico sobre as concepes no hegemnicas de democracia questiona se as
eleies esgotam os procedimentos de autorizao por parte dos cidados e se os

108
Os exemplos que temos de democracia participativa, pelo menos em seus primrdios, como os oramentos
participativos em governos locais, e outros fruns deliberativos no Governo Federal, revelam que a relao entre
os participantes e os burocratas foi em geral tensa, com um ambiente entendido mais como disputa do que de
espao de resoluo de conflitos. Parte desse problema se refere no somente falta de experincia e
metodologia, mas tambm ausncia de instrumentos jurdicos e administrativos para a realizao do processo e
encaminhamentos burocrticos das resolues e acordos.
109
Se a maioria dos aspectos da vida no forem mantidos for a do domnio poltico, o Estado tende a estender-se
at eles, tornando-se uma autocracia (Giddens, 1996: 133).
110
Oakeshott, M. On human Conduct. Oxford: Clarendon, 1991.

102
procedimentos de representao esgotam a questo da representao da diferena. Ao inserir
novos atores na cena poltica, a democratizao instaurou uma disputa pelo seu prprio
significado e pela constituio de uma nova gramtica social (Avritzer e Santos, 2002:46; 54).
Giddens aponta vrias reas de democratizao dialgica111. Dentre elas, destacam-se
os movimentos sociais e grupos de auto-ajuda, que tm aberto espaos dialgicos com Estados
e organizaes comerciais e multilaterais (Giddens, 1996: 138). Esses movimentos expressam
a reflexividade intensificada da vida global e local, e tambm contribuem com ela. Eles podem
gerar e ajudar a manter as influncias democratizadoras graas a prpria forma de associao
social - que pode combater hierarquias rgidas ou criar espao discursivo de seus membros
para a comunicao com o outro, podem dar nfase no desenvolvimento de autonomia, como
no caso da ajuda mtua. (ex.: alcolicos annimos, microcrdito) ou forar a entrada no
domnio discursivo de condutas que ainda no haviam sido discutidos (por ex.: movimentos
feministas, ecolgicos). Porm, eles no necessariamente so democrticos em seus objetivos
ou na conduo de suas aes.
Outra rea de democratizao que o autor aponta so os processos democratizadores
nas organizaes. Aquilo que era h pouco mais de uma gerao aceito era o critrio sobre
escala e organizao burocrtica mudou112. Uma organizao ps-burocrtica pode aproveitar
a reflexividade social e reagir a situaes de incerteza de modo mais eficiente do que um
sistema de burocrtico se estiverem estruturadas em termos de confiana ativa e delegarem
responsabilidade (Giddens, 1996:140).
O prprio autor, no entanto, tambm observa limites e afirma que o desenvolvimento
da democracia dialgica mais uma possibilidade do que realidade, no momento, e alerta
sobre os perigos de uma restaurao da idia de comunidade diante do temor de desintegrao
social (Giddens, 1996:142).

111
A democracia dialgica tende a avanar em 4 reas interligadas: vida pessoal, proliferao de movimentos
sociais, arena organizacional e a ordem global maior. Para o autor, a democracia dialgica deveria ser estendida
no apenas arena do espao pblico, mas tambm ao campo da vida pessoal, abrangendo as relaes pais-filhos,
as relaes de gnero ou as relaes de amizade, no intuito de gozar de uma mais ampla cidadania. Giddens v
nas organizaes e grupos sociais canais de mobilizao da democracia dialgica, tanto mais ampla quanto maior
a respectiva dimenso e abrangncia.
112
Weber ligava a eficincia nas organizaes s hierarquias burocrticas, a racionalidade social. A burocracia
a forma mais eficiente para o autor porque ela concentra informao e poder no topo.

103
 Para o autor, a renovao da solidariedade social um problema conservador, ao qual
se apegam os crticos conservadores do liberalismo e do esquerdismo, mas que no admite
solues conservadoras. A comunidade inseparvel da tradio; no entanto, no se pode
voltar tradio pra resolver atuais problemas sociais, pelo menos quando ela for defendida de
maneira tradicional. No se pode tambm voltar sociedade civil em sua forma tradicional,
porque como comumente entendida, a sociedade civil foi o produto de arranjos sociais que
no existem mais113 (Giddens, 1996:144).
Com base nesses supostos, cabe extrapolar e propor alguns questionamentos sobre os
potenciais da democracia dialgica acerca do terceiro setor. Cabe perguntar se as OSC (ou
algumas delas - com finalidades pblicas), tal como so propaladas, seriam organizaes ps-
burocrticas, como Giddens definiu, que se aproveitando da reflexividade social reagem a
situaes de incerteza de modo mais eficiente do que um sistema de burocrtico, e se podem
criar espao discursivo para a comunicao com o outro e desenvolver a autonomia e
solidariedade, auxiliando a democratizao.
Tal indagao simultnea divulgao, muito freqente, de que as OSC fariam parte
da racionalidade comunicativa do mundo vivido e no instrumental114.
No debate sobre participao de novos atores, frequentemente comparece a teoria da
ao comunicativa de Habermas com a possibilidade de a sociedade civil construir uma
racionalidade tica, comunicativa115, que se orienta para o bem comum, o acordo sobre os

113
A preocupao de Giddens com as limitaes que o termo comunidade local tradicional invoca porque atua
por meio da excluso. A comunidade sob a forma de solidariedade mecnica acaba com a autonomia individual e
exerce uma presso constrangedora em direo ao conformismo (1996:145).
114
Embora Giddens e Habermas no comunguem exatamente dos mesmos conceitos, eles tocam em pontos
comuns e, por esse motivo, no possvel deixar de tocar em alguns pontos da teoria habermasiana mais recente.
O trabalho do socilogo ingls no avana muito para responder a essas questes, que no o cerne de seu
trabalho. O de Habermas nos auxilia em alguns aspectos, mas tambm no aprofunda a anlise sobre as
associaes civis.
115
No mundo vivido predominam interaes que so mediadas pela linguagem (agir comunicativo) e atravs
desta, por normas, que constituem a moldura institucional. Ao passo que no mundo dos subsistemas de ao
racional com relao a fins predominam o modelo de ao tcnica, caracterizada como instrumental ou
estratgica. Ser comunicao, no contexto da Teoria da Ao Comunicativa, quando o agir estratgico de um
emissor sobre um receptor der lugar ao agir comunicativo, passando-se de uma teleologia centrada no interesse
(do xito sobre o outro) para uma teleologia descentrada, em que o xito se reverter em benefcio de ambos
interlocutores ou ainda proporcione extenses coletivas do benefcio. Segundo Cohen e Arato (apud Teixeira,
1998: 55), no mundo vivido prevalece o consenso reflexivo, baseado em processos abertos de comunicao e
numa racionalidade discursiva, levando ao desenvolvimento de formas de associao, publicidade, solidariedade
e identidade. Na esfera dos sistemas (econmico e poltico) predomina a razo instrumental, em que o ator

104
fatores implicados na interao entre sujeitos ajustada por valores (solidariedade, e justia
social), contrapondo-se racionalidade instrumental do mercado e Estado (ver Scherer-
Warren, 1994: 7; Leis, 1995). A sociedade civil, segundo essa concepo, constituiria o espao
social em que so desenvolvidas as prticas associativas e culturais formadoras de identidades
e solidariedades sociais. Obviamente que as aes da sociedade civil esto inseridas em
contextos scio-culturais em que se desenvolvem relaes com o Estado e o mercado, no
podendo ser pensada acima da histria, mas a partir das relaes concretas que estabelecem
entre si.
Ento, sob essa perspectiva, a entrada das OSC nas polticas pblicas merece ser
questionada: permaneceria ligada racionalidade instrumental do mercado ou faria parte dessa
noo que se esboa para a sociedade civil de construo de uma racionalidade comunicativa
por meio da ocupao do espao pblico para a criao de programas sociais? Aparentemente
a resposta dbia, podendo oscilar entre os dois plos, a julgar pela leitura de Habermas. O
que importa destacar que essas OSC podem deixar-se influenciar tambm pela lgica
sistmica do poder e do dinheiro.
Habermas define o ncleo institucional da sociedade civil como composta de
movimentos, organizaes e associaes livres, no estatais, e no econmicas, as quais
ancoram as estruturas de comunicao da esfera pblica nos componentes sociais do mundo
vivido. Essas associaes captam o eco dos problemas sociais que ressoam na esfera privada,
os condensando e transmitindo para a esfera pblica poltica116.
O autor relativiza as associaes como o elemento mais evidente de uma esfera pblica
dominada pelos meios de comunicao, mas enfatiza, tal como Giddens, que as associaes
buscam interpretaes pblicas para seus interesses sociais e exercem influncia sobre a
formao da opinio e da vontade (Habermas, 2003: 99-105). Em certas circunstncias, diz

procura realizar suas intenes para dominar parceiros ou alcanar suas finalidade, atravs de troca e de poder
com lgicas prprias. (Cohen, Jean, e Arato, Andrew. Civil society and political theory. Cambridge: MIT Press).
116
A esfera pblica moderna para Habermas tem um significado bastante peculiar do que em geral encontramos
no senso comum: no constitui uma organizao nem um sistema. Ela uma rede adequada para comunicao de
contedos, tomadas de posio e formao de opinies. Ela se reproduz, tal como o mundo vivido, por meio do
agir comunicativo. Quando abrange questes politicamente relevantes, ela deixa a cargo do sistema poltico a
elaborao especializada. Constitui assim uma estrutura comunicacional do agir orientado pelo entendimento, a
qual tem a ver com espao social gerado no agir comunicativo e no com funes e contedos da comunicao
cotidiana (Habermas, 2003:92).

105
ele, a sociedade civil pode ter opinies pblicas prprias, capazes de influenciar o sistema
poltico a modificar o rumo das coisas. No entanto, para o autor, embora os movimentos e as
associaes sejam sensveis aos problemas, os sinais que emitem e os impulsos que fornecem
so, em geral, fracos para despertar processos de aprendizagem no sistema poltico ou para
reorientar processos de deciso (Habermas, 2003:106-107). A opinio pblica transformada
em poder comunicativo, para Habermas, no pode dominar, mas apenas direcionar o uso do
poder administrativo para determinados canais.
Porm, o autor afirma que sistema poltico no nem o topo nem o centro da
sociedade, nem o modelo que determina sua marca estrutural, mas sim um sistema de ao ao
lado de outros. Depende de outros desempenhos do sistema, como a poltica realizada em
conformidade com os procedimentos convencionais da formao da vontade ou informalmente
nas redes de opinio pblica que dependem de recursos do universo vital, da cultura poltica
libertadora, de uma socializao poltica esclarecida e de iniciativas de associaes formadores
de opinio, recursos que se formam de maneira espontnea ou que s podem ser atingidos com
grande dificuldade (Habermas, 2004: 292).
O autor oscila entre e o pessimismo quanto possibilidade de os agrupamentos da
sociedade civil alterarem o rumo do poder oficial, e o seu potencial, s vezes dando muita
importncia ao poder de manipulao dos meios de comunicao117.
A falta de clareza em relao explicao de fenmenos recentes talvez indique a
necessidade de a teoria sobre sociedade civil avanar em relao essa realidade, j que as
atuais so passveis de contestao, complementaes e maior preciso118 (Teixeira, 1998: 57).
O resgate histrico do conceito de sociedade civil feita por Bobbio (2000:51)
exemplifica o grau de complexidade do termo, em que se associa, ainda, terceiro setor como
sucedneo ou sinnimo de sociedade civil. Para Bobbio, a distino entre a sociedade e Estado
vem sendo discutido por dois sculos. Afirmou-se que ao processo de emancipao da

117
Habermas questiona em que medida a esfera pblica, dominada pela mdia e poder econmico, oferece
possibilidades de membros da sociedade civil mudarem valores e tpicos e de apresentarem uma viso crtica dos
temas e razes canalizados do exterior (Habermas, 1994, apud: Teixeira, 1998: 56).
118
Schiochet (1999:20) afirma em sua tese de doutorado que ainda no foi possvel estabelecer uma definio de
sociedade civil suficientemente inteligvel para expressar o conjunto de fatos e fenmenos que se pretendeu
abarcar com seu uso. Ele acredita que a razo para esta dificuldade reside no fato de que relevncia da
reemergncia da sociedade civil foi menor no seu estatuto terico, enquanto representao conceitual, e maior
quanto ao seu significado histrico e/ou conjuntural.

106
sociedade do Estado seguiu-se um processo inverso de reapropriao da sociedade por parte
do Estado, quando da transformao do Estado de direito em Estado social com a regulao
das atividades econmicas. De outra parte, observou-se que a este processo de estatalizao da
sociedade correspondeu o inverso, o de socializao do Estado por meio do desenvolvimento
de formas de participao poltica e de organizaes de massa que exercem algum poder
poltico (Estado permeado pela sociedade).

Segundo Bobbio, os dois processos do Estado que se faz sociedade e da sociedade

que se faz Estado so contraditrios e esto longe de se concluir. Esses processos
representam outra contradio na figura do cidado participante e do cidado protegido. Por
meio da participao ativa ele exige maior proteo ao Estado e por meio da exigncia de
proteo refora aquele mesmo Estado do qual gostaria de controlar.

Em suma, na viso de Giddens, a democracia dialgica dependeria do grau de

mobilizao da sociedade civil que a impulsiona. Os movimentos e organizaes sociais que
ocupam os espaos dialgicos democrticos podem empurrar para dentro da agenda poltica
temas que eram resolvidos de modo tradicional ou nem eram considerados. Podem ainda
auxiliar na restaurao da solidariedade social de novo tipo, que conjuga interdependncia,
noo de dever e reciprocidade, confiana e autonomia. Todavia, aponta para os perigos de
ocorrer o oposto, o fundamentalismo e a volta do comunitarismo, posies defendidas pelos
conservadores e que so antteses da democracia dialgica.

Habermas aponta que as associaes buscam interpretaes pblicas para seus

interesses sociais e exercem influncia sobre a formao da opinio e da vontade, mas
reticente ao afirmar que os sinais e os impulsos que emitem seriam muito fracos para despertar
processos de aprendizagem no sistema poltico ou para reorientar processos de deciso.

Para Bobbio (2000: 156), as formas hodiernas de democracia devem ser entendidas
como ocupao de novos espaos, at ento dominados por organizaes de tipo hierrquico
ou burocrtico. O cidado percebe que a esfera poltica est includa numa esfera mais ampla,
a esfera da sociedade em seu conjunto, e que no existe deciso poltica que no esteja
condicionada ou determinada por aquilo que ocorre na sociedade civil. Segundo Bobbio,
sociedade e Estado atuam como dois momentos necessrios do sistema social, em sua

107
complexidade e em sua articulao interna, separados mas contguos, distintos mas
interdependentes.
Antes de analisarmos como se deu a participao de novos atores no Brasil na
democratizao, faremos uma problematizao acerca da terminologia terceiro setor.

3.2. Conceitos de terceiro setor

O conceito de terceiro setor tem uma imbricao com a noo de associativismo,

ONGs, ajuda-mtua, voluntariado e sociedade civil, cujo debate rico, abrangente e variado.
Longe de pretender esgot-lo nesse espao, apontamos as questes principais que comparecem
no debate sobre o setor.
A expresso terceiro setor adquire projeo quando da pesquisa comparativa realizada
em 40 pases Comparative Nonprofit Sector Project feita pela Universidade norte-americana
Johns Hopkins (1990). O objetivo era produzir conhecimento e tambm tornar mais visvel
essas atividades (Alves, 2002:38). Nesse projeto foi criada uma definio estrutural-
operacional, utilizada por vrios pesquisadores, para identificao das organizaes que
seriam estudadas. A definio aponta as seguintes caractersticas: so estruturadas (alguma
forma de institucionalizao); auto-administradas; privadas (fora da estrutura do Estado); no
h distribuio de lucros entre scios ou membros; e h adeso voluntria dos indivduos nas
atividades (Salamon e Anheier apud Roitter, 2005:30)119.
Uma definio comum aquela que marca a similitude e diferena em relao aos
outros setores. Assim, terceiro setor seria a denominao do conjunto dos entes e processos da
realidade social que no pertencem ao primeiro setor (o Estado, mas com ele pode
compartilhar a finalidade pblica) e nem ao segundo setor (o mercado, com quem compartilha
a origem privada). Embora seja uma definio que tem menos aderncias histrico-
conceituais, e bastante simplificadora da realidade, ela funciona como recurso analtico e foi
importante, tambm, no Pas, para chamar ateno dos pesquisadores, governos e para gerar

119
Lester Salamon e Helmut Anheier. Defining the nonprofit sector. Unites States, Working paper n18. The
Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, Baltimore, 1996.

108
conhecimento sobre o tema120. Segundo Franco (2002), embora seja uma definio por
excluso, ela introduz uma hiptese para a anlise da realidade social: a suposio de que ela
pode ser compreendida por trs esferas relativamente autnomas, com lgicas de
funcionamento e racionalidades distinguveis. Baseado em tal suposto, todos os entes e
processos da realidade social deveriam caber em uma dessas trs esferas (e nas suas
intersees), no sendo necessrio admitir a existncia de outros setores. No entanto, o mesmo
autor (Franco 2002b:4) problematiza as listagens dadas pelas definies do terceiro setor:

O principal problema (...) que seus elementos (...) continuam sendo

negativos. Em outras palavras, est-se dizendo que o terceiro setor um ente
coletivo (ou, mais propriamente, um conjunto de organizaes) que: no
Estado, no mercado, no de direito pblico (e, portanto, novamente, que
no Estado num sentido mais ampliado), no de adeso compulsria (ou
seja, no constitudo e coesionado por coao), produz bens ou servios de
uso (ou interesse) coletivo o que, de resto, uma afirmativa que no diz
grande coisa, de vez que quaisquer organizaes produzem, a rigor, coisas de
uso ou interesse coletivo, inclusive as empresas (sem o que no teriam
mercado e no poderiam existir como tal). Ademais, definies como essas
introduzem um problema adicional ao ressaltar o carter no-compulsrio da
adeso ao terceiro setor, excluindo com isso no somente a coao legal mas
tambm a ilegal: onde ficariam, por exemplo, as organizaes criminosas que
arregimentam e mantm seus integrantes pela violncia? Num quarto
setor? Mas a existncia de um outro setor, para alm do terceiro,
desconstitui ou enfraquece sobremaneira o esquema analtico trinrio. Ao que
tudo indica, uma caracterizao positiva do terceiro setor ainda uma tarefa a
ser feita.

H autores que no concordam com a idia de um setor separado porque haveria

muitas interseces entre os trs (Estado, mercado e terceiro setor), um campo sem fronteiras
muito claramente definidas nas quais diferentes racionalidades e discursos se entrecruzam, se
tensionam, disputam e ao mesmo tempo cooperam.

120
Em 1993 quando iniciei, junto com colegas mestrandos, o Centro de Estudos do Terceiro Setor na FGV/SP,
praticamente no existiam pesquisas sobre o tema no Brasil, com raras excees como a tese de doutorado de
Leilah Landim (1993) e, no ano seguinte, o ensaio de Rubem Csar Fernandez (1994).

109
 Uma das crticas ao termo o fato de ele ter origem nos Estados Unidos, onde a idia
de um setor separado e distintivo antiga e foi relatada por Alexis de Tocqueville121.

O ressurgimento do terceiro setor naquele pas est associado ao discurso que via a
ao voluntria como uma alternativa e no como um complemento proviso estatal,
resultado do avano do pensamento conservador a partir da era Reagan122 (Salamon, 1996:6
apud Roitter, 2005:30). Talvez por isso muitos afirmem que o terceiro setor produto do
neoliberalismo123. Mas em que pese o neoliberalismo pregar a transferncia de servios s
OSC, no se pode imputar somente a ele o ressurgimento do setor, ignorando todas as
mudanas ocorridas nos processos de democratizao, globalizao e reflexividade que
possibilitaram a criao e ocupao de espaos dialgicos, de forma autnoma, visando
discusso e resoluo de problemas, mas tambm como espao de controle social. Ao
contrrio, tal fenmeno, global e no apenas brasileiro, ganha especial importncia como
contraponto ao postulado hegemnico da primazia do mercado como eixo regulador da
sociedade.

O associativismo, relativamente autnomo e de carter poltico, comeou a emergir na

sociedade brasileira a partir de meados dos anos de 1960, sobretudo pela atuao das pastorais
ligadas Igreja Catlica. Dessas organizaes saiu a maioria dos dirigentes das organizaes
no-governamentais, cujas lutas contra a ditadura militar instaurada em 1964 acabaram
influenciando a lgica de atuao das organizaes criadas nas dcadas de 1970 e 1980.
Embora sejam evidentes os sinais de que havia algo novo em cena, foram poucas as pesquisas

121
Tocqueville ao estudar a vida nas comunas da Nova Inglaterra, nos Estados Unidos, pde observar o vigor de
uma cultura cvica republicana, expressa pela participao cidad e poltica. O autor, que foi o primeiro a
perceber com admirao e certa apreenso o papel da arte da associao, concebeu a seguinte definio: A
associao consiste na adeso pblica que certo nmero indivduos d a determinadas doutrinas e no
compromisso que contrai de concorrer para faz-las prevalecer (...). A associao enfeixa os esforos dos
espritos divergentes e os impele com vigor para uma nica finalidade claramente indicada por ela
(Tocqueville,1977:147).
122
Na realidade, o termo um sinnimo que surgiu na dcada de 70 para algo que j tinha nome nos EUA:
nonprofit sector ou independent sector (Roitter, 2005:32). Porm sobre essas expresses tambm no h
consenso.
123
As ONGs que trabalham com atendimento de crianas em creches e assistncia social h anos recebem
recursos via convnios de governos, mas em geral os analistas no se referem a essa atividade como
terceirizao. A tica varia segundo o ator que estabelece o discurso.

110
feitas sobre o terceiro setor na dcada de 90, e no h ainda construo terica que seja
consensual sobre essa denominao, de amplo uso na atualidade.

Uma das crticas principais expresso terceiro setor, feita pela pesquisadora
brasileira pioneira no assunto, Leilah Landim, ela indicar uma homogeneidade que disfara a
variedade dos tipos de organizao envolvidas e oculta suas mltiplas dimenses polticas.
Para a autora, a expresso terceiro setor, por vezes, mais confunde do que explica (Landim,
1999). A denominao constitui uma categoria descritiva generalizante, que no especifica as
diferenas internas, as mltiplas origens, os diversos valores, campos de ao, capacidades e
finalidades das entidades que engloba. Embora isso seja agravado pela legislao brasileira
que no distingue o amplo leque de associaes, por outro lado, a heterogeneidade no pode
ser um obstculo compreenso do fenmeno, nem muito menos descartar um termo que por
enquanto no conseguiu ser suplantado por outro de maior densidade conceitual.

O que caracteriza o terceiro setor a multiplicidade das formas de atuao e de

organizao, lado a lado com sua singularidade. No existe a noo de um sujeito coletivo que
apresente um projeto comum. Pelo contrrio, a convergncia das organizaes que agem sob
essa expresso guarda-chuva se d por meio de alianas mltiplas, porm parciais, e envolve
vrios processos concomitantes. Sob esse foco, uma das conceituaes propostas pelo
socilogo Rubem Csar Fernandez (1994: 34) em seu livro Privado Porm Pblico, um marco
na literatura sobre a rea, pode ter gerado confuso em relao diferenciao interna do
terceiro setor. Para ele:

(...) sem fins lucrativos faz referncia s organizaes cujos investimentos

so maiores que os eventuais retornos financeiros, em aes caras demais
para os mercados disponveis. (...) J organizaes "no-governamentais"
implica designar iniciativas que no fazem parte do governo, prestando
servios coletivos que no passam pelo exerccio do poder de Estado. Da
noo de ONG e OSFL [sigla para organizaes sem fins lucrativos],
caminhou-se para o conceito de terceiro setor: (...) o conceito denota um
conjunto de organizaes e iniciativas privadas que visam produo de
bens e servios pblicos. (...) Bens e servios pblicos implicam uma dupla
qualificao: no geram lucros e respondem a necessidades coletivas (grifo
nosso).

111
 Na realidade, em sua tentativa de cercar o conceito, o autor est ressaltando a novidade
e a importncia de organizaes de origem privada cujas aes so voltadas consecuo do
bem comum, embora no seja possvel generalizar para todas as organizaes a vocao
altrusta, voluntria, solidria e orientada ao interesse pblico. O que se percebe que, na
tentativa de delimitar a novidade da ao pblica de origem privada, foram destacados os
princpios que regem apenas uma parte das organizaes da sociedade civil entre as que
compem o chamado terceiro setor: aquelas que tm finalidade pblica.

Generalizar que o terceiro setor tem origem privada e finalidade pblica constitui um
dos equvocos mais comuns, dado que nele esto abrangidas tambm organizaes que
perseguem interesses privados ou mesmo as que, embora tenham sua ao voltada para a
promoo de polticas pblicas, dirigem seus esforos a um crculo restrito de pessoas ou
associados/membros - como cooperativas, fundaes hospitalares e universitrias, sindicatos,
planos de sade etc. A finalidade pblica e a no lucratividade no podem ser atributos
inerentes, mas sim resultado deliberado da ao de atores e de seus valores. Tambm h
associaes no necessariamente dedicadas produo de bens e servios pblicos, mas que
so de fundamental importncia para as relaes sociais, como clubes, de pesca, de
colecionadores, de recreao etc.

Ambas so organizaes do terceiro setor e legtimas. Mas tm estatutos diferentes no

que concerne sua relao com a esfera pblica referencial que necessariamente deve ser
tomado pelo Estado para distingui-las, uma vez que o Estado deve se relacionar com as
instituies de interesse pblico e com as instituies de interesse privado de modo diferente.
Para o Estado, as diferenas internas, os diversos valores, campos de ao, as capacidades e
finalidades das entidades que o terceiro setor engloba so relevantes e importam para a
classificao e outorga de qualificaes e ttulos, e principalmente para a regulao quando
envolvidos recursos pblicos (isenes, subvenes, auxlios, incentivos fiscais, convnios
etc.) (Franco 2002).

Desse modo, uma regulao da relao entre Estado e essas organizaes, enquanto
parceiros em polticas pblicas, deveria considerar que uma s lei no atende e no muda a
realidade complexa e heterognea do terceiro setor.

112
 O termo terceiro setor denota uma aparente homogeneidade. Todavia, as OSC no
constituem um sujeito poltico unitrio, no compartilham lgicas de funcionamento, objetivos
e prticas124. Valores democrticos, equidade, pluralismo, transparncia, solidariedade,
controle social e altrusmo no so intrnsecos. Sua fora democrtica depende de sua estrutura
interna, da origem, de como a tomada de decises, qual sua causa, da sua capacidade de
construir dilogo e de seu projeto poltico. Alm disso, como apontou Habermas, h o risco de
as OSC deixarem-se influenciar pela lgica sistmica.

O que interessa para o Estado so aquelas organizaes que atuam de acordo com os
princpios da esfera pblica. No entanto, importante reconhecer outras dimenses da
democracia, porque cada vez mais os grupos com maior poder de vocalizao, os grupos de
interesse, jogam um papel importante na poltica, bem como outros atores nacionais e
transnacionais. Nessa esfera pblica entram novos atores polticos que estavam margem da
democracia representativa que passam a interferir nas polticas pblicas e na coordenao
social.

Nesse sentido, para alm do debate sobre se a expresso terceiro setor ou no

apropriada, tem ou no densidade conceitual, o que importa que ela denota uma realidade
emprica e evidencia um conjunto de aes, processos e atores voltados ao bem comum,
resoluo de problemas e inveno de modos de fazer prprios de uma esfera pblica social
cuja origem privada. O termo possibilitou reconhecer a multiplicao da ao pblica pelos
cidados e o uso dessa denominao pode significar a afirmao de uma identidade em
construo125.

O documento estabelecido para a sexta rodada de Interlocuo Poltica (Comunidade

Solidria, 1997), que serviu de base para as discusses sobre a reformulao do marco legal do
terceiro setor, aponta para sua diferenciao e abrangncia:

124
A expresso ONGs pode assumir diferentes significados: organizao com compromisso e misso social, as
que dedicam a promover o desenvolvimento comunitrio, a prestao de servio,s e sobrevivem do que
arrecadam com esses servios, as criadas pelo prprio poder pblico (Quangos na Inglaterra) etc.
125
Como argumenta Ruth Cardoso (1997: 8): possvel que o conceito de Terceiro Setor deva seguir o mesmo
percurso histrico que foi trilhado pela noo de Terceiro Mundo. Pode ser que sua diferenciao interna se
acentue de tal forma que, no futuro, essa designao j no sirva como conceito unificador e identificador. Hoje,
estamos ainda na etapa da afirmao de uma novidade, o que implica enfatizar sua autonomia e relevncia.

113
 Na dcada de 80, foram as ONGs que, articulando recursos e experincias
na base da sociedade, ganharam alguma visibilidade enquanto novos espaos
de participao cidad. Hoje, percebemos que o conceito de terceiro setor
bem mais abrangente. Inclui o amplo espectro das instituies filantrpicas
dedicadas prestao de servios nas reas de sade, educao e bem-estar
social. Compreende tambm as organizaes voltadas para a defesa dos
direitos de grupos especficos da populao como mulheres, negros e
povos indgenas ou as de proteo ao meio ambiente, promoo do
esporte, cultura e lazer. Engloba as experincias de trabalho voluntrio, pelas
quais cidados exprimem sua solidariedade atravs da doao de tempo,
trabalho e talento para causas sociais. Mais recentemente, temos observado o
fenmeno crescente da filantropia empresarial, pelo qual as empresas
concretizam sua responsabilidade social e seu compromisso com melhorias
nas comunidades.

No debate comparecem aqueles autores que enfatizam os aspectos positivos e

vantagens diversas do fenmeno terceiro setor com destaque para o fato de suas organizaes
darem visibilidade aos interesses populares, alm de imputar a elas expertise, flexibilidade
gerencial e financeira, competncia tcnica, possibilidade de gerar inovao e
experimentalismos, alm do potencial dialgico para democratizao apontado por Giddens.

O Banco Mundial aponta para a maior eficincia e eficcia das ONGs em relao a
governos porque trabalham com custos menores e so mais adaptadas s necessidades locais.
Para outros autores, as OSC estariam fadadas a cumprir um papel histrico que complementa
ou substitui o Estado nas lacunas deixadas, resultado do contexto neoliberal e da globalizao
das economias mundiais. Nesse sentido, perdem fora os argumentos que as OSC surgem
como organizaes diferenciadas, autogovernadas e autnomas, no governamentais por
princpio e sem vnculo com o sistema vigente (Ferreira, 1999: 54). H ainda o estudo de caso
da pesquisadora Tendler (1998), no estado do Cear, em que apontou que os processos
decisrios das ONGs nem sempre so participativos, as elites locais influenciam os projetos
propostos e elas raramente inovam. Outros autores apontam que a complementaridade
instrumental entre propsitos do Estado e das OSC uma estratgia para implementao do
ajuste neoliberal que exige o encolhimento das responsabilidades sociais (Dagnino, 2002:
288).

114
 Um otimismo comparece na viso de Giddens sobre a ocupao de espaos dialgicos,
talvez pelo potencial democratizador que empiricamente verificamos em vrios pases. Mas
passado um primeiro momento de conquistas democrticas face ao regime militar, aponta-se
hoje para alguns de seus limites como a tendncia de as prprias OSC no conseguirem,
muitas vezes, romper com as caractersticas da cultura poltica brasileira, de vis no
democrtico em muitas de suas formas de organizao e constituio, diminuindo o potencial
democratizador, em seu conjunto. H formas de tomada de deciso fechadas (excluindo o
cidado, que se torna cliente), entrelaamento com interesses poltico-partidrios (diminuindo
a autonomia, provocando diviso e ausncia do potencial de crtica e controle social), e criao
de estruturas profissionais que se tornam burocrticas e corporativistas que lutam pela prpria
manuteno. H potencial reflexivo das OSC quando conseguem abrir espaos dialgicos e
ocupar os criados pelo Estado. Contudo, pelas razes apontadas acima, nem sempre o
potencial de transformao poltica ou social exercido.

No sculo XXI, com o estudo das redes, irrompe outro tipo de potencial
democratizador, talvez mais prximo do que Giddens idealiza. Segundo Martinho (2002:99), a
rede um padro organizativo que prima pela flexibilidade e dinamismo de sua estrutura; pela
democracia e descentralizao na tomada de deciso; pelo alto grau de autonomia de seus
membros; pela horizontalidade das relaes entre os elementos. Segundo Franco, na poca da
reforma ainda no estava amadurecida a idia das redes, tendncia que considera hoje mais
interessante porque gera mecanismos de transformao social. Elas tm relaes flexveis,
configuraes experimentais, que se formam e se desfazem de acordo com as temticas que os
sujeitos esto dispostos a enfrentar. No existe centro de poder hierrquico e a forma
piramidal caractersticas das organizaes autocrticas, e a participao autnoma
incentivada. Hoje eu vejo as OSC se organizarem de certo modo, como ncleos de poder
dentro da sociedade e isso no muito interessante porque permite a correia de transmisso da
poltica de governo, vivem de intermediao da oferta estatal destinada a isso, ou se tornam
donas do assunto, uma corporao burocrtica. A descentralizao tinha que chegar ao
cidado, que tem que assumir seu papel, opinar, participar, e isso no aconteceu. No
inovamos nesse lado, com exceo do voluntariado (Franco, entrevista autora, 24/01/07).

115
 Na realidade, h muita polmica e ainda poucas evidncias empricas que tenham
comprovado as hipteses disseminadas. Nesse contexto, com base na experincia das ONGs
no Brasil no processo de democratizao, importa perguntar: elas ajudaram a consolidar uma
idia de esfera pblica? Voltaremos a essa questo no prximo tpico 3.3 sobre o percurso
histrico no Pas.

O debate sobre o que o terceiro setor deve continuar at que se consiga (ou se
abandone), uma definio abrangente e que aponte formas de organizao e racionalidades
prprias que no sejam pela negao126. Todas essas organizaes fazem parte do terceiro
setor e expressam uma nova institucionalidade, a reflexividade da modernidade e uma
configurao scio-poltica em construo, de carter global. No entanto, para a nossa
abordagem nesta pesquisa, interessa-nos particularmente o conjunto das organizaes da
sociedade civil sem fins lucrativos, com objetivos e finalidades pblicas, que surgiram no
processo de democratizao brasileiro.

3.3. Origens do terceiro setor no Brasil e o potencial democratizador

O debate sobre a atuao de novos atores no pas remonta construo de uma esfera
pblica da qual participam vrios atores privados, ou prpria reconstruo da sociedade civil
brasileira a partir do final dos anos setenta (Silva, 1994).

Crescem os movimentos sociais que fornecem pautas para potenciais transformaes,

como o caso do movimento feminista e a luta pelas creches, o movimento de sade na Zona
Leste de So Paulo (embrio das conquistas do que seria o SUS), a mobilizao das ONGs
para o atendimento aos portadores de HIV (que se converteria no atual Programa Nacional de
DST/Aids), a atuao de ONGs e Pastorais no atendimento a crianas e adolescentes em
situao de rua (que se traduziria no Estatuto da Criana e do Adolescente na Constituio e
na Secretaria do Menor em So Paulo), os agentes comunitrios de sade no Cear, (daria
origem ao Programa dos Agentes Comunitrios de Sade no Governo Federal), o atendimento

126
Para denominar esse espao de atuao dos cidados e suas organizaes, cujo alcance est alm dos domnios
do Estado e do mercado, so utilizadas ainda as expresses "esfera pblica no-estatal", "espao pblico no-
estatal" ou "esfera pblica social".

116
s crianas pela Pastoral (com parcerias at hoje com Ministrio da Sade), o movimento
ambientalista que desembocaria nas organizaes de promoo de desenvolvimento
sustentvel com gerao de capital social (Agenda 21, DLIS), conceitos relativamente novos
que ascendem principalmente aps a Eco-92.

As ONGs de primeira gerao brasileiras se caracterizam pela resistncia ditadura

militar, o que explicaria o afastamento entre essas organizaes e o Estado e a tenso, o
conflito e a oposio que marcaram a relao entre eles, inclusive no perodo ps-
democratizao. Parte das pessoas que trabalhavam nestas ONGs era constituda por militantes
polticos, com experincia no governamental no exlio. Esses aspectos conformariam essas
ONGs como anti-governamentais (Ferreira, 1999: 13).

No final da dcada de 1980, as organizaes no-governamentais, que estavam

inseridas na luta poltica pela redemocratizao do pas, ampliaram seu espao de atuao,
extrapolaram os limites de sua base comunitria e assumiram o iderio dos direitos dos
cidados por meio no s de sua defesa e garantia, mas por suas novas aes setoriais. Data
desse momento uma profuso de recursos vindos da cooperao internacional.

Esse subconjunto de organizaes, de carter independente (da Igreja e do Estado) e

politizado, passou a se diferenciar tanto dos movimentos sociais anteriormente conhecidos,
quanto do modo tradicional da atuao de associaes filantrpicas, constituindo uma
identidade prpria com prticas, crenas, discursos e processos que reivindicavam os direitos
do cidado para os excludos do sistema de proteo. Comea a surgir, ento, a construo de
uma nova institucionalidade, que se distanciou, pelo menos no caso desse subconjunto, da
assistncia pura e simples, tal como pregada e praticada na atuao filantrpica e de
benemerncia127. As ONGs refutavam o campo da filantropia brasileira pelas formas
tradicionais com as quais foram revestidas suas aes, mantendo a ordem vigente, e por
estarem associadas com a caridade, com aes paternalistas que concediam favores aos

127
Historicamente, no Brasil, a cultura da filantropia esteve associada caridade e s relaes pessoais, tendo as
doaes individuais da classe senhorial ou empresarial sido incentivadas pela Igreja e atravs de benefcios
fiscais do Estado. O catolicismo exerceu uma forte influncia na criao de organizaes sem fins lucrativos,
principalmente nas reas de assistncia social, sade e educao, assegurando a manuteno de determinados
valores e formas de atuao em grande parte dessas organizaes (Landim, 1993:42).

117
pobres, contrrio concepo de direitos da cidadania (Landim, 1993:42). Passam colocar na
agenda a assistncia social como um direito e no como uma benesse.

No Brasil, a partir dos anos 70, os movimentos sociais eclodem com suas
reivindicaes de equipamentos coletivos e polticas pblicas. Um dos pilares da construo
democrtica brasileira foi o papel desempenhado por movimentos sociais. A atuao dos
novos atores (Sader, 1991) fortaleceu a sociedade civil, possibilitando sua participao em
vrias esferas da vida coletiva: a luta por direitos civis e sociais; a descentralizao poltica e
administrativa; o reforo das instncias regionais e locais de deciso etc. Esse novo padro
associativo expressa o descompasso entre a complexidade crescente da sociedade,
eminentemente urbana, e os mecanismos tradicionais de representao-cooptao poltica,
contribuindo para acirrar a crise do regime militar128.

J nos anos 80, a nfase das organizaes sem fins lucrativos se deu
predominantemente em projetos de construo ou fortalecimento da sociedade civil em
aspectos que envolveram conquista de cidadania, democratizao, assessoria organizao
popular, educao poltica, e a prestao de servios pblicos como assistncia social,
educao e sade. Muitas delas eram ligadas quela parte da Igreja Catlica inspirada pela
Teologia da Libertao e influenciadas pelas idias de Paulo Freire.

Como herana da atuao contra o regime militar, algumas ONGs travaram uma luta
poltica contra o Estado, muitas vezes identificado como inimigo da sociedade civil (Franco,
2002b:6). Com a legalizao das centrais sindicais e dos partidos de esquerda, os militantes
dessas ONGs de esquerda se transformaram, em parte, em militantes sindicais ou partidrios e
outra parte permaneceu atuando nas organizaes da sociedade civil que criaram. Segundo
Franco, essas ONGs mantiveram suas antigas vises ideolgicas de confronto que
continuariam inspirando comportamentos reativos em relao ao Estado e s empresas.

A partir da segunda metade da dcada de 80, houve grande crescimento das OSC que
assumiram caractersticas no necessariamente polticas e passaram a atuar em nichos cada

128
No final da dcada de 70, surgiu um forte movimento sindical na regio do ABC Paulista (novo sindicalismo),
revelando uma forma de organizao autnoma, fora da esfera de controle e regulao direta do Estado,
desempenhando um importante papel na consolidao desse processo.

118
vez mais especializados. Mais recentemente, esse espectro de atuao foi ampliado, incluindo
desde projetos inovadores para gerao de renda, economia solidria, o desenvolvimento
social at a defesa de direitos especficos e difusos. Alm disso, destaca-se tambm o
surgimento da filantropia empresarial na dcada de 1990, caminhando no sentido de mudar as
prticas de fundo caritativo para o exerccio da responsabilidade social, e depois pelo
investimento social privado.

Diante da escassez de recursos da cooperao internacional, no incio dos anos 90, da

reviso dos discursos e do escopo de atuao das ONGs, e de mudanas que se processavam
na sociedade - como o movimento pelas eleies diretas, tica na poltica e o impeachment de
Collor -, apresentou-se a oportunidade de novas alianas para o setor sem fins lucrativos com a
mobilizao de recursos empresariais e de parceria com o setor governamental, ainda que
inicialmente fosse de forma relutante. Esse processo veio acompanhado de maior exigncia de
profissionalizao dos quadros das OSC, principalmente por exigncias de agncias de
financiamento, e afastamento progressivo de posies ideolgicas radicais contrrias
colaborao com o Estado por parte das OSC (Mendes, 1999). Aumentava a possibilidade de
interlocuo pblica sobre os problemas sociais, e de redefinio dos termos dessas relaes.
Muitas delas passaram a celebrar convnios com governos para execuo ou avaliao de
projetos ou programas.

Essas mudanas geraram intenso debate sobre a identidade das ONGs e renderam
crticas aproximao com a agenda de governos, emergindo expresses pejorativas que as
denominavam de neo-governamentais.

Muitas das ONGs, na dcada de 70 e 80, passaram de um campo de oposio e

resistncia ao Estado, para nos anos 90 assumirem um papel pr-ativo, tanto autonomamente
quanto ligadas ao Estado. Nesta dcada ainda houve o incentivo de agncias multilaterais para
a participao comunitria nas polticas de combate pobreza e os arranjos institucionais que
se abriram nas polticas pblicas (fruns, consrcios, parcerias etc.). Em que pese os limites do
alcance das aes dessas organizaes - do ponto de vista da coordenao das polticas
universais, dos recursos escassos que as sustentam, da influncia do clientelismo e da
possibilidade de cooptao de lideranas por parte do poder do Estado - os governos passam a

119
olhar o potencial de cooperao com elas por conta das vantagens comparativas, por presses
polticas, pelo fato de muitas delas terem maior legitimidade em determinados grupos, pelo
conhecimento das especificidades locais, pela necessidade de implementar os Conselhos etc.

Ao mesmo tempo, surge a idia de reforar e valorizar o terceiro setor enquanto esfera
social autnoma, ativa e independente do Estado que dependia das mltiplas iniciativas
descentralizadas dos cidados129. O contexto de reflexividade social intenso faz com que
pessoas assumam responsabilidades pblicas por iniciativa prpria, desenvolvendo
competncias especficas para resoluo de problemas sociais e propondo aes inovadoras,
ocupando os espaos dialgicos.

O fato que as sociedades civis tm tido suas aes revitalizadas por inmeras
iniciativas autnomas no mundo todo130. No entanto, cabe distinguir as especificidades de seu
surgimento no cenrio poltico. Enquanto em pases desenvolvidos as organizaes autnomas
da sociedade civil sem fins lucrativos respondem ao que se poderia chamar de cultura cvica,
como nos Estados Unidos, em pases com menor grau de desenvolvimento econmico e
social, em geral se vincula a idia de que seu surgimento e atuao constituem resposta
incapacidade de o Estado atender as demandas sociais. provvel que esta idia esteja ligada
ao papel preponderante que o Estado teve no desenvolvimento na Amrica Latina. A causa
no unvoca, os processos foram muitos e ainda carecem de teoria social que d conta de
todas as mudanas.

129
Exemplo notrio dessa atuao foi entre 1993 e 1996, a Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela
Vida. Uma proposta que foi interpretada de mltiplas formas ao longo do Pas para o combate fome,
envolvendo cidados, OSC, empresas e governos. Mas os nmeros tambm indicam uma movimentao
silenciosa de doaes no Brasil. Segundo pesquisa feita pelo ISER/IBOPE, 50% das pessoas (44,2 milhes de
indivduos) fazem doaes em dinheiro ou bens para instituies (21% doam dinheiro, em mdia, 158,00
reais/ano e 29% apenas bens). Das doaes, 44,5% so feitas para igrejas e 43% para assistncia social. Se a
esses indivduos forem somados aqueles que fazem doaes diretas a pessoas (sem passar por instituies),
chega-se a 80%, perto de 70 milhes de pessoas. 22,6% das pessoas doam alguma parte de seu tempo para aes
de ajuda a alguma entidade ou pessoa fora de suas relaes mais prximas (quase 20 milhes de pessoas). Dessas,
as que trabalham em apenas uma instituio representam 16% (quase 14 milhes de pessoas) (Landim, Leilah &
Scalon, Maria Celi. Doaes e trabalho voluntrio no Brasil. Uma pesquisa. Rio de Janeiro: 7 Letras, 2000.
Apud Ferrarezi, 2002).
130
No Brasil, pesquisa recente do IBGE/IPEA (2005) apontou para a existncia de 270 mil OSC. Essa foi a
primeira pesquisa que foi realizada no Brasil, pelo IBGE e IPEA, como resultado de uma proposta acordada na
segunda reforma do marco legal do terceiro setor realizada, em 2002, pelo Conselho da Comunidade Solidria.

120
 A ocupao histrica do Estado por entes privados foi acompanhada ao mesmo tempo
pela formao de associaes civis de fins pblicos com atuao na esfera pblica, produto
das prprias transformaes da estrutura social, das mudanas demogrficas, da urbanizao,
da democratizao e modernizao conservadora131. Muitas delas passam a ocupar espaos de
mediao principalmente os criados pela Constituio de 1988, como os conselhos de
polticas, e passam a intermediar junto ao Poder Pblico demandas sociais.

inegvel a insuficincia do Estado, que est ligada aos seus limites de exercer a
autoridade poltica, de modo a garantir a efetividade da lei, de modo universal e eqitativo por
todo o territrio da nao, garantir igualdade, direitos civis e sociais. A forma de
intermediao poltica entre Estado e sociedade, funo clssica dos partidos numa
democracia representativa, marcada pelo patrimonialismo, numa lgica pouco democrtica e
republicana, com formas de conflito poltico, em grande parte, marcadas pelo controle dos
recursos do Estado (Sola, 1999:28; 33).

A democratizao e o aumento da participao poltica ocorreu ao mesmo tempo em

que havia crise econmica, fiscal e da forma de interveno do Estado na economia e
sociedade. Mas, a estabilizao de expectativas sociais relativas capacidade de o Estado
garantir a universalidade da lei dificilmente se cumpre em crise fiscal do Estado. Assim, se
acumularam na agenda tanto os aspectos diagnosticados pelas primeiras geraes de reformas
administrativas, no plenamente resolvidos, quanto aqueles ligados aos novos problemas de
um sociedade cuja diversidade crescente, as expectativas so cada vez maiores,
individualizadas e com vrios meios de vocalizao se comparados ao passado.

Para Sola (1999: 33), o Estado havia sido o principal agente responsvel pelo
desenvolvimento econmico e pela incluso de trabalhadores e classes mdias ao sistema
poltico e econmico. O seu enfraquecimento nos pases latino-americanos teve, assim,
conotaes especficas j que ele foi o principal responsvel pela coeso social, diferente dos
Estados Unidos, em que prevaleceu o mercado e secundariamente a comunidade local. Ento

131
O processo de desenvolvimento do Estado brasileiro se deu historicamente por meio da modernizao
conservadora, abrindo espao para sua ocupao por setores empresariais, corporativos e pela tecnocracia, sem
contar a herana patrimonialista. O estatismo caminhou lado a lado com o corporativismo.

121
no se trataria apenas de suas funes como a garantia da ordem social, mas seu papel
histrico, como princpio de coeso social.

O peso que o Estado tem historicamente na coeso social e a orfandade de um sujeito

de mudana que contava o marxismo para a ao poltica explicaria, pelo menos em parte, a
crtica ao terceiro setor, j que muitos atores e analistas vem nele a possibilidade de o Estado
se afastar de suas obrigaes constitucionais. Uma das crticas aponta para a terceirizao dos
servios e a outra que o terceiro setor ocupou o espao do Estado porque este no satisfaz a
demanda por servios pblicos.

Em que pese os limites da atuao estatal, nossa concepo que o crescimento das
OSC no Brasil repousa tambm na pluralidade e diversidade de interesses, valores, idias e
demandas existentes nas sociedades contemporneas, questes essas tanto maiores quanto
mais complexa, dinmica, diferenciada e reflexiva for a sociedade. Independentemente do
quanto o Estado se adaptou s exigncias neoliberais, o crescimento e a proliferao das
organizaes da sociedade civil uma resposta s necessidades da modernidade reflexiva, da
globalizao multifacetada e da democratizao e no somente diminuio do escopo do
Estado ou das funes do Estado. A pesquisa sobre as OSC em vrios pases do mundo feita
pela Universidade John Hopkins (EUA) aponta para o crescimento das atividades do
associativismo, inclusive em pases que possuem um Welfare State robusto. As prprias OSC
estimulam a atuao do Estado com seu potencial de presso e mobilizao poltica132.

Se, de um lado, o apelo ao terceiro setor contribuiria para obteno de cumplicidade da

sociedade na legitimao da transferncia dos servios de proviso estatal para o setor privado
no lucrativo, auxiliando a materializao da necessidade da diminuio das funes do
Estado (Santos, 1995: 251), de outro lado, esse processo tambm pode ser entendido pelo
potencial que apresenta sociedade civil, reforando e legitimando a participao dos novos
atores na esfera pblica, fortalecendo sua organizao na resoluo de problemas sociais,
gerando solidariedade, capital social e propiciando o controle da ao estatal.

132
O surgimento do terceiro setor assume traos diferenciados em cada pas e sua origem varia tambm de acordo
com o percurso histrico, poltico, insero mundial, grau de democratizao etc.

122
 Sem desconsiderar todas as crticas e os problemas tericos que envolvem o conceito,
apontados no item anterior, e considerando que a natureza das associaes expressa as
diferenas sociais, polticas e culturais existentes na sociedade, voltamos questo sobre o
potencial das ONGs em ampliarem esfera pblica, no caso brasileiro.

A entrada de novos atores que tentavam transformar as prticas polticas dominantes

autoritrias, ao mesmo tempo em que lutavam para estender os direitos de cidados para os
excludos do sistema de proteo, no processo de democratizao, acabou auxiliando o
processo de ampliao da esfera pblica brasileira.

Concluso semelhante foi obtida nos estudos de caso relatados em Dagnino (2002).
Percebe-se nos relatos dos pesquisadores sobre as experincias de participao em espaos
pblicos o reconhecimento de seu impacto positivo sobre o processo de construo de uma
cultura mais democrtica na sociedade brasileira. Esse reconhecimento se d mesmo nos casos
onde a avaliao do impacto mais geral predominantemente negativa133 (Dagnino, 2002:
295).

Com a ampliao desses espaos dialgicos, os cidados puderam exercer ao

coletiva para influenciar a agenda poltica e social, disputando com outros grupos organizados
privados com maior poder de vocalizao e presso, se organizando em associaes que alm
da capacidade propositiva, canais de expresso e defesa de direitos, tambm passaram a
realizar monitoramento de polticas e a realizar controle social do Estado. Pode-se apontar que
novos temas entraram na agenda do governo (direitos humanos, feminismo, ambientalismo,
criana e adolescente, transparncia etc.), e muitos projetos experimentais se tornaram
polticas pblicas estatais com muitas ONGs participando da elaborao das polticas.

A prpria criao de espaos dialgicos confronta concepes elitistas de democracia e

o modo tecnocrtico e autoritrio que se revestiu as polticas pblicas em passado recente,
tendo o Estado o monoplio de definio do que o interesse pblico. A ocupao desses
espaos pelas OSC produz um aprendizado em relao legitimidade do posicionamento

133
A pesquisa contou com 6 estudos de caso: Oramento Participativo de Porto Alegre e de Belo Horizonte;
Conselhos Gestores; ONGs e o Estado; Frum Nacional da Reforma Urbana; Parceria entre MST e Estado em
programa de alfabetizao; Conselho Cearense dos Direitos da Mulher (Dagnino, 2002:12).

123
poltico diferenciado dos atores, produzindo a convivncia com foras heterogneas, o
estabelecimento de confiana e noo de deveres recprocos mesmo em situaes de conflito.

Assim, as dimenses assinaladas confirmam um avano democrtico, no geral,

provocado pela confluncia da participao da subpoltica da sociedade e da ocupao de
espaos dialgicos, em que os atores puderamexpor seus pontos de vista e lutar por eles por
meio do dilogo pblico. Obviamente existem dificuldades de organizao para a participao
social, a ao coletiva encontra resistncias e conflitos, nem sempre o espao possibilita
relaes simtricas de poder, e a reflexividade pode ser limitada nos espaos institucionais. Ao
considerar o potencial da participao da subpoltica e os seus limites, a anlise dos casos tem
que ser contextualizada, pois a construo democrtica ocorre em ritmos e alcances
diferenciados, possibilitando tanto o exerccio democrtico, quanto o contrrio.

As OSC podem ser incorporadas aos arranjos de polticas de vrios modos. Podem ser
complementares, sendo muitas vezes utilizadas de modo instrumental para realizao de
projetos polticos de governo ou para transferncia de responsabilidades em reas cruciais, em
que o Estado no detm competncias. Aqui reside um dos maiores desafios: o risco do
cooptao pelo Estado e da perda de autonomia, presente nos debates entre as ONGs. Podem
constituir seus prprios projetos de forma autnoma e suplementar, e ainda assim serem
parceiras do Estado, quando ocorre coincidncia de objetivos e h incentivo participao
ativa e reflexiva por parte dos que dirigem o processo no Estado. Ou podem atuar de forma
suplementar, sem parceria com governo, e constituir presses para mudanas na arena estatal
como foi o caso da luta pela extenso dos direitos dos cidados, das origens de programas
como o da DST/Aids e microcrdito.

Com o abandono dos vnculos com os movimentos sociais por parte das ONGs, que
passam a ter nova institucionalidade, cria-se uma situao de autonomia poltica na qual as
ONGs so responsveis por projetos ou servios perante seus financiadores, agncias
multilaterais, empresas, fundaes ou governo, mas nem sempre admitem prestar contas de
suas aes sociedade, o que restringe seu carter pblico (Dagnino, 2002:292). A isso est
ligado o problema j mencionado de que a atuao de OSC por vezes dominada pelos
dirigentes e seus projetos, constituindo processos decisrios pouco abertos.

124
 Assim, o grau de reflexividade nos espaos dialgicos pode variar, no decorrer do
tempo e de acordo com as caractersticas dos projetos polticos das OSC, do grau de
democracia que emprega, das regras institucionais e de acordo com os dirigentes estatais e dos
interesses polticos que representam quando da realizao de parcerias com governos.

3.4 Ttulos e qualificaes fornecidos pelo Governo Federal s OSC

Se muitas organizaes sem fins lucrativos no tm finalidade pblica, possvel

distingui-las das que se voltam para essa finalidade? Essa foi uma questo que orientou o
debate para uma classificao do terceiro setor na reforma do marco legal.

No existe na legislao brasileira a expresso ONGs. O que existe so as Pessoas

Jurdicas de Direito Privado Sem Fins Lucrativos: associaes, sociedades, fundaes,
organizaes religiosas e partidos polticos. Sob a forma de associao podem estar abrigados:
federao, confederao, consrcio pblico, sindicato, servio social autnomo. Pessoas
Jurdicas de direito privado que se revestem sob a forma de fundao podem ser institudas
por: pessoas fsicas ou jurdicas; por empresas; por partido poltico, pelo poder pblico, de
apoio instituies de ensino superior, de previdncia privada ou complementar. (Sabo Paes,
2006). Como se percebe h complexidade nos tipos que, todavia, no so demarcados o
suficiente pela legislao.

As titulaes outorgadas pelo Estado s organizaes deveriam deixar claro a

diferenciao do setor, pois a lgica indica que a diferentes tipos de organizaes
corresponderiam titulaes especficas. Porm, no isso o que acontece, ocasionando uma
confuso jurdica e espao para arbitragem. Iremos repassar rapidamente o histrico da
titulao das entidades no Brasil - a primeira das quais foi a Declarao de Utilidade Pblica,
criado pela Unio e depois replicado nos estados e municpios; depois, veio o Certificado de
Entidade Beneficente de Assistncia Social, concedido pelo Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS) - anteriormente denominado Conselho Nacional de Servio Social (CNSS)134.

134
Apenas em 1998 surgiu outra qualificao, Organizao Social (OS) e, em 1999, o de OSCIP.

125
 Esses ttulos existem at hoje, envolvem grandes dificuldades burocrticas para serem
obtidos e somente as organizaes que atuam nas reas de educao, sade e assistncia social
so abrangidas legalmente por elas. Diante da variedade de objetivos das OSC atualmente em
operao, h uma grande distncia entre os ttulos existentes e a realidade atual do terceiro
setor no Brasil. Muitas das mais importantes organizaes sem fins lucrativos e com finalidade
pblica extrapolam o alcance dessas titulaes antigas (educao, assistncia social e sade),
ao passo que outras, mesmo possuindo o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia
Social, so, na verdade, empreendimentos com fins lucrativos.

Ao focalizarmos a histria dos procedimentos legais e burocrticos desses ttulos,

veremos que o quadro se mostra ainda mais grave, dada a persistncia, at os dias de hoje, dos
padres clientelistas e assistencialistas em torno de sua concesso.

A Lei n 91, de 1935, criou a Declarao de Utilidade Pblica, inicialmente apenas um

ttulo honorfico. Embora essa lei afirmasse que nenhum favor do Estado decorreria da
titulao, normas e atos administrativos posteriores passaram a exigi-la como pr-requisito
para concesso de doaes dedutveis do imposto de renda, doaes em bens da administrao
pblica federal direta, autarquias e fundaes, assim como para que a entidade pudesse
pleitear a iseno da cota patronal da seguridade social, entre outros benefcios. No mesmo
ano, criou-se o CNSS, ligado Presidncia da Repblica, para analisar processos e emitir
pareceres sobre as instituies que seriam beneficiadas com subvenes. Eram
estabelecimentos voltados para sade, educao, cultura e assistncia (Sposati, 1994).

Desse modo, falta de uma poltica pblica com critrios claros e universais que
definissem as instituies de real interesse pblico, normativos e entraves burocrticos foram
criados para dificultar o acesso das associaes aos benefcios do Estado - o que significou, no
outro lado, abrir caminho ao clientelismo, dependncia da burocracia e dos polticos que
controlam a destinao dos recursos pblicos.

O CNSS, reformulado em 1943, passou a centralizar todo o setor, concedendo o

Registro de Assistncia Social - necessrio obteno das subvenes - e tornou-se rgo
fiscalizador das obras sociais pblicas e privadas. A Constituio de 1946, que garantia
isenes de impostos s instituies de assistncia social, possibilitou que organizaes com

126
fins lucrativos fossem consideradas filantrpicas. Assim, aps uma dezena de decretos e leis, o
rol de entidades beneficirias de recursos pblicos chegou a alcanar at os clubes de caa e
tiro e as empresas de txi areo (Sposati, 1994:63) - um claro favorecimento de entidades
privadas em detrimento da coisa pblica, que se estenderia por mais de meio sculo.

O ento Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos surgiu em 1959 (Lei n

3.577/59) para responder exigncia do processo de iseno da contribuio patronal
Previdncia Social e foi regulamentado pelo Decreto n 1.117/62, que acrescentou a exigncia
da Declarao de Utilidade Pblica (municipal ou estadual e federal) e determinou que o
CNSS emitisse um certificado provisrio de "entidade de fins filantrpicos" para as entidades
registradas. Imps a emisso de um certificado, mas no um novo processo, distinto daquele
para obteno do registro. Portanto, a funo inicial do certificado - que era servir de prova
junto ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) para obter a iseno da cota patronal135 da
Previdncia - acabou se tornando mais um ttulo exigido no processo.

A Constituio de 1967, sob o regime militar, manteve as isenes e a vedao da

criao de impostos sobre patrimnio, renda ou servio de instituies de educao ou
assistncia social - benefcios esses que atraem a busca do reconhecimento como entidade de
filantropia e de utilidade pblica. Nesse perodo, o CNSS, rbitro das subvenes, passou
tambm a regular a imunidade e as isenes garantidas pela Constituio. Assim, alm do
ttulo de utilidade pblica e do registro, tornou-se exigvel tambm o Certificado de
Filantropia concedido pelo CNSS, que ganhou grande poder poltico, assim como a burocracia
encarregada de emitir os ttulos. As exigncias para esse passaporte final para a iseno da
cota patronal da seguridade social so muito similares quelas para a obteno do registro o
que representa alm de intensa burocratizao, um custo significativo.

Esse registro continua valendo e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), em geral,

prega que a concesso de subveno ser feita a entidades que "prestam atendimento direto ao
pblico nas reas de assistncia social, sade ou educao e estejam registradas no CNAS".
Portanto, a despeito do esforo democratizante configurado no processo de regulamentao da
135
A iseno da cota patronal do INSS nos parece absolutamente injusto: o nus da decorrente incide
sobre os contribuintes, uma vez que a contribuio do trabalhador recolhida pelo mesmo. No se tem
notcia de que beneficio deste tipo exista em qualquer outro pas.

127
assistncia social decorrente da Constituio de 1988 e que resultou na Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS-Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993), ainda se avanou pouco
no que diz respeito a modernizao, desburocratizao e controle social nessa rea. O CNSS
foi extinto e substitudo pelo CNAS - rgo de composio paritria com representantes do
governo e da sociedade civil. O registro passava a ser regulamentado por resolues federais, e
a LOAS disps ainda sobre a inscrio obrigatria da entidade de assistncia social no
Conselho Municipal de Assistncia. Percebe-se, portanto, que remonta dcada de 1940 o
vnculo entre o registro e a possibilidade de receber subveno e tambm a incluso das reas
de sade e educao no mbito dessa regulao - o que acabou por ampliar a competncia do
Conselho, que deveria se ater s entidades de assistncia.

Quem possui as duas qualificaes - Declarao de Utilidade Pblica Federal e o

Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social - tem acesso deduo de doaes
de pessoas jurdicas no Imposto de Renda, iseno de contribuio patronal seguridade
social e possibilidade de estabelecer convnios com rgos estatais e de receber subvenes,
dentre outros benefcios. Contudo, a maioria das entidades no consegue transpor as
exigncias vinculadas de registros e ttulos em vrias instncias governamentais, para ter
acesso aos benefcios existentes136.

Embora tenha havido mudanas na concesso do certificado na ltima dcada,

tornando-o mais seletivo, h claras distores nesse sistema antigo, que ainda vigora, cujo
emaranhado de leis, decretos e resolues anacrnicos foram sendo criados e recriados sempre
estabelecendo vnculos entre as vrias exigncias e se distanciando de uma referncia racional
e justa para alocao de recursos pblicos.

A primeira distoro a crena de que as sucessivas barreiras burocrticas

dificultariam a ocorrncia de favoritismo, quando se sabe que quanto mais dificuldades
burocrticas so acrescidas, mais riscos de trfico de influncias. Aqui parece que as
orientaes para a ao poltica descritas por Weber (1993:56) - a capacidade dos polticos no
exerccio da deciso responsvel com a assuno das conseqncias, e o poder de firmar

136
Para obteno do Certificado (tiulo de filantropia), necessrio ter os ttulos de utilidade pblica federal,
estadual e municipal, alm dos registros de entidade de assistncia social.

128
compromissos - deu lugar dominao burocrtica, deslocando o poder poltico para a gesto,
revelando incapacidade de direo e de controle poltico da burocracia e da poltica pblica.

A segunda trata do emaranhado de leis, decretos e resolues internas que foram sendo
criados e recriados, com vnculos entre as vrias exigncias - que se baseiam mais em
tradio do que numa referncia racional e justa para alocao de recursos pblicos. Como
diz Weber (1993:52), aonde a burocracia se instala, o seu poder torna-se indestrutvel porque
toda a organizao condicionada sua forma de trabalho.

Terceiro: chama a ateno que todo o esforo democratizante da LOAS no tenha se

concretizado na modernizao e adequao desse verdadeiro cartrio que se tornou a emisso
de ttulos. Mesmo com mecanismos participativos e descentralizados no foi possvel exercer
controle social efetivo, j que parte das decises tomada por atores interessados que ocupam
assento no rgo deliberativo, deixando espao para o corporativismo137.

Quarto: o anacronismo dessa legislao, com suas exigncias vinculadas para as

isenes face ao impacto efetivo sobre a sociedade vis a vis o custo de gerir e analisar
processos com inmeros documentos contbeis, os recursos em caso de indeferimentos, a
atualizao dos ttulos vinculados, repetio de requisitos administrativos em diferentes rgos
pblicos etc.

No h justificativa racional para essa organizao de trabalho sobreposto e de

eficcia duvidosa. Nessa concepo de domnio burocrtico, a efetividade, o valor que aporta
para a sociedade e os resultados no importam, o que importa justificar os meios pelos quais
a burocracia reproduz seu prprio domnio (Weber, 1993:53).

Para Weber, a expanso da burocracia o maior perigo ao homem com riscos de afetar
a liberdade138. Mesmo a democracia - que poderia significar influncia da vontade das massas
na administrao pode coincidir com plutocracia e corporativismo. E da, a sada proposta

137
Para aprofundar esses problemas consultar a Dissertao de mestrado de Ferreira, 2004.
138
Reconhecidamente, a relao entre democracia e burocracia criou uma das mais profundas fontes de tenso na
ordem social moderna, pois enquanto a extenso dos direitos democrticos demandava o crescimento de uma
centralizao burocrtica, o contrrio a democratizao -no aconteceu (Giddens, 1998:33).

129
pelo autor passa pela escolha eleitoral e pelo direito de inqurito do Parlamento - que seria
uma forma de chamar a burocracia responsabilidade139.

Temos que relativizar os papis estanques que Weber atribui burocracia e aos
polticos/dirigentes. Ele atribui diferentes responsabilidades a esses atores, enfatizando a
capacidade dos polticos em exercer o controle sobre a burocracia. Na prtica poltica, esse
controle mais difcil, seja pela prpria dinmica da organizao de trabalho da burocracia -
pouca aberta, autoreferida - seja pelas inter-relaes que esses atores mantm entre si,
influenciando-se mutuamente.

Em suma, em que pese a Constituio Federal brasileira ser bastante liberal no que
concerne liberdade de associao, os outros normativos no deram suporte objetivo aos
vrios tipos de associaes que floresceram, ocasionando insegurana jurdica para as
pequenas organizaes, incapazes de contratar advogados para se proteger ou para obter e
renovar ttulos. Havia, e h ainda, uma no proteo legal nos aspectos que essas organizaes
se diferenciam dos dois outros entes, a Estado e o mercado, revelando que quanto mais
democracia e cidadania, maior a necessidade de o direito reconhecer uma outra esfera que
pblica, porm privada. E maior a necessidade de gerar uma identificao ou classificao que
englobe e diferencie esses tipos de associaes para orientar a sociedade, os doadores e
parceiros sobre sua finalidade e modo de gesto.

Foi nesse contexto que surgiu, em 1999, o novo ttulo de OSCIP, que significa
organizao da sociedade civil de interesse pblico. Como o nome indica, a qualificao foi
desenhada para identificar as organizaes que tenham como finalidade o interesse pblico.
Esse o tema do captulo 4.

139
Weber (1993:53) acredita que o parlamento pode controlar a burocracia de forma participativa, j que h nele
uma seleo de dirigentes com qualidades polticas, que assumem publicamente suas responsabilidades, sendo
que a luta pelo poder impe que ele se negue a obedecer/tomar determinadas decises superiores, ao contrrio da
burocracia que tem que sacrificar suas convices pessoais e deve estar acima dos partidos. Nesse sentido, a
legitimidade que o autor confere ao parlamento advm da forma pblica que a influncia, indicao de cargos e
apadrinhamento so feitos, o que lhes daria a responsabilidade pelo controle poltico da burocracia, dos
dirigentes, dos instrumentos de poder e dos segredos. Desse modo, constituiria um instrumento de equilbrio
contra a dominao burocrtica, j que os parlamentares estabeleceriam as metas polticas que deveriam nortear a
burocracia e cobrariam os resultados.

130
 Captulo 4 - Estudo de caso: a reforma do marco legal do terceiro setor e a Lei
9.790/99 que criou a qualificao de OSCIP e o termo de parceria

O Conselho da Comunidade Solidria, criado em 1995 aps a vitria do Presidente

Fernando Henrique Cardoso na Presidncia da Repblica, se propunha a ser um instrumento
de mobilizao da participao dos cidados e de promoo de parcerias entre governo e
sociedade para o combate pobreza e excluso social140 (Cardoso et alli, 2000). Segundo Ruth
Cardoso, Miguel Darcy e Augusto de Franco, ex-dirigentes do Conselho, o investimento na
organizao e no fortalecimento da sociedade civil era necessrio para propiciar um ambiente
favorvel ao desenvolvimento social. Como um dos componentes dessa poltica, investiu-se na
reformulao do marco legal do terceiro setor cujo diagnstico apontava a incompatibilidade
da antiga legislao com a atuao e os novos papis que as organizaes da sociedade civil
haviam assumido nas ltimas dcadas, as demandas das OSC de formas jurdicas mais
flexveis de cooperao com o Estado, e ainda a necessidade de adequar a regulao s
exigncias de publicizao e controle social demandadas pela sociedade (Conselho da
Comunidade Solidria, 2002b).

Em junho de 1997, o Conselho da Comunidade Solidria iniciou um processo de

Interlocuo Poltica, com a participao de diversos representantes das OSC e do governo em
consultas sistemticas visando identificao das principais dificuldades legais e coleta de
sugestes voltadas s mudanas na legislao relativa ao terceiro setor141. Essas informaes
foram sistematizadas em um Documento Base que foi devolvido aos interlocutores para que
lhe agregassem emendas. As respostas deram origem a uma segunda verso, discutida em
reunio realizada em 6 de outubro de 1997, que resultou na definio de princpios que
orientariam a elaborao de um Projeto de Lei. Nessa ocasio, foram criados Grupos de
Trabalho (GT) cuja atribuio era apresentar propostas para os problemas selecionados. Em
140
O Conselho da Comunidade Solidria, vinculado Casa Civil da Presidncia da Repblica, tinha como
objetivos: i) desenhar e implantar programas inovadores de desenvolvimento social baseados na parceria Estado-
Sociedade voltados a grupos populacionais vulnerveis e excludos; ii) desenvolver iniciativas de fortalecimento
da sociedade civil; iii) promover a Interlocuo Poltica sobre temas de uma estratgia de desenvolvimento social
para o Pas. (Cardoso, Franco e Darcy, 2000 e 2002).
141
Tratava-se da promoo do dilogo entre governo e sociedade sobre temas sociais estratgicos, com definio
de prioridades e instrumentos de ao para o enfrentamento da pobreza e da excluso social (Conselho da
Comunidade Solidria, 2002a). Ver resumo do processo da Interlocuo no anexo 1.

131
maio de 1998, na segunda Rodada de Interlocuo, os Grupos de Trabalho apresentaram os
resultados de suas atividades. Por fim, em julho de 1998, encaminhou-se ao Poder Legislativo
o Projeto de Lei. Aps negociaes com partidos polticos, foram feitas vrias alteraes na
lei, sendo aprovado, por unanimidade, um Substitutivo de Plenrio na Cmara dos Deputados
e, em seguida, no Senado Federal (Ferrarezi, 2002:26-28).

A Lei 9.790/99 criou uma qualificao142 para as pessoas jurdicas de direito privado
sem fins lucrativos: organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP) e o termo de
parceria, um instrumento jurdico de cooperao entre Estado e OSCIP para o fomento e a
realizao de projetos143.

No entanto, essa lei foi e continua sendo polmica por trazer mudanas nas concepes
dos limites entre a esfera pblica e privada e nas relaes com o setor pblico, principalmente
se comparada s leis que fomentam as tradicionais organizaes de cunho caritativo e
filantrpico.

Neste captulo, desenvolvemos a narrativa do estudo de caso sobre o processo de

construo da Lei 9.790/99. O estudo de caso se concentra na fase da formao da agenda, e
na elaborao e formulao, considerando-se a diferena apontada na metodologia.

Tratamos da caracterizao do contexto poltico e institucional e das proposies

conceituais que embasaram a reforma coordenada pelo Conselho da Comunidade Solidria
com base na anlise dos documentos e entrevistas. Em seguida, identificamos os diferentes
interesses e principais embates polticos dos atores envolvidos durante a elaborao e
negociao das propostas para o anteprojeto de lei, tentando responder s perguntas: como
foram criadas as propostas? Como foi o processo de negociao e obteno de consenso entre
os atores do Estado e da sociedade para elaborao e aprovao da Lei? Como se enfrentou a
resistncia de OSC e segmentos corporativos, como os ligados assistncia social e
filantropia? Como foram as negociaes no Legislativo?

142
O chamado reconhecimento institucional ou qualificao feito pela administrao pblica por meio do
fornecimento de registros e ttulos que criam uma tipologia para diferenciar as associaes, concedendo uma
condio especial do Estado em relao a isenes, imunidade, taxas, impostos e realizao de projetos.
143
At a promulgao da lei 9.790/99, as organizaes no governamentais no tinham suas aes amparadas em
uma legislao prpria, especfica s suas atividades, utilizando leis setoriais como a Lei Orgnica da Assistncia
Social e a Declarao de Utilidade Pblica Federal, que apenas regula a concesso desse ttulo.

132
 Antes de aprofundar o estudo de caso sobre o processo de formao da poltica pblica,
discutimos o arcabouo conceitual que pautou as aes da Comunidade Solidria para poder
compreender sua relao com a reforma da legislao, sua influncia nos processos polticos e
na modelagem da poltica144. A Comunidade Solidria, no processo de interlocuo da
reforma, influenciou a definio dos interesses dos atores, estabelecendo responsabilidades e
relaes entre eles. Ela conseguiu aproveitar uma oportunidade para colocar sua agenda no
sistema poltico e obteve relativo xito na neutralizao das oposies polticas e mobilizao
das OSC, tanto no processo de elaborao quanto no de formulao no Legislativo.

4.1. O iderio do Conselho da Comunidade Solidria e a crtica de setores ligados

assistncia social e oposio

Criado no incio de 1995, nos moldes do antigo CONSEA Conselho Nacional de

Segurana Alimentar, institudo pelo governo anterior, Itamar Franco, o Conselho da
Comunidade Solidria (Conselho) pretendia constituir-se em um novo instrumento de dilogo
poltico e de promoo de parcerias entre Estado e Sociedade para o enfrentamento da pobreza
e da excluso por intermdio de iniciativas inovadoras de desenvolvimento social (Conselho
da Comunidade Solidria, 1999: 4).

A composio inicial do Conselho manteve formalmente a estrutura do CONSEA 10

Ministros de Estado, 21 membros da sociedade145. Apesar de formalmente contar com uma
Secretaria-Executiva, ela de fato no nunca exerceu o papel de secretaria-executiva do
Conselho, atuando de forma autnoma na gesto do Programa Comunidade Solidria146. Este

144
Instituies criam um contexto em que constrangem ou incentivam determinadas polticas e permitem
entender a variao ou continuidade delas. (Hall, 2003: 211; Steinmo et alli, 1997).
145
Embora ligado Casa Civil da Presidncia da Repblica, sem um quadro prprio de funcionrios (cedidos),
sua gesto era independente. Os Conselheiros no recebiam remunerao para participarem das reunies e das
rodadas de interlocuo e, em geral, eram pessoas notveis em sua rea de atuao. Tinham participao limitada
nas decises do Conselho, atuando mais nas discusses e dando apoio institucional para algumas aes e
programas.
146
O Programa Comunidade Solidria, gerenciado pela Secretaria Executiva, foi criado para desenvolver aes
de combate fome e pobreza no Brasil e constitua uma resposta do Governo mobilizao sem precedentes na
histria brasileira, a realizao da Campanha contra a Fome e a Misria, pela Vida, liderada pelo socilogo
Herbert de Souza.

133
Programa mantinha uma independncia das aes do Conselho porque seus dirigentes faziam
questo de assumir um distanciamento do brao governamental da Comunidade Solidria, se
auto-identificando com o brao da sociedade.

A Secretaria Executiva, responsvel pela articulao e focalizao de aes

governamentais em municpios selecionados, coordenava a rede de gestores dos Ministrios
setoriais, dos Estados e Municpios, que conduziam programas prioritrios de combate fome
e pobreza. O conjunto desses programas, selecionados em funo de sua capacidade de
melhorar as condies de vida das populaes mais pobres, compunham uma Agenda Bsica
composta por programas implementados pelos Ministrios da Agricultura e do Abastecimento
(e CONAB), da Educao e Desporto, da Sade, do Trabalho, e do Planejamento e
Oramento. As aes da Agenda Bsica eram dirigidas, prioritariamente, aos Municpios mais
carentes de cada estado, segundo identificao dos bolses de pobreza147.

A partir de 1999, esse Programa substitudo por outro, Programa Comunidade Ativa,
com metodologia e objetivos diferentes. Em vez de ser orientada pela oferta de programas
governamentais, o Programa Comunidade Ativa implementava uma estratgia de
Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel (DLIS), cuja base era a participao da
populao local que definia suas prioridades por meio de um plano elaborado de forma
participativa. Secretaria Executiva caberia ento auxiliar os Fruns de Desenvolvimento
locais na negociao com rgos do Governo Federal, estadual e municipal para viabilizar
seus planos de desenvolvimento. Os atores locais que compunham o frum (associaes,
empresas, Prefeitura, Cmara de Vereadores etc.) tambm tinham atribuies a desempenhar
no processo (Ferrarezi, 2002a). Isso significou uma vitria dos dirigentes do Conselho, cuja
proposta de promover o desenvolvimento social por meio de parcerias e participao cidad
ganhava terreno.

Alm disso, a oitava rodada de Interlocuo Poltica, dedicada ao tema do

Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel, que teve seu desfecho em

147
A seleo dos Municpios prioritrios foi obtida a partir das informaes do Mapa da Fome III elaborado
pelo IPEA (1993), e do estudo Municpios Brasileiros, crianas e suas condies de sobrevivncia feito pelo
UNICEF. Com esses dados, chegou-se a elaborao da publicao Identificao de reas de Pobreza no Brasil
(IBGE, 1995) que apontou os mil Municpios mais pobres que constituram o ponto de partida para a
implementao do Programa Comunidade Solidria. (Conselho da Comunidade Solidria, 1999: 1).

134
 maio de 1998, pelo seu processo de preparao, pelos atores que conseguiu
reunir e pelas suas concluses, acabou contribuindo para reforar um novo
marco de referncia, que vem emergindo nos ltimos anos, para uma possvel
reestruturao de vrias polticas sociais no mbito de uma estratgia global
de desenvolvimento colocando a questo da transio para um novo padro
de desenvolvimento e sinalizando, para dentro e para fora do governo, um
novo caminho de articulao de aes e de convergncia de esforos, ao qual
muitos comeam crescentemente a ocorrer (Conselho da Comunidade
Solidria, 1999a:4).
Numa das vrias tentativas de esclarecer ao pblico em geral e aos jornalistas qual era
o seu papel, j que isso era fonte de dvidas freqentes, uma vez que no era responsvel pelas
aes da rea social, se dizia no-governo, e era composto por programas gerenciados por
associaes civis, o Conselho da Comunidade Solidria afirmava em 1999:

(...)Para definir o seu prprio caminho, substantivamente diferente daquele

trilhado pelo antigo CONSEA, o Conselho da Comunidade Solidria baseou-
se: em primeiro lugar, na certeza de que era necessrio fortalecer a sociedade
civil promovendo o voluntariado, mudando o marco legal regulatrio das
relaes entre Estado e Sociedade e contribuindo para a articulao e o
autoconhecimento do terceiro setor atravs de uma rede de informaes; em
segundo lugar, na intuio de que era chegada a hora de empreender
iniciativas inovadoras de desenvolvimento social por meio de novos
programas de parceria entre Estado e Sociedade voltados principalmente
para as populaes jovens nas reas de intercmbio e ao cultural,
capacitao profissional e alfabetizao; e, em terceiro lugar, na aposta de
que era possvel manter um dilogo poltico, sistemtico e de alto nvel, entre
os principais protagonistas governamentais e no-governamentais da rea
social, em torno de prioridades e medidas que expressassem consensos sobre
os principais temas de uma estratgia de desenvolvimento social para o pas
(Conselho da Comunidade Solidria, 1999: 5).

Para viabilizar essa proposta de fortalecimento da sociedade civil, o Conselho deu

origem ao Programa Voluntrios, RITS (uma Rede de Informaes para o terceiro setor na
Internet), e reforma do marco legal do terceiro setor, por meio de um financiamento obtido
com o BID. A percepo de que era preciso transformar as polticas pblicas em polticas de
parceria entre governo e sociedade deu origem a programas gerenciados por associaes civis:
Universidade Solidria, Capacitao Solidria e o Alfabetizao Solidria (criados entre 1995-
1997). Depois surgiram os Projetos Artesanato Solidrio e Rede Jovem148. Por fim, o

148
Em 1995 foi criada a Associao de Apoio ao Programa Capacitao Solidria para articular parcerias e captar
recursos para a realizao de cursos de capacitao de jovens, alm de selecionar, monitorar e avaliar os

135
Conselho abriu um processo de construo de consensos em torno dos temas considerados
fundamentais de uma agenda social, com as chamadas rodadas de Interlocuo Poltica, que
envolvia a participao de atores governamentais e no governamentais na discusso desses
assuntos.

A diretriz bsica que orientou a atuao do Conselho foi a de que combater a pobreza e
a excluso social exigia o fortalecimento das capacidades de pessoas e comunidades de
satisfazer necessidades, resolverem problemas e melhorar sua qualidade de vida, ao contrrio
de programas que tornam a populao passiva e dependente de aes assistenciais. O marco
de referncia para a estratgia do Conselho passou a dar relevncia noo de capital social,
entendido como as formas de sociabilidade e redes de conexo integradas por indivduos que
compartem sentimentos e atitudes comuns de confiana mtua, pertencimento comunitrio,
solidariedade e reciprocidade (Cardoso, Franco e Darcy, 2000:11). O desafio para as polticas
pblicas consistiria em articular a oferta de programas e servios pblicos com a identificao
e mobilizao deste capital social local, de modo que os destinatrios e beneficirios
participassem da formulao e implementao das aes propostas.

Nesse sentido, houve um esforo de promover algumas inovaes na rea social,

tradicionalmente ocupada com programas de assistncia social geridos pelo Estado. A
resistncia de atores ligados Assistncia Social a essa ocupao indevida de seu campo
gerou mal estar no Governo com uma diviso que jamais seria apaziguada. O fato de ter
acabado com LBA, em uma das primeiras aes, e a distribuio de cestas bsicas pelo
Programa Comunidade Solidria (brao governamental) auxiliou a criao dessa tenso. No
documento da I Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em Braslia em
novembro de 1995, mesmo ano de criao do Conselho, havia uma srie de moes,

resultados dos projetos financiados. O Programa Universidade Solidria (1996) atua mobilizando jovens
universitrios, permitindo-lhes conhecer melhor a realidade do pas e participar de um exerccio de
responsabilidade social, em visitas a municpios com altos ndices de pobreza. O Programa Alfabetizao
Solidria (1997) identifica os municpios, mobiliza e articula parcerias para execut-lo. Tem o objetivo de reduzir
o ndice de analfabetismo entre jovens e adultos e desencadear a oferta pblica de educao de jovens e adultos.
O Programa Voluntrios (1997) tem o objetivo de promover o voluntariado no pas, baseado na participao
responsvel e solidria dos cidados em iniciativas de combate excluso social e melhoria da qualidade de vida
em comum. O Artesanato Solidrio (1998) auxilia as comunidades artesanais a viabilizar planos de trabalho para
apoiar o que j fazem e ampliar o nmero de pessoas envolvidas. O Projeto Rede Jovem promove o acesso
Internet com a participao de jovens.

136
destacando-se pelo menos 9 contra a Comunidade Solidria, pedindo inclusive sua extino
em suas deliberaes finais:

Extinguir o Programa Comunidade Solidria e outros programas e

organismos governamentais, tais como Fundos de Solidariedade que atuem
paralelamente na rea da Assistncia Social nas trs esferas de governo,
tendo em vista a implantao do Comando nico preconizado pela LOAS,
incorporando seus recursos e patrimnios aos rgos executores da Poltica
de Assistncia Social (Documento Final da I Conferncia Nacional de
Assistncia Social, 1995: 12).
A distribuio de cestas bsicas era considerada uma atribuio da Assistncia Social,
segundo o documento da Conferncia, e a ocorrncia de muitos casos de distribuio de
alimentos imprprios para o consumo fortaleceu a crtica Comunidade Solidria149.

Na realidade, no era ambio do Conselho ocupar esse campo, nem tampouco parecia
ser sua ambio poltica gerenciar a rea social do Governo, vrias vezes negada pela
Presidente Ruth Cardoso. Os programas do Conselho eram mais laboratrios experimentais,
projetos pilotos de inovaes e nunca atingiram uma escala compatvel com as necessidades e
demandas dos problemas sociais brasileiros; ele no criou uma estrutura administrativa
compatvel com essa misso, e nem se ocupava de tecer relaes polticas tradicionais como
receber autoridades do Legislativo e Executivo a fim de viabilizar suas demandas. O fato de
ter substitudo o Programa Comunidade Solidria - uma estrutura paralela aos Ministrios,
cuja funo era integrar os programas da Agenda Bsica -, revela esse desconforto em
articular aes e programas governamentais.

Ao contrrio da expectativa que o Conselho, por ser dirigido pela primeira-dama,

assumiria a rea social, ele na realidade tomou uma viso crtica da poltica social brasileira e
de suas relaes tradicionais clientelsticas e assistencialistas150, apontando que os impactos
provocados pelas polticas governamentais no combate pobreza no so proporcionais ao

149
Uma das razes para o distanciamento da Presidente do Conselho do chamado Programa Comunidade
Solidria era sua discordncia com esse tipo de ao assistencial. O Programa de distribuio de cestas que estava
na Agenda Bsica pertencia CONAB, era antigo e apresentava uma srie de problemas.
150
As razes desse assistencialismo so antigas, porm foi na fase inicial do regime autoritrio que os programas
de natureza assistencialista assumiram um papel importante, principalmente na tentativa de antecipao das
possveis reivindicaes sociais. Era preciso programas que tivessem a funo de compensar os custos sociais -
considerados inevitveis - do desenvolvimento econmico, e que prescindissem de qualquer condicionante prvio
e qualificativo do beneficirio, tais como, emprego, contribuio social anterior ou pagamento pelos servios
recebidos (Draibe, 1990: 20 apud Ferrarezi, 1995).

137
que se gasta e invocando outras causas e aspectos da pobreza que considerava importantes
para combat-la, no circunscritas somente questo econmica. Nesse sentido, na avaliao
feita em 1999, quando o Programa do lado governamental da Comunidade Solidria foi
substitudo pelo DLIS, apontavam-se como razes para a mudana:

(Em segundo lugar), preciso ver que a convergncia da oferta estatal de

programas no capaz de impulsionar o desenvolvimento social
(emancipao da pobreza), se ela no estiver articulada com a demanda
pblica das sociedades locais, o que exige investimentos em capacitao para
a gesto local. Sem desenvolver uma capacidade local de gesto qualquer
tentativa de fazer, desde cima, chegar articuladamente na ponta, programas
e aes de governo de nvel federal, ou mesmo estadual, ser em vo, ainda
que se amplie o poder de impacto da Agenda Bsica multiplicando o nmero
de programas ofertados (...). Em terceiro lugar preciso considerar que as
reas focalizadas no podem ser selecionadas unicamente a partir de critrios
econmicos de pobreza, e sim de critrios scio-ambientais aliados a outros
fatores como o potencial, a vocao, a capacidade de resposta, a
configurao scio-territorial, a insero regional etc. (...). Em quarto lugar,
preciso enxergar que uma estratgia de articulao e focalizao de
programas sociais governamentais no pode deixar de prever algum tipo de
desfecho, alguma sorte de mecanismo de emancipao das reas focalizadas,
sem o que a tendncia ser sempre a de aumentar o nmero de programas da
Agenda Bsica e o nmero de municpios-alvo de tais programas, numa
dinmica em si mesmo insustentvel. Exige-se aqui a adoo de indicadores
de desenvolvimento local e mecanismos de emancipao com o objetivo de
evitar que a oferta estatal se eternize, como que, diga-se mais uma vez, se
alimentando da pobreza. Em quinto lugar, em parte pelas mesmas razes de
escassez de recursos, preciso perceber que uma estratgia de articulao
deste tipo no pode se restringir apenas oferta de programas
governamentais, devendo incorporar, em sua Agenda, novos programas de
parceria Estado-sociedade e, inclusive, iniciativas autnomas da prpria
sociedade, constituindo este um critrio para avaliar a sua eficcia: a sua
capacidade de alavancar novos recursos, que o Estado no possui, para
promover o desenvolvimento social (Conselho da Comunidade Solidria,
1999:10-11).
Ao aprofundar uma concepo prpria do que deveria constituir uma estratgia de
desenvolvimento social, o Conselho substituiu uma ao relativamente consolidada por uma
outra, em que o Estado era agente indutor e parceiro em vez de protagonista principal. As
crticas dos dirigentes dos Governos Locais no tardaram a surgir, principalmente quando
deram incio retirada da distribuio de cestas bsicas aos Municpios alvos do Programa.
Porm, os dirigentes do Conselho, mais fortalecidos no segundo mandato do Presidente FHC
porque haviam conseguido mostrar resultados, apostavam nas suas idias para promover o

138
desenvolvimento social e enfrentaram as presses para impedir a mudana do Programa
Comunidade Solidria alegando que:

Busca-se, enfim, um desenho mais inovador de estratgia de integrao e

convergncia de aes governamentais, sociais e de parceria Estado-
sociedade, de modo a contribuir, de fato, para o desenvolvimento endgeno
das reas-alvo reduzindo assim as vulnerabilidades e excluses de que so
vtimas suas populaes (Conselho da Comunidade Solidria, 1999:11).
Com a inteno de esclarecer os referenciais que orientaram a reformulao do
Programa Comunidade Solidria e divulgar o que considerava um novo modelo de poltica
pblica, os dirigentes do Conselho elaboraram cinco formulaes, das quais se destaca a
parceria com a sociedade:

Formulao 5 - A experincia da Comunidade Solidria contribuiu para

revelar ou reforar trs pressupostos de um novo paradigma para as polticas
pblicas: a parceria com a sociedade, a articulao intra-governamental e a
convergncia e integrao das aes. 5.1. O primeiro pressuposto o de que
a chamada questo social no ser resolvida unicamente pelo Estado. A ao
do Estado nessa rea, conquanto necessria, imprescindvel mesmo,
insuficiente. Portanto, os principais problemas sociais do pas no podero
151
ser enfrentados sem a parceria com a sociedade (Conselho da
Comunidade Solidria, 1999b: 6).
Aps cinco anos de existncia do Conselho, foi elaborado um documento pelos
membros do Comit Executivo152 que pretendia discutir a transformao nos padres de
atuao do Estado e no seu modo de relacionamento com a sociedade civil num processo cujo

151
Os outros pressupostos eram: 5.2. (...) uma interveno eficiente do Estado na rea social exige articulao
entre as diversas aes que so empreendidas. Sem esta articulao, intra-estatal, dos diversos rgos
governamentais, entre os trs nveis de governo, o Estado no conseguir adotar uma nova racionalidade que
evite o mal-aproveitamento dos recursos. 5.3. O terceiro e ltimo pressuposto o de que o enfrentamento da
pobreza requer convergncia e integrao das aes. Nenhum resultado pondervel, em termos de melhoria
efetiva das condies de vida das populaes marginalizadas, poder ser obtido apenas por deciso e no plano
abstrato da Unio e dos estados federados, sem que se faa convergir as aes para promover o desenvolvimento
integrado local.
152
Esse Comit foi criado em 1999, pelo Decreto 2.999 de 25 de maro de 1999, para coordenar
operacionalmente as atividades do Conselho da Comunidade Solidria e era composto por trs membros: Ruth
Cardoso, Miguel Darcy e Augusto de Franco, esses dois os Conselheiros mais prximos da Presidente e que com
ela compartilharam a idealizao das principais diretrizes e aes. O Decreto tambm falava da criao de um
Comit Conjunto composto pelo Executivo e por representantes dos Ministros que integravam o Conselho, mas
isso no ocorreu. O Conselho passou a ser integrado por menos representantes governamentais: Ministros de
Estado: Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, da Educao, do Trabalho e do Emprego e da Sade; e
continuou com membros da sociedade designados pelo Presidente da Repblica. (Conselho da Comunidade
Solidria, 1999:11).

139
desenvolvimento acelerado levanta novos desafios e profundas mudanas conceituais
(Cardoso et alli, 2000:6).

O documento, intitulado Um novo referencial para a ao social do Estado e da

Sociedade, sete lies da experincia da Comunidade Solidria, apresenta uma reflexo sobre
a experincia acumulada at ento, constituindo um resumo do que pretendia disseminar: no
h contradio entre dever do Estado e responsabilidade do cidado; no h contradio entre
polticas pblicas e dinmicas comunitrias, entre oferta de servios e fortalecimento do
capital social local; no h contradio entre polticas de alcance universal e polticas
focalizadas; no h contradio entre polticas assistenciais e polticas de induo ao
desenvolvimento; no deve haver contradio entre poltica econmica e poltica social; no
h caminho nico nem receita infalvel para superar a pobreza; compartilhar com a sociedade
as tarefas de formulao e implementao de uma estratgia de desenvolvimento social no
apenas uma possibilidade mas uma necessidade na sociedade contempornea (Cardoso et alli,
2000: passim).

Muitas das idias apresentadas naquele documento so reflexes sobre boas prticas
que foram experimentadas pela Comunidade Solidria, mas tambm so produtos do esforo
intelectual de seus dirigentes para fazer entender o que significavam aquelas aes.

O entendimento de como a pobreza era produzida e as aes para combat-la

diferenciavam a atuao Conselho de seus antecessores e do mainstream. O problema social
brasileiro, segundo sua concepo, no estaria apenas na economia, mas teria outras razes,
extra-econmicas, que dizem respeito formao e composio do seu capital humano e do
seu capital social, e distribuio de conhecimento e de poder. A pobreza no era, assim,
entendida apenas como insuficincia de renda, diferenciando-se da tradio hegemnica
brasileira, em que os economistas no governo explicam e determinam suas causas e solues.
Segundo esse marco, a poltica econmica no seria suficiente para superao da pobreza, nem
mesmo para reduzir as desigualdades sociais tomadas como desigualdades de renda. A
pobreza era vista, sobretudo, como insuficincia de desenvolvimento e as desigualdades
sociais tambm determinadas e condicionadas por outros fatores como a concentrao da

140
riqueza, do conhecimento e do poder. Por isso, as propostas para a sua superao envolviam
investimentos em capital humano e, tambm, em capital social (Cardoso et alli, 2000: 20-21).

As crticas atuao do Conselho partiam de vrios segmentos do Governo e da

sociedade e podemos apontar como os principais motivos, sua deliberada diferenciao em
relao forma de estabelecer relaes polticas no Governo (sem as tradicionais trocas e
barganhas); a escolha dos Conselheiros que no respondia a uma forma representativa
tradicional de segmentos polticos, econmicos e sociais; sua postura crtica em relao aos
programas do Governo Federal de combate pobreza e de assistncia social e afirmao de
aspectos pouco convencionais para caracterizar e combater a pobreza; recursos financeiros que
eram viabilizados por meio das parcerias com empresas e fundaes; e por fim as
caractersticas distintivas de seus programas que proporcionavam maior autonomia e
flexibilidade para inovao e captao de recursos, o que era difcil de ser viabilizado nas
condies em que as instituies governamentais tm que atuar (oramento rgido que delimita
aonde e como gastar, regras administrativas impeditivas etc.)153.

Contriburam fortemente para a crtica atuao do Conselho, algumas caractersticas

de suas propostas de ao que eram associadas ao neoliberalismo e, portanto, ao Estado
Mnimo, como a focalizao, as parcerias com atores privados e com associaes civis. Como
revela o documento da I Conferncia Nacional de Assistncia Social (1995: 48):

Moo de Repdio N 38 - Os participantes da I Conferncia Nacional de

Assistncia Social, reunidos em Braslia, no perodo de 20 a 23 de novembro
de 1995, manifestam-se contrrios ao Programa Comunidade Solidria por
este traduzir-se em aes focalistas e pontuais, distanciadas das causas reais
da pobreza e da misria, contribuindo, inclusive, para o incentivo e a prtica
do Primeiro Damismo no Brasil. (...) Moo de Repdio N 39 - Os
participantes (...) repudiam a poltica neoliberal, a criao do Comunidade
Solidria, bem como pedem a sua extino, com reverso de esforos e
recursos, respeitando as instncias deliberativas da Assistncia Social. (...).

153
O gerenciamento dos Programas do Conselho era feito por associaes civis, o que permitia que as inovaes
em pequenas escalas e criao de subprojetos. Na reflexo dos dirigentes do Conselho, essas possibilidades foram
assim tratadas: Nossa experincia mostrou que para cada problema h uma soluo diferente e que nenhuma
delas nica. S a experimentao, com esprito aberto e ouvidos atentos ao que todos os setores da sociedade
tm a dizer, permite um bom desempenho dos programas sociais, que devero ser sempre avaliados tanto pela
comparao entre os resultados esperados e os efetivamente alcanados, quanto pela sua capacidade de criar as
condies para a sua prpria continuidade (Conselho da Comunidade Solidria, 1999b:23).

141
 As criticas atuao do Conselho faziam parte de um posicionamento poltico de
atores que associavam as prticas que a Comunidade Solidria tentava introduzir nas polticas
pblicas ao pacote da globalizao-Consenso de Washington-neoliberalismo-menos Estado.
Essa concepo, de razes socialistas, tentava defender a manuteno do arcabouo ligado ao
Estado de Bem-Estar Social e, por isso, a reao s inovaes que o Conselho tentava
disseminar154. Alm disso, no estava claro qual era a natureza das vrias mudanas que
estavam ocorrendo naquele momento, sobresaindo as questes econmico-financeiras por seu
impacto, associadas a um projeto neoliberal pr-mercado, alm das reformas constitucionais
que estavam na agenda. A natureza multifacetada da globalizao apenas comeava a ser
estudada mais pormenorizadamente.
De fato, observando os documentos produzidos, os dirigentes do Conselho eram
crticos em relao ao papel que o Estado deveria desempenhar, diferindo dos meios e da
intensidade, mas coincidindo com muitas das propostas neoliberais da poca. freqente nos
documentos de divulgao da Comunidade Solidria a tentativa de responder a essas crticas e
de organizar a reflexo sobre as mudanas que estavam acontecendo, posio essa que assume
maturidade no segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC):

Independentemente da aprovao do referido Projeto de Lei [9.790/99 -

OSCIP], o processo negociado de sua construo, em duas rodadas de
Interlocuo do Conselho, bem como o fato de seu contedo ter sido
assumido pelo governo, constituem, por si s, um imenso avano conceitual,
que predispe favoravelmente os atores para a celebrao de cada vez mais
parcerias entre o Estado e a Sociedade na realizao de objetivos antes
apenas reservados ao Estado. E isso, ao contrrio do que pensam aqueles
setores estatistas que continuam com muitas dificuldades de entender a
proposta da Comunidade Solidria, nada tem a ver com privatizao, e sim,
pelo contrrio, com publicizao. Trata-se, neste caso, de fortalecer a
construo da esfera pblica (Conselho da Comunidade Solidria, 1999b:6).

A luta contra a globalizao decorrente da concepo ctica assumiu a feio de uma

luta contra a ideologia neoliberal, com o corolrio da proposta de predominncia do Estado

154
O contraditrio que os aspectos redistributivos e igualitrios - que caracterizam o paradigma de poltica
social embasado na concepo de direitos do cidado, cuja premissa bsica a incapacidade do mercado em
reduzir, por si s, a pobreza -, esto menos presentes no sistema de proteo social brasileiro do que em outros
Welfares States.

142
nas polticas. Os guardies da tradio da centralidade estatista, ligados ao legado do Welfare
State, no vislumbravam que outras mudanas estavam ocorrendo na sociedade, para alm do
receiturio apregoado pelo neoliberalismo. Essas concepes do pouca ateno a outras
dimenses da vida social e, contraditoriamente, valorizam, como o neoliberalismo, o mercado,
j que ignoram a possibilidade da sociedade se auto-transformar, estando submetida ou
regulao do Estado ou a do mercado. Como afirma Giddens sobre o contexto, no percebem
que a emergncia da globalizao multifacetada gera vrias mudanas simultneas, que
envolve uma vasta totalidade histrica-social complexa, contraditria e abrangente, e que o
sistema poltico criado a partir do Estado nao no d mais conta dessa realidade.

Muitos dos valores defendidos e das aes empreendidas pela Comunidade Solidria
no podem ser considerados exclusivos da concepo neoliberal e dos conservadores. A
identificao de formas alternativas de proviso de polticas pblicas no pretendia eliminar o
papel do Estado, mas incluir formas complementares e reformar sua ao. Como observou
Draibe em relao s inovaes que estavam ocorrendo nas polticas pblicas sob a
responsabilidade de Governos Locais:

(...) focalizar, tornar seletiva, envolver setores privados lucrativos ou no

lucrativos e descentralizar no constituem e nem podem ser considerados
monoplio da estratgia neoliberal ou conservadora e, por isso, no podem
ser descartados sem maior reflexo. Em outras palavras, tem havido
propostas socialmente progressistas de conceber uma efetiva poltica voltada
para populaes pobres que, no seu desenho, envolvem de modo peculiar
aqueles ingredientes tidos com exclusivos do neoliberalismo (Draibe, 1993
apud Farah, 2000: 64).

provvel que atualmente esta reflexo no cause controvrsia, porm, na dcada de

90, era grande a luta contra os preceitos neoliberais e, com isso, se descartaram aspectos que
poderiam renovar o Estado e as polticas pblicas. Por outro lado, aquele era um momento em
que se iniciava a transio do padro meritocrtico de poltica social, muito criticado por
pesquisadores e cientistas sociais, para a implantao da Lei Orgnica da Assistncia Social, o

143
que gerava naturalmente uma luta poltica por recursos e espao de poder por parte da
corporao da assistncia social155.
Na dcada de 90, a agenda para reformas nas polticas sociais envolvia aspectos
herdados do Regime Militar e a implantao dos preceitos constitucionais da Carta Magna de
1988. A forma alternativa de proviso de polticas pblicas ganhava cada vez mais espao em
Governos Locais, e se iniciava no Governo Federal, tentando se contrapor s caractersticas do
aparato criado pelo governo central desde a dcada de 60 para a implantao de polticas
sociais brasileiras: centralizao, burocratizao e apropriao do aparelho estatal por
interesses privados e corporativos, assim como ao distanciamento das necessidades da
comunidade, m qualidade dos servios e excluso de segmentos de mais baixa renda pelo
Estado. Alm disso, havia a valorizao da tecnocracia para resolver problemas com
abordagens racionais; o autoritarismo e o centralismo poltico, administrativo e econmico
(Ferrarezi, 1995: 28). Conforme sintetizado por Farah (2000:64):

(...) cada um dos elementos presentes na proposta neoliberal de reforma da

atuao do Estado na rea social reaparece com um novo significado na
perspectiva progressista. No se trata aqui de privatizao como alternativa
prioritria ou exclusiva (...), mas de novas formas de articulao com o setor
privado, visando garantia da proviso de servios pblicos (ou da
socializao do consumo ou ainda da solidariedade social), ocorrendo a
substituio do modelo de proviso estatal por um modelo em que o Estado
deixa de ser o provedor direto e exclusivo e passa a ser o coordenador e
fiscalizador de servios que podem ser prestados pela sociedade civil ou em
parceria com esta.

O referencial proposto pelo Conselho era compatvel com as mudanas que estavam
ocorrendo no mundo em razo da globalizao, da crise do Estado-nao e foi simultneo ao
surgimento de uma nova gramtica para compreend-las: modernidade reflexiva, emergncia
da sociedade-rede, reforma do Estado, expanso de uma esfera pblica no-estatal, a mudana
do padro de relao Estado-Sociedade, a dificuldade do estatismo keynesiano como ideologia
capaz de resolver os problemas da sociedade contempornea e do capitalismo em lidar com
riscos artificiais.
155
Essa mudana do padro de poltica social tambm pode ser exemplificada pela adoo de programas
focalizados de renda mnima que tiveram incio, no Governo Federal, em 2000 e que se desenvolvem at hoje
(Bolsa-Famlia).

144
 Com tantos fenmenos a serem apreendidos, novo ambiente poltico mundial, inovao
tecnolgica, nova cultura de uma sociedade cosmopolita global e novos processos
democrtico-participativos, tornava-se difcil identificar as mudanas que a prpria sociedade
estava provocando. Isso no significa que as mudanas eram melhores, mas so reais. No
possvel ignorar os novos problemas produzidos por uma globalizao dominada por um
mercado financeiro livre de qualquer regulao, como as injustias sociais e o aprofundamento
da desigualdade entre pases, a pobreza e os riscos artificiais. Tampouco possvel acreditar
que a globalizao caminha num s sentido determinado homogeneamente pela ideologia
neoliberal. As idias e prticas neoliberais esto presentes em todos os pases, mas elas se
manifestam de modo irregular e contraditrio, incorporando tenses dinmicas. Segundo Ianni
(2004: 317), o neoliberalismo predomina em moldes cada vez mais sistmicos, porm, as
articulaes so tensionadas entre si ou mesmo embaralhadas: obvio que so muitas,
distintas e tambm contraditrias as formas de organizao social de indivduos e
coletividades, tribos e naes, empresas e corporaes, igrejas e religies, culturas e
civilizaes. Esse um vasto e intrincado caleidoscpio, sempre em movimento, colorido,
sonoro, articulado e catico.

Sobre essas mudanas, o grau de desenvolvimento e o prprio dinamismo da sociedade

industrial, segundo Beck e Giddens, geraram riscos sociais, econmicos, polticos, ambientais
e individuais, conformando a sociedade de risco. A incerteza retorna sociedade
contempornea, ocasionando perda de confiana na capacidade das instituies bsicas de
controlarem seus prprios efeitos ameaadores e receio de perda de segurana material e
identidade social. Para Beck (1997:24), modernidade reflexiva significa autoconfrontao
com os efeitos da sociedade de risco que no podem ser tratadas e assimiladas no sistema
industrial. Um das conseqncias foi a subpoltica, a mobilizao de cidados e de
movimentos cvicos voluntrios de confronto e proposio no espao pblico contra a
crescente excluso de significativos contingentes populacionais das condies de existncia e
das redes de segurana social da modernidade.

Esse era o contexto em que o Conselho da Comunidade Solidria tentava difundir

valores e suas propostas de mudana na relao tradicional do Estado nas polticas sociais

145
visando a uma relao mais permevel tanto do Estado quanto da sociedade, em que ambos
assumiriam responsabilidades de formulao e implementao de uma estratgia de
desenvolvimento social. O Conselho no apenas reconhecia a subpoltica como a incorporou
em seu projeto poltico, admitindo a limitao das instituies estatais de promoverem
mudanas relevantes quando atuam sem a participao social.

Nesse sentido, o reconhecimento do problema da reforma do marco legal do terceiro

setor surge durante a formao de idias do Conselho, as quais so confrontadas pelas
comunidades de polticas, sendo que s algumas sobrevivem ao processo de seleo e
satisfazem os critrios estabelecidos pelos grupos de OSC, como veremos no decorrer da
Interlocuo Poltica. A sobrevivncia da idia de reforma, alm de servir ao propsito do
Conselho de criar um ambiente em que o direito pblico fosse adequado a essa nova
combinao Estado+Sociedade na promoo de polticas, era simultaneamente ponto da
agenda de vrios grupos de OSC, da associao brasileira de ONGs (ABONG), do GIFE e
organismos internacionais156. A idia da reforma foi sendo gerada por grupos de especialistas
com atuao destacada no campo, conformando a comunidade de poltica, reunindo fora
poltica e consenso sobre a necessidade dela, embora divergissem sobre as alternativas.

4.2. A elaborao da poltica: a consulta e a negociao na primeira rodada de

interlocuo poltica do marco legal do terceiro setor (1997)

Durante o primeiro ano de existncia do Conselho da Comunidade Solidria, a

proposta da instituio no era bem compreendida tanto pelos responsveis governamentais
pela rea social, quanto por setores da sociedade que se envolveram com a instituio. No
conseguindo dar respostas convincentes s expectativas criadas de que seria uma instituio
nos moldes do CONSEA, o Conselho caminhou para uma crise, que culminou com a sada de
dois importantes membros da sociedade civil que o compunham em maio de 1996. Ainda
faltava ao Conselho clareza de como responder s crticas de que foi alvo e explicar sua nova

156
A ABONG no era representativa de todas as ONGs, mas tinha fora poltica porque congregava grandes
associaes e fundaes filantrpicas. O mesmo ocorria com o GIFE, pelo lado das empresas.

146
misso. Durante essa crise, o Conselho construiu alguns dos elementos que comporiam sua
agenda, no previstos na sua concepo original.

Aps essa crise, em 1996, houve uma reestruturao do Conselho da Comunidade

Solidria e foi idealizada a Interlocuo Poltica, por Augusto de Franco, como uma aposta
de que, apesar dos dissensos e dos conflitos, era possvel abrir um processo sistemtico de
construo de consensos em torno dos temas fundamentais de uma agenda social para o
Brasil (Conselho da Comunidade Solidria, 2002a: 10; Franco, entrevista autora, 2007). A
Interlocuo Poltica tentava por em prtica algumas das diretrizes que o Conselho adotou:
promover o fortalecimento da sociedade civil e incentivar a parceria entre Estado e sociedade.
Isso era feito por meio do dilogo poltico entre atores governamentais e da sociedade civil,
para a resoluo conjunta de problemas, e por meio da construo progressiva de consensos
sobre temas centrais de uma agenda social, identificando e listando os dissensos existentes
numa pauta para a continuidade do processo157.

A metodologia da Interlocuo Poltica consistia na identificao pelos interlocutores,

em relao ao tema-foco, dos principais problemas e possveis solues. As propostas
consensuais eram transformadas em medidas concretas com identificao dos atores
responsveis por sua implementao e/ou acompanhamento. Para isso era necessrio que os
interlocutores chegassem a um acordo sobre prioridades, compartilhando um entendimento
sobre a problemtica em termos de seu significado, sua importncia ou relevncia e sobre a
maneira de enfrent-la (ver anexo I) (Conselho Comunidade Solidria, 2002a: 12).

A reestruturao do Conselho da Comunidade Solidria abriu a possibilidade de

implementar seu projeto de contribuir para a construo de uma nova relao Estado-
sociedade, como manifesto no documento preparatrio para a XV Reunio, em 30 de junho
de 1997. Nessa reunio, apresentado o projeto de Cooperao Tcnica Programa

157
Os objetivos polticos da Interlocuo Poltica eram: contribuir para a construo de um acordo ou
entendimento estratgico nacional em torno de uma agenda mnima de prioridades, medidas, instrumentos e
procedimentos de ao social do Estado e da sociedade para o enfrentamento da pobreza e excluso social e para
a promoo do desenvolvimento humano e social sustentvel. Tem como objetivos especficos estimular
solues, agilizar e acompanhar a implementao de providncias, contribuir para remover obstculos e superar
impasses que comprometem, delongam ou tiram a eficcia das aes que devem ser empreendidas (Programa
Comunidade Solidria, 2002a: 11).

147
Comunidade Solidria: Parcerias entre a Sociedade Civil e o Estado, financiado pelo BID,
que tinha como objetivo o fortalecimento da sociedade civil e aperfeioamento das relaes
entre Estado e organizaes do terceiro setor no Brasil. Abrigava trs componentes: a
mudana do marco regulatrio, a produo de conhecimentos e informaes sobre o terceiro
setor, e a promoo do trabalho voluntrio.

Na primeira metade da dcada de 90 o tema da legislao passa a constar da agenda de

instituies como Fundao Esquel, GIFE, Fundao Abrinq, ABONG. Esse grupo - que
contou com participao de pessoas que participariam da Interlocuo Poltica -, chegou a
identificar os principais temas que deveriam ser revisados, que seriam posteriormente
incorporados na discusso da reforma. Segundo Santana, o relatrio da CPI dos Anes do
Oramento apontava uso indevido de recursos, manipulao por polticos e exps a
fragilidade das ONGs. O elo mais fraco eram as ONGs, da a necessidade de fortalecer o
marco legal e garantir o bsico para todas. As grandes entidades, segundo Santana, discutiam
esses assuntos porque possuam assessoria jurdica e at representantes do Congresso (caso
das entidades filantrpicas de assistncia, educao e sade). Segundo o entrevistado, no
havia ainda espao no Parlamento para discusso ampla, pois nele havia grupos de interesse j
delimitados em funo das corporaes que orientavam o debate naquela arena (Santana,
entrevista autora, 30/10/06).
Em 1995, houve uma Consulta Nacional para o Fortalecimento da Sociedade Civil, no
Brasil, com o apoio do BID, e ocorriam aes similares promovidas pelo Banco Mundial. O
tema estava na agenda das agncias multilaterais158.

Em abril de 1997, a ABONG organizou o seminrio As ONGs e o Marco Legal da

Sociedade Civil com Fim Pblico, no qual foram abordados os principais pontos da
discusso: objetivos de uma nova legislao, princpios e critrios orientadores; recorte do
universo; papel do Estado; fim pblico; imunidades e isenes; acesso a fundos pblicos. O
evento foi preparado com base nas recomendaes do estudo de Anna Cynthia Oliveira,

158
Consultar: Rojas, Fernando. Manual de prcticas constructivas en materia del rgimen legal aplicable a las
organizaciones no gubernamentales. Borrador para discusin. Banco Mundial, 1997; e Relatrio final do
Simpsio Eletrnico Latinoamericano sobre el Marco Legal aplicable a las ONGs. Banco Mundial Washington,
D.C. 1997.

148
patrocinado pela Comunidade Solidria (1996), e no documento Parceria e Transparncia
(1994), assinado por dezenas de entidades, resultado do seminrio Filantropia e Cidadania no
Brasil. Esse seminrio um marco importante porque alm de identificar os principais
problemas legais, props diretrizes que deveriam nortear a reviso da legislao. Tambm
digna de nota a pesquisa feita em 1994, pelo Ncleo de Estudos da Seguridade e Assistncia
Social da PUC/SP, intitulada Cidadania ou Filantropia, e os trabalhos desenvolvidos por
Silvio Santanna (Fundao Esquel) e pelo GIFE.

Nos documentos desses eventos, embora ainda sem aprofundamento, havia relativo
consenso sobre os principais temas que deveriam compor uma agenda para a reforma do
marco legal, e sobre algumas propostas, conformando uma comunidade de poltica que criou
um ambiente propcio realizao da rodada. No entanto, no havia consenso sobre a forma
de encaminhar essa pauta e deu-se incio uma disputa entre as ONGs que estavam se
articulando em torno da questo. Um dos participantes do GIFE, que era conselheiro da
Comunidade Solidria, levou o tema para o Conselho, o que no agradou quelas
organizaes.

Percebemos que a comunidade de poltica j tinha material suficiente para compor a

rodada. Na opinio de Santana, o fato de o Conselho ter assumido essa questo acelerou o
processo e comeam a ser desenvolvidos debates, textos e redes para tratar das questes legais,
agregando mais pessoas qualificadas no processo.

Em meados de 1997 teve incio a preparao da Sexta Rodada de Interlocuo Poltica

do Conselho da Comunidade Solidria dedicada ao tema da reforma do Marco Legal do
terceiro setor, com o objetivo de identificar as principais dificuldades legais que as diversas
entidades de origem privada, porm com fins pblicos, enfrentavam em suas atividades
cotidianas e recolher sugestes de como reformar a legislao e inovar. O trabalho contou com
o apoio de dois grupos de trabalhos, sendo que um deles fazia parte da Cooperao Tcnica
159
Programa Comunidade Solidria: Parcerias entre a Sociedade Civil e o Estado . O outro

159
Participaram desse GT de Cooperao Tcnica vrios consultores. O Conselheiro Joaquim Falco foi o
coordenador e os consultores Jos Paulo Cavalcanti Filho e Carlos Cuenca organizaram, junto com a Fundao
Esquel Brasil, a Coletnea da legislao do terceiro setor. Houve ainda a pesquisa Construindo um marco
regulatrio para a consolidao do setor privado no lucrativo e de fins pblicos no Brasil (1996), que se

149
grupo, constitudo em Braslia, operou a tecnologia da interlocuo, conduzindo o processo de
consulta e organizao do material recolhido no diagnstico feito pelos participantes, tendo a
coordenao do Conselheiro Augusto de Franco, e participao de tcnicos do IPEA e do
Conselho da Comunidade Solidria160. A coordenao poltica ficou com a presidente do
Conselho, Ruth Cardoso e Augusto de Franco, em Braslia, Miguel Darcy e Joaquim Falco,
no Rio de Janeiro.

Em 29 de julho de 1997, um Documento de Consulta foi enviado aos Conselheiros da

Comunidade Solidria (ver os membros do Conselho no anexo II) e tambm aos interlocutores
convidados para a Rodada de Interlocuo Poltica (ver Anexo III). Alm de representantes de
vrios Ministrios, foram convidados a participar do processo entidades sem fins lucrativos
que tinham expresso e atuao nas mais variadas reas: as chamadas organizaes no
governamentais (ambientalistas, de promoo do desenvolvimento comunitrio, de defesa de
direitos, de assessoria e capacitao, de atendimento direto de servios como educao e
sade); as fundaes e outras associaes ligadas assistncia social.

A maioria dos interlocutores apontou dificuldades legais que sua instituio enfrentava
para realizar suas atividades, apresentou sua viso dos problemas e fez vrias sugestes. Essas
respostas foram compiladas no documento Coletnea das Contribuies Enviadas pelos
Interlocutores, que foi remetida a todos em 5 de setembro de 1997, com o objetivo de
socializar os 63 problemas apontados e as mais de cem propostas de soluo sugeridas, tal
como foram originalmente formuladas. Tambm foi enviada a Primeira Verso do
Documento-Base que continha uma proposta dos consensos detectados na referida Coletnea
e nos debates prvios que foram conduzidos pela equipe que preparou a Sexta Rodada
juntamente com a Presidncia do Conselho, que tambm apresentou algumas sugestes de
encaminhamentos. A incorporao das modificaes propostas e sugestes dos interlocutores

converteu no livro Terceiro setor: uma agenda para reforma do marco legal elaborado por Anna Cynthia
Oliveira; e uma pesquisa qualitativa com entidades do Terceiro Setor feita pelo Instituto de Estudos Econmicos,
Sociais e Polticos de So Paulo IDESP (1997).
160
Participaram dessa primeira fase, Nathalie Beghin (economista do IPEA/MPO e assessora da Secretaria-
Executiva do Programa Comunidade Solidria), Elisabete Ferrarezi (especialista em polticas pblicas/ ENAP,
posteriormente assessora do Conselho) e Luiz Carlos Mendes (tcnico do IPEA/MPO). Aps a primeira reunio
do Conselho, o trabalho ficou a cargo da equipe da assessoria do Conselho da Comunidade Solidria e dos GT
constitudos.

150
deu origem a uma Segunda Verso do Documento-Base, a qual foi submetida apreciao
dos interlocutores na rodada na XVII Reunio do Conselho da Comunidade Solidria, em 6 de
outubro daquele ano. Aps a reunio em que se discutiram os consensos bsicos e
encaminhamentos, foram constitudos Grupos de Trabalho (GT) cuja atribuio era apresentar
propostas para os problemas identificados de classificao, convnios, financiamento e
contrato de trabalho. Os resultados deveriam ser apresentados em uma segunda rodada de
interlocuo poltica, que seria realizada em maio de 1998 (ver quadro 1 pg 155).

O Documento de Consulta afirmava que o crescimento do terceiro setor no Brasil

estava relacionado no somente demanda por participao social nas decises pblicas, mas
tambm redefinio das relaes entre Estado e sociedade. Destacava sua importncia
poltica, diante da crise de representatividade dos Partidos; importncia social, por assumir
responsabilidades nessa rea; e importncia econmica, devido ao crescimento de empregos
no setor161. O documento apontava que existia uma nova realidade que no havia sido
acompanhada por mudanas legais e que no seria possvel uma s legislao para tratar de
organizaes to dspares.

Como estratgia adotou-se como prioridade quatro reas de atuao: registros e

cadastros e administrativos; licitaes e contratos com o poder pblico e mecanismos de
prestao de contas quando envolvidos recursos pblicos; regime trabalhista e previdencirio;
regime fiscal e tributrio. Na rodada, o foco era o campo daquelas organizaes do terceiro
setor com fins pblicos (Documento de Consulta,1997: 6). Os participantes deveriam
identificar pelo menos cinco dificuldades legais e cinco sugestes de mudana da legislao,
relacionadas ou no com as dificuldades descritas. As respostas dos participantes foram, ento,
agrupadas em 8 temas:

1- Registros e Cadastros Administrativos;

2- Contratos e Convnios;

161
A pesquisa As organizaes sem fins lucrativos no Brasil, ocupaes, despesas e recursos (Landim, 1999)
apontou a existncia de 1,12 milho de trabalhadores remunerados no setor sem fins lucrativos em 1995. Segundo
composio interna do setor em termos de pessoal ocupado, do contingente total, 81% se encontravam em quatro
reas: educao, sade, cultura/recreao e assistncia social. Isso representa 1,7% da populao ocupada total no
Brasil. As despesas operacionais do conjunto das organizaes estavam em torno de 10,9 bilhes de reais, o
equivalente a 1,5 % do PIB, contra a mdia de 4,6% dos outros 22 pases que participaram da pesquisa.

151
 3- Mecanismos de Auto-Regulao;
4- Mecanismos Institucionais de Responsabilizao;
5- Doaes e a busca de um novo modelo de financiamento;
6- Regulamentao do Voluntariado;
7- Contrato de trabalho por prazo determinado; e
8 - Informaes.

Como a Lei 9.790/99 abarcou os temas 1, 2, 3 e 4, nos dedicaremos, sobretudo, a esses

aspectos. Apontaremos, entretanto, como foram os encaminhamentos dos outros temas.

A partir das respostas/contribuies enviadas pelos interlocutores, sistematizadas no

Documento Base, foram extrados e propostos pela equipe da Interlocuo (e depois
aprovados na XVII reunio) cinco consensos bsicos, que deveriam constituir parmetros
para os GT na elaborao das propostas de reviso da legislao. Cada consenso
acompanhado de um texto que explica ou problematiza a questo, a partir das sugestes dos
interlocutores, que resumimos (Documento-Base, 1997, segunda verso: passim):

1 - Papel Estratgico do terceiro setor. O fortalecimento do terceiro setor, no qual se

incluem as entidades da Sociedade Civil de fins pblicos e no-lucrativos, constitui
hoje uma orientao estratgica nacional em virtude da sua capacidade de gerar
projetos, assumir responsabilidades, empreender iniciativas e mobilizar recursos
necessrios ao desenvolvimento social do pas.

A tentativa desse primeiro consenso foi demonstrar a importncia, o volume crescente

de recursos que o terceiro setor agregava e que essa multiplicao de iniciativas privadas com
sentido pblico era um fenmeno recente, massivo e global.

2 - Mudana do Marco Legal do terceiro setor. O fortalecimento do terceiro setor

exige que seu Marco Legal seja reformulado.

O texto que discorre sobre esse consenso justifica a necessidade da reforma, afirmando
que a legislao que se aplicava ao setor no-lucrativo era confusa e obsoleta e que no
suportava fenmenos novos como a responsabilidade social e as relaes de parceria entre
rgos pblicos e ONGs. Alm disso, afirma que a legislao ento vigente no coibia abusos

152
praticados em nome da filantropia e da assistncia social. Conclui dizendo ser imperativo
rever este emaranhado legal de modo a simplific-lo e torn-lo mais transparente.

3 - Abrangncia do terceiro setor. A reformulao do Marco Legal do terceiro setor

exige a construo de um entendimento mais amplo sobre a abrangncia do prprio
conceito de terceiro setor.

A explicao que o texto fornece de suma importncia para o carter que assumiria a
Lei das OSCIP. Aponta a falta de clareza, por parte das instituies do Estado, das
organizaes de mercado e das entidades da sociedade civil, sobre o significado do terceiro
setor e os tipos de organizaes que esto includas no conjunto designado pelo termo.
Problematiza as definies geralmente utilizadas por no diferenciarem as organizaes com
finalidades pblicas das privadas que atuam no terceiro setor.

4 - Transparncia e Responsabilidade do terceiro setor. A expanso e o

fortalecimento do terceiro setor uma responsabilidade, em primeiro lugar, da prpria
Sociedade, a qual deve instituir mecanismos de transparncia e responsabilizao
capazes de ensejar a construo da sua auto-regulao.

Um dos temas polmicos, a questo da auto-regulao nunca chegou a uma soluo

prtica pelos interlocutores. O que estava em jogo era a legitimidade do setor que havia
sofrido abalos com o escndalo do oramento no governo Collor, o que contribuiu para
construir uma imagem negativa das entidades sem fins lucrativos. Vieram tona vrias
fraudes, dentre elas, a utilizao dessas entidades para a sonegao de impostos e o vnculo
entre muitas fundaes criadas por deputados que desviavam recursos do oramento em
beneficio prprio. A tarefa, segundo opinio de alguns dos interlocutores, deveria ser das
prprias organizaes, no cabe ao Estado regular o funcionamento das organizaes do
terceiro setor, a menos quando estejam envolvidos recursos estatais (ou isenes de qualquer
sorte) (Documento-Base, 1997, segunda verso: 13). Por outro lado, parte deles acreditava
que o controle estatal era necessrio, mesmo quando no estivessem envolvidos isenes e
recursos pblicos, tendo em vista a existncia de entidades que, embora operando com
recursos privados, desenvolviam atividades antiticas e ilegtimas, com abuso de poder e
distoro das finalidades de uma instituio sem fins lucrativos, o que provocava o aumento
de sua a desmoralizao. Outros, entretanto, sustentavam que cabia ao Estado coibir as

153
atividades ilegais, mas no teria que intervir alm da fronteira que separa o ilegal do ilegtimo
nem, muito menos, regular desvios de natureza tica. Em relao a esse tema no se avanou
praticamente.

5 - Relaes do Estado com o terceiro setor quando envolvidos recursos pblicos. A

reformulao do Marco Legal do terceiro setor exige que o estabelecimento de
direitos seja acompanhado pela contrapartida de obrigaes das entidades do terceiro
setor para com o Estado quando estiverem envolvidos recursos estatais.

O posicionamento dos atores denota que no havia um consenso, entre o Estado e as

organizaes do terceiro setor, sobre direitos e obrigaes quando envolvidos transferncia de
recursos. No que tange aos direitos, para a maioria das OSC de fins pblicos parecia no haver
problemas quanto a receber recursos estatais. Mas no que tange s obrigaes, ainda no se
encontrava suficientemente generalizada a compreenso de que uma OSC de fins pblicos
devesse estar submetida a mecanismos de visibilidade, transparncia e controle pblicos
legalmente estabelecidos que permitissem, inclusive, responsabilizar seus dirigentes pela
utilizao dos recursos pblicos que administravam. O velho problema da falta de
accountability tambm afetava as OSC, aspecto esse que quando incorporado Lei 9.790/99
criaria uma srie de reclamaes por parte de algumas organizaes. Em relao ao
posicionamento de alguns dirigentes do Estado sobre o direito a receber recursos, no havia
consenso que uma OSC devesse ter acesso a eles, mesmo que fosse para a consecuo de
objetivos de carter pblico. A justificativa era a desconfiana quanto ao carter no
representativo das entidades, mas tambm havia a competio por dotao oramentria etc.

Mesmo sem consenso, o documento prope que no momento em que o recurso for
concedido a OSC:

(...) ele ter como corolrio natural a bvia contrapartida em obrigaes,

accountability, transparncia e controle pblicos legalmente estabelecidos -
permitindo, inclusive, responsabilizar penalmente seus dirigentes em caso de
malversao dos recursos que administram e que faz-se necessrio que o
Estado se torne mais efetivo e mais eficaz na fiscalizao do uso dos recursos
pblicos que ele destina para o terceiro setor (Documento-Base, 1997,
segunda verso: 14).

Os consensos especficos sero tratados na prxima seo.

154
Quadro 1 - Resumo dos documentos, aes e datas das Rodadas de Interlocuo
at a aprovao da Lei 9.790/99

29/07/1997- Documento de Consulta enviado.

5/09/1997 - Coletnea das contribuies dos interlocutores enviada
Perodo para reaes dos interlocutores ao documento.
15/09/1997- Documento Base (1 verso) enviado.
Perodo para reaes dos interlocutores ao documento.
29/09/1997- Documento Base (2 verso) enviado e discutido na reunio do
Conselho.
6/10/1997 - XVII Reunio do Conselho da Comunidade Solidria, (sexta
rodada de Interlocuo Poltica do Conselho sobre marco legal e constituio
dos GT).
Perodo para o trabalho dos GT, encontros e debates sobre as propostas.
12/02/1998- Documento Final da Rodada enviado.
18/03/1998 Minuta do Termo de Parceria feito pelo subgrupo.
1/04/1998 Minuta do PL feito pelo Subgrupo Classificao.
4/05/1998 - XX Reunio do Conselho da Comunidade Solidria, (continuao
da sexta rodada de Interlocuo Poltica do Conselho e exame dos resultados
dos GT).
10/05/1998 - Anteprojeto enviado Casa Civil
23/07/1998 Anteprojeto enviado Cmara dos Deputados (PL 4.690/98).
24/07/1998 PL 4.690/98 encaminhado Comisso de Trabalho da Cmara.
Incio das negociaes com Executivo e OSC.
27/01/1999 Acordo final do governo com o Relator do Substitutivo.
3/03/1999 Aprovado o Substitutivo na Cmara dos Deputados.
11/03/1999 Aprovado o PL no Senado Federal.
23/03/1999 Lei 9.790/99 sancionada pelo Presidente da Repblica.

155
 4.2. 1. O tratamento dos temas na primeira rodada (reunio de 6/10/97)

Para tratar da elaborao (durante tramitao no Executivo) e formulao da poltica

(no Legislativo), discutiremos como cada um dos temas da agenda de reforma foi tratado no
processo, focalizando aqueles incorporados pela Lei 9.790/99 (Registros e Cadastros
Administrativos; Contratos e Convnios; Mecanismos de Auto-Regulao; Mecanismos
Institucionais de Responsabilizao).

O Documento Base (segunda verso) para a discusso dos interlocutores reunia

tambm oito propostas de consensos especficos sobre a mudana do marco regulatrio que
deveriam ser objeto prioritrio da reforma. Com base nas respostas dos interlocutores, foram
organizados os consensos, problematizadas as questes e identificados os encaminhamentos.

Passamos anlise de cada um dos temas de discusso que estavam na agenda naquele
momento, apresentando, nessa ordem:

a) o consenso especfico identificado;

b) a problematizao da questo;

c) os encaminhamentos inicialmente sugeridos pela equipe do Conselho; e

d) como foram tratados os temas, consensos e encaminhamentos pelos interlocutores

ao final da rodada de negociao ocorrida na XVII Reunio do Conselho, em 6 de outubro de
1997.

Aps resumir os relatos dos debates da reunio de 6/10/97, apresentamos os

encaminhamentos finais da reunio, discutindo os desdobramentos do tema financiamento e a
constituio dos Grupos de Trabalho (GT) para dar continuidade elaborao das propostas
aprovadas para reviso da legislao.

156
 Registros e Cadastros Administrativos

A primeira proposta de consenso especfico que norteia esse tema era: O

estabelecimento da identidade do terceiro setor pressupe a classificao adequada das
organizaes que dele fazem parte, garantindo o reconhecimento das suas especificidades e
viabilizando parcerias mais eficazes entre essas prprias organizaes e delas com o Estado
(Documento-Base, 1997, segunda verso: 16).

As consultas realizadas apontavam que a legislao e os mecanismos de

reconhecimento dessas organizaes (registros e cadastros) no atendiam s expectativas do
Governo e da sociedade, pelos custos operacionais e pelo questionamento da eficcia dos
processos. Nesse sentido, havia uma demanda pela gerao de critrios objetivos para
classificar e identificar adequadamente as instituies do terceiro setor, a fim de permitir
melhor definio quanto ao acesso a eventuais benefcios e/ou incentivos governamentais.

A segunda proposta de consenso para o tema era: necessrio rever e simplificar os

procedimentos para o reconhecimento institucional das organizaes do terceiro setor, de
modo a reduzir os custos operacionais e agilizar e potencializar as relaes entre o Estado e a
Sociedade Civil (Documento-Base, 1997, segunda verso: 17).

O modelo classificatrio institucional que vigorava era considerado inadequado pelo

Governo e OSC, pela poluio encontrada nos cadastros, burocratizao dos procedimentos,
e pelas vinculaes estabelecidas entre registros e ttulos distintos. Por isso, props-se a
reviso dos estatutos da Declarao de Utilidade Pblica e do Certificado de Entidade de
Fins Filantrpicos, que deixaram de ser um ttulo honorfico ou mera qualificao, para se
transformar em passaportes na obteno e manuteno de privilgios questionados pelo
governo e, tambm, por grupos da prpria sociedade civil.

As propostas de encaminhamentos eram:

1. Realizar a reunio de toda a legislao, normas e procedimentos administrativos

vigentes no Brasil, como referencial para o estabelecimento de um novo Marco Legal
que regulamente e otimize as relaes da Sociedade Civil com o Estado, em geral, e
do terceiro setor com as instncias governamentais, em particular, resguardadas as
prioridades estabelecidas nesta Rodada de Interlocuo quanto s reas de atuao e
quanto ao mbito normativo.

157
 2- Constituir um Grupo de Trabalho com representantes do Conselho da Comunidade
Solidria, do Governo Federal e de instituies do terceiro setor para estudar a
implementao de um novo modelo classificatrio institucional que possibilite a
explicitao das caractersticas peculiares a cada subconjunto de organizaes do
terceiro setor, simplifique os procedimentos e garanta uma qualificao e classificao
adequadas ao estabelecimento das regras de incentivos e de eventuais parcerias entre
as partes. Esse grupo dever apresentar uma proposta ao Conselho do Comunidade
Solidria no prazo de 120 dias.

3. Revogar a Portaria nmero 11, de 13 de junho de 1990, do Ministrio da Justia,

que disciplina a instruo dos pedidos de reconhecimento de Utilidade Pblica, (em
virtude deste instrumento atribuir indesejvel poder discricionrio ao Estado), como
primeiro passo na reforma das normas de natureza administrativa que regulam as
relaes com o terceiro setor (Documento Base, segundo verso, 1997:16 a 18).

A discusso dessas propostas na primeira rodada de negociao, na XVII Reunio do

Conselho, contou com o ento Ministro da Casa Civil, Clvis Carvalho - estratgico para a
discusso, pois toda reviso ou elaborao normativa passava por seu Gabinete -, que
apresentou em seu discurso o enorme interesse do governo na discusso da reforma (Ata da
VXVII Reunio do Conselho, 1997:7).

O ponto polmico foi a proposta de revogao da Portaria sobre procedimentos para a

concesso da Declarao de Utilidade Pblica. O que chama a ateno o seu proponente, o
prprio Ministrio da Justia, responsvel pela emisso do ttulo, que existia desde 1935,
numa ousada tentativa poltica porque na poca, pelo menos cinco mil entidades a possuam,
sendo requisito para outros ttulos e permitia o acesso a vantagens fiscais. Tal idia foi
criticada pelos interlocutores, pois no se poderia revogar algo sem antes saber o que iria
colocar no lugar e haveria inmeras implicaes para aquelas que o detinham. De fato, era
necessrio repensar os critrios de emisso do ttulo, mas nem seus defensores avaliavam ser
aquela a melhor forma. Pode-se conjecturar que o ento Ministro da Justia queria demonstrar
vontade de colaborar, mas precisava de respaldo para sua proposta radical, e procurou isso na
ocasio propondo inclusive a diviso da responsabilidade de concesso do ttulo a uma

158
comisso que seria formada por vrios Ministrios. No obteve xito, sendo a proposta
criticada e rejeitada pela maioria dos presentes162.

O representante da FASE e da ABONG, Jos Eduardo Duro, salientou que havia um

avano conceitual importante no documento produzido com relao ao reconhecimento do
subgrupo constitudo pelas ONGs, cujo papel, na defesa de direitos e promoo do
desenvolvimento sustentvel muito importante, pois trata da existncia de um universo que
no tem nenhum reconhecimento at hoje na legislao brasileira (Ata da VXVII Reunio do
Conselho, 1997: 20). A legislao apenas reconhecia a assistncia social, educao e sade, e
o fato de o documento reconhecer a especificidade das ONGs, possibilitou amainar os nimos
da ABONG, pelo menos naquele momento, que se ressentia do fato de o Conselho ter sado na
frente na reforma e se posicionava criticamente em relao ao governo. O debate principal que
a ABONG estava liderando acerca do tema classificao girava em torno da delimitao do
campo em que se situavam as ONGs e sua autonomia em relao ao Estado (proposta esta
incorporada no Documento). Elas se recusavam a ser braos executores das polticas de Estado
e prestadoras de servios, em outros termos - exercer atividades complementares ou
suplementares ao Estado - porque isso poderia significar concordncia com o fato de o
Estado estar se distanciando de suas tarefas obrigatrias (Estado Mnimo) e tambm porque
consideravam sua prpria atuao diferenciada. O trabalho para ampliao ou construo de
direitos ainda desconhecidos e o desenvolvimento de aes inovadoras e de transformao
social eram atividades que no se enquadravam na denominao complementar ou
suplementar ao Estado163.

162
O Ministro ris Resende assim justificava: conveniente que o prprio Estado, num gesto de praticidade,
abra mo de um instrumento que d a ele, discricionariamente, poder para expedir ttulo de utilidade pblica sem
os mnimos parmetros, sem uma discusso mais profunda da questo (Ata da VXVII Reunio do Conselho,
1997: 20).
163
A proposta da ABONG foi incorporada no Documento Base (1997, segunda verso:12): (...) ao definir fim
pblico, no se pode incluir no conjunto do Terceiro Setor, apenas aquelas instituies beneficentes, de caridade,
filantrpicas ou prestadoras de algum tipo de servio estatal (...), de sade, de educao, de assistncia social etc.
necessrio incluir tambm as chamadas ONGs cuja atuao no configura nenhum tipo de complementaridade
ou de alinhamento aos objetivos de polticas governamentais, e nem, muitas vezes, de suplementariedade
presena do Estado. Ao lado das instituies que complementam a presena do Estado no desempenho de seus
deveres sociais e ao lado daquelas entidades que intervm no espao pblico para suprir as deficincias ou a
ausncia da ao do Estado, devem ser tambm consideradas, como de fins pblicos, aquelas organizaes que
promovem, desde pontos de vista situados na Sociedade Civil, a defesa de direitos e a construo de novos
direitos - o desenvolvimento humano, social e ambientalmente sustentvel, a expanso de idias-valores (como a

159
 Ao final da discusso desse tpico, a proposta 3 sobre a revogao da Portaria da
Utilidade Pblica foi incorporada questo 2 e seria considerada pelo GT.

Contratos e Convnios

A nica proposta de consenso especfico que acompanha as propostas sobre o tema

contratos e convnios era: necessrio rever a legislao relativa a contratos e convnios,
visando a identificar mecanismos mais adequados de relao entre o Estado e o terceiro setor
quando envolvidos recursos estatais (Documento-Base, 1997, segunda verso: 19).

As contribuies enviadas pelos Interlocutores revelavam que as relaes entre Estado

e terceiro setor quando envolvidos recursos pblicos no poderiam ser regidas de modo
adequado nem pelo Contrato e nem pelo Convnio porque esses instrumentos surgiram para
regular as relaes de sujeitos privados com fins privados entre si; de sujeitos estatais com
sujeitos sociais com fins privados; ou de sujeitos estatais entre si. Como se tratava das relaes
entre sujeitos estatais e sujeitos sociais de origem privada, ambos com fins pblicos, estas
relaes, conclui o documento, deveriam ser regidas por um novo tipo de instituto jurdico que
reunisse caractersticas dos dois instrumentos existentes mas que traduzisse a relao de
parceria entre instituies com fins pblicos igualmente, mas de origem diversa (estatal e
social) e com natureza diferente (pblica e privada).

Este novo instrumento de parceria, segundo os interlocutores, deveria favorecer a

publicidade, a transparncia, a escolha do parceiro mais adequado do ponto de vista tcnico e
mais desejvel dos pontos de vista social e econmico (tal como possibilita o Contrato), sem,
no entanto, introduzir a lgica de mercado em atividades sem fins lucrativos, que no se regem
predominantemente por uma racionalidade mercantil. Tambm no poderia reproduzir a lgica
normatizadora do Estado, nem manter os procedimentos que autorizam a escolha
discricionria daquelas entidades do terceiro setor beneficiadas a partir da avaliao deste ou
daquele rgo governamental (tal como ocorria com o Convnio).

tica na poltica), a universalizao da cidadania, o ecumenismo (latu sensu), a paz, a experimentao de novos
padres de relacionamento econmico e de novos modelos produtivos e a inovao social.

160
 Foram duas as propostas de encaminhamentos:

1. Constituir um Grupo de Trabalho para elaborar esse novo instrumento jurdico

composta por membros do Conselho da Comunidade Solidria, de organizaes do
terceiro setor e do Governo Federal (formalmente designados pelas autoridades
competentes). Essa Comisso dever apresentar uma proposta ao Conselho da
Comunidade Solidria no prazo de 120 dias.
2. Divulgar entre as organizaes do terceiro setor as informaes relativas s
possibilidades de realizao de parcerias com o Estado (reas, projetos, verbas etc.)
(Documento-Base, 1997, segunda verso: 20).

As discusses sobre as propostas e formas de encaminhamento na reunio

convergiram, pois havia consenso entre os atores em relao aos problemas que os convnios
causavam tanto ao Governo quanto s OSC. Nesse sentido, destaca-se a fala de Cesare de La
Rocca, por resumir o estado da questo. Ele prope que o contedo do instrumento reflita uma
ideologia democrtica, j que so os recursos que determinam uma relao assimtrica de
poder, em princpio. Defendeu a proposta dos interlocutores para realizao de concurso
pblico com critrios transparentes, possibilitando a concorrncia entre as entidades para
resolver o problema da discricionariedade do Governo na seleo das OSC.

Mecanismos de Auto-Regulao

O consenso especfico para esse tema propunha: necessrio estimular a criao de

mecanismos de auto-regulao da Sociedade Civil visando a garantir a publicidade e a
transparncia, e a eficincia e a eficcia, do funcionamento das organizaes do terceiro setor
(Documento-Base, 1997, segunda verso: 21).

As justificativas dos interlocutores apontavam que o fortalecimento do terceiro setor

exigia o aumento de credibilidade das organizaes que o compem e passava pela
necessidade de proteger o pblico contra charlates, e salvaguardar o prprio terceiro setor de
escndalos que possam comprometer a sua imagem. Por esse motivo, apontavam a criao de
instrumentos eficientes e consistentes, que assegurassem maior controle social das aes de

161
interesse pblico desenvolvidas pelas organizaes do terceiro setor. Por outro lado,
interlocutores manifestaram que essa era uma tarefa muito difcil de ser operacionalizada.

Os encaminhamentos sugeridos consistiram em:

1. Organizar um amplo programa educativo para vencer o ceticismo que impera

em grande parte de nossa sociedade, na mdia e no poder pblico, quanto
legitimidade das atividades do terceiro setor.
2. Identificar novos mecanismos de prestao de contas, por exemplo: a) criar um
tipo de ISO 14.000; ou b) implementar aes de prestao de contas que requeiram,
por parte da comunidade, ou de outras entidades sem fins lucrativos, um certificado de
funcionamento ou algum tipo de aval ou fiana; ou, c) auditorias privadas externas,
ou, ainda, d) uma combinao de todos esses mecanismos.
3. Criar a fiscalizao e certificao no-governamental, da eficincia, eficcia e
qualidade do servio prestado, a ser implementada de forma independente do Estado.
4. Elaborar cartilhas contendo critrios de avaliao por setor, sempre que
possvel propondo indicadores numricos de forma a permitir comparaes objetivas
e, at, a formao de um ranking (Documento-Base, 1997, segunda verso: 22).

O tema auto-regulao, depois do financiamento, foi o que mais suscitou debate entre
os participantes daquela reunio de 6 de outubro de 1997. O interessante que foi um
representante governamental, Ministro Raul Jungmann, que apontou no ser adequado o
Estado discutir o tema que dizia respeito totalmente sociedade e solicitou retirar item da
pauta. Pedro Malan, ento Ministro da Fazenda, elogiou a proposta, mas se colocou favorvel
ao Ministro Jungmann, tal como Evelyn Ioschpe, do Grupo de Institutos, Fundaes e
Empresas (GIFE), que afirmou concordar totalmente com a posio do Ministro. Atitude
inversa teve Jorge Duro (representante da ABONG), que considerava legtima a participao
do Estado no debate, muito embora, concordasse com a reserva expressa pelo Ministro de que
o assunto caberia s prprias OSC. tila Roque, representante do Ibase, tambm estava de
acordo com a ressalva do Ministro, porm, afirmou que independentemente da origem dos
recursos, quer sejam de origem estatal, de cooperao internacional ou de doaes, deveriam
ser considerados pblicos, o que exigia que as ONGs prestassem contas sociedade sobre
como foram utilizados esses recursos. O representante do CNAS, Gilson Dayrell, acrescentou

162
que isenes e imunidades tambm eram recursos pblicos independentemente de haver
convnio com governo (Ata da XVII Reunio do Conselho, 1997:43-50).

Mecanismos Institucionais de Responsabilizao

Esse item tinha como consenso: necessrio implementar mecanismos mais

adequados de responsabilizao visando a garantir que os recursos de origem estatal
administrados pelas organizaes do terceiro setor sejam bem aplicados e efetivamente
destinados a fins pblicos (Documento-Base, 1997, segunda verso: 23).

Embora existissem dispositivos constitucionais e infraconstitucionais para fiscalizao,

superviso e auditoria, tais dispositivos foram considerados inadequados para evitar que
recursos pblicos de origem estatal administrados por organizaes do terceiro setor fossem
malversados, mal-aplicados e utilizados com fins privados. A idia era estabelecer relaes
com base em direitos e obrigaes claramente definidos. O Estado no poderia conceder
benefcios fiscais ou repassar recursos para as organizaes, sem que estivesse assegurada a
boa utilizao, a eficincia e a eficcia no mnimo equivalentes s que seriam alcanadas caso
o prprio Estado aplicasse diretamente tais recursos. Foi proposto que o administrador da OSC
fosse passvel de responsabilizao institucional (accountable), tal como o administrador
governamental. Salientam ainda os interlocutores a participao dos Conselhos ligados s
polticas pblicas, como possveis agncias de accountability no que se refere s organizaes
do terceiro setor e do prprio Estado (Documento-Base, 1997, segunda verso: 23).

O Documento Base continha os seguintes encaminhamentos:

1. Identificar mecanismos que responsabilizem os gestores das entidades sem fins

lucrativos pela administrao dos recursos. Por exemplo: a) uma entidade
comprovadamente infratora deveria perder imediatamente o controle de seus ativos; a
mesma regra seria aplicada aos dirigentes das entidades que perderiam o controle dos
ativos pessoais, tal como na legislao bancria. Aps sentena transitada em julgado,
tais bens seriam transferidos a outra entidade do terceiro setor, a critrio do Ministrio
Pblico; b) dirigentes e gestores de entidades do terceiro setor, poderiam ser
enquadrados em crime de colarinho branco, admitindo-se, inclusive, a perda parcial
de direitos civis; c) entidades (e representantes) que participem como membros em
conselhos (no exerccio da funo do colegiado) teriam responsabilidades

163
 equivalentes s do servidor pblico e estariam pro tempore submetidas a um
regulamento semelhante aos dos empregados pblicos.
2. Responsabilizar o Conselho Fiscal quanto a prestao de contas da organizao
em todas as instncias.
3. Fortalecer os conselhos ligados s polticas pblicas como instrumentos que
assegurem a publicizao dos procedimentos e critrios de alocao e do recebimento
de recursos pblicos (estatais ou privados).
4. Implementar, para as organizaes do terceiro setor, um s relatrio anual
padro, integrando informaes que digam respeito Receita, ao Ministrio Pblico
(quando for o caso) e Seguridade Social (Documento-Base, 1997, segunda verso:
24) .

Os debates dos interlocutores sobre esse tema convergiram para o fato de as propostas,
principalmente as exemplificadas no item um, eram medidas muito drsticas, no dizer de
Donald Sawyer (do Instituto ISPN), e que h inmeras dificuldades para recrutar conselheiros
e dirigentes, que no podem receber remunerao, e que esto sujeitos a penalidades no caso
de qualquer infrao. O Ministro Jungmann props retirar os exemplos do item um e remeter a
discusso para o GT. Bresser Pereira chegou a acentuar que o item c desse primeiro
encaminhamento era absurdo, exatamente o oposto do que queremos, que seria no-estatal.
O Ministro da Fazenda, Pedro Malan, afirmou que chegou a perguntar ao Secretrio da
Receita Federal se aquelas propostas haviam sado de sua equipe: bom que conste da
agenda, mas creio que no deveria chegar a esse nvel de detalhe. Felizmente, no de
responsabilidade do governo (Ata da VXVII Reunio do Conselho, 1997:63-64). Os
participantes membros de OSC tambm discordaram do tom da proposta. Mas h quem visse
nela uma possibilidade, desde que condicionada contrapartida de recursos estatais. Outros,
como Jorge Duro, relativizaram, ressaltando a necessidade de separar as entidades
pilantrpicas do restante das ONGs.

Em relao proposta de maior participao dos Conselhos de polticas no controle

das aes do terceiro setor, o Ministro Paulo Renato e o Assessor Especial da Presidncia da
Repblica, Vilmar Faria, sugeriram cautela, pois havia cerca de 90 conselhos no nvel federal,
com variadas responsabilidades e especificidades, e isso poderia ocasionar problemas. O

164
governo no queria os Conselhos na proposta, mas esse eram um ponto importante para a
ABONG.

Doaes e a busca de um novo modelo de financiamento164

A proposta de consenso relativa a esse tema foi assim definida: necessrio viabilizar
condies de financiamento para o terceiro setor buscando alcanar um fluxo permanente de
recursos capaz de assegurar o funcionamento de suas organizaes (Documento-Base, 1997,
segunda verso: 25).

O mecanismo tradicional de incentivo s doaes a deduo da base tributvel do

Imposto de Renda. As restries impostas s dedues de doaes de pessoas fsicas (que no
tm nenhuma forma de abatimento) e de pessoas jurdicas, a partir de 1995, constituam,
segundo opinio das OSC, obstculos construo da responsabilidade social dos
empresrios, da filantropia privada e da sustentabilidade financeira das OSC. Em 1995, a Lei
n 9.249 diminuiu o limite de deduo das doaes do Imposto de Renda de Pessoa Jurdica de
5% para 2% sobre o lucro operacional, e a Lei n 9.250 impediu a deduo de pessoa fsica. A
Lei n 9.249 equiparou as organizaes do terceiro setor de benefcio mtuo (como fundaes
destinadas a empregados) s que perseguem o fim pblico e introduziu a exigncia da
Declarao de Utilidade Pblica Federal da entidade para que a empresa pudesse realizar a
deduo (Ferrarezi, 2001).

Uma das propostas tinha por objetivo aperfeioar os mecanismos existentes de

incentivos s doaes privadas com formas mais eficientes de deduo e de fiscalizao.
Algumas delas apontavam o limite at 10% para deduo para pessoa jurdica e at 5% para
pessoa fsica. Por outro lado, alguns assinalaram que as formas de financiamento indireto
baseadas em mecanismos de incentivo ou renncia fiscal, dificilmente assegurariam um fluxo

164
A pesquisa As organizaes sem fins lucrativos no Brasil, ocupaes, despesas e recursos, integrante do
projeto internacional da Universidade Johns Hopkins (EUA) no Brasil, abordou ocupaes, despesas e recursos
das organizaes sem fins lucrativos no pas, indicando (Landim, 1999) que as doaes de indivduos so
responsveis por 14% do financiamento total das organizaes, completando-se o perfil dos recursos com 14,5%
provenientes do governo, 3,2% provenientes de empresas e 68% de receitas prprias - propores que esto na
mdia registrada na Amrica Latina. As doaes ganham relevo se pensarmos, por exemplo, que no existem
incentivos fiscais para doaes de pessoas fsicas desde 1995, ao contrrio do que ocorre na maioria dos pases
desenvolvidos. Isso indica que h uma mobilizao silenciosa de indivduos que fazem doaes.

165
regular de recursos para o terceiro setor com a equidade desejada, alm de reduzir o montante
de recursos que poderia ser utilizado no financiamento direto das OSC pelo Estado.
Argumentava-se, ainda, que a abertura de excees pontuais no que tange ao pagamento de
impostos no seria capaz de conformar uma poltica tributria consistente, sendo prefervel
dotar as organizaes do terceiro setor de verbas oramentrias e/ou constituir fundos que
cumprissem um papel financiador das atividades sociais de interesse pblico. Defendiam estes
a mudana completa do sistema existente, com a constituio de um novo modelo mais
permanente, estvel e consistente de financiamento estatal do terceiro setor.

O Documento Base apontava, assim, para essas duas vertentes, uma de incentivo s
doaes e outra que propunha outro tipo de financiamento. Vejamos:

1. Realizar campanhas de mobilizao, voltadas opinio pblica, para incentivar a

realizao de doaes para as organizaes do terceiro setor.
2. Realizar campanhas voltadas ao setor empresarial que incentivem a realizao de
doaes para organizaes do terceiro setor.
3. Aperfeioar os mecanismos de incentivo s doaes, estudando outras formas de
deduo mais eficientes, alm do imposto devido, e que sejam capazes de diminuir os
custos a elas associados.
4. Revogar a Lei 9250/95 e elaborar novo dispositivo que reintroduza a possibilidade
de deduo, para efeitos de Imposto de Renda, das doaes realizadas por pessoas
fsicas s organizaes do terceiro setor, redefinindo um novo limite percentual para a
base de clculo e novos critrios de habilitao dessas organizaes para democratizar
o acesso a tais benefcios.
5. Revogar a Lei 9249/95, procedendo reviso do percentual a ser estabelecido para
a deduo das contribuies capazes de estimular a filantropia empresarial e a
definio de novos critrios de habilitao das organizaes do terceiro setor para
democratizar o acesso a tais benefcios.
6. Criar um Grupo de Trabalho para propor um novo modelo integrado de
financiamento para as atividades de interesse pblico desenvolvidas pelas
Organizaes do terceiro setor (dotaes oramentrias, fundos dotais, etc.)
(Documento-Base, 1997, segunda verso: 27).

A discusso entre os interlocutores sobre esse tema foram as mais acaloradas,

aflorando as posies conflitantes acerca do tema. Vale a pena debruar-nos no relato de

166
alguns dos atores do campo e seus desdobramentos para a tentativa do Conselho da
Comunidade Solidria de criar uma aliana entre terceiro setor e Governo.

A primeira fala na reunio foi a do Ministro da Fazenda, Pedro Malan, que se esforou
para demonstrar o interesse do Governo na aliana, mas tinha, ao mesmo tempo, a difcil
tarefa de defender o ajuste fiscal. Em sua longa argumentao, primeiro se fixou nos objetivos
do Governo no que diz respeito ao controle da inflao e de assegurar condies de
crescimento sustentado da economia, com o aumento de produtividade e mudana estrutural,
que segundo o Ministro, no se esgotavam em si mesmos, sendo meios para melhoria
continuada das condies de vida da maioria da populao, na dupla dimenso de integrao
ao mercado e exerccio da cidadania (Ata da VXVII Reunio do Conselho, 1997:78).
Salientou a importncia de dar espao s iniciativas espontneas e diversas da sociedade, mas
a discusso sobre o uso de recursos pblicos para OSC, necessariamente, teria que levar em
conta certas restries, como a necessidade de controlar e reduzir o dficit nominal
consolidado do setor pblico, que era de 40 bilhes de reais, e a necessidade de continuar o
processo de dar maior eficincia da mquina arrecadadora, com os princpios de simplicidade,
neutralidade e generalidade que deveriam caracterizar um sistema tributrio moderno. Frisou
que a Receita Federal vinha fazendo, nesse sentido, um trabalho admirvel em termos de
simplificao do imposto de renda da pessoa fsica165.

Posicionou-se contra a revogao pura e simples dos dispositivos legais acerca das
isenes porque representavam um enorme avano em relao anterior e apontou outras
formas de aumentar os recursos para OSC, como as propostas que estavam sendo discutidas na
rodada, como o voluntariado, uma legislao adequada a contratos de trabalho por tempo
determinado, campanhas de incentivo a doaes.

O Ministro da Educao Paulo Renato criticou a iseno da cota patronal ao INSS, j

que as pessoas que trabalham numa entidade filantrpica, como hospitais, planos de sade,
universidades, que no contriburam para o sistema, teriam os custos da aposentaria divididos

165
Segundo Pedro Malan: isso tem a ver com decises de investimento no s domstico como tambm
internacional no pas e no podemos ter sistemas tributrios marcados por isenes, renncias de toda ordem, que
fazem com que no haja transparncia e percepo clara da sua simplicidade, neutralidade e generalidade (Ata
da VXVII Reunio do Conselho, 1997:80).

167
pela sociedade. Como o Ministro da Fazenda, ele tambm avaliou que as propostas do
voluntariado e contratos de trabalho por tempo determinado eram mais interessantes e viveis,
e que financiar aes, via convnios, seria mais transparente do que isenes para o insumo.
Essa ltima proposta foi endossada pelo Chefe da Assessoria Econmica do MPO, Amauri
Bier, que props uma verificao nos oramentos dos entes federativos para uma possvel
substituio de funes que eram feitas pelo poder pblico e que poderiam ser transferidas ao
terceiro setor na implementao. Nessa mesma linha, o banqueiro Pedro Moreira Salles props
que os incentivos fossem para o funding das OSC do que propriamente operao.

Os representantes das OSC iniciaram suas falas e dentre os questionamentos feitos ao

Ministro da Fazenda, o destaque foi sobre o que significava em termos econmicos, a
eliminao de incentivos s doaes de pessoas fsicas e qual eram prioridades, j que se havia
escolhido o setor social para a reduo do dficit. Essas indagaes feitas por Sergio Carvalho,
da associao Cruzada do Menor, foram endossadas por vrios representantes das OSC.

Jorge Duro questiona se haveria conseqncia no discurso de valorizao do terceiro

setor na qual est em jogo a importncia do social (Ata da VXVII Reunio do Conselho,
1997:90). Frisou, em relao questo do INSS, que essa discusso implicava na reviso do
recorte do terceiro setor, com a eliminao das instituies que no eram sem fins lucrativos e
que os recursos da cooperao internacional sempre eram superiores aos recursos pblicos de
Governos. Outros interlocutores, como o representante do Lyons, afirmavam que os resultados
dos trabalhos do terceiro setor na comunidade compensariam os gastos do governo.

Rubem Csar, da associao Viva Rio e Conselheiro, disse que era a primeira vez que
ouvia pessoas do Governo conversando sobre os assuntos do terceiro setor com tal nvel de
conhecimento e fez uma profisso de f de que chegariam a alguns consensos, embora o tema
e o processo de discusso fossem novos. Comentou a preferncia do Ministro da Fazenda pelo
funding oramentrio dizendo que havia um potencial de mobilizao de recursos via parceria,
pouco explorada. Porm, deveria ser estimulado o investimento da sociedade, pois quando os
recursos que saem da sociedade so aplicados em polticas pblicas diretamente pelas OSC,
acaba por aumentar o volume total de recursos, possibilitando ao Governo uma economia. A
aposta na participao, com possibilidade de aumentar as doaes, mesmo com a perda de

168
privilgios, daria para considerar um trade-off que aponta para o futuro e sai da posio
defensiva (Ata da VXVII Reunio do Conselho, 1997: 99). Por fim, aduziu que com as regras
atuais para se chegar a atividade fim tem-se que ser anjo, quer dizer, sem existncia fsica
pois no se pode pagar pessoal que faz o trabalho com recursos do governo, nem custos
administrativos.

Bresser Pereira defendeu a importncia do terceiro setor para a sociedade e que muitas
das atividades que o Estado realiza diretamente poderiam ser feitas de forma mais democrtica
e flexvel por entidades no-estatais. Defendeu a forma de realizao de convnios e parcerias
em vez de isenes, como a do INSS, que considerava um escndalo, tal como as dedues
que ocorrem diretamente no IR, com os riscos de fraudes. Frisou ainda a necessidade de
separar as filantrpicas e as empresas que usam a iseno para seus prprios projetos internos.

Nas tentativas para justificar a necessidade de rever a questo das isenes das
dedues, contou-se ainda com as teses de Joaquim Falco (Conselheiro) relativas a
informaes, valores e eficincia: Ao conceder isenes no se est apenas tomando uma
deciso econmica, mas uma deciso sobre quais os valores que interessam sociedade.
Defendeu a necessidade de se ter uma viso sistmica de todas as isenes para, a partir dessas
informaes bsicas sobre os dados da Receita Federal, se fazer um exerccio de racionalidade
e valorizao para que o consenso pudesse ser alcanado. Cobrou do Governo, como outros o
fizeram, aquilo que estava sendo tambm objeto de discusso para o terceiro setor:
transparncia. Abordou, ainda, que eficincia no uso dos recursos pblicos deveria ser o
indicador para definir qual o melhor modo de aplicao, se atravs do Estado ou do terceiro
setor.

Outro interlocutor, Joo Carlos Silveiro, ressaltou o fato indito de seis Ministros
terem concedido seu tempo ao terceiro setor. Manifestou desejo de a discusso focalizar a
simplificao da legislao que atrapalha o trabalho das entidades porque estava parecendo
que estavam querendo arrancar dinheiro da rea pblica, quando na realidade o dinheiro do
Estado vem da sociedade.

O Secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, reafirmou que no havia dvida

quanto importncia do terceiro setor e que a questo era a forma de financiar a ao em

169
relao assistncia social e outros objetos de sua atividade. Em seu discurso, disse que trs
anos antes, o sistema tributrio brasileiro estava entre os piores, ineficiente, injusto e obsoleto,
com alto grau de sonegao, e que o Governo estava se esforando para recuper-lo. Afirmou
que no aumentar as dedues, na realidade, refletia a preocupao de dar abertura para a
sonegao, no sendo possvel o sistema fiscalizar isso. As dedues so dinheiro pblico no
qual se renuncia a capacidade de decidir quanto alocao, em que o acesso frequentemente
muito pouco democrtico porque quem paga esse tipo de imposto, quem permite doao so
empresas tributadas pelo regime de lucro real, grandes empresas s quais no tm acesso os
pequenos (Ata da VXVII Reunio do Conselho, 1997: 113). Mostrou-se disposto a debater e
trazer os argumentos do por que das restries que ofereceram soluo apresentada.

A Presidente Ruth Cardoso, que pouco intervinha, aps uma proposta de

encaminhamento de um participante, props uma aliana entre Governo e OSC nesse tema,
concordando que era necessrio um sistema de arrecadao transparente e simplificao dos
procedimentos de recolhimento fiscal. Defendeu incentivos claros, precisos e transparentes e o
incentivo s doaes individuais, muito baixas no pas, para garantir tanto a participao
quanto o controle da ao. O terceiro setor, dizia, dependia do trabalho voluntrio como
tambm de dinheiro voluntrio para que pudesse existir. Manifestou-se contrria proposta de
fundos oramentrios, sendo, em sua opinio, a distribuio pulverizada de recursos seria
melhor porque a responsabilidade do terceiro setor de captar recursos.

Ao final desta seo, o Conselheiro Augusto de Franco, que tambm se abstinha de se

posicionar posto que intermediava os debates, fez consideraes acerca dos debates,
prosseguindo na direo de se fazer uma aliana para concretizao de um novo modelo de
financiamento, no apenas das atividades, porque se trata de capital social que tem que ser
formado a custa do pblico. Afirmou que se a proposta de uma nova classificao fosse
adiante, delimitando o que fim pblico, evitar-se-iam muitos problemas, sonegao, fraudes
e possibilitaria avanar na discusso do financiamento direto ou indireto.

170
 4.2.2. Encaminhamentos dos temas na primeira rodada (reunio de 6/10/97)

Passamos agora aos principais desdobramentos da primeira rodada de negociao,

resultado da reunio de 6 de outubro de 1997.

Em relao ao primeiro tema, Registros e Cadastros Administrativos, foi criado um

GT com representantes do Conselho da Comunidade Solidria, do Governo Federal e de
instituies do terceiro setor para estudar a implementao de um novo modelo classificatrio
institucional que deveria ser orientado pela explicitao das caractersticas peculiares a cada
subconjunto de organizaes do terceiro setor, simplificao de procedimentos e garantia de
uma qualificao e classificao adequadas ao estabelecimento das regras de incentivos e de
eventuais parcerias entre as partes. Esse grupo deveria apresentar uma proposta ao Conselho
no prazo de 120 dias166. Esse GT tambm ficou responsvel por Contratos e Convnios e
tinha por objetivo aperfeioar os instrumentos existentes e criar um novo instrumento (Termo
de Parceria) complementar e no necessariamente obrigatrio (Documento-Base, 1997, verso
final: 35). Nesse GT tambm deveriam ser incorporadas as propostas do tema Mecanismos
Institucionais de Responsabilizao (ver resumo no Quadro 2, pg. 173).

Quanto aos Mecanismos de Auto-Regulao, um Comit Setorial do Marco Legal do

Conselho da Comunidade Solidria deveria incentivar esse debate, porm ele nunca ocorreu.

As propostas decorrentes do tema Doaes e a Busca de um Novo Modelo de

Financiamento foram remetidas a outro GT que seria formado pelos representantes do
governo: Ministrio da Fazenda (Secretaria da Receita Federal), Ministrio da Educao,
Ministrio da Sade, Ministrio do Planejamento e Oramento, Ministrio da Previdncia e

166
O Grupo de Trabalho ficou vinculado Casa Civil e Cmara de Poltica Social e era composto pelos
representantes do governo: Ministrio da Justia, Fazenda, Previdncia, Assistncia Social, Sade, Administrao
e Reforma do Estado e Conselho Nacional de Assistncia Social e Comunidade Solidria; pelos representantes da
sociedade civil: Jorge Eduardo Duro (Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional), Humberto
Mafra (Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento), Dora
Bueno (Rotary).

171
Assistncia Social; e pelos representantes da sociedade civil167. O Grupo de Trabalho teria 120
dias para apresentar uma proposta ao Conselho da Comunidade Solidria.

A falta de regulamentao do trabalho voluntrio168, que gerava uma srie de

problemas na Justia do Trabalho, foi encaminhado por meio do apoio do Conselho
aprovao da Lei 9608/98 que ainda tramitava na ocasio. Nela o servio voluntrio foi
definido como o trabalho realizado por pessoas fsicas, no remunerado, sem gerar nenhum
tipo de vnculo empregatcio, obrigaes trabalhistas, previdencirias ou afins. Ele extensivo
tanto s entidades pblicas, quanto s instituies privadas sem fins lucrativos,
independentemente de qualquer qualificao, desde que tenham objetivos cvicos, culturais,
educacionais, cientficos, recreativos ou assistenciais, inclusive de mutualidade.

Em relao falta de informaes sobre o setor, a Lei 9790/99 permitiu o acesso

gratuito aos cidados aos dados cadastrais e outros documentos das entidades e, em 1998, foi
criada pelo Conselho da Comunidade Solidria, a RITS - Rede de Informaes para o terceiro
setor com o objetivo de oferecer informaes sobre o setor e o acesso tecnologia de
comunicao e gerncia do conhecimento.

167
Os representantes da sociedade que integravam o GT eram: Silvio Santana (Fundao Grupo-Esquel),
Alexandre Fonseca (Rotary), Srgio Carvalho (Cruzada do Menor), Evelyn Ioschpe (Grupo de Institutos,
Fundaes e Empresas); e pelos representantes do Conselho da Comunidade Solidria: Conselheiros Rubem
Csar Fernandes e Pedro Moreira Salles. Na realidade, a proposta que foi realmente discutida foi a preparada pelo
Consultor do Programa, Jose Paulo Cavalvante.
168
Compunham as propostas para o tema Regulamentao do Voluntariado: 1) Apoiar a aprovao do Projeto
de Lei 1275/95 que dispe sobre o servio voluntrio. Verificar em que estgio se encontra a tramitao da
referida Lei e traar estratgias de ao com esse objetivo. 2)Apoiar o desenvolvimento do programa nacional de
promoo do trabalho voluntrio no Brasil que est sendo implementado pelo Conselho da Comunidade Solidria
em parceria com os Centros de Voluntariado que esto sendo implantados nas principais cidades do pas. 3)
Apoiar a criao de programas governamentais de Servio Civil e estimular o surgimento de projetos-piloto que
incorporem a participao do voluntariado em formas de prestao de servios baseadas na ao cidad. 4)
Estudar a viabilidade de instituir um ttulo de reconhecimento social e valorizao do tempo de trabalho
voluntrio dedicado por pessoas fsicas a entidades sem fins lucrativos de interesse (Documento Base, 1997,
segunda verso: passim).

172
 Quadro 2 - Resumo dos temas e objetivos dos Grupos de Trabalho (6/10/97)

Grupo de Trabalho 1 - Registros e Cadastros administrativos/ Mecanismos institucionais de

responsabilizao/ Contratos e Convnios
Problema: Os mecanismos de reconhecimento institucional das OSC no atendem ao
propsito de identificao e qualificao adequadas.
Objetivos da reviso: criar critrios simplificados e transparentes par classificar e qualificar as
organizaes do terceiro setor possibilitando uma base de informaes confivel e objetiva
que oriente a definio de parceiros e concesso de incentivos governamentais.
Problema: Os dispositivos de fiscalizao existentes no so suficientes para exercer o
controle da utilizao dos recursos pblicos pelas entidades do terceiro setor.
Objetivos da reviso: implementar mecanismos mais adequados de responsabilizao visando
a garantir que os recursos de origem estatal administrados para as entidades do terceiro setor
sejam bem aplicados e destinados a fins pblicos.
Problema: Esses mecanismos no so considerados adequados s especificidades das
organizaes privadas com fins pblicos. A administrao pblica no possui critrios
objetivos de identificao, seleo, competio e contratao da melhor proposta para celebrar
convnios e contratos.
Objetivos da reviso: reformular os mecanismos existentes e criar um novo instrumento mais
adequado s especificidades das organizaes do terceiro setor para estabelecer relaes com o
Estado.
Grupo de Trabalho 2 - Doaes e a busca de um novo modelo de financiamento
Problema: os mecanismos tradicionais de financiamento das entidades do terceiro setor so os
incentivos via deduo do imposto de renda das doaes. Mas a normatizao dos incentivos
fiscais tem sido instvel, dificultando a consolidao da pratica de doaes e garantia de um
fluxo regular de recursos.
Objetivos da reviso: viabilizar condies de financiamento par as entidades do terceiro setor
buscando um fluxo regular de recursos capaz de assegurar seu funcionamento.

Grupo de Trabalho 3 - Contrato de trabalho por tempo determinado

Problema: as entidades do terceiro setor em geral trabalham por projetos com durao
estabelecida, mas a contratao de prestadores de servios sem vnculo empregatcio, por
perodo superior a trs meses, torna a entidade vulnervel ao fiscalizadora e reclamao
trabalhista.
Objetivos da reviso: identificar alternativas que permitam s organizaes do terceiro setor
celebrar contratos de trabalho por prazo determinado, sem prejuzo das garantias fundamentais
dos empregados e reconhecendo a condio especial do empregador.

173
 4.3. A elaborao da poltica: os resultados dos Grupos de Trabalho na segunda
rodada de interlocuo (4/05/1998)

Nesta seo trataremos da preparao das propostas pelos GT constitudos, da

discusso e encaminhamentos feitos na rodada, da incorporao ou descarte das principais
sugestes at a elaborao do Projeto de Lei (PL) que foi enviado Cmara dos Deputados,
focalizando os temas que dariam origem Lei 9.790/99.

A Casa Civil da Presidncia da Repblica, por meio da Subchefia Executiva e da

Cmara de Poltica Social passou a convocar os integrantes do GT para os trabalhos, ainda em
1997, tendo como coordenadora a assessora Alexandrina Sobreira de Moura. Mas foi somente
no incio de 1998 que os GT passaram a elaborar as verses preliminares das propostas. No
primeiro encontro daquele ano, o Subchefe Executivo da Casa Civil, Silvano Gianni, deu ao
GT de classificao um mandato abrangente para discusso e proposies que julgasse
adequado. Afirmou que o governo estava interessado em fazer o que fosse necessrio para
dotar o pas de uma lei moderna e adequada s necessidades da sociedade, mas que eles no
fariam nenhuma proposta, aguardando as que emanariam da Interlocuo Poltica (Ata reunio
17/02/1998). Assim, notamos que havia um alinhamento poltico da Casa Civil com a diretriz
da Interlocuo Poltica para constituio de um espao de construo coletivo.

Durante o processo de elaborao, dois representantes da sociedade, Silvio Santanna e

Humberto Mafra, tiveram papel destacado pelas proposies que fizeram e inmeras sugestes
nas verses do PL, pela capacidade de negociar e de atrair mais OSC para o debate e pelo
acompanhamento constante dos produtos.

Em reunio do GT1, em 10 de maro de 1998, decidiu-se que um subgrupo ficaria

encarregado de juntar as idias esboadas e elaborar uma proposta preliminar para o debate do
GT para o problema da classificao/qualificao169. Por meio de duas propostas - de Silvio
Santanna e outra de Humberto Mafra - se obteve uma sntese feita pela equipe da interlocuo
169
Desse subgrupo, formado em janeiro de 1998 por ocasio da reunio promovida pela Casa Civil para
organizar os trabalhos, participavam: Humberto Mafra (Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o
Meio Ambiente), Silvio Santanna (Fundao Esquel Brasil), Alexandrina de Moura (Cmara de Poltica Social do
Governo), Eduardo Szazi (Gife), Augusto de Franco e Elisabete Ferrarezi (Comunidade Solidria).

174
para a reunio. As duas diferiam em relao denominao, carter pblico e finalidade
pblica, respectivamente. A denominao Organizao da Sociedade Civil de Carter
Pblico prevaleceu porque o subgrupo considerou que a finalidade no seria o nico critrio
para qualificar uma organizao que tivesse caractersticas pblicas. O conjunto de
caractersticas do pblico seria funo da conjuno de dois fatores: a finalidade e o regime de
funcionamento (que tambm deveria ser pblico), compreendendo, conforme a Sexta Rodada,
a transparncia e a responsabilidade, o cumprimento de certas obrigaes para com o Estado, a
existncia de mecanismos de auto-regulao e de mecanismos institucionais de
responsabilizao (Documento Base, 1998).

Nessas duas propostas iniciais, se nota a preocupao em regular vrios aspectos da

organizao. A primeira delas continha artigos detalhados que versavam sobre registro para
qualificao, origem dos recursos, regime funcionamento, finalidade, gesto patrimonial,
gesto de RH, prestao de contas, incentivos fiscais e penalidades. Esta proposta gerou vrios
artigos da lei, como o ato vinculado, as sanes para dirigentes em caso de comprovada
malversao de recursos, a obrigatoriedade de ter conselhos fiscais, os princpios
constitucionais da administrao pblica, as regras para gesto e a proibio de remunerar
dirigentes. O mesmo ocorreu com a segunda proposta, destacando-se um excesso nas
exigncias, manifesto na quantidade de documentos e relatrios que eram solicitados para a
obteno do registro; a proposta tinha contedos semelhantes a outra: registro, acesso aos
incentivos fiscais, exigncias contbeis, prestao de contas, e patrimnio. A proibio de
vnculos partidrios e de realizao de auditoria foram alguns dos temas incorporados no
Projeto de Lei (PL).

Nessas proposies iniciais das OSC, chama a ateno a complexidade dos temas
abordados, a profuso de exigncias em relao documentao, o fato de o registro ser feito
na Secretaria da Receita Federal, e certa ingerncia do Estado em assuntos que feriam a
autonomia das organizaes sem fins lucrativos. Talvez, por hbito, ou por excesso de cautela,
as duas propostas feitas pelo Frum e pela Fundao Esquel tinham excesso de regulao,
assemelhando-se s exigncias dos outros ttulos existentes, o que no eliminaria a
burocratizao do sistema manifestada pelos interlocutores das OSC nos diagnsticos. No

175
entanto, essas exigncias foram bastante liberalizadas durante o processo de elaborao no
subgrupo, principalmente por influncia dos dirigentes do Conselho170.

Em 1 de abril, com base nas duas propostas, o subgrupo definiu a minuta que seria
analisada pelos outros integrantes do GT, com uma verso mais enxuta e sem tantas
exigncias de documentos. Esse subgrupo atuante, de carter mais propositivo e operativo, que
congregava atores interessados em viabilizar as propostas, possibilitou agilidade na criao
das verses do anteprojeto de lei sobre Organizaes da Sociedade Civil de Carter Pblico
(OSCCP), que eram remetidas aos outros integrantes do GT para apreciao. Foram pelo
menos 5 verses diferentes que circularam no GT e entre interlocutores at chegar a que foi
apresentada na reunio de 4 de maio de 1998.

O subgrupo responsvel pela elaborao de proposta para o Termo de Parceria (TP)

estabeleceu como ponto de partida, em 18 de maro, o contrato de gesto que acompanhava a
Lei 9.637/98 que criou as OS porque ele j tinha passado pelo crivo do governo e da Cmara e
tambm porque focalizava mais o controle por resultados do que das atividades-meio171.

A idia de criar um instrumento de fomento mais adequado s especificidades das OSC

se traduziu em dois pontos presentes desde a primeira verso: o monitoramento e a avaliao
dos resultados, e os mecanismos de responsabilizao dos dirigentes com o objetivo de
garantir que os recursos de origem estatal fossem bem aplicados e destinados a fins pblicos
(Documento Base, 1998:12).

A primeira verso do TP circulou com apenas sete artigos, recebeu vrias crticas e
sugestes e finalmente foi apresentada na rodada com a incluso das seguintes sugestes de
OSC: obrigatoriedade de realizar concursos de projetos; um artigo sobre a indisponibilidade de
bem imvel adquirido com recursos pblicos; e determinao de limite mximo para o valor
dos TP. A solicitao de retirar os artigos que versavam sobre a exigncia de regulamento
prprio para compras, sobre indcios fundados de malversao de recursos, e a incluso de
170
A primeira perspectiva denominamos restritiva e a segunda posio como moderada. Ver 4.3.2.
171
O TP que at ento no tinha sido trabalhado foi retomado pela equipe de interlocuo que convidou alguns
membros do subgrupo de classificao para participar, alm dos representantes do ISPN, Instituto Sociombiental
e Mater Natura. A primeira verso distribuda foi feita por Maria Teresa Silva (consultora jurdica do MARE) e
equipe da interlocuo, tendo por inspirao as regras do contrato de gesto da Lei 9.637/98 (OS) e os princpios
da NGP do MARE.

176
extensa lista de documentos que deveriam compor o Termo de Parceria foram sugestes das
OSC que no foram acatadas pelo coordenador da Interlocuo. Essa ltima proposta, por
razes de simplificao e desburocratizao; e em relao ao regulamento e mecanismos de
controle, por constiturem, na viso dos dirigentes, o trade off na negociao com o governo,
como tentativa de obter maior autonomia do que os convnios.

A idia fora que presidiu elaborao do Termo de Parceria foi criar uma alternativa
ao controle estatudo na modalidade dos convnios, que fundado na atividade-meio e na
definio do destino que se faz dos recursos. Para isso, a relativa flexibilidade no controle dos
meios e a autonomia decisria do gestor, que se pretendia, deveriam ser compensadas pelos
mecanismos de avaliao, controle social e sanes no caso de uso indevido de recursos. Pelo
menos, era essa a inteno dos seus mentores, para avanar e se diferenciar dos convnios.
Nessa primeira proposta, havia uma sugesto para incluso de um artigo que obrigava o rgo
pblico editar regulamento para o processo seletivo das organizaes (concurso de projetos de
OSC).

Enfim, no anteprojeto de Lei das Organizaes da Sociedade Civil de Carter Pblico

apresentado na rodada, j estavam presentes as linhas mestras que continuariam at a verso
final aprovada no Congresso Nacional. Muitos artigos no tinham consenso, mas os dirigentes
do Conselho resolveram deixar assim mesmo no PL. Por exemplo, o Frum das ONGs
Ambientalistas era contrrio definio do tipo de entidade que poderia obter o ttulo;
incluso dos princpios da administrao pblica; possibilidade de o cidado pedir a
desqualificao com base em provas.

Segundo nota explicativa do Documento Base (1998: 6), os objetivos traados na sexta
rodada estavam materializados na proposta apresentada, que continha: um novo sistema
classificatrio que simplifica os procedimentos para registro, possibilitando o reconhecimento
institucional das entidades de fato sem fins lucrativos e efetivamente voltadas para produo
de bens e servios de carter pblico. Entendeu o GT que o melhor meio para imprimir
credibilidade ao terceiro setor seria mediante uma lei que qualificasse o subconjunto das que
atuam de acordo com fins pblicos. Para tanto, seria necessrio propor os contornos desse
subconjunto ao invs de tentar defini-lo teoricamente a partir do conceito de pblico.

177
 Derivou dessa idia, a conjugao do regime de funcionamento com a finalidade e a
definio de tipos de organizaes que podiam ou no pleitear a qualificao.

Antes de conhecer o debate realizado na rodada, vejamos quais so os principais

aspectos dos anteprojetos de leis apresentada na reunio de 4 de maio de 1998, elaborados
pelos GT, que permaneceriam at a aprovao final (Documento Base, 1998):

Em relao qualificao: Critrios de finalidade e regime de funcionamento

para obter a qualificao; ato vinculado aos preceitos da lei; Definio dos tipos
de organizao (finalidades) que poderiam e no poderiam obter o ttulo.

Em relao ao funcionamento: Vedao s organizaes de participarem de

campanhas poltico partidrias; Incluso de alguns princpios da administrao
pblica; resoluo de conflitos de interesse; obrigao de ter um Conselho
Fiscal; regras para destinao de patrimnio em caso de dissoluo; proibio
de remunerar dirigentes; regras para prestao de contas independente do
recebimento de recursos.

Em relao aos controles: preciso de sanes para o descumprimento da lei,

sendo conselheiros e dirigentes responsveis solidrios.

Disposies transitrias: a OSC que optar pelo ttulo deve renunciar

automaticamente a outros ttulos.

Em relao ao anteprojeto do Termo de Parceria, que foi juntado parte da

qualificao aps a reunio:

Estabelecia o fomento para execuo direta das atividades de interesse pblico;

indica as clusulas obrigatrias para o programa de trabalho que deveria
estabelecer as atribuies, responsabilidades e obrigaes das OSCCP e Estado,
estipular limites oramentrios, objetivos, metas e indicadores de avaliao;
previso de remunerao de pessoal da organizao; critrios para fiscalizao
pelo rgo pblico; previso de comisso de avaliao; os responsveis pela
fiscalizao em caso de irregularidade devem dar cincia ao Tribunal de
Contas, sob pena de responsabilidade solidria, estando a OSC e seus dirigentes

178
 sujeitos indisponibilidade e seqestro de bens, com detalhamento desse
processo; exige publicao de regulamento de compras.

Segundo nota explicativa no Documento Base (1998:15), o anteprojeto sobre

incentivos fiscais no havia sido suficientemente discutido antes da reunio. Todavia, seria
apresentado apreciao dos interlocutores na reunio. Aqui j se anunciava as dificuldades
de obteno de consenso quanto ao tema dentro do prprio GT de financiamento.

4.3.1 O debate das propostas dos GT na rodada de 4 de maio de 1998

Na continuao da sexta rodada, na reunio de 4 de maio de 1998, foram apresentadas

propostas pelos GT constitudos. provvel que o fato de terem sido feitas, principalmente,
por atores da sociedade civil, que seguiram as diretrizes da rodada de 1997, tenha possibilitado
que as propostas dos anteprojetos de leis - em linhas gerais - fossem bem recebidas pelos
interlocutores, consideradas adequadas aos objetivos pretendidos172. Com exceo do tema
financiamento.

As discusses sobre os anteprojetos na rodada focalizaram, principalmente, a

necessidade de remunerar dirigentes e a dificuldade de os dois sistemas conviverem
paralelamente (CEBAS/ DUP e OSCIP). Embora no estivesse presente na verso discutida,
pois os interlocutores das OSC no haviam chegado a consenso, a remunerao de dirigentes

172 Comentrios dos interlocutores na reunio sobre a proposta do Termo de Parceria: Quero dizer que a
proposta excelente (...). Acho que [a seleo] deveria ser artigo para que haja regras previamente definidas
sobre como as instituies podem se candidatar a fazer um termo de parceria, de tal forma a evitar que possa
haver preferncias ou injustias nesse caso (Flvio Schuch - (Diretor gora). (Ata XX Reunio, 1998: 23).
Analisei realmente todo o projeto do anteprojeto, pareceu-me muito bom (...) Mrio Cmera de Oliveira
(Presidente do Conselho Nacional de Governadores do Lions Club) (Ata XX Reunio, 1998:24). Como quase
todos, achamos tima a proposta (...) Donald Rolfe Sawyer - (Coordenador do ISPN). (Ata XX Reunio,
1998:25).Evidentemente estou num regozijo histrico com esse superamento do conceito de convnio pelo
termo de parceria (...) Cesare de la Rocca - (Diretor da Rede de Formadores das ONGs na rea da Infncia).
(Ata XX Reunio, 1998:26). Queria fazer minhas as palavras do Cesare e demais, que avanamos de forma
importante ao introduzir termo de parceria, s sinto falta na redao do texto do que a obrigao do rgo
pblico (...) Evelyn Berg Ioschpe - (Presidente do GIFE). (Ata XX Reunio, 1998:26). Considero esta proposta
um avano, mas queria apenas destacar a importncia de que o que est entre colchetes, na pgina 14, passasse
para o corpo da proposta porque, parece-me, que o instrumento facilitador de parcerias entre organizaes da
sociedade civil e do Estado no podem deixar de incorporar elementos que assegurem a publicidade e
universalidade do acesso a essa facilidade, ento, acho importante que seja explicitado o processo seletivo das
organizaes. Jorge Eduardo Saavedra Duro - (Presidente da Fase) (Ata XX Reunio, 1998:28).

179
foi considerado um pleito legtimo pelo Secretrio da Receita Federal e acabou compondo o
PL enviado Cmara dos Deputados173.

Contrrios ttica da convivncia entre os ttulos, havia os que achavam que isso
poderia incorrer num olhar moralista (Cesare de la Rocca - Centro Ax de Defesa e Proteo
Criana e ao Adolescente); ou que os benefcios eventualmente obtidos para as OSCCP
deveriam ser abertos aos outros ttulos (Joaquim Falco - Fundao Roberto Marinho); ou que
seria incorreto porque no existiam ainda benefcios que atrassem as organizaes para o
novo modelo (Paulo Modesto - MARE). Havia os favorveis, mas com condicionantes: os que
achavam que os sistemas legais deveriam coexistir, porm deveriam no futuro apontar para a
extino do antigo, logo, os benefcios no poderiam estar nos dois sistemas ao mesmo tempo
para induzir a entrada no novo (Paulo Renato - MEC); os que concordavam com a condio de
que o sistema assegurasse vantagens efetivas alm da possibilidade de firmar o Termo de
Parceria (Rubem Csar Viva Rio; Jorge Duro - FASE).

Houve pleitos corporativos para que determinados tipos de organizaes entrassem na

lista das que poderiam obter o ttulo, como associaes de pais e mestres (MEC), e as
Organizaes Sociais - OS (MARE). Alguns expressaram dvidas sobre onde ficariam as
entidades da educao e da sade sem fins lucrativos que eram mantidas por outras
instituies e empresas (Csar Soares dos Reis Lar Fabiano de Cristo, Dora Silvia Bueno -
Rotary Club).

O debate sobre financiamento ficou inconcluso: no foi discutido o produto do GT que,

na realidade, teve como proposta-base um Anteprojeto de Lei Complementar sobre tributao,
incentivos fiscais e outras medidas, elaborado pelo Consultor do Programa, Jos Paulo
Cavalcante. Na reunio, o Secretrio da Receita praticamente ignorou a proposta apresentada
pelo GT, afirmando no ter nada novo, e foram discutidas apenas suas ponderaes sobre um
possvel aumento da alquota para deduo de pessoa jurdica e a viabilidade de remunerao
de dirigentes. O encaminhamento foi, ento, mais um prazo para que o GT pudesse apresentar
173
O GT reconhecia a necessidade e a legitimidade, mas a incluso da remunerao no era consenso: No
estgio atual das OSC, os problemas derivados de uma eventual eliminao dessa restrio poderiam ser
numerosos, envolvendo desde casos de m f, situaes de conflitos de interesse at questes de competncia
(...). Na medida em que as organizaes se tornem efetivamente de carter pblico (com participao do pblico)
esse conflito tender a diminuir e a restrio poder ser eventualmente levantada (Documento Base, 1998: 5).

180
uma outra proposta que combinasse as ponderaes feitas pelo Secretrio e pelas OSC na
reunio.

Integrantes da sociedade civil alegaram que o Anteprojeto, feito pelo Consultor, fugia
ao consenso e ao mandato concedido ao GT, na rodada de 6 outubro de 1997, encarregado de
propor um modelo integrado de financiamento. Silvio Santana, Eduardo Szazi (GIFE) e
Humberto Mafra (Frum Brasileiro de ONGs) teceram crticas ao fato de ela ter entrado na
regulamentao dos mecanismos de imunidade e de outras questes que no atendiam aos
interesses do setor, eram consideradas retrocesso e extrapolavam os objetivos e mbito do GT
e da Rodada. De fato, a proposta do Consultor era ambiciosa em sua tentativa de abarcar
assuntos complexos que exigiam diferentes tipos de negociaes, em diferentes arenas, como
no caso das imunidades - assunto constitucional que afeta as entidades de assistncia social,
que foram taticamente excludas da rodada porque poderia gerar resistncia de polticos na
consecuo das reformas que exigiam mudanas na legislao ordinria. A proposta feita por
esse subgrupo era manter as questes dos incentivos para as OSCIP e a introduo da alquota
do SIMPLES para OSC.

Em relao ao produto do GT 3, Contrato de trabalho por prazo determinado, a

diretriz inicial apontava para o fato de as organizaes do terceiro setor no terem, na maior
parte dos casos, condies financeiras para manter um quadro de pessoal permanente e
suportar os encargos trabalhistas resultantes porque trabalham quase sempre por projetos ou
programas de durao estabelecida e em base salarial predeterminada. No entanto, a proposta
foi descartada porque o Secretrio-Executivo do Ministrio do Trabalho, Antnio Anastasia,
afirmava que no haveria como, juridicamente, distinguir o empregado de uma entidade do
terceiro setor do setor empresarial, em vista do tratamento isonmico e universal adotado pela
Consolidao das Leis do Trabalho. Como se tratava de matria constitucional, dificilmente
poder-se-ia tentar alguma exceo. Apontou como sada a Lei 9.601 que trata do contrato por
prazo determinado, coloquialmente chamado de contrato temporrio.

O encaminhamento final da rodada de 1998 foi que haveria consultas bilaterais

considerando os argumentos favorveis e contrrios e, no prazo de 20 dias, se fosse avaliado
pelos organizadores e pela Casa Civil, que no havia um conjunto de argumentos favorveis

181
extremamente significativos, seria aberta outra rodada de negociao. Durante esse perodo,
ainda foram agregadas mais sugestes aos artigos do anteprojeto, mas os dirigentes do
Conselho tomaram decises finais em relao aos temas que no havia se chegado a um
consenso e que foram agregados. Nesse sentido, naquele momento, a grande parte das
mudanas no texto desejadas pelo Frum de ONGs Ambientalistas e ABONG no foram mais
incorporadas, causando conflitos com a Comunidade Solidria. Eles continuariam tentando,
mas agora na Cmara dos Deputados.

Em maio de 1998, o anteprojeto foi para a Casa Civil para organizao do texto
jurdico, onde se iniciou novo debate com a Assessoria Jurdica, que queria compreender as
origens de determinados dispositivos. Todo o histrico da consulta aos atores e os objetivos
que se pretendia com cada artigo tiveram que ser discutidos com os Assessores, que faziam
adendos e sugestes de mudanas. Tambm compareceram nessas reunies representantes dos
Ministrios que de alguma forma estavam envolvidos ou poderiam ser afetados pela Lei.

A rea jurdica da Casa Civil, desacostumada com o tema, fez uma srie de
questionamentos equipe da Interlocuo e considerou a legislao durssima em relao s
exigncias de regime de funcionamento e controles. Houve ainda mais uma tentativa do
MARE para que as OS pudessem obter a qualificao de OSCCP, o que a Casa Civil achava
procedente. No entanto, a posio dos dirigentes do Conselho era contrria, pois se alegava
incompatibilidade entre as leis: as OS eram uma entidade mista (governo e sociedade) e
enquanto as OSCCP tinham origem na sociedade. O que estava em jogo aqui tambm era uma
posio poltica, pois as OSC achavam o Programa de Publicizao do MARE uma
privatizao das coisas do Estado, tendo em vista que a primeira fase da implantao das OS
foi a transferncia de servios e patrimnio pblico para OSC, num movimento do Estado em
direo sociedade. As motivaes tambm eram diferentes, a reforma coordenada pelo
Conselho tinha objetivo de fortalecer a sociedade e no resolver os problemas de falta de
flexibilidade do Estado. Ao final dessa negociao, decidiu-se por algo intermedirio, as OS
que figuravam no artigo que listava as que no poderiam qualificar-se como OSCIP, foi
omitida na verso enviada Cmara.

182
 Tambm nessa negociao com a Casa Civil, decidiu-se por no incluir um artigo que
obrigava o rgo pblico editar regulamento para o processo seletivo das organizaes
(concurso de projetos de OSC) porque a Consultoria Jurdica avaliou que desse modo estaria
submetendo o TP s regras de licitao da Administrao Pblica (Lei 8666/93) o que seria
pior do que o instrumento existente (convnios).

Finalmente em 24 de julho de 1998 o anteprojeto foi entregue Cmara dos

Deputados, convertendo-se no Projeto de Lei 4.690/98 (PL).

O PL (anexo IV) enviado mudou pouco em relao verso anterior (da rodada de
maio de 1998), algumas demandas das OSC foram includas, foram feitos rearranjos e
mudanas na ordem de apresentao, e as alteraes feitas pela Casa Civil se restringiram a
melhorar o texto de acordo com a tcnica jurdica. Substantivamente, as alteraes foram:

As OS no aparecerem na lista que probe a qualificao como OSCCP.

Organizou as regras de funcionamento que estavam dispersas na lei, obrigando
que os artigos estivessem expressos no estatuto das entidades.
Possibilitou a remunerao de dirigentes que esto na gesto executiva.
O Ministrio da Justia passa a ser o responsvel pela qualificao.
O termo de parceria faz parte da mesma lei, o que o vincula apenas s OSCCP.
Caso haja bem imvel comprado com recursos do TP ele dever ser gravado
como inalienvel.
Aplicam-se as normas relativas ao servio voluntrio (Lei n 9.608/98).
Permite acesso pblico a todas as informaes pertinentes s OSCCP no
Ministrio da Justia.
As associaes ou fundaes qualificadas com base em outros diplomas legais,
podero qualificar-se como OSCCP, sendo-lhes assegurada a manuteno
simultnea dessas qualificaes, at dois anos contados da data de vigncia da
Lei.

A fim de permitir melhor compreenso dos artigos da lei, suas principais caractersticas
so resumidas.

183
 Objetivos da Lei das OSCCP (OSCIP)

A qualificao de OSCCP reconhece uma nova institucionalidade nas OSC que

diferente daquela filantrpica, de base caritativa e religiosa. Essa caracterstica institucional
fundada na defesa de direitos gerais e na promoo de polticas desenhadas e executadas pelas
prprias organizaes. A idia era reconhecer o papel diferenciado que as OSC e o trabalho
voluntrio vinham desempenhando na promoo de polticas pblicas.

As outras qualificaes existentes no eram consideradas adequadas s mudanas

ocorridas no processo de redemocratizao brasileiro, em que houve a emergncia de novos
atores sociais na cena pblica, trabalhando em uma pluralidade de campos no abrangidos
pelas antigas titulaes.

Assim, a partir da qualificao de OSCCP, as OSC tm a possibilidade de ter um ttulo

que reconhece seu carter pblico. Uma vez que desde a dcada de 1930 o Estado j declarava
como de utilidade pblica as associaes civis que prestam servios desinteressadamente
coletividade, a novidade do reconhecimento da lei das OSCCP justamente a finalidade,
voltada sociedade como um todo, e no somente a um coletivo restrito e especfico. Embora
todas as organizaes do terceiro setor, de acordo com o Cdigo Civil174, sejam pessoas
jurdicas de direito privado que tm em comum o fato de no visarem lucro, nem todas so de
interesse pblico. Portanto, com essa Lei, o Estado passaria a reconhecer que existe um espao
de atuao da sociedade que pblica no estatal.

Para enfrentar os problemas da legislao anterior, o PL simplificou os procedimentos

referentes ao reconhecimento institucional das associaes como OSCCP, ampliou e definiu as
reas de atuao e estabeleceu critrios mnimos de gesto. Eram objetivos dessa nova
regulao:

permitir s associaes com fins pblicos o acesso qualificao, incluindo novas reas de
atuao social;

174
A confuso jurdica grande na rea, pois a Constituio Federal se refere a esses tipos com variadas
denominaes. No entanto, de acordo com o Art. 44 do Cdigo Civil, So pessoas jurdicas de direito privado: I
- as associaes; II - as sociedades; III - as fundaes. IV - as organizaes religiosas; V - os partidos polticos.
E no Art. 53: Constituem-se as associaes pela unio de pessoas que se organizem para fins no econmicos.

184
 reduzir os custos operacionais e agilizar os procedimentos para o reconhecimento
institucional;
ampliar, modernizar e flexibilizar a realizao de parcerias com os governos, com foco na
avaliao de resultados;
criar mecanismos mais adequados de responsabilizao, de modo a garantir que os
recursos de origem estatal sejam bem aplicados e realmente destinados a fins pblicos
(Ferrarezi, 2002).

A qualificao de OSCCP no substituiu as titulaes preexistentes175. O PL das

OSCCP previu inicialmente, em seu artigo 19, o prazo de dois anos para que as entidades
pudessem acumular a qualificao como OSCCP, e os outros ttulos. A entidade que pretendia
ambos os ttulos teria de se adaptar s duas normas (ver o Quadro 4, pg. 189, em que uma
comparao entre a Lei aprovada e a legislao anterior). Aps esse prazo, a entidade que
tivesse alguma daquelas qualificaes e tambm a de OSCCP deveria optar por uma delas176.

Esse ponto foi a forma encontrada para facilitar a formao das condies polticas
(Documento Base, 1998:6) que possibilitassem a aprovao do Projeto de Lei, j que no
excluiria de imediato a possibilidade de uma OSC que detinha outros ttulos pleitear a
qualificao como OSCCP, e ser beneficiada com as eventuais vantagens e benefcios que ela
trouxesse. Segundo a justificativa do documento, essa foi a ttica para evitar a resistncia de
setores que estavam instalados no regime anterior.

Os critrios para a qualificao como OSCIP177

O Projeto de Lei determina a rapidez no ato de deferimento da solicitao porque a

qualificao ato vinculado ao cumprimento das exigncias legais. A idia era garantir

175
Persistiu no quadro do Terceiro Setor a Declarao de Utilidade Pblica Federal, fornecida pelo Ministrio da
Justia, e o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social, outorgado pelo CNAS, alm do registro de
assistncia social.
176
Tal regime de convivncia foi ampliado para cinco anos pela Medida Provisria n 2.216/2001, contados a
partir da data de vigncia da Lei 9.790/99.
177
Optamos por dar a caracterizao da Lei tal como foi aprovada para no confundir o leitor tendo em vista que
a ordem dos artigos diferente.

185
critrios objetivos para a qualificao e atuao rpida da administrao pblica, impedindo
atos discricionrios do gestor pblico e as diligncias, diminuindo os custos e colocando s
associaes a responsabilidade pelo envio da documentao correta178. O ato vinculado teve
como contrapartida a previso de punio para o dolo e a fraude (art. 12 e 13 na lei final) e
mecanismos de controle interno e externo; em vez de barreiras documentais, optou-se pela
verificao dos resultados, quando envolvidos recursos pblicos, e por mecanismos de gesto
profissional e transparente (Ferrarezi e Rezende, 2002).

O artigo 3 arrola as finalidades admitidas, entre as quais pelo menos uma deve ser
atendida pela associao que solicita a qualificao. O artigo 2, por sua vez, arrola as
entidades que no podem ter acesso ao ttulo, pelos seguintes motivos: representar interesse
privado, individual ou de um coletivo restrito; ter fins lucrativos; prestar servios que no
sejam exclusivamente gratuitos.

Pelo critrio de funcionamento, cujas determinaes obrigatrias esto contidas no

artigo 4, as entidades tm de incluir em seus estatutos algumas normas que regulam a esfera
pblica social e mecanismos que possibilitem uma gesto transparente e a responsabilizao
pelos atos praticados em seu nome. A lei indica as exigncias mnimas para a gesto da
OSCCP, devendo constar do estatuto todos os quesitos do artigo 4. As exigncias e alguns
comentrios entre parnteses se encontram no quadro 3.

178
Para obter a qualificao, a associao deve apresentar alguns documentos ao Ministrio da Justia, que
deferir ou no o pedido no prazo de trinta dias. O indeferimento de qualificao somente poder ocorrer quando
a entidade no se enquadrar na lista de finalidades, no obedecer ao regime de funcionamento previsto ou quando
a documentao estiver incompleta.

186
 Quadro 3 Regras obrigatrias para o estatuto de OSCIP

I- a observncia dos princpios da impessoalidade, da publicidade, da

economicidade e da moralidade (parte dos princpios constitucionais que regem a
administrao pblica).
II- a adoo de prticas de gesto administrativa, necessrias e suficientes a coibir
a obteno, de forma individual ou coletiva, de benefcios ou vantagens pessoais, em
decorrncia da participao no respectivo processo decisrio. (Essas prticas administrativas
visam evitar a obteno de vantagens de dirigentes).
III- a constituio de conselho fiscal ou rgo equivalente, dotado de competncia
para opinar sobre os relatrios de desempenho financeiro e contbil, e sobre as operaes
patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade.
(Definio de um conjunto de obrigaes mnimas para que os conselhos fiscais constituam
uma primeira instncia de controle interno).
IV- a previso de que, em caso de dissoluo da entidade, o respectivo patrimnio
lquido ser transferid a outra pessoa jurdica qualificada nos termos da Lei;
V- a previso de que, na hiptese de a pessoa jurdica perder a qualificao
instituda por esta Lei, o respectivo acervo patrimonial disponvel, adquirido com recursos
pblicos durante o perodo em que perdurou aquela qualificao, ser destinado a outra
OSCCP;
VI- a possibilidade de se instituir remunerao para os diretores da entidade que
respondam pela respectiva gesto executiva, e para aqueles que a ela prestam servios
especficos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na regio
correspondente sua rea de atuao (A entidade tem a possibilidade, no obrigatrio, de
remunerar os dirigentes);
VII- as normas de prestao de contas a serem observadas pela entidade, que
determinaro no mnimo: a) a observncia dos princpios procedimentos contbeis exigidos
pelo regulamento do imposto de renda; b) que se d publicidade, no encerramento do exerccio
fiscal, ao relatrio de atividades e aos documentos contbeis da entidade, colocando-os
disposio para exame de qualquer cidado (Regra para dar publicidade s aes); c) a
realizao de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso, sobre a
totalidade de suas contas, conforme previsto em regulamento.

A lei disciplina a prestao de contas com publicidade e, ainda, submete o prprio

ttulo de OSCIP ao questionamento pblico. Qualquer cidado pode requerer judicial ou
administrativamente a cassao da qualificao, desde que fundamentado em provas, assim
como solicitar relatrios da associao para exame.

187
 O conjunto das exigncias da lei como o rigor em relao responsabilizao dos
dirigentes, o controle social dos atos da entidade, a exigncia de um Conselho Fiscal com
poder para proceder superviso interna e com obrigao de emitir parecer para aprovao
das contas, a proibio de vnculo partidrio, os critrios para uma gesto mais eficiente
deveriam funcionar como atributos sinalizadores que a OSC atuava de acordo com os
princpios da esfera pblica social.

Na verso enviada Cmara, a lei abriu s associaes sem fins lucrativos a

possibilidade de remunerar seus dirigentes e ter acesso a uma qualificao institucional, o que
no possvel nos outros ttulos179.

O Termo de Parceria

O Termo de Parceria permite a realizao de projetos, instituindo prestao de contas

com foco nos resultados e possibilitando o concurso de projetos para o Estado selecionar a
entidade parceira. H uma diferena em relao ao convnio, visto que este permite
associao manter sigilo sobre suas operaes, ao passo que o TP implica mecanismos
internos e externos de controle. Dentre as clusulas obrigatrias para execuo do TP (Art.
14), est a que determina OSCIP publicar na imprensa oficial, regulamento prprio contendo
os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras
com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico. O monitoramento e a fiscalizao da
execuo do Termo de Parceria dever do rgo estatal parceiro e, ao seu final, uma
Comisso de Avaliao - que deve ser criada pelo rgo estatal parceiro analisa os resultados
alcanados, com base nos indicadores estabelecidos pelo programa de trabalho. A Lei
rigorosa no caso de uso indevido de recursos pblicos, estando as entidades e seus dirigentes
sujeitos a punio severa para o dolo e a fraude (art. 12 e 13).

179
Como o conceito de no lucrativo para as leis do Imposto de Renda restritivo, se optar por remunerar seus
dirigentes, a organizao no tem direito iseno (Lei n 9.532/97, art. 15 e 12 2 "a") e ainda perde alguns
benefcios legais, caso tivesse outros ttulos, como a imunidade tributria. Passa a no ter direito Declarao de
Utilidade Pblica, ao Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social e deduo das doaes feita por
empresas. O princpio extensivo s entidades de assistncia social, porque, para obter a inscrio nos Conselhos
Municipais e o registro no CNAS, elas no podem remunerar seus dirigentes. A inscrio nos Conselhos
Municipais de Assistncia Social obrigatria para tais entidades, conforme artigo 9 da Lei n 8.742/93 (LOAS).

188
 Quadro 4 - Comparao entre OSCIP e outras titulaes

OSCIP VERSUS OUTRAS TITULAES

Lei 9.790/99 Legislao anterior em vigncia
Qualificao OSCIP Declarao de Certificado de Entidade
Utilidade Pblica Beneficente de Assistncia Social
Federal
rgo expedidor Ministrio da Justia Ministrio da Justia CNAS
Processo Barato, documentao Caro, documentao Caro, documentao complexa
simples complexa
Deferimento 30 dias meses/anos meses/anos
/Indeferimento
Reapresentao do imediata prazo legal de espera prazo legal de espera
pedido
Perda da qualificao A pedido de qualquer no h previso no h previso
cidado com base em
evidncia de erro ou
fraude
Campos de atuao vrios (art. 3), servio desinteressado sade, educao, assistncia social
inclusive defesa de coletividade
direitos, meio
ambiente,
microcrdito
Admisso interesse pblico interesse coletivo restrito interesse coletivo restrito ou geral
(geral) ou geral
Servios apenas gratuitos gratuitos ou pagos gratuitos ou pagos
Remunerao de Opcional vedada vedada
dirigentes
Participao poltico- Vedada vedada apenas quanto a vedada apenas quanto a uso de
partidria uso de verbas pblicas verbas pblicas
Regras de gesto vrias, incluindo no h previso no h previso
mecanismos contra
favorecimento pessoal
Controle social forte, qualquer pessoa no h previso no h previso
pode pedir
informaes no
Ministrio da Justia e
qualquer cidado pode
analisar os relatrios e
pedir a
desqualificao
Acesso a recursos Termo de Parceria Convnio Convnio
pblicos
Antes da assinatura Conselho de Poltica no h previso no h previso
Pblica do setor
consultado; ao final,
participa da avaliao
de resultados

189
Concurso de projetos Incentivada no h previso no h previso
Aplicao de Flexvel rgida rgida
recursos
Controle por resultados pela forma de aplicao pela forma de aplicao dos
dos recursos recursos
Avaliao de Comisso de no h Comisso no h Comisso
resultados Avaliao Mista
Avaliao interna Conselho Fiscal no h previso no h previso
Avaliao externa auditoria se recursos no h previso para faturamento acima de
estatais recebidos $1.200.000,00
ultrapassarem R$ 600
mil
Responsabilizao penas severas, devoluo de recursos e devoluo de recursos e multa
por mau uso dos indisponibilidade e multa
recursos pblicos seqestro de bens dos
responsveis
Publicidade Relatrio de demonstrativo de receita no h previso
atividades e e despesa quando recebe
demonstraes subveno
financeiras
Prestao de contas simples, ao rgo complexa, obedece complexa, obedece IN/STN n
dos recursos parceiro, obedece lei IN/STN n 3/93 ou 3/93 ou IN/STN n 1/97
repassados 9790/99 e ao Decreto IN/STN n 1/97
3.100/99.
Fonte: Ferrarezi, 2002.

4.3.2 Posio dos atores em relao s principais propostas

Durante o processo de discusso das propostas, os atores se posicionaram segundo

diferentes pontos de vista e concepes, de acordo com seus matizes ideolgicos e polticos.
Para facilitar a compreenso desenvolvemos categorias para classificao, que no pretendem
ter aderncia com os conceitos originais que denotam, mas sim aquelas que aqui definimos,
assumindo os riscos das limitaes que a simplificao implica.

Organizamos os pontos de vista dos interlocutores sob quatro perspectivas, embora

muitos deles faam composies segundo o tema que est sendo analisado. H os que
possuem uma perspectiva liberal - segundo a qual a regulao deve ser mnima, e cuja
preocupao com resultados pragmticos em termos de isenes e recursos. Estes atores se
alinharam com a perspectiva corporativa, em relao questo aos incentivos fiscais. A
perspectiva corporativa tentava manter ou estender benefcios vantajosos como a iseno da
cota patronal para OSC e eram refratrias rigidez dos controles externos e sociais. No caso
do governo, na perspectiva corporativa os atores se posicionavam em defesa da predominncia

190
e controle do Estado nas polticas. A perspectiva moderada partilha dos consensos gerais
idias foras da reforma - orientada para criar condies para o fortalecimento de uma esfera
pblica no estatal, embora haja diferenas em relaes aos meios empregados. Havia tambm
a perspectiva restritiva, cuja maior preocupao, por parte do governo, era o ajuste fiscal e o
impacto do custo da proposta; e pelo lado da sociedade tratava-se da aplicao rigorosa de
regras existentes em outros ttulos e normativos da administrao pblica.

Ao evidenciar e resumir essas diferentes perspectivas percebe-se que o alinhamento

dos atores ocorre num continuum, e as suas posies variam de acordo com o tema em
questo. Nesse sentido, governo e OSC ora partilharam posies no campo, ora se mantiverem
em lados opostos. A idia demonstrar a complexidade do posicionamento dos atores, cujas
preferncias no constituem blocos estanques, podendo diferentes perspectivas concordarem
em apoiar determinadas propostas e discordarem em outras. Isso possibilita que diferentes
alianas sejam tecidas, dependendo do grau de concordncia com relao aos detalhes,
interesses e meios de implementao. Toda classificao tem seus limites, mas o quadro
abaixo pretende demonstrar a complexidade do jogo identificando o apoio em relao aos
principais temas tratados. Quando o apoio difere em relao s dimenses apontadas acima
eles caracterizam apoio com restries.

191
 Quadro 5 Posio dos atores em relao aos principais temas da reforma

APOIO
Perspectivas Liberal Restritiva Moderada Corporativa

Temas OSC Governo OSC Governo OSC Governo OSC Governo Deciso
final
Nova X X X X X X X X Consenso
classificao/ (com
qualificao restrio)
Ato vinculado X X X Governo
para qualificao
Prazo para X X X Governo
convivncia dos (com
regimes restrio)
Termo de Parceria X X X X X X X Consenso
(com
restrio)
Mecanismos de X X X X X X Consenso
Auto-Regulao
Mecanismos X X X X X Governo
Institucionais de (com (com
Responsabilizao restrio) restrio)
Doaes / novo X X X X X 0
modelo de
financiamento*
Remunerao de X X X X X Governo
dirigentes (com
restrio)
*Aqui se trata da proposta genrica e no a do GT, que no recebeu apoio.

Nota-se uma concentrao de apoio por parte dos atores na perspectiva moderada, que
onde identificamos a posio do Conselho da Comunidade Solidria. Nesta perspectiva,
tanto as OSC quanto o governo, no geral, partilhavam posies favorveis aos temas que
permearam a reforma, diferenciando-se dos meios, da intensidade e os motivos para o apoio.
A perspectiva restritiva tambm esteve bastante presente s que mais do lado do governo, com
foco na restrio fiscal, e a posio corporativa, mais pelas OSC. Por fim, h a perspectiva
liberal que aglutina mais atores das OSC do que do governo, para esses exemplos e de acordo
com nossa definio do termo.

192
 Pelo lado do governo federal, destaca-se o fato de o terceiro setor, sua abrangncia e
significado em termos estratgicos, constituir novidade para a grande maioria dos
interlocutores. Vejamos alguns dos posicionamentos e situaes encontradas na interlocuo
dos atores do governo.

Perspectiva corporativa:

Parte da burocracia de Estado se ressente da competio por dotao oramentria e

teme a possvel perda de espao e de poder para as OSC. Esse sentimento surge em
meio s resistncias em relao Reforma administrativa, particularmente em relao
ao projeto das OS, que representava, para muitos, a privatizao de rgos e servios
estatais.

Reconhecer a importncia das OSC nas polticas era difcil para os servidores pblicos
no contexto de desgaste da imagem do Estado e do servio pblico no incio da
reforma administrativa. Alguns se referiam s como no tendo condies de desenhar e
implementar polticas, sendo estas tarefas exclusivas do Estado.

H certa desconfiana quanto ao esprito pblico das OSC em virtude dos episdios de
malversao de recursos pblicos (escndalo do oramento).

Restries ao termo de parceria, preferindo a manuteno das regras do convnio.

Pleitos para que diferentes organizaes fossem includas na lista das que podem ser
qualificar.

Perspectiva liberal

Considera a lei muito exigente e dura em relao ao regime de funcionamento e aos

controles.

Considera os mecanismos de auto-regulao um assunto que dizia respeito apenas ao

terceiro setor.

Perspectiva restritiva

Contrria questo da deduo no Imposto de Renda das doaes feitas por pessoa
fsica e aumento do percentual da pessoa jurdica. A justificativa era combater o dficit

193
 fiscal. A experincia anterior tambm contribuiu para a descrena nesse mecanismo,
pois muitas entidades eram utilizadas para a sonegao de impostos.

O item que obrigava os rgos pblicos a realizar concursos pblicos para a seleo de
projetos para o repasse de recursos no Termo de Parceria incorreria obrigatoriamente
em licitao.

Contrria flexibilizao do contrato de trabalho para entidades do terceiro setor.

Apoio aos mecanismos institucionais de responsabilizao, embora com menos rigor.

Perspectiva Moderada

Contrria a extenso de benefcios da cota patronal para todas as OSC.

A favor do prazo limitado de manuteno dos ttulos antigos e o novo.

Flexibilizar o instrumento de parceria ao lado dos controles externos e internos rgidos.

Alinhada com as diretrizes e consensos gerais que orientaram a reforma.

Apresentamos alguns dos argumentos e posicionamentos de parte dos atores da

sociedade civil em relao s propostas. A experincia pregressa de muitas organizaes sem
fins lucrativos foi marcada por relaes de confronto e oposio ao Estado, o que levou a um
processo de discusso complexo. Assumir o projeto como uma construo da sociedade e do
governo exigiu, pelo menos durante o processo de interlocuo, mudana de discurso de
contestao e prtica de oposio, para prticas de negociao e articulao voltadas
obteno de consensos mnimos para a elaborao das propostas. O espao comum para
discusso de um acordo sobre a lei apresentou alguns dilemas: se participassem corriam o
risco de pactuarem com um produto que poderia no atender plenamente aos seus interesses
ou com o qual no concordavam inteiramente. Por outro lado, no participar significava ficar
alheio defesa dos seus interesses, sem possibilidade alguma de exercer sua influncia.
Identificamos alguns dos posicionamentos e situaes encontradas por parte das OSC:

194
 Perspectiva corporativa

A possibilidade de perda dos benefcios adquiridos no regime antigo, ao se optar pela

nova qualificao, era um ponto de discrdia. Embora maioria das OSC no estivesse
inserida naquele regime, parte delas gostaria de ter o beneficio de iseno da cota
patronal180.

Apoio ao tema doaes e financiamento mas tinha restries quanto a mecanismos de

regulao e controle181.

H crticas em relao ao fato de a lei ter ficado com apenas um benefcio o que no
compensaria a perda de vantagens do regime antigo, como a iseno da cota patronal
seguridade social e incentivos fiscais182.

Alguns interlocutores no acreditam na auto-regulao e propem que sejam utilizados

os Conselhos de polticas sociais setoriais existentes como instncias de controle das
OSCIP183.

A nova classificao deveria estar aberta s OSC pertencentes ao regime antigo.

Favorvel ao contrato de trabalho especfico para entidades do terceiro setor.

Pleitos para incorporao de outras entidades na lista das que podem se qualificar.

180
(O PL) no contempla as conquistas adquiridas pelas entidades de assistncia social, especialmente quando
portadoras do ttulo de filantropia, que assegura imunidades e isenes fiscais, fundamentais para garantir a
viabilizao das mesmas (Frum Estadual de Assistncia Social No Governamental de Porto Alegre).
181
Considerou-se inadmissvel que no sejam dedutveis do Imposto de Renda doaes para os Fundos de
educao, sade e assistncia social e meio ambiente. Nada nesses instrumentos fortalece as entidades na sua
autonomia, nada revela a existncia de uma firme vontade poltica de superar as ambigidades na relao
ONGs/Estado atravs de uma poltica social forte em que o Estado alm de cumprir seu papel insubstituvel ainda
apoiaria efetivamente o terceiro setor (ABONG, 23/7/1998: 3).
182
A lei ficou sem benefcios para atrair as entidades para o novo estatuto e compensar a perda de vantagens
significativas, como a iseno da cota patronal seguridade social (direito adquirido de algumas entidades). Isso
pode levar a uma clivagem entre as entidades educacionais e de assistncia social e as demais OSCCP. Um
desfecho mais favorvel pode ser facilitado pelo mecanismo de transio adotado (dois anos para a opo entre
os dois modelos), desde que se vinculem ao novo modelo os devidos benefcios em contrapartida do maior rigor e
garantia de transparncia visada pela nova legislao (ABONG, 23/7/1998: 3).
183
O tema controle social no est na agenda do governo. O PL fere a estrutura de organizao e gesto da
assistncia social instituda pela LOAS. No h nenhuma preocupao em instituir ou respeitar uma Poltica
Nacional de Assistncia Social e/ou Planos de Ao, favorecendo, ao contrrio, aes pontuais, fragmentadas e
dispersas (Promosul).

195
 A obrigatoriedade de os servios prestados serem gratuitos era questionada184.

Perspectiva moderada

Defesa da delimitao do campo em que as ONGs se situam e sua autonomia em

relao ao Estado.

Defesa da separao das OSC de carter pblico das que se destinam a fins privados185.

Pairam dvidas sobre o grau de arbtrio que pode existir na seleo de organizaes
quando governos firmam o Termo de Parceria diretamente com as organizaes186. H
receio de que as entidades fiquem atreladas aos interesses momentneos de governo.

Algumas organizaes temem ser cooptadas ou perder sua identidade poltica,

desfigurando seu poder de presso e cobrana e sua autonomia se receberem fundos
estatais. Por outro lado, em virtude da crise financeira decorrente da diminuio das
doaes externas, encontravam-se premidas, por um lado, pelo temor de perda de
autonomia e, por outro, pela falta de recursos.

H relativa desconfiana em relao poltica de parceria e criao das OSCIP porque

isso poderia significar o repasse de responsabilidade do Estado no enfrentamento da

184
No existe prestao de servio de sade gratuito. Sempre haver algum pagando a conta, ou mantendo o
servio s suas expensas. O mais conveniente, pensamos, fixar um percentual de gratuidade (cobrana indireta),
j que muitas instituies cobram diretamente daqueles que podem pagar, com o fim de fornecer a prestao de
servios queles que no tm condies de faz-lo. Da forma posta originalmente, as entidades de ensino no
formal no poderiam ser beneficiadas pela lei, o que no corresponde ao esprito da mesma (Frum, 1998: 3).
185
A lista de excluses do artigo 2 absolutamente imprescindvel para evitar (a confuso) onde se renem
organizaes de natureza jurdica variada e disparatado perfil - como historicamente tem sido o caso das
categorias "entidades de assistncia social" (Registro CNAS) e, dentre elas, as "entidades de fins filantrpicos"
(Certificado), bem como as "instituies de utilidade pblica" no mbito federal. Pode ser vista tambm por este
ngulo, separando decididamente as OSCCP de outras entidades, a proibio expressa de envolvimento em
campanhas poltico-partidrias. O PL somente poder ser pedra angular na construo de um novo marco legal
para o Terceiro Setor na medida em que esta clareza permanea. Se impossvel alcanar uma boa definio
conceitual e o melhor recurso indicar "quem no " OSCCP, pacincia. O que deve interessar ao Setor que
esses trs dispositivos: 1. sejam essencialmente mantidos, sem emendas que os desfigurem no Congresso; e 2.
encontrem amparo firme no decreto de regulamentao, em total coerncia para com o seu esprito. A identidade
das OSCCP, outra bem vinda inovao o acesso pblico aos dados reunidos pelo Ministrio da Justia poder
atender, na prtica, tese do registro nico, endossada por muitos, em nome da visibilidade e transparncia
pblica do setor (Oliveira, 1998:2, Consultoria a pedido do Frum ONGs, disponvel em www.rits.org.br
Acesso em 23/11/1998).
186
H dois riscos a serem evitados: a avaliao unilateral do produto do trabalho das OSC pelo governo; e o
risco de que a Lei deixe aberta a porta para a absoluta discricionariedade da distribuio de fundos pblicos
atravs desse instrumento (ABONG, 23/7/1998: 4).

196
 dvida social brasileira, traduzindo a opo pelo Estado Mnimo.

Defesa da exigncia de regime de funcionamento que orienta a gesto, embora o rigor

seja criticado187.

Defesa da lei como um primeiro passo na reforma do marco legal do terceiro setor188.

Perspectiva liberal

Os atores viam com receio e preocupao a nfase dada aos instrumentos de controle e
de responsabilizao e pregavam a auto-regulao.

Defendiam mudanas nos incentivos fiscais e novo modelo de financiamento.

Remunerao dos dirigentes como pleito legtimo.

Viso pragmtica que estava interessada principalmente na questo do financiamento.

Perspectiva restritiva

Conselhos setoriais existentes deveriam constituir instncias de controle das OSCIP.

O mecanismo de obteno do ttulo de OSCIP deveria obedecer a trmites burocrticos

tal como os anteriores, desconfiando do ato vinculado aos preceitos da lei.

Prega controle burocrtico por parte do governo (relatrios, anlise, arquivos etc.) 189.

187
A dureza da lei, pelo fato de, pela primeira vez, vincular finalidade e regime de funcionamento, no assusta
as OSC de carter pblico (o que no quer dizer que no haja pontos complicados: o fato de administradores e
conselheiros serem responsveis por dolo ou fraude pode dificultar ainda mais a que pessoas se candidatem para
exercer esses papis). (...) Esta uma vantagem, na medida em que o novo estatuto parece ser de fato inspito
para a pilantropia e para os que queiram fundar ONGs para ganhar dinheiro (ABONG, 28/7/1998: 3). O artigo
4 introduz pela primeira vez na legislao conceitos importantes mas pouco disseminados, ao referir-se a
princpios de gesto cuja adoo s pode ser positiva para o Setor (Frum de ONGs).
188
com base nesse alcance declarado que o P.L. OSCP pode ser entendido como primeiro grande passo, ou
como pedra angular, na direo de um marco legal que incluir outras leis impreterivelmente (Oliveira, 1998:5,
Consultoria a pedido do Frum ONGs, disponvel em www.rits.org.br Acesso em 23/11/1998).
189
notvel que o Ministrio da Justia no receba qualquer atribuio no sentido de assegurar a
implementao prtica daqueles princpios que as OSCCP ficam obrigadas a abraar. Isto pode ser uma
extraordinria virtude ou o calcanhar de Aquiles do P.L. OSCCP. No se exigem relatrios ou declaraes, para
anlise e arquivamento; as disposies referentes superviso por comisso, fiscalizao compartilhada entre
rgos especficos e o TCU e responsabilizao de dirigentes aplicam-se apenas quelas organizaes que
firmem o novo Termo de Parceria com o governo. O monitoramento das OSCCP, est portanto nas mos da
auditoria e da sociedade; e a publicidade dos relatrios elemento central neste sistema, num avano poltico to
bem-vindo quanto surpreendente (Oliveira, 1998:4, Consultoria a pedido do Frum ONGs, disponvel em
www.rits.org.br, acesso em 23/11/1998).

197
 Para alguns as atividades "de carter pblico" listada no artigo 3 teria uma
elasticidade exagerada.

Remunerao dos dirigentes vista com desconfiana.

Vale ressaltar que o eventual apoio da maioria a uma proposta no significou que ela
entrasse na agenda decisria (Mecanismos de Auto-Regulao). Por outro lado, as propostas
que receberam mais apoio do que restries (Nova classificao/qualificao e Termo de
Parceria) conseguiram entrar. Naquelas propostas em que no houve consenso, ou recebeu
muitas restries dos interlocutores, o governo (no caso, o Conselho) acabou arbitrando o que
deveria ou no compor o PL que seria enviado Cmara (Remunerao de Dirigentes,
Mecanismos Institucionais de Responsabilizao, Prazo para convivncia dos regimes, Ato
vinculado para qualificao). Essas questes sero retomadas no captulo 5.

medida que o conhecimento do PL ia aumentando, as crticas e as presses para

alteraes tambm cresciam. Algumas das inovaes da lei surpreenderam pela
desburocratizao, vista ora como positiva ora como preocupante. Como era de se esperar,
vrias expectativas foram frustradas, interesses ignorados e outros incorporados,
descontentamento de uns em relao a alguns aspectos e elogios de outros. At o ltimo
momento, as OSC, principalmente o Frum de ONGs Ambientalistas e a ABONG, tentaram
colocar emendas e retirar artigos. Algumas destas propostas seriam incorporadas ao
Substitutivo ao PL na negociao seguinte no Legislativo. O processo de negociao agora
seria realizado na Cmara dos Deputados.

198
 4.4. Formulao da poltica: a negociao do Projeto de Lei no Poder Legislativo

O objetivo dessa seo identificar, na fase de formulao, os principais conflitos que

ocorreram durante a negociao do PL na Cmara dos Deputados, como foram resolvidos e
incorporadas ou descartadas as principais sugestes feitas pelo Substitutivo do Relator, at a
formulao final da proposta que foi aprovada no Senado.

Em 23 de julho de 1998, o projeto de lei que Dispe sobre qualificao de pessoas

jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de
Carter Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias foi
enviado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica ao Primeiro Secretrio da Cmara dos
Deputados. O Projeto de Lei 4.690/98 foi ento encaminhado Comisso de Trabalho, de
Administrao e Servio Pblico. Em seguida deveria passar pelas Comisses Seguridade
Social e Famlia; e de Constituio e Justia e de Redao, o que no ocorreu por ocasio do
pedido do governo para tramitao urgente.

Deu-se incio etapa de negociaes na Comisso de Trabalho, de Administrao e

Servio Pblico, que teve como relator o Deputado Milton Mendes do Partido dos
Trabalhadores (PT), principal partido de oposio ao governo. A Comisso, que desconhecia a
complexidade do assunto e a discusso que deu origem ao projeto, fez uma proposta de
Substitutivo que passou a ser ento objeto de apreciao pela equipe da Interlocuo e por
representantes das OSC (principalmente Humberto Mafra e Silivo Santana), envolvidos
diretamente; os GT e os interlocutores da rodada acompanhavam por meio do envio de
informaes pela Internet e encontros para discusso. Como era de se esperar, as resistncias
de organizaes que no foram objeto da lei (as assistenciais e filantrpicas, como hospitais,
escolas, Santas Casas etc.) e dos Partidos de oposio ao governo, se materializaram em
propostas, por meio do Substitutivo que passou a ser discutido.

Trataremos dos artigos do Substitutivo, tanto os que modificaram a inteno original

dos elaboradores da lei, que foram objeto de barganha, quanto aqueles que melhoraram o texto
significativamente, indicando qual foi a soluo negociada com a equipe da Interlocuo e

199
OSC que negociaram. No Anexo V, h uma comparao entre o texto original enviado
Cmara e o primeiro Substitutivo com o detalhamento dessas alteraes, e a lei aprovada se
encontra no anexo IV.

As alteraes pelo Substitutivo na redao do Art. 2, que lista os tipos de associaes

que no podem requerer o ttulo, deixaram o texto mais claro, incluindo uma ressalva com o
objetivo de explicitar a vedao requerida. Foram aceitas, embora tenham sido criticadas pelo
Frum: No so passveis de qualificao como Organizaes da Sociedade Civil de Carter
Pblico (O substitutivo acrescentou: ainda que se dediquem de qualquer forma s atividades
descritas no art. 3 desta Lei). O Frum de ONGs Ambientalistas considerava esse adendo
desnecessrio, retirando da lei a flexibilidade mnima necessria para a evoluo do prprio
setor, e da Lei (Frum, 1998: 1). O inciso V do Art. 2 pregava que as entidades de benefcio
mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo restrito de associados no
poderiam qualificar-se. A preocupao do Frum dizia respeito excluso de muitas
organizaes pela definio do que seria o carter pblico. Consideravam que uma
organizao das mulheres de determina localidade, ou todas as organizaes de combate
AIDs, poderiam ser excludas segundo esse critrio e pregava que casos omissos ou ambguos
deveriam ser arbitrados pelo Ministrio Pblico. Mas essas mudanas feitas pelo Substitutivo
permaneceram, pois o entendimento da equipe da Interlocuo, que realizou as negociaes
com a Comisso, era que esse artigo serviria para excluir fundos de penso e assemelhados.

No art. 3, que trata das entidades que podem requerer a qualificao, o Substitutivo
excluiu nos incisos as organizaes que prestam atividades, como a promoo do
voluntariado; experimentao de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de
produo, comrcio, emprego e crdito; defesa e promoo de direitos estabelecidos e
construo de novos direitos, inclusive os coletivos, difusos e emergentes; assistncia
judiciria e proteo jurdica gratuita. A equipe da Interlocuo considerava essa mudana
inaceitvel, pois a idia era incluir setores que teriam uma crescente demanda nos prximos
anos e justificada ainda pelo fato de o Estado no ter como desenvolver algumas destas
atividades, como a experimentao de novos modelos produtivos ou a luta pela construo de
novos direitos. A estratgia era deixar um espao aberto para as inovaes sociais que as

200
organizaes da sociedade civil promovem (Conselho da Comunidade Solidria, 21/01/99:3).
No caso da assistncia judiciria, o relator entendeu que o projeto de lei poderia sobrepor-se s
funes da Defensoria Pblica. A proposta foi considerada inaceitvel pelos interlocutores190.

Como a incluso das mais diversas finalidades era uma das principais conquistas das
ONGs no processo, a volta das finalidades foi acatada pelo Relator na negociao, com a
aceitao, por outro lado, pela Interlocuo, da modificao feita no mesmo artigo (e nos
incisos III e IV), que inclua o princpio da universalizao dos servios, uma proposta da
ABONG que visava a garantir que no houvesse substituio (terceirizao) dos servios
pblicos estatais por aqueles do terceiro setor191. A justificativa constante do Relatrio da
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico sobre o PL (Cmara dos
Deputados, 1999:3) afirmava que essa alterao visava tambm garantir que toda populao,
sem diferenas ou discriminaes, poder ser alvo do atendimento das entidades; afinal, este
um dos propsitos da administrao Pblica (grifo nosso).

J o pargrafo primeiro do art. 3, includo no Substitutivo192, era considerado

desnecessrio pelos interlocutores da rodada, visto que o projeto original no revogou
nenhuma outra Lei e as reas sociais deveriam obedecer ao disposto em suas respectivas Leis
vigentes, posio essa que o Relator aceitou modificar em seu Substitutivo na negociao
(Conselho da Comunidade Solidria, 21/01/99:3). Novamente aqui se revela a influncia da
ABONG e sua preocupao com o possvel descumprimento do Estado de suas obrigaes
constitucionais.

190
Segundo o Frum Ambientalista: Esta uma supresso especificamente contra aquelas ONGs que atuam
nessas reas (direitos do consumidor, direitos indgenas, direitos da mulher, direitos humanos etc.). Um
cerceamento da democracia, do pluralismo e do direito de participao e construo de uma sociedade mais justa.
deveras surpreendente que um deputado do PT suprima este inciso (Frum 1998: 7).
191
O grifo alterao feita pelo Substitutivo. Art. 3 A qualificao instituda por esta Lei observado em
qualquer caso, o princpio da Universalizao dos servios, no respectivo mbito de atuao das Organizaes,
somente ser conferida s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujo objeto social seja
dedicado realizao de pelo menos uma das seguintes atividades (cujos objetivos sociais tenham pelo menos
uma das seguintes finalidades). O inciso III onde havia promoo gratuita da educao o Substitutivo incluiu
promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de participao das organizaes de que
trata esta Lei:. O mesmo ocorreu para sade.
192
1 Para os fins deste Artigo, aplicam-se as disposies legais vigentes, especialmente as Leis n. 8.069/90,
8.080/90, 8.212/91, 8.742/93 e 9.394/96, respectivamente, Estatuto da Criana e do Adolescente; Sistema nico
de Sade (SUS); Lei de Custeio da Seguridade Social; Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e Lei das
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB).

201
 Embora criticado por OSC, o Substitutivo suprimiu o inciso VII do art. 3 promoo
do voluntariado, cuja justificativa era plausvel e foi aceita pela equipe negociadora do
Conselho, tendo em vista a tcnica legislativa193.

Foram vrias as alteraes feitas pelo Substitutivo no Art. 4. No inciso I, ampliou a

relao dos princpios que deveria reger as OSCCP: alm da impessoalidade, da publicidade,
da economicidade e da moralidade, acrescentou legalidade e eficincia, o que contrariou as
OSC e o Conselho. O problema que a proximidade das OSCCP com as funes precpuas da
administrao pblica fez com que o Legislador entendesse ser necessrio colocar os mesmos
princpios que a regem j que recebem recursos pblicos (Cmara dos Deputados, 1999:3).
Essa uma postura conservadora e restritiva, que ignora a especificidade dos servios pblicos
prestados pelo terceiro setor, mas teve que ser aceita como troca para outras questes.

A alterao no artigo 4, inciso IV, instituiu que em caso de dissoluo da entidade, o

respectivo patrimnio lquido seria transferido exclusivamente s organizaes que tenham o
mesmo objeto social no lugar de outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei. O
problema aqui era a dificuldade de operacionalizao em caso de no existir outra organizao
de mesmo tipo, na localidade. A sada encontrada foi acrescentar ao Substitutivo:
preferencialmente que tenha o mesmo objeto social da extinta.

Em relao ao inciso VI do Artigo 4, sobre remunerao, a alterao apenas melhorou

a redao inicial. J no inciso VII, letra c, o texto original j previa a realizao de auditoria
independente, sobre a totalidade das contas, cujos valores seriam fixados no regulamento. O
Substitutivo foi mais rigoroso e exigiu que todas as organizaes fizessem auditoria externa de
acordo com as normas dos Tribunais de Contas, alterao essa rejeitada na negociao. As
OSC alegavam que os custos de tal medida eram altos para as pequenas entidades e que a
auditoria independente, de acordo com as normas que regulam a matria, no era sobre a
totalidade dos registros, mas sobre uma amostragem. O Frum de ONGs Ambientalistas
props que fosse para a regulamentao a definio do universo de entidades para as quais
auditoria independente seria obrigatria, segundo o montante do oramento e volume de

193
Alegava na justificativa do Substitutivo que o contrato por tempo indeterminado regra legal, enquanto as
demais seriam excees; por esse motivo, no h que se predeterminar a forma de trabalho, ainda mais,
repetindo, ao se tratar de exceo (Cmara dos Deputados, 1999: 4).

202
recursos recebidos pela organizao. Aps a negociao, exigiu-se auditoria independente
apenas para a aplicao dos recursos para o Termo de Parceria, e somente a partir de certo
nvel oramentrio, que seria definido em regulamento.

A alterao feita no Art. 5 foi produto de uma das reunies na Cmara, com algumas
OSC convidadas pelo Relator, recm constitudas, que achavam o prazo de 2 anos de
existncia para a entidade poder pleitear a qualificao como OSCCP muito longo. Assim,
no so privilegiadas as entidades que contam com mais de dois anos, conforme previa o texto
original (Cmara dos Deputados, 1999:4).

O Art. 6 acrescenta a realizao de diligncias que se fizerem necessrias para

deferir ou no o pedido de qualificao, o que contrariava a inteno, justamente, de evitar
qualquer possibilidade de discricionariedade do gestor, tal como acontecia com os outros
ttulos e evitar a criao de mais uma instncia que poderia vir a ser clientelista (Conselho da
Comunidade Solidria, 1999c:5). Um dos grandes avanos do Projeto de Lei foi o de tornar a
qualificao ato vinculado ao cumprimento dos preceitos da lei, mas o Substitutivo, ao propor
no inciso III - O pedido de qualificao somente ser indeferido quando ficar caracterizado, a
juzo da autoridade competente, no existir convenincia ou interesse pblico na qualificao
da requerente -, abriu uma brecha autoridade responsvel pela qualificao negar pedidos
em bases subjetivas, arbitrrias ou por interesses polticos. Por ser rechaado pela maioria dos
interlocutores e distorcer um de seus principais objetivos, esse foi um aspecto que voltou ao
teor do texto original, na ltima fase de negociao.

O Art. 7 que se refere perda de qualificao de OSCCP, a pedido ou mediante

deciso de processo administrativo, ganhou acrscimo na redao do Substitutivo, podendo ser
feita por via judicial, iniciativa popular ou Ministrio Pblico. A mudana foi aceita pelo
coordenador da negociao pelo Conselho, Augusto de Franco, porque ampliou a
possibilidade de controle social e institucional das OSCCP. A alterao promovida no Art. 8,
que permitia a qualquer cidado requerer por via administrativa a perda de qualificao teve o

203
acrscimo da via judicial e tambm foi aceita pela equipe que negociava, embora sob protestos
do Frum que temia abuso da prerrogativa194.

O captulo relativo ao Termo de Parceria foi o que mais sofreu modificaes no

Substitutivo, descaracterizando os objetivos iniciais e ignorando um dos principais acordos
firmado entre governo e OSC, sendo seu teor considerado inaceitvel pelos interlocutores
(Conselho da Comunidade Solidria, 1999c:7). A confuso legal que esse texto provocaria no
cenrio era pior do que existia, o que leva a crer que talvez essas emendas195 fossem mais
resultado de desconhecimento do contexto dos problemas identificados do que apenas reao
novidade que apresentava, numa perspectiva restritiva ou ainda uma tentativa de bloqueio.
Inicia alterando a denominao para Termo de Convnio, em vez de parceria, o que seria
desnecessrio j que existia legislao que o regulava (IN 01 de 15/01/97, da Secretaria do
Tesouro Nacional) e era o que se buscava modificar. Ao mesmo tempo em que retomava os
princpios do Convnio, o Substitutivo o tornava um contrato, j que lhe foi exigida licitao.
Nesse caso, tambm seria desnecessrio esse captulo j que a matria regulada pela Lei
8.666/93. Se persistisse o teor de todas as emendas sobre Termo de Parceria teria inviabilizado
uma das principais reivindicaes das OSC e do Governo que era criar um instrumento de
ajuste mais adequado a esse tipo de relao.

A incluso no art. 9 da obrigatoriedade de observar os princpios da administrao

pblica e as normas gerais de licitao, como pretendia o Substitutivo196, era o contrrio do
que se pretendia, ou seja, a maior flexibilidade gerencial. A resistncia em aceitar que a esfera
pblica estava sendo ocupada pelo terceiro setor, ou a tentativa de bloqueio, podem ter
ensejado essa alterao, pois ela amarra o Termo de Parceria a tudo aquilo que as entidades
estavam reivindicando que fosse eliminado: a imposio de normas e regras que regem a
mquina estatal s organizaes da sociedade civil, sempre que recebam recursos de origem
194
Alteraes do Substitutivo em itlico: Art. 8 Vedado o anonimato, e desde que amparado por fundadas
evidncias de erro ou fraude, qualquer cidado (respeitadas as prerrogativas do Ministrio Pblico), parte
legtima para demandar, junto s autoridades competentes, a instaurao de processo administrativo de perda da
qualificao instituda por esta Lei (requerer, judicial ou administrativamente...).
195
Segundo Melo (2006:197), uma emenda qualquer proposio apresentada como acessria a proposta de lei e
visa influenciar as decises de poltica pblica e, como tal, so iniciativas legtimas no processo legislativo.
196
O Substitutivo propunha: Fica institudo o Termo de Convnio para o fomento e a execuo das atividades de
interesse pblico, previstas no art. 3 desta Lei, observados os princpios da administrao pblica e as normas
gerais de licitao.

204
pblica197. Por esse motivo, na negociao com o Relator, o dirigente do Conselho props
novamente a realizao de concursos de projetos para seleo de entidades, em vez da
licitao, sendo recusada pela Assessoria Jurdica da Cmara, pelo mesmo motivo alegado
pela Casa Civil: poderia ensejar a interpretao de configurao de licitao. A proposta do
Relator foi rejeitada e a realizao de concurso de projetos tornou-se apenas uma possibilidade
prevista na lei. (Conselho da Comunidade Solidria, 1999c:8). Isso evidencia as restries
colocadas pelo sistema jurdico da administrao pblica brasileira e suas interpretaes.

Decorrente do julgamento que as OSCCP assumiriam atividades terceirizadas do

Estado, o texto do Substitutivo inverteu a proposta, recorrendo-se no Art. 10, Inciso IV, ao
controle do uso dos recursos do oramento, na contramo do gerenciamento proposto, feito
pela anlise da eficcia e eficincia dos resultados. Entre a proposta original (a de estipulao
dos limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza a
serem percebidas pelos diretores e empregados das OSCCP) e a do Substitutivo (a de previso
oramentria, estipulando item por item as categorias de despesas e detalhamento das
remuneraes de pessoal e benefcios sociais decorrentes do projeto tal como no convnio),
acabou resultando uma verso intermediria: a de previso de receitas e despesas a serem
realizadas em seu cumprimento, estipulando item por item as categorias contbeis usadas pela
organizao e detalhamento das remuneraes e benefcios de pessoal a serem pagos com
recursos oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a seus diretores, empregados e
consultores (Lei 9.790/99, Art. 4, inciso IV).

O Substitutivo do Relator tambm queria obrigar no Art.10, Inciso VI, o envio do TP

ao Tribunal de Contas, no encerramento de cada exerccio anual. No entanto, o dispositivo
legal atual j obriga o rgo pblico a faz-lo, sendo desnecessrio exigir isto tambm para a
organizao, resultando na retirada dessa proposta. Com o mesmo esprito, incluiu no Artigo

197
O Frum foi severo em sua manifestao: O Termo de Parceria est sendo criado exatamente para evitar que
a ingovernabilidade e a paralisia que afeta a burocracia do Estado seja imposta s entidades. O redator do
substitutivo nunca teve uma conversa com relao a este assunto com qualquer pessoa da rea; e seguramente,
no se deu ao trabalho de ler e entender a "Exposio de Motivos" do PL. Caso contrrio, ele estaria ciente das
dificuldades que tal imposio cria para as organizaes do terceiro setor, e para o prprio governo. A menos que
ele saiba exatamente o que est fazendo, e neste caso, represente interesses que no tem nada a ver com as
entidades e os movimentos sociais (Frum, 1998: 16).

205
11, a exigncia de que Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas acompanhassem e
fiscalizassem o TP, excludo na verso final, pela mesma razo.

A sugesto do Substitutivo para o pargrafo 1 do Art. 11 era que a Comisso que

analisa os resultados atingidos com a execuo do Termo de Convnio fosse composta
paritariamente por membros indicados pelas partes, o que foi uma conquista para as OSC. J
na segunda rodada de negociao, sob influncia da ABONG, foi acrescentada nessa
Comisso de avaliao, os Conselhos de Polticas Pblicas, o que no era consenso entre os
interlocutores, principalmente do Governo, j que poderia criar dificuldades operacionais.
Nesse artigo ainda inseriu no pargrafo 3 a exigncia de mecanismos de controle social
previstos na legislao que rege o Sistema Nacional de Seguridade Social para os Termos de
Convnios destinados ao fomento de atividades nas reas de assistncia social e sade. No
entanto, essa vinculao proposta ao sistema de seguridade poderia criar conflitos jurdicos,
decorrente das incompatibilidades entre os dois sistemas como, por exemplo, a questo da
remunerao de dirigentes, e foi excluda na verso final. A troca foi feita mediante o texto
genrico mecanismo de controle social previstos na legislao e a incluso de Conselhos de
Poltica Pblica na referida comisso de avaliao.

Os Artigos 12 e 13 do PL sempre renderam crticas de OSC Comunidade Solidria

por serem muito severos. No entanto, esse sinalizador de que as OSC no temiam estar
sujeitas s penalidades j previstas em lei, decorreu da diretriz emanada na rodada de separar o
joio do trigo, e serviria como uma justificativa plausvel para as barganhas que ocorreriam
na Cmara e Senado Federal. O texto original do Art. 12 previa que os responsveis pela
fiscalizao do TP, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na
utilizao de recursos ou bens de origem pblica pela organizao parceira, daro cincia ao
Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria. A mudana feita pelo
Substitutivo foi aceita, alterando a linguagem e incluindo o Ministrio Pblico com o objetivo
de ampliar os mecanismos de controle em face da atuao dessas entidades 198 (Cmara dos
Deputados, 1999a: 4).

198
Art. 12 da Lei 9.790/99: Os responsveis pela fiscalizao do Termo de Parceria, ao tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica pela organizao

206
 J o Art. 13, sobre a indisponibilidade de bens das OSC e dirigentes sofreu pequenas
alteraes de redao no Substitutivo199, com o acrscimo de outras medidas
consubstanciadas na Lei 4.829, de 02 de junho de 1992, e na Lei Complementar n 64, de 18
de maio de 1990. A justificativa era explicitar a incidncia de medidas punitivas previstas na
lei do colarinho branco e na lei de inelegibilidades voltadas para a responsabilizao de
pessoas fsicas responsveis por irregularidades ou malversao do patrimnio pblico
(Cmara dos Deputados, 1999a:4).

O Frum de ONGs Ambientalistas e a maioria das OSC consultadas, que j eram

contrrios ao artigo original - o consideravam injusto e discriminatrio contra os dirigentes e
as entidades do terceiro setor, - avaliaram que o Substitutivo do deputado Milton Mendes
piorou consideravelmente a linguagem do artigo sobre indisponibilidade de bens, explicitando
algo que, de qualquer forma, j era implcito, mas que soa muito mais pesada 200.

A modificao proposta no Art. 14, e no aceita a obrigao de a OSC observar os

princpios da administrao pblica e as normas gerais de licitao (artigo 22, Inciso XXVII,
da CF) objeto de polmica at hoje. Talvez a similaridade com as OS, nesse caso, tenha feito
com que o Relator adotasse uma perspectiva restritiva, imaginando que as OSCCP seriam
braos executivos do Estado e que, por isso, deveriam seguir as normas para licitao.
Justificava que em virtude de receberem financiamento pblico para projetos, deveriam se
submeter aos princpios que norteiam a administrao pblica (Cmara dos Deputados,
1999a:4). A proposta original reconhecia que as OSC embora de direito privado, pelo fato de
ter finalidade pblica e utilizar recursos estatais, deveriam ter regulamento prprio para
compras, e assim permaneceu na verso final. Essa matria no estava suficientemente clara

conveniada, daro imediata cincia ao Tribunal de Contas respectivo e ao Ministrio Pblico, sob pena de
responsabilidade solidria.
199
Sem prejuzo da medida a que se refere o artigo anterior, quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o
interesse pblico, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os
responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio ou
Procuradoria da entidade, para que requeira ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da
entidade e o seqestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico.
200
Para o Frum de ONGs: Esse artigo, no original, j era inaceitvel e condenaria a lei ao fracasso; porque
ningum, em s conscincia, vai querer fazer parte do conselho diretor de uma entidade social de carter pblico,
tendo uma espada de Dmocles como esta pairando sobre suas cabeas, por um idealismo que poderia lhe
custar (e sua famlia) muito caro (Frum, 1998: 23).

207
na legislao dos convnios, o que permitia s OSC no obedecerem s regras de licitao
para compras.

A supresso do Art. 19 do PL pelo Substitutivo, que estabeleceu o prazo de

convivncia entre os ttulos por um perodo de 2 anos, findo o qual a entidade deveria optar
por um deles, foi justificada pelo Relator pelo receio de que ele afetaria os direitos
constitucionais de imunidade e da legislao complementar. No entanto, a imunidade no
um direito irrestrito, ilimitado; enquadrado em certo regime jurdico201. O Poder Executivo
no poderia cancelar a imunidade, mas pode desqualificar a entidade como OSCCP caso ela
optasse pelo outro regime (Conselho da Comunidade Solidria, 1999c: 11). Estava presente
nessa alterao o receio e o temor das filantrpicas que o Projeto de Lei afetaria o direito
estabelecido (cerca de 6.000 entidades usufruam do instituto constitucional da imunidade na
poca).

A idia desse dispositivo era atrair, aos poucos, o maior nmero de entidades para a
nova qualificao que deveria ter mecanismos de incentivos suficientemente atraentes para
compensar as perdas que elas teriam, ao abandonar o antigo regime, e compensar as mudanas
que teriam que promover para poder ser qualificadas como OSCCP. Porm, o nico incentivo
tangvel obtido na lei era o Termo de Parceria, que atraiu novas OSC e em menor proporo as
antigas, que findo o prazo de convivncia voltaram ao regime anterior.

A maioria das OSC era favorvel supresso do prazo de convivncia entre os ttulos,
mas do ponto de vista do Conselho, no teria sentido criar mais uma legislao para todas, j
que o objetivo era justamente criar uma classificao especfica e diferenciada das anteriores.
O Conselho da Comunidade Solidria acreditava que aos poucos iria conseguir agregar lei
tantos benefcios quanto os de Utilidade Pblica, o que acabaria atraindo as ONGs para uma
legislao mais moderna e com controles mais rgidos. A maioria das OSC envolvidas era
contrria a este dispositivo porque o considerava um problema que deveria ser resolvido
exclusivamente pelo governo e em outros marcos legais.

201
O artigo 150 e o 195 da CF dizem que as entidades imunes devem seguir requisitos da lei para beneficiar-se da
imunidade, sendo os ttulos de "Utilidade Pblica" e o "Certificado de Fins Filantrpicos" s alguns dos
requisitos para a imunidade.

208
 Nas reunies realizadas para discusso do Substitutivo, na Cmara dos Deputados, era
comum a presena de representantes de outras OSC ligadas ao PT, de Deputados ligados s
filantrpicas e de Consultores Jurdicos da prpria Casa. Tambm houve intensa mobilizao
por parte dos interlocutores e de dezenas de OSC que manifestavam diretamente para o
Relator e outros Deputados o descontentamento com as alteraes e reafirmavam os
compromissos assumidos durante a rodada.

O Frum de ONGs Ambientalistas, embora tivesse inmeras crticas ao PL, e

Comunidade Solidria por no ter mais aceitado suas sugestes de alteraes, manteve
mobilizada sua base, emitindo ao Relator e publicamente severas crticas ao Substitutivo
4.690/98. Em 23 de janeiro de 1999, o Frum manifestou sua opinio ao Deputado Milton
Mendes dizendo que ele havia surpreendido a todos os que vinham acompanhando e
participando do exaustivo processo de discusses que deram forma ao PL. Afirmava que havia
consenso na comunidade de ONGs e que o Deputado talvez, inadvertidamente, estivesse
reforando a retaguarda do outro time e poderia marcar gol contra em partida decisiva no
campeonato. Chamava a ateno para o fato de os atores terem participado na medida de seu
interesse e da prioridade que concederam ao assunto, mas nunca faltou um processo
transparente202. O Frum mobilizou suas associadas que pressionassem o Relator para a
obteno de acordo com o governo, porque o Deputado havia ameaado no aprovar o
Substitutivo na Comisso, caso no fosse aceito pelo governo203.

O PL enviado Cmara, evidentemente, continha problemas. Todavia, cada artigo foi

produto de discusso e persuaso recproca de muitos atores polticos e governamentais,
refletindo um consenso possvel, arduamente construdo. Conforme as palavras do Relator na
aprovao do Substitutivo: Em sede de justificao, o Projeto elenca uma gama bastante
expressiva de determinantes que conduziram e se fazem prementes na formulao desse novo
202
(...) o processo era cristalinamente transparente de disseminao de informaes sobre o que estava
acontecendo, as datas, as agendas e as decises que seriam tomadas em cada um dos encontros e reunies entre
governo e sociedade. Foram pesquisas, consultas, seminrios, livros, site, divulgao na imprensa para subsidiar
o processo (...). O processo foi iniciado pela Comunidade Solidria e envolvia dilogo, negociao e construo
de consenso Governo /Sociedade (...). Qual o problema de se dar o crdito aonde ele devido? Devemos tomar
cuidado para que embates poltico-partidrios e ideolgicos no obscuream o discernimento tico (...) (Frum,
25/01/1999:2).
203
O Frum publicou ainda na Internet um texto em que tecia severas crticas ao Substitutivo, em 26 de janeiro,
na RETS (www.rits.org.br).

209
marco legal (...). O presente relatrio traz, portanto, o resultado de uma negociao aberta
entre segmentos do chamado terceiro setor e governo (Cmara dos Deputados, 1999a:1).

Em 27 de janeiro de 1999, aps a ltima reunio de negociao com o Deputado

Milton Mendes, ao final de seu mandato (ele no foi reeleito), ele opinou favoravelmente pela
aprovao do PL, na forma do Substitutivo. Houve o pedido de regime de urgncia 204, mas na
ocasio no houve consenso entre os Deputados para a aprovao do texto, o que levou a uma
nova rodada de negociao entre lideranas partidrias, sobre a Lei, agora com presena mais
ativa da liderana do PSDB no processo.

Houve emendas aditivas elaboradas pelo Deputado Miro Teixeira (Lder do PDT, da
oposio), que demonstrava resistncia ao PL. No entanto, aps negociao e incluso de suas
emendas, ele passou a apoi-lo. Diziam respeito incluso de um inciso (art. 2) proibindo as
organizaes creditcias, com vnculo com o sistema financeiro nacional, a qualificar-se, o que
foi aceito, embora redundante. No art. 4 (inciso VII), queria incluir a obrigatoriedade de a
prestao de contas dos recursos de origem pblica recebidos ser feita aos Tribunais ou
Conselhos de Contas. A justificativa do Deputado era que a emenda atendia plenamente ao art.
70 da CF. O produto da negociao permitiu que o texto final indicasse, assim, que ela seria
feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal205. E, por fim, a
ltima emenda proposta pelo Deputado e acatada foi a incluso de inciso (art. 10) sobre
prestao de contas, obrigando a publicao, na imprensa oficial, de extrato do TP e de
demonstrativo da sua execuo fsica e financeira.

Outras emendas aditivas foram aceitas, porque no comprometiam o teor do texto,

destacando-se a incluso de mais um pargrafo ao Art.10 que obriga a realizao de consulta
aos Conselhos de Polticas Pblicas antes de celebrao do Termo de Parceria. Houve

204
Por esse mecanismo de tramitao so dispensadas todas as formalidades regimentais, exceto as exigncias de
qurum, pareceres e publicaes, com o objetivo de conferir rapidez ao andamento da proposio. O
requerimento para adoo do rito de urgncia urgentssima deve ser apresentado pela maioria absoluta dos
deputados ou por lderes que representem esse nmero. Aprovado o requerimento, a proposio, tambm por
maioria absoluta, poder entrar automaticamente na Ordem do Dia para discusso e votao imediata, ainda que
j tenha sido iniciada a votao de outra matria (www.camara.gov.br).
205
O art. 70 da CF, do captulo 1, relativo ao Poder Legislativo, institui no pargrafo nico: Prestar contas
qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de
natureza pecuniria.

210
tentativa de estender a possibilidade de celebrao do TP a organizaes que possussem
outros ttulos, mas no passou na negociao.

O Frum de ONGs, que at o ltimo momento lutou para que suas propostas
entrassem, teve outras duas emendas aceitas, corrigindo a redao do caput e do pargrafo
nico do artigo 3. Todavia, no obteve xito na tentativa de alterao do art. 13 e do art. 2. O
Frum queria alterar o inciso III, do Art. 2 porque associaes e fundaes que so institudas
por instituies religiosas, com objetivos diversos da disseminao de suas crenas ou cultos,
seriam proibidas de obter a qualificao. J o Art. 13 era considerado injusto, draconiano,
desnecessrio e discriminatrio contra as OSCCP em funo do rigor inaudito que ele prope,
alm de estabelecer instrumentos j existentes na legislao, ele o faz com uma abrangncia
indiscriminada e um rigor tal, na redao, que ir assustar grande nmero de pessoas que
fazem parte ou estejam considerando a possibilidade de fazer parte da diretoria de uma OSCP
206
(Frum, 1999: 23).

A denominao da qualificao mudou de "carter pblico" para "interesse pblico",

por sugesto de um Deputado por ocasio de uma Audincia Pblica na Cmara, como muitas
OSC gostariam, por consider-la mais apropriada. Nascia assim a denominao Organizao
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP).

Iniciada a nova legislatura, abriu-se nova rodada de negociao, escolhendo-se por

acordo entre os envolvidos, o Deputado Marcelo Deda como Relator de Plenrio aps a
aprovao do requerimento de urgncia, no final de fevereiro de 1999. O Deputado Ronaldo
Cezar Coelho, foi escolhido para operar pela Liderana do Governo e conduzir a articulao
do processo legislativo. O Deputado Marcelo Deda do PT, tendo por base o Substitutivo do
Deputado Milton Mendes, influenciou favoravelmente a negociao do Substitutivo de
Plenrio ao PL 4.690/98, que acabou constituiu o texto aprovado em 3 de maro de 1999 (ver
anexo IV).

206
Segundo o representante do Frum: No conseguimos influenciar o processo no tocante quelas duas
emendas (art. 13 e inciso III do art. 2). Mas isto no quer dizer que a aprovao do PL na Cmara no tenha sido
uma vitria do Terceiro Setor e de todos aqueles que vm trabalhando para um aprimoramento do marco legal
das organizaes da sociedade civil (Mafra, 5/03/99).

211
 No Senado, tendo os aliados do Governo o Presidente do Senado Federal, Antnio
Carlos Magalhes, e o Relator de Plenrio, Senador Edson Lobo (PFL), foi muito mais rpido
e fcil o acordo para a aprovao. Destacaram-se os discursos de alguns Senadores por ocasio
da votao, que manifestaram ter compreendido a importncia do projeto e concorreram para
sua aprovao. A Senadora Marina Silva encaminhou e apoiou o PL em nome da oposio. O
Senador Pedro Simon em seu discurso, apoiado por Saturnino Braga, considerou o projeto
importante, mas deveria ser objeto de consideraes mais prolongadas no Senado. A Senadora
Marina reforou as ponderaes do Senador, mas apoiou a manuteno do regime de urgncia
e a votao imediata do projeto.

Assim, no dia 11 de maro de 1999, o Senado Federal aprovou o Substitutivo sem

emendas, enviando-o para a Sano Presidencial. No dia 23 de maro de 1999, o Presidente da
Repblica sancionou a Lei n 9.790 que dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria.

212
Captulo 5 - Anlise da poltica pblica: da agenda aprovao da Lei das OSCIP

Nessa seo analisamos o estudo de caso, utilizando a teoria da modernidade reflexiva

e conceitos de polticas pblicas, principalmente, categorias criadas por Kingdon para explicar
os fatores que se uniram em determinado momento, possibilitando abrir uma janela de
oportunidade para a realizao da reforma do marco legal do terceiro setor. Tambm
analisamos a janela que se abriu quando da aprovao da lei no Poder Legislativo, tendo por
base as caractersticas das relaes do Executivo com o Legislativo na cena brasileira.
Segundo nossa hiptese central, foi uma combinao particular de fatores que
proporcionou a janela de oportunidade para que a reforma do marco legal do terceiro setor e
seu produto principal, a lei das OSCIP, entrasse na agenda. A reforma ocorreu de acordo com
algumas combinaes dos elementos problemas, solues e decisores, num contexto poltico
propcio, e com empreendedores que souberam fazer as conexes entre problema, poltica
pblica e poltica. Assim, elegemos como principais fatores:

A) Contexto poltico internacional favorvel a mudanas, principalmente

reestruturao do papel do Estado e revitalizao do papel das organizaes da sociedade civil
na esfera pblica, ao lado da intensificao da globalizao, neoliberalismo e modernidade
reflexiva.
B) Contexto poltico-instutucional interno propcio, com a mudana de administrao
no Governo Federal que abriu uma janela de oportunidade, impulsionou mudanas nas
prioridades da agenda pblica e nas estruturas administrativas, possibilitando a criao de uma
nova instituio Conselho da Comunidade Solidria, ligado Casa Civil da Presidncia da
Repblica, cujo programa apoiava a promoo de relaes de cooperao entre o Estado e o
terceiro setor e parcerias com OSC e empresas privadas.
C) A atuao poltica dos empreendedores que aproveitaram a janela e conseguiram
unir a corrente da poltica e da poltica pblica, sendo capazes de mobilizar recursos de poder
e a comunidade de poltica para trabalhar as propostas para o projeto de lei, revelando
capacidade poltica de persuaso e negociao para a obteno de consenso durante o processo
de especificao de alternativas (na Interlocuo Poltica) e na fase de deciso no Legislativo.

213
 D) O modo como o problema foi construdo pelo Conselho da Comunidade Solidria e
pelas comunidades de especialistas, influenciando a entrada do tema na agenda. A reforma da
legislao das OSC tornou-se problema sob o ponto de vista dos valores e da concepo do
Conselho que aliava o fortalecimento do terceiro setor gerao de capital social, ambos
insumos para o desenvolvimento social.

As principais correntes que influenciam a mudana na agenda, o reconhecimento do

problema, a proposta de poltica pblica e a poltica fluem de modo independente, mas quando
h convergncia entre elas, principalmente quando ocorre mudana no Executivo/Legislativo,
abre-se uma janela de oportunidade que possibilita que uma questo seja includa na agenda
poltica nacional, principalmente quando h empreendedores que conseguem uni-las (Kingdon
1997:87).
A influncia dos participantes nesses trs processos, as relaes conflituosas nas
negociaes, as decises tomadas, o contexto e as conexes que foram feitas so aspectos que
analisamos nesse captulo para testar as hipteses de trabalho. A anlise se concentra em um
espao dialgico especfico, aquele gerado pela Interlocuo Poltica, em que OSC e governo
participaram na elaborao e formulao da lei.

5.1. A corrente poltica: o contexto em que ocorreu a reforma do marco legal do terceiro
setor

A corrente poltica que analisamos constitui a soma do contexto poltico nacional e

internacional que naquele momento eram favorveis realizao de mudanas na agenda de
governo, principalmente os temas relativos reestruturao do papel do Estado e revitalizao
do papel das organizaes da sociedade civil na esfera pblica, em cenrio de intensificao
da globalizao e da reflexividade. Kingdon d mais ateno ao contexto interno. Todavia, no
caso analisado, as condies externas contriburam para a entrada da questo das reformas na
agenda governamental, criando um clima que trouxe o Estado para o centro do debate,
impulsionado pelo receiturio neoliberal em relao insero do Pas na economia global e
pelas reformas de Estado.

214
 Os anos 90 colocaram o Brasil na era da globalizao, o que impulsionou no s
mudanas na organizao socioeconmica, mas tambm na administrao pblica. Ocorreu
uma reordenao dos princpios organizadores da vida social e da ordem mundial, inclusive as
transformaes do princpio territorial e a do poder, possibilitando a criao de novas formas
de organizao social internamente e internacionalmente.
Em um primeiro momento da disseminao da ideologia neoliberal, nos anos 80 e
incio dos 90, sobressaem seus preceitos mais radicais colocando na agenda as reformas de
Estado de primeira gerao, acompanhada da idia de fortalecimento da sociedade civil como
alternativa eficiente aos servios pblicos.
Segundo a teoria da modernidade reflexiva, as transformaes da realidade esto
relacionadas a processos de abandono, desincorporao e problematizao da tradio. A
radicalizao da modernidade se manifesta na disseminao das idias de reforma do Estado,
por meio do processo de globalizao, na ascenso dos novos movimentos sociais e das ONGs
e na criao de novas agendas (Giddens, 1991:57-58; 1997: 74).
As interdependncias se ampliam e aes cotidianas de um indivduo podem produzir
conseqncias globais e vice-versa. Segundo Giddens (1997: 75), agrupamentos
intermedirios de todo o tipo, inclusive o Estado, no desapareceram em funo dessas
conexes, mas tendem a ser reorganizados ou reformulados.
O Estado tornou-se menos capaz de proporcionar o controle central centralizado da
vida econmica, ao mesmo tempo em que as capacidades soberanas da nao tornaram-se
debilitadas por uma mistura de globalizao e reflexividade social e institucional. O poder e o
papel do Estado-nao territorial tradicional entraram em declnio, ao mesmo tempo em ele
chamado a desenvolver um novo conjunto de tarefas (embora o debate ainda no esteja
concludo sobre quais so elas e como so definidas), passando a utilizar novos tipos de
organizao para viabilizar suas funes. Para Beck (1997: 54), o enfraquecimento do Estado
apenas o outro lado da auto-organizao e da subpolitizao da sociedade.
Aumentou o grau de fragmentao das decises polticas do Estado, tendo agora que
dialogar tanto com redes transnacionais governamentais e no governamentais quanto com
organizaes e foras internas. Aumentou o grau de fragmentao das polticas pblicas que
passam a ser exigidas para atender a necessidades dos cidados, a demandas e interesses de

215
grupos especficos e para a resoluo de problemas novos. A gesto e a poltica tornaram-se
mais complexas e sofrem influncias e injunes de fora da arena governamental, gerando
interdependncias. O Estado democrtico se abre ao dilogo com os mltiplos atores que
passam a interferir, reivindicar, pressionar ou demandar polticas ou mudanas delas, exigindo
maior capacidade de negociao dos interesses sociais.
Com as reformas de Estado entra em jogo a redefinio das funes (diversificadas,
mnimas, amplas) e do tipo e a abrangncia de seu poder (limitado, amplo). No se tratava
apenas de redefinio das reas de responsabilidade governamental, mas tambm do
questionamento das instituies que duravam mais que sua utilidade.
A partir do debate sobre a crise que abatia o modelo, nos pases europeus e nos EUA,
foram surgindo reformas de Estado e administrativas que foram sendo disseminadas pelo
mundo em suas variadas vertentes. O Brasil estava imerso na tentativa de implementar as
reformas propostas pela Constituio de 1988 e pelo processo de redemocratizao. S que
aos problemas da implementao de um modelo de proteo, inspirado nos Estados de Bem
Estar Social europeus, se somavam os problemas estruturais que o financiavam e o
sustentavam politicamente, trazendo outra agenda simultnea, com novos desafios advindos da
globalizao, modernizao e crise fiscal para o Pas. Foi nesse panorama poltico que a idia
da reforma de Estado chegou ao Brasil, sob a influncia da ideologia neoliberal para a rea
econmica e com recorte mais ao centro, com a NGP, na reforma administrativa. O Brasil
adentrava na era das reformas.
A dinmica poltica interna em que ocorreu a reforma do marco legal do terceiro setor
tambm foi propicia ocorrncia de mudanas por vrios motivos.
Em primeiro lugar, o Governo aproveitou a janela de oportunidade com as eleies
para o Executivo em 1995, e a conseqente mudana de administrao federal, para gerar
mudanas institucionais, dentre elas, a criao do MARE e suas polticas de reforma da gesto
pblica, e a criao do Conselho da Comunidade Solidria e suas polticas de parceria. Desse
modo, foi possvel que novos temas entrassem na agenda governamental como o iderio de
participao ativa das OSC e dos cidados na promoo do desenvolvimento social. Tanto o
Presidente da Repblica, quanto a Presidente do Conselho da Comunidade Solidria eram
favorveis participao de OSC em atividades pblicas, o que em si, j constitui um

216
poderoso formador de agenda. O poder de agenda refere-se capacidade de determinado ator
influenciar ou determinar as alternativas consideradas nos processos decisrios, em relao ao
contedo e aos procedimentos a partir dos quais tais alternativas se convertem em decises
polticas (Figueiredo, e Limongi, 1999 apud Incio 2006: 170207).
Segundo, os indicadores nos campos poltico e econmico tambm eram positivos: o
sucesso do Plano Real em termos macroeconmicos, revertendo a escalada inflacionria
vigente desde a segunda metade dos anos 80, influenciou na eleio do Presidente Fernando
Henrique Cardoso que venceu j no primeiro turno, obtendo 54,27% dos votos vlidos. Com
essa vitria, o Presidente conseguiu estruturar uma frente de apoio poltico no Congresso
Nacional, congregando, exceo do PT, todos os grandes partidos polticos nacionais
(PSDB, PFL, PMDB, PTB e PPB), em condies de aprovar os projetos enviados ao poder
legislativo (Silva, 2003:128). A eleio em primeiro turno e o incio da nova legislatura
propiciavam assim legitimidade e condies para aprovao de reformas.
Terceiro, a abertura propiciada pela Constituio de 1988, que possibilitou novas
formas de participao em polticas sociais por meio de Conselhos. A ascendncia das formas
alternativas de proviso de polticas sociais, com parcerias entre setor pblico e setor privado
sem fins lucrativos, que eram experimentadas nos governos locais desde a segunda metade dos
anos 80, passam a fazer parte do discurso progressista, que aliava essa prtica reforma do
Estado. Em decorrncia da influncia desse discurso e da reforma gerencial, a partir dos anos
90, novos arranjos institucionais de polticas passam a ser incorporados e incentivados em
programas do Governo Federal208.
A reflexividade estimula a interrogao das formas sociais e a crtica ativa, gerando
maior autonomia dos indivduos e possibilitando alternativas de escolha para a ao. A
sujeio dos indivduos passivos ao Estado no ocorre mais como na modernidade simples. O

207
Figueiredo, Argelina e Limongi, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. RJ, FGV,
1999.
208
O Programa de maior sucesso, que existe desde 1984, o Programa Nacional de DST/Aids, uma parceria entre
governo e OSC, procedimento indito em polticas de sade no Brasil. O que explicaria como o problema entrou
na agenda do governo federal como poltica pblica, com participao da sociedade civil na sua elaborao e
implementao, foi a intensa mobilizao e luta das ONGs de DST/Aids, desde o incio da dcada de 80. Alm
deste, podemos citar o Ministrio da Justia (programas ligados garantia de direitos das crianas e dos
adolescentes), Ministrio do Meio Ambiente e Ibama, Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, Ministrio
da Educao (alfabetizao de adultos, voluntrios na escola), e Ministrio da Sade (Programa Agentes
Comunitrios de Sade) dentre os principais.

217
mundo da alta modernidade, que mais aberto e contingente, tanto abre novas oportunidades
quanto apresenta novos perigos e tipos de incalcubilidade (riscos artificiais como aquecimento
global, terrorismo, desemprego estrutural, insegurana, desconfiana nas instituies etc.),
ambos exigindo novas abordagens. Ao mesmo tempo em que a reflexividade, e todo
conhecimento acumulado, tornam-se elementos constituintes no mundo social, os cenrios
tambm se tornam mais complexos e menos controlados (Giddens, 1997: 76-77). O aumento
da autonomia de ao propicia o crescimento de organizaes privadas voltadas ao interesse
comum, que passam a ocupar o espao pblico, antes monoplio do Estado, e est ligada
presso pela democratizao da esfera poltica, pela participao cidad, e ao de novos
movimentos sociais. O terceiro setor comeava a ganhar visibilidade nas arenas da sociedade e
da poltica, ao lado de outros grupos organizados.
Num mundo de reflexividade social intensificada, a informao produzida por
especialistas no mais confinada e passa a ser interpretada rotineiramente e a ser
influenciada por indivduos leigos (Giddens, 1991:57). Os sistemas de especializao
descontextualizam-se e descentralizam-se, abrindo-se para qualquer pessoa que tenha as
condies para capt-los. Desse modo, eles podem estar alocados em qualquer lugar e a
confiana moderna nos sistemas especialistas torna-se ativa e no passiva (Giddens, 1997:
106).
Na interpretao de Beck e Giddens, os sistemas especialistas tornam-se abertos ao
debate e contestao democrtica por parte da populao leiga, constituindo esferas pblicas,
emergentes e descentralizadas. A reflexividade para esses autores envolve a transformao dos
sistemas especialistas nas esferas pblicas democraticamente dialgicas e polticas. Os atores
sociais apropriam-se deste conhecimento especializado democraticamente validado e global
em sua extenso (Lash, 1997:255; 241). reas clssicas da poltica podem ser deslocadas e
delegadas subpoltica organizada da sociedade (Beck,1997:55), alternativa essa que estava
disponvel para a ao na poca da reforma do marco legal.
Quarto, a reforma administrativa entra na agenda quando o Presidente Fernando
Henrique Cardoso, em 1995, convida o Professor Bresser Pereira para ocupar o MARE, criado
especialmente para a funo. Isso gerou um clima propcio formao de comunidades de
especialistas sobre a gesto pblica que passaram a discutir as propostas contidas do Plano

218
Diretor da Reforma do Estado, bem como outras reformas em curso. Desse modo, a reforma
do Estado entrava na agenda de decises (da previdncia, tributria, administrativa), com
vrios opositores dentro e fora do governo. A reforma administrativa proposta pelo MARE
demorou trs anos para ser aprovada pelo Congresso porque no houve consenso no governo
inicialmente em relao ao projeto e faltou apoio de lideranas ligadas ao Presidente da
Repblica, como o Chefe da Casa Civil, pessoa chave para que o tema fosse bem articulado no
Executivo e Legislativo (Gaetani, 2005; Martins, 2003).
A reforma proposta pelo Plano Diretor da Reforma do Estado, com o Programa de
Publicizao, trouxe consigo o tema das parcerias do Estado com o setor pblico no estatal
nas polticas pblicas, dando visibilidade questo em nvel federal.
Essa idia da participao do setor pblico no estatal do MARE se somou proposta
do Conselho da Comunidade Solidria, cujo iderio voltado para o fortalecimento da
sociedade civil possibilitou que o tema da reforma da legislao relativa ao terceiro setor
entrasse pela primeira vez na agenda decisria do Governo Federal, de modo organizado e
sistemtico. A concepo favorvel promoo de relaes de cooperao entre o Estado e a
OSC, presente desde o incio na proposta programtica do Conselho, constituiu uma mudana
considervel se comparada relao antagnica predominante desde a ditadura militar. O
pressuposto da disseminao de novos arranjos institucionais pela Comunidade Solidria era
que a reconstruo do Estado passava pelo fortalecimento e pela publicizao de suas aes e,
por isso, envolvia tambm a redefinio de suas relaes com a sociedade civil.
O investimento na organizao e no fortalecimento da sociedade civil era considerado
um valor ligado democracia e uma condio para propiciar um ambiente favorvel ao
desenvolvimento social. A partir desse projeto poltico, o Conselho criou espaos de dilogo
entre Estado e sociedade, aproveitando-se da reflexividade da subpoltica para gerar alianas e
incentivar parcerias.
Essa postura se diferenciava da atuao tradicional das aes das polticas sociais,
marcada pelo assistencialismo, cujo principal aparato institucional LBA - foi extinto sob
protestos. Para o Conselho, os beneficrios das polticas pblicas deveriam ser tratados como
sujeitos de sua cidadania e o papel do Governo deveria ser o de criar condies para
desenvolver capacidades humanas e sociais que permitissem o acesso da populao, em

219
situao de pobreza, s polticas estruturantes e de satisfazer necessidades a partir de seu
prprio envolvimento em processos participativos em que pudessem opinar e tomar decises
sobre seus destinos. Havia, assim, uma tentativa de configurar polticas pblicas em que o
Estado no fosse o nico a gerar solidariedade e ofertar servios, mas que assumisse a
articulao de polticas pblicas protagonizadas pelos novos atores. Reconhecia-se, assim, a
reflexividade das OSC e o papel poltico e institucional que tinham conquistado no processo
de democratizao do Pas.
Houve convergncia nas diretrizes de ambas as instituies (Conselho e MARE), muito
embora existissem diferenas significativas entre objetivos e suas polticas que resultaram em
diferentes trajetrias. O Plano Diretor da Reforma do Estado organizou o debate sobre o
Estado e a gesto pblica, criou vrias agendas, e incentivou muitas aes de modernizao.
Mas seu foco, quando apresentava novos formatos institucionais como as OS, era resolver
problemas e contornar limites do aparato burocrtico e legal do Estado. Como vimos, a
perspectiva do Conselho se posicionava do ponto de vista do fortalecimento da sociedade civil
visando ao desenvolvimento social.
Portanto, o que se destaca na corrente poltica, tanto interna quanto externamente, foi
uma conjuntura propcia realizao de mudanas na agenda governamental, abrindo uma
janela de oportunidade que seria aproveitada pelo Conselho para a gerao da reforma.

5.2 A identificao do problema e a agenda

O reconhecimento de problemas no suficiente para um tema entrar na agenda, mas

constitui um passo crtico para o estabelecimento dela. No caso do estabelecimento da agenda
da reforma do marco legal, no se tratava de crise, no era problema urgente, nem o tema
terceiro setor mobilizava a opinio pblica, mas interessava viabilizao do projeto poltico
do Conselho da Comunidade Solidria. O processo de construo das alternativas na
Interlocuo se pautou, at certo ponto, pela lgica dos problemas, com as consultas aos
interlocutores. Porm, a escolha dos dirigentes foi, tambm, poltica, indicando que a
organizao tinha preferncias e procurava oportunidades para implementar determinadas
polticas pblicas. Assim, houve uma combinao entre a corrente de solues e a corrente de
problemas.

220
 A trajetria dos dois mais importantes empreendedores do Conselho, militantes de
OSC durante a ditadura militar (ver 5.3.1), e o lugar que ocuparam, prximo ao ncleo
decisrio da Presidncia, tambm influenciaram a entrada na agenda.

A reformulao da legislao tornou-se prioritria na agenda por conta da importncia

que o tema tinha no projeto que a Comunidade Solidria tentava difundir. O terceiro setor era
considerado estratgico para o Pas em virtude da sua capacidade de gerar projetos, assumir
responsabilidades, empreender iniciativas e mobilizar recursos necessrios ao
desenvolvimento social209. Nesse sentido, a soluo estava em busca de problemas que
pudessem ser conectados.

O principal diagnstico do problema, que vinha sendo amadurecido pela comunidade

de poltica das OSC e foi absorvido pelo Conselho, apontava que a legislao era inadequada e
obsoleta porque no reconhecia nem abrangia fenmenos contemporneos como as reas que
as ONGs atuavam (desconsiderava a diferenciao interna do terceiro setor e os problemas
relacionados tal como a concesso e obteno de reconhecimento institucional por meio de
ttulos); a inexistncia de instrumento jurdico adequado para a realizao de cooperao entre
Estado e OSC; e a no existncia de controles pblicos e sociais das OSC para coibir
eventuais abusos e para permitir publicizao (Conselho da Comunidade Solidria, 2002b).

Desse modo, a inadequao da legislao antiga passou a ser definida como um

problema para o fortalecimento do terceiro setor e algo deveria ser feito para mud-la. Deveria
ser promovido um direito pblico que fosse mais adequado combinao entre Estado e OSC
na promoo de polticas. O problema foi, assim, relacionado a um projeto poltico,
promoo do desenvolvimento social, ganhando outro status e influenciando o tratamento das
questes (Kingdon, 1995: 198).

209
No Brasil, este universo ainda pouco conhecido e valorizado. O conhecimento acumulado pelas
organizaes do Terceiro Setor em seu trabalho junto a grupos sociais vulnerveis e na experimentao de formas
inovadoras de enfrentamento da pobreza e da excluso no tem sido devidamente aproveitado pelo Estado. No
h um estmulo sistemtico ao estabelecimento de relaes de parceria e colaborao entre organizaes do
Terceiro Setor e rgos governamentais na promoo do desenvolvimento social. No h tampouco incentivos
adequados ao investimento social das empresas nem reconhecimento da importncia da participao voluntria
dos cidados (Documento-Base, 1997, segunda verso: 9).

221
 A formao de idias que estava ocorrendo paralelamente, no mbito das OSC, e o seu
apoio reforma, tambm exerceu influncia favorvel, pois segundo o modelo da lata de lixo
(garbage can), a popularidade de uma determinada soluo afeta os problemas que esto sendo
considerados, e consequentemente a oportunidade de selecionar uma poltica.

Diferenas na concepo do problema ou na forma de resolv-lo podem impedir que se

complete o ciclo e se converta em programa. Entre o passo que liga a discusso pblica ao
problema e deste agenda sempre poder haver fugas e no se consegue captar toda a riqueza
e complexidade da discusso (Lahera, 2004: 11).
Os problemas podem ser enfrentados de diversas maneiras e com diferentes
instrumentos (Villanueva, 1992: 31). A concepo do problema construda pelos dirigentes do
Conselho foi aceita pelas autoridades governamentais e estava de acordo, no geral, com as
comunidades de poltica que vinham discutindo a questo da legislao, aspecto esse
fundamental porque apresentava um diagnstico e propostas relativamente discutidas. O
Conselho conseguiu obter aceitao dessa comunidade para dar incio discusso sobre a
reforma.
Na discusso ocorrida nas rodadas de interlocuo, alguns dos problemas identificados
pelos interlocutores foram excludos do processo decisrio por motivos que discutimos:
porque os participantes foram capazes de apontar problemas, mas nem sempre
solues factveis, diminuindo as chances de esses entrarem na pauta de
decises, como foi o tema do contrato de trabalho por tempo determinado
(Lahera, 2004:10 e Kingdon, 1995);
por falta de consenso entre os atores, j que as diferenas na concepo do
problema ou na forma de resolv-lo podem impedir que se complete o ciclo e
se converta em programa, como foi a questo da auto-regulao do terceiro
setor (predominou a perspectiva liberal) e do financiamento (em que
predominou a perspectiva restritiva);
por no serem da jurisdio poltica e institucional do Conselho, como os
problemas de regulamentao da assistncia social e da iseno da cota
patronal do INSS (aqui teve a perspectiva corporativa pressionando para a

222
 extenso do benefcio contra o ncleo com mais poder no governo, o da
perspectiva restritiva);
por razes de escolha poltica, como foi a estratgia de diminuio de risco, ao
no se mexer na regulamentao do certificado de filantropia e de utilidade
pblica, j que a probabilidade de os grupos de interesse se organizarem para
bloquear qualquer proposta que mexesse nos incentivos fiscais ou na forma
como eram concedidos inviabilizaria qualquer outra iniciativa. O mbito dessa
luta tambm dizia respeito diretamente a outras jurisdies polticas e
institucionais (Ministrios da Previdncia e Assistncia Social, Educao e
Sade), cujos titulares no se arriscariam a tomar uma atitude que poderia
dificultar suas vidas polticas no futuro.

Por outro lado, havia problemas, que embora difceis de serem empurrados na agenda,
foram includos, como foi a questo da remunerao de dirigentes e o ato vinculado ao
cumprimento dos preceitos da lei para a qualificao, que venceram as restries legais,
polticas e burocrticas.
Quando se abre uma janela de oportunidade porque um problema ganha importncia,
as solues planejadas tm maior probabilidade de acontecer se houver aceitao poltica
(Lahera, 2004).

No caso analisado, tendo em vista o poder de agenda da Presidente do Conselho, dada

sua proximidade do centro do poder de deciso e suas alianas, e o consenso mnimo sobre o
diagnstico e as propostas, decorrente da adeso da comunidade de poltica, foram fatores
facilitadores para que o tema alcanasse o topo da agenda decisria.

Em suma, o contexto poltico interno favorvel, com o aproveitamento da oportunidade

que se abriu com as eleies, com a criao do Conselho, aliado ao modo como o problema foi
identificado e classificado - influenciando a percepo dos atores segundo determinados
aspectos - foram fatores que influenciaram consideravelmente o estabelecimento da agenda da
reforma do marco legal do terceiro setor. O fato de os principais temas da reforma terem tido

223
apoio de matizes polticos diferenciados, por parte do governo e OSC, como demonstra o
quadro 5, tambm foi aspecto que influenciou a entrada dessas questes.
No prximo item, discutimos as nfases que foram dadas ao problema e as solues
pelos empreendedores.

5.3. A reforma enquanto poltica pblica: empreendedores e as alternativas

A especificao de alternativas (elaborao) reduz o nmero de propostas ao que ser

efetivamente considerado na agenda decisria. Os atores inseridos nas comunidades de
poltica so importantes no processo de formao de idias porque so eles que geram as
propostas e os critrios de seleo. Os empreendedores so fundamentais para a sobrevivncia
de uma idia, pois alm de promoverem suas propostas, tm um papel importante na persuaso
e negociao com a comunidade, e na conexo das correntes do problema e da poltica
pblica210. Essa influncia dos empreendedores exercida por meio da persuaso, da restrio
e seleo das alternativas de poltica, alm da reduo das oportunidades para modificao ou
substituio delas pelos demais participantes do processo decisrio (Incio 2006: 170).

5.3.1 Os empreendedores da poltica pblica

Os principais empreendedores do processo, pelo lado governamental, eram pessoas

com experincias relevantes, no caso de Ruth Cardoso, na academia e movimento feminista, e
em militncia poltica e mobilizao social, no caso de Augusto de Franco, que coordenou a
Interlocuo Poltica211. Pelo lado da sociedade civil, destacam-se dois participantes, que
podemos afirmar que tambm assumiram o papel de empreendedores, que auxiliaram os
empreendedores do governo a fazer a ligao entre o problema, soluo e poltica durante o

210
Os empreendedores so pessoas dispostas a investir recursos de vrios tipos para promover propostas, na
esperana de um retorno futuro na forma de poltica que lhes interessam. Eles so motivados por combinaes de
diversos elementos: preocupao direta com certos problemas, busca de benefcios prprios tais como proteger
ou aumentar seu oramento burocrtico, reconhecimento pelas suas realizaes, promoo de seus valores, e o
mero prazer de participar (Kingdon, 1995:204).
211
Outros membros do Conselho, com boa interlocuo no campo, auxiliaram na formao de idias e
negociao poltica, com destaque para Miguel Darcy, que participava mais diretamente, alm de Joaquim
Falco. No entanto, eles no eram partidrios de muita regulao, estavam interessados em resultados concretos,
tendo atuao discreta no processo.

224
processo de negociao das propostas: Silvio Santana e Humberto Mafra. Por esse motivo,
tambm os consideramos empreendedores, embora com papel de menor destaque que os dos
dirigentes que conseguiram unir os processos, haja vista o diferencial de recursos de poder.
Outro aspecto que motivou essa incorporao na anlise - embora Kingdon avalie que
os grupos invisveis tm menor importncia no processo de negociao -, no nosso caso,
verificamos que a presso exercida pelos empreendedores das OSC teve importncia crucial
na fase Legislativa, ao apoiar as propostas que estavam sendo negociadas pelo Conselho com
o Relator do Substitutivo.
A Presidente do Conselho, Ruth Cardoso, era intelectual bem sucedida, com longa
trajetria de pesquisa e docncia na Academia e, em geral, obteve imagem positiva nos
diversos setores da opinio pblica nacional, nas principais lideranas formadoras de opinio
pblica e, tambm, junto aos governos estrangeiros e organismos internacionais.
A Professora Ruth Cardoso212 foi militante do movimento feminista, apoiava a ao de
outros movimentos sociais, e entrou em contato com novas formas de organizao e
mobilizao social, nos anos 80, quando realizou pesquisas em bairros de So Paulo sobre
associaes de moradores e movimentos sociais pelo CEBRAP. Passou a orientar alunos e
publicar artigos sobre o tema. Ela considera que essa experincia foi importante porque se
diferenciava da viso corrente na dcada de 70 e 80, segundo a qual a mudana social
ocorreria por meio da ao partidria. Segundo Ruth Cardoso, essas pesquisas indicavam que
a sociedade era mais informada e mobilizada do que se imaginava poca, o que seria
percebido depois, por exemplo, na mobilizao de atores sociais na Constituinte em 1988
(Cardoso, entrevista autora, 6/11/06).
Dessa experincia levou a certeza que a sociedade tinha uma teia de comunicao local
e quando o socilogo Fernando Henrique Cardoso ganhou as eleies, surgiu a idia de criar o

212
Fundadora e presidente da Comunidade Solidria (19952002), Ruth Cardoso doutora em Antropologia e foi
professora da USP com ps-doutorado na Universidade de Columbia (New York/EUA). Foi pesquisadora do
CEBRAP. Professora visitante na Universidade de Berkeley (California/EUA); professora associada em
Cambridge (Inglaterra). Atualmente presidente do conselho assessor do BID (Banco Interamericano de
Desenvolvimento) sobre Mulher e Desenvolvimento; membro da junta diretiva da UN Foundation, da Comisso
da OIT (Organizao Internacional do Trabalho) sobre as Dimenses Sociais da Globalizao e da Comisso
sobre a Globalizao.

225
Conselho da Comunidade Solidria para trabalhar a parceria entre Estado e sociedade, j que
o Estado sempre foi avesso participao, no reconhecia os novos atores.
Segundo Ruth Cardoso, no havia sentido em criar mais uma instituio como a LBA
nem tampouco criar um fundo para o combate pobreza - como o Banco Mundial pregava e
estava ocorrendo na Amrica Latina poca -, para competir com as polticas dos Ministrios
e que faria com que as pessoas se organizassem em funo das diretrizes desse Fundo. Vilmar
Faria, que era seu amigo, socilogo renomado e assessor especial do Presidente, passou a
apoiar essa proposta de criar uma rede de parcerias e um novo centro de dilogo com a
sociedade por meio de um Conselho em vez de uma instituio estruturada em moldes
tradicionais (Cardoso, entrevista autora, 6/11/06).
Segundo a Presidente, a opo pela constituio de um Conselho implicou limitaes
na estrutura, em relao a recursos financeiros e recursos humanos. Mas ela tinha preferncia
em criar programas porque acreditava na realizao de parcerias e no queria criar uma
instituio que perdurasse, mas que levantasse questes, projetos em escala menor, parcerias
para usar recursos da sociedade que tivessem controle de resultados213:
Os programas foram criados para viabilizar um sonho (...). Nas conversas
com as ONGs, elas reclamavam da dificuldade de criar parcerias, da
burocracia, o marco legal era muito fragmentado. Falar em parceria com esse
marco legal no era possvel. ONG no nada em termos jurdicos, havia a
necessidade de uma categoria especfica (Cardoso, entrevista autora,
6/11/06).

Considera o modelo de parceria interessante porque a sociedade capaz de inovar e

cita como exemplos a atuao das ONGs que na democratizao deixaram de apenas
advogar para assumir tarefas, prestar servios que o Estado no conseguiria porque so
muito particulares, e no suficiente e eficientemente ofertados pelo Estado, tais como o
trabalho com crianas em situao de rua, atendimento a portadores de deficincias especficas
e a idosos. No entanto, h limites, segundo Ruth Cardoso. O Estado deve cumprir seu papel
universalista, definir prioridades das polticas pblicas e dispor de controles no uso do
dinheiro pblico nas parcerias. sociedade civil cabe complementar o papel do Estado em

213
Segundo Ruth Cardoso: O Conselho nasceu para acabar quando tivesse atingido as metas dos programas.

226
atividades especficas, nas quais so diagnosticadas como mais eficientes e eficazes (Cardoso,
entrevista autora, 6/11/06).
A dirigente do Conselho, poca, percebeu que havia um novo discurso dos
empresrios (responsabilidade social) e estava aberta participao deles. O novo papel
consistia em articular parceiros e coordenar aes. A sociedade mudou, no fomos ns que
mudamos as cabeas. So os novos atores que estavam disponveis, mas o governo no os
reconhecia.
A Presidente do Conselho desempenhou papel fundamental na fase em que o tema
terceiro setor passa a compor a agenda de governo, por meio dos programas e discursos do
Conselho, e quando a reforma consegue chegar agenda decisria, congregando Ministros
importantes no processo. Havia pessoas no governo que no aceitavam essa nova forma de
fazer poltica pblica, mas com o tempo isso foi mudando.
Embora o Conselho fosse bastante independente em suas polticas e rotinas, o fato de a
instituio estar no organograma da Casa Civil da Presidncia da Repblica, acrescida da boa
relao da Presidente com o Ministro Clvis Carvalho - homem de confiana e ligado ao
Presidente, a quem cabia coordenar as aes intragovernamentais -, certamente possibilitou
que as propostas de mudanas aprovadas na reforma trilhassem uma via menos difcil do que
aquela que as OS percorreram. O assessor especial do Presidente na Casa Civil, Vilmar Faria,
tambm realizava um papel importante de mediao das relaes com o Governo. Sua posio
e suas relaes com o alto escalo facilitaram o acesso e o dilogo com a Casa Civil. No
havia disputas de jurisdio entre as duas instituies, apenas diferenas em relao ao projeto
de lei com os responsveis pela Assessoria Jurdica, que foi contornado por meio do dilogo e
persuaso de ambos os lados. A articulao para a tramitao na Cmara contou, assim, com o
apoio da Casa Civil.
A postura de Ruth Cardoso de manter distncia do modo poltico tradicional de traar
alianas e fazer barganha poltica na rotina da Comunidade Solidria acabou gerando uma
espcie de isolamento dentro do governo, reforou sua imagem diferenciada dos polticos
tradicionais e garantiu independncia aos Programas. O apoio do Presidente da Repblica
ao do Conselho existiu, em princpio, mas no se traduziu em interferncia direta ou alguma
forma de privilgio pelo fato de terem laos familiares. Esse isolamento, se por um lado,

227
auxiliou na criao de uma proteo em relao s demandas polticas do governo e de
parlamentares, por outro, impediu que uma articulao durante a construo o PL - se
estendesse at os membros do Legislativo, o que para empreendedores da sociedade
entrevistados foi um ponto fraco no processo.
O empreendedor de destaque durante o processo de negociao da reforma foi o
Conselheiro Augusto de Franco214 que havia sido membro da Secretaria-Executiva da Ao
da Cidadania Contra a Fome, a Misria e Pela Vida, que j apontava para um novo
referencial de poltica pblica ao propor parcerias com OSC, e do CONSEA Conselho
Nacional de Segurana Alimentar, institudo pelo governo anterior. Franco foi militante
poltico contra a ditadura e dirigente da Executiva Nacional do PT desde o seu surgimento
(1982-1993), o que lhe permitiu desenvolver habilidades de negociao na arena poltica215.
Pesquisador sobre o desenvolvimento local e autor de livros sobre esse tema, democracia e
sociedade civil, Franco tambm foi um ativista com ideais de transformao da realidade
social e acreditava na possibilidade de realiz-los.
Sua aproximao com o associativismo ocorreu quando morou em uma favela (1977-
1984), na periferia de Goinia onde realizava trabalhos de organizao da comunidade
(Comunidades de Base ligadas Igreja Catlica). Durante esse perodo desenvolveu atividades
de educao poltica com a comunidade, participou de mutires, fundou a associao de
moradores local e um centro de reflexo e documentao. Foi na Ao da Cidadania que lhe
ocorreu a idia de incentivar desenvolvimento local. Criador e coordenador da Interlocuo
Poltica do Conselho, Franco foi o idelogo tambm de vrios textos que veiculavam uma
nova viso sobre a pobreza brasileira (que no se resumia apenas carncia de renda como
tambm insuficincia de desenvolvimento) sobre o desenvolvimento local (cuja participao
social era imprescindvel), sobre as diretrizes e propostas do Conselho da Comunidade

214
Augusto de Franco Coordenador-Geral da AED Agncia de Educao para o Desenvolvimento. Entre
1995 e 2002, integrou o Comit Executivo do Conselho da Comunidade Solidria, onde foi o responsvel pela
Interlocuo Poltica. Foi autor e editor de livros sobre desenvolvimento, terceiro setor microfinanas,
cooperao e empreendedorismo. Elaborou metodologias de desenvolvimento, como as verses do DLIS e
trabalha atualmente no desenvolvimento dos programas ' Programa Redes'e ' Pacto pela Democracia Local' .
consultor da Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social da Prefeitura de So Paulo.
215
A sua sada do PT por discordncias polticas e sua posterior entrada no Conselho, rendeu-lhe crticas e alguns
inimigos polticos. Muito embora Franco tenha se mantido distante da poltica partidria, a sua entrada no
Conselho foi vista por alguns como uma aproximao com o PSDB.

228
Solidria, trazendo para o debate pblico temas como capital social e fortalecimento da
sociedade civil enquanto meios para promoo do desenvolvimento humano e social
sustentveis. Influenciou com suas propostas a reforma do Conselho da Comunidade
Solidria, quando se instalou uma crise em decorrncia das crticas que o socilogo Herbert de
Sousa, fundador da Ao da Cidadania e tambm Conselheiro, fazia atuao do Conselho,
que, em sua opinio, deveria ter papel mais atuante na questo social e na crtica ao modelo
econmico (Franco, entrevista autora, 24/01/07).
Para Franco, os programas governamentais deveriam capacitar e induzir a criao de
capital social nas comunidades, viabilizando a auto-organizao, e o empoderamento das
populaes excludas, para que pudessem participar das decises acerca do prprio
desenvolvimento. Nesse sentido, caberiam s organizaes indutoras do desenvolvimento
capacitar e incentivar a participao de atores locais e setoriais na esfera pblica, estimular a
cooperao e a conexo horizontal entre organizaes pblicas e privadas, pessoas,
comunidades e democratizar procedimentos e processos decisrios, liberando potencial
poltico e empreendedor da coletividade e dos indivduos (Franco, 2003).
Os empreendedores do governo reuniam qualidades que auxiliaram tanto a entrada do
tema na agenda decisria quanto a aprovao da lei. Alm de capacidade de interlocuo com
outros atores sociais e o alto escalo do governo, e reconhecimento no campo do terceiro
setor, tinham uma posio de autoridade no processo de tomada de deciso j que Ruth
Cardoso mantinha boas relaes com a Casa Civil; e Augusto de Franco, auxiliar direto da
Presidente nessa reforma, tambm tinha proximidade com o Presidente da Repblica. Alm
dessas ligaes polticas, que possibilitou colocar o problema em debate no alto escalo de
governo, destacou-se a habilidade para negociao, de Augusto de Franco, nas rodadas e no
Legislativo, reconhecida pelos entrevistados, mantendo o tom democrtico e dirimindo
conflitos.
Eram vrias as motivaes dos empreendedores de polticas, que fizeram a ligao
entre o problema e a reforma, mas algumas delas se destacam. Em relao aos
empreendedores do Conselho, eles tinham claramente a preocupao em fazer com que a
sociedade civil fosse fortalecida visando ao desenvolvimento de capacidades locais para a
promoo do desenvolvimento social e para isso a atualizao do estatuto jurdico para o

229
reconhecimento da existncia das OSC era necessria. Era uma motivao de promoo de
valores e de projeto poltico e, nesse sentido, assumiram durante o processo a perspectiva
moderada a fim de perseguir esse objetivo maior.
Segundo Franco, o objetivo no declarado da lei das OSCIP era multiplicar as agncias
de desenvolvimento no Brasil, um nexo conotativo entre democracia e desenvolvimento (...).
A maioria no entendeu esse alcance (Entrevista autora, 24/01/07).
Os princpios chaves desse iderio giravam em torno da articulao dos esforos e
parceria entre Estado e OSC nas polticas, capacitao de atores locais para aumentar a auto-
organizao, participao, promoo da cidadania, da solidariedade, aumento da esfera
pblica, e desenvolvimento social. Havia interesses da organizao neste tipo de poltica para
viabilizar projetos polticos, mais do que por poder ou recursos do oramento, comum nas
instituies pblicas, j que era feito em outro mbito, com levantamento de recursos de fora
do governo para as associaes criadas216.
Com base em Lowi, Mello (2002:20) afirma que a viso corrente de que a poltica os
interesses molda e define as decises de poltica frequentemente oblitera a viso do analista
quanto ao prprio processo de formao de interesses numa arena decisria. "As polticas
determinam a poltica", no sentido de que as correlaes de poder, as lideranas e as
autoridades formais decisrias so definidas pela natureza das questes em disputa (Lowi,
1964 apud Melo, 2002: 30)217. Mello soma viso de Lowi o papel das instituies,
argumentando que processos decisrios detm especificidades de acordo com a rea em pauta.
H questes que so mais ou menos importantes para o governo. A questo das ONGs,
embora envolvida em controvrsias, era um tema que no havia sido institucionalizado, e cuja
regulamentao no traria impacto fiscal.

Os interesses se formam como resultado das caractersticas distributivas de arenas

decisrias setoriais e as instituies facilitam ou impedem o processo de escolha coletiva. Os

216
Uma das acusaes ao Conselho foi que as OSCIP favoreceriam os seus programas. Certamente, as
associaes que compunham os programas do Conselho poderiam ser beneficiadas com eventuais aumentos dos
percentuais de incentivos fiscais, mas isso no foi a motivao central, at porque a maior delas tinha o CEBAS e
o ttulo de utilidade pblica que em termos de incentivos, era muito mais vantajoso do que a qualificao de
OSCIP. Alm disso, a desconfiana e indeciso que pairou sobre outras OSC afetou tambm as dirigentes dos
Programas do Conselho, que exitaram em pedir a qualificao, sendo que algumas nunca o fizeram.
217
Lowi, Theodore. American business, public policy, case-studies and political theory. World Politics, 1964.

230
princpios e interesses do Conselho, que fazem parte do sistema de valores, objetivos e
atitudes que envolvem uma estrutura de crenas e aspiraes de uma instituio, foram
integrados, problematizados e divulgados com sentido particular. Nesse sentido, os
empreendedores cumprem papel importante na construo das crenas e conhecimentos sobre
efeitos causais de uma poltica. A percepo dos atores acerca dos efeitos da poltica so
fundamentais para determinar o papel de uma instituio na reforma e influenciar nas
decises.

Silvio Santana218 iniciou sua militncia poltica no movimento estudantil e trabalhou na

dcada de 70 com desenvolvimento rural, avaliando projetos de OSC. Na dcada de 80 vai aos
Estados Unidos e participa de um grupo que queria criar uma concepo de desenvolvimento
que fosse mais adequada aos pases do Sul. De volta ao Brasil, participa da criao da
Fundao Esquel para desenvolver essa proposta, quando se depara com as questes legais.
Segundo Santana, haja vista os limites do Estado e das agncias multilaterais de mudar a
realidade, a participao e o dilogo eram meios importantes, mas no estavam sendo
suficientemente exercidos. Considerava importante trabalhar com todos os lados, desde que
houvesse objetivo comum para o entendimento. As ONGs teriam construdo uma imagem
adversarial em relao ao Estado, pela prpria conjuntura histrica, mas o dilogo
importante para avaliar o que o outro pensa (Santana, entrevista autora, 30/10/06).
O dirigente da Fundao Esquel conhecia bem os problemas legais e foi pioneiro nas
pesquisas sobre financiamento do terceiro setor no Brasil219. No incio dos anos 90, ele
comeou as pesquisas e identificou incoerncias nos vrios normativos em relao prpria
forma jurdica que uma organizao poderia adotar. A legislao era muito liberal e deixava
as entidades desprotegidas nas questes trabalhistas, previdencirias, voluntariado. Isso
tornava a fiscalizao arbitrria, fazendo com que as entidades entrassem com recursos no
Poder Judicirio. poca as ONGs no estavam preocupadas com essas questes e ele deu
incio a um grupo de discusso sobre a legislao que reuniu muitos dos interlocutores que

218
Silvio Santana, economista, Secretrio Executivo da Fundao Esquel Brasil.
219
Santana, Silvio. Reforma Tributria e o Terceiro Setor. Nota para discusso, Braslia: FGEB, 1999. Santana,
S. Tpicos para debate sobre Reforma Tributria: sobre o tratamento tributrio das doaes. Braslia: FGEB,
1999.

231
participariam das rodadas. Segundo ele, no governo havia desconhecimento sobre o assunto,
no Parlamento e nas ONGs no havia ainda conscincia da extenso do problema.
Santana manteve-se aliado e colaborador da Comunidade Solidria, independente das
divergncias, se mostrando um negociador moderado durante todo o processo. Sua crena no
valor do dilogo poltico e a sua experincia com os temas jurdicos do terceiro setor
facilitaram as relaes com o Conselho. Tambm mantinha boa relao com outras OSC
ligadas ao debate do marco legal, dirigentes ligados ao empresariado (GIFE) e com a Pastoral
da Criana, o que aumentava potencialmente as OSC que se mantiveram mobilizadas.
Embora Humberto Mafra representasse na rodada o Frum Brasileiro de ONGs e
Movimentos Sociais para o Desenvolvimento e Meio Ambiente, ligado ABONG, que nutria
resistncias reforma e era de oposio ao governo, ele acreditou na possibilidade de
obteno de resultados para o terceiro setor e durante os quase dois anos de negociao,
alimentou uma rede de cerca de 90 OSC bastante mobilizada, rendendo centenas de crticas,
discusses e sugestes s verses que eram apresentadas. Segundo os entrevistados, destacou-
se por apresentar alternativas s que estavam sendo elaboradas, pela capacidade de
arregimentar apoio e, principalmente, o aspecto destacado pelos entrevistados, pela intensa
presso poltica no Legislativo220.
Humberto Mafra tinha, assim como os outros empreendedores, experincia profissional
no terceiro setor e militava no movimento ambientalista. Criou a Fundao Francisco, em
1994, com o objetivo de buscar financiamento externo para as OSC ambientalistas visando
profissionalizao do setor, que no dispunham de conhecimento na captao de recursos,
segundo o entrevistado. Ele passa a representar o Frum na Interlocuo Poltica porque se
interessava e vinha estudando o tema, que fazia parte dos objetivos da Fundao Francisco.
Como o outro empreendedor da sociedade, para Mafra, a maioria das ONGs no Brasil ainda
no tinha conscincia do problema legal: A legislao era catica, desconexa, sem uma
filosofia de base.

220
Em um de seus relatos de mobilizao de sua rede dizia: (...) esta oportunidade que nos apresenta a
Comunidade Solidria, de negociar uma reformulao do marco regulatrio diretamente com o governo, um
trem que no vai ficar parado na estao, esperando pelos retardatrios. Portanto, temos que tomar a iniciativa
com propostas concretas, a serem discutidas nos GT (...) (Ata reunio do Conselho 17/02/1998: 4).

232
 O que ressalta nos empreendedores da sociedade foi a atitude propositiva e a
persistncia, j que a cada nova mudana na lei uma outra era apresentada, refazendo o
processo de consulta s suas bases inmeras vezes. Gastavam parte do tempo tentando
pressionar as autoridades, escrevendo e discutindo em vrios fruns suas propostas e
justificativas, enviando-as para autoridades e membros da comunidade de poltica tentando
convenc-los das propostas.
Ambos eram membros de associaes e militantes de suas causas e tiveram papel
destacado pelas proposies iniciais que fizeram que deram origem ao primeiro desenho da
lei, pela capacidade de atrair OSC e agregar especialistas para a discusso (que participavam,
de forma indireta como membros do Ministrio Pblico, juristas e advogados), e pelo
acompanhamento constante e detalhado dos debates e dos produtos. Essa participao
militante permitiu manter um debate qualificado sobre a lei e possibilitou que as alteraes
que foram sendo realizadas tivessem acompanhamento constante de OSC, que no estavam
participando diretamente. Esse monitoramento tambm se traduziu em presso poltica por
meio de cartas, telefonemas, e-mail, presena em reunies e articulaes com outras
organizaes, mais forte na fase de negociao na Cmara, que durou at a aprovao da lei.
Mafra conseguiu articular vrias ONGs, muitas de base petista, para que pressionassem os
deputados quando o Substitutivo estava em discusso.
Os empreendedores da sociedade possuam interesse direto em melhorar o
financiamento do setor, por isso lutavam pelo aumento dos incentivos, mas tambm lutavam
pelo reconhecimento jurdico e poltico das ONGs. Para eles, tambm era importante, afora
melhorar a qualidade dos ttulos e facilitar o acesso a eles, que o terceiro setor ganhasse
espao no governo, o que possibilitaria acesso a parcerias e traria visibilidade, alm de ajudar
a quebrar preconceitos e melhorar a imagem na mdia em geral. Obter o reconhecimento social
naquele momento era um objetivo estratgico.
Silvio Santana, algumas vezes assumiu, assim como outros interlocutores durante a
elaborao da lei, a perspectiva restritiva mais do que o prprio governo em muitos dos
artigos221. O representante do Frum fez presso constante no Executivo para que as suas

221
De um lado, a cultura burocrtica do Estado brasileiro que est entranhada na sociedade, traduziu-se em
excesso de regulao e trmites burocrticos nas primeiras propostas dos interlocutores da sociedade,

233
alternativas fossem incorporadas e teve dificuldade em aceitar os problemas inerentes aos
processos decisrios e burocrticos governamentais, que so conflituosos e lentos,
principalmente por ocasio da no incluso de suas propostas na fase final da elaborao. Foi
renitente em relao a vrias proposies da lei e assumiu uma perspectiva corporativa em
alguns temas, como o rigor dos controles (ver captulo 4).
Segundo os empreendedores da sociedade, a entrada do tema na agenda do Conselho
foi um facilitador do processo, pois a Presidente conseguiu abrir espao para discusso no
governo, sem o que tardaria muito a obteno de mudanas. Ambos concordaram que a
metodologia adotada, com mltiplas consultas e discusso poltica, foi ampla, democrtica e
ressaltaram esse processo como um dos aspectos fortes na constituio da Lei das OSCIP,
tendo ainda motivado muitas OSC a se inteirar do assunto: Houve algo interessante que foi o
processo de conscientizao dos temas legais do terceiro setor durante o processo de
construo das OSCIP (Mafra, entrevista autora, 12/01/07).
Se o isolamento do Conselho, por um lado, auxiliava a rapidez dos processos, por
outro, dificultou a entrada de mais atores na fase final de escolha das alternativas, o que
tambm faz parte da dinmica restritiva do processo de tomada de deciso das alternativas.
Algumas pessoas, corporaes ou instituies tm maior capacidade de incluir, hierarquizar e
excluir temas da discusso. A agenda pblica constitui um jogo de poder em que h um
ordenamento de alguns valores, mesmo que de maneira implcita. Nem todos tm mesma
capacidade de incluir seus temas na agenda, enquanto outros interesses podem se agregar,
multiplicando a distoro da vontade dos cidados (Lahera, 2004:13).
Em relao aos limites da atuao, as OSC apontavam que os dois empreendedores do
Conselho no haviam usado o poder que detinham para influenciar o jogo poltico no tema
financiamento (tanto no GT especfico quanto no governo): Foi perdida a oportunidade
(Entrevista P autora). Essas crticas diziam respeito ao fracasso da proposta de financiamento
e de alterao do mecanismo de doaes, que ficaram circunscritos a um subgrupo que
efetivamente no funcionou nos mesmos moldes que o GT de classificao. No se pode
afirmar que os empreendedores do governo no se esforaram, mas talvez eles no detivessem

acostumados com s exigncias do Estado para outros ttulos. De outro lado, a histrica falta de controle das
pilantrpicas acabou exigindo mecanismos e sanes rgidas para separar o joio do trigo.

234
assim tanto poder, quanto os participantes imaginavam, em relao rea econmica e
prioridade hegemnica da questo fiscal. O modo como foi feita a discusso sobre a proposta
de financiamento, delegada a apenas um Consultor, que no era da rea, a discusso fechada
no subgrupo e alguns Conselheiros, e o atraso na apresentao da proposta aos demais
integrantes do GT, impediram que a proposta circulasse entre os interlocutores e pudesse
amadurecer com a agregao de sugestes e obteno de consenso mnimo. H que ser
considerar, tambm, que houve uma disperso da ateno dos dirigentes (que escassa) por
outros temas de rodadas de Interlocuo que ocorriam paralelamente reforma do marco
legal, entre 1997 e 1999, que demandavam do Conselho intensas negociaes com
interlocutores do governo e sociedade em outros temas222.
Durante esse perodo, entre 1998 e 1999, principalmente Augusto de Franco, que
coordenava essas rodadas, estava absorvido com a reformulao geral do Programa
Comunidade Solidria (da Secretaria-Executiva) para sua transformao em uma estratgia de
induo ao desenvolvimento, o DLIS, operao delicada politicamente. A continuidade da
reforma do terceiro setor voltaria agenda do Conselho somente no ltimo ano do mandato do
governo, em 2002.
Outra crtica de um dos entrevistados aponta que faltou uma comunicao com o
Parlamento durante a discusso das alternativas, na tentativa de busca de aliados para facilitar
o processo, quando o PL l chegasse. Para ns que participvamos da interlocuo, a lei das
OSCIP estava pronta, mas quando chegou Cmara, os deputados no estavam informados
sobre o processo e abriu-se um flanco para a atuao das corporaes e para os opositores ao
governo barganharem fortemente (Entrevista K, concedida autora). Tambm houve
participao pequena do Ministrio Pblico, que por insistncia de alguns interlocutores,
entrou na discusso posteriormente.

222
Durante esse perodo ocorreram as rodadas: Alternativas de Ocupao e Renda (que se desdobrou nos temas
DLIS e reforma da legislao do microcrdito), Sntese Preliminar da Agenda Social, A Cpula Mundial de
Copenhague e a Excluso Social no Brasil - Estratgias Inovadoras de Incluso no Campo da Educao: A
parceria entre Estado e sociedade para a reduo do insucesso escolar, e Por uma estratgia em prol do
segmento jovem (ver anexo I).

235
 5.3.2 Formao de idias e as alternativas

Em relao formao de idias, o tema estava em voga no ambiente externo ao

governo federal j h algum tempo, contribuindo para reforar o debate sobre a legislao. A
questo da participao das OSC em polticas pblicas estava presente nos programas de
governos locais e dos organismos multilaterais, que tambm promoveram na Amrica Latina,
a partir de 1995, um debate sobre marco legal e fortalecimento da sociedade civil. Desde o
incio da dcada de 90, no Brasil, OSC, Fundaes e instituies acadmicas tambm
iniciavam discusses sobre o tema, com base em pesquisas e estudos de especialistas, tendo os
empreendedores da sociedade papel precursor, constituindo o processo de formao de idias
a que Kingdon se refere.
Os empreendedores foram peas-chave para o processo de debate e amadurecimento
das idias na dinmica da formao da poltica. Durante muito tempo eles circularam e
discutiram suas idias, tentaram convencer a comunidade poltica sobre a importncia de suas
alternativas, exploraram as reaes, revisaram suas propostas luz dessas reaes e expuseram
as idias novamente. As que sobreviveram eram diferentes das iniciais, pois foram avaliadas
pelos critrios tcnicos e pela fora de consenso que mobilizavam. O processo de Interlocuo
Poltica foi o bero em que essas idias puderam ser expostas e avaliadas por atores polticos e
sociais, mas a organizao anterior no campo possibilitou um ponto de partida.
Assim, as alternativas foram sendo geradas e defendidas por um longo tempo antes que
uma oportunidade se apresentasse na agenda. Combinaram-se as propostas da comunidade de
poltica com a oportunidade criada pelo Conselho.
Essa comunidade de poltica, que debatia a legislao, acabou encontrando espao para
participao na Interlocuo Poltica, que seguiu metodologia especfica para apresentao do
problema, solues, encaminhamentos e regras para os prazos. Na fase de gerao das
alternativas, medida que o processo exigia conhecimento tcnico mais especializado, o grupo
relativamente invisvel de participantes, passou a ter maior importncia: consultores
(advogados), burocratas de carreira, Procuradores do Ministrio Pblico, juristas, e os
analistas que trabalhavam para as OSC. Cada comunidade composta de pessoas alocadas nos
vrios setores do sistema, que potencialmente seguem orientaes e possuem interesses
diversos, com especialistas em questes particulares, e so capazes de estabelecer relaes

236
polticas no Congresso e com grupos de presso. O que parece ter acontecido que apesar das
diferenas inerentes ao terceiro setor havia baixa fragmentao na comunidade, pelo menos no
que diz respeito aos participantes da rodada.
O processo de formao de idias mesclou leigos e especialistas numa composio
singular, em que as formas de conhecimento local tornaram-se recombinaes de
conhecimento derivado de outros lugares, aproveitando uma das caractersticas modernizao
reflexiva223. Desse modo, na formao de idias, os interlocutores passaram a enfrentar a
linguagem tcnica e especializada do direito e da administrao pblica, bem como as
restries inerentes jurisdio do Estado.
Os centros de autoridade, como as grandes corporaes filantrpicas e seus
representantes, acabaram assumindo um lado da tradio do processo, pois temiam perder
direitos exclusivos e reivindicavam certo tipo de conhecimento e a condio de direito
adquirido na reviso da legislao (perspectiva corporativa). No processo, a esses grupos era
afirmado que nada perderiam com a Lei 9.790/99 (o que de fato ocorreu), e que o governo
trataria das questes ligadas s filantrpicas em outros normativos, o que acabou no
acontecendo224. Como esse grupo no conseguiu impedir a construo das propostas, eles se
reorganizaram para influenciar o processo na Cmara dos Deputados, onde tinham
representantes.
A baixa fragmentao das comunidades participantes na Interlocuo Poltica225, o
debate anterior no Brasil e na Amrica Latina, e a oportunidade de apresentar e debater
propostas na Interlocuo foram elementos que compuseram a formao de idias num prazo
relativamente curto (1995-1999).

223
O especialista, segundo Giddens (1997:105), qualquer indivduo que pode utilizar com sucesso habilidades
especficas ou tipos de conhecimento que o leigo no possui, e so termos relativos. A especializao interage
com a reflexividade institucional crescente de tal forma que ocorrem processos regulares de perda e
reapropriao de habilidades e conhecimento do dia-a-dia.
224
Na realidade houve um recadastramento feito pelo Ministrio da Previdncia que retirou vrias entidades
irregulares e iniciou um processo de fiscalizao e cobrana em relao s exigncias do percentual de gratuidade
a que as filantrpicas so obrigadas. Houve reviso de portarias com mudanas na concesso do certificado, mas
no se tratou de uma reforma do aparato legal, mas mudanas pontuais. Tambm houve mudanas para as
organizaes de educao.
225
No havia na Interlocuo representantes diretos de grandes filantrpicas como universidades e hospitais.
Havia representante do CNAS, que congrega esses interesses, e participao de outras OSC como a FASE, Lions
e Rotary que defendiam essa perspectiva.

237
 A dinmica do processo foi revelando a incapacidade de tratar vrios temas complexos
ao mesmo tempo, o que tambm levou a uma primeira filtragem das propostas que
efetivamente iriam ser objeto de ateno dos decisores. Assim, se chegou quela listagem
dividida pelos 8 temas que seriam tratados na reforma, como uma tentativa de resumir as
principais questes e solues apontadas pelos participantes226.
O processo de construo das alternativas na Interlocuo se pautou, at certo ponto,
pela lgica dos problemas, mas a escolha dos dirigentes foi, tambm, poltica, com a inteno
de criar condies favorveis ao crescimento e fortalecimento de OSC. Avaliavam o alcance
das intenes e o que poderia ser feito em cada momento. Aqui nem tanto o caos que Kingdon
verificou (1995: 205), nem totalmente a lgica do problema estiveram presentes de forma
pura. Parece ter havido uma mistura dessas duas formas, combinando-se solues e
problemas.
Na maior parte dos temas especficos tratados na reforma, no processo de Interlocuo,
o trabalho se orientou pela identificao do problema e das solues, do ponto de vista dos
participantes227. Mas nem sempre a soluo proposta era vivel, como o exemplo da reforma
geral dos ttulos (nem mesmo havia se desenvolvido a alternativa a isso). Ento se juntou esse
problema maior a um outro (ao no reconhecimento da importncia do trabalho das ONGs)
cuja soluo proposta no resolvia o problema geral, mas poderia ameniz-lo, que foi a sada
encontrada com a criao de uma nova qualificao, a de OSCIP e a convivncia paralela dos
ttulos e suas legislaes, o que no atingiria os interesses das filantrpicas.
O que precedeu a reforma foi a concepo do Conselho da Comunidade Solidria de
que o fortalecimento do terceiro setor era vital para a democracia e para promover o
desenvolvimento. Nesse sentido havia preferncias de solues, de forma genrica, o que fez
essa condio (a falta dela) se tornar um problema. Em outros dois casos, o da Rits e o Projeto

226
Na fase de especificao das alternativas, muitas idias retornavam ao debate, eram refeitas ou combinadas
com outras para novamente serem apreciadas, resultando numa combinao diferente para acomodar interesses
divergentes, atender a critrios tcnicos ou porque representavam uma via mais provvel de ser aceita pelos
decisores. Nesse sentido, ao final da primeira rodada de Interlocuo se decidiu que os temas Registros e
Cadastros administrativos/ Mecanismos institucionais de responsabilizao/ Contratos e Convnios estavam
relacionados e deveriam fazer parte de uma s lei em vez de tentar aprov-las de forma fragmentada, como se
cogitava.
227
As consultas aos interlocutores foram fundamentais para convencer as comunidades e polticos sobre a
abrangncia dos problemas e importncia do terceiro setor.

238
de Lei do Voluntariado, so exemplos claros de solues procura de problemas, uma vez que
essas aes j estavam em curso e foram acopladas a problemas identificados no processo.
Como vimos no captulo 4, vrias propostas que foram descartadas no Projeto de Lei
no obtiveram consenso entre os interlocutores-chave do Governo e sociedade. Foi o que
aconteceu com a tentativa de criar uma forma de financiamento ao terceiro setor, cujas
solues propostas foram consideradas tecnicamente e politicamente inviveis e foram
rejeitadas pela maioria. Havia no governo uma predominncia das questes macroeconmicas,
principalmente a questo fiscal, o que tornava o Ministrio da Fazenda e a Secretaria da
Receita Federal instncias mais poderosas no processo decisrio. Rejeitaram o aumento do
percentual dedutvel do IR das doaes de empresas para OSC e outras propostas.
Apesar de os temas doaes e financiamento terem sido acolhidos, pelo menos no
discurso, pela rea econmica do Governo Federal, no foram objeto da Lei das OSCIP e nem
obtiveram outro tipo de encaminhamento naquele momento, voltando agenda apenas no
ltimo ano da gesto do Presidente FHC, em 2002, quando se conseguiu estender alguns
incentivos fiscais que os titulares da DUP tinham para as OSCIP, alm de ter obtido iseno
fiscal para OSCIP que remuneram dirigentes (ver anexo VI) 228.
Quando uma soluo no satisfaz minimamente critrios tcnicos (no caso, a
incompatibilidade com o ajuste fiscal) e polticos (a aceitao da comunidade de poltica e dos
polticos), as chances de entrar na agenda decisria so pequenas. Tal foi o caso tambm do
Contrato de trabalho por prazo determinado, que no havia soluo especfica diante dos
limites constitucionais.
O ajuste fiscal dificultou (ou justificou) a escolha em no reformar as leis que
permitiam deduo de doaes. Esse ponto da reforma, que no avanou como se desejava,
rendeu as crticas mais fortes das OSC ao Conselho, que era acusado de estar ao lado do
Governo e no estar se esforando o suficiente. No entanto, os dirigentes do Conselho eram
francamente favorveis volta das dedues das doaes de pessoas fsicas e do aumento do
percentual das pessoas jurdicas, mas no conseguiram convencer os dirigentes ligados rea
econmica sobre a validade e importncia desse projeto.
228
As OSCIP passaram a ter direito Lei n 9.249/95, podendo ter acesso a doaes dedutveis do Imposto de
Renda das Pessoas Jurdicas; poderiam receber doaes de mercadorias apreendidas pela Secretaria da Receita
Federal; e receber doaes de bens mveis da Unio.

239
 Parte das propostas, que sobreviveu no processo decisrio na fase final da
especificao no Projeto de Lei enviado Cmara, era diferente das alternativas que foram
apresentadas originalmente, o que rendeu crticas dos interlocutores do governo, como por
exemplo, na simplificao da exigncia de documentos para o pedido de qualificao e
concurso de projetos de OSC. Essa ltima posio suscitou conflitos com as OSC que
alegavam falta de vontade poltica do Governo em relao no obrigatoriedade de o rgo
pblico editar regulamento para o processo seletivo das organizaes para implementar
projetos.
O principal produto da reforma, o novo modelo classificatrio institucional, ficou
circunscrito apenas a uma parte do terceiro setor, a de carter pblico. A reviso geral que
possibilitasse a explicitao das caractersticas peculiares a cada subconjunto de organizaes
do terceiro setor, que muitos interlocutores pretendiam (separar o joio do trigo), no foi
considerada vivel politicamente porque implicaria uma reviso geral nas leis dos outros
ttulos. A convivncia dos ttulos foi a escolha dos empreendedores do governo e a
justificativa era que com essa ttica evitar-se-ia a resistncia de setores que estavam instalados
no regime anterior. De fato, a ttica funcionou, e as tentativas de bloqueio das propostas que
no eram da preferncia de OSC e fundaes que tinham outros ttulos no conseguiu impedir
a aprovao da lei, apenas conseguiram acrescentar alguns quesitos nela, obrigando os
empreendedores a ceder em vrios pontos e a aceitar essa adaptao.
Tambm havia propostas que embora tivessem obtido consenso parcial entre os
interlocutores da sociedade e do governo, durante as rodadas de Interlocuo, foram includas
pelos dirigentes do Conselho por efetivamente seguirem as diretrizes de publicizao e
aperfeioamento da gesto ou por serem objeto potencial de barganha com Ministrios fortes e
com o Legislativo229. Foram as propostas de previso dos meios de controle das aes e do uso
de recursos pelas OSCIP, a possibilidade de qualquer cidado poder pedir a cassao do ttulo
ou verificar a documentao da organizao, a previso de sanes no caso de irregularidades,

229
Por exemplo, no havia consenso, entre o Estado e as OSC interlocutoras, sobre direitos e obrigaes quando
envolvidos transferncia de recursos para projetos. Ainda no se encontrava generalizada a compreenso pelas
OSC de que uma entidade de fins pblicos devesse estar submetida a mecanismos de visibilidade, transparncia e
controle pblicos. Por outro lado, entre alguns burocratas e dirigentes participantes no havia consenso que uma
entidade de fins pblicos devesse ter direito a receber recursos (Documento-Base, 1997, segunda verso: 14).

240
a exigncia de regulamento prprio para compras, alguns dos princpios que regem a
administrao pblica, normas obrigatrias de gesto para o estatuto, aspectos esses ausentes
nos normativos de outros ttulos (ver quadro 4 ).
Outra proposta sem consenso que permaneceu foi a convivncia entre os ttulos. A lei
propunha um perodo de transio para que as associaes que estivessem contempladas no
regime anterior pudessem obter o ttulo de OSCIP, sendo possvel s organizaes, durante
esse perodo, pertencerem aos dois sistemas, findo o qual, elas teriam que optar por um deles.
Nesse caso, os negociadores do Conselho arbitraram, pois no havia consenso nem entre
governo nem entre a sociedade230. Como efetivamente no se resolveram as pendncias do
regime anterior, os problemas e as polmicas em relao sada encontrada da convivncia
paralela dos ttulos se estenderiam por muitos anos aps a promulgao da lei. Aqui houve
ao de grupos de interesse tentando bloquear o prazo determinado para que uma OSC
pudesse ter todos os ttulos. Pressionavam para que essa convivncia pudesse ser por tempo
indeterminado para poderem usufruir das vantagens eventuais que o novo ttulo pudesse vir a
oferecer, alm do TP. Mas a idia que presidiu a nova regulao era justamente diferenciar as
organizaes que atuassem de acordo com regras mais severas de gesto e fiscalizao, o que
acabou prevalecendo na Lei 9.790/99.
Acomodaes como a manuteno das normas que regiam outros ttulos ao lado da lei
das OSCIP rendeu inmeras interpretaes. No Brasil, comum que as polticas pblicas
nunca se extingam por completo, sendo mais habitual a criao de estruturas paralelas para
viabilizar inovaes como, por exemplo, a tentativa de implantao das OS e Agncias
Executivas ao lado da administrao indireta em 1998; a prpria administrao indireta, por
sua vez, j havia sido em 1967 uma alternativa para que a sua gesto fosse mais flexvel do
que a administrao direta231. Vrias agncias, empresas e fundaes foram criadas no Pas

230
Havia interlocutores que achavam que isso poderia incorrer num olhar moralista; ou que os benefcios
eventualmente obtidos para as OSCCP deveriam ser abertos aos outros ttulos; ou que seria incorreto porque no
existiam ainda benefcios que atrassem as organizaes para o novo modelo. Havia os favorveis, mas achavam
que deveriam no futuro apontar para a extino do regime antigo, assim, os benefcios no poderiam estar nos
dois sistemas ao mesmo tempo para induzir a entrada no novo; os que concordavam com a condio de que o
sistema assegurasse vantagens efetivas alm da possibilidade de firmar o Termo de Parceria.
231
O tratamento dado s autarquias era diferente do definido para a administrao direta. Segundo o art. 69 do
Decreto-Lei 200, apenas os rgos da administrao direta seguiriam o plano de contas nico e as normas gerais
de contabilidade e da auditoria aprovados pelo governo. Com a Constituio de 1988, as fundaes passaram a

241
para viabilizar novas propostas, como possibilidade de no se enfrentar as resistncias da
cultura burocrtica, ou para contornar os problemas legais que impediam flexibilidade na
gesto232.

H outros exemplos desse tipo em relao reforma. Em 2002, houve a extenso de

uma poltica existente o acesso aos incentivos fiscais para as OSCIP, em vez de reformar o
sistema. A criao de um novo instrumento de cooperao, o Termo de Parceria, no
significou eliminar os existentes, nem tampouco se conseguiu que o contrato e os convnios
fossem reexaminados em relao aos problemas que foram identificados.

Mudanas radicais parecem ser mais exceo do que regra, o que torna o
incrementalismo plausvel, pelo menos enquanto explicao para esses casos, e problemtico,
por no suportar alteraes que a realidade exige. Torna a lei das OSCIP um caso particular
desse ponto de vista, j que dificilmente a reforma teria ocorrido se o tema no fosse parte da
poltica do Conselho, que tinha poder para empurr-lo na agenda de governo e lan-lo a lista
das decises de governo.
Havia ainda aquelas solues que foram includas tentando empurrar uma medida que
interessava, mas que era considerada ousada face s restries, cujas chances eram pequenas:
o ato vinculado ao comprimento da lei na obteno da qualificao e a remunerao de
dirigentes. Embora a Receita Federal no estivesse disposta a mudar as restries do IR
(segundo o qual a organizao que remunera dirigentes deve pagar impostos e ainda impede o
acesso a outros incentivos fiscais como o acesso a doaes), no processo de negociao, o
Secretrio da Receita Federal acabou sendo convencido e considerou a remunerao um pleito
legtimo. Esse ponto comps o PL enviado Cmara dos Deputados, mesmo com as restries
do IR, e foi aprovado na fase legislativa aps longo processo de convencimento. A legislao
do IR no mudou naquele momento, mas essa possibilidade na lei ensejou, na segunda fase da

submeter-se ao controle pelo Congresso Nacional e aos procedimentos de licitao pblica. As fundaes
passaram a receber o mesmo tratamento dado s autarquias e administrao direta na gesto de recursos
humanos com a criao do Regime Jurdico nico. Tambm foi prevista explicitamente na Constituio de 1988
a incluso das autarquias e fundaes na lei oramentria (Ferrarezi e Nassuno, 1996).
232
Ver a respeito dessa discusso a histria da criao da Secretaria do Menor do Estado de So Paulo em
Ferrarezi (1995). A estrutura era gil, a poltica pblica foi totalmente inovadora, seguindo o exemplo do
atendimento em meio aberto, mas a FEBEM continuou sob outra jurisdio. Aps alguns anos, ela foi extinta,
voltando a compor a Secretaria de Promoo Social.

242
reforma (2002), uma outra mudana que permitiu s OSCIP que remuneram dirigentes o
acesso aos mesmos incentivos que a Declarao de Utilidade Pblica proporcionava.
Num balano geral, em que pese os problemas apontados, a maioria das mudanas
acabou tornando a lei coerente com os princpios emanados das consultas da Interlocuo,
abrigando o reconhecimento de novas reas de atuao das OSC, com atributos e mecanismos
que permitissem um controle mais eficiente, j que a OSC que optasse pelo ttulo deveria atuar
de acordo com as regras de um setor pblico no estatal, devendo respeitar as regras de gesto,
publicidade e accountability, mesmo quando no estivessem envolvidos recursos
governamentais.

5.4. As conexes feitas pelos empreendedores

Como pudemos observar na dinmica da elaborao da lei, em alguns momentos

ocorreram algumas associaes parciais entre solues e problemas que no foram suficientes
para que determinados temas ganhassem prioridade na agenda de decises. Algumas no
contaram com receptividade naquele momento poltico (financiamento); propostas que
estavam desacompanhadas da idia de que um grande problema estava sendo resolvido (a
manuteno dos cadastros); polticas e problemas sem uma alternativa disponvel (questo
trabalhista) foram alguns exemplos.
Contudo, quando ocorreu a juno das trs dinmicas - o modo como o problema foi
definido e seu status, propostas de polticas pblicas viveis tecnicamente e aceitao pelas
comunidades, com receptividade no sistema poltico foi possvel que os temas da reforma
serem processados na agenda de deciso de modo prioritrio (Kingdon, 1995:202).
Quem realizou essa juno foram os empreendedores do governo, que aproveitaram
quando as janelas se abriram, no caso da renovao da agenda e mudana institucional
possibilitada pelas eleies, para trazer a tona suas preocupaes sobre problemas, suas
propostas e buscar seus objetivos. De igual modo, os empreendedores da sociedade
aproveitaram a chance de trazer suas questes para a agenda e, em momentos cruciais no
Legislativo, apoiaram o Conselho, embora tivessem discordncias em relao ao PL enviado.
No caso da Lei 9.790/99, os empreendedores aproveitaram as janelas de oportunidade
na corrente da poltica que se abriram nas eleies. Essa capacidade que os empreendedores

243
tiveram, sobretudo os do Conselho, de fazer a conexo das correntes isoladas (solues e
problemas, problemas e foras polticas, e foras polticas a propostas), possibilitou que o
projeto de lei alcanasse prioridade nas agendas de decises. O processo de unir as correntes
foi facilitado, sem dvida, pela insero dos empreendedores do Conselho no topo do processo
decisrio, o que lhes permitia o acesso a atores chave nos momentos certos em cada fase da
poltica.
Entretanto, foi interessante perceber que as condies polticas favorveis
permaneceram fora do perodo eleitoral - as oportunidades podem se estender, como no caso
da reforma do marco legal (1997 a 2002) - relativizando um dos postulados de Kingdon, para
quem as janelas so pequenas e escassas e, por isso, o tempo seria crucial, para no perder a
chance233. De qualquer modo, o estudo de caso reafirma a nfase na poltica, especialmente, as
eleies enquanto momentos propcios ocorrncia das janelas, o que aconteceu claramente
nas eleies de 1995 (com a criao do Conselho e da nova agenda), de 1998 (com a reeleio
do Presidente FHC e renovao no Congresso), e mesmo em 2002 (no ano de eleies e
ltimo ano do mandato foram obtidas as principais conquistas fiscais para as OSCIP no mbito
governamental).
Nem sempre as eleies proporcionam abertura de janela para determinados temas, e
se o fazem, tambm necessrio que outros elementos se combinem para que o tema seja
empurrado na agenda. Isso reforado no exemplo da eleio do Presidente Luis Incio Lula
da Silva, em 2002, em que o tema da reforma da legislao do terceiro setor no entrou como
tema prioritrio, embora a campanha tivesse contado com o apoio de vrias OSC interessadas
no assunto, e contar com muitos militantes cujas origens eram movimentos sociais e ONGs. O
tema chegou a ser tratado no incio do Governo na Casa Civil, mas no teve prosseguimento
como problema prioritrio na agenda.
Algumas conexes so mais provveis que outras dependendo do tema tratado, do
arranjo das foras polticas, da coalizo de governo, da urgncia ou importncia que o
problema tem para a opinio pblica e para o governo, da capacidade de os empreendedores

233
Gaetani (2005) observou o mesmo em seus estudos de caso sobre as reformas administrativas brasileiras, que
as janelas podem se estender por longos perodos.

244
convencerem os atores sobre a sua importncia, do amadurecimento das alternativas pelas
comunidades de polticas ou mesmo das restries oramentrias e legais.
Como vimos, nem todas as solues tm igual possibilidade de serem discutidas com
relao a todos os problemas. Os participantes tm certa margem de manobra para que
diferentes solues sejam atreladas a um dado problema ou para que diferentes problemas
sejam atrelados a uma dada soluo, mas os participantes tambm estabelecem limites para
conexes apropriadas e reconhecem, no jogo da negociao, os limites mais rgidos que so
estabelecidos pelas preferncias de pblicos especializados, de atores invisveis e dos
polticos. Tambm no possvel esquecer o papel restritivo colocado pela Constituio
Federal e por leis que regem a administrao pblica (o processo oramentrio e financeiro,
PPA e LDO, os controles etc.).
Segundo Kingdon (1995: 207), o surgimento de um empreendedor habilidoso aumenta
a probabilidade de uma conexo, porque contam com algum disposto a investir recursos que
as viabilizem. Mas as restries e condies apontadas acima condicionaram o alcance das
conexes e do papel dos empreendedores, impondo limites reflexividade no espao dialgico
em que se desenvolveu a lei. No entanto, verificamos que essas restries no so absolutas.
De fato, se pensarmos na idia de o Governo reconhecer o carter pblico de uma entidade
privada, na remunerao de dirigentes de OSC, ou mesmo no ato vinculado aos preceitos da
lei para obter a qualificao, so propostas que pareciam ser, em 1997, impossveis de serem
alcanadas pelo grau de inovao institucional. No entanto, em algum momento na dinmica
do processo elas se tornam mais provveis do que se calculava, como prova a mudana
posterior na legislao, na segunda fase da reforma em 2002, possibilitando ganhos que no
foram possveis em 1999 (ver Anexo VI).
Essas consideraes no significam que no haja racionalidade nos processos de
formulao de polticas, apenas que h uma indeterminao e que os nexos causais dos
processos so complexos e as dinmicas mais fluidas. s vezes os participantes abordam suas
decises de forma bastante abrangente e decidem de forma bastante racional, mas o processo
em que se inserem menos organizado (Kingdon, 1995: 206).

245
 Quando a interrogao mtua entre os atores permitida, como na Interlocuo
Poltica, o desfecho torna-se aberto, pelo menos enquanto os espaos dialgicos e as esferas
pblicas de formao das vontades forem ocupados de forma democrtica234.

5.5 A corrente da poltica no Legislativo

O Poder Legislativo tem papel importante para o desenho de polticas pblicas, embora
seja frequentemente negado pela histrica herana autoritria e pelo poder de legislar
concentrado que o Presidente possui. As caractersticas e a organizao interna do processo
legislativo, como o poder de agenda, os vetos e a capacidade de propor substitutivos,
especificam o poder de propor mudana em uma poltica, quem deve concordar, e qual ser a
poltica na ausncia de acordo (Melo, 2002:21).

Segundo Melo (2006:197), em sistemas presidencialistas multipartidrios, em que so

freqentes governos de coalizo, a incorporao de emendas representam, potencialmente,
mecanismos importantes de negociao. O desenho institucional hbrido do Pas, em que
traos proporcionalistas (do sistema eleitoral) coexistem com caractersticas majoritrias
(presidentes com amplos poderes) implica maior espao para o trabalho das oposies ou para
a barganha que ocorre durante a tramitao legislativa de uma proposio.
No Legislativo mais freqente a busca de acordos baseados em negociao e as
coalizes se constroem em um intercmbio de concesses. s vezes se negocia mais do que
pela virtude de uma poltica, porque ficar de fora seria pior (Lahera, 2004: 13). Nesse sentido,
independente do que havia ocorrido anteriormente no Executivo, com a construo da
importncia do problema e das alternativas aceitas por consenso, o processo na Cmara dos
Deputados fluiu de acordo com dinmica prpria do Legislativo e suas regras, iniciando um
novo processo.

A primeira fase do processo na Cmara dos Deputados foi extremamente conflituosa

porque o Relator alterou o teor do PL 4.690/98 em seu Substitutivo, tornando-o praticamente
234
Para Hannah Arendt (1983:67), esfera pblica ser visto e ouvido, aonde todos vem e ouvem de ngulos
diferentes. (...) de sorte que todos vem o mesmo na mais completa diversidade. Segundo a autora, a natalidade
enseja a possibilidade de o novo acontecer. Mas, sem o espao para o dilogo plural, sem o indivduo correr o
risco da revelao de seu pensamento, e ousadia para agir, no possvel efetivar essa capacidade humana. Trata-
se da capacidade de agir em conjunto e chegar a um acordo sobre o curso comum da ao.

246
um outro projeto com objetivos diferentes. As eleies para Presidente da Repblica e
Deputados, que ocorreriam naquele ano de 1998, provavelmente contriburam para o tom de
oposio que o Relator da Comisso do Substitutivo assumiu. Atores polticos que eram
contrrios lei, aqueles que avaliavam que teriam, caso aprovada, seus interesses debilitados,
ou ainda que queriam empurrar suas propostas na lei, encontraram respaldo para suas reaes
e interesses no partido de oposio ao governo a que pertencia o Relator. Havia encontros
paralelos entre aqueles grupos e a equipe do Relator para que suas propostas fossem includas,
criando oportunidade para incluir na negociao temas que no haviam sido acatados durante
a elaborao.

O contedo das negociaes j foi analisado no captulo 4. Cabe destacar que foram
vrias as concesses feitas pelos negociadores. medida que a negociao amadurecia, as
OSC interlocutoras se mobilizavam, argumentavam favoravelmente e pressionavam os
polticos. Ao longo deste processo, o Relator tornou-se mais receptivo s mudanas em seu
Substitutivo e as alternativas propostas foram sendo refeitas artigo por artigo, ganhando um
desenho, muitas vezes, diferente do original.

O controle do Executivo sobre a modificao das propostas decresceu inicialmente,

porque o Relator do Substitutivo afetou a especificao de alternativas no caso da Lei
9.790/99. Porm, o trabalho dos atores invisveis, burocratas do executivo e legislativo, na re-
elaborao das propostas, e a articulao das OSC interlocutoras, foram fundamentais para
mudar a percepo dos atores polticos acerca dos custos e benefcios da lei. Com as solues
encontradas no processo de barganha e a abdicao do Executivo em pontos polmicos, foram
minimizadas as percepes dos parlamentares acerca dos custos polticos.

Alm disso, ao final da negociao foi pedido pelo Executivo urgncia na tramitao, o
que conferiu uma vantagem na aprovao. O Regimento Interno da Cmara reconhece o
Colgio de Lderes como instncia decisria que determina a pauta dos trabalhos junto com o
Presidente da mesa diretora e aprovam os requerimentos de urgncia. Altera o fluxo legislativo
ordinrio ao retirar a matria da comisso, onde a lei estava sendo apreciada, remetendo-a
diretamente ao plenrio, o que mais vantajoso para o Executivo, pois essa arena mais
poltica do que especializada (Comisso). Alm disso, naquele momento, o tempo constitua

247
varivel importante e o recurso estipula o prazo de 45 dias nas duas Cmaras, e no havendo
manifestao sobre a matria ela vai imediatamente para a ordem do dia (Santos, 2006:228).
Nesse sentido, confirma-se a interveno do Executivo na agenda do Legislativo, discutido no
captulo 1.3.1., embora com caractersticas peculiares, pois a lei contou com participao de
vrios atores durante sua construo.

A maioria dos acrscimos do Substitutivo que tiveram que ser aceitos no

comprometeu o propsito a que se destinavam originalmente, pelo contrrio, muitas propostas
tratavam de ampliar os meios e as instituies que poderiam exercer controle das OSCIP (ver
comparao no anexo V).

As trocas foram vrias, apenas para exemplificar, o Substitutivo excluiu as diversas

finalidades de OSC que poderiam pleitear a qualificao (um dos pontos fortes da lei que
reconhecia novas reas de atuao par alm da sade, educao e assistncia). No entanto, o
Relator acatou o texto original, durante a negociao, com a aceitao, por outro lado, da
modificao feita no mesmo artigo, que inclua o princpio da universalizao dos servios,
uma proposta da ABONG que visava a garantir que no houvesse substituio ou terceirizao
dos servios pblicos estatais por aqueles do terceiro setor.

O acrscimo de mais dois princpios que deveriam reger as OSCIP - a legalidade e

eficincia - teve que ser aceito como troca para outras questes. Essa similitude que foi criada
com as funes da administrao pblica235 geraria mais tarde vrios problemas de
interpretao em relao necessidade de licitao e certa confuso conceitual que separa a
esfera pblica estatal da no estatal.

A proposta do Substitutivo pela retirada do prazo para a entidade pedir a qualificao

(a associao tinha que existir h pelo menos 2 anos) foi feita para atender a interesses
especficos de uma ONG que entrou nessa fase de negociao Legislativa. Era uma demanda
de uma organizao recm constituda que possua um dirigente ligado oposio. A proposta
teve de ser aceita pelos negociadores por conta da fora poltica da demanda. Porm, essa
eliminao do prazo rendeu inmeras crticas quando a lei foi aprovada, porque se temia que

235
Alm da impessoalidade, da publicidade, da economicidade e da moralidade, o Substitutivo acresceu
legalidade e eficincia no Artigo 4, inciso I.

248
entidades sem histrico de atuao, ou entidades fantasmas obtivessem o ttulo, tornando a lei
mais vulnervel.

A tentativa do Substitutivo de retirar o ato vinculado aos preceitos da lei, abriu uma
brecha autoridade responsvel pela qualificao negar pedidos em bases subjetivas,
arbitrrias ou por interesses polticos. Como distorcia um de seus principais objetivos, ela no
foi aceita pelo Conselho e por OSC, que participavam dessa fase, e voltou ao teor do texto
original na ltima fase de negociao.

O Termo de Parceria foi o que mais sofreu alteraes, na proposta inicial do

Substitutivo, que prejudicaram o carter flexvel que se pretendia adotar na gesto. A perda da
obrigatoriedade da realizao de concurso pelo setor pblico para a seleo da OSC, objeto de
barganha em troca da supresso da licitao, enfraqueceu de certa forma o instrumento, que
passou a ser ato discricionrio do gestor pblico, tal como o convnio, ampliando a
possibilidade de favoritismo.

O consenso no Legislativo foi obtido mais pela negociao, com incorporao de

emendas na Lei em troca de apoio para a incluso de outras, por meio de concesses mtuas
em favor de artigos de maior aceitao, e da aliana que foi reforada entre o Conselho e as
OSC interlocutoras que pressionaram e acionaram seus representantes eleitos. A concertao
naquele momento foi percebida como um exerccio legtimo e conveniente e os atores tiveram
a percepo de que tinham diversos interesses atendidos.

Os interesses contrrios lei de algumas OSC e de representantes das Filantrpicas,

que o relator convidava para discutir em algumas reunies, acabaram sendo enfrentados por
meio da incluso de alguns dos artigos por elas demandados. O empreendedor Augusto de
Franco e os empreendedores da sociedade negociaram at que o Substitutivo do projeto de lei
voltasse a ter, pelo menos, os objetivos gerais originais, no o descaracterizando na substncia.
A habilidade para a negociao poltica, do empreendedor do governo, o permitiu fazer
concesses em pontos que afetavam os acordos com as OSC e que poderiam sair caro ao
Conselho, mas sem o que todo o processo de reforma fracassaria.

249
 Paralelamente discusso do Substitutivo pelos negociadores, os atores invisveis, os
servidores de carreira da Cmara e do Conselho, que acompanhavam o processo, se uniram e
traaram uma estratgia para auxiliar a resolver os impasses. Essa preparao para a resoluo
de controvrsias e problemas tornou possvel uma avaliao tcnica, alm da poltica, sobre o
que era realmente vivel para cada campo da negociao, o que cada instituio poderia ou
no ceder236. Assim, a cada reunio muniam os dirigentes e as Deputados de novas verses do
projeto com justificativas, explicaes, causas e efeitos, e com propostas plausveis para as
restries apontadas, e as concesses mtuas foram sendo feitas, amenizando a mudana
radical proposta originalmente pelo Substitutivo, auxiliando a percepo dos atores quanto s
perdas ou no que teriam caso aprovada.

Os atores, com racionalidade limitada, atuam com base em expectativas subjetivas e

sentimentos sobre os efeitos de polticas. Nesse sentido, o conhecimento especializado e as
idias de causalidade so importantes para que os atores envolvidos possam fazer seus
julgamentos. Afinal, todos se beneficiam ao ser associados a uma poltica pblica que produza
efeitos desejados (Melo, 2002: 21).

A aliana do Relator com grupos de interesse que eram contrrios, naquele final de
legislatura, no inviabilizou a lei, mas dificultou que algumas iniciativas contidas nas
intenes originais fossem contempladas.
Acionadas pelos interlocutores da sociedade, vrias ONGs e redes exerceram presso
sobre os polticos, para que o Relator acatasse as mudanas sugeridas pelos negociadores do
governo e aprovasse o Substitutivo na Comisso. Assim, sob essa presso, e aps os interesses
contrrios serem acomodados por meio de concesses e incorporao de emendas, e passadas
as eleies, o relator aprovou o Substitutivo.
Foi feito o pedido de regime de urgncia pelo Executivo na tramitao do projeto de
lei. No entanto, naquele final de legislatura, o PL no tinha ainda consenso e deu-se incio a
uma nova rodada de negociao. Na nova legislatura (1999), houve oposio do Deputado

236
Os burocratas de carreira da Cmara dos Deputados, que para Kingdon so mais importantes na especificao
de alternativas, acabam assumindo papel relevante na negociao por sua especializao e experincia nos
trabalhos das Comisses. Isso tornou possvel o dilogo com os burocratas do Executivo, que so especialistas na
poltica pblica que est sendo negociada.

250
Miro Teixeira, do PDT, mas aps a incluso das emendas aditivas o projeto estava em
condies de ser aprovado por acordo de lideranas.
Em fevereiro de 1999 foi empossado o novo relator na Comisso, Marcelo Deda,
tambm do PT, mas com uma postura receptiva lei. O incio da legislatura, que criou outra
janela facilitando as negociaes, acrescido da incorporao de emendas e da neutralizao
das tentativas de bloqueio das OSC contrrias, das presses das ONGs sobre os deputados
petistas, das conversas dos empreendedores e lderes partidrios com os deputados e da
articulao da Casa Civil para o regime de urgncia criaram condies favorveis para a
aprovao da lei.
O Relator Marcelo Deda e o Lder do Governo, Deputado Ronaldo Cezar Coelho,
conseguiram articular a votao do Substitutivo de Plenrio, que foi aprovado em 3 de maro,
dando origem Lei 9.790/99.
No Senado a situao foi mais favorvel e rpida, pois as lideranas que operavam
pertenciam ao partido aliado do Governo, o PFL, tornando mais fcil o acordo para a
aprovao. O Presidente do Senado Federal era Antnio Carlos Magalhes e foi escolhido
como Relator de Plenrio o Senador Edson Lobo. Em 11 de maro de 1999, o Senado Federal
aprovou o Substitutivo sem emendas, enviando-o para a Sano Presidencial, o que ocorreu
em 23 de maro de 1999237.

237
As emendas parlamentares devem ser aprovadas pelo Executivo para terem efeito legal, sendo passveis de
serem ainda derrubadas por meio do veto presidencial.

251
Consideraes Finais

As consideraes finais apresentam as principais contribuies da tese em relao

interligao da teoria da modernidade reflexiva com a anlise da poltica pblica.
Evidenciamos, particularmente, duas questes: a discusso sobre o carter dialgico do espao
criado pela Interlocuo Poltica para a realizao da reforma; e o carter da relao entre o
Executivo e o Legislativo nas negociaes sobre a Lei das OSCIP.

Haja vista que o captulo 5 apresentou as concluses acerca do estudo de caso,

retomamos, de forma resumida, quais foram os principais fenmenos polticos e sociais que
propiciaram ao tema da reforma da legislao relativa ao terceiro setor entrar na agenda e de
que modo o tema se desenvolveu como problema prioritrio nos processos decisrios, tendo
como produto a Lei das OSCIP. Nesse sentido, analisamos o contexto marcado pela atuao
das OSC no processo de ampliao da esfera pblica durante a democratizao e pela
realizao de novos arranjos institucionais de polticas. Por fim, identificamos as principais
questes para a continuidade da pesquisa.

A reflexividade e a atuao do terceiro setor

A reproduo da sociedade, segundo a teoria da modernidade, uma realizao de

homens reflexivos que monitoram sua ao permanentemente, permitindo tanto as
descontinuidades do desenvolvimento social tanto quanto a manuteno de rotinas que
garantem estabilidade dos padres e relaes sociais. O que se destaca historicamente nessa
condio a reflexividade da vida social em que as instituies e prticas sociais so
constantemente examinadas e reformadas com base em informaes renovadas, por meio de
instrumentos de comunicao globalizados. Altera-se, assim, a tradio que obrigada a se
abrir ao dilogo, interrogao, e reinveno (Giddens, 1991).

A reflexividade permitiu entender vrios dos processos relacionados ao contexto

analisado nesta pesquisa, em particular, o surgimento dos novos movimentos e organizaes
da sociedade civil, a ocupao do espao pblico por atores privados com finalidade pblica

252
na democratizao, a abertura participao cidad, e o descontentamento com a democracia
representativa.

Com a intensificao da modernidade reflexiva, surge o questionamento das

instituies modernas, que operam no Estado-nao, porque as instituies no esto
equipadas o suficiente para atender s demandas de cidados que exercem a crtica reflexiva.
Da decorrem as reformas da administrao pblica e a conquista e ocupao do espao
pblico por atores privados sem fins lucrativos, que desenvolvem competncias e
responsabilidades para com as comunidades, questionam a tradio do monoplio pelo Estado
da definio do interesse pblico e a sua insuficincia no atendimento universal de direitos do
cidado.

Ao assumirem as questes da sociedade, esses atores tornam-se reflexivos, isto , um

tema e um problema para si prprios. No Brasil, o processo mais evidente quando da
ditadura militar, em que h mobilizao para a democratizao e ao pblica desses atores
em projetos sociais.

Esses atores passam a compor a subpoltica (Beck, 1997) que aglutina cidados leigos
que interpretam informaes, antes confinadas a especialistas, e influenciam os sistemas
abstratos e as prticas sociais. Os riscos artificiais da modernidade criaram novas questes,
que, no Brasil, acumularam-se aos problemas sociais ainda no equacionados, sendo que
muitos deles apenas despontaram na agenda porque novos atores, as ONGs, os trouxeram ao
debate e propuseram formas de enfrentamento diferenciadas.

A partir dos anos 80, um subconjunto de organizaes do terceiro setor se afasta da

assistncia tradicional, constituindo projetos polticos de fortalecimento da sociedade civil, de
defesa de direitos dos cidados, de assessoria organizao popular e educao poltica. No
incio dos anos 90, ocorre uma reviso dos discursos e do escopo das ONGs, assumindo
caractersticas no necessariamente polticas e atuando em nichos cada vez mais
especializados como economia solidria, desenvolvimento sustentvel, desenvolvimento
social at a defesa de direitos especficos e difusos. Comea a construo de uma nova
institucionalidade e h um afastamento progressivo de posies ideolgicas radicais contrrias

253
 colaborao com o Estado, aumentando a possibilidade de interlocuo sobre os problemas
sociais e de redefinio dos termos dessas relaes.

Processos interligados de mudanas na vida cotidiana e na esfera social, decorrentes da

globalizao e modernidade, no podem ser contidos na esfera poltica tradicional e
convergem para espaos dialgicos. Os atores que compem a subpoltica buscam formas
alternativas de atividades, lutam pelo poder de conformao do interesse pblico, ocupando
Conselhos, fruns deliberativos, assemblias de oramento participativo, fazendo parcerias e
ofertando projetos e polticas pblicas. O aumento da autonomia dos indivduos ao lado da
conquista/abertura de espaos nos quais podiam expor seus projetos, antes direcionados aos
especialistas, amplia a possibilidade de participao para alm da forma hegemnica de
democracia representativa, pelo menos no que diz respeito s dimenses das polticas sociais
na construo da democracia brasileira.

As OSC passam a entender o Estado como um possvel interlocutor (no o nico, nem
um simples opositor) e arena das lutas polticas crivada de contradies, constituindo-se em
grupos de presso e de interesses que se articulam para influenciar os processos decisrios na
arena legal, na formulao das leis, e institucional, na formulao de polticas. Produtos dessas
conquistas resultam em dimenses participativas e polticas universalistas da Constituio de
1988.

Essa mobilizao constituiria a prpria democracia dialgica, segundo Giddens (1996),

porque esses atores empurram para dentro da esfera pblica temas controversos, aspectos da
conduta social que no eram discutidos, ou que eram resolvidos por formas tradicionais e
centralizadas de poder.

Se houver engajamento dialgico nesses espaos, com autonomia desenvolvida de

comunicao para o dilogo por meio do qual as polticas e atividades so moldadas, esses
atores podem gerar e ajudar a manter as influncias democratizadoras. Para tanto, esses
espaos precisariam: estar estruturados com mecanismos de confiana ativa, nos quais os
atores buscam autonomia e interdependncia na resoluo de problemas comuns; de formas de
intercmbio social que auxiliem na reconstruo da solidariedade social; de gesto horizontal
das organizaes e do processo participativo; de espao discursivo de seus membros para o

254
reconhecimento e a comunicao com o outro e o estabelecimento de compromissos
recprocos entre diferentes atores que participam da esfera pblica.

A ocupao de espaos dialgicos consiste em um potencial a ser explorado, mais do

que existente na realidade. Por isso, Giddens alerta sobre os riscos de ocorrer o contrrio, os
objetivos e a conduo das aes podem no ser democrticos, os espaos podem ser
ocupados por fundamentalismos, ou pode surgir o apelo volta do comunitarismo, diante do
temor de desintegrao social.

De qualquer modo, os critrios que o autor adotou para a democracia dialgica, que
no existem de forma pura na realidade, constituem parmetros para a anlise do caso
estudado. Com base na experincia das ONGs no Brasil no processo de democratizao,
pesquisada nesta tese, podemos afirmar que as OSC, mais do que organizaes com
finalidades especficas, transformaram-se em atores polticos e sociais com capacidade de
interveno nos processos de mudana social. A entrada desses atores que tentavam
transformar as prticas polticas dominantes autoritrias, que lutavam para estender a
cidadania para os excludos do sistema de proteo social e propunham novos modelos de
polticas, acabou auxiliando o processo de ampliao da esfera pblica brasileira.

Eles ajudaram a abrir espaos dialgicos nos quais puderam expor seus pontos de vista
e lutar por eles por meio da interlocuo com diferentes atores. Desse modo, houve um avano
democrtico, no geral, provocado pela confluncia da participao da subpoltica da sociedade
e da ocupao de espaos de forma propositiva, chegando a influenciar as polticas pblicas
governamentais, empurrando temas e novos problemas na agenda.

Obviamente existem dificuldades de organizao para a ao coletiva, h resistncias e

conflitos de interesses, h falta de qualificao para a prpria participao institucionalizada,
nem sempre o espao possibilita relaes simtricas de poder etc. Ao considerar o potencial da
participao da subpoltica e os seus limites, a anlise tem que ser contextualizada, pois a
construo democrtica ocorre em ritmos e alcances diferenciados, com desfechos abertos. Os
espaos criados so mltiplos possibilitando tanto o exerccio democrtico, como foi o caso
das OSC, que conseguiram ampliar a esfera pblica e ocupar espaos dialgicos, com

255
participao ativa no processo de democratizao brasileiro, quanto pode ocorrer o contrrio.
Essa questo ser retomada quando sugerirmos questes para continuidade da investigao.

O grau de reflexividade nos espaos dialgicos pode variar de intenso a limitado, no

decorrer do tempo, de acordo com as caractersticas dos projetos polticos das OSC, do grau
de abertura para decises democrticas aos associados e beneficirios, da gesto horizontal
etc. Do lado do Estado tambm h limites para a reflexividade, do ponto de vista da jurisdio
burocrtica e poltica, e de acordo com projetos e interesses polticos que governos,
instituies e dirigentes representam quando da constituio de espaos pblicos para
participao e quando da realizao de parcerias.

Em relao ao estudo de caso especfico, percebe-se que a Interlocuo Poltica, para a

elaborao da Lei 9.790/99, constituiu um espao dialgico, em que pese ter ocorrido no
mbito do Estado, que possui limitaes intrnsecas para participao. Quer por meio do
conflito, quer pelo acordo sobre as propostas, as OSC ocuparam esse espao dialgico para o
intercmbio de idias, resoluo de conflitos e decises, expondo aspectos dos problemas da
legislao que no eram antes discutidos e outros que apenas eram resolvidos por prticas
tradicionais.

A dinmica participativa de construo da lei somente foi possvel porque ao lado de

um esvaziamento do poltico (retirada vida privada, individualizao, diminuio da
legitimidade) ocorreu a luta por novas dimenses da poltica decorrente da mobilizao e
organizao das OSC e da reflexividade social que trouxe maior poder aos atores sociais em
relao s estruturas tradicionais. Os indivduos ainda se comunicam e atuam em
conformidade com as antigas frmulas e instituies, mas tambm se afastam delas,
procurando novos locais de atividade para exercer participao e presso (conselhos, projetos,
arranjos institucionais de polticas etc.). Pelo lado do Estado, houve a criao de instrumentos,
estruturas e incorporao de novos papis, numa combinao de democracia representativa
com a participativa, sem modificao estrutural do sistema poltico.
Nesse sentido, nossa concepo acerca do crescimento das OSC no Brasil repousa na
pluralidade de interesses, valores, idias, projetos societais e polticos, e demandas existentes
na sociedade, questes essas tanto maiores quanto mais complexa, dinmica, diferenciada e

256
reflexiva for a sociedade. O crescimento e a proliferao do terceiro setor uma resposta s
necessidades da modernidade reflexiva, da globalizao multifacetada, e da democratizao,
que criou espaos dialgicos que foram ocupados pelas OSC, e no somente diminuio do
escopo ou das funes do Estado.

Novos arranjos institucionais de polticas pblicas

Modelos participativos emergem em vrios pases, mais fortemente na dcada de 90,

trazendo o argumento que instituies representativas democrticas no conseguem captar
pleitos nem atender aos direitos de parcelas da sociedade, historicamente excludas das
polticas pblicas.

medida que a democratizao brasileira avanou, a sociedade tornou-se mais

complexa com diversificados problemas que se somaram aos desafios de um sistema de
proteo social cujas estruturas erigidas em longo passado de governos autoritrios no foram
capazes de equacionar. O Estado moderno, enquanto principal referente de solidariedade
automtica (Rosanvallon, 1997), produz e faz respeitar a lei - a principal garantia institucional
da solidariedade. No Brasil, a solidariedade que o Estado conseguiu criar foi impotente para
lidar com o sentimento de respeito lei, de modo geral, e a desigualdade social persistente
impediu que ele fornecesse proteo aos que mais dela precisavam. A assistncia estatal foi o
corolrio de um individualismo em que os aspectos redistributivos e igualitrios estiveram
menos presentes. A poltica tradicional no desempenhou seu papel de mediao de forma
suficiente, e foram as OSC que colocaram a questo dos direitos como produtos de lutas e
conquistas, e deram evidncia a esses temas no debate.

A democracia trouxe uma diversidade de projetos polticos para o debate pblico. Por
sua vez, propostas de reforma para a rea social trouxeram o questionamento quanto
capacidade de o Estado ser o nico meio de proviso social, projetando uma sada societal,
enquanto espaos de troca e solidariedade que pudessem ser nela encaixados e no
exteriorizados de forma abstrata pelo Estado. Esse marco de referncia conceitual era
defendido pelo Conselho da Comunidade Solidria, marcando sua defesa de polticas pblicas
participativas que possibilitariam democratizar as relaes entre Estado e sociedade. O

257
Conselho reconheceu a importncia do novo papel das ONGs na esfera pblica para gerar
inovaes e capital social, e props aes para o fortalecimento do terceiro setor.

Ademais, o fato de o Estado e as burocracias militar e civil terem precedido prpria

representao poltica da sociedade, e de o Estado, durante o perodo de modernizao
conservadora e autoritria ocorrida desde a dcada de 30, ter tido o papel de agente
transformador da sociedade, fizeram com que o Estado tivesse, historicamente, uma forte
representao social. Essa representao, aliada baixa justia social, ocasionou profundas
dvidas aos defensores da criao de um Estado de Bem Estar Social, idealizado pelos
Constituintes, quando a agenda de reforma do Conselho trouxe as formas alternativas de
proviso de polticas, pois temiam sua privatizao e terceirizao. Tambm houve resistncia
de setores corporativos, como as entidades filantrpicas, que temiam perder incentivos fiscais
vantajosos, razo pela qual utilizaram, no processo de negociao da lei, argumentos do
discurso de defesa de polticas universais para se opor Lei 9.790/99.

A agenda do Conselho da Comunidade Solidria traduzia propostas de setores

progressistas que atuaram na Constituinte, que pretendiam, diferentemente da proposta
neoliberal - reduzir o papel do Estado -, incluir formas complementares de proviso por meio
do terceiro setor e reformar e fortalecer a ao do Estado porque era imprescindvel lidar com
os desafios advindos com as mudanas estruturais do capitalismo e da globalizao. Alm
disso, propunham resolver os aspectos crticos do sistema de polticas sociais, como a
centralizao, burocratizao e apropriao do aparelho estatal por interesses privados e
corporativos, o distanciamento das necessidades da comunidade, a m qualidade e excluso de
segmentos de mais baixa renda por parte do Estado.

Desse modo, elementos presentes na proposta neoliberal de reforma da atuao do

Estado na rea social - privatizao de servios para setor lucrativo, focalizao, e gesto
social mais eficiente - apareciam na vertente progressista com um novo significado. Este
discurso incorpora aspectos da reforma administrativa, tendo em vista uma gesto social mais
eficiente e a busca da equidade social. Sua nfase recai na aproximao do cidado; maior
adequao dos servios pblicos s demandas sociais; participao social nas decises, no
controle e na avaliao de polticas; descentralizao e parcerias com setor no lucrativo;

258
focalizao orientada para determinados servios e populaes vulnerveis em situao de
pobreza.

Com a reviso das reformas do Estado, feita pelos prprios organismos internacionais,
principalmente em relao s suas formas minimalistas, a partir da metade dos anos 90 temas
como capacidade governativa com fortalecimento do Estado, bom desempenho do governo,
accountability, e a construo de novas modalidades de solidariedade social, entram no debate
sobre gesto pblica no Brasil. Essas exigncias de reconstruo poltica so expresses de
uma reflexividade social aumentada. Nesse sentido, para criar e preservar a legitimidade, os
princpios da democracia participativa tornaram-se significativos para o prprio Estado.

Sob o impacto da intensa mobilizao social que se seguiu desde o perodo da Nova
Repblica, as esferas de governos e da sociedade tornaram-se permeveis aos mpetos
reformistas e democrticos, ambos adquirindo capacidade de abrir espaos dialgicos.

O Estado recorre aos atores locais, cujo conhecimento passa a ser valorizado, tanto
legal quanto politicamente, haja vista a necessidade de reformar suas aes face s crticas ao
sistema de proteo e burocratizao de seus processos. O Governo Federal passa a realizar,
de forma incremental, mudanas em suas funes, abrindo-se para novos arranjos
institucionais. Desse modo, deixa de ser o provedor direto e exclusivo e passa a ser o
coordenador e fiscalizador de servios que podem ser prestados pela sociedade civil,
incorporando modelos participativos e a co-produo de polticas pblicas, processo esse no
isento de conflitos.

Os novos arranjos de polticas sociais respondem, assim, s necessidades de cidados

reflexivos que se organizam no espao pblico, pressionam e demandam ao governo, tanto
quanto s necessidades de governo para ampliao de instrumentos e abordagens para
resoluo de problemas sociais.

Entretanto, a legislao brasileira, antiga, no estava adaptada a essa nova atuao de

atores da sociedade civil na esfera pblica e no tinha, at o momento da criao do Conselho,
adquirido importncia na agenda do governo. Muitas das OSC com finalidade pblica
extrapolaram as reas de alcance das titulaes antigas (utilidade pblica e filantropia), ao

259
passo que outras, mesmo possuindo esses ttulos eram, na realidade, empreendimentos com
fins lucrativos.

A entrada do tema da reforma na agenda governamental

A reforma do marco legal do terceiro setor entrou na agenda sob uma conjuno de
fatores. No contexto histrico internacional, a intensificao da globalizao e da modernidade
trouxeram a disseminao de reformas, propostas e instituies e encontraram a contingncia
de abertura interna para as mudanas nos papis do Estado e da sociedade no Brasil.
A realizao da reforma foi favorecida em vrios sentidos, numa confluncia de
dinmicas que conformaram as janelas de oportunidade abertas pela poltica, tanto para a
entrada do tema na agenda decisria, em 1995, quanto para a aprovao da nova regulao, em
1999. O local ocupado pelos dirigentes do Conselho da Comunidade Solidria, com
proximidade do centro decisrio de poder, e a inteno da Presidente do Conselho em
incentivar o terceiro setor, constituram, em si, formadores de agenda, influenciando
contedos e procedimentos a partir dos quais as alternativas se converteram em decises de
polticas.
O contexto interno poltico marcado pela oportunidade que se abriu com a mudana
de governo no Executivo Federal, em 1995, possibilitando a criao de novas instituies, o
MARE e sua poltica de reforma da gesto pblica, que pregava a participao do setor
pblico no estatal, e o Conselho da Comunidade Solidria e suas polticas de parcerias com
OSC. Desse modo, foi possvel que propostas do projeto poltico do Conselho entrassem na
agenda governamental como a participao dos cidados e do terceiro setor nas polticas
pblicas, convergindo com aspectos da reforma gerencial proposta pelo Plano Diretor de
Reforma do Estado, embora com objetivos diferentes.
As novas configuraes de participao propiciadas pela Constituio de 1988 e o
crescimento das formas alternativas de proviso de polticas sociais, nos governos locais,
somou-se ao discurso da reforma gerencial do Executivo Federal. O Executivo, e seus
sistemas especialistas, tornaram-se abertos ao debate e contestao democrtica por parte da
subpoltica. A partir dos anos 90, novos arranjos institucionais de polticas passam a ser

260
incentivados e incorporados em seus programas, tendo em vista a necessidade de contornar
problemas do aparato burocrtico e a ampliao de instrumentos e abordagens para resoluo
de problemas sociais.

O Conselho da Comunidade Solidria reconheceu a importncia das associaes de

carter pblico para a democratizao. O investimento na organizao e no fortalecimento da
sociedade civil era considerado um valor ligado democracia e uma condio para propiciar
um ambiente favorvel ao desenvolvimento social. A partir desse projeto, o Conselho criou
um espao dialgico entre governo e OSC, para a reforma do marco legal do terceiro setor, por
meio da Interlocuo Poltica.

O espao criado pela Interlocuo Poltica para a discusso de temas carentes de

regulao, papel precpuo do Estado, incorporou os principais problemas que a comunidade de
poltica das OSC estava debatendo. O diagnstico proposto por esta comunidade indicava,
principalmente, a inadequao da legislao face s mudanas institucionais pelas quais
passaram as OSC (novo papel no espao pblico, realizao de parcerias com governos) e a
necessidade de trazer legitimidade, diferenciando-se as organizaes com fins pblicos dentro
do universo do terceiro setor.
O que se destaca na incluso do tema na agenda que no havia uma crise nem se
tratava de um tema urgente, elementos geralmente apontados na literatura como
impulsionadores de aes pblicas. No caso da reforma, as foras que atuaram para trazer o
tema tona se relacionaram com a viabilizao de preferncias de polticas por parte do
Conselho da Comunidade Solidria, fortalecido pela circunstncia de formao das idias
sobre a legislao gerada pela comunidade de poltica das OSC.
Reconhecer problemas no suficiente para o tema entrar na agenda, assim como
resolver problemas no a nica razo para o governo propor solues. O estabelecimento da
agenda se d em funo dos meios pelos quais as autoridades tomam conhecimento das
situaes e das formas pelas quais elas foram definidas como problema. Nesse sentido, os
empreendedores do Conselho da Comunidade Solidria alocaram recursos considerveis para
convencer as autoridades sobre suas concepes acerca do problema: o no reconhecimento
institucional e legal das ONGs de novo tipo, que surgiram durante a democratizao e a

261
importncia de seu fortalecimento enquanto meio para gerar capital social nas comunidades,
sem o qual no haveria desenvolvimento social.
Desse modo, o arcabouo conceitual da Lei das OSCIP teve influncia de alguns
princpios da reforma gerencial, das idias da comunidade de poltica e das diretrizes do
Conselho, para o qual combater a pobreza e a excluso social exigia o fortalecimento das
capacidades de pessoas e comunidades de satisfazer necessidades, resolverem problemas e
melhorar sua qualidade de vida. O desafio para as polticas pblicas consistiria em articular a
oferta de programas e servios governamentais com a mobilizao do capital social local, de
modo que os beneficirios identificassem suas prioridades em termos de desenvolvimento
local, e participassem da formulao e implementao das aes propostas de forma conjunta.
Segundo essa perspectiva, era necessrio promover as aes de parceria tanto quanto as
iniciativas autnomas da sociedade, visando mobilizar novos recursos, que o Estado no
possua, para promover o desenvolvimento social (Conselho da Comunidade Solidria, 1999).

O fato de o problema ter sido identificado e classificado, no processo de especificao

de alternativas, como tendo um potencial facilitador de desenvolvimento social fez com que o
tratamento do problema ultrapassasse simplesmente o atendimento a grupos de interesse, para
compor um projeto poltico, uma viso de sociedade e de futuro, ganhando outro status na
agenda.
Podemos afirmar que o papel desempenhado pelos empreendedores do governo e da
sociedade na construo do problema do marco legal teve peso significativo no
convencimento dos atores face aos resultados obtidos. Isso se deu por meio da promoo de
propostas e difuso dos conhecimentos sobre os efeitos da poltica pblica, e da capacidade de
unir as correntes das propostas e da poltica em momentos crticos (de mudana de governo,
quando se abriu uma janela para mudanas institucionais, e na reeleio quando se conseguiu
a aprovao da lei).
Participantes capazes de fazer essas conexes, bem como contextos polticos e
instituies favorveis, tornaram possvel uma mudana de direo na poltica pblica
relacionada ao terceiro setor, que at ento, tinha regulao antiga, restrita a algumas reas e a
alguns tipos de organizao tradicionais.

262
 Durante a elaborao do anteprojeto, houve tentativas de barrar o processo por parte
das grandes organizaes filantrpicas, que temiam mais perdas do que a lei realmente
impunha, que foram contornados por estratgias da prpria reforma, que no englobou a
legislao anterior. Na fase de tramitao legislativa, novas tentativas de bloqueio ocorreram,
no entanto, conseguiram apenas resultados fragmentados na lei.
Alm disso, no havia grandes restries s propostas dos interlocutores, por parte do
governo, exceo do contrato de trabalho, por razes constitucionais, e do tema
financiamento e doaes, em que prevaleceram as questes ligadas ao controle do ajuste
fiscal. Os polticos e tecnocratas responsveis pela rea econmica no cederam em suas
posies para mudana nas dedues das doaes e tributos, tendo ainda dificuldade adicional
porque no houve consenso, nem entre as OSC, sobre a proposta que foi sugerida pelo grupo
de trabalho responsvel.
Em suma, o contexto poltico favorvel, com o aproveitamento da oportunidade que se
abriu com o novo governo para a criao do Conselho, o poder de agenda de sua Presidente e
o apoio da comunidade de poltica das OSC, que discutia as questes legais, somado ao modo
como o problema foi identificado e concebido - influenciando a percepo dos atores segundo
determinados aspectos - foram fatores que influenciaram consideravelmente o estabelecimento
da agenda da reforma do marco legal do terceiro setor.

O processo de negociao e a aprovao da Lei 9.790/99

As mudanas em relao ao texto original da lei nem sempre foram bem

compreendidas como parte do processo democrtico, sendo as posies dos atores do
Executivo, na fase de elaborao, e do Legislativo, na fase de formulao, freqentemente
criticadas pelas OSC. Essas crticas fazem parte do processo de poltica pblica e do prprio
aprendizado que envolve atores diferentes negociando seus interesses, possibilitado pelo
espao dialgico. A construo da poltica um processo em que as escolhas ou decises so
temporrias e incertas, feitas a partir do contexto em que so feitas e negociadas, em cada
momento do processo e com cada instituio presente no jogo da negociao. Contudo, nessa
dinmica, os ganhos foram expressivos para as OSC interlocutoras e para o Conselho da

263
Comunidade Solidria, j que os principais fundamentos do texto original permaneceram, em
que pese as modificaes feitas ao longo da discusso no Legislativo.

Como observamos, na corrente da poltica, os deputados construram consenso mais

por meio de negociao, criando emendas para ter margem de manobra para realizar trocas
com o governo, visando o atendimento de suas reivindicaes, e incorporando a demanda dos
atores que pressionaram para ter suas propostas includas ou que eram contrrios lei. Os
participantes diretos das negociaes fizeram concesses em prol de solues de maior
aceitao, destacando-se o fato de todos os artigos do PL enviado pelo Executivo terem sido
debatidos novamente e revisados nessa fase.
Na dinmica da poltica na fase legislativa, o grupo invisvel de atores tambm acabou
interferindo. O trabalho dos atores invisveis (contrrios e favorveis), empreendedores,
burocratas, e a presso das OSC interlocutoras que mantiveram aliana com o governo para
a aprovao da lei, em que pese as divergncias na fase de elaborao foram fundamentais
para mudar a percepo dos atores legislativos acerca dos custos e benefcios acerca da lei. O
processo de negociao tambm demonstrou a importncia dos empreendedores do governo,
cuja direo estratgica da reforma aumentou as chances de promover alianas e aproveitar as
oportunidades de trocas e combinaes de propostas diferentes durante essa fase.
Quando da apresentao da proposta de Substitutivo pelo Relator, que transformou o
PL original em um projeto com objetivos diferentes, houve surpresa por parte de alguns
interlocutores e certa intolerncia em reconhecer a legitimidade dos representantes do
Legislativo e do trabalho das oposies - que tm autoridade legal para veicular suas idias e
propostas, realizar barganhas e o poder de alterar agendas. Essa reao pode ser efeito de uma
democracia representativa ainda com pouca experincia dialgica, que insiste em anular as
oposies. Pode ter sido tambm influenciada pela nossa tradio histrica, que relaciona a
idia de reforma ao modelo de Executivo forte, ao passo que o Legislativo percebido como
uma fora aliada ao atraso e defesa de interesses particularistas e tradicionais. Nessa tradio
h uma tendncia de valorizao do saber tecnocrtico, que considerado superior
racionalidade da instncia poltica.
No entanto, essa surpresa inicial dos atores com a mudana radical feita pelo
Substitutivo, foi dando lugar percepo de que essa ao fazia parte das regras do jogo da

264
negociao, naquele mbito, o que fez crescer a influncia das OSC no processo e o apoio
proposta do governo na Cmara dos Deputados. Assim, verifica-se que nesse espao tambm
foi exercida a comunicao e o dilogo por meio do qual a lei foi moldada.
A pesquisa demonstrou que o processo decisrio na Cmara foi influenciado pelo clima
de eleies de 1998, o que tornou o processo sujeito imprevisibilidade, pelo menos nessa
fase inicial. O Relator abrigou espao no Substitutivo para as propostas de grupos de interesse
contrrios proposta original, que pressionavam diretamente na Comisso ou por meio de
seus representantes eleitos e, ao modificar todo o projeto de lei, forou uma negociao
detalhada com o Executivo.
Foi feito o pedido de regime de urgncia pelo Executivo na tramitao do projeto de
lei. No entanto, naquele final de legislatura, o PL no tinha consenso e deu-se incio a uma
nova rodada de negociao. O Relator Milton Mendes no tinha, ainda, aprovado o
Substitutivo acordado, o que ocorreria apenas em 27 de janeiro de 1999, na nova legislatura,
para a qual no havia sido reeleito, sob intensa presso das ONGs sobre os deputados, para
que o Relator acatasse as mudanas sugeridas pelos negociadores. Passadas as eleies, que
provocaram novas configuraes partidrias e ideolgicas no Executivo e no Congresso, e
com as negociaes avanadas, a nova distribuio de poder entre os grupos no Legislativo
favoreceu a capacidade de o governo aprovar o Substitutivo.
Novo acordo de lideranas foi feito, mas agora no incio da nova legislatura,
direcionando o Substitutivo para o plenrio. Novamente despontou uma janela de
oportunidade com a recomposio de foras no Congresso, em contexto de reeleio do
Presidente da Repblica, e com novo relator, o Deputado Marcelo Deda. A aprovao na
Cmara do Substitutivo de Plenrio ao Projeto de Lei n 4.690, de 1998, ocorreu em 3 de
maro de 1999.
Embora o controle do Executivo sobre a modificao das propostas na Cmara dos
Deputados tenha decrescido, na fase inicial de tramitao do Substitutivo na Comisso, tendo
que ceder em vrios pontos, o resultado final foi favorvel porque o Executivo conseguiu
recuperar ou manter o sentido dos principais objetivos que queria imprimir lei.
A corrente da poltica no Legislativo fluiu de acordo com dinmica e regras prprias
desse Poder. Mas o poder do Presidente da Repblica em impor determinados temas na

265
agenda do Legislativo, manifesto no recurso de requerimento de urgncia, fez com que o
Poder Executivo tivesse capacidade de interveno no final do processo decisrio na Cmara
dos Deputados.
Confirma-se, assim, o poder de interveno do Executivo na agenda do Legislativo,
reforando o argumento de vrios cientistas polticos que apontam a existncia de
prerrogativas jurdicas do Executivo que possibilitam influenciar a agenda no Legislativo
(Diniz, 2005; Santos, 2006; Figueiredo e Limongi, 1999 apud Melo 2002). No estudo de caso
isso se verificou mais fortemente no Senado, onde o acordo foi mais fcil e rpido porque o
Presidente do Senado e o Relator eram do PFL, Partido da coalizo poltica do governo.
Entretanto, quando analisamos o estudo de caso da Lei das OSCIP, aquela influncia
teve carter particular na Cmara dos Deputados porque ocorreu na fase final quando j se
havia chegado a um acordo entre governo, OSC e deputados sobre o Substitutivo. E tambm
porque em vez de utilizar as prerrogativas do Presidente em legislar por meio de MPs, ou o
insulamento burocrtico de tomada de deciso e gesto, aspectos presentes em outras reformas
do governo federal, gerou-se um mecanismo democrtico que incluiu diversos atores nas
negociaes.
A elaborao da lei ocorreu em um espao dialgico especfico, no mbito do Estado.
Essa condio, se de um lado permitiu a participao, de outro, permitiu o uso de prerrogativas
como o pedido de urgncia pelo governo que levou o Colgio de Lderes a ter poder na
aprovao do PL no plenrio. Assim, ocorreu a prevalncia da posio do Executivo na
agenda do Legislativo, na fase final do processo, mesmo em uma situao de formulao da
poltica tendo ocorrido num espao dialgico.
H outros aspectos que se destacaram no processo de aprovao da Lei das OSCIP
porque efetivamente envolveu negociao aberta na Cmara entre segmentos do terceiro setor,
governo e Deputados, e participao, na fase de elaborao, quando se abriu um espao
dialgico com a Interlocuo Poltica
O lcus das decises acerca da elaborao da lei das OSCIP foi gerado e ocorreu
principalmente no mbito do Executivo. Nesse sentido, a Interlocuo Poltica representou
uma reinveno do poltico nos termos de Beck (1997), em que os atores externos ao sistema
poltico aparecem na arena pblica, competindo uns com os outros pelo poder de conformao

266
da agenda. O Poder Executivo, por meio do Conselho, demonstrou ter abertura democracia
dialgica, acompanhando a mobilidade da subpoltica reflexiva da sociedade, incorporando
suas opinies, propostas e julgamentos e buscou um equilbrio entre interesses divergentes por
meio da persuaso.
A democracia dialgica acolhe outros aspectos alm da formao democrtica da
opinio e da vontade que resulta de eleies gerais e decises parlamentares. Elementos como
a discusso aberta para a tomada de decises e construo conjunta da lei das OSCIP foram
incorporados pelo Executivo, mas tambm pelo Legislativo, que acabou se abrindo para a
participao de outros atores que pressionavam, embora nele prevalea uma concepo mais
tradicional da poltica centrada no Estado e da democracia liberal. A Cmara dos Deputados
no prescindiu de suas contribuies e da intermediao de interesses de grupos que se
sentiram prejudicados, absorvendo a interferncia de atores externos que conseguiram incluir
propostas que no haviam sido incorporadas durante a elaborao.
Nesse sentido, foi possvel que a formao do consenso ocorresse mediante
processamento de conflitos e negociao de interesses contraditrios pela comunicao,
introduzindo uma racionalidade dialgica, em complemento racionalidade instrumental do
Estado, integradas no fazer prprio da poltica pblica. Gerou-se um espao pblico em que
tanto os opositores quanto os defensores da lei estiveram dispostos a realizar sacrifcios, que
ocorreram nos dois poderes. No significou a abolio do conflito e da ambivalncia, pelo
contrrio, nem sempre houve consenso, mas as posies dos atores foram reveladas e
compromissos assumidos, caractersticas fundamentais da esfera pblica.
Embora o processo tenha sido participativo, o Conselho tambm se isolou para a
tomada de decises finais no anteprojeto enviado Cmara, obedecendo ao seu tempo na
corrente da poltica pblica e da poltica. Houve simplificao e reduo das alternativas
consideradas no processo decisrio que restringiram o acesso participao nas decises
finais dos dirigentes, o que tambm faz parte da dinmica da poltica pblica. O Conselho, por
meio do Coordenador da negociao, tambm arbitrou na negociao do Legislativo quando
no havia consenso, mas julgava que o tema poderia auxiliar nas barganhas, ou constitua uma
proposta das OSC no incorporada durante a interlocuo, ou que reforava as diretrizes
orientadoras da lei.

267
 Essa situao de construo da lei de forma participativa adquiriu um carter peculiar
pelo fato de o espao dialgico participativo ter sido aberto no mbito do aparelho de Estado,
da a reflexividade, nesse caso, ter sido limitada. A poltica dialgica e a instrumental se
entrecruzaram sob os pressupostos da formao democrtica da opinio que se
institucionalizou por meio da lei. Essa combinao feita no mbito do Estado, condicionada
por regras institucionais, legais e prerrogativas, e por projetos polticos, tanto do Legislativo
quanto do Executivo, limitaram o alcance da reflexividade social.
As caractersticas apontadas emanam do prprio processo de elaborao da poltica,
que no caso analisado implicou dificuldades prticas, limites operacionais e institucionais e
opes polticas: muita informao complexa para processar, pouco tempo e larga escala para
fazer consultas e procurar o consenso; problemas de coordenao e gerenciamento de tantos
atores, organizaes, interesses, alternativas, projetos polticos e decises; restrio das
alternativas consideradas tendo em vista prioridades e viabilidade tcnica e poltica;
constrangimentos jurdicos e interpretaes legais que limitam as solues; incluso tardia de
outros atores relevantes como os membros do Legislativo; regras especficas do Legislativo e
do Executivo; e o jogo de interesses e barganhas da negociao.
Portanto, em que pese a reflexividade limitada que vigora no mbito do governo, no
fazer prprio da poltica pblica, podemos afirmar que a Interlocuo Poltica constituiu um
espao dialgico institucional democrtico porque o desenvolvimento das alternativas e as
decises sobre a lei das OSCIP no resultaram de um clculo tecnocrtico, mas sim de um
modo participativo, em que foras polticas puderam interferir, ocorrendo engajamento
dialgico de idias no espao pblico, e respeito ao dissenso e ao conflito. Diferenciou-se,
portanto, dos meios institucionais tradicionalmente utilizados para fazer poltica pblica,
poca, como o insulamento burocrtico ou MPs.
O processo participativo, que deu respaldo poltico e social ao PL, acabou tendo
ressonncia no Legislativo que tambm se abriu participao. Segundo o Relatrio de
aprovao do Substitutivo (27/01/99), (o conjunto de contribuies recebidas das ONGs) nos
proporcionou um posicionamento em relao ao PL, e, em seguida a uma benfica discusso

268
com os representantes do governo federal. (A lei era) resultado de uma negociao aberta
entre segmentos do terceiro setor e governo (...).
A Lei 9.790/99 foi produto da discusso e persuaso recproca de atores polticos
governamentais, no governamentais e do Legislativo, participantes em graus diferenciados,
de suas decises.
Todavia, nem sempre espaos dialgicos criados pelo Executivo so democrticos ou
respeitam as prerrogativas de outros poderes da Repblica. Alm disso, podem ocorrer
restries polticas e temas ou instituies que detm primazia sobre as polticas pblicas, em
determinados momentos, que foi o caso da restrio imposta pela rea econmica na questo
do financiamento. Existe ainda o diferencial dos recursos de poder e de conhecimentos
exigidos para participao qualificada em espaos burocrticos. Pelo lado do terceiro setor,
nem sempre sua atuao tem caractersticas democrticas, pblicas ou potencial
transformador. H um potencial de esses espaos serem dialgicos, mas os riscos no podem
ser ignorados. Desse modo, a continuidade da reviso do marco legal e institucional e,
principalmente, o prprio exerccio e aprendizado democrtico nos espaos de participao
criados, podero ajudar a reproduzir ou a recriar as condies do sistema poltico tradicional.
A concertao um exerccio legtimo que deve atender a diversos interesses, e nem
sempre o consenso duradouro ou possvel. Porm mais democrtico do que o acordo de
cpula ou de decises de tecnocratas. Por esse motivo, a definio de vrios autores
contemporneos para poltica pblica inclui o curso que efetivamente toma a ao que os
atores conseguem promover, e no apenas o desejo e o desenho da ao coletiva inicial. Ela se
faz com o resultado das muitas decises e interaes e, em conseqncia, os fatos reais que a
ao coletiva produz (Villanueva, 1992). A viso de um mundo poltico unilateralmente
homogneo, com ganhadores e perdedores constantes, mais adequada s sociedades
tradicionais que dinmica plural e aberta da sociedade na modernidade.
Nesse sentido, o papel desempenhado pelos diversos atores que participaram do
processo demonstra que poltica pblica que resulta de espaos dialgicos constitui um
conjunto complexo de decisores e operadores, visveis e invisveis, mais que uma deciso
nica que provm de uma autoridade legtima acerca de uma ao de governo ou do
Legislativo, contribuindo para democratizar a democracia.

269
 Questes para a continuidade da pesquisa

Algumas questes se manifestaram durante a realizao da tese e necessitam de

pesquisas adicionais, cabendo apenas traar conjecturas, deixando-as para investigao futura.
A primeira diz respeito ao alcance do potencial democratizador e quais so seus limites
quando da participao das OSC em arranjos de polticas pblicas com governos.
Passado o momento de conquistas democrticas, pelo terceiro setor, durante a luta pela
democratizao, em que o debate terico enfatiza sua importncia histrica no processo,
apontamos alguns desafios para confirmar aquele potencial em espaos de parceria com
governos. At que ponto os vnculos polticos e governamentais que as OSC estabelecem - que
se entrelaam com interesses partidrios e clientelistas - apontam para uma tendncia de no
rompimento com as caractersticas da cultura poltica brasileira? Caso se confirme, deixando-
se contaminar pela racionalidade instrumental, teria enfraquecido seu potencial
democratizador. Esse risco aumenta se prevalecer, em grande parte do terceiro setor, formas
no democrticas de deciso e de objetivos, se no houver incentivo participao autnoma
dos cidados e ao controle social, se estruturas profissionais se tornarem burocrticas e
lutarem pela prpria manuteno, mantendo-se distanciadas dos compromissos assumidos com
sua base e com a realidade que desejam modificar.

Tendo em vista a cultura poltica brasileira consolidada em sculos, a recente

experincia democrtica em que atores com interesses divergentes atuam de forma conjunta, a
desigualdade de recursos de poder, e os critrios para que a democracia dialgica se
estabelea, h uma tendncia de as relaes de parceria apontarem para uma reflexividade
limitada tanto da atuao do terceiro setor, enquanto formao social e poltica, quanto do
prprio Estado. Como prevalece hegemonicamente o modo de fazer poltica marcado pelo
poder hierrquico, em que se conjugam cooptao, manipulao, insulamento, intermediao
de interesses no visveis, e clientelismo, pesquisas adicionais sobre parcerias podero apontar
se h reproduo dessas condies ou se se confirma o potencial de transformaes polticas e
sociais que as OSC foram capazes de empreender no momento de pouca abertura do regime
poltico, influenciando o prprio funcionamento do Estado.

270
 A segunda questo se relaciona com a fase de implementao que constitui ponto
crucial, pois do ponto de vista conceitual poltica pblica requer mecanismos que facilitem a
implementao e gesto, jurisdies institucionais definidas e acompanhamento e avaliao.
No caso da Lei 9.790/99, como houve a mudana de governo em 2002, e tendo em vista o
discurso de atores de que a lei no pegaria, tornam a continuidade da pesquisa
particularmente interessante. Essa prpria idia pode ser fonte de pesquisas sobre inovaes
em polticas pblicas. Em 2006, o nmero de adeses qualificao de OSCIP era de 3800
entidades, enquanto o de utilidade pblica, que existe desde 1935, era de 11.700 entidades
(no h informaes sobre o de filantropia disponvel ao pblico).
A implementao e a execuo ficaram a cargo no de quem a formulou, mas com
outras instituies com cultura poltica e objetivos diferentes. A qualificao ficou sob a
responsabilidade do Ministrio da Justia enquanto a celebrao de Termos de Parceria
descentralizada.
A qualificao de OSCIP ficou sob a jurisdio do mesmo departamento que concede
os ttulos de utilidade pblica. Essa condio pode introduzir problemas em relao
qualificao, tendo em vista a tendncia de a burocracia empregar os mesmos mtodos, o que
invalidaria todo o esforo de simplificao e desburocratizao da lei. Observa-se que as
informaes sobre utilidade pblica se tornaram pblicas, no stio da Internet, o que uma
influncia da lei das OSCIP.
Como a implementao da Lei 9.790/99 encontrou muitas resistncias da burocracia,
acostumada s regras antigas, so necessrias pesquisas adicionais sobre a qualificao para
verificar em que medida prevaleceu a dependncia trajetria (path dependency), se houve
adaptaes que constrangeram as inovaes ou deram continuidade a elas. Para
neoinstitucionalistas como North (1996), a maneira como as organizaes surgem e evoluem
so fundamentalmente influenciadas pela estrutura institucional existente. Embora as regras
formais possam mudar como resultado de uma deciso poltica, os constrangimentos informais
costumes, tradies e cdigos de conduta so muito mais imperativos nas polticas
pblicas, e conectam o passado com o presente. Em relao a esse tema, os normativos
recentes publicados pelo Ministrio da Justia devem ser analisados, pois adicionaram

271
mecanismos de fiscalizao das entidades registradas, um controle ex-ante, e um sistema
eletrnico para cadastro de entidades qualificadas e pedidos de renovao dos ttulos.
Ao contrrio do sucesso obtido no processo decisrio, que teve a Comunidade
Solidria jogando importante papel na coordenao dos eventos, a implementao dos Termos
de Parceria encontra ainda muitas resistncias da burocracia, acostumada s regras antigas e,
notadamente, das consultorias jurdicas que detm o monoplio nas interpretaes das leis nos
Ministrios e da deciso sobre as formas de ajuste. O Termo de Parceria, por ser
descentralizado, tal como os convnios, no teve uma instituio responsvel por criar a
cultura de seu uso.

Algumas instituies que queriam empreg-lo tiveram enormes dificuldades, pois as

Consultorias Jurdicas negavam ou obrigavam a usar a norma (IN n 1) que instrua os
convnios, e no o Decreto que regulamentava a lei. Desde ento, o TCU tem emitido vrios
pareceres favorveis quanto legalidade do emprego do Termo de Parceria, mas dvidas
persistem. Portanto, a implementao da lei assim fonte de temas para a pesquisa sob vrios
aspectos.

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Interlocuo Poltica do Conselho da Comunidade Solidria sobre o Marco Legal do terceiro
setor. XVII Reunio do Conselho da Comunidade Solidria. Braslia, 06/10/1997, (mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. Documento de Referncia: O Conselho da
Comunidade Solidria e a construo de novas relaes entre Estado e Sociedade no Brasil: o
Governo e o terceiro setor. XV Reunio do Conselho da Comunidade Solidria. Braslia,
30/07/1997, (mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. Coletnea das Contribuies Enviadas pelos
Interlocutores, 5 de setembro de 1997(mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria Documento-base (1 verso). para a XVII Reunio do
Conselho da Comunidade Solidria. Marco Legal do terceiro setor, Sexta Rodada de
Interlocuo Poltica, segunda verso. Braslia: 15/09/1997, (mimeo).

281
 ______Construindo a Agenda Social: Sntese preliminar das seis Rodadas de Interlocuo
Poltica do Conselho da Comunidade Solidria (1996-1997), Braslia: Comunidade Solidria,
1997.
____. Conselho Comunidade Solidria. Documento Base (2 verso). VI Rodada de
Interlocuo Poltica do Conselho da Comunidade Solidria sobre o Marco Legal do terceiro
setor. Braslia, 29/09/1997, Reunio de 06/10/97 (mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. Ata da VXVII Reunio. Granja do Torto. Conselho da
Comunidade Solidria, Braslia, 1997 (mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. Ata reunio GTs com Casa Civil da Presidncia da
Repblica 17/02/1998 (mimeo).
______Construindo uma nova relao Estado-Sociedade - A experincia da Comunidade
Solidria, Braslia: Comunidade Solidria, 1998 (mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. Documento Base para XX Reunio do Conselho da
Comunidade Solidria. Continuao da Sexta Rodada de Interlocuo Poltica 4 de maio de
1998, Braslia, 1998 (mimeo).
_____. Conselho Comunidade Solidria. Ata da XX Reunio. Granja do Torto. Conselho da
Comunidade Solidria. Braslia, 1998 (mimeo).
_____. Conselho Comunidade Solidria. Minuta do anteprojeto Lei OSCIP e do Projeto de Lei
Complementar Tributria do Terceiro Setor enviada aos interlocutores para reunio em
17/04/1998. Braslia: 03/04/1998 (mimeo).
_____. Conselho Comunidade Solidria. Atas de Reunio Marco legal do Terceiro Setor.
Perodo 1997-1998 (mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. O Programa Comunidade Solidria: uma breve
avaliao das aes governamentais. Conselho da Comunidade Solidria Braslia, 1999
(mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. O Conselho da Comunidade Solidria. Texto para
novos conselheiros. Braslia: maro 1999b (mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. Anlise do Substitutivo ao PL n 4690/99. Braslia,
21/01/1999c, (mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. Seis anos de interlocuo pblica: metodologia,
resultados e avaliao de 1996-2002. Conselho da Comunidade Solidria Braslia: 2002a.
____. Conselho Comunidade Solidria. Atuao do Conselho da Comunidade Solidria na
Reforma do Marco Legal do terceiro setor 1997 2002. Conselho da Comunidade Solidria
Braslia, 2002b (mimeo).
____. Conselho Comunidade Solidria. Documento Base - Reforma do Marco Legal do
Terceiro Setor. 14 Rodada. Interlocuo Poltica, Braslia. 24/06/2002.

282
Legislao citada na tese
BRASIL, 1935, LEI N 91 DE 1935, Determina regras pelas quais so as sociedades
declaradas utilidade pblica.
BRASIL, 1988 Constituio. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Organizao de
Alexandre de Moraes. So Paulo: Atlas, 2005.
BRASIL, 1993, LEI N 8666 DE 1993, Regulamenta o Art. 37, inciso XXI, da Constituio
Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras
providncias.
BRASIL 1993, LEI N 8.742 - de 07 de dezembro de 1993, Dispe Sobre a Organizao da
Assistncia Social e d outras providncias.
BRASIL 1995, LEI N 9250 de 26 de dezembro de 1995, altera a legislao do imposto de
renda.
BRASIL 1995, LEI N 9.249. Altera a legislao do imposto de renda das pessoas jurdicas,
bem como da contribuio social sobre o lucro lquido, e d outras providncias.
BRASIL, 1998, LEI N 9601, Dispe sobre o contrato de trabalho por prazo determinado e d
outras providncias.
BRASIL, 1998, LEI N 9608 DE 1998, Dispe sobre o servio voluntrio e d outras
providncias.
BRASIL, 1998, LEI N 9637 de 15 de maio de 1998, Dispe sobre a qualificao de entidades
como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional de Publicizao, a extino dos
rgos e entidades que mencionam e a absoro de suas atividades por organizaes sociais, e
d outras providncias.
BRASIL 1998, LEI N 9732 de 11 de Dezembro de 1998, Altera a legislao tributria
federal. Altera dispositivos das Leis 8.212 e 8.213, Ambas de 24 de Julho de 1991, da LEI
9.317, de 5 de Dezembro de 1996, e d outras providncias.
BRASIL, 1998 Projeto de LEI N 4.690, trata da qualificao de organizao da sociedade
civil de carter pblico.
BRASIL, 1998. Exposio de Motivos ao Projeto de Lei n. 4.690/98. (23/07/1998). Mimeo.
BRASIL, 1999, Decreto de Lei N 3.100/99, Regulamenta a Lei no 9.790, de 23 de maro de
1999, que dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o
Termo de Parceria, e d outras providncias.
BRASIL, 1999, LEI N 9.790/99, Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico,
institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias.
BRASIL 1999. Decreto LEI N 2.999 de 25 de maro de 1999. Dispe sobre o Conselho da
Comunidade Solidria e d outras providncias.

283
Resumo
O principal objetivo desta tese compreender quais foram os principais fenmenos
polticos e sociais que propiciaram que a reforma da legislao relativa ao terceiro setor
entrasse na agenda governamental e tivesse xito com a promulgao da Lei 9.790/99, que
criou a qualificao de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) para as
pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos. Elementos geralmente apontados
como impulsionadores de aes pblicas como uma crise ou problema urgente no estiveram
presentes. As foras que atuaram para trazer o tema no topo da agenda se relacionaram com a
viabilizao de preferncias de polticas pblicas por parte do projeto do Conselho da
Comunidade Solidria; a influncia exercida pela formao das idias sobre a legislao,
gerada pela comunidade de poltica formada pelas organizaes da sociedade civil; e um
contexto poltico favorvel a realizao de mudanas.
Para a anlise do estudo de caso, agregamos as teorias de polticas pblicas,
particularmente a de John Kingdon, que discute a formao da agenda de um ponto de vista
multidimensional. O estudo de caso investigou de que modo o tema da reforma foi construdo
como problema prioritrio nos processos decisrios e como foi negociado pelos atores da
sociedade, do governo e do legislativo que participaram.
A teoria da modernidade reflexiva de Anthony Giddens permitiu analisar as mudanas
que ocorreram no Estado e na sociedade enquanto produtos das relaes entre cidados
reflexivos e as instituies. A democracia dialgica, embora com limitaes, caracterizou o
espao criado pela Interlocuo Poltica para a realizao da reforma, bem como teve
influncia nas negociaes no Legislativo. Diversos atores puderam participar e interferir nas
decises da formulao e negociaes da Lei 9.790/99, diferenciando-se, portanto, dos meios
institucionais tradicionalmente utilizados para fazer poltica pblica, poca.

Abstract
The main objective of this thesis is to understand the main political and social
phenomena that propitiated the third sectors legislation reform of to be introduced in the
governmental agenda. As a result of this process, Law 9790/99 was promulgated, creating the
qualification of Civil Society Organization of Public Interest for nonprofit organizations.
The fact that stands out about the inclusion of this subject in the agenda is that the
elements that generally boost public actions, such as a crisis or an urgent subject, were not
present in this case. The forces that brought forth the subject were basic related to three
factors: the feasibility of preferences of public policies by the Solidary Community Council;
the build-up of ideas about the legislation produced by the political community of Non
Governmental Organizations and the favorable political context.
For the analysis of this case study, public policy theories were gathered, particularly the
one of John Kingdon, which examines the agenda formation from a multidimensional point-
of-view. This thesis investigates how the reform subject was build-up as a priority problem in
the decision process and how it was negotiated by the engaged actors of society, government
and congress.

284
 Anthony Giddens reflexive modernization theory permitted to analyze the changes in
the State and in society as a result of the relations between reflective citizens and institutions.
The dialogic democracy, even considered with limitations, characterized the space created by
political interlocution for the accomplishment of the reform and it influenced negotiations in
the Legislative Power. The participation and intervention of numerous actors in negotiations
and in decisions regarding formulation of Law 9790/99, differentiated this process from the
institutional means traditionally used to make public policies at the time.

Resum
Lobjectif principal de cette thse est de comprendre quels ont t les principaux
phnomnes politiques et sociaux qui ont rendu propice que la rforme de la lgislation
concernant letroisime secteur soit rentre dans agenda gouvernemental etait eu du succs
avec la promulgation de la Loi 9,790/99, qui a cr la qualification d' Organisation de la
Socit Civile d'Intrt Public pour les personnes juridiques de droit priv sans fins lucratifs.
Ce qui se dtache dans l' inclusion du sujet dans agenda est quil n'
y avait pas de crise ni non
plus il s'agissait d'un sujet urgent, lments gnralement indiqus comme stimulateurs
d'actions publiques.Les forces qui ont agi pour rapporter le sujet au dbat se sontrelationnes
avec la viabilisation de prfrences de politiques publiques de la part du Conseil de la
Communaut Solidaire, fortifi par la circonstance de formation des ides sur la lgislation,
produite par la communaut de politique forme par les organisations de la socit civile, et
s'
est produit en un contexte politique favorable des changements .

Pour l'analyse de l'tude de cas, nous ajoutons les thories de politiques publiques,
particulirement celle de John Kingdon, qui discute la formation de agenda d' un point de vue
multidimensionnel. L' tude de cas a enqut de quelle manire le sujet de la rforme a t
construit en tant que problme prioritaire dans les procdures dcisoires et comment il a t
ngoci par les acteurs de la socit, du gouvernement et du lgislatif qui y ont particip.

La thorie de la modernit rflxive d' Anthony Giddens a permis d' analyser les
changements qui se sont produits dans l' tat et dans la socit em tant que produits des
relations entre des citoyens rflxis et les institutions. La dmocratie dialogique, bien qu' avec
des limitations, a caractris l'espace cr par l'Interlocution Politique pour la ralisation de la
rforme, tout comme elle a eu de influence sur les ngociations dans le Lgislatif. De divers
acteurs ont pu participer et intervenir dans les dcisions dela formulation et des ngociations
de la Loi 9,790/99, se diffrenciant, donc, des moyens institutionnels traditionnellement
utiliss pour tablir une politique publique, lpoque.

285
 Lista de Siglas e abreviaturas utilizadas

ABONG - Associao Brasileira de ONGs

AED - Agncia de Educao para o Desenvolvimento
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
CEBAS Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social
CEBRAP Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
CF Constituio Federal
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
CNSS - Conselho Nacional de Servio Social
CONAB - Companhia Nacional de Abastecimento
CONSEA - Conselho Nacional de Segurana Alimentar
Conselho Conselho da Comunidade Solidria
CPI - Comisso Parlamentar de Inqurito
DLIS Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel
DUP Declarao de Utilidade Pblica Fderal
ECA Estatuto da Criana e do Adolescente
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
FHC Fernando Henrique Cardoso
Frum Frum de Ongs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
GIFE Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas
GT - Grupos de Trabalho(s)
INSS Instituto Nacional de Seguro Social
IR - posto de Renda
ISPN Instituto Sociedade, Populao e Natureza
LBA Legio Brasileira de Assistncia
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social
MARE Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
MEC Ministrio da Educao

286
MP - Ministrio Pblico
MPO Ministrio do Planejamento e Oramento
MPs - Medidas Provisrias
ONGs Organizaes No Governamentais
OS - Organizao Social (criada pela Lei 9.637/98)
OSC Organizaes da Sociedade Civil
OSCCP - Organizaes da Sociedade Civil de Carter Pblico
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (criada pela Lei 9.790/99)
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PL Projeto de Lei
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PPA Processo de Planejamento Anual NPM - New Public Management NGP - Nova Gesto
Pblica
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB)
PT Partido dos Trabalhadores
RITS - Rede de Informao para o Terceiro Setor
SIMPLES - Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas
e das Empresas de Pequeno Porte
SUS Sistema nico de Sade
TCU - Tribunal de Contas da Unio
TP Termo de Parceria
UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia

287
 Anexo I Resumo da metodologia da Interlocuo Poltica e temas abordados

O processo de Rodada de Interlocuo Poltica compreende:

a escolha do tema;
a definio dos objetivos da Rodada;
a escolha dos Interlocutores;
pesquisa e consulta para identificao dos problemas;
o levantamento das propostas de solues;
a sistematizao dos problemas e das solues propostas segundo as vrias vises ou
posies presentes;
a identificao, a listagem e a discusso de consensos presumidos entre tais vises ou
posies;
a listagem dos dissensos identificados;
a consolidao dos consensos confirmados sobre problemas, vises e propostas de
solues;
a sistematizao das propostas de solues apresentadas para cada problema;
a transformao das solues consensuais em medidas prticas;
a identificao dos atores que podem realizar as medidas acertadas e concertadas;
a mobilizao e organizao dos atores responsveis pela negociao e execuo das
medidas;
o acompanhamento e o monitoramento do processo de negociao e realizao das
medidas; e
a avaliao final da Rodada.

Tudo isso feito por meio:

da elaborao de documentos para consulta, para subsidiar e provocar o debate e para
consolidar as concluses;
de reunies setoriais preparatrias;
de uma reunio geral final;
de comisses de trabalho (e/ou de preparao da Rodada); e
de comisses de encaminhamento (constitudas aps a reunio).

288
 DATA TEMA N DA RODADA GESTO

05/08/96 Reforma Agrria Primeira 1995-1996

26/08/96 Renda Mnima e Educao Fundamental Segunda

29/10/96 Segurana Alimentar e Nutricional Terceira

12/05/97 Criana e Adolescente Quarta 1997-1998

25/08/97 Alternativas de Ocupao e Renda Quinta

06/10/97 Marco Legal do terceiro setor Sexta

08/12/97 Sntese Preliminar da Agenda Social Stima

16/03/98 Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel Oitava

04/05/98 Continuao da Sexta Rodada de Interlocuo Sexta

Poltica - Marco Legal do terceiro setor

31/05/99 Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel Nona 1999-2000

30/08/99 Por uma estratgia em prol do segmento jovem Dcima

29/11/99 A Cpula Mundial de Copenhague e a Excluso Dcima-Primeira

Social no Brasil - Estratgias Inovadoras de Incluso
no Campo da Educao: A Parceria entre Estado e
Sociedade para a Reduo do Insucesso Escolar

25/09/00 Um novo referencial para a ao social do Estado e Dcima-Segunda

da Sociedade - Sete lies da experincia da
Comunidade Solidria

05/03/01e A Expanso do Microcrdito no Brasil Dcima-Terceira 2001-2002

04/10/01

24/06/02 A Reforma do Marco Legal do terceiro setor (cont.) Dcima-Quarta

TOTAL 14 Rodadas

Fonte: Conselho Comunidade Solidria, Seis anos de interlocuo pblica: metodologia,

resultados e avaliao de 1996-2002. Conselho da Comunidade Solidria Braslia: 2002a.

289
 Anexo II Conselheiros da Comunidade Solidria (1995-2002)

GESTO 1995 - 1996

O primeiro Conselho (cuja gesto se estendeu de fevereiro de 1995 a fevereiro de 1997) foi integrado
por 21 membros da sociedade civil, dez Ministros de Estado, e pela Secretria Executiva do Programa
Comunidade Solidria:

Presidente do Conselho
Ruth Corra Leite Cardoso
Secretria - Executiva do Programa Comunidade Solidria
Anna Maria Tibrcio Medeiros Peliano

Membros da sociedade civil

Antnio Renato Arago Ator e Embaixador do UNICEF
Andr Roberto Spitz Furnas e Comit das Entidades Pblicas no Combate Fome e pela Vida
Arzemiro Hofmann Igreja Evanglica da Confisso Luterana no Brasil
Augusto de Franco Agncia de Educao para o Desenvolvimento
Denise Dourado Dora - THEMIS - Assessoria Jurdica e Estudos de Gnero
Dom Luciano Mendes de Almeida Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNBB
frem de Aguiar Maranho - Universidade Federal de Pernambuco
Gilberto Passos Gil Moreira - GeGe Produes
Hlio de Souza Santos Conselho da Comunidade Negra do Estado de So Paulo e Ncleo de Estudos
Interdisciplinares do Negro Brasileiro
Herbert Jos de Souza IBASE e Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e Pela Vida
Joaquim de Arruda Falco Neto - Fundao Getlio Vargas
Jorge Eduardo Saavedra Duro FASE Nacional
Maria do Carmo Brant de Carvalho - CENPEC e PUC/SP
Miguel Darcy de Oliveira - Instituto de Ao Cultural IDAC
Ney Bittencourt de Arajo Associao Brasileira de Agorbusiness ABAG
Pedro Moreira Salles - Unio dos Bancos Brasileiros S.A - UNIBANCO
Regina Blois Duarte A Vida Sonho Produes Artsticas Ltda
Romeu Padilha de Figueiredo Cmara dos Deputados
Ruth Corra Leite Cardoso Conselho da Comunidade Solidria
Srgio Eduardo Arbulu Mendona DIEESE
Snia Miriam Draibe - Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas - NEPP/Universidade de Campinas

Membros governamentais
Adib Domingos Jatene Ministrio da Sade
Antonio Kandir Ministrio do Planejamento e Oramento
Arlindo Porto Ministrio da Agricultura e do Abastecimento
Clvis de Barros Carvalho Casa Civil da Presidncia da Repblica
Edson Arantes do Nascimento Ministrio Extraordinrio dos Esportes
Nelson Jobim - Ministrio da Justia
Paulo Paiva Ministrio do Trabalho
Paulo Renato de Souza Ministrio da Educao e do Desporto
Pedro Malan Ministrio da Fazenda
Raul Belens Jungmann Pinto Ministrio Extraordinrio para Poltica Fundiria

290
Reinhold Stephanes Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

GESTO 1997 - 1998

O Conselho da Comunidade Solidria tomou posse no dia 24 de maro de 1997, durante a XIII
Reunio do Conselho, para um mandato de dois anos. Sua composio foi ampliada, com a incluso do
Ministro Estraordinrio para a Poltica Fundiria, elevando o nmero de representantes governamentais
para onze. Foram reconduzidos os seguintes conselheiros:

Presidente do Conselho
Ruth Corra Leite Cardoso
Secretria - Executiva do Programa Comunidade Solidria
Anna Maria Tibrcio Medeiros Peliano

Membros da sociedade civil

Almir de Souza Maia Universidade Metodista de Piracicaba
Augusto de Franco
Carlos Alves Moura Fundao Palmares
Danieal Mercury de Almeida Povoas Canto da Cidade Produes
Denise Dourado Dora Themis Assessoria Jurdica e Estudos de Gnero
Dom Raimundo Damasceno Assis Confederao Nacional do Bispos do Brasil
frem de Aguiar Maranho Universidade Federal de Pernambuco
Gilberto Passos Gil Moreira - GeGe Produes
Horcio Lafer Piva - Federao das Indstrias do Estado de So Paulo - FIESP
Joaquim de Arruda Falco Neto - Fundao Roberto Marinho
Manoel Dantas Barreto Filho - Frutas do Nordeste Ltda - FRUNORTE
Maria de Nazar Oliveira Imbiriba Mitschein Programa Pobreza e Meio Ambiente na Amaznia-
POEMA - Universidade Federal do Par
Maria do Carmo Brant de Carvalho - Instituto de Estudos Especiais da PUC/SP
Miguel Darcy de Oliveira - Instituto de Ao Cultural - IDAC
Pedro Moreira Salles - Unio dos Bancos Brasileiros S.A UNIBANCO
Regina Blois Duarte
Romeu Padilha de Figueiredo
Rubem Csar Fernandes - Viva Rio - Coordenadoria de reas e Projetos
Snia Miriam Draibe - Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas - NEPP/Universidade de Campinas
Viviane Senna Lalli - Instituto Ayrton Senna

Membros governamentais
Antonio Kandir Ministrio do Planejamento e Oramento
Arlindo Porto Ministrio da Agricultura e do Abastecimento
Carlos Csar de Albuquerque Ministrio da Sade
Clvis de Barros Carvalho Casa Civil da Presidncia da Repblica
Edson Arantes do Nascimento Ministrio Extraordinrio dos Esportes
ris Rezende Ministrio da Justia
Paulo Paiva Ministrio do Trabalho
Paulo Renato de Souza Ministrio da Educao e do Desporto
Pedro Malan Ministrio da Fazenda
Raul Belens Jungmann Pinto Ministrio Extraordinrio para Poltica Fundiria
Reinhold Stephanes Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

291
GESTES 1999 - 2000 / 2001 - 2002

Presidente do Conselho
Ruth Corra Leite Cardoso

Membros da sociedade civil

Agop Kayayan - Redes Sociais Estudos Projetos e Capacitao
Augusto de Franco Agncia de Educao para o Desenvolvimento
Boris Fausto - Universidade So Paulo - USP
Csar Soares dos Reis - Lar Fabiano de Cristo
Cesare de Florio La Rocca - ZUMBI - Centro Ax de Defesa e Proteo Criana e ao Adolescente
Edda Mayer Bergmann - Associao Beneficente e Cultural B' nai B'rith do Brasil
Eduardo Eugnio Gouveia Vieira - Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro - FIRJAN
Fernanda Bornhausen S - PRIME DBBS
Gilberto Passos Gil Moreira - GeGe Produes
Horcio Lafer Piva - Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP
Joaquim de Arruda Falco Neto - Fundao Getlio Vargas
Jos Rosa Abreu Vale - Governo do Estado do Cear - Secretaria do Trabalho e Ao Social
Jlio Srgio de Maya Pedrosa Moreira - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SEBRAE NACIONAL
Ladislau Dowbor - Ps-Graduao em Economia e Administrao - PUC/SP
Manoel Dantas Barreto Filho - Frutas do Nordeste Ltda - FRUNORTE
Maria Alice Setbal - CENPEC
Maria do Carmo Brant de Carvalho - CENPEC e PUC-SP
Maria Jos Motta Centro de Documentao e Informao do Artista Negro CIDAN e Projeto A
Arte de Representar Dignidade
Miguel Darcy de Oliveira - Instituto de Ao Cultural - IDAC
Neylar Coelho Vilar Lins - Fundao Odebrecht
Paulo Srgio Pinheiro - Secretaria de Estado dos Direitos Humanos - Ministrio da Justia
Pedro Moreira Salles - Unio dos Bancos Brasileiros S.A - UNIBANCO
Rubem Csar Fernandes - Viva Rio - Coordenadoria de reas e Projetos
Ruth Cardoso Comunidade Solidria
Srgio Eduardo Arbulu Mendona - Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Sociais -
DIEESE
Snia Miriam Draibe - Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas - NEPP/Universidade de Campinas
Viviane Senna Lalli - Instituto Ayrton Senna
Zilda Arns Neumann - Pastoral da Criana - CNBB

Membros governamentais
Barjas Negri Ministrio da Sade
Paulo Jobim Ministrio do Trabalho e Emprego
Paulo Renato Souza Ministrio da Educao
Pedro Parente Casa Civil da Presidncia da Repblica

Fonte: Conselho Comunidade Solidria, Seis anos de interlocuo pblica: metodologia, resultados e
avaliao de 1996-2002. Conselho da Comunidade Solidria Braslia: 2002a.

292
Anexo III Participantes da Sexta Rodada de Interlocuo Poltica sobre marco legal do
terceiro setor excludos os conselheiros (Incio em julho de 1997)
Governo:
Amauri Bier - Chefe da Assessoria Econmica do MPO
Eduardo Augusto de Almeida Guimares - Secretrio do Tesouro Nacional
Eduardo Martins - Presidente do IBAMA
Everardo de Almeida Maciel - Secretrio da Receita Federal
Gilson de Assis Dayrell - Presidente do CNAS
Jos Gregori - Secretrio Nacional de Direitos Humanos
Lcia Vnia Abro Costa - Secretria de Assistncia Social do MPAS
Luiz Carlos Bresser Pereira - Ministro de Estado da Administrao Federal e da Reforma do Estado
Vilmar Evangelista Faria - Secretrio de Coordenao da Cmara de Poltica Social do Governo.
Sociedade:
Alexandre Fonseca - Representante do Rotary Club
Anna Maria Tibrcio Medeiros Peliano - Secretria-Executiva do Programa Comunidade Solidria.
Csar Soares dos Reis - Presidente do Lar Fabiano de Cristo
Cesare de La Rocca - Diretor da Rede de Formadores das ONGs na rea da Infncia/ Centro Ax de
Defesa e Proteo Criana e ao Adolescente
Donald Rolfe Sowyer - Coordenador do ISPN
Eduardo Luiz Barros Barbosa - Presidente da Federao Nacional das APAES
Evelyn Berg Ioschpe - Presidente do GIFE
Fani Lerner - Presidente do Programa do Voluntariado Paranaense
Flvio Valente - Membro da Secretaria-Executiva do Frum Nacional de Ao da Cidadania
Hamilton Jos Barreto de Faria - Coordenador do POLIS
Herbert de Souza - Secretrio-Executivo do IBASE (+ 9/8/97)
Humberto Mafra - Membro da coordenao do Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para
o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
Joo Maurcio de Arajo Pinho
Jorge Eduardo Saavedra Duro - Presidente da FASE
Jos Mindlin - Membro do Conselho da Fundao Vitae
Jose Paulo Cavalcanti
Maria Helena Pereira - Vice-Presidente Executiva da Parceiros Voluntrios
Mrio Cmera de Oliveira - Presidente do Conselho Nacional de Governadores do Lions Club
Nara Costa Rodrigues - Presidente da Associao Nacional de Gerontologia
Pastor Caio Fbio DArajo - Presidente da VINDE
Roberto Paulo Czar de Andrade
Samyra Crespo - Secretria-Adjunta do ISER
Srgio Andrade de Carvalho - Diretor da Cruzada do Menor
Slvio Caccia Bava - Presidente da ABONG - Associao Brasileira de ONGs
Silvio Rocha Santana - Coordenador Tcnico da Fundao Grupo Esquel Brasil
Zilda Arns Neumann - Coordenadora da Pastoral da Criana.
Durante o processo foram incorporados outros interlocutores: Secretrio Executivo do Ministrio da
Agricultura; Assessora da Secretaria de Coordenao da Cmara de Poltica Social da Presidncia da
Repblica; Chefe de Gabinete do Secretrio Nacional dos Direitos Humanos; Secretrio Executivo do
Ministrio do Trabalho; Assessor da Fundao Roberto Marinho, Membro do Rotary Club; Eduardo
Sazazi, Consultor do GIFE; Diretor da ABC; Ministrio da Educao; IDESP, Secretrio Adjunto da
Secretaria de Assistncia Social, Programa Vale Creche; Instituto Scioambiental; Consultoria Jurdica
do MARE; Instituto Atlntico; Secretria Executiva do Ministrio da Justia, CNAS.

293
 Anexo IV A Lei 9.790 de 23 de maro de 1999

Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito

privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina
o Termo de Parceria, e d outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPTULO I
DA QUALIFICAO COMO ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL
DE INTERESSE PBLICO

Art. 1. Podem qualificar-se como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico as

pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e
normas estatutrias atendam aos requisitos institudos por esta Lei.
1 Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurdica de direito
privado que no distribui, entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou
doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes,
participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e que
os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto social.
2 A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao cumprimento dos
requisitos institudos por esta Lei.
Art. 2 No so passveis de qualificao como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, ainda que se dediquem de qualquer forma s atividades descritas no art. 3 desta Lei:
I- as sociedades comerciais;
II- os sindicatos, as associaes de classe ou de representao de categoria profissional;
III- as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas e
vises devocionais e confessionais;
IV- as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
V- as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo
restrito de associados ou scios;
VI- as entidades e empresas que comercializam planos de sade e assemelhados;
VII- as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;

294
 VIII- as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantenedoras;
IX- as Organizaes Sociais;
X- as cooperativas;
XI- as fundaes pblicas;
XII- as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo
pblico ou por fundaes pblicas;
XIII- as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipo de vinculao com o sistema
financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal.
Art. 3 A qualificao instituda por esta Lei, observado em qualquer caso, o princpio da
universalizao dos servios, no respectivo mbito de atuao das Organizaes, somente ser
conferida s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenha pelo
menos uma das seguintes finalidades:
I- promoo da assistncia social;
II- promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
III- promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de participao
das organizaes de que trata esta Lei;
IV- promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de participao das
organizaes de que trata esta Lei;
V- promoo da segurana alimentar e nutricional;
VI- defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento
sustentvel;
VII- promoo do voluntariado;
VIII- promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
IX- experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas
alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
X- promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica
gratuita de Interesse suplementar;
XI- promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de
outros valores universais;
XII- estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao
de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades mencionadas
neste artigo.
Pargrafo nico. Para os fins deste artigo, a dedicao s atividades nele previstas configura-se
mediante a execuo direta de projetos, programas, planos de aes correlatas, por meio da doao de
recursos fsicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestao de servios intermedirios de apoio a
outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em reas afins.

295
Art. 4 Atendido ao disposto no art. 3, exige-se ainda, para qualificarem-se como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, que as pessoas jurdicas interessadas sejam regidas por estatutos,
cujas normas expressamente disponham sobre:
VIII- a observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
economicidade e da eficincia;
IX- a adoo de prticas de gesto administrativa, necessrias e suficientes a coibir a
obteno, de forma individual ou coletiva, de benefcios ou vantagens pessoais, em decorrncia da
participao no respectivo processo decisrio;
X- a constituio de conselho fiscal ou rgo equivalente, dotado de competncia para
opinar sobre os relatrios de desempenho financeiro e contbil, e sobre as operaes patrimoniais
realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade.
XI- a previso de que, em caso de dissoluo da entidade, o respectivo patrimnio lquido
ser transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o
mesmo objeto social da extinta.
XII- a previso de que, na hiptese de a pessoa jurdica perder a qualificao instituda por
esta Lei, o respectivo acervo patrimonial disponvel, adquirido com recursos pblicos durante o perodo
em que perdurou aquela qualificao, ser transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos
desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social;
XIII- a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da entidade, que atuem
efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a ela prestam servios especficos, respeitados, em
ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente sua rea de atuao;
XIV- as normas de prestao de contas a serem observadas pela entidade, que determinaro
no mnimo:
a) a observncia dos princpios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de
Contabilidade;
b) que se d publicidade, por qualquer meio eficaz, no encerramento do exerccio fiscal, ao
relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se as certides negativas
de dbitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os disposio para exame de qualquer cidado;
c) a realizao de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso, da
aplicao dos eventuais recursos objeto do Termo de Parceria, conforme previsto em regulamento;
d) a prestao de contas de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pelas
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico ser feita conforme determina o pargrafo nico
do art. 70 da Constituio Federal.
Art. 5 Cumpridos os requisitos dos artigos 3 e 4 desta Lei, a pessoa jurdica de direito privado sem
fins lucrativos, interessada em obter a qualificao instituda por esta Lei, dever formular
requerimento escrito ao Ministrio da Justia, instrudo com cpias autenticadas dos seguintes
documentos:
I- estatuto registrado em Cartrio;
II- ata de eleio de sua atual diretoria;
III- balano patrimonial e demonstrao do resultado do exerccio;
IV- declarao de iseno do imposto de renda;

296
 V- inscrio no Cadastro Geral de Contribuintes.
Art. 6 Recebido o requerimento previsto no artigo anterior, o Ministrio da Justia decidir, no prazo
de trinta dias, deferindo ou no o pedido.
1 No caso de deferimento, o Ministrio da Justia emitir, no prazo de quinze dias da
deciso, certificado de qualificao da requerente como Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico.
2 Indeferido o pedido, o Ministrio da Justia, no prazo do 1, dar cincia da deciso,
mediante publicao no Dirio Oficial.
3 O pedido de qualificao somente ser indeferido quando:
I- a requerente enquadrar-se nas hipteses previstas no artigo 2 desta Lei;
II- a requerente no atender aos requisitos descritos nos artigos 3 e 4 desta Lei;
III- a documentao apresentada estiver incompleta.
Art. 7 Perde-se a qualificao de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, a pedido ou
mediante deciso proferida em processo administrativo ou judicial, de iniciativa popular ou do
Ministrio Pblico, no qual sero assegurados ampla defesa e o devido contraditrio.
Art. 8 Vedado o anonimato, e desde que amparado por fundadas evidncias de erro ou fraude,
qualquer cidado, respeitadas as prerrogativas do Ministrio Pblico, parte legtima para requerer,
judicial ou administrativamente, a perda da qualificao instituda por esta Lei.

CAPTULO II
DO TERMO DE PARCERIA

Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passvel de ser
firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a
execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3 desta Lei.
Art. 10 O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder Pblico e as Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico discriminar direitos, responsabilidades e obrigaes das partes
signatrias.
1 A celebrao do Termo de Parceria ser precedida de consulta aos Conselhos de Polticas Pblicas
das reas correspondentes de atuao existentes, nos respectivos nveis de governo.
2 So clusulas essenciais do Termo de Parceria:
I- a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho proposto pela
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico;
II- a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos
de execuo ou cronograma;
III- a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem
utilizados, mediante indicadores de resultado;

297
 IV- a de previso de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento,
estipulando item por item as categorias contbeis usadas pela organizao e detalhamento das
remuneraes e benefcios de pessoal a serem pagos com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de
Parceria, a seus diretores, empregados e consultores;
V- a que estabelece as obrigaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, entre as quais a
de apresentar ao Poder Pblico, ao trmino de cada exerccio, relatrio sobre a execuo do objeto do
Termo de Parceria, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados
alcanados, acompanhado de prestao de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados,
independente das previses mencionadas no Inciso IV;
VI- a de publicao, na imprensa oficial do Municpio, do Estado ou da Unio, conforme o
alcance das atividades celebradas entre o rgo parceiro e a Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execuo fsica e
financeira, conforme modelo simplificado estabelecido no regulamento desta Lei, contendo os dados
principais da documentao obrigatria do Inciso V, sob pena de no liberao dos recursos previstos
no Termo de Parceria.
Art. 11 A execuo do objeto do Termo de Parceria ser acompanhada e fiscalizada por rgo do Poder
Pblico da rea de atuao correspondente atividade fomentada, e pelos Conselhos de Polticas
Pblicas das reas correspondentes de atuao existentes, em cada nvel de governo.
1 Os resultados atingidos com a execuo do Termo de Parceria devem ser analisados por comisso
de avaliao, composta de comum acordo entre o rgo parceiro e a Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico.
2 A comisso encaminhar autoridade competente relatrio conclusivo sobre a avaliao
procedida.
3 Os Termos de Parceria destinados ao fomento de atividades nas reas de que trata essa Lei estaro
sujeitos aos mecanismos de controle social previstos na Legislao.
Art. 12 Os responsveis pela fiscalizao do Termo de Parceria, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica pela organizao
parceira, daro imediata cincia ao Tribunal de Contas respectivo e ao Ministrio Pblico, sob pena de
responsabilidade solidria.
Art. 13 Sem prejuzo da medida a que se refere o art. 12 desta Lei, havendo indcios fundados de
malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao
Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio, para que requeiram ao juzo competente a decretao
da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de
agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio
pblico, alm de outras medidas consubstanciadas na Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, e na Lei
Complementar n 64, de 18 de maio de 1990.
1 O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos artigos 822 e 825 do Cdigo
de Processo Civil.
2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas
bancrias e aplicaes mantidas pelo demandado no Pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados
internacionais.

298
 3 At o trmino da ao, o Poder Pblico permanecer como depositrio e gestor dos bens e valores
seqestrados ou indisponveis e velar pela continuidade das atividades sociais da organizao
parceira.

Art. 14 A organizao parceira far publicar, no prazo mximo de trinta dias, contado da assinatura do
Termo de Parceria, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de
obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico,
observados os princpios estabelecidos no inciso I do art. 4 desta Lei.
Art. 15 Caso a organizao adquira bem imvel com recursos provenientes da celebrao do Termo de
Parceria, este ser gravado com clusula de inalienabilidade.

CAPTULO III
DAS DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS

Art. 16 vedada s entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
a participao em campanhas de interesse poltico-partidrio ou eleitorais, sob quaisquer meios ou
formas.
Art.17 O Ministrio da Justia permitir, mediante requerimento dos interessados, livre acesso pblico
a todas as informaes pertinentes s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico.
Art. 18 As pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, qualificadas com base em
outros diplomas legais, podero qualificar-se como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, desde que atendidos aos requisitos para tanto exigidos, sendo-lhes assegurada a manuteno
simultnea dessas qualificaes, at dois anos contados da data de vigncia desta Lei.
1 Findo o prazo de dois anos, a pessoa jurdica interessada em manter a qualificao prevista
nesta Lei dever por ela optar, fato que implicar a renncia automtica de suas qualificaes
anteriores.
2 Caso no seja feita a opo prevista no pargrafo anterior, a pessoa jurdica perder
automaticamente a qualificao obtida nos termos desta Lei.
Art. 19 O Poder Executivo regulamentar esta Lei no prazo de trinta dias.
Art. 20 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 23 de Maro de 1999, 178 da Independncia e 111 da Repblica
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Renan Calheiros, Pedro Malan,
Paulo Renato Souza, Francisco Dornelles
Waldeck Ornlas, Jos Serra
Paulo Paiva, Clovis de Barros Carvalho.

299
 Anexo V Comparao da proposta do Executivo e o Substitutivo ao PL 4.690/98

Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito

privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da
Sociedade Civil de Carter Pblico, institui e disciplina o
Termo de Parceria, e d outras providncias.
DA QUALIFICAO COMO ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL
DE CARTER PBLICO

Art. 1. Podem qualificar-se como Organizaes da Sociedade Civil de Carter Pblico as

pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e
normas estatutrias atendam aos requisitos institudos por esta Lei.

1 Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurdica de direito
privado que no distribui, entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores ou doadores,
eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes, participaes ou
parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e que os aplica
integralmente na consecuo do respectivo objeto social.

2 A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao cumprimento dos

requisitos institudos por esta Lei.

Art. 2 No so passveis de qualificao como Organizaes da Sociedade Civil de Carter

Pblico:
(O Substitutivo acrescentou: (....), ainda que se dediquem de qualquer forma s atividades
descritas no art. 3 desta lei.)
I- as sociedades comerciais;
II- os sindicatos, as associaes de classe ou de representao de categoria profissional;
III- as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas e
vises devocionais e confessionais;
IV- as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
V- as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo
restrito de associados ou scios;
VI- os planos de sade e assemelhados;
(O Substitutivo alterou para: as entidades e empresas que comercializam planos de sade e
assemelhados.)
VII- as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;
VIII- as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantenedoras;
IX- as cooperativas de qualquer tipo ou gnero.
(O Substitutivo acrescentou como inciso IX: as organizaes sociais de que trata a lei n
9.637, de 15 de maio de 1998 ).
X- as fundaes pblicas;
as fundaes ou associaes de direito privado criadas por rgo pblico ou por fundaes
pblicas;

300
 Art. 3 A qualificao instituda por esta Lei somente ser conferida s pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, cujo objeto social seja dedicado realizao de pelo menos uma
das seguintes atividades:
(O Substitutivo Alterou para: A qualificao instituda por est Lei observado, em qualquer
caso, o principio da Universalizao dos servios, no respectivo mbito de atuao das organizaes,
somente ser conferida s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujo objeto social
tenha por finalidades:).

I- assistncia social;
(O Substitutivo acrescentou: promoo da assistncia social).
II- promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
III- promoo gratuita da educao;
(O Substitutivo acrescentou: promoo gratuita da educao, observando-se a forma
complementar de participao das organizaes de que trata esta lei.)
IV- promoo gratuita da sade;
(O Substitutivo acrescentou: promoo gratuita da sade, observando-se a forma
complementar de participao das organizaes de que trata esta Lei)
V- promoo da segurana alimentar e nutricional;
VI- defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento
sustentvel;
VII- promoo do voluntariado;
(O Substitutivo suprimiu o inciso VII.)
VIII- promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
IX- experimentao de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de
produo, comrcio, emprego e crdito;
(O Substitutivo suprimiu o inciso IX)
X- defesa e promoo de direitos estabelecidos e construo de novos direitos, inclusive os
coletivos, difusos e emergentes;
(O Substitutivo suprimiu o inciso X)
XI- promoo da tica, da paz, da cidadania, da democracia e de outros valores universais;
XII- estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao
de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades mencionadas
neste artigo;
XIII- assistncia judiciria e proteo jurdica gratuita.
(O Substitutivo suprimiu o inciso XIII)

Pargrafo nico. Para os fins deste artigo, a dedicao s atividades nele previstas configura-se
mediante a execuo direta de projetos, programas, planos e aes correlatas, por meio da doao de
recursos fsicos, humanos e financeiros, e pela prestao de servios intermedirios de apoio a outras
organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em reas afins.
(O Substitutivo modificou o pargrafo nico, acrescentando dois pargrafos: 1 - para os
fins deste artigo, aplicam-se as disposies legais vigentes, especialmente as Leis n 8.069/90,
8.080/90, 8.212/91, 8.742/93 e 9.394/96, respectivamente, Estatuto da Criana e do Adolescente;
Sistema nico de Sade (SUS); Lei de Custeio da Seguridade Social; Lei Orgnica da Assistncia
Social (LOAS) e Lei das Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB). 2 - As finalidades
previstas neste artigo configuram-se atravs de execuo direta de projetos e programas ou pela
prestao de servios de apoio a outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico,
que atuem em reas afins, mediante a disponibilizao de recursos fsicos, humanos e financeiros.)

301
 Art. 4 Atendido ao disposto no artigo anterior, exige-se ainda, para qualificarem-se como
Organizaes da Sociedade Civil de Carter Pblico, que as pessoas jurdicas interessadas sejam
regidas por estatutos, cujas normas expressamente disponham sobre:

I- a observncia dos princpios da impessoalidade, da publicidade, da economicidade e

da moralidade;
(O Substitutivo acrescentou: moralidade, e da eficincia.)
II- a doao de prticas de gesto administrativa, necessrias e suficientes a coibir a
obteno, de forma individual ou coletiva, de benefcios ou vantagens pessoais, em decorrncia da
participao no respectivo processo decisrio;
III- a constituio de conselho fiscal ou rgo equivalente, dotado de competncia para
opinar sobre os relatrios de desempenho financeiro e contbil, e sobre as operaes patrimoniais
realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade.
IV- a previso de que, em caso de dissoluo da entidade, o respectivo patrimnio lquido
ser transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei;
(O Substitutivo acrescenta: (...), exclusivamente s organizaes que tenham o mesmo objeto
social:)
V- a previso de que, na hiptese de a pessoa jurdica perder a qualificao instituda por
esta Lei, o respectivo acervo patrimonial, adquirido com recursos pblicos durante o perodo em que
perdurou aquela qualificao, ser destinado a outra Organizao da Sociedade Civil de Carter
Pblico;
(O Substitutivo: altera a ltima parte do inciso para: (...) durante o perodo em que perdurou
aquela qualificao, ser devolvido ao patrimnio pblico.)
VI- a possibilidade de se instituir remunerao para os diretores da entidade que
respondam pela respectiva gesto executiva, e para aqueles que a ela prestam servios especficos,
respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente sua
rea de atuao;
(O Substitutivo altera linguagem: a possibilidades de se instituir remunerao para os
dirigentes da entidade, que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a ela prestam
servios especficos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na regio
correspondente sua rea de atuao.)
VII- as normas de prestao de contas a serem observadas pela entidade, que determinaro,
no mnimo:
a) a observncia dos procedimentos contbeis exigidos pelo regulamento do imposto de
renda; (O Substitutivo acrescentou: a observncia dos procedimentos contbeis exigidos pela
legislao vigente;)
b) que se d publicidade, no encerramento do exerccio fiscal, ao relatrio de atividades e aos
documentos contbeis da entidade, colocando-os disposio para exame de qualquer cidado; (O
Substitutivo acrescenta requisito: que se d publicidade, por qualquer meio eficaz, no encerramento
do exerccio fiscal, ao relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se
as certides negativas de dbitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os disposio para exame de
qualquer cidado.)
c) a realizao de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso,
sobre a totalidade de suas contas, conforme previsto em regulamento. (O Substitutivo acrescenta: a
realizao de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso, sobre a totalidade
de suas contas, observadas a legislao vigente e as normas correlatas dos Tribunais de Contas.)

302
 Art. 5 Cumpridos os requisitos dos artigos 3 e 4, a pessoa jurdica de direito privado sem fins
lucrativos, interessada em obter a qualificao instituda por esta Lei, dever formular requerimento
escrito ao Ministrio da Justia, instrudo por cpia autenticada dos seguintes documentos:

I- Estatuto registrado em Cartrio;

II- Ata de eleio de sua atual diretoria;
III- Balano patrimonial e demonstrativos dos resultados financeiros dos ltimos dois
exerccios;
IV- Declarao de iseno do Imposto de Renda dos ltimos dois exerccios;
V- Inscrio no Cadastro Geral de Contribuintes.

Art. 6 Recebido o requerimento previsto no artigo anterior, o Ministrio da Justia, no prazo

de trinta dias, decidir o correspondente pedido, deferindo-o ou no.
(O Substitutivo acrescenta: (...) decidir, no prazo de trinta dias, deferindo ou no o pedido,
podendo, para tanto, realizar as diligncias que se fizerem necessrias.).

1 No caso de deferimento, o Ministrio da Justia emitir, no prazo de quinze dias da data

da correspondente deciso, certificado de qualificao da requerente como Organizao da Sociedade
Civil de Carter Pblico.
(O Substitutivo muda a linguagem: No caso de deferimento, o Ministrio da justia emitir,
no prazo de quinze dias da deciso, certificado de qualificao de requerente como Organizao da
Sociedade Civil de Carter Pblico.)

2 Indeferido o pedido, o Ministrio da Justia dar cincia da deciso, mediante publicao

no Dirio Oficial.
(O Substitutivo muda linguagem: Indeferindo o pedido, o Ministrio da Justia, no prazo do
pargrafo anterior, dar cincia da deciso mediante publicao no Dirio Oficial.)

3 O pedido de qualificao somente ser indeferido quando:

I- a requerente enquadrar-se nas hipteses previstas no artigo 2 desta Lei;
II- a requerente no atender aos requisitos descritos nos artigos 3 e 4 desta Lei;
(O Substitutivo acrescenta: A requerente no atender aos requisitos descritos nos artigos 3, 4
e 5 desta Lei.)
III- a documentao apresentada estiver incompleta.
(O Substitutivo acrescenta: ficar caracterizado, a juzo da autoridade competente, no existir
convenincia ou interesse pblico na qualificao de requerente.)

Art. 7 Perde-se a qualificao de Organizao da Sociedade Civil de Carter Pblico a pedido

ou mediante deciso proferida em processo administrativo, no qual ser assegurada a ampla defesa e o
contraditrio.
(O Substitutivo acrescenta (...) deciso proferida em processo administrativo ou judicial, de
iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, no qual sero assegurados, ampla defesa e o devido
contraditrio.)

Art. 8 Vedado o anonimato, e desde que amparado por fundadas evidncias de erro ou fraude,
qualquer cidado parte legtima para demandar, junto s autoridades competentes, a instaurao de
processo administrativo de perda da qualificao instituda por esta Lei.

303
 (O Substitutivo acrescenta: (...) qualquer cidado, respeitadas as prerrogativas do Ministrio
Pblico, parte legitima para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificao
instituda por esta Lei.)

CAPTULO II - DO TERMO DE PARCERIA

(O Substitutivo mudou o ttulo para: TERMO DE CONVNIO

Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passvel de ser
firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de
Carter Pblico, destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a
execuo direta das atividades de interesse pblico previsto no art. 3 desta Lei.
(O Substitutivo alterou: Fica institudo o Termo de Convnio (..). para o fomento e a execuo
das atividades de interesse pblico previstas no art. 3 dessa Lei, observados os princpios de
administrao pblica e as normas gerais de licitao.)

Art. 10 O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder Pblico e as

Organizaes da Sociedade Civil de Carter Pblico discriminar direitos, responsabilidades e
obrigaes das partes signatrias.
(O Substitutivo: usa a terminologia O Termo de Convnio no lugar de Termo de Parceria em
todo o projeto de Lei)

Pargrafo nico. So clusulas essenciais do Termo de Parceria:

I- a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho proposto pela

Organizao da Sociedade Civil de Carter Pblico;
II- a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos
de execuo ou cronograma;
III- a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem
utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;
IV- a de estipulao dos limites e critrios para despesas com remunerao e vantagens de
qualquer natureza a serem percebidas pelos diretores e empregados das Organizaes da Sociedade
Civil de Carter Pblico, no exerccio de suas funes;
(O Substitutivo modificou: IV a de previso oramentria, estipulando item por item as
categorias de despesas e detalhamento das remuneraes de pessoal e benefcios sociais decorrentes do
projeto.)
V- a que estabelece as obrigaes da Sociedade Civil de Carter Pblico, entre as quais a
de apresentar ao Poder, ao trmino de cada exerccio, relatrio execuo do objeto do Termo de
Parceria, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados,
acompanhado de prestao de contas.
(O Substitutivo acrescentou mais um inciso: VI - A que determina o envio do Termo, no
encerramento de cada exerccio anual, avaliao do competente Tribunal de Contas.)

Art. 11 A execuo do objeto do Termo de Parceira ser acompanhada e fiscalizada por rgo
do Poder Pblico da rea de atuao correspondente atividade fomentada.
(O Substitutivo acrescentou: (...) rea de atuao correspondente atividade fomentada e,
ainda, pelo Ministrio Pblico e pelo Tribunal de Contas respectivo.)
1 Os resultados atingidos com a execuo do Termo de Parceria devem ser analisados por
comisso de avaliao, indicada pela autoridade competente.

304
 (O Substitutivo alterou: Os resultados atingidos com a execuo do Termo de Convnio
devem ser analisados por comisso de avaliao, composta paritariamente por membros indicados
pelas partes.)
2 A comisso encaminhar autoridade competente relatrio conclusivo sobre a avaliao
procedida.
(O Substitutivo acrescenta o pargrafo 3: Os Termos de Convnio destinados ao fomento de
atividades nas reas de assistncia social e sade estaro sujeitas aos mecanismos de controle social
previstos na legislao que rege o Sistema Nacional de Seguridade Social.)

Art. 12 Os responsveis pela fiscalizao do Termo de Parceria, ao tomarem conhecimento de

qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica pela
organizao parceria, daro cincia ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria.
(O Substitutivo: alterou a linguagem: Os responsveis pela fiscalizao do Termo de
Convnio, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de
recursos ou bens de origem pblica pela organizao conveniada, daro imediata cincia ao Tribunal
de Contas respectivo e ao Ministrio Pblico, sob pena de responsabilidade solidria.)

Art. 13 Sem prejuzo da medida a que se refere o artigo anterior, quando assim exigir a
gravidade dos fatos ou o interesse pblico, havendo indcios fundados de malversao de bens ou
recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico,
Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade, para que requeira ao juzo competente a
decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro dos bens dos seus dirigentes, bem
como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao
patrimnio pblico.
(O Substitutivo acrescentou: Sem prejuzo da medida a que se refere o artigo anterior,
havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela
fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia Geral da Unio, para que requeira ao
juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e do seqestro dos bens dos
seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou
causado dano ao patrimnio pblico, alm de outras medidas consubstanciadas na Lei 4.829, de 02 de
junho de 1992, e na Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990.)

1 O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos artigos 822 e 825 do
Cdigo de Processo Civil.

2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas
bancrias e aplicaes mantidas pelo demandado no pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados
internacionais.

3 At o trmino da ao, o Poder Pblico permanecer como depositrio e gestor dos bens e
valores seqestrados ou indisponveis e velar pela continuidade das atividades sociais da organizao
parceira.

Art. 14 A organizao parceira far publicar, no prazo mximo de trinta dias, contados da
assinatura do Termo de Parceria, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a
contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do
Poder Pblico.

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 (O Substitutivo acrescentou: (...) provenientes do poder pblico, observados os princpios da
administrao pblica e as normas gerais de licitao, referidas no Art. 22, Inciso XXVII, da
Constituio Federal.)

Art. 15 Caso a organizao adquira bem imvel com recursos provenientes da celebrao do
Termo de Parceria, este ser gravado com clusula de inalienabilidade, salvo com a anuncia do rgo
pblico parceiro.
(O Substitutivo suprimiu salvo com a anuncia do rgo pblico parceiro.

CAPTULO III
DAS DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS

Art. 16 Aplicam-se s Organizaes da Sociedade Civil de Carter Pblico as normas relativas

ao servio voluntrio, institudas pela Lei n 9.608, de 18 de fevereiro de 1998.
(O Substitutivo suprimiu o art. 16).

Art. 17 vedado s entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Carter

Pblico a participao em campanhas de carter poltico-partidrio ou eleitorais, sob quaisquer meios
ou formas.

Art. 18 O Ministrio da Justia permitir livre acesso pblico a todas as informaes

pertinentes s Organizaes da Sociedade Civil de Carter Pblico.

Art. 19 As pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, qualificados com base em
outros diplomas legais, podero qualificar-se como Organizaes da Sociedade Civil de Carter
Pblico, desde que atendidos aos requisitos para tanto exigidos, sendo-lhes assegurada a manuteno
simultnea dessas qualificaes, at dois anos contados da data de vigncia desta Lei. (O Substitutivo
suprimiu o art. 19).

1 Findo o prazo de dois anos, a pessoa jurdica interessada em manter a qualificao prevista
nesta Lei dever por ela optar, fato que implicar a renncia automtica de suas qualificaes
anteriores.

2 Caso no seja feita a opo prevista no pargrafo anterior, a pessoa jurdica perder,
automaticamente, a qualificao obtida nos termos desta Lei.

Art. 20 O Poder Executivo regulamentar esta Lei no Prazo de trinta dias.

Art. 21 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

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 Anexo VI Os produtos e a continuidade da reforma do marco legal do terceiro setor
(2001- 2002)

Em 2001, houve novo esforo dos dirigentes para obter alguns ganhos com a rea
econmica, j que a reforma de 1999 foi vazia nesse aspecto. O tempo decorrido da aprovao
da Lei 9.790/99 foi importante porque se pode avaliar que no havia custos significativos para
o Governo caso se estendesse os mesmos incentivos da Utilidade Pblica para as OSCIP, at
por uma questo de isonomia.
O resultado foi positivo: a MP 2.172-32/2001 permitiu que as OSCIP de microcrdito
no incorressem no limite legal da taxa de juros de doze por cento ao ano (Lei da Usura)
permitindo taxas de juros de mercado e sustentabilidade; a edio da Resoluo n 2874/01, do
Conselho Monetrio Nacional, possibilitando que as ONGs de Crdito ao Microempreendedor
SCM tomassem emprstimos junto ao Sistema Financeiro Nacional, tenham atuao em
todo territrio nacional e possam ser controladas por uma OSCIP; a MP n 2.158-35/2001, que
permitiu s OSCIP terem direito Lei n 9.249/95, podendo ter acesso a doaes dedutveis do
Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas. O convencimento do Secretario da Receita Federal
foi feito por notas tcnicas que apontavam o quanto inexpressivas so as dedues dedutveis
no Pas e o fato de que o oramento no sofreria impacto, mas o ponto chave foi mesmo
presso poltica dos dirigentes sobre o Ministro Malan.
No mesmo ano, por meio da MP n 2.216-37/2001, se estendeu o prazo de acumulao
da qualificao de OSCIP e outros ttulos federais at maro de 2004.
Em abril de 2002, no ltimo ano do mandato do Governo, o Conselho da Comunidade
Solidria retomou os debates sobre a Reforma do Marco Legal do terceiro setor em sua
Dcima-Quarta Rodada de Interlocuo Poltica. O objetivo da Rodada era dar continuidade
discusso iniciada em 1997. Na reunio plenria que aconteceu em 24 de junho de 2002,
foram criadas 4 Comisses para dar encaminhamentos s propostas: Recursos e
Financiamentos; Pesquisa, Divulgao, Fortalecimento Institucional e dos Conselhos de
Polticas Pblicas; Sistemas Classificatrios e Auto-Regulao; Regime Trabalhista e
Previdencirio.

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 Como estava em final de mandato, a divulgao da lei era maior e a resistncia de
dirigentes era menor, outros benefcios puderam ser acoplados lei, principalmente porque
eram decises que no impunham custos ao governo e dependiam mais do entendimento
tcnicos: a Portaria n 256, de 15 de agosto de 2002, do Ministrio da Fazenda, que autoriza a
realizao de doaes de mercadorias apreendidas pela Secretaria da Receita Federal a OSCIP,
como acontece com organizaes portadoras da Declarao de Utilidade Pblica; e alterao
do Decreto 99.658/1990 que trata de doaes de bens mveis da Unio, permitindo s OSCIP
receberem doaes de bens mveis da Unio.
A exceo foi a Medida Provisria n 66, artigo 37, de 29 de agosto de 2002, que
tratava de iseno fiscal para OSCIP que remuneram dirigentes. Essa foi uma negociao
rdua entre os dirigentes do Conselho e Ministrio da Fazenda.
A partir dessa MP, as OSCIP que optaram por remunerar seus dirigentes poderiam ter
iseno do Imposto de Renda (Lei n 9.532/97) e receber doaes dedutveis das empresas
doadoras (Lei 9.249/95). At a edio dessa MP, a entidade que remunerava seus dirigentes
perdia tais benefcios, conforme determinaes expressas em outras leis. Com a edio da MP
66, se reconheceu a diferena entre o conceito de sem fins lucrativos (atividade
desinteressada que se relaciona a fins que no resultem em benefcio dos scios) e
remunerao de dirigentes, que a contrapartida a servios prestados.
A partir de sugesto da Rodada, houve acordo com IPEA e IBGE para a elaborao de
pesquisa nacional apontando, por Unidade da Federao, faixa de renda e patrimnio, nmero
e perfil das associaes e fundaes existentes no Pas, entre outros critrios.
(Extrado de Atuao do Conselho da Comunidade Solidria na Reforma do Marco
Legal do Terceiro Setor 1997 2002, Interlocuo Poltica do Conselho da Comunidade
Solidria Braslia, 2002b).

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