Analiza novog Zakona o javnim nabavkama BiH i prateih

podzakonskih akata

Maj 2015.

1
Uvod

Prvi jedinstveni zakon iz oblasti javnih nabavki Bosna i Hercegovina je dobila 2004. godine1,
kao rezultat procesa usklaivanja domaeg zakonodavstva sa pravnom tekovinom Evropske
Unije2. Zajedno sa nekoliko izmjena i dopuna koje su uslijedile u narednim godinama, te
prateim podzakonskim aktima, Zakon je uspostavio decentralizovani sistem javnih nabavki u
BiH, prava, dunosti i odgovornosti uesnika u postupcima javnih nabavki, procedure javnih
nabavki i njihove kontrole, te institucije sistema.
U narednih deset godina, koliko je Zakon bio na snazi, akumulirana je potreba
sveobuhvatnije reforme oblasti javnih nabavki u BiH, kako zbog trendova i praksi u
izmijenjenom domaem i meunarodom okruenju, tako i zbog posljedinih izmjena propisa
na nivou EU.3 Evropska komisija je ve niz godina upozoravala nadlene instuticije BiH za
potrebom usvajanja novih propisa, usklaenih sa EU direktivama. Agencija za javne nabavke
BiH je jo prije nekoliko godina sainila nacrt novog Zakona o javnim nabavkama, koji je
proao iroki proces javnih konsultacija sa zainteresovanim stranama. Meutim,
institucijama vlasti BiH usvajanje ovog akta godinama nije bio prioritet.
Konano, u prvoj polovini 2014. godine Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine (PS
BiH) usvojila je novi Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine (ZJN BiH) 4. Zakon je
stupio na snagu 27. maja 2014. godine, a njegova primjena je bila odgoena za est mjeseci
od dana stupanja na snagu, odnosno do 28. novembra 2014 godine.5 U tom periodu je bilo
predvieno usvajanje potrebnih podzakonskih akata kojima se detaljnije reguliu pojedina
pitanja, kao to je propisano i samim Zakonom.
Prema Izvjetaju o napretku Evropske komisije za 2014. godinu Bosna i Hercegovina je
postigla odreeni napredak u oblasti javnih nabavki, mada veoma spor. Pored oekivanja
primjene novog Zakona i usvajanja svih potrebnih podzakonskih akata, Evropska komisija
posebno istie potrebu transparentnijeg rada nadlenih institucija, unapreenja unutranjih
poslova i jaanja kapaciteta ugovornih organa irom zemlje. 6

Novi propisi na nivou Evropske Unije

1
Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, "Slubeni glasnik BiH" broj 49/04
2
To se prevashodno odnosi na Direktive 89/665/EEC, 92/13/EEC, 92/50/EEC, 93/37/EEC, 93/38/EEC,
3
U meuvremennu su usvojene Direktive 2004/17/EZ, 2004/18/EZ i 2007/66/EZ
4 Na 64. sjednici Predstavnikog doma, odranoj 13. marta 2014. godine, i na 37. sjednici Doma naroda, odranoj 29. aprila

2014. godine.
5 Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine broj 39/14
6
Izvjetaj Evropske komisije o napretku Bosne i Hercegovine u 2014. godini,
http://www.dei.gov.ba/dei/dokumenti/prosirenje/?id=14162

2
Za razumijevanje nastavka ove analize znaajno je napomenuti da su nekoliko mjeseci prije
usvajanja novog ZJN BiH, Evropski Parlament i Vijee usvojili dvije nove Direktive za oblast
javnih nabavki - Direktive broj 2014/25/EU i 2014/24/EU7. Za segment transparentnosti i
borbe protiv korupcije u javnim nabavkama naroito je znaajna Direktiva 2014/24/EU koja,
u najkraem, uvodi sljedee novine:

Jae garancije za jasne procedure

Transparentnost garantuje fer, jednake i nediskriminatorske procedure. Sukob interesa i

nezakonito ponaanje su tetni za pravilno voenje postupaka dodjele ugovora i ispravne
primjene pravila. Korupcija u javnim nabavkama kota drutvo oko 2 milijarde eura. Stoga je
neophodno da se ojaa zakonodavstvo u ovoj oblasti.
Kada je u pitanju Sukob interesa:

o On se definie kao situacija u kojoj osobe koje su ukljuene, ili mogu da utiu
na postupak dodjele ugovora od strane ugovornog organa, imaju direktan ili
indirektan finansijski, ekonomski ili drugi lini interes koji moe ugroziti
nepristrasnost i nezavisnost postupka;
o Drave lanice treba da preuzmu korake da sprijee, identifikuju i rijee
sukobe interesa.

Prethodne konsultacije
U okviru priprema poziva za tendere, ugovorni organi mogu biti u situaciji da moraju
prethodno da konsultuju kompanije koje imaju relevantne informacije i ekspertizu. Takve
kosultacije mogu dovesti do situacija koje favorizuju konsultovane kompanije, ime se
naruava konkurencija. Nova direktiva bolje regulie ove konsultacije, i to na sljedei nain:

o Ugovorni organi moraju preuzeti neophodne korake kako bi obezbijedili da

uee kompanija koje su prethodno konsultovane ne utie na konkurenciju u
okviru tenderske procedure, te da ne dovede postupak u pitanje,
o Svaka informacija u ijem je kreiranju odreena kompanija uestvovala kao
rezultat prethodnih konsultacija, mora biti poslata ostalim kompanijama,
uesnicama na tenderu
o Meutim, ova kompanija moe biti iskljuena iz natjecanja samo u krajnjem
sluaju i to ako se ni na koji drugi nain ne moe garantovati jednak tretman
svih kompanija uesnica na tenderu

Osnove za iskljuenje iz postupka javnih nabavki su osnaene i proirene. Pored

osude za prevare i korupciju, razlozi za iskljuenje ukljuuju:
o Situacije u kojima kompanije neopravdano utiu na proces donoenja odluka koji
vodi do sklapanja ugovora,

7
Direktiva 2014/18/EZ Evropskog Parlamenta i Vijea od 26. februara 2014. o javnoj nabavci i o stavljanju van
snage Direktive 2004/18/EZ s efektom od 18. aprila 2016. godine, do kada i zemlje lanice imaju obavezu da
usklade svoja nacionalna zakonodavstva sa novom Direktivom

3
 o Lane izjave u vezi sa procedurom za dodjelu javnog ugovora, bilo da se one
odnose na odsustvo osnova za iskljuenje, posjedovanje profesionalnih, tehnikih
i finansijskih kapaciteta ili izostanak slanja neophodnih sertifikata;
o sporazumno naruavanje konkurencije.

U navedenim sluajevima ugovorni organi mogu iskljuiti kompanije. Iskljuenje moe biti
nametnuto i od strane drava lanica. Meutim, svaka kompanija koja je iskljuena iz
postupka moe demonstrirati svoju pouzdanost pruajui dokaze o koracima koje je
preduzela u otklanjanju problema ili nastale tete, osim u sluajevima kada je nadleni sud
donio drugaiju odluku.

Izmjene ugovora u toku njihovog trajanja, bez objavljivanja nove tenderske

procedure, mogu dovesti do krenja pravila o javnim nabavkama. Nova pravila zato
uvode pojanjenja i pojednostavljenja, s ciljem otklanjanja svih moguih sumnji u tom
pogledu. Novi poziv za prikupljanje ponuda nije potreban za modifikacije koje:
o Nisu sutinske, odnosno ne mijenjaju prirodu ili ekonomsku ravnoteu
ugovora,
o ija vrijednost ne prelazi vrijednosne razrede za primjenu direktiva i koja je
manja od 10% vrijednosti originalnog ugovora za robe i usluge i 15% za
radove,
o Su specificirane u ugovoru, bez obzira na njihovu vrijednost,
o Proizilaze iz nepredvidivih dogaaja ili se odnose na neophodne dopunske
radove, proizvode i usluge koje, iz tehnikih razloga ili zbog trokova, moe
obezbjediti sao kompanija koje trenutno ima ugovor. U oba sluaja posljedini
porast cijena ne moe biti vei od 50% vrijednosti inicijalnog ugovora.

Transparentnost je poboljana kroz mjere dobrog upravljanja javnim nabavkama:

o Dravama lanicama su postavljeni zahtjevi da vre monitoring i sastavljaju
izvjetaje. Drave lanice moraju:
Prijaviti krenja procedura javnih nabavki nacionalnim revizorskim
institucijama ili drugim nadlenim organima (sudovi, parlamenti itd.) i
objaviti rezultate monitoringa,
Podnijeti izvjetaj Komisiji svake 3 godine, o najeim uzrocima
pogrene primjene pravila ili pravne neizvjesnosti, ukljuujui sve
probleme za primjenu pravila, nivo uea od strane malih i srednjih
preduzea; prevenciju, otkrivanje i praenje sluajeva prevare,
korupcije, sukoba interesa i drugih ozbiljnih neregularnosti,
Ugovorni organi moraju uvati kopije ugovora za iznose vee od 1
milion eura za robe i usluge i 10 miliona eura za ugovore o radovima,
za itavo vrijeme trajanja ugovora. Ovi dokumenti moraju biti dostupni
javnosti, osim ako nacionalna pravila o pristupu dokumentima i zatiti
linih podataka to spreavaju.
o Svaki postupak dodjele ugovora o javnoj nabavci mora biti pokriven specifinim
izvjetajem ugovornog organa. Ovaj izvjetaj mora sadravati:
Objanjenja glavnih odluka koje se tiu odnosne procedure,

4
 Ako je potrebno, prijavu svakog sukoba interesa koji je otkriven i mjera
koje su preduzete s tim u vezi,
Biti proslijeen Komisiji/nadlenim nacionalnim organima, ukoliko postoje
takvi zahtjevi.8

Aktivnosti civilnog drutva na unapreenju novih propisa o javnim

nabavkama
Imajui u vidu nove EU propise, kao i viegodinje brojne domae i meunarodne izvjetaje o
dramatinom nivou korupcije u javnim nabavkama u BiH, u periodu neposredno prije
usvajanja novog ZJN Transparency International BiH je, u saradnji sa drugim organizacijama
civilnog drutva, sainio analizu i prijedloge za poboljanja pojedinih odredbi tadanjeg
prijedloga novog ZJN, obzirom da on u predloenom obliku nije u potpunosti obezbjeivao
adkevatnu zatitu od korupcije, kao ni transparentnost, efikasnost i racionalno troenje
javnih sredstava. Koalicija nevladinih organizacija koju su, pored TI BiH, inile i: Asocijacija
poslodavaca BiH, mrea ACCOUNT, Fond otvoreno drutvo BiH, i udruenje graana Tender,
uputile su tokom februara 2014. godine konkretne prijedloge za unapreenje prijedloga
Zakona, kojima bi se on uinio transparentnijim i efikasnijim u smislu spreavanja i
sankcionisanja korupcije.
Ponuena rjeenja civilnog drutva odnosila su se na:
- Izbjegavanje diskriminacije ponuaa na razliitim osnovama;
- Spreavanje sukoba interesa osoba odgovornih za provoenje javnih nabavki;
- Odgovornost i zatitu pojedinaca koji prijavljuju neregularnosti u javnim nabavkama;
- Omoguavanje veeg stepena transparentnosti i ire drutvene kontrole postupaka
javnih nabavki, objavljivanjem daleko veeg broja informacija na Portalu javnih
nabavki,
- Obavezu svih ugovornih organa na blagovremeno objavljivanje godinjih planova
nabavki i izvjetaja o njihovom izvrenju;
- Limitiranje mogunosti za provoenje netransparentnih postupaka nabavki, naroito
direktnih sporazuma i pregovarakih postupaka bez objave obavjetenja;
- Znaajnije pootravanje kaznenih mjera, i to ne samo za ugovorne organe, jer to u
konanici plaaju graani kao poreski obveznici, ve naroito za odgovorna lica u
ugovornim organima, kao i za ponuae i njihova odgovorna lica, koji upravo i
ostvaruju najveu koruptivnu dobit.

Tokom javne rasprave koja je organizovana na zahtjev nevladinog sektora, znaajnog broja
privrednika kao i pojedinih poslanika u Parlamentarnoj skuptini BiH, pristiglo je ukupno 89

8
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/reform/fact-sheets/fact-
sheet-10-transparency_en.pdf

5
amandmana na prijedlog Zakona, to govori u prilog injenici da je ovaj akt trebao sadravati
kvalitetnija rjeenja od ponuenih.
Naalost, kao rezultat politikog dogovora politikih partija na vlasti, novi Zakon o javnim
nabavkama BiH je usvojen gotovo upitnom, tijesnom veinom glasova u Predstavnikom
domu PS BiH, uz prihvaen veoma mali broj predlonih amandmana i to uglavnom onih
kojima se nisu rjeavali pomenuti sutinski problemi. Zabrinjavajue je i da su pojedini
poslanici koji su predloili neke vrlo konstruktivne amandmane, iste u konanici povukli,
vjerovatno na osnovu instrukcija rukovodstva politikih partija koje su predstavljali i drugih
zainteresovanih strana.
U mjesecima koji su uslijedili, nevladine organizacije i poslovni sektor nastavili su sa
kampanjom informisanja javnosti o nedostacima usvojenog Zakona, kao i sa pripremom
sveobuhvatnih prijedloga o njegovom unapreenju, u saradnji sa nadlenim institucijama i
organizacijama i drugim zainteresovanim stranama.

Novi Zakon o javnim nabavkama BiH

Sa izuzetkom pomenutih novih EU Direktiva iz 2014. godine novi Zakon o javnim nabavkama
BiH je u znaajnijoj mjeri od prethodnog usklaen sa osnovnim naelima i principima EU
zakonodavstva, kao to su: transparentnost, jednak tretman prema svim ponuaima,
pravina i aktivna konkurencija, nediskriminacija, efikasnije troenje javnih sredstava u
postupcima javnih nabavki, to sve vrijedi i za postupak pravne zatite, te modernim
rjeenjima postupaka javnih nabavki.

Prvi dio opte odredbe

U prvom dijelu Zakona, u lanu 2 definicije pojmova, uvode se definicije takmiarskog
dijaloga, ekskluzivnog ili iskljuivog prava (koje se odnosi na tzv. sektorske ugovorne organe),
jedinstvenog rjenika javnih nabavki to je u skladu sa Direktivama EU i uredbama Europske
Komisije.
Takoe, novi ZJN na drugaiji nain definie ugovorne organe u odnosu na prethodni Zakon, i
to kao tzv. klasine ugovorne organe i sektorske ugovorne organe, koji su obveznici Zakona
ukoliko obavljaju djelatnosti iz oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i potanskih
usluga.
U skladu sa EU direktivama, novi ZJN BiH predvia da su ugovorni organi, ukoliko
subvencioniraju ugovore o radovima obuhvaenim Zakonom i uslugama u vezi sa ovim
radovima sa vie od 50%, duni osigurati primjenu ZJN BiH ili sami provesti postupak javne
nabavke (lan 7).
ZJN dalje definie ugovore na iju dodjelu se primjenjuje poseban reim, gdje spadaju i
ugovori iz oblasti odbrane i sigurnosti koji su prema starom Zakonu bili svrstavani u izuzetke

6
od primjene Zakona. Sada se bitna pitanja vezana za ovu oblast ureuju posebnim
pravilnikom koji donosi Vijee ministara na prijedlog AJN Pravilnikom o postupku dodjele
ugovora u oblasti odbrane i sigurnosti, iji nacrt je objavljen na web stranici AJN 22. 09.2014.
godine. Pravilnik definie postupke javnih nabavki za robe, usluge i radove koji u sebi sadre
sigurnosno osjetljive podatke i preuzima pojmove iz Zakona o zatiti tajnih podataka. Bitno je
da ovi ugovori nisu po automatizmu iskljueni iz primjene Zakona, ve su za njih predviene
procedure i postupci u skladu sa osjetljivou predmeta nabavke, to bi u praksi trebalo da
dovede do manjeg broja zloupotreba i neopravdanih izuzea nego to je to bila praksa tokom
vaenja starog Zakona. Pravilnik ispravno sadri obavezu ugovornih organa da u odluci o
poetku postupka nabavke obrazloe razloge i okolnosti koji opravdavaju koritenje
postupaka predvienih ovim Pravilnikom. Takoe je predviena mogunost iskljuenja
potencijalnog dobavljaa ukoliko je u prolosti bio povezan sa terorizmom, kriminalnim
organizacijama, prevarom, korupcijom, pranjem novca, te ukoliko ne moe demonstrirati
pouzdanost za iskljuenje rizika sigurnosti BiH.
Ostali ugovori koji se smatraju izuzetim od primjene ZJN (lan 10), uz odreene dopune
(Aneks II Zakona dio C) unekoliko su modifikovani idopunjeni u odnosu na prethodni ZJN BiH
i obuhvataju izuzea iz EU Direktiva. Pozitivna novina u tome smislu je da su se ranije
ugovori koji se odnose na dravne tajne mogli proglasiti izuzecima u skladu sa relevantnim
zakonima, drugim propisima i upravnim odredbama vaeim u Bosni i Hercegovini, to je u
praksi dovodilo do bojnih zloupotreba, dok se sada ovi ugovori mogu smatrati izuzecima od
ZJN samo ako je to propisano relevantnim BiH zakonima, a ne i drugim propisima i
odredbama. To bi trebalo da dovede do manje samovolje ugovornih organa u zloupotrebi
izuzea od Zakona.

Naredna novina vezana za izuzetke je ta da su sada njima obuhvaeni i ugovori o javnoj

nabavci prirodnih i zakonskih monopola, a koji mogu ukljuiti nabavku vode, elektrine
energije, plina, toplotne energije i drugih usluga, do otvaranja relevantnog trita za
konkurenciju. Obzirom da se BiH trite ne otvara ravnomjerno za konkurenciju unutar
pojedinih ukljuenih oblasti, za oekivanje je da e one due ostati izuzetima od primjene
Zakona.
Djelimino u skladu sa EU direktivama, novim ZJN BiH su definisani i rezervisani ugovori (lan
9), kojima se moe rezervisati pravo uea na tenderu samo za kandidate/ponuae koji
zapoljavaju vie od 50% osoba sa invaliditetom. Postoje meutim i drugi segmenti koji bi se
moglu ukljuiti u ovu stavku, kao to je, na primjer, zapoljavanje mladih. Meutim, BiH
zakonodavstvo jo uvijek nije jasno definisalo sve kategorije, tako da zakonodavac nije
pronaao uporite za proirenje rezervisanih ugovora i na druga lica, osim osoba sa
invaliditetom.
Kada su u pitanju koncesioni ugovori i ugovori o javno-privatnom partnerstvu, oni se i dalje
dodjeljuju u skladu sa propisima o koncesijama, odnosno o javno-privatnom partnerstvu u
Bosni i Hercegovini. Naalost, ovi postojei propisi ne osiguravaju konkurentske i
transparentne postupke ili nezavisne provjere kao to je predvieno acquisem. Kako
potvruje Evropska komisija u posljednjem izvjetaju o napretku BiH, pravna ureenost

7
sistema koncesija je i dalje rascjepkana, a administativnoj strukturi za upravljanje
koncesijama nedostaju formalni kanali za saradnju, to dovodi do pravne nesigurnosti,
visokih administrativnih trokova i podjeljenosti jedinstvenog ekonomskog prostora.
Kada su u pitanju odredbe o povjerljivosti (lan 11), novi ZJN sada definie ta se ne moe
smatrati povjerljivim podacima (ukupne i pojedinane cijene iskazane u ponudi; predmet
nabavke od koje zavisi poreenje s tehnikom specifikacijom i ocjena da li je odreeni
ponua ponudio robu, usluge ili rad u skladu s tehnikom specifikacijom; potvrde i
uvjerenja od kojih zavisi kvalifikacija vezana za linu situaciju kandidata/ ponuaa). Takoe,
na zahtjev ponuaa, ugovorni organ je duan da najkasnije 2 dana od dana prijema zahjeva
omogui uvid u svaku ponudu, s izuzetkom informacija ponuaa koje se u skladu sa ovim
lanom oznaene kao povjerljive (informacije, planovi, crtei, nacrti, modeli, uzorci,
kompjuterski programi i druga dokumentacija koju ponua moe proglasi povjerljivom,
odnosno koja se odnosi na podatke za koje Zakon propisuje da ne mogu biti tretirane kao
povjerljive.
lanom 13. Zakona predvieno je uspostavljanje Komisije za nabavke u ugovornom organu
za provoenje otvorenog, ogranienog, pregovarakog postupka sa i bez objave
obavjetenja, konkursa za izradu idejnog rjeenja, takmiarskog dijaloga i konkurentskog
zahtjeva za dostavljanje ponuda. Pravilnikom o uspostavljanju i radu Komisije za nabavke od
08.12.2014. godine detaljnije su obuhvaeni imenovanja, poslovi, obaveze i rad Komisije, pri
emu je odreena panja posveena i spreavanju sukoba interesa lanova Komisije. U
komisiju ne mogu biti imenovane odgovorne osobe koje na bilo koji nain donose odluke
vezane za postupak javne nabavke ili iste odobravaju. Prije poetka rada, svaki lan komisije,
sekretar i strunjak angaovan izvan ugovornog organa, potpisuje izjavu o nepristranosti i
povjerljivosti, te nepostojanju sukoba interesa, odnosno da je upoznat sa obavezom da je
tokom cijelog postupka rada u komisiji duan prijaviti mogui sukob interesa i traiti
iskljuenje iz rada komisije.

8
Drugi dio - tok postupka javne nabavke

Vrijednosni razredi
Vrijednosni razredi su promijenjeni novim ZJN i sada su usklaeni sa EU Direktivama. U
sljedeoj tabeli je njihov pregled.

Vrsta postupka Procjenjena vrijednost ugovora

Direktni sporazum - odredbe iz Poglavlja < 6.000,00 KM

V., odnosno lan 87. stav 1. i 3., i lan 90.
ZJN BiH

Konkurentski zahtjev za ponude odredbe < 50.000,00 KM za nabavku roba ili usluga, i
poglavlja V., odnosno lan 45. stav 1.2, i
< 80.000,00 KM za nabavku radova
lanovi 88. i 89. ZJN BiH, ali i otvoreni ili
ogranieni postupak, ili pregovaraki
postupak s objavom obavjetenja ili bez
objave obavjetenja, ili konkurs za izradu
idejnog rjeenja, ili takmiarski dijalog
odredbe iz Poglavlja V., odnosno lan 87.
stav 4. ZJN BiH

Otvoreni ili ogranieni postupak, ili
pregovaraki postupak s objavom
obavjetenja ili bez objave obavjetenja, ili
konkurs za izradu idejnog rjeenja, ili
takmiarski dijalog - odredbe iz Poglavlja
I. odnosno lan 19. i odredbe od lana 25.
do lana 35. ZJN BiH
> 50.000,00 KM do < 250.000,00 KM za nabavku
roba ili usluga (institucije vlasti na dravnom,
entitetskom i lokalnom nivou i asocijacije
osnovane od istih), odnosno
> 50.000,00 KM do < 400.000,00 KM za nabavku
roba ili usluga (pravna lica kojima upravlja javno
pravo), odnosno

> 50.000,00 KM do < 800.000,00 KM za nabavku

roba ili usluga (sektorski ugovorni organi koji vrse
aktivnosti iz djelatnosti energetike, saobracaja,
postanskih usluga, vodosnabdjevanja, te ugovorni
organi sa posebnim ili iskljuivim pravima)

> 80.000,00 KM do < 9.000.000,00 KM za nabavku

radova

Otvoreni ili ogranieni postupak, ili
pregovaraki postupak s objavom
obavjetenja ili bez objave obavjetenja, ili
konkurs za izradu idejnog rjeenja, ili
takmiarski dijalog - odredbe iz Poglavlja
I. odnosno lan 19. i odredbe od lana 25.
do lana 35. ZJN BiH sa dodatnom
obavezom oglaavanja saetka
> 250.000,00 KM za nabavku roba ili usluga
(institucije vlasti na dravnom, entitetskom i
lokalnom nivou i asocijacije osnovane od istih),
odnosno
> 400.000,00 KM za nabavku roba ili usluga (pravna
lica kojima upravlja javno pravo), odnosno
> 800.000,00 KM za nabavku roba ili usluga

9
obavjetenja javne nabavke na engleskom (sektorski ugovorni organi koji vrse aktivnosti iz
jeziku na portalu javnih nabavki BiH djelatnosti energetike, saobracaja, postanskih
usluga, vodosnabdjevanja, te ugovorni organi sa
posebnim ili iskljuivim pravima)

Otvoreni ili ogranieni postupak, ili > 9.000.000,00 KM za nabavku radova

pregovaraki postupak s objavom
obavjetenja ili bez objave obavjetenja, ili
konkurs za izradu idejnog rjeenja, ili
takmiarski dijalog - odredbe iz Poglavlja
I. odnosno lan 19. i odredbe od lana 25.
do lana 35. ZJN BiH sa dodatnom
obavezom oglaavanja saetka
obavjetenja javne nabavke na engleskom
jeziku na portalu javnih nabavki BiH

Procijenjena vrijednost javne nabavke

U lanu 15 ZJN objanjava nain odreivanja procijenjene vrijednosti nabavke u zavisnosti od
predmeta nabavke, uz napomenu da ugovornom organu nije dozvoljeno dijeljenje predmeta
nabavke s namjerom izbjegavanja primjene odgovarajueg postupka definisanog zakonom.
U lanu 116 Prekrajne odredbe stav (2) taka c) predviena je i novana kazna za ugovorne
organe u iznosu od 1.500,00 do 15.000,00 KM ukoliko ne potuju ove odredbe, kao i novana
kazna u iznosu od 300,00 do 3.000,00 KM za odgovorno lice u ugovornom organu. Dok su
komentari na visine novanih kazni koje predvia novi ZJN BiH dati u nastavku teksta, ovdje se
moe primijetiti da u praksi moe biti problem utvrditi namjeru ugovornog organa i
odgovornog lica da u navedenom smislu svjesno povrede Zakon. Umjesto utvrivanja namjere,
dovoljno bi bilo samo utvrditi injenino stanje da je odnosni predmet nabavke bez potrebe
podijeljen na vie dijelova, to je omoguilo primjenu manje transparentnih postupaka.

Podjela predmeta nabavke na lotove

Podjela nabavki na lotove (lan 16) definisana je na drugaiji nain u odnosu na dosadanju
legislativu. Nove odredbe glase:
Ako ugovorni organ podijeli predmet nabavke na lotove, svi lotovi moraju biti naznaeni u
tenderskoj dokumentaciji na nain da se ponuaima moe omoguiti da dostave ponude za
jedan lot ili vie lotova ili sve lotove
Ovakva rjeenja su sporna sa stanovita principa nediskriminacije u sistemu javnih nabavki u
BiH, posebno ukoliko se posmatraju u vezi sa naknadnim odredbama ZJN BiH koji se odnose
na razloge za odbacivanje zahtjeva za uee ili ponude. Njima se odreuje da je ugovorni
organ duan odbaciti zahtjev za uee ili ponudu i u sluaju kada se ponuda odnosi na vie
lotova nego to je ugovorni organ dopustio tenderskom dokumentacijom i obavjetenjem o
nabavci. Zato bi formulaciju moe omoguiti trebalo zamjeniti formulacijom omoguuje.

10
Uslovi za poetak postupka javne nabavke
U lanu 17 ZJN BiH (Uslovi za poetak postupka javne nabavke) pominje se jedan od
najvanijih pojmova za segment transparentnosti javnih nabavki Plan nabavki. lan 17
glasi:
(1) Ugovorni organ moe zapoeti postupak javne nabavke ako je nabavka predviena u
planu nabavki ili kada ugovorni organ donese posebnu odluku o pokretanju postupka
javne nabavke.
(2) Ugovorni organ mora objaviti plan nabavki ija je vrijednost vea od vrijednosti
utvrenih u lanu 14. stav (1) ovog zakona na svojoj internetskoj stranici, i to najkasnije
u roku od 60 dana od dana usvajanja budeta, odnosno finansijskog plana.
(3) Ako se ugovor dodjeljuje na period dui od jedne godine, obaveze koje dospijevaju u
narednim godinama moraju biti ugovorene u iznosima predvienim propisima kojima
se ureuje izvrenje budeta ili finansijskog plana za svaku godinu posebno.

U prekrajnim odredbama Zakon takoe predvia novane kazne za ugovorne organe u

iznosu od 1.500,00 do 15.000,00 KM, kao i za odgovorno lice u ugovornom organu u iznosu
od 300,00 do 3.000,00 KM za nedonoenje i neobjavljivanje plana nabavki na svojoj web
stranici.
Ove odredbe sadre nekoliko spornih rjeenja, a postoje i rjeenja koja su izostavljena, a koja
bi mogla znaajno unaprijediti transparentnost i odgovornost sistema javnih nabavki. Prva
sporna stvar je nepostojanje obaveze za ugovorne organe da objavljuju plan nabavki i na
Portalu javnih nabavki BiH. Ovime se dovodi u pitanje i princip konkurentnosti, jer je
nemogue oekivati da razliiti subjekti javnih nabavki, prije svega kandidati/ponuai, ali i
svi drugi subjekti zainteresovani za praenje sistema javnih nabavki, prate internet stranice
preko 3000 ugovornih organa, koliko ih postoji u BiH. Pored toga, prethodna desetogodinja
praksa nepostojanja obaveze donoenja godinjih planova nabavki i nerazraenosti
konkretnih parametara, imala je za posljedicu ad hoc provoenje predmetnih nabavki, sa
uglavnom netransparentnim vrstama postupaka, koji najee nisu bili primjereni
predmetnoj nabavci.
O nepostojanju planova nabavki i loem planiranju nabavki velikog broja ugovornih organa u
BIH, kontinuirano su svedoili nalazi slubi za reviziju javnog sektora na svim nivoima.
Poslovni sektor ukazuje da neutvrivanje realno planiranog iznosa sredstava za provoenje
predmetnih nabavki dovodi ugovorne organe u situaciju da ne mogu uspjeno izvravati
ugovorne obaveze po pitanju rokova plaanja. Takoe, zbog neadekvatnog planiranja, dio
planiranih sredstava ostaje nerealizovan. Zbog toga bi trebalo razmotriti uvoenje obaveze
ugovornim organima na objavljivanje i godinjih izvjetaja o izvrenju planova nabavki, na
jedinstvenom Portalu javnih nabavki. To bi omoguilo ne samo bolji pristup ponuaima
blagovremenim relevantnim informacijama i time veu konkurenciju, ve i daleko veu
transparentnost, pristup javnosti relevantnim informacijama i omoguivanje mehanizama
graanske kontrole. Ovo je naroito vano imajui u vidu veliki broj ugovornih organa u BiH i

11
nedostatnost dosadanjih mehanizama kontrole, o emu govore i Izvjetaji Evropske komisije
o napretku BiH.

Rok za objavljivane planova nabavki predvien ZJN - 60 dana od dana usvajanja budeta,
odnosno finansijskog plana, je neopravdano dug i neprimjeren postupku budetskog
planiranja. Naime, postavlja se pitanje kako je mogue da ugovorni organ saini iole precizan
plan budeta za narednu godinu a da u njega nije ukljuio nabavke. Proces planiranja nabavki
u praksi bi trebalo da se odvija paralelno sa planiranjem ukupnog godinjeg budeta
ugovornih organa, pa bi pa bi shodno tome plan nabavki trebao biti objavljen istovremeno,
najkasnije 14 dana po usvajanju budeta, odnosno finansijskog plana.

Neka od zakonskih rjeenja zemalja u regionu (Hrvatska, Srbija) sadre daleko vie novane
kazne za neobjavljivanje planova nabavki na Portalu javnih nabavki, za provoenje
predmetnih nabavki koja nisu sadrane u godinjem planu, ili ukoliko se ne donese posebna
odluka o nunosti provoenja dodatne predmetne nabavke.

Postupci javnih nabavki

Odjeljci B, C i D prvog dijela ZJN definiu vrste postupaka javnih nabavki, opte i posebne
uslove za provoenje pojedinih postupaka, obaveze ugovornih organa prilikom provoenja
pojedinih postupaka i srodna pitanja.
Novi institut u ZJN BiH, u skladu sa EU direktivama, je konkurentski, odnosno takmiarski
dijalog - postupak koji je doputen samo ako je rije o naroito sloenom predmetu nabavke
i ako zakljuivanje ugovora nije mogue putem otvorenog ili ogranienog postupka.
Osnovni i redovni postupci za klasine ugovorne organe su otvoreni ili ogranieni postupak.
Pregovaraki postupak s objavom obavjetenja ili bez objave obavjetenja, kao i takmiarski
dijalog, mogu se primijeniti kao izuzetak, samo ako su za to ispunjeni zakonski uslovi.
Sektorski ugovorni organ primjenjuje otvoreni ili ogranieni ili pregovaraki postupak s
objavom obavjetenja na ravnopravnom osnovu, a pregovaraki postupak bez objave
obavjetenja, kao i takmiarski dijalog mogu se primijeniti kao izuzetak, samo ako su za to
ispunjeni posebni uslovi utvreni ZJN BiH.
Generalno, kako vrste postupaka tako i uslovi za njihovu primjenu su sada daleko podrobnije
razraeni u odnosu na stari zakon, i u daleko veoj mjeri usklaeni sa relevantnim EU
propisima.
Iz ugla dosadanjih praksi, posebnu panju bi trebalo posvetiti okolnostima u kojima se
provodi pregovaraki postupak bez objave obavjetenja o nabavci, kao jedan od
najnetransparentnijih postupaka koji je esto bio zloupotrebljavan od stane BH ugovornih
organa.
Zakon detaljno propisuje koji su uslovi potrebni za primjenu ovog postupaka, i to:

12
a) kada nijedna ponuda ili nijedna prihvatljiva ponuda nije dostavljena u otvorenom ili
ogranienom postupku i kada uslovi za ugovor nisu bitno promijenjeni u odnosu na uslove iz
prethodnog postupka;
b) kada nijedan zahtjev za uee u ogranienom postupku nije dostavljen ili nijedan
kvalificirani kandidat nije zatraio uee u ogranienom postupku i kada uslovi za ugovor
nisu bitno promijenjeni u odnosu na uslove iz prethodnog postupka;
c) kada se iz sutinskih, dokazivih tehnikih ili umjetnikih razloga, ili iz razloga koji se odnose
na zatitu ekskluzivnih prava, ugovor moe dodijeliti samo odreenom dobavljau;
d) kada izuzetno, zbog dokazivih razloga krajnje hitnosti, prouzrokovane dogaajima
nepredvidivim za ugovorni organ, ne mogu ispotovati ovim zakonom utvreni minimalni
rokovi za otvoreni, ogranieni ili pregovaraki postupak s objavom obavjetenja.
Okolnosti kojima se opravdava izuzetna hitnost postupka ni u kom sluaju ne smiju se
dovesti u vezu s ugovornim organom.

Pored ovih, Zakon propisuje i posebne uslove za primjenu pregovarakog potupka bez objave
obavjetanje i to ponaosob za robe, usluge i radove.
Pored toga, predvieno je i da ugovorni organ objavljuje na svojoj internet stranici
informacije o pregovarakom postupku bez objave obavjetenja o nabavci koji namjerava
provoditi, na nain da e tendersku dokumentaciju uiniti dostupnom za sve zainteresovane
kandidate/ponuae.
Obzirom da je ovaj postupak naroito podloan manipulacijama i zloupotrebama, po ugledu
na praksu nekih zemalja u regionu u pojedinim sluajevima bi bilo opravdano predvidjeti
obavezu ugovornih organa da trae miljenje ili saglasnost Agencije za javne nabavke o
opravdanosti primjene ovog postupka, obrazlaui to relevantnim dokazima o opravdanim
razlozima za provoenje tog postupka i pruajui osnovne podatke o potencijalnim
dobavljaima. Ovo utoliko prije to novi ZJN uvodi itav niz novih uslova za primjenu
pregovarakog postupka bez objave obavjetenja o nabavci, pa bi miljenje AJN osiguralo
njihovu konzistentniju primjenu u praksi.
Okvirni sporazum je drugaije definisan novim ZJN BiH, a novosti su mogunost zakljuenja
ugovora sa vie ponuaa, trajanje okvirnog sporazuma koje je ogranieno na maksimalno
etiri godine, te omoguavanje zakljuenja okvirnog sporazuma nakon provedenog
konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda i pregovarakog postupka sa objavom
obavjetenja.

Obavjetenja o nabavci
Odjeljak E prvog dijela ZJN se bavi obavjetenjima o nabavci, objavljivanjem obavjetenja
(sva obavjetenja o nabavci, dodjeli ugovora, ponitenju postupka javne nabavke,
dobrovoljna ex ante obavjetenja o transparentnosti koja su novina i koja se mogu objaviti
kod primjene pregovarakog postupka bez objave obavjetenja o nabavci, prethodno
informacijsko obavjetenje, kao i saetak obavjetenja o nabavci na engleskom jeziku,

13
objavljuju se na Portalu javnih nabavki. Saetak svih obavjetenja objavljuje se i u
"Slubenom glasniku BiH").
Vrste obavjetenja, nain i rokovi njihovog objavljivanja, njihova sadrina i druga relevantna
pitanja su detaljnije razraena novim Uputstvom o uslovima i nainu objavljivanja
obavjetenja i dostavljanja izvjetaja u postupcima javnih nabavki u informacionom sistemu
E-nabavke, koje se primjenjuje od 27.11.2014. godine.

Rokovi u postupku nabavki

Redovni i skraeni rokovi za prijem zahtjeva za ueem u postupcima javnih nabavki i
ponuda utvreni su u Odjeljku F prvog dijela Zakona.
Za veinu postupaka rokovi se raunaju od momenta objave obavjetenja na portalu javnih
nabavki i u Slubenom glasniku BiH.
Redovni rokovi za podnoenje zahtjeva za sudjelovanje i ponuda u postupcima javne
nabavke su 45 dana u sluaju otvorenog postupka, ne krae od 30 dana u sluaju
ogranienog postupka, pregovarakog postupka s objavom obavjetenja o nabavci i
takmiarskog dijaloga, i 35 dana u sluaju ogranienog postupka za prijem ponuda, s tim da
rok tee od dana upuivanja poziva kvalificiranim kandidatima za dostavu ponuda.
to se tie skraenih rokova, primjenjuju se ukoliko je ugovorno tijelo objavilo prethodno
informacijsko obavjetenje, i utvruje se rok ne krai od 25 dana za prijem ponuda. I ovaj rok
se moe skratiti za dodatnih 5 dana, ukoliko je ugovorno tijelo omoguilo neogranien i
direktan pristup tenderskoj dokumentaciji putem elektronskih sredstava i pod uslovom da se
ne zahtijeva naknada za istu.
Neopravdano skraivanje rokova od strane ugovornih organa, pod izgovorom urbe ili iz
drugih razloga, esto je nain da se to prije sklopi ugovor o nabavci, prije nego bi neki
kontrolni subjekt mogao otkriti eventualnu neregularnost i odgoditi ili ponititi sklapanje
posla. Praksa primjene novog ZJN BiH i pomenutog podzakonskog akta e pokazati da li je
propisan nain odreivanja rokova u skladu sa prevencijom ove vrste koruptivnih praksi.

Poglavlje II provoenje postupka javne nabavke

Poglavlje II novog ZJN BiH odnosi se na provoenje postupaka javnih nabavki.

Odjeljak A ureuje pitanja kvalifikacije kandidata i ponuaa: provjeru njihovih kvalifikacija
(lan 44), linu sposobnost (lan 45), sposobnost obavljanja pofesionalne djelatnosti (lan
46), ekonomsku i finansijsku sposobnost (lan 47), tehniku i profesionalnu sposobnost
(lanovi 48 51), te diskvalifikaciju po osnovu sukoba interesa i korupcije (lan 52).

14
U okviru line sposobnosti, kandidat/ponua je, pored ostalog, duan dostaviti uvjerenje
nadlenog suda kojim dokazuje da u krivinom postupku nije izreena pravosnana presuda
kojom je osuen za krivino djelo uea u kriminalnoj organizaciji, korupciju, prevaru ili
pranje novca. Ukoliko je pak navedeno sluaj, ugovorni organ duan je odbaciti zahtjev za
uee ili ponudu tog kandidata/ponuaa. Isto se odnosi i na sluajeve u kojima je
kandidat/ponua, u skladu sa vaeim propisima u BiH ili zemlji u kojoj je regostrovan, pod
steajem ili je predmet postupka likvidacije, ukoliko nije ispunio obaveze plaanja penzionog,
invalidskog i zdravstvenog, kao i obaveze plaanja direktnih i indirektnih poreza.
Za izjave koje je kandidat/ponua duan dostaviti po osnovu ovih odredbi, Agencija je, u
skladu sa Zakonom, sainila prijedlog formi koje se mogu nai na njenom web sajtu i to:
formu Izjave o ispunjenosti uslova iz lana 45, Izjave o ispunjenosti uslova iz lana 47, Izjave o
ispunjenosti uslova iz lana 50 i Izjave o ispunjenosti uslova iz lana 51.
Ukoliko ugovorni organ sumnja u postojanje okolnosti kojima se dovodi u pitanje pomenuta
lina sposobnost kandidata/ponuaa, moe se obratiti nadlenim organima s ciljem
pribavljanja potrebnih informacija u predmetnom postupku.
Prekrajnim odredbama (lan 116) predviene su novane kazne za ponuaa, u iznosu od
1.000,00 do 10.000,00 KM, ako je dao netane podatke u dokumentima kojima dokazuje
linu, poslovnu, finansijsku, tehniku i profesionalnu sposobnost. Za ove prekraje
predviene su i novane kazne za odgovorno lice ponuaa, u iznosu od 200,00 do 2.000,00
KM.
Iz ugla dosadanjih praksi vezanih za otkrivanje i sankcionisanje sukoba interesa u BiH, kao i
nove Direktive 2014/24/EU koja problemu sukoba interesa posveuje naroitu panju,
naroito problematian je lan 52 novog ZJN Diskvalifikacija po osnovu sukoba interesa ili
korupcije, koji glasi:
(1) U skladu s vaeim propisima u Bosni i Hercegovini, ugovorni organ duan je odbiti
zahtjev za uee u postupku javne nabavke ili ponudu ako je kandidat/ponua
sadanjem ili bivem zaposleniku ugovornog organa dao ili je spreman dati mito u
obliku novanih sredstava ili u bilo kojem nenovanom obliku, s ciljem ostvarivanja
uticaja na radnju, odluku ili tok postupka javne nabavke. Ugovorni organ informira
u pisanoj formi ponuaa i Agenciju o odbijanju takvog zahtjeva ili ponude te o
razlozima odbijanja.
(2) Svaki kandidat/ponua duan je uz ponudu dostaviti i posebnu pismenu izjavu da
nije nudio mito niti uestvovao u bilo kakvim radnjama koje za cilj imaju korupciju u
predmetnoj javnoj nabavci.
(3) U sluaju da zahtjev ili ponuda koju ugovorni organ primi u toku postupka javne
nabavke prouzrokuje ili moe prouzrokovati sukob interesa u skladu s vaeim
propisima o sukobu interesa u Bosni i Hercegovini, ugovorni organ duan je
postupiti u skladu s propisima u Bosni i Hercegovini.
(4) Ugovorni organ ne smije zakljuivati ugovore o javnoj nabavci s privrednim subjektom,
ako rukovodilac ugovornog organa ili lan upravnog ili nadzornog odbora tog

15
 ugovornog organa istovremeno:
a) obavlja upravljake poslove u tom privrednom subjektu ili
b) je vlasnik poslovnog udjela, dionica odnosno drugih prava na osnovu kojih
uestvuje u upravljanju, odnosno u kapitalu tog privrednog subjekta s vie od
20%.
(5) Ako je odreeni privredni subjekat direktno ili indirektno uestvovao u tehnikim
konsultacijama u pripremi postupka javne nabavke, ugovorni organ mora preduzeti
odgovarajue mjere kako bi osigurao da konkurencija ne bude naruena
uestvovanjem tog privrednog subjekta kao kandidata/ponuaa u postupku javne
nabavke u odnosu na ostale kandidate/ponuae. Takve mjere ukljuuju davanje svih
informacija ostalim kandidatima/ponuaima koje su saopene za vrijeme tehnikih
konsultacija ili su nastale kao rezultat tehnikih konsultacija i odreivanje adekvatnih
vremenskih rokova za prijem zahtjeva za uee i ponuda. Mjere koje su preduzete
ugovorni organ navodi u zapisniku o ocjeni ponuda iz lana 65. ovog zakona.
(6) Privredni subjekat iz stava (5) ovog lana ne moe uestvovati u tom postupku
javne nabavke kao kandidat/ponua samo ako ne postoji drugi nain da se osigura
potivanje principa jednakog tretmana.
(7) Prije odbacivanja zahtjeva za uee, odnosno njegove ponude,
kandidat/ponua mora imati priliku da dokae da njegovo uestvovanje u tehnikim
konsultacijama ne ograniava konkurenciju.

Prvi znaajan problem vezan za ovaj lan Zakona odnosi se na stav (3) koji se za situacije
sukoba interesa referira na vaee propise o sukobu interesa u BiH. Problem se sastoji u
tome to u Bosni i Hercegovini ne postoje meusobno usaglaeni zakoni koji na jedinstven
nain tretiraju sukob interesa, kako u smislu obuhvata lica na koja se odnose, tako i
definisanja samih situacija sukoba interesa, nespojivosti funkcija, zabranjenih aktivnosti,
sankcija itd. Dok su zakoni o sukobu interesa na dravnom nivou i nivou Federacije BiH u
znatnoj mjeri meusobno usklaeni, ve due od godinu dana postoji problem u njihovoj
provedbi. Naime, posljednjim izmjenama i dopunama Zakona o sukobu interesa u
institucijama vlasti BiH iz decembra 2013. godine, nadlenosti za provoenje zakona na
dravnom nivou su oduzete od Centralne Izborne Komisije, koja ga je godinama provodila
ove zakone, a dio ovih ovlatenja je prenesen na Agenciju za prevenciju korupcije i
koordinaciju borbe protiv korupcije (direktor i dva zamjenika direktora Agencije ulaze u
sastav nove parlamentarne Komisije za utvrivanje sukoba interesa, a predvieno je i
formiranje Ureda ove Komisije pri Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv
korupcije, u iji sastav bi ulo osoblje koje je prethodno bilo angaovano na ovim poslovima
u okviru Centralne Izborne komisije BiH). Do danas ova tijela nisu sasvim profunkcionisala pa
je i sukob interesa na ovom nivou zanemaren.
S druge pak strane, Zakon o spreavanju sukoba interesa u organima vlasti u Republike
Srpske je koncipiran na daleko liberalniji nain od ostalih zakona. ak je i organ koji ga
provodi (Republika komisija za utvrivanje sukoba interesa) godinama upozoravao da je

16
doslovnim potivanjem zakona esto gotovo nemogue bilo utvrditi i razrijeiti de facto
situacije sukoba interesa.
Pored navedenih zakona koji se odnose na izabrane zvaninike, nosioce izvrnih funkcija i
savjetnike na dravnom i entitetskom nivou, situacije sukoba interesa definiu i zakoni o
dravnoj slubi na razliitim nivoima vlasti u BiH i drugi propisi, tako da se moe zakljuiti da
je BH regulativa o sukobu interesa brojna, komplikovana, neusaglaena i neuinkovita.
Meutim, i pored niza propisa, i dalje postoje pojedine javne funkcije koje nisu obuhvaene
zakonima o sukobu interesa, kao i one koje su neadekvatno tretirane ostalim zakonima i
propisima koji preveniraju i reguliu situacije sukoba interesa.
U takvim okolnostima, TI BiH smatra da e formulacija iz lana 52 stav (3) novog ZJN unijeti
konfuziju kod ugovornih organa i ponuaa, kao i kod tijela koja provode ove zakone (ukoliko
postoje), jer bi se njihovom dosljednom primjenom onemoguio ravnopravan tretman i
uee ponuaa iz razliitih dijelova BiH, ime bi se direktno naruilo naelo jednakosti,
nediskriminacije i pravine konkurencije.
Naredni problem vezan za lan 52 je taj to je u stavu (4) sukob interesa eksplicitno definisan
samo za rukovodioce, te lanove upravnih i nadzornih odbora ugovornih organa.
Meutim, kao to je definisano i Direktivom 2014/24/EU sukob interesa bi trebalo shvatiti
daleko ire, kao situaciju u kojoj osobe koje su ukljuene, ili mogu da utiu na postupak
dodjele ugovora od strane ugovornog organa, imaju direktan ili indirektan finansijski,
ekonomski ili drugi lini interes koji moe ugroziti nepristrasnost i nezavisnost postupka. Stav
(4) ne omoguava iskljuenje lanova ili donosilaca odluka ugovornog tijela ili bilo kojih
drugih osoba ili organizacija koje uestvuju u ime ugovornog tijela koje je povezano s
postupkom ili koje ima sukob ekonomskog ili bilo kojeg drugog zajednikog interesa.
Primjera radi, Zakon o javnim nabavkama Srbije ve na poetku, u definicijama pojmova
(lan 3 Znaenje izraza), daje definicije lica koja bi na eksplicitan nain trebalo obuhvatiti
odredbama o sukobu interesa u okviru samog Zakona o javnim nabavkama i eventualno
podzakonskih akata (podzakonski akti koji se odnose na osnivanje i rad Komisije za javne
nabavke takoe sadrepravila o sukobu interesa u vezi s lanovima komisije):
- lice zposleno n poslovim jvnih nbvki je lice koje je ngovno n poslovim
plnirnj, sprovoenj i izvrenj jvnih nbvki u rdnom ili vn rdnog odnos u smislu
zkon kojim se ureuju rdni odnosi;
- predstvnik nruioc je ln uprvnog ili ndzornog odbor nruioc, rukovodilc
nruioc, odgovorno lice nruioc i lice zposleno n poslovim jvnih nbvki;
- povezn lic su suprunici, vnbrni prtneri, krvni srodnici u prvoj liniji, krvni srodnici u
pobonoj liniji zkljuno s treim stepenom srodstv, srodnici po tzbini do drugog stepen
srodstv, usvojilc i usvojenik, lic izmeu kojih je izvren prenos uprvljkih prv i lic
koj su povezn u smislu zkon kojim se ureuje porez n dobit prvnih lic;

Istraivanje koje je tokom 2014. godine (u vrijeme vaenja starog Zakona o javnim
nabavkama) proveo Centar za drutvena istraivanja Analitika, pokazalo je da 65,9 posto
ispitanih smatra da je sukob interesa u ocjenjivanju ponuda vrlo i donekle rairena pojava u

17
javnim nabavkama u BiH, dok 27,1 posto smatra da su takve prakse vrlo rijetke ili ne postoje.
Istraivanje je provedeno na 2500 privatnih firmi iz cijele BiH.

I Zakon o javnoj nabavi Republike Hrvatske daleko ozbiljnije shvata sukob interesa. On
takoe precizno definie koja su sve lica obuhvaena ovim odredbama, ukljuujui povezana
lica, a za odgovorna lica, lanove upravnih i nadzornih odbora ugovornih organa postoji ak
obaveza objavljivanja na internet stranici ugovornog organa auriranog popisa privrednih
subjekata u kojima oni ili njima povezana lica obavljaju upravljake poslove ili imaju vlasniki
interes.

TI BiH smatra da bi odredbe novog ZJN BiH koje se odnose na sukob interesa trebalo
koncipirati na nain slian Srbiji i Hrvatskoj. Neophodno je takoe definisati da ugovorni
organ, u sluaju postojanja sukoba interesa, ne moe zakljuiti ugovor o javnoj nabavci sa
privrednim subjektom. Sukob interesa bi se trebao odnositi i na podugovarae i lanove
grupe ponuaa ija je ponuda izabrana kao najpovoljnija.
Poslednji dio lana 52 ZJN BH, stavovi (5) (7) odnosi se na uee odreenih privrednih
subjekata u pripremnom radu (tehnikim konsultacijama) i njihovoj poziciji kao ponuaa u
kasnijoj fazi postupka. Pravila Direktive 2014/24/EU u vezi s ovom temom su prilino
fleksibilna da bi osigurala nenaruenu konkurenciju i iskljuila nekoga iz postupka samo u
krajnjem sluaju. U tom kontekstu se privredni subjekat koji je uestvovao u tehnikim
konsultacijama ne moe automatski iskljuiti iz daljeg postupka nabavke, ve mu se
omoguava uee, ali uz slanje svih relevantnih informacija koje su nastale u procesu
konsultacija i ostalim ponuaima, kako se ne bi naruilo naelo konkurencije.
Novi Zakon o javnim nabavkama BiH uvodi dakle ovu vrstu fleksibilnosti u lan 52, paragrafe
(5)-(7), meutim za sada ostaje otvoreno pitanje kako e se ove odredbe primjenjivati u BH
praksi, obzirom da je to vrlo osjetljivo pitanje koje izaziva diskusije i na nivou EU.

Odjeljak B II dijela ZJN BiH (lanovi 53 56) bavi se pitanjima tenderske dokumentacije.
Pored toga, AJN je sainila i Uputstvo o nainu pripreme tenderske dokumentacije i ponuda9,
kao i primjer modela tenderske dokumentacije10. Kvalitet i primjena ovih odredbi su izuzetno
vani iz ugla spreavanja korupcije, jer je praksa pokazala da se najvei broj neregularnosti u
javnim nabavkama deava upravo zbog naina na koji su koncipirane tehnike specifikacije
tako da unaprijed favorizuju odreenog ponuaa. esto se naime dogaalo da tehnike
specifikacije za pojedine predmete nabavki budu gotovo identine tehnikim
karakteristikama roba ili usluga koje nude samo odreeni dobavljai, to ih apriori ini jedino
podobnim za konkurenciju. Ove odredbe su sadrajnije i sveobuhvatnije u odnosu na
prethodni zakon i za oekivanje je da e donijeti napredak u primjeni zakona, iako jo uvijek
nisu objavljeni modeli svih dokumenata u okviru tenderske dokumentacije.

lanom 55 (Peuzimanje tenderske dokumentacije) stav (4) predvieno je da ugovorni organ

za sve kandidate/ponuae moe odrediti jednaku novanu naknadu koja se plaa za

9
Uputstvo za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda, "Slubeni Glasnik BiH" 90/14
10
http://www.javnenabavke.gov.ba/index.php?id=10pza&pza=59&jezik=bs

18
tendersku dokumentaciju, i koja ukljuuje samo stvarne trokove za papir, ispis,
umnoavanje, za nosa podataka, kao i naknadu moguih potanskih trokova.

Neopravdano visoka naknada za otkup tenderske dokumentacije koju ugovorni organi trae
od ponuaa je bila jedna od najeih greaka u primjeni starog ZJN. Kako se navodi u
izvjetajima o monitoringu AJN, upravo to je bio najei propust u 2012. kao i u 2013.
godini11. Obzirom da je stari ZJN na slian nain tretirao trokove tenderske dokumentacije,
kao to je predvieno i novim ZJN, ove odredbe bi trebalo dodatno osnaiti, na primjer
napomenom da je tenderska dokumentacija u principu besplatna, ali da ugovorni organ ima
pravo na nadoknadu trokova obuhvaenih postojeim lanom 55 stav (4).

Naredni lanovi Zakona (odjeljak C) odnose se na ponudu njenu pripremu, sadraj,

alternativnu ponudu, period vaenja, garancije i sl. Poslovni sektor smatra spornim sljedee
odredbe vezane za period vaenja ponude:
Period vaenja ponude koji utvruje ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji ne moe biti
krai od 30 dana. Meutim, ostavlja se mogunost da u periodu vaenja ponude, ugovorni
organ moe zahtijevati od ponuaa, u pisanoj formi, da produi period vaenja do
odreenog roka i ako to ne uini, njegova ponuda se ne razmatra u daljnjem toku
postupka.
Dosadanja praksa ukazuje upravo na zloupotrebe od strane ugovornih organa koje
proizilaze iz neopravdanih zahtjeva za produenjem vaenja ponude, to ponekad vodi i do
ponitavanja postupka jer niko od ponuaa nije bio zainteresovan za produenje roka
ponude. Ove situacije ponekad nepotrebno prisiljavaju ponuae na dodatno troenje
sredstava za produenje bankovne garancije. Bolje rjeenje bi bilo da ugovorni organ u
tenderskoj dokumentaciji predvidi, ako procijeni shodnim, ak i dui period vaenja ponude
od objektivno potrebnog, kako bi se izbjegle manipulacije i vjerovatnoa da e samo
najpovoljniji ponua vjerovatno izdvojiti dodatna sredstva za produenje bankovne
garancije.

Poglavlje III
Poglavlje III Zakona (lanovi 63 68) definie postupanja ugovornog organa po prijemu
ponuda: otvaranje ponuda12, kriterije za dodjelu ugovora, ocjenu ponuda, neprirodno niske
cijene, preferencijalni tretman domaeg13, te razloge za odbijanje zahtjeva za uee ili
ponude.
Ova faza postupka javnih nabavki je izuzetno osjetljiva za manipulacije jer potencijalno sadri
najvie subjektivnih elemenata. Ovo se prije svega odnosi na definisanje kriterija za dodjelu

11
Izvjetaj o monitoringu postupaka javnih nabavki za 2013. godinu, Agencija za javne nabavke BiH
12
Pored uputstva za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda, AJN je sainila, skladu sa lanom 63
(5) Zakona i Uputstvo o nainu voenja zapisnika o otvaranju ponuda koje se svim ponuaima dostavlja
odmah po javnom otvaranju ponuda ili najkasnije 3 dana nakon otvaranja ponuda
13
Na web stranici AJN moe se nai i nacrt podzakonskog akta - Odluka o obaveznoj primjeni preferencijalnog
tretmana domaeg, pripremljen za usvajanje od strane Vijea ministara BiH

19
ugovora na osnovu kojih se vri ocjenjivanje ponuda, kao i na mogunosti vrenja pritiska na
lanove komisije za nabavke da izvre odabir odreenog ponuaa. U praksi primjene starog
Zakona, ovdje je dolazilo do sledeih estih problema: kvalifikacioni kriterijumi su se
uspostavljali kao podkriterijumi za evaluaciju ponuda (najee reference ponuaa),
podkriterijumi nisu bili primjereni predmetu i veliini nabavke, nisu se navodili naini
procjenjivanja ponuda u okviru podkriterijuma, ve je vladao subjektivizam u dodjeljivanju
bodova (odsustvo ponderisanja), postavljani su podkriteriji koji su favorizovali jednog
ponuaa, a za ostale su bili diskriminatorni, i td. Zato je izuzetno vano da svi segmenti
definisanja kriterija, ocjenjivanja ponuda i dodjele ugovora bude maksimalano transparentni,
uz postojanje pisanog traga o svim bitnim pitanjima (ocjenama, miljenjima strunih lica i
td.), kao i da se uvae pravila o sukobu interesa komisije za nabavke i ostalih lica koja mogu
uticati na proces donoenja odluka.
Novi ZJN i dalje predvia dva kriterija za dodjelu ugovora (najnia cijena i ekonomski
najpovoljnija ponuda), te daje primjere za utvrivanje podkriterija za ekonomski
najpovoljniju ponudu. Generalno, odredbe novog ZJN i akata o pripremi i postupanju u vezi
sa tenderskom dokumentacijom su obuhvatnije u odnosu na prethodne propise. Meutim,
najvea odgovornost ovdje lei na ugovornim organima i njihovim internim pravilima i
postupanjima (osoblje odgovorno za pripremu i provedbu postupka, donoenje odluka,
zadaci i odgovornosti, pravila i prakse o upravljanju dokumentacijom (ZJN se kod odredbi o
uvanju dokumentacije u vezi sa javnim nabavkama poziva na primjenu zakona BiH koji se
odnose na arhiviranje) i td.). Obzirom da u najveoj mjeri tek predstoji primjena novih
podzakonskih akata i usvajanje dodatno potrebnih internih akata u ugovornim organima,
rano je donositi vrijednosni sud o kvalitetu i pravilnoj primjeni ovih propisa od strane
ugovornih organa.
Postupak javne nabavke (Dio B, Poglavlje III, lanovi 69 73 Zakona) se moe okonati
zakljuenjem ugovora o javnoj nabavci ili okvirnog sporazuma, ili ponitenjem postupka
nabavke. Ugovorni organ odluku o izboru ili ponitenju postupka mora donijeti najkasnije u
roku od 7 dana od dana isteka vaenja ponude, a duan je dostaviti istovremeno svim
ponuaima najkasnije u roku od 7 dana od dana njenog donoenja, te objaviti na svojoj
internet stranici ukoliko je ima. Pored ostalog, ove odluke sadre i detaljno pojanjenje
razloga za izbor, odnosno ponitenje, pouke o pravnom lijeku, a uz odluku o izboru obavezno
se dostavlja i zapisnik o ocjeni ponuda.
Ugovor o javnoj nabavci zakljuuje se u skladu sa BH zakonima o obligacionim odnosima, i ne
moe se zakljuiti u roku od 15 dana od dana kada su ponuai obavijeteni o izboru
najpovoljnije ponude.
Slino kao i ranije, ugovorom se definie sukob interesa na nain da ponua kojem je
dodijeljen ugovor nema pravo zapoljavati, u svrhu izvrenja ugovora, fizika ili pravna lica
koja su uestvovala u pripremi tenderske dokumentacije ili su bila u svojstvu lana ili
strunog lica koje je angairala Komisija za nabavke, najmanje est mjeseci po zakljuenju
ugovora, odnosno od poetka realizacije ugovora (lan 72 stav (6))

20
U sluaju podugovaranja, informacije o podugovaraima i dijelovima ugovora koji su
predmet podugovaranja moraju se dostaviti ugovornim organima prije sklapanja ugovora,
kako bi ovi imali mogunost provjere kvalifikacije podugovaraa. Podugovori, sa svim bitnim
elementima, takoe se dostavljaju ugovornim organima prije njihove realizacije.
Ono to je Zakon propustio da regulie, a to je praksa pokazala potrebnim, jeste eliminacija
mogunosti ranijih praksi, naroito kod izvoenja radova, da dobavlja u konanici moe
izvravati znatno manju vrijednost ugovora od podugovaraa. Iznose ugovora koje realizuju
podugovarai bi trebalo limitirati. Takoe, ugovorni organi bi trebalo da imaju obavezu, a ne
samo mogunost, provjere kvalifikacije podugovaraa, te zabranu sklapanja ugovora ukoliko
se ispostavi da je podugovara u sukobu interesa.
Po zavrenom postupku ugovorni organi imaju obavezu da za otvoreni, ogranieni,
pregovaraki postupak s objavom ili bez objave obavjetenja, konkurs za izradu idejnog
rjeenja ili takmiarski dijalog objave obavjetenje o dodjeli ugovora, najkasnije 30 dana po
zakljuivanju ugovora ili okvirnog sporazuma. Takoe, ugovorni organ je sada obavezan na
podnoenje izvjetaja o postupku javne nabavke AJN, te na objavu na svojoj internet stranici
(ukoliko je ima) osnovnih elemenata ugovora za sve postupke, kao i sve izmjene ugovora do
kojih doe u toku njihove realizacije (odjeljak C, dio III Zakona).
TI BiH smatra da bi se informacije o eventualnim izmjenama ugovora u toku realizacije
takoe trebale objavljivati na Portalu javnih nabavki, radi omoguavanja mehanizama ire
drutvene kontrole njihove regularnosti.
Poglavlje IV ZJN sadri posebne odredbe za sektorske ugovorne organe koji obavljaju
djelatnost u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i potanskih usluga.
Poglavlje V tretira tzv. ostale postupke javnih nabavki za dodjelu ugovora male vrijednosti -
konkurentski zahtjev za dostavu ponuda i direktni sporazum.
U sluaju konkurentskog zahtjeva ZJN uvodi nekoliko novina. Ugovorni organ je sada
obavezan objaviti dodatno obavjetenje o nabavci i na portalu javnih nabavki to ranije nije
bio sluaj. Takoe, pored kriterija najnie cijene, ugovor se moe dodijeliti i na osnovu
kriterija ekonomski najpovoljnije ponude, a omogueno je zakljuivanje ugovora i kad
ugovorni organ primi samo 1 prihvatljivu ponudu, i to u roku od 10 dana od dana okonanja
postupka.
Kada je u pitanju direktni sporazum, uprkos dosadanjoj praksi preestih zloupotreba od
strane ugovornih organa vezanih za ovaj postupak, novi ZJN ne donosi izmjene u odnosu na
njegovo dosadanje regulisanje. Niti Zakon, niti pravilnik o direktnom sporazumu koji je
sainila AJN kao model za ugovorne organe, ne sadre odredbe kojima bi se ovaj postupak
limitirao na razuman procenat ukupnog godinjeg budeta nabavki ugovornih organa. Ovo je
izuzetno vano pitanje jer je dosadanja praksa obilovala situacijama izbjegavanja
transparentnijih postupaka javnih nabavki, naroito dijeljenjem istovjetnih nabavki na vie
djelova, u korist direktnih sporazuma.

21
Naredno poglavlje Zakona (VI) tretira institucije za praenje primjene Zakona i podzakonskih
akata. To su i dalje Agencija za javne nabavke i Ured za razmatranje albi (UR).
Status, filijale i uloga AJN je ostala ista, a u nadlenosti su joj, pored dosadanjih, pridodate
samo jo organizovanje i odravanje obuka.
Prema miljenju TI BiH, AJN bi trebala biti ovlatena i za sljedee poslove:
- Sainjavanje i auriranje spiska svih ugovornih organa koji su obavezni provoditi javne
nabavke;
- Izdavanje miljenja o opravdanosti primjene pregovarakog postupka bez objave
obavjetenja;
- Izdavanje sertifikata slubenicma za javne nabavke, kao i voenje spiska sertificiranih
slubenika;
- Uspostavljanje integrisanog sistema praenja i kontrole zakonitosti oglaenih i
provedenih postupaka javnih nabavki (monitoring) i preduzimanje pravovremenih
mjera radi otklanjanja uoenih nepravilnosti.

Ured za razmatranje albi je institucija koja je, kako posljednjim izmjenama starog Zakona
tako i novim Zakonom, pretrpjela organizacione promjene.
Naime, pokuaji reorganizacije Ureda za razmatranje albi poeli su krajem 2013. godine,
kada je, kao rezultat politikog sporazuma nekoliko partija na vlasti, dolo do izmjena i
dopuna tada vaeeg Zakona o javnim nabavkama. Njima je predvieno osnivanje filijala UR
u Banjaluci i Mostaru, koje su trebale preuzeti dio posla sjedita Ureda u Sarajevu (po
teritorijalnom principu i u zavisnosti od vrijednosti nabavke), odreen je sadraj albe i
definisane su naknade za alitelje za pokretanje albenog postupka. Znaajan dio ovih
izmjena, uz korekcije nadlenosti filijala i iznosa naknada za alitelje, preuzeo je, naalost, i
novi Zakon o javnim nabavkama.
UR, sa sjeditem u Sarajevu, iji je broj lanova povean sa 6 na 7, nadlean je sada za
donoenje odluka po albama za vrijednosti nabavke u iznosu veem od 800.000,00 KM, kao
i za sve nabavke institucija Bosne i Hercegovine i institucija Brko Distrikta BiH, i drugih
ugovornih organa Bosne i Hercegovine i Brko Distrikta BiH.
Filijale UR-a u Banjaluci i Mostaru, koje nemaju status pravnih lica, nadlene su za
donoenje odluka po albama za vrijednosti nabavke do 800.000,00 KM, a nadlenost filijale
odreuje se prema entitetskom sjeditu ugovornog organa. Filijale imaju po 5 lanova.
U obrazloenju zakonodavca prilikom inicijalnog pokuaja uspostavljanja ovih filijala,
navedeno je da se one osnivaju kako bi se poveali kapaciteti UR da blagovremeno odgovori
velikom broju albi koje zaprima na godinjem nivou, te kako bi se ova institucija, odnosno
pravna zatita, pribliila aliteljima na terenu. Meutim, istovremeno je bilo dolo do
dramatinog poveanja naknada za alioce (od 25 do 250 puta), navodno zbog potrebe
smanjenja broja tzv profesionalnih alioca, odnosno lica koja su namjerno i tendenciozno,
bez ikakve odgovornosti i pravnog osnova, konstantno upuivali UR albe na postupke

22
nabavki i time neopravdano odgaali njihovu realizaciju, ili su pak pokuavali da na taj nain
produe saradnju sa ugovornim organom. Ova argumentacija je smatrana upitnom, obzirom
da je ak 65% albi upuivanih UR-u bilo opravdano. Takoe, nevladine organizacije su
ukazivale i na neprimjeren metod rada UR-a, koji je do sredine 2013. godine praktikovao da
ne donosi konana reenja po albama, omoguavajui da po istoj predmetnoj nabavci bude
izjavljivano vie od 5 albi, to nije praksa u drugim zemljama, i to je nerealno uveavalo
broj albi po istim predmetnim nabavkama. injenica je da je ak 25% rjeenja donoenih od
strane UR-a bilo posljedica preglasavanja lanova vijea, posebno je uticala na kvalitet
donesenih rjeenja. Iz tog razloga se izbjegavalo da se ista objavljuju na Portalu javnih
nabavki. Krajnje je nesvrsishodno bilo istovremeno dramatino poveanje taksi za albe,
imajui u vidu ve predloeno poveanje broja lanova UR, to je trebalo dovesti do
njihovog rastereenja. Konano, obzirom da se albe izjavljuju pismenim putem, te da se
cjelokupna korespondencija izmeu UR i alioca dominantno odvija pismenim putem,
obrazloenje zakonodavca da je UR potrebno pribliiti aliocima na terenu nema
utemeljenja u dosadanjoj BH praksi. U argumentaciji potrebe osnivanja filijala UR
navedeno je da one ne iziskuju dodatna finansijska sredstva iz budeta institucija BiH, to je
bio jo jedan pokuaj krajnje drskog obmanjivanja javnosti, obzirom da je za funkcionisanje
sjedita UR sa 6 lanova izdvajano oko 1 milion KM na godinjem nivou.
Ove izmjene starog ZJN, kao i relevantne odredbe novog Zakona, dovele su do dramatinh
posljedica. Naime, do danas filijale UR nisu uspostavljene, a do jula 2014. godine postojala
je pravna praznina jer niko nije bio nadlean za rjeavanje albi iz nadlenosti filijala UR do
njihovog uspostavljanja. Tek je naknadno uvedena odredba da do uspostavljanja i poetka
rada filijala sve albe rjeava sjedite UR-a u Sarajevu, to je ostalo i u prelaznim odredbama
novog ZJN.
TI BiH smatra da u aktuelno vrijeme viegodinje ekonomske krize i opteg siromatva, nema
nikakvog opravdanja za uspostavljanjem filijala UR, obzirom da bi zapoljavanje dodatnih
administrativnih slubenika i obezbeivanje drugih mateijalnih pretpostavki za rad filijala,
kotalo budet institucija BiH i njene graane vie od 2 miliona KM na godinjem nivou.
Takoe u situaciji predvienoj ZJN bi 17 pravnih eksperata i strunjaka za javne nabavke u
drugom stepenu obavljalo poslove pravne zatite, to je daleko vie od drugih, veih zemalja
u regionu. Pri tome, treba imati u vidu injenicu da je znaajnijim podizanjem visina novanih
naknada za podnoenje albi, za realativno kratko vrijeme znaajno smanjen broj albi, to
jasno govori o besmislenosti daljnjeg organizacionog irenja i kadrovskog jaanja KR-a. 14

14
Isto miljenje dijele i druge nevladine organizacije kao i znaajan broj poslovnih subjekata koji uestvuju u
javnim nabavkama kao ponuai

23
Pravna zatita
Trei dio novog Zakona odnosi se na pravnu zatitu.
Stranke u postupku pravne zatite (lan 94) su alilac, ugovorni organ i odabrani ponua, a
svojstvo stranke mogu imati i drugi privredni subjekti, koji imaju pravni interes u
predmetnom postupku javne nabavke.
alba se izjavljuje ugovornom organu direktno u pisanoj formi, ili elektronskim putem
ukoliko je takav nain komunikacije predvien tenderskom dokumentacijom.
Ugovorni organ je obavezan da u roku od 5 dana od prijema albe utvdi da li je alba
blagovremena, doputena i izjavljena od ovlatene osobe. Ukoliko nije, alba se zakljukom
odbacuje, a ukoliko jeste, ugovorni organ je moe rjeenjem djelimino ili u cjelosti prihvatiti,
ili proslijediti UR na rjeavanje kao neosnovanu.
Zakon definie i striktne rokove za izjavljivanje albe (lan 101).
Odredbe koje se odnose na dokazivanje u postupku po albi, su usklaene sa Zakonom o
upravnom postupku BiH. ZJN BiH definie bitne povrede zakona i to kao:
- apsolutno bitne povrede tj. povrede koje mogu dovesti do ponitenja postupka u
potpunosti ili djelimino (npr. neusklaenost tenderske dokumentacije sa zakonom ili
podzakonskim aktima ime su narueni njihovi osnovni principi, provoenje postupka javne
nabavke bez donoenja odluke o poetku postupka, neobjavljivanje svih obavjetenja u
skladu sa zakonom, povrede postupka prilikom otvaranja ponude itd.),
- relativno bitne povrede zakona tj. povrede koje mogu dovesti do ponitenja
postupka javne nabavke, ako se uspostavi direktna veza izmeu povrede i ishoda postupka.
Ovlatenja UR su da u postupku pravne zatite postupa u granicama zahtjeva iz albe, a po
slubenoj dunosti samo u odnosu na apsolutno bitne povrede zakona.
Novi ZJN BiH detaljno definie sadraj albe, to je ranije bilo regulisano Poslovnikom o radu
UR, te postupak s neurednom albom, naknade na albu i suspenzivno djelovanje albe
odnosno da izjavljena alba odgaa nastavak postupka javne nabavke, zakljuenje i/ili
izvrenje ugovora o javnoj nabavci ili okvirnog sporazuma do donoenja odluke UR.
Naknade alilaca na albu prema novom Zakonu (lan 108) su:
- 500 KM za procijenjenu vrijednost nabavke do 50.000 KM;
- 800 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 50.001 do 80.000 KM;
- 2.000 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 80.001do 250.000 KM;
- 3.500 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 250.001 do 400.000 KM;
- 5.000 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 400.001 do 800.000 KM;
- 7.500 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 800.001do 9.000.000 KM;
- 10.000 KM kada je vrijednost nabavke jednaka ili vea od 9.000.000 KM.

24
Ukoliko procijenjena vrijednost nabavke nije poznata u trenutku izjavljivanja albe, plaa se
naknada u iznosu od 2.000 KM, s tim da e alilac, na poziv KR, uplatiti razliku, ukoliko se
naknadno utvrdi da je uplaeni iznos nedovoljan. Ove naknade se uplauju u korist budeta
institucija BiH i meunarodnih obaveza BiH i nepovratne su u sluaju neosnovane albe.
Ukoliko se ispostavi da je alba opravdana, na osnovu instrukcije koju je donijelo
Ministarstvo finansija i trezora BiH, vri se povrat uplaenog novca.

TI BiH smatra da su ovi iznosi nakanda za albe izuzetno visoki, imajui u vidu ekonomsku
situaciju u zemlji i okvir u kojem se ove naknade kreu u drugim zemljama regiona, te da iste
treba smanjiti i prilagoditi stanju u zemlji. Primjera radi, naknada za podnoenje albi u Crnoj
Gori je 1% procjenjene vrijednosti nabavke, s tim da visina naknade ne smije biti vea od
8000,00 eura. U Makedoniji se ove naknade kreu od 100 do 400 evra i slini iznosi bi bili
daleko prihvatljiviji i za BH ekonomski kontekst.
Zadravanje ovako visokih taksi u ZJN BiH neminovno bi onemoguilo uspjenu pravnu
zatitu, a time i uspjenu borbu protiv korupcije u javnim nabavkama. Postojeom visinom
taksi se ponuai, naroito mala i srednja preduzea ija je zatita i pravo na ravnopravno i
poteno trino natjecanje, posebno apostrofirana novim EU Direktivama iz 2014. godine, ali
i oni koji se bore protiv korupcije, faktiki kanjavaju i trajno destimuliu.

U postupku pravne zatite, UR moe donijeti sljedee odluke:

- obustaviti postupak zbog odustajanja od albe;
- odbaciti albu zakljukom zbog nenadlenosti, nedoputenosti, neurednosti,
neblagovremenosti i zbog toga to je izjavljena od lica koje nema aktivnu legitimaciju;
- odbiti albu zbog neosnovanosti;
- ponititi odluku, postupak ili radnju u dijelu u kojem je povrijeen zakon ili
podzakonski akti;
- odluiti o zahtjevu ugovornog organa za nastavak postupka javne nabavke;
- ponititi ugovor o javnoj nabavci ili okvirni sporazum, u propisanim sluajevima
povrede zakona od strane ugovornog organa.

Vezano za posljednji navedeni sluaj, UR moe ostaviti na snazi ugovor ili okvirni sporazum
koji je predmet ponitenja, u obimu u kojem je ugovor ili okvirni sporazum ve izvren, ako
utvrdi da preovladavajui razlozi u vezi sa optim interesom zahtijevaju da ugovor ostane na
snazi. U tom sluaju UR odreuje kaznu ugovornom organu u iznosu do 5% vrijednosti
ugovora.
UR o glavnoj stvari odluuje rjeenjem, a u ostalim sluajevima zakljukom. Oba su konana
i izvrna. UR je duan donijeti zakljuak ili rjeenje u roku od 15 dana od dana kada ugovorni
organ kompletira albu, ali ne kasnije od 30 dana od dana primanja albe od ugovornog
organa. U izuzetno sloenim sluajevima predsjedavajui UR-a zakljukom moe produiti
ovaj rok, ali ne due od 30 dana.
Ostavljena je i sudska zatita u sistemu javnih nabavki u BiH, prema kojoj protiv odluke UR-a
ugovorni organ i uesnici u postupku mogu pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i

25
Hercegovine u roku od 30 dana od dana prijema odluke. Upravni spor po tubi koju podnesu
stranke u postupku javne nabavke vodi se po hitnom postupku, a ugovorni organ ili uesnik u
postupku moe podnijeti zajedno sa tubom i zahtjev za odgaanje konanog rjeenja ili
zakljuka UR.
U prekrajnim odredbama je predvieno da UR podnosi prekrajnu prijavu kod nadlenog
suda za prekraje kada utvrdi da je bilo povreda postupka javne nabavke koje predstavljaju
prekraj u smislu odredbi ZJN BiH. U sluajevima kada nije bilo postupka po albi, AJN BiH
podnosi prekrajnu prijavu kada utvrdi povrede ZJN koje su u njenoj nadlenosti.
Imajui u vidu generalnu neefikasnost BH pravosua, preoptereenost prekrajnih sudova
drugim predmetima, te konstantne politike pritiske na pravosudne organe, o emu govori i
Evrospka komisija u izvjetajima o napretku BiH, TI BiH smatra da bi nadlenosti UR trebalo
proiriti na nain da ova institucija izrie prekrajne sankcije, a ne prekrajni sudovi. Ovim bi
se omoguilo daleko bre i efikasnije rjeavanje postupaka. Sud BiH, kao i drugi nadleni
prekrajni sudovi, bi u tom sluaju odluivali u drugom stepenu, po izreenim novanim
kaznama UR.

Novi ZJN BiH, u lanu 116, predvia sljedee novane kazne za prekraje:
- od 1.500 do 15.000 KM za ugovorni organ;
- od 300 do 3.000 KM za odgovorno lice u ugovornom organu;
- od 1.000 do 10.000 KM za ponuaa;
- od 200 do 2.000 KM za odgovorno lice ponuaa

TI BiH smatra da su predviene novane kazne nedovoljno visoke, to nije u funkciji

podizanja nivoa odgovornosti, a na emu insistiraju i Direktive EU o javnim nabavkama koje
ukazuju na potrebu primjene razmjernijih, efikasnijih i zastraujuih kazni za sve
nepotivaoce odredbi zakona.

Komparacije radi, rasponi iznosa novanih kazni za prekraj u Crnoj Gori kreu se od priblino
4.000 KM do 40.000 KM za naruioca tj. ugovorni organ (2.000 do 20.000 eura), od oko 500
do priblino 4.000 KM (250-2.000 evra) za odgovorno lice unutar ugovornog organa i od
1.000 KM do gotovo 12.000 KM (500 do 6.000 evra) za ponuaa. U Srbiji se novane kazne
kreu u rasponu od oko 1.620 KM do 24.375 KM (830 do 12.500 eura) za naruioca, 490
2.440 KM (250 1250 eura) za odgovorno lice unutar naruioca, 833 8.333 evra za
ponuaa i 250 667 eura za odgovorno lice ponuaa.
Pored toga, TI BiH smatra da bi odgovorna lica u ugovornim organima trebala da snose vee
konsekvence od onih predloenih za ugovorne organe, jer kanjavanje samih ugovornih
organa u konanici pada na teret graana, poreskih obveznika, dok su odgovorna lica upravo
ta koja ostvaruju protivpravnu korist.
Znaajnije podizanje nivoa kaznenih mjera bez sumnje bi dovelo do poveanja odgovornosti
svih uesnika u javnim nabavkama, to bi u krajnjoj instanci bio znaajan doprinos zatiti
javnog interesa kada je u pitanju racionalno troenje sredstava u javnim nabavkama. Deset

26
godina primjene ZJN BiH i brojni ustanovljeni problemi u praksi, govore u prilog potrebe
prelaska sa preventivnih na kaznene mjere, odnosno pootravanje kaznenih mjera u ZJN BiH.

Novi ZJN BiH je predvidio i pravo na naknadu trokova u postupku javne nabavke, odnosno
naknadu trokova za pripremu ponude i trokova uea u postupku javne nabavke ako
ugovorni organ povrijedi odredbe ZJN ili podzakonskih akata. Zahtjeve za naknadu tete
rjeava UR.
Konano, u prelaznim i zavrnim odredbama novog ZJN BiH se definiu i elektronske
nabavke, elektronska aukcija i dinamiki sistem kupovine, iji e nain, rokovi i poetak
primjene biti regulisani podzakonskim aktom koji donosi Vijee ministara BiH, najkasnije u
roku od 1 godine od poetka primjene ovog zakona.

Pored navedenih komentara i prijedloga u ovom dokumentu, TI BiH smatra da bi, zbog
visoke podlonosti korupciji tokom svih faza procesa javnih nabavki, uvoenje dodatnih
odredbi u Zakon o javnim nabavkama sa naglaskom na spreavanje korupcije, djelovalo
preventivno na sve uesnike procesa. To se, prije svega, odnosi na odredbe vezane za
prijavljivanje korupcije i sukoba interesa, te na stimulaciju i zatitu lica koja imaju saznanja o
korupciji u bilo kojoj fazi postupaka javnih nabavki. Obzirom da jo uvijek ne postoje
jedinstveni propisi za itavu BiH koji se odnose na zatitu lica koja prijavljuju korupciju,
smatramo da bi uvoenje odredbi o obavezi u Zakon o javnim nabavkama ohrabrilo i
stimulisalo borbu protiv korupcije u javnim nabavkama, ali i naglasilo potrebu dodatne
zatite prijavitelja korupcije.

27
Preporuke

- Stavku rezervisanih ugovora (lan 9 ZJN), je potrebno dodatno usklaivati sa EU

direktivama;
- S cijem stimulisanja borbe protiv korupcije u javnim nabavkama, kao i dodatne zatite
prijavitelja korupcije, u Zakon je potrebno uvesti odredbe vezane za prijavljivanje
korupcije i sukoba interesa, te na stimulaciju i zatitu lica koja imaju saznanja o
korupciji u bilo kojoj fazi postupaka javnih nabavki.
- Kako u praksi ne bi dolo do naruavanja principa nediskriminacije u lanu 16 Podjela
nabavki na lotove formulaciju ...da se ponuaima moe omoguiti da dostave
ponude za jedan lot ili vie lotova ili sve lotove bi trebalo zamijeniti formulacijom
...da se ponuaima omoguuje da dostave ponude za jedan lot ili vie lotova ili sve
lotove.

- Plan nabavki:
o Potrebno je uspostaviti obavezu ugovornih organa na objavljivanje plana
nabavki i na Portalu javnih nabavki BiH, osim na sopstvenoj web stranici,
o Potrebno je uvoenje obaveze ugovornim organima na objavljivanje i
godinjih izvjetaja o izvrenju planova nabavki, na jedinstvenom Portalu
javnih nabavki.
o Proces planiranja nabavki u praksi bi trebalo da se odvija paralelno sa
planiranjem ukupnog godinjeg budeta ugovornih organa, pa bi shodno tome
plan nabavki trebao biti objavljen istovremeno, najkasnije 14 dana po
usvajanju budeta, odnosno finansijskog plana.
o Novane kazne predviene za neobjavljivanje planova nabavki, i to na Portalu
javnih nabavki BiH, bi trebale biti daleko vie i odnositi se i na neobjavljivanje
ili neblagovremeno objavljivanje svih eventualnih izmjena plana.

- Kada je u pitanju pregovaraki postupak bez objave obavjetenja o nabavci,

opravdano je predvidjeti obavezu ugovornih organa da trae miljenje ili saglasnost
Agencije za javne nabavke o opravdanosti primjene ovog postupka, obrazlaui to
relevantnim dokazima o opravdanim razlozima za provoenje tog postupka i
pruajui osnovne podatke o potencijalnim dobavljaima;

- Odredbe novog ZJN BiH koje se odnose na sukob interesa bi trebalo koncipirati u
skladu sa Direktivom 2014/24/na nain da je sukob interesa odreen ire, kao
situacija u kojoj osobe koje su ukljuene, ili mogu da utiu na postupak dodjele
ugovora od strane ugovornog organa, imaju direktan ili indirektan finansijski,
ekonomski ili drugi lini interes koji moe ugroziti nepristrasnost i nezavisnost
postupka.
Neophodno je takoe definisati da ugovorni organ, u sluaju postojanja sukoba
interesa, ne moe zakljuiti ugovor o javnoj nabavci sa privrednim subjektom.

28
 Sukob interesa bi se trebao odnositi i na podugovarae i lanove grupe ponuaa ija
je ponuda izabrana kao najpovoljnija.
- Obzirom da je stari ZJN na slian nain tretirao trokove tenderske dokumentacije, kao
to je predvieno i novim ZJN, ove odredbe bi se mogle dodatno osnaiti, na primjer
napomenom da je tenderska dokumentacija u principu besplatna, ali da ugovorni
organ ima pravo na nadoknadu trokova obuhvaenih postojeim lanom 55 stav (4).

- Vezano za period vaenja ponude, odnosno mogunost ugovornog organa da

zahtijeva od ponuaa produenje perioda vaenja ponude do odreenog roka,
prikladnije bi bilo da ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji predvidi, ako
procijeni shodnim, dui period vaenja ponude od objektivno potrebnog, kako bi se
izbjegle manipulacije i vjerovatnoa da e samo najpovoljniji ponua vjerovatno
izdvojiti dodatna sredstva za produenje bankovne garancije.poslovni sektor smatra
spornim sljedee odredbe vezane za period vaenja ponude;

- U sluaju podugovaranja, Iznose ugovora koje realizuju podugovarai bi trebalo

limitirati radi eliminacije ranijih praksi, naroito kod izvoenja radova, da dobavlja u
konanici moe izvravati znatno manju vrijednost ugovora od podugovaraa.
Takoe, ugovorni organi bi trebalo da imaju obavezu, a ne samo mogunost, provjere
kvalifikacije podugovaraa, te zabranu sklapanja ugovora ukoliko se ispostavi da je
podugovara u sukobu interesa.

- Informacije koje se odnose na izmjene ugovora u toku njihove realizacije ugovorni

organi bi trebali, osim na svojoj internet stranici, objavljivati i na Portalu javnih
nabavki, radi omoguavanja mehanizama ire drutvene kontrole njihove
regularnosti.

- Zbog dosadanje prakse preestih zloupotreba kada je u pitanju primjena direktnog

sporazuma, naroito dijeljenjem istovjetnih nabavki na vie djelova radi izbjegavanja
transparentnijih postupaka nabavki, potrebno je uvesti odredbe kojima bi se ovaj
postupak limitirao na razuman procenat ukupnog godinjeg budeta nabavki
ugovornih organa.

- Nadlenosti Agencije za javne nabavke bi trebalo proiriti i na sledee poslove:

o Sainjavanje i auriranje spiska svih ugovornih organa koji su obavezni
provoditi javne nabavke;
o Izdavanje miljenja o opravdanosti primjene pregovarakog postupka bez
objave obavjetenja;
o Izdavanje sertifikata slubenicma za javne nabavke, kao i voenje spiska
sertificiranih slubenika;
o Uspostavljanje integrisanog sistema praenja i kontrole zakonitosti oglaenih i
provedenih postupaka javnih nabavki (monitoring) i preduzimanje
pravovremenih mjera radi otklanjanja uoenih nepravilnosti.

29
- Obzirom da filijale Ureda za razmatranje albi, ije je uspostavljanje predvieno
novim ZJN jo uvijek nisu uspostavljene, a da ne postoji ni ekonomska ni sutinska
potreba za njihovim postojanjem, ove odredbe Zakona bi trebalo brisati.

- Predvieni iznosi nakanda za albe od 500 do 10.000 KM u zavisnosti od procijenjene

vrijednosti nabavke su visoki imajui u vidu ekonomsku situaciju u zemlji i njihov
destimulativni karakter kada je u pitanju pravna zatita naroito malih i srednjih
preduzea, te ih treba smanjiti.

- Kako bi se omoguilo bre i efikasnije rjeavanje postupaka, a imajui u vidu

generalnu neefikasnost BH pravosua, preoptereenost prekrajnih sudova drugim
predmetima, te konstantne politike pritiske na pravosudne organe, nadlenosti UR
trebalo proiriti na nain da ova institucija izrie prekrajne sankcije, a ne prekrajni
sudovi.
- Predviene novane kazne su generalno nedovoljno visoke, to nije u funkciji
podizanja nivoa odgovornosti uesnika u postupcim javnih nabavki, i trebalo bi ih
znaajnije poveati, kako za ugovorne organe i ponuae, tako naroita za odgovorna
lica u njima.

30