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PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0011-2013-PI/TC
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 2 de la Ley 29947, de Proteccin
a la Economa Familiar.
Magistrados firmantes:
SS.
URVIOLA HANI
NDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NEZ
LEDESMA NARVEZ
ESPINOSA-SALDAA BARRERA
Caso Ley de Proteccin a la economa familiar 2
NAL CONSTITUCIONAL
I. CUESTIONES PRELIMINARES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
La nonna en cuestin viola la libre iniciativa privada, garantizada por el modelo econmico que la
Constitucin reconoce en su artculo 58, convirtindose en un caso de "intervencionismo" estatal
contrario a la prioridad de la libertad individual en el mbito de la economa.
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Caso Ley de Proteccin a la economa familiar 3
TR pUNAL CONSTITUCIONAL
diCa norma desarrolla una interpretacin errada del derecho a la educacin, pues no tiene en cuenta que la
educacin es un servicio como cualquier otro, en el que el usuario debe ser consciente de que su ingreso
a institucin superior privada implica una obligacin de pago por la prestacin del servicio.
La norma impugnada trastoca la economa de los centros superiores de enseanza, ya que estos estn
obligados a pagar todos los meses los gastos fijos propios de su actividad econmica, mientras que a los
himnos se les incentivar una 'cultura de la irresponsabilidad'.
El articulo objetado no torna en cuenta que en todas las universidades e institutos superiores existe una
desercin de estudiantes del 15% a 20% durante los primeros ciclos, los que, evidentemente, no
retornarn a reclamar sus certificados, ni mucho menos a pagar sus pensiones.
II. FUNDAMENTOS
3. Igualmente, el Tribunal hace notar que no todos los destinatarios del extremo
impugnado del artculo 2 de la Ley 29947 (referido a la prohibicin de
condicionar la asistencia a clases, la evaluacin de los alumnos y la atencin de
los reclamos formulados, al pago de las pensiones en el ciclo lectivo en curso),
son centros de educacin superior de carcter privado. All estn comprendidos
institutos, escuelas superiores, universidades y escuelas de posgrado, ya sea de
naturaleza pblica o privada Esta distinta naturaleza pblica o privada de los
destinatarios de la disposicin es relevante desde el punto de vista de la
identificacin de los bienes constitucionales que puedan encontrarse
comprometidos.
superior la obligacin de que "La tasa de inters para las moras sobre
pensiones no pagadas no podr superar la tasa de inters interbancario
dispuesta por el Banco Central de Reserva del Per".
Argumentos de la demanda
13. Asimismo, sostiene que se viola la libre iniciativa privada, que conforma el
modelo econmico de la Constitucin; esto es, el rgimen de "economa de
libre mercado", que, en su opinin, garantiza que sea el libre juego de la oferta
y la demanda el que determine la actividad de cada agente econmico, segn
el conocido "principio de la mano invisible definido por Adam Smith" (sic).
14. Por su parte, el apoderado del Congreso de la Repblica sostiene que la libre
iniciativa privada en los trminos que la Constitucin reconoce, se ejerce en el
marco de una "Economa Social de Mercado", lo que implica que la actividad
econmica no est sometida al "imperio de los simples designios del
mercado", sino que se ejerce en armona con la Constitucin. Por ello,
considera que la norma impugnada no vulnera la libre iniciativa privada
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"La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economa social de mercado. Bajo este
rgimen, el Estado orienta el desarrollo del pais, y acta principalmente en las reas de
promocin de empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos, e infraestructura
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26. As las cosas, el Tribunal no considera que el articulo 2 de la Ley 29947, Ley
de proteccin a la economa familiar, constituya una intervencin en el mbito
constitucionalmente garantizado de la libre iniciativa privada La prohibicin
que establece de no condicionar ni impedir la asistencia a clases, la
evaluacin de los alumnos ni la atencin de los reclamos formulados al previo
pago de las pensiones en el ciclo lectivo en curso, no impide ni dificulta que
las personas naturales o jurdicas puedan libremente dedicarse a la promocin y
conduccin de instituciones educativas superiores de naturaleza privada.
27. Se trata, en buena cuenta, de una medida que, al regular la actuacin de estas
entidades educativas con sus discentes-usuarios, solo tiene la capacidad de
incidir en la libertad de fijar la auto-organizacin del centro de educacin
superior libremente creado. Pero esta ltima es una potestad que no se
encuentra dentro del programa normativo de la libre iniciativa privada y, por
tanto, est fuera del mbito de intervencin de la disposicin cuestionada. Este
Tribunal concluye entonces que carece de relevancia constitucional este primer
motivo impugnatorio del artculo 2 de la Ley 29947.
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TRIB ! AL CONSTITUCIONAL
Caso Ley de Proteccin a la economa familiar 11
35. Antes, sin embargo, es preciso que el Tribunal haga notar que al denunciar la
violacin de la libertad de empresa, la parte demandante dej entrever que la
disposicin en cuestin tambin violara el derecho a la igualdad. En su
opinin, la nonua genera un trato discriminatorio entre universidades pblicas
y universidades privadas, que perjudica a estas ltimas, pues en las primeras
los alumnos no pagan una pensin.
36. Al respecto, este Tribunal precisa que la norma en cuestin no significa una
violacin del derecho a la igualdad, por la sencilla razn de que la universidad
pblica no representa un trmino vlido de comparacin (tertium
comparationis) (STC 00035-2010-PI/TC, funbdamento 30), sobre cuya base se
establezca un trato discriminatorio respecto del derecho a la libertad de
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
41. En este sentido, la dimensin positiva del derecho de asociacin supone una
pluralidad de personas que acuerdan de manera autnoma, libre y espontnea,
la creacin de un ente a travs del cual realizarn un proyecto de inters comn,
pacfico y lcito; razn por la cual, en cuanto persona jurdica, est dotada de la
capacidad para que se le imputen derechos y obligaciones, a fin de responder
con autonoma por su devenir social, mientras dirige su actividad a la
satisfaccin del inters que la sustenta.
a) Rgimen normativo
Implica la potestad de crear normas internas (estatuto y reglamentos)
destinados a regular, per se, la institucin universitaria.
b) Rgimen de gobierno
Implica la potestad de estructurar, organizar y conducir la institucin
universitaria. Es formalmente dependiente del rgimen normativo.
c) Rgimen acadmico
Implica la potestad auto determinativa de fijar el marco del proceso de
enseanza-aprendizaje dentro de la institucin universitaria. Ello
comporta el diseo de los planes de estudios, de los programas de
investigacin, de las formas de ingreso y egreso de la institucin, etc.
Es formalmente dependiente del rgimen normativo y es la expresin
ms acabada de la razn de ser de la actividad universitaria.
d) Rgimen administrativo
Implica la potestad para establecer los principios, tcnicas y prcticas
de sistemas de gestin, tendientes a facilitar la consecucin de los
fines de la institucin universitaria.
e) Rgimen econmico
Implica la potestad para administrar y disponer del patrimonio
institucional; as como para fijar los criterios de generacin y
aplicacin de sus recursos financieros.
14. A contratar con fines lcitos, siempre que no se contravengan leyes de orden pblico.
"La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar vlidamente segn las
normas vigentes al tiempo del contrato. Los trminos contractuales no pueden ser
modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de
la relacin contractual slo se solucionan en la va arbitral o en la judicial, segn los
mecanismos de proteccin previstos en el contrato o contemplados en la ley (..,)".
54. Sobre la base de lo anterior, este Tribunal ha concluido que el contenido del
derecho a la libre contratacin [STCs 0004-2004-AI/TC, 0011-2004-AI/TC,
0012-2004-AI/TC, 0013-2004-AI/TC, 0014-2004-AI/TC, 0015-2004-AI/TC,
0016-2004-AI/TC y 0027-2004-AI/TC (acumulados), fundamento 8] est
constituido, en principio, por las siguientes posiciones ius-fundamentales:
55. Si bien, desde una perspectiva preliminar, esta es la determinacin del mbito
protegido del derecho fundamental a la libre de contratacin, esto no quiere decir
que la totalidad de su contenido se agote en la tutela de su dimensin individual
y se prescinda de consideraciones institucionales. Con relacin a ello, el
Tribunal Constitucional recuerda que el derecho a la libre contratacin no es
ilimitado, sino que se encuentra evidentemente condicionado en sus alcances por
lmites implcitos y explcitos [cf. STC 2670-2002-AA, fundamento 5]. Tales
lmites, inscritos en el contenido normativo del derecho, se hallan ordenados por
exigencias valorativas provenientes del bien comn y el orden pblicos,
Caso Ley de Proteccin a la economa familiar 17
TRIS NAL CONSTITUCIONAL
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(iii) La regulacin estatal puede efectuarse cuando una de las partes ocupe
una posicin dominante, cuando existan prcticas restrictivas de la
competencia o cuando se produzca un ejercicio abusivo del derecho.
58. Esta concepcin de la libre contratacin resulta coherente con la definicin del
tipo de Estado de Derecho previsto en el artculo 43 de la Constitucin, segn la
cual "La repblica del Per es democrtica, social, independiente y soberana".
Ms an si se considera que en determinados mbitos de la economa la
regulacin resulta inclusive un deber del Estado, sustentado en el rgimen
constitucional-econmico de economa social de mercado, que est consagrado
en el artculo 58 [Vid. fundamentos 19-23 supra]. En este contexto, se advierte
que la concepcin de la libre de contratacin que la Ley Fundamental incorpora
no es tributaria de la tradicin libertaria del Estado mnimo.
59. Por ello, el Tribunal Constitucional afirma que, a diferencia de lo que sucede
cuando estn en juego intereses estrictamente privados, en el mbito de los
servicios pblicos, la faceta social del Estado se sustenta en la estrecha
vinculacin que existe entre necesidades bsicas, derechos sociales
fundamentales y el principio de dignidad [STC 2945-2003-AA, fundamentos
17-22]. En tal sentido, la actividad estatal se dirige a asegurar la satisfaccin
de necesidades bsicas de la ciudadana, a travs de su prestacin
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
64. Conviene aqu recordar que, cuando se trata de operaciones ajenas al sistema
financiero, la autonoma contractual se halla siempre regulada. As, el artculo
1243 del Cdigo Civil, de conformidad con el artculo 51 de la Ley Orgnica del
Banco Central de Reserva, fija una tasa mxima de inters convencional, por
sobre la cual los intereses pactados no resultan exigibles al deudor. Mientras
que, en el campo de los servicios pblicos, por las razones ya expuestas, el
Estado ordena las tasas de inters que estn autorizadas a cobrar las entidades
prestadoras. Medidas de esta naturaleza se hallan vigentes, por ejemplo, en los
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114
F. JUSTIFICACIN DE LA MEDIDA
64. Tres son los bienes constitucionales afectados por el artculo 2 de la Ley 29947:
libertad de empresa, libertad de asociacin y autonoma universitaria. Dado que
se trata de una intervencin normativa y que esta ha sido aprobada mediante una
ley ordinaria, la evaluacin de si se encuentra justificada ha de realizarse bajo
criterios estrictamente materiales. Ese criterio de justificacin material por
antonomasia es el test de proporcionalidad, que comporta: (F.1) Evaluar si
existe una finalidad que no se encuentre prohibida constitucionalmente detrs de
la intervencin. (F.2) Examinar la adecuacin entre medida interventora y
finalidad perseguida. (F.3) Evaluar si existen medidas alternas, igualmente
idneas, pero menos aflictivas de los bienes constitucionales comprometidos,
que el legislador pudo utilizar- Y, finalmente (F 4) juzgar si la afliccin
ocasionada a los bienes constitucionales comprometidos satisfacen las cargas de
argumentacin que se derivan del sub-principio de proporcionalidad en sentido
estricto.
Decreto Supremo ATP 09-93-EA1, Reglamento del Decreto Ley N 25844. de Concesiones Elctricas: "Articulo 176.- Los
concesionarios podrn aplicar a sus acreencias relacionadas con la prestacin del Servicio Pblico de Electricidad un inters
compensatorio y un recargo por mora. El inters compensatorio ser aplicable desde la fecha de vencimiento del comprobante de
pago hasta su cancelacin. A partir del dcimo da se aplicar en adicin a dicho inters, un recargo por mora equivalente al 15% de
la tasa del referido inters compensatorio hasta que la obligacin sea cancelada. La tase mxima de inters compensatorio aplicable
ser el promedio aritmtico entre la tasa activa promedio en moneda nacional (TAMN) y la tasa pasiva promedio en moneda
nacional (TIPMN), que publica diariamente la Superintendencia de Banca y Seguros. El concesionario informar al cliente al cliente
que lo solicite el tipo de inters y los plazos aplicados".
1 Decreto Supremo .W. 09-95-PRES, Reglamento de la Ley AP 26338, General de Servicios de Saneamiento: "Artculo 57g Los
intereses moratorios que se carguen al usuario por falta oportuna del pago de sus obligaciones contractuales, sern los que fije el
Banco Central de Reserva del Per paa las obligaciones en moneda Nacional (TAMN)".
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66. El Tribunal observa que la prohibicin que contiene el artculo 2 de la Ley 29947
tiene por objeto asegurar la continuidad de los servicios educativos que reciben
los estudiantes de cualquiera de los centros de estudios superiores a los que la
rma tiene como destinatarios. Esta salvaguarda no funciona en cualquier
circunstancia sino, concretamente, en los casos de incumplimiento del pago de
pensiones durante el ciclo lectivo en curso. Y se extiende, especficamente, a las
siguientes actividades: continuar asistiendo a clases, ser evaluado y que se atienda
1 los reclamos que el alumno formule.
68. El apoderado del Congreso sostiene que en ambos supuestos, vale decir, asegurar
la continuidad de los servicios educativos y garantizar la permanencia de los
alumnos de educacin superior que se encuentran matriculados, el estado de cosas
que se busca conformar est orientado a optimizar el derecho a la educacin
superior.
69. No obstante, la entidad demandante ha cuestionado que ese pueda ser el fin que se
persigue alcanzar o fomentar con la intervencin que contiene la disposicin
impugnada. En su opinin, existe una interpretacin errnea del derecho a la
educacin, ya que ste es un servicio como cualquier otro, en el que el usuario
debe ser consciente de que su ingreso a una institucin superior privada implica
una obligacin de pago por la prestacin del servicio.
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TRIBIUINAL CONSTITUCIONAL
"La educacin tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana [...]"
(articulo 13).
"La enseanza se imparte, en todos sus niveles, con sujecin a los principios
constitucionales y a los fines de la correspondiente institucin educativa [...]" (artculo
14).
73. Por otro lado, el Tribunal tiene claro que la educacin es un "servicio pblico".
As lo reconoce el artculo 4 de la Ley 28044, General de Educacin, que
especifica que se trata de una actividad de ejecucin estatal o realizada por
terceros, bajo fiscalizacin estatal [fundamento 11 de la STC 4232-2004-
reiterado en los fundamentos 20 al 22 de la STC 0025-2007-P1/TC],
ada a satisfacer una necesidad de carcter colectivo, como es la de
fomentar el desarrollo pleno de la personalidad y la conciencia de participacin
ciudadana efectiva en los asuntos propios de una sociedad democrtica. En
dicha lnea, la educacin es un medio para concretar y hacer efectivo el
derecho-principio de igualdad de oportunidades (Cfr. STC 00020-2012-AI,
fundamento 51). Por ello, si bien con su ejercicio se satisface necesidades
individuales, tiene tambin una raigambre colectiva.
75. El Tribunal observa que el estado de cosas que se persigue conformar con la
prohibicin que contiene el artculo 2 de la Ley 29947 concuerda con el fin que
se persigue el derecho a la educacin universitaria, pues este tiene, en su
mbito de proteccin garantizado, asegurar la permanencia y continuidad de la
educacin universitaria.
79. Por su parte, el apoderado del Congreso de la Repblica sostiene que la medida
es idnea para conseguir el fin constitucional propuesto -garantizar la
continuidad del derecho fundamental a la educacin superior-, puesto que si se
autoriza que los alumnos de educacin superior dejen de recibir clases, aun
cuando ms adelante tengan que asumir el pago de la pensin correspondiente,
quedaran en una condicin de especial desproteccin.
82. Se ha argumentado que el legislador pudo adoptar una medida menos lesiva de
los derechos involucrados, como es delegar en las reas de asistencia social de
cada entidad educativa la capacidad de disponer la suspensin de la obligacin
econmica del alumno, de acuerdo con las circunstancias que pudieran resultar
relevantes en cada caso concreto. Una medida de esta naturaleza, se ha afirmado.
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TRIB4AL CONSTITUCIONAL
83. En opinin del Tribunal, una medida altema como la postulada no es igualmente
idnea para garantizar la continuidad en la prestacin del servicio de educacin
superior. La iniciacin de un trmite orientado a obtener una autorizacin para
que no se interrumpa el servicio educativo, como consecuencia de no haberse
1 pagado la pensin, genera un lapso dentro del cual no est garantizado el
objetivo y la finalidad que se propone alcanzar el medio empleado por la
I disposicin impugnada. Y ello con independencia de que la autorizacin para
continuar recibiendo la prestacin del servicio educativo quedara relegado a los
terios que cada centro de educacin superior adopte libremente.
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- - 84 Por ello, el Tribunal es de la opinin que no habindose propuesto un medio
alterno igualmente idneo para alcanzar el fin, la medida no puede ser
considerada como patentemente innecesaria, por lo que es preciso evaluar si la
intervencin sobre los bienes constitucionales identificados satisface las cargas
de argumentacin que demanda el principio de proporcionalidad en sentido
estricto.
O) intervencin
. Igualmente, y con el mismo propsito de determinar cul es el grado de
sufrido por los bienes constitucionales que la disposicin legal
tl interviene, el Tribunal no puede perder de vista que:
192 Con relacin a la seguridad de las premisas epistmicas, el Tribunal hace notar
que la medida que contiene el artculo 2 de la Ley 29947 es segura desde el
punto de vista de la injerencia que ocasiona sobre el mbito de la "auto
organizacin" y "autodeterminacin" econmica y administrativa de los centros
de educacin superior. Y no es evidentemente falsa con relacin al
cumplimiento de sus fines sociales la imparticin del servicio pblico de
catin superior, pues ella no impedir que dichos centros sigan prestndolo
consecuencia del no pago de las pensiones. Una hiptesis como esta
ma requerira que todos los alumnos se pongan de acuerdo en no pagar sus
pensiones, lo que excede cualquier anlisis de plausibilidad. En definitiva, la
intervencin de las libertades de empresa y asociacin, as como la autonoma
universitaria, es de intensidad leve.
93. En opinin del Tribunal, la prohibicin de que los centros de educacin superior
suspendan la prestacin de sus servicios por el no pago de pensiones implica un
grado intenso de optimizacin del derecho a la educacin. Su eficacia asegura no
solo que, en el semestre, se siga recibiendo el servicio sino, incluso, que cuando
el alumno pague la pensin correspondiente, esto sea la contrapartida de un
servicio realmente recibido. La aplicacin de la disposicin impugnada no
impedir que el alumno siga estudiando, rinda sus evaluaciones e, incluso,
reclame cuando lo considere pertinente, es decir, siga siendo considerado como
un usuario pleno de la actividad educativa superior.
95. Finalmente, en funcin de las premisas que se han desarrollado supra, este
Tribunal considera que el grado de optimizacin del derecho a la educacin
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
HA RESUELTO
Publquese y notifiquese.
SS.
URVIOLA HANI
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NEZ
LEDESMA NARVEZ
ESPINOSA-SALDAA BARRERA
SCAR Z MUOZ
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N. 00011-2013-PUTC
COLEGIO DE ABOGADOS DE LIMA NORTE
C. CONGRESO DE LA
REPBLICA
Con el debido respeto por la opinin de mis colegas, emito este voto singular, al
no concordar con los fundamentos ni con lo resuelto en la sentencia en mayora, que
declara INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de
Abogados de Lima Norte contra el artculo 2 de la Ley N. 29947.
No es suficiente que luego sugiera que, al trmino del ciclo lectivo, dichas insti-
tuciones pueden cobrar moras por los pagos atrasados, sin superar "]a tasa de inters
interbancario dispuesta por el Banco Central de Reserva del Per", ya que ello implica
imponerles una "preferencia de tiempo".
Siendo ste un sector en el que hay competencia, no hay razn para hacerlo. En
un rgimen constitucional econmico como el nuestro, las conductas empresariales
incluyendo la forma en que se cobra por los servicios prestados y se trae a valor presen-
te los bienes futuros estn regulados por la competencia, no por el Estado.
La norma, por ejemplo, puede llevar a un aumento de las pensiones, para com-
pensar la obligacin de aceptar deudas impagas. Asimismo, puede afectar la competen-
cia, al introducir una ventaja en favor de las instituciones ms grandes y ricas, que pue-
den protegerse mejor de tal contingencia.
vada. Esta norma, por cierto, es la primera de todo el rgimen constitucional econmi-
co.
La norma, por otro lado, afecta no solo a las instituciones organizadas societa-
riamente sino tambin a las organizadas asociativamente, ya que viola la libertad de
asociacin protegida por el artculo 2, inciso 17, de la Constitucin. sta comprende la
libertad de establecer penalidades por el no pago oportuno de las contraprestaciones.
SARDN DE TABOADA