Cippec Uni Planificacion PDF

Planificacin de
polticas, programas
y proyectos sociales
Planificacin
de polticas, programas
y proyectos sociales
Fernndez Arroyo, Nicols
Planificacin de polticas, programas y proyectos sociales / Nicols Fernndez Arroyo y
Lorena Schejtman. - 1a ed. - Buenos Aires : Fundacin CIPPEC, 2012.
125 p. ; 23x23 cm.
ISBN 978-987-1479-36-8
1. Polticas Pblicas. I. Schejtman, Lorena II. Ttulo

CDD 320.6
Direccin editorial
Fabian Repetto, director del Programa de Proteccin Social de CIPPEC
Sebastin Waisgrais, especialista en Monitoreo y Evaluacin de UNICEF
Autores
Nicols Fernndez Arroyo
Lorena Schejtman
Supervisin de contenidos
Roberto Martnez Nogueira
Impreso en
Colaboradores VERLAP S.A.
Patricio Gigli
Mercedes Di Virgilio Noviembre de 2012
Virginia Tedeschi
Edicin y correccin Los autores agradecen los aportes de Micaela Cellucci y Tamara Artusi.
Liora Gomel
Si desea citar este manual: Fernndez Arroyo, N. y Schejtman, L.
Diseo grfico (2012). Planificacin de polticas, programas y proyectos sociales.
Patricia Peralta Buenos Aires: CIPPEC y UNICEF.
CIPPEC Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

Av. Callao 25, 1 piso (C1022AAA). Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Junn 1940, PB (C1113AAX). Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
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www.cippec.org - infocippec@cippec.org www.unicef.org/argentina - buenosaires@unicef.org
ndice
Presentacin...................................................................................................................................................... 5
Sobre el proyecto: 3 manuales para fortalecer la gestin local de polticas sociales.............................. 5
Una herramienta para funcionarios/as y legisladores/as locales ............................................................. 6
Acerca de este manual: planificacin de polticas, programas y proyectos sociales.............................. 7
Cmo recorrer este manual?...................................................................................................................... 8
Captulo 1
Introduccin..................................................................................................................................................... 11
1.1 Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P)......................................................................................... 13
1.2 El ciclo de vida de las polticas, programas y proyectos.................................................................. 16
1.3 Breve resea sobre el proceso de descentralizacin........................................................................ 17
El sistema municipal argentino................................................................................................................ 17
El proceso descentralizador.................................................................................................................... 18
El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico social.................................................................. 21
1.4 Nuevo paradigma en polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia................................ 27
Captulo 2
Planificar polticas, programas y proyectos (las 3 P): algunas nociones conceptuales...................................36
2.1 Planificar polticas, programas y proyectos (las 3 P): algunas nociones conceptuales.................. 37
2.2 La planificacin en los municipios argentinos................................................................................... 39
2.3 Qu es la planificacin?..................................................................................................................... 42
2.3.1 Planificacin estratgica (PE).......................................................................................................... 45
2.3.2 Elementos necesarios para poder realizar una PE.......................................................................... 49
2.3.3 Componentes de la PE.................................................................................................................. 51
2.3.4 En resumen.................................................................................................................................... 59

Captulo 3
Herramientas de planificacin de polticas pblicas municipales en niez y adolescencia............................... 62
3.1 El ciclo de vida de las polticas pblicas............................................................................................64
3.2 Herramientas para la fase de identificacin del problema................................................................ 71
3.2.1 rbol de problemas........................................................................................................................ 73
3.2.2 Anlisis del campo de fuerzas........................................................................................................ 76
3.2.3 Herramientas de recoleccin de informacin: encuestas, entrevistas y grupos focales.................. 79
3.2.4 Talleres participativos de diagnstico............................................................................................. 82
3
3.2.5 Matriz FODA: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas...............................................83
3.2.6 Mapa de actores............................................................................................................................ 85
3.2.7 En resumen....................................................................................................................................90
3.3 Herramientas para la fase de diseo y configuracin de la poltica pblica y seleccin
de alternativas de accin.....................................................................................................................90
3.3.1 Definicin del objetivo general y los objetivos especficos...............................................................90
3.3.2 Planteo de alternativas de acciones............................................................................................... 94
3.3.3 Estudio de la viabilidad................................................................................................................... 97
3.3.4 Seleccin de alternativas de acciones............................................................................................98
3.4 Herramientas para la implementacin de la alternativa seleccionada.............................................99
3.4.1 Diseo de la estructura analtica del proyecto (EAP).......................................................................99
3.4.2 Diseo de la matriz de Marco Lgico........................................................................................... 100
3.4.3 Definicin de supuestos asociados al proyecto............................................................................ 107
3.4.4 Pasos para la construccin de indicadores.................................................................................. 109
3.4.5 Definicin de metas asociadas a los indicadores y objetivos.........................................................112
3.5 Herramientas para la fase de monitoreo y evaluacin......................................................................112
3.5.1 Aspectos conceptuales acerca del monitoreo y la evaluacin.......................................................112
3.5.2 Definicin de una estrategia de monitoreo y evaluacin................................................................114
3.5.3 Cundo realizar un monitoreo y una evaluacin?.........................................................................116
3.5.4 Tipos de evaluacin......................................................................................................................117
3.5.5 Anlisis de eficiencia.....................................................................................................................118
3.5.6 Anlisis de efectividad...................................................................................................................119
3.5.7 Tablero de gestin................................................................................................................................. 120
Bibliografa..................................................................................................................................................... 123
Acerca de los autores.................................................................................................................................... 127
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UNICEF - CIPPEC
Presentacin
Sobre el proyecto: 3 manuales para fortalecer la
gestin local de polticas sociales
Con el objetivo de visibilizar y dar prioridad a los problemas que afectan a
nios, nias y adolescentes, desde 2004, UNICEF y CIPPEC trabajan juntos
en diversas iniciativas.
Los proyectos realizados y las lecciones aprendidas nos permitieron di-

mensionar el nuevo rol que ocupan los municipios en el campo de las
polticas sociales a partir del proceso de descentralizacin.
Adems, a partir de ellos pudimos identificar los desafos estratgicos

que el nuevo panorama institucional plantea a los/as funcionarios/as
locales en trminos de capacidades de gestin.
Para complementar y profundizar los esfuerzos realizados hasta el mo-

mento, y sumarse a otros emprendimientos que trabajan en esta lnea,
UNICEF y CIPPEC desarrollaron 3 manuales para la gestin local de pol-
ticas sociales. Cada manual se enfoca en uno de estos temas:
XX Planificacin de polticas, programas y proyectos sociales.

XX Monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos
sociales.
XX Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales.
Los 3 manuales, en conjunto y por separa-

Los manuales combinan literatura especializada
do, constituyen un instrumento de apoyo para
quienes trabajan en el territorio. El modo en con herramientas tiles para colaborar con el
que se abordan los conceptos y se sistematizan fortalecimiento de las capacidades locales de
las herramientas fue especficamente diseado gestin de polticas sociales, especialmente en
para ayudar a los actores locales a enfrentar los
aquellas destinadas a niez y adolescencia.
problemas diarios de la gestin social.
5
Planificacin de polticas, programas y proyectos sociales
Una herramienta para funcionarios/as y

legisladores/as locales
La complejidad inherente a las polticas sociales, en especial a las destinadas
a nios, nias y adolescentes, supone un desafo que involucra a los tres
niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal.
Durante las ltimas dcadas, los gobiernos locales asumieron un rol pro-
tagnico en el diseo, implementacin y evaluacin de polticas sociales
destinadas a infancia y adolescencia. Esto se debe, principalmente, a dos
procesos que se desarrollaron a partir de la dcada de los ochenta y que
pueden condensarse en:
XX La descentralizacin de funciones hacia jurisdicciones subna-

Ms informacin
cionales (provincias y municipios).
sobre estos procesos en las
secciones 1.3 y 1.4 de este XX Un cambio en el abordaje de las polticas de niez y
manual, respectivamente. adolescencia.
Ambos factores de contexto, que sern descriptos con mayor profun-

didad en la introduccin, contribuyeron a la conformacin de una nueva
estructura institucional: los gobiernos locales asumieron crecientes respon-
sabilidades y un rol cada vez ms fundamental.
Por eso, y aunque estos manuales cuentan con mltiples usuarios poten-
ciales, estn especialmente orientados a los/as funcionarios/as y legislado-
res/as locales cada vez ms involucrados/as en el proceso de decisin, dise-
o e implementacin de polticas pblicas destinadas a niez y adolescencia.
Las distintas secciones de cada manual permitirn a los/as funcionarios/as

locales:
XX Comprender mejor el proceso de identificacin de prioridades, la adminis-

tracin de los recursos y la toma de decisiones, en el marco de un nuevo
andamiaje institucional para la gestin local de la poltica social destinada
a los nios, nias y adolescentes.
XX Establecer criterios de accin para desarrollar con xito tanto las nuevas
funciones como las responsabilidades ya asumidas en torno a la gestin
social.
6
UNICEF - CIPPEC
XX Utilizar instrumentos de gestin de polticas sociales, especialmente en
aquellas destinadas a nios, nias y adolescentes.
XX Generar capacidades para planificar a travs de metodologas participa-
tivas y con criterios de equidad.
XX Generar capacidades para el monitoreo y evaluacin de polticas so-
ciales, con nfasis en la importancia del proceso de aprendizaje en la
gestin.
XX Generar capacidades para coordinar los diversos sectores y niveles de
gobierno involucrados en la gestin de polticas sociales, para construir
un abordaje integrador.
Acerca de este manual: planificacin de

polticas, programas y proyectos sociales
Este manual incluye herramientas de planificacin de polticas, programas
y proyectos (las 3 P) que fueron diseadas especialmente para su aplicacin
en el mbito municipal. Ofrece informacin conceptual, metodologas, instru-
mentos para la gestin y ejemplos que ayudan a ilustrar el desarrollo terico.
En este manual se utilizar la frase las 3 P para referirnos a polticas, pro-

gramas y proyectos sociales. Nos permitimos esta licencia porque conside-
ramos que las herramientas aqu propuestas pueden aplicarse a cada una
de estas instancias. Pero, adems, porque creemos que para construir un
sistema integral de proteccin que permita enfrentar la vulneracin de
los derechos de las Nias, Nios y Adolescentes (como seala la Ley 26061 Las 3 P
de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes
[2005]), resulta ineludible lograr una articulacin armoniosa entre los ob-
jetos mencionados. Para lograr ese objetivo, la construccin del sistema
debe alcanzar no solo a las polticas pblicas destinadas a esta poblacin,
sino tambin a los programas y los proyectos que las operativizan.
7
Sus objetivos son:
Para ms informacin 1. Brindar una aproximacin conceptual a la planificacin de las 3 P, en par-

sobre la planificacin ticular, a la planificacin estratgica y la metodologa del Marco Lgico.
estratgica y la metodologa 2. Presentar una serie de herramientas tiles para planificar, desde la
del Marco Lgico,
gestin municipal argentina, polticas, programas y proyectos vincula-
consultar la seccin 2.3
de este manual. dos a niez y adolescencia.
3. Promover el uso de instrumentos de gestin para impulsar mejoras en
las polticas sociales locales.
En el captulo 1 se explican la transformacin del paradigma de las pol-

ticas sociales destinadas a infancia y adolescencia y el proceso de descen-
tralizacin en la Argentina.
El captulo 2 presenta las ventajas de planificar a travs de un desarrollo con-

ceptual de tipo terico. Nuestro objetivo es plantear los principales abordajes po-
sibles para promover el uso de la planificacin en los procesos de identificacin
de prioridades y asignacin de recursos. En esta seccin se presentan, ade-
ms, cuestiones asociadas a la planificacin como herramienta de gestin local.
En el captulo 3 se desarrollan las principales herramientas para implemen-

Para mayor informacin tar la planificacin estratgica y la metodologa del Marco Lgico, presentadas
sobre el ciclo de las polticas a travs de las fases del ciclo de las polticas pblicas: la fase de identificacin
pblicas, consultar la
seccin 3.1 de este manual. del problema (rbol de problemas, herramientas de recoleccin de informa-
cin, matriz FODA y mapa de actores); las que se desarrollan durante la fase
de diseo y seleccin de la alternativa de accin (rbol de objetivos); y las que
su utilizan para implementar la opcin seleccionada, en especial, la matriz de
Marco Lgico. Por ltimo, se brindan ciertas nociones acerca de las herramien-
tas relacionadas con el monitoreo y la evaluacin, que se despliegan con mayor
profundidad en el manual de Monitoreo y Evaluacin de esta misma serie.
Cmo recorrer este manual?

Al igual que los de Coordinacin y Monitoreo y Evaluacin, este manual ad-
mite diversos recorridos. No fue diseado para ser ledo solo en forma lineal
(de principio a fin), sino como material de consulta permanente, para ayudar
a responder a necesidades y preguntas cotidianas sobre conceptos, herra-
mientas y modalidades de gestin social.
8
UNICEF - CIPPEC
Si bien invitamos a cada lector a delinear su propio recorrido, sugerimos
algunos:
XX El primer recorrido est pensado para aquellos que se acercan por

primera vez al tema: les recomendamos leer el manual completo para
interiorizarse, primero, sobre las cuestiones conceptuales relativas a la
planificacin de polticas, programas y proyectos sociales y, luego, sobre
las distintas herramientas que es posible aplicar para planificar polticas
de niez y adolescencia en el mbito municipal.
XX El segundo recorrido est pensado para aquellos que ya cuentan con
algn tipo de herramienta de planificacin y necesitan actualizar-
la, complementarla o mejorarla: les sugerimos que se enfoquen en el
captulo 3 (en particular, desde la seccin 3.1 hasta la 3.5) para com-
prender el proceso completo y conocer las herramientas que ms se
adecan a cada necesidad.
XX El tercer recorrido est pensado para aquellos que necesitan conocer
cmo implementar una herramienta de planificacin particular du-
rante alguna instancia de desarrollo de las 3 P: les sugerimos que consul-
ten la seccin 2.1 (captulo 2) y las distintas secciones del captulo 3 que
corresponden a la etapa en cuestin (identificacin del problema, diseo y
seleccin de alternativas, implementacin o monitoreo y evaluacin).
Los recorridos propuestos constituyen pistas para acercarse al contenido

del manual. Esperamos que les resulte til y que puedan incluirlo como he-
rramienta en su trabajo cotidiano.
Recuerden que este manual forma parte de una serie compues-

ta por los manuales de Coordinacin de Polticas, Programas y
Proyectos Sociales y de Monitoreo y Evaluacin de Polticas,
Programas y Proyectos Sociales. Les sugerimos que los utilicen
en forma complementaria, que los transiten y combinen de acuer-
do con la temtica especfica que necesiten o deseen abordar.
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Captulo 1
Introduccin
1.1 Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P) 13

1.2 El ciclo de vida de las polticas, programas y proyectos 16
1.3 Breve resea sobre el proceso de descentralizacin 17
El sistema municipal argentino 17
El proceso descentralizador 18
El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico social 21
1.4 Nuevo paradigma en polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia 27
UNICEF - CIPPEC
1.1 Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P) Cap. 1
Desde 1980, la Argentina atraviesa un proceso de descentralizacin que tor-
na ineludible la reflexin sobre las capacidades del Estado en todos sus nive-
les para asumir viejos y nuevos desafos.
En este contexto, UNICEF y CIPPEC se Aqu entenderemos a las capa-

propusieron acercar a los/as funcionarios/as cidades estatales como la apti-
locales una perspectiva multidimensional
tud de las instancias de gobier-
e integradora que, sin negar las restriccio-
nes del contexto, busca fortalecer las capa- no para plasmar los mximos
cidades de gestin local para gobernar pro- niveles posibles de valor social
cesos complejos. a travs de polticas pblicas
(Repetto, 2004).
Las herramientas de Planificacin,
Monitoreo y Evaluacin y Coordinacin
que se presentan en estos manuales recuperan experiencias e incluyen pro-
puestas concretas. Estos instrumentos se combinan con conceptos crticos
de la gestin social, ejemplos tiles, sugerencias y reflexiones que permiten
mejorar las capacidades locales.
La forma de utilizar estas herramientas variar de acuerdo con el objeto

al que se apliquen. Por eso es necesario conocer sus caractersticas y tener-
las presentes a la hora de disear un proceso de planificacin, monitoreo y
evaluacin o coordinacin.
Identificar qu es lo que se va a planificar, monitorear, evaluar

o coordinar, es decir, cul ser el objeto, no es una cuestin
menor. De hecho, si no tenemos claridad acerca de las caracte-
rsticas de ese propsito, ser difcil realizar un diseo adecuado.
13
Las polticas, los programas y los proyectos (las 3 P) son algunos de

estos posibles objetos; y aunque difieren entre s, son conceptos relaciona-
dos que deben formularse e implementarse en forma artculada.
XX Qu es una poltica pblica?

Aqu entenderemos a las polticas pblicas como el conjunto de objetivos,
decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los pro-
blemas que, en un momento determinado, tanto los ciudadanos como el
Polticas propio gobierno consideran prioritarios (Tamayo Sez, 1997).
Pblicas Estas acciones y decisiones involucran a una multiplicidad de actores,
sectores o niveles de gobierno. La poltica pblica no es resultado de
un proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado de diseo
o formulacin, sino que es objeto de un proceso social y poltico que
configura un campo en disputa.
XX Qu son los programas y los proyectos?

Las polticas pblicas se cristalizan en programas y proyectos a los
que se les asignan recursos para su puesta en prctica. Por ejemplo, el Plan
Nacional de Accin por los Derechos de las Nios, Nias y Adolescentes se
operativiza a travs de programas y proyectos provinciales y municipales.
Mientras que poltica pblica se refiere a procesos polticos y sociales que
Programas se desarrollan en el tiempo, programa remite a una construccin tcnica
(que no niega el componente poltico), con mayor o menor capacidad de
expresar la complejidad del problema.
Los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen
los mismos objetivos (Cohen y Franco, 2005); son los responsables de es-
tablecer las prioridades de la intervencin, ya que permiten identificar y
organizar los proyectos, definir el marco institucional y asignar los recursos.
Los proyectos pueden ser definidos como la unidad mnima de asignacin

de recursos para el logro de uno o ms objetivos especficos. De forma agrega-
da, constituyen el punto de partida ms adecuado para formular apreciaciones
sobre los programas. Los proyectos deben tener una poblacin objetivo defi-
Proyectos nida en funcin de la necesidad que se pretende satisfacer, una localizacin
espacial y tiempos de inicio y finalizacin predefinidos (Cohen y Franco, 2005).
Las 3 P se diferencian en la naturaleza de los propsitos que persiguen,
en los supuestos acerca de la accin sobre los que se sostienen y en el es-
pectro de actores que involucran. En la tabla 1.1 se presentan estas diferen-
cias a travs de un ejemplo para el sector de niez y adolescencia.
14
UNICEF - CIPPEC
Tabla 1.1 Poltica, programa y proyecto: algunas diferencias
Poltica de proteccin de
Programa de proteccin de derechos de Proyecto de defensoras zonales
derechos de nios, nias y
nios, nias y adolescentes y/o municipales
adolescentes
Los objetivos Una cuestin: necesidad de Un objetivo: contribuir a que los derechos Un objetivo: garantizar la defensa
garantizar los derechos de de los nios, nias y adolescentes estn de los derechos de los nios, nias
nios, nias y adolescentes. protegidos; en especial, contra la violencia, el
abuso, la explotacin y el trabajo infantil.
y adolescentes ante las instituciones
pblicas y privadas locales. Cap. 1
Supuestos La cuestin se redefine a lo La definicin de sus objetivos es el resultado La definicin de sus objetivos no
acerca de la largo del tiempo. de un proceso de negociacin entre actores se modifica en forma arbitraria. Su
accin de diferentes niveles de gobierno (nacional y vigencia est atada a la existencia
provincial) y del nivel provincial. del programa y a sus orientaciones.
Los actores Organismos gubernamentales. Organismos nacionales y provinciales Organismos comprometidos en la

Medios de comunicacin comprometidos en la gestin del programa. gestin del proyecto.
locales. Organismos a cargo de implementar polticas Organismos gubernamentales del
Organizaciones sociales. de erradicacin del trabajo infantil, de salud, nivel local.
Organismos como UNICEF y educacin, de desarrollo social, etc. Efectores de salud y educacin.
OIT. Organizaciones sociales. Organizaciones sociales de base
Partidos polticos. Poblacin infantil y adolescente. territorial.
Poblacin infantil y adolescente.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Chiara y Di Virgilio (2009).
Al igual que las polticas, los programas y proyectos no se mantie-

nen en el tiempo tal como fueron diseados. Cuando se ponen en mar-
cha, entran en relacin con otros programas y proyectos, o con otras formas
de organizacin, y sufren modificaciones.
La relacin de los programas o proyectos sociales con la poltica social

en los distintos niveles (nacional, provincial o municipal) ser virtuosa (o no)
segn cules sean las caractersticas que asuman los procesos de gestin,
las condiciones del contexto y las capacidades estatales.
15
1.2 El ciclo de vida de las polticas, programas y

proyectos
Adems de ser aplicables a objetos con distintos niveles de alcance, los
conceptos y herramientas presentados a lo largo de estos manuales son
tambin susceptibles de uso en diferentes etapas de las 3 P.
Estas etapas suelen ser presentadas a travs de un ciclo secuencial de

la poltica (vlido tambin para la instancia de programa o proyecto) que, si
bien no es ms que una construccin analtica, otorga el beneficio de consti-
tuir un marco de referencia y permite ordenar sus distintas fases.
El modelo secuencial sugiere una serie de instancias que conforman un

ciclo, en el que la ltima etapa retroalimenta a la primera y reinicia el proceso
completo. Si bien en la literatura especializada existen otras calificaciones,
con ms o menos etapas, en trminos generales, las etapas del ciclo pueden
nominarse del siguiente modo:
XX La identificacin del problema (necesidades no satisfechas,

derechos vulnerados).
XX La decisin1.
XX El diseo y la configuracin (formulacin) de la poltica pblica,
con el correspondiente planteo de objetivos y metas.
XX La implementacin.
XX La evaluacin.
El hecho de que la evaluacin figure como etapa final Considerar los distintos alcances de las
intervenciones pblicas (polticas, programas
del ciclo responde a un ordenamiento conceptual, a fi-
y proyectos) y las diferentes etapas de su de-
nes aclaratorios y de referencia. Por el contrario, en estos sarrollo (que esquematiza el ciclo de polticas)
manuales se considera que la evaluacin puede entrar constituye un insumo importante para superar
en escena en los distintos momentos del ciclo de vida de la frecuente desarticulacin que se evidencia
una poltica, programa o proyecto social. Ms informa- entre las polticas nacionales y provinciales
(donde suelen decidirse y formularse) y el
cin: seccin 2.6 del manual de Monitoreo y Evaluacin.
contexto local en el que se implementan.
1 Como se describe en este captulo, en la Argentina, la decisin fundamental en materia de polticas sociales orien-
tadas a niez y adolescencia ya fue tomada, es por eso que en estos manuales no se profundizar sobre esta etapa.
16
UNICEF - CIPPEC
1.3 Breve resea sobre el proceso de
descentralizacin
El sistema municipal argentino
El sistema municipal argentino se caracteriza por su heterogeneidad.

Este rasgo se debe a que la determinacin del rgimen municipal constituye
una facultad reservada a las provincias, y no delegada al gobierno federal.
Bajo su denominacin coexisten veinticuatro regmenes distintos (uno
Cap. 1
para cada provincia y uno para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires), esta-
blecidos a su vez por cada una de las constituciones y normativas locales.
La institucin municipal no tiene, entonces, una forma nica. En al-

gunos casos, los regmenes provinciales otorgan a los municipios facultades
limitadas (regmenes autrquicos); en otros, les conceden una autonoma
plena que los faculta para el dictado de su carta orgnica, la eleccin de
autoridades ejecutivas y legislativas o la autoadministracin.
Adems, cada municipio se define por aspectos como la cantidad de

habitantes, el marco institucional, el rgimen provincial al que pertenece, las
caractersticas geogrficas y econmicas, e incluso la tradicin poltica par-
tidaria de los dirigentes.
Actualmente, en la Argentina existen 2259 gobiernos locales (INDEC,

2010) y solo poco ms de la mitad posee un ejecutivo y un legislativo (por
lo general, un Concejo Deliberante). El resto son gobiernos locales definidos
como comunas, juntas de gobierno o comisiones municipales. Pero, a pe-
sar de sus diferencias, es posible encontrar entre ellos muchos puntos en
comn.
Al margen del rol fundamental y de las responsabilidades que

an poseen tanto los gobiernos provinciales como el gobierno
nacional, la descentralizacin gener un enorme reto para los
gobiernos locales, ya que debieron asumirse como los princi-
pales responsables del desarrollo local en un contexto de recur-
sos econmicos y tcnicos limitados.
17
El proceso descentralizador
Al consolidarse la democracia, y como consecuencia de la reforma cons-

titucional de 1994 que otorg autonoma a los municipios a travs del ar-
tculo 123, los gobiernos locales argentinos comenzaron un proceso
de transformacin, en trminos de competencias y funciones, al aa-
dir nuevas y complejas responsabilidades a su clsica prestacin de
servicios bsicos como la recoleccin de residuos, el suministro de agua
potable y energa elctrica, la limpieza y mantenimiento de calles y cami-
nos vecinales, el alumbrado pblico y el mantenimiento de los cementerios,
entre otros.
Los procesos descentralizadores implicaron un fuerte llamado de

atencin sobre la dimensin territorial de las polticas pblicas. Sin em-
bargo, hasta que esta reforma institucional cobr fuerza, el territorio local
sigui siendo visto como un simple mbito administrativo desde el cual los
habitantes reciban, de modo pasivo, los servicios y programas pblicos de-
sarrollados y gestionados por el nivel central del Estado.
Los municipios asumieron cada vez ms responsabilidades en

el entramado institucional argentino hasta convertirse en los
principales receptores gubernamentales de las mltiples de-
mandas sociales.
La expansin de esta visin centralista del Estado fue particularmente

crtica en el caso de las polticas sociales porque los problemas sobre los
que estas intervienen tienen mltiples matices y particularidades propios
del entorno local.
18
UNICEF - CIPPEC
La jerarquizacin del nivel municipal es tributaria de mltiples factores
que pueden resumirse en cuatro grandes hitos, ntimamente relacionados
(Camou y Di Virgilio, 2008):
XX En la dcada del ochenta, durante los inicios de la transicin democr-

tica, se impulsaron iniciativas descentralizadoras con la expectativa de
sentar bases democrticas tambin en el nivel local.
XX La reforma constitucional de 1994 formaliz los cambios en las relacio-
nes intergubernamentales. En el artculo 123, por ejemplo, se estableci
Cap. 1
que las provincias deban asegurar la autonoma municipal en sus cons-
tituciones. Esto implic reformas jurdicas, administrativas y econmicas
que, en algunos casos, an no se efectivizaron.
XX Durante la dcada del noventa, el modelo de gestin que acompa a
los programas de alivio a la pobreza y de asistencia al empleo (financia- Grandes
dos por organismos multilaterales de crdito) repercuti tambin sobre hitos de la
los impulsos descentralizadores. En un contexto guiado por las urgencias descentralizacin
fiscales de gobiernos nacionales preocupados, casi exclusivamente, por en la Argentina
el ajuste estructural y la apertura de mercados, los municipios se convir-
tieron en los receptores naturales de las responsabilidades y demandas.
XX Con un impacto geogrfico y social heterogneo, este proceso de des-
centralizacin tuvo un nuevo impulso a partir de 2003, luego de una pro-
funda crisis que deriv en una revitalizacin del rol de Estado. El marco
institucional y normativo en el que hasta entonces operaban muchas polti-
cas sociales tuvo importantes modificaciones: la Ley 26061 de Proteccin
Integral de los Derechos de las Nios, Nias y Adolescentes (2005), la Ley
26390 de Erradicacin del Trabajo Infantil (2008) y la Ley 26233 sobre los
Centros de Desarrollo Infantil (2007), entre otras.
La transferencia de responsabilidades a los niveles provincial y

municipal de gobierno hizo aflorar, en las ltimas tres dcadas,
un nuevo tejido de relaciones econmicas, polticas y adminis-
trativas entre ellos.
Es importante reconocer que descentralizar implica siempre nuevas y Complejidades

mayores complejidades para la gestin estatal, en trminos de relacio- y ventajas de la
nes intergubernamentales. descentralizacin
19
Por ejemplo, cuando se decide, disea y gestiona una poltica social en el

marco de este nuevo contexto institucional, es importante determinar tanto
en trminos fomales como informales:
XX Si la capacidad de decisin est distribuida entre las autoridades de dis-

tinta escala territorial.
XX Qu atribuciones le caben a cada autoridad.
XX Qu mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de
distinta jurisdiccin.
XX En qu medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferen-
cias reales en el entorno social, y si existen mecanismos para compensar
esas diferencias (Acua y Repetto, 2009).
XX Las heterogneas capacidades de gestin de cada una de las unidades a
cargo de la implementacin de polticas sociales.
La descentralizacin ofrece ciertas ventajas que vale la pena

Si las polticas pblicas se
destacar:
ajustan ms a las necesi-
dades de una localidad, XX Representa una oportunidad para redistribuir poder poltico desde los
aumenta la eficiencia y gobiernos centrales a los subnacionales (provincias y municipios) y au-
eficacia de los progra- mentar, as, su participacin en la identificacin de prioridades, la
gestin de los recursos y la toma de decisiones.
mas implementados.
XX Cuando la descentralizacin llega efectivamente al nivel municipal (un
proceso an incipiente en nuestro pas), la formulacin de las polticas
pblicas se acerca a la comunidad, se facilita la identificacin de ne-
cesidades de grupos sociales y se fortalecen los lazos entre vecinos
y funcionarios.
Al afectar la distribucin de funciones

La descentralizacin no es un proceso ni y recursos, el proceso impacta en forma
lineal, ni automtico, ni homogneo. Por directa sobre la economa de los gobier-
el contrario, depende de ciertas condi- nos locales. Los programas y responsa-
bilidades descentralizados requirieron (y
ciones institucionales, polticas, sociales y
an requieren) un volumen de recursos
econmicas. Adems, vara segn las ca- que no siempre fueron transferidos de
ractersticas y las diferentes capacidades manera proporcional a las tareas dele-
de gestin de los gobiernos locales. gadas, o en tiempo y forma.
20
UNICEF - CIPPEC
La descentralizacin de funciones redund, en muchos casos, en una
enorme carga presupuestaria que los municipios rara vez fueron capaces
de afrontar por s solos. La capacidad tributaria de los gobiernos locales es
acotada en trminos de recaudacin. Esto condiciona fuertemente el gasto y
limita la fijacin de prioridades en el nivel local.
En paralelo, el nivel de demanda hacia los gobiernos locales aument en

forma significativa tras la delegacin de funciones: se convirtieron en los
primeros receptores de las expectativas sociales que antes se dirigan
Cap. 1
a otros niveles de gobierno. Para los municipios, esto gener un cuello de
botella en trminos de las polticas que eran capaces de implementar.
Aumentan las responsabilidades

y funciones de los municipios
Aumentan las demandas ciudadanas

hacia los municipios
Pero los recursos no fueron

transferidos de forma proporcional
Como resultado, la situacin

de los municipios parece un
embudo
El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico

social
Para conocer cmo afect el proceso de descentralizacin en polticas so-

ciales a los municipios, vale la pena analizar la evolucin y composicin del
gasto pblico consolidado en esta rea.
En la Argentina, las responsabilidades de financiamiento del gasto pblico

corresponden a los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal).
Los distintos niveles comparten funciones y responsabilidades en la formu-
lacin, implementacin y M&E de polticas sociales, incluidos los programas
destinados a nios, nias y adolescentes.
21
Durante las dcadas del ochenta y noventa, la participacin de las

provincias y, en menor proporcin, de los gobiernos locales en la inver-
sin pblica social aument en forma significativa.
Variacin de la Como puede observarse en el grfico 1.1, el impacto de la descentrali-

composicin zacin se observa en la variacin de la composicin del gasto pblico
de gasto social2. Mientras que el componente nacional disminuye, el provincial y el
pblico social municipal aumentan. A comienzos de los ochenta la participacin del gobier-
no nacional alcanzaba ms del 50 % del total, veinte aos ms tarde haba
disminuido 15 puntos. Hacia 2009, los gobiernos provinciales y municipales
eran responsables de casi el 65 % del gasto.
Grfico 1.1 Gasto pblico social por nivel de gobierno (Nacin, provincias
y municipios). 1980-2009 (calculado sobre la base de porcentajes del PBI)
Sin seguridad social
Nacin Provincias Municipios

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Secretara de Poltica Econmica y Planificacin
del Desarrollo, Ministerio de Economa de la Nacin.
2 Para un anlisis ms detallado, se sugiere revisar El papel de los municipios en la inversin pblica social en infancia y
adolescencia. Resultados de una encuesta nacional a municipios argentinos (Maceira y otros, 2010). Este documento,
publicado en 2010 por CIPPEC y UNICEF, constituye un antecedente de estos tres manuales.
22
UNICEF - CIPPEC
El proceso de descentralizacin hacia los gobiernos subnacionales (pro- Participacin
vincias y municipios) se concentr, principalmente, en las reas sociales: sa- de los gobiernos
lud, educacin y promocin social. El grfico 1.2 muestra cmo creci la subnacionales
participacin de los gobiernos subnacionales en el gasto social, en particular, en el gasto
entre las dcadas del ochenta y noventa. pblico social
Grfico 1.2 Participacin de los gobiernos subnacionales (provincias y

municipios) en el gasto social (total, educacin, salud y promocin social).
Promedios 1981-2009 (en porcentajes)
Cap. 1
Promedio 1981-1900 Promedio 1991-2000 Promedio 2001-2009
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,0
Gasto social total Educacin Salud Promocin social
En el caso de la educacin, el proceso descentralizador iniciado en los

aos setenta continu durante la dcada de 2000, sobre todo, con el traspaso
de la educacin media y terciaria no universitaria. En el caso de la salud, el
esquema descentralizador que se inici en los aos sesenta tuvo una continui-
dad significativa en la dcada pasada, pero menos profunda que en los otros
dos sectores (Maceira y otros, 2010).
Como se observa en el grfico 1.3, los municipios duplicaron el gasto

en polticas sociales durante la dcada del noventa, y luego de una merma
(probablemente producida por la crisis de 2001-2002) el nivel de gasto se
recuper, e incluso sigui aumentando hasta alcanzar poco menos del 3,5
% del PBI en 2009 (ltimo dato disponible).
23
Grfico 1.3 Gasto pblico consolidado de gobiernos municipales en polti-

cas sociales como % de PBI. 1980-2009
3,5
2,5
1,5
0,5
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009*
(*) Cifras provisionales
Fuente: CIPPEC, sobre la base de los datos disponibles en la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales
del Ministerio de Economa de la Nacin, ao 2012 (ltimo dato disponible, ao 2009).
Por su parte, el grfico 1.4 muestra el aumento de la participacin de los

gobiernos locales en el financiamiento de las reas de salud, educacin y
promocin social.
El rea de promocin social es la que registra un mayor crecimiento y en la

que existe una mayor participacin local. Esto se explica, en parte, porque el mu-
nicipio es la instancia de gobierno ms cercana al ciudadano y, en consecuen-
cia, la primera ventana de los reclamos de la sociedad (Maceira y otros, 2010).
24
UNICEF - CIPPEC
Grafico 1.4 Participacin de los gobiernos locales en el gasto social (edu-
cacin, salud y promocin social). Promedios 1981-2008 (en porcentajes)
Promedio 1981-1900 Promedio 1991-2000 Promedio 2001-2009
33%
28%
Cap. 1
10%
6% 7%
3% 3% 4%
2%
Educacin Salud Promocin social
Sin embargo, al mismo tiempo que ascendi el gasto pblico municipal

destinado a polticas sociales, tambin aument el nivel de dependencia
municipal a las transferencias econmicas de los gobiernos provincia-
les o del gobierno nacional. Esto se observa al analizar la composicin del
gasto pblico municipal desde la perspectiva de su fuente de financiamiento.
El grfico 1.5 muestra la disminucin constante del componente municipal a
favor del provincial, desde 2000 hasta 2003, cuando comienzan a aumentar
las transferencias del gobierno nacional.
25
Grfico 1.5 Nivel de dependencia municipal a las transferencias econmicas

de gobiernos provinciales o del gobierno nacional
100%
90%
80%
70% Recursos
propios
60%
50%
Transferencias
40% de los
gobiernos
30% provinciales
20% Transferencias
del Gobierno
10% nacional
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa

y Finanzas Pblicas de la Nacin (2010).
En parte debido a este origen diverso de las fuentes de financiamiento,

pero tambin porque los diseos se realizan en el nivel central y se aplican
sin una adaptacin a las particularidades locales, las polticas nacionales
y provinciales suelen estar desarticuladas del contexto local en el que
En este contexto complejo,
se implementan.
los gobiernos locales, deve-
nidos actores estratgicos Muchas polticas y programas abordan cuestiones y desafos a escala lo-
en la gestin de polticas cal, pero pocas veces incorporan en su diseo e implementacin al contexto
ms prximo como factor condicionante. Estos problemas de coordinacin
sociales, enfrentan a dia-
impiden, por ejemplo, la implementacin de un sistema integral de proteccin
rio desafos para los cuales
a la niez y la adolescencia.
no siempre poseen los re-
cursos y las herramientas En sntesis, las funciones y responsabilidades de los gobiernos locales
necesarias. crecieron en las ltimas dcadas, en particular, aquellas relacionadas con las
reas sociales. Adems, aumentaron los reclamos de la sociedad hacia los
municipios. Sin embargo, los recursos no crecieron en forma proporcional.
26
UNICEF - CIPPEC
El gasto pblico social consolidado dirigido a niez y adolescencia Los mayores aumentos nominales se presentaron en 2005 y
implic, en 2008 (ltimas estimaciones disponibles), una inversin 2008, ambos superiores al 30 %, como consecuencia de las
de $72751,5 millones, lo que representa una inversin de $5945 mayores erogaciones realizadas por los gobiernos provinciales
por nio, nia o adolescente (UNICEF, 2010). (cerca del 80 % del crecimiento total).
Entre 2001 y 2008, la inversin social en personas menores En 2005, se destacan el impacto de la Ley de Financiamiento
de 18 aos reflej un crecimiento nominal acumulado de Educativo y la implementacin de los Programas Federales de
338,8 %, sin considerar el impacto del aumento de los Vivienda. En 2008, el incremento responde principalmente a
Cap. 1
precios. En trminos reales, si se contempla el impacto en la aumentos relacionados con la provisin de educacin y salud
evolucin de los precios y se equiparan los valores de cada (UNICEF, 2010).
ao a pesos de 2001, es posible identificar que el incremento
en este perodo fue del 62,8 %.
1.4 Nuevo paradigma en polticas sociales

destinadas a infancia y adolescencia3
Como mencionamos, en los ltimos aos surgi un nuevo paradigma para
abordar las polticas sociales destinadas a infancia y adolescencia. Por su re-
levancia y peso creciente, afect rpidamente tanto a la agenda estatal como
a la de los organismos internacionales, los mbitos acadmicos y las orga-
nizaciones de la sociedad civil. Esta corriente interpela al viejo paradigma en
general y, sobre todo, a las polticas que deberan disearse para responder
a los problemas que afectan a los menores de 18 aos.
La Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, que
entr en vigor en 1989, inaugur esta nueva forma de abordar la infancia y
adolescencia al reconocer la posicin de los nios, nias y adolescentes
como sujetos de derecho. En este tratado, la familia es reconocida como el
ambiente natural de bienestar para los nios, nias y adolescentes, y como
espacio predilecto para potenciar su pleno desarrollo. En consecuencia, la
principal tarea del Estado es velar por sus derechos en el marco de la
vida familiar.
3 Este apartado se elabor sobre la base de Inversin pblica social en infancia y adolescencia: Un anlisis
institucional y presupuestario para el municipio de Morn (Olaviaga y Marazzi, 2010).
27
1989 Entra en vigor la La Convencin establece tambin que el Estado debe comprometerse
Convencin a difundir informacin y materiales de inters para que los nios, nias
y adolescentes adquieran el derecho a expresarse, a construir libremente
1994 La Convencin su opinin y a gozar de la oportunidad de ser escuchado.
adquiere rango
constitucional Tras firmar la Convencin, los Estados se comprometen a asegu-
rar a los menores de edad su proteccin, es decir, la promocin
2005 Se aprueba la
y restitucin de sus derechos y el cuidado necesarios para su
Ley 26061
bienestar. Para eso, se formulan una serie de obligaciones asocia-
das con la salud, la educacin y el esparcimiento. En particular,
se establece como lmite el derecho a no sufrir discriminacin,
maltrato o explotacin econmica.
Las modificaciones en el plano internacional fueron adaptadas a la

realidad argentina, con diversos matices en el mbito nacional y pro-
vincial. La Convencin fue ratificada en 1990 a travs de la Ley 23849 y en
1994 se le otorg jerarqua constitucional (art. 75, inc. 22). La puesta en mar-
cha de los lineamientos que establece exige transformaciones profundas en
la legislacin, reformas en las prcticas de las instituciones y modificaciones
en la relacin entre el Estado, la familia y la comunidad, y los nios, nias y
adolescentes.
En 2005 se aprob la Ley 26061

La sancin, en 2005, de la Ley 26061 de
de Proteccin Integral de los
Proteccin Integral de los Derechos de Derechos de las Nias, Nios y
las Nios, Nias y Adolescentes inaugur Adolescentes, que dispone la apli-
en la Argentina un nuevo paradigma para cacin obligatoria de la Convencin
abordar el diseo y ejecucin de polticas
sobre los derechos de esta pobla-
cin y establece las caractersticas
y programas orientados a infancia y ado-
bsicas que deberan adquirir las
lescencia. Esta normativa supone la con- polticas pblicas ligadas a infancia
formacin de un nuevo andamiaje insti- y adolescencia. A partir de all, y en
tucional en el que los gobiernos locales lnea con lo determinado por la nor-
mativa nacional, se avanz con las
adquieren un protagonismo estratgico.
normativas provinciales.
28
UNICEF - CIPPEC
La primera consecuencia de esta ley fue la derogacin del antiguo rgi-
men del patronato de menores (establecido por la Ley 10903, conocida como Derogacin del
Ley Agote), vigente desde 1919. Esto signific un corte estructural respecto antiguo rgimen
del paradigma anterior (y de sus implicancias organizacionales, sociales y de patronato
culturales) que haba consolidado la intervencin del Estado en la vida de los de menores
nios, nias y adolescentes en situacin de pobreza y les daba facultad de
tutela a los jueces.
La Ley 26061 estableci tambin una nueva manera de entender y aten-

Cap. 1
der las necesidades de la niez y la adolescencia; a partir de ella se instala
el principio de corresponsabilidad y se establece una serie de obligaciones y
facultades hacia el Poder Ejecutivo en todos sus niveles.
Adems, se habilit la creacin del Sistema de Proteccin Integral de

los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, que busca garantizar el Creacin del
disfrute pleno y el ejercicio efectivo y permanente de los derechos recono- Sistema de
cidos en el nivel nacional y en los tratados internacionales que la Nacin Proteccin
ratifica. El Sistema est conformado por todos los organismos, entidades y Integral de los
servicios que disean, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervi- Derechos de
san las polticas pblicas (de gestin estatal o privada) en el mbito nacio- Nios, Nias y
nal, provincial y municipal. Polticas que buscan promover, prevenir, asistir, Adolescentes
resguardar y restablecer los derechos de las nios, nias y adolescentes
(Art. 32).
29
A partir de la creacin del Sistema de Proteccin Integral de En la tabla 1.2 se presenta la cantidad de rganos
los Derechos de nios, nias y adolescentes, las provincias provinciales y municipales con competencia en niez y
son las encargadas de planificar y ejecutar polticas. Esta adolescencia en relacin con las localidades urbanas (con
aplicacin es desigual entre los distintos municipios, cuyas ms de 2000 habitantes segn INDEC).
funciones, grados de autonoma y recursos para abordar la
problemtica de la niez y la adolescencia difiere segn la Tabla 1.2 Cobertura de rganos locales con
provincia en la que se encuentren. competencia en materia de niez y adolescencia
De acuerdo con un informe del defensor del pueblo de la en localidades urbanas (provincias que cuentan
Nacin, la aplicacin desigual de este sistema se evidencia con ley de proteccin integral, con o sin
en las grandes diferencias que existen en el nivel de adhesin reglamentacin y que brindaron la informacin)
a la Ley 26061 y en los avances en el desarrollo del marco Cantidad

legislativo de las provincias. de rganos Cantidad de
Jurisdicciones locales de localidades Cobertura %
En el mapa se pueden observar los distintos grados de distintas urbanas
avance. competencias
Misiones 62 41 151,2
Jujuy
Entre Ros 60 44 136,4

Formosa
Salta
Chubut 18 14 128,6
Tucuman Chaco
es
CABA 15 15 100,0
Catamarca Santiago ion
de Estero Mis
Corrientes
La Rioja
Santa
Fe
Tierra del
2 2 100,0
San
Juan
Cordoba
Fuego
Entre
Rios
San
Luis Santa Cruz 13 14 92,9
Mendoza
Buenos Aires 112 158 70,9
Jujuy 14 22 63,6
Buenos Aires
La Pampa
Neuquen
Mendoza 14 33 42,4
Rio
Negro
Nivel de
adecuacin Categoras situacionales Santa Fe 5 121 4,1
No legisl conforme a la La Rioja 0 16 0,0
Ley 26061 o Convencin
Bajo
Internacional de los Derechos del
Ro Negro 0 29 0,0
Chubut
Nio (CIDN).
Cuenta con Ley de adhesin (a la Salta 0 35 0,0

Santa
Cruz
Ley 26061 o a la CIDN), pero no
tiene an desarrollo legislativo. Tucumn 0 32 0,0
Intermedio
Cuenta con Ley de proteccin
integral, pero an no fue Fuente: CIPPEC, sobre la base del informe del defensor del pueblo (2011).
reglamentada.
Cuenta con Ley de proteccin

Alto
Tierra del Fuego
integral y est reglamentada. As, tomando como unidad de anlisis a las jurisdicciones
provinciales, el informe del defensor del pueblo de la Nacin
Fuente: CIPPEC, sobre la base del informe del defensor del pueblo (2011). vuelve a mostrar diferencias sustanciales.
30
UNICEF - CIPPEC
Todos los gobiernos locales comparten, en mayor o menor me-
dida, un grado de responsabilidad en garantizar los derechos
de los nios, nias y adolescentes en su jurisdiccin, en coordi-
nacin con los distintos niveles de gobierno y organismos com-
petentes a efectos de llevar a la prctica un enfoque integral.
Es por eso que mejorar las capacidades de los municipios
para que puedan responder a este desafo en forma adecuada
Cap. 1
constituye una meta prioritaria.
La Ley dispuso, adems, la creacin de la Secretara Nacional de Niez,

Adolescencia y Familia (que depende del Ministerio de Desarrollo Social y Creacin de
del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia) cuyo objetivo es invo- la Secretara
lucrar institucionalmente a las provincias en el diseo de polticas de niez y Nacional de Niez,
adolescencia (Art. 45). De este modo, se reconoce la necesidad de que la Adolescencia
Poltica de Proteccin Integral de Derechos sea implementada a travs y Familia
de una concertacin articulada de accin de la Nacin, las provincias y
los municipios (Art. 32).
La Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia es el princi-

pal organismo encargado de promover y cuidar el ejercicio de los dere- Consejo Federal
chos destinados a niez y adolescencia. Entre sus responsabilidades se de Niez,
encuentra garantizar el funcionamiento del Consejo Federal de Niez, Adolescencia
Adolescencia y Familia, creado en el ao 2006 mediante Decreto 416/06, y Familia
y coordinar entre ambas instancias el diseo y articulacin de las polticas
pblicas integrales.
La Secretara debe ocuparse tambin de asegurar la ejecucin de los

instrumentos de carcter internacional a los que la Nacin suscriba y de
conseguir financiamiento nacional e internacional para el desarrollo de las
polticas, adems de traspasarlo a las provincias cuando sea necesario.
El Consejo Federal debe, adems de las funciones mencionadas en

articulacin con la Secretara, concertar y efectivizar las polticas de pro-
teccin integral, proponer e impulsar reformas legislativas e institucionales
destinadas a la concrecin de los principios establecidos en la Convencin,
31
fomentar espacios de participacin activa de la sociedad civil y promover la

supervisin y control de las instituciones privadas de asistencia y proteccin
de derechos (Art. 46).
En la Ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nios,

Defensor de los Nias y Adolescentes (2005) se estableci, tambin, la figura del Defensor
derechos de los de los derechos de nios, nias y adolescentes para velar por la protec-
nios, nias y cin y promocin de los derechos consagrados en la Constitucin nacional
adolescentes y en la Convencin sobre Derechos del Nio y las Leyes nacionales (Art. 47).
Sin embargo, esta figura jurdica an no fue implementada.
Registro de En el ao 2009 se cre el Registro de Proteccin Integral de la Niez

Proteccin Integral y la Adolescencia (Decreto 2044/2009) para integrar y sistematizar la infor-
de la Niez y la macin relacionada con las acciones gubernamentales de proteccin de los
Adolescencia derechos de las personas menores de dieciocho (18) aos de edad, y para
ampliar y calificar al conjunto de polticas pblicas en la materia.
En lnea con este cambio de paradigma, desde 2003 se evidencia una re-
vitalizacin del rol del Estado que, acompaada por la recuperacin de la
crisis econmica de 2001/2002, contribuy a que los principales indicadores
sociales experimentaran una sostenida mejora (en particular, los ndices de
pobreza, indigencia y desigualdad), con un indudable correlato en la mejora
de la situacin de los nios, nias y adolescentes y de sus familias.
Esta mejora se explica parcialmente (adems de ser una consecuencia

del crecimiento econmico) por la implementacin de una reciente oferta
programtica cuyo pblico objetivo (en ocasiones, pblico exclusivo) son
los nios, nias y adolescentes. Si bien en este perodo, y para este grupo
etario en particular, la poltica por antonomasia es la Asignacin Universal
por Hijo para Proteccin Social, no deben dejar de resaltarse medidas ta-
les como el Plan Nacer, el Plan Primeros Aos, la Ley 26206 de Educacin
Nacional, la Ley 26390 de Erradicacin del Trabajo Infantil y la Ley 26233
sobre los Centros de Desarrollo Infantil, entre otras.
En esta etapa se evidencia tambin el fortalecimiento de las distintas ofer-

tas programticas provinciales y, en algunos casos, de las municipales. Esta
oferta, pese a aterrizar en cada territorio en forma fragmentada y desarticu-
lada, contribuy a mejorar la situacin relativa de nios, nias y adolescentes.
32
UNICEF - CIPPEC
A pesar de la mejora en muchos indicadores sociales, la situacin
social que experimentan los hogares en la Argentina segn su ubicacin
geogrfica y su composicin sigue siendo heterognea y plantea retos
ineludibles, como enfatizar la dimensin social y poltica que el cambio de
paradigma supone y colocar en primer plano la inversin de recursos eco-
nmicos y materiales para la infancia y adolescencia.
Para garantizar que las expectativas que se generaron en nuestro pas

tras la sancin de la Convencin Internacional de los Derechos del Nio en
Cap. 1
1989 y el consecuente marco normativo se vuelvan efectivas, los municipios
deben trabajar en forma articulada con el gobierno provincial y nacional.
Para lograr construir un sistema integral de proteccin de los derechos de los

nios, nias y adolescentes, la Argentina tiene an campo por recorrer. Hasta
el momento se avanz a travs de una proliferacin de intervenciones (muchas
veces, bajo la modalidad de programas) que no responden a lgicas integrales y
que, desde el mbito nacional, suelen desplegarse sin la sinergia necesaria entre
los diversos territorios provinciales y municipales. Por eso, el principal desafo
es avanzar sostenidamente hacia la constitucin de ese sistema.
Dado que los principales problemas sociales que afectan a la niez y

adolescencia son de carcter multidimensional (combinan carencias y ne-
cesidades tangibles e intangibles, expresan obstculos y restricciones
de muy diversa ndole, y en ellos se involucran a su vez distintos actores
sectoriales y jurisdiccionales), an se requiere afrontar el trnsito desde pro-
yectos y programas a polticas, y desde polticas hacia un sistema integral.
Esa transicin, sumamente compleja en su implementacin y gestin co-

tidiana, debe ser moldeada tanto de acuerdo con los problemas especficos
que afectan a la niez y adolescencia (y, por supuesto, a sus familias) como
en lnea con lo que establece la Ley Nacional de Proteccin Integral.
Tampoco debe olvidarse que, pese a los importantes avances normativos

e institucionales realizados, los cambios planteados desde la Convencin
primero y desde el nuevo paradigma despus, no son fciles de plasmar.
En otras palabras, el marco normativo es necesario, pero no suficiente,
porque la transformacin que promueve el nuevo paradigma involucra
un proceso social y cultural mucho ms complejo y no lineal, con marchas
y contramarchas, avances y retrocesos.
33
En conjunto, la descentralizacin y el cambio en el paradigma

trajeron aparejados grandes desafos a la hora de planificar, mo-
nitorear, evaluar y coordinar polticas, programas y proyectos
sociales desde la gestin local.
Para ejercer satisfactoriamente las nuevas funciones y respon-

sabilidades asumidas por los gobiernos locales, es imprescin-
dible desarrollar nuevas capacidades que permitan identificar
prioridades, administrar recursos y establecer criterios de accin
estratgicos. Estos manuales pretenden ser un instrumento til
en este sentido.
34
Captulo 2
Planificar polticas, programas
y proyectos (las 3 P):
algunas nociones conceptuales
2.1 Planificar polticas, programas y proyectos (las 3 P): algunas nociones conceptuales 37
2.2 La planificacin en los municipios argentinos 39
2.3 Qu es la planificacin? 42
2.3.1 Planificacin estratgica (PE) 45
2.3.2 Elementos necesarios para poder realizar una PE 49
2.3.3 Componentes de la PE 51
2.3.4 En resumen 59
UNICEF - CIPPEC
2.1 Planificar polticas, programas y proyectos Cap. 2
(las 3 P): algunas nociones conceptuales
Planificar polticas de niez y adolescencia puede, a priori, parecer un enor-
me desafo para los gobiernos locales argentinos. En los ltimos veinte aos,
las responsabilidades y funciones de los municipios se vieron acrecentadas
en forma progresiva. El aumento de la cantidad y diversidad de las deman-
das que recayeron sobre los gobiernos locales condujo a una complejizacin
de la administracin pblica local, a la que se sumaron la aparicin de nue-
vos actores en la arena pblica y la incorporacin de nuevas demandas que
superaban ampliamente la antigua prestacin de servicios bsicos, como el
alumbrado, el barrido y la limpieza.
Hoy en da, los municipios son los primeros en recibir estas mltiples
demandas ciudadanas y deben satisfacerlas en un contexto de escasos re-
cursos econmicos, tecnolgicos y humanos, por lo que se vuelve cada vez
ms necesario incorporar metodologas que les permitan emprender iniciati-
vas eficientes, efectivas y coherentes.
Para eso, resulta de suma importancia

incorporar a la gestin herramientas de Planificar ofrece, adems, una opor-
planificacin, sobre todo cuando se pre- tunidad nica para avanzar hacia un
tende identificar prioridades y asignar re- abordaje integral y asegurar resultados
cursos escasos en el mbito municipal, un
que realmente mejoren la situacin de
contexto de cambios permanentes en el
los nios, nias y adolescentes en el
que priman las urgencias y donde la rela-
cin entre las reas estatales y los ciuda- entorno local.
danos es cotidiana y muy cercana.
37
En trminos generales, la planificacin presenta una serie de ventajas

(PNUD, 2009) que vale la pena destacar:
XX Permite saber qu se debera hacer y cundo, es decir, conocer los

detalles sobre las actividades que se deben realizar, la forma de ejecutar-
las y el momento apropiado para hacerlo. La informacin que brinda el
proceso de planificacin es muy rica y puede determinar el xito o fracaso
de un proyecto.
XX Colabora en la mitigacin y gestin de crisis: reduce los riesgos, facili-
ta la previsin de situaciones adversas y prepara al equipo de gestin para
afrontar dificultades en caso de crisis o cambios.
XX Establece prioridades para la implementacin y torna ms eficiente
el uso de los recursos: en contextos de recursos limitados, facilita la
Ventajas de la identificacin de las actividades prioritarias para lograr el objetivo y evita
planificacin desviaciones o el desaprovechamiento de los recursos. Permite la asig-
nacin de responsables y responsabilidades adems de la realizacin de
cronogramas que incluyan metas de largo, mediano y corto plazo y el
establecimiento de metas intermedias.
XX La planificacin permite realizar un seguimiento y estimar el aporte
de nuestras acciones porque incluye el proceso de monitoreo y evalua-
cin. Esto tiene la doble ventaja de permitirnos realizar cambios o modifi-
caciones parciales (si las actividades planificadas originalmente no estn
dando los resultados esperados) y facilitar el conocimiento acabado sobre
los efectos de nuestras acciones en la sociedad (como insumo para futu-
ros proyectos o planes).
Sin embargo, la planificacin de polticas pblicas de niez y adolescen-

cia no debe ser entendida como una receta que describe pasos a seguir,
a modo de frmula que prescribe acciones correctas para alcanzar de-
terminado objetivo. El proceso de planificacin es mucho ms complejo e
involucra diferentes etapas que van desde el diagnstico del problema hasta
la evaluacin de las soluciones implementadas para enfrentarlo o los ajustes
que stas pudieran necesitar.
Las 3 P vinculadas a niez y adolescencia demandan esfuerzos que pro-

muevan la integralidad tanto intersectorial (es decir, entre las distintas reas
que disean e implementan las intervenciones) como intergubernamental
(entre los distintos niveles de gobierno). Esta demanda convierte a la planifi-
cacin en un proceso fundamental, no solo al interior de una organizacin o
38
UNICEF - CIPPEC
rea de gestin, sino tambin, y sobre todo, entre mltiples actores (reas de
gobierno, niveles jurisdiccionales, actores de la sociedad civil), quienes de-
ben armonizar los nuevos proyectos con sus propias planificaciones internas,
sus objetivos y sus metas.
Si bien puede presentarse como un gran reto para los municipios,

la planificacin estratgica de polticas sociales puede conside-
rarse como una gran inversin pblica, porque permite institucio-
Para mayor informacin
nalizar procedimientos y desarrollar tecnologas que puedan ser acerca de la planificacin
traducidas en prcticas de gestin descentralizadas que brinden estratgica, consultar la
seccin 2.3.1 de este manual.
Cap. 2
capacidades para hacer frente a circunstancias no previstas.
Esta seccin busca proveer nociones conceptuales bsicas acerca de la

importancia de planificar y, en particular, de la planificacin estratgica.
2.2 La planificacin en los municipios argentinos
A pesar de la heterogeneidad del rgimen municipal argentino, es posible Para mayor informacin
identificar desafos comunes a los ms de 2200 gobiernos locales que exis- sobre este punto,
ten en nuestro pas. consultar la seccin 1.3
de este manual.
La transformacin del rol de los gobiernos municipales en receptores di-

rectos de las mltiples demandas ciudadanas es lenta pero constante, y los
enfrenta a desafos de gestin que requieren una eficiente y efectiva admi-
nistracin de recursos, tanto en trminos de procesos como de resultados.
Las polticas de niez y adolescencia no son la excepcin, sobre todo si se
tienen en cuenta los cambios en el marco normativo nacional y provincial que
ya se mencionaron en el captulo 1. La atencin y promocin de polticas di-
rigidas a los sectores sociales ms vulnerables son pilares de lo que debera
constituir una poltica cabal de desarrollo local y son requisito para asegurar
el crecimiento y bienestar de la poblacin (Innova y CIPPEC, 2005).
A raz de estos cambios en el rol y responsabilidades de los gobiernos loca-

les, a partir de la dcada de los noventa se evidenci el surgimiento de nume-
rosos planes estratgicos de desarrollo que, en muchos casos, comenzaron
39
a incluir a la comunidad en una u otra instancia. De esta forma, algunos muni-

cipios establecieron una misin y visin de largo plazo, definieron estrategias
y actividades programadas y asignaron recursos para el logro de objetivos.
La premura por incorporar este tipo de herramientas (planes estratgicos,
tableros de gestin, ventanillas nicas y otras innovaciones de administracin
Para mayor informacin pblica) es motivada por la necesidad de cambiar y modernizar la gestin
sobre Ventanillas nicas,
consultar la seccin 3.7.1 del para aprovechar mejor los recursos econmicos y humanos e incorporar los
manual de Coordinacin. aportes de actores extraestatales al desarrollo local.
Pese a las necesidades de cambio, muchos municipios se enfrentan a

dificultades estructurales para asumir nuevos roles e incorporar tecnologas.
Entre las ms frecuentes se encuentran:
XX Dificultades en el acceso y la generacin de recursos econmicos

propios, que sustenten sus iniciativas y propuestas.
XX Problemas en la articulacin con otros niveles de gobierno, en parti-
cular con aquellos programas descentralizados desde jurisdicciones pro-
vinciales o nacionales, sin adaptacin al mbito local y en contextos de
falta de descentralizacin presupuestaria y baja capacidad para incorpo-
Dificultades rar las nuevas demandas.
para asumir XX Falta de articulacin entre las diferentes secretaras y reas munici-
roles e pales, que en el caso de las polticas de niez y adolescencia se evidencia
incorporar en superposiciones entre las secretaras de desarrollo social, educacin
tecnologas y deportes, por ejemplo; y que en muchos casos llevan a la duplicacin,
de gestin al mal aprovechamiento de recursos y a la falta de oferta para ciertas
necesidades.
XX Escasos niveles de capacitacin del personal y limitada capacidad
para incorporar tecnologa.
XX Insuficiencia o falta de sistematizacin de la informacin necesaria para
la toma de decisiones y el diseo e implementacin de polticas pblicas.
XX Tendencia al cortoplacismo y a la atencin de problemas puntuales.
La necesidad de los gobiernos locales de modificar los viejos modelos de

gestin para lograr desarrollar programas eficientes y efectivos, que atiendan
los nuevos temas en agenda, llev a los administradores municipales a pen-
sar en una nueva cultura de la gestin local. Estos cambios implican la ne-
cesidad de un gobierno municipal que adquiera un rol prioritario y sea capaz
de pensar las polticas pblicas de manera integral, en toda su complejidad.
40
UNICEF - CIPPEC
Para eso, es necesario que desarrollen nuevas capacidades que les permi-
tan incorporar las demandas de la sociedad a travs de la promocin de arti-
culaciones intersectoriales que fomenten el dilogo pblico-privado en el seno
del municipio, el impulso a la participacin ciudadana y la ampliacin de los
canales democrticos que dinamizan la comunicacin entre el gobierno local
y la ciudadana, para incorporar nuevas demandas, procesarlas en forma ade-
cuada y promover el desarrollo local integrando al conjunto de la comunidad.
Se pueden clasificar (Arroyo, 2002) los tipos ms comunes de cambios

que promueven la incorporacin de herramientas de planificacin en cuatro
categoras:
Cap. 2
XX Programas de fortalecimiento institucional: son aquellos que realiza-
ron esfuerzos para mejorar la gestin municipal al promover cambios en el
seno de la administracin local. En particular, incorporaron innovaciones
en el rea de recursos humanos, promoviendo capacitacin y formacin,
y en la calidad de prestacin de los servicios. Como resultado, se logr
una mejora en la estructura interna municipal a travs de la reorganizacin
de los circuitos administrativos, la incorporacin de tecnologas de gestin
y la optimizacin del personal.
XX Plan de gobierno municipal: este tipo de planificacin es ms amplio
que el anterior y supone modificaciones al exterior de la administracin
pblica local. Sin embargo, propone nicamente actividades y metas se-
gn la visin de las ms altas esferas de la administracin municipal, sin Cambios que
incorporar en el proceso a otros actores; incluso, suele dejar fuera a varias incorporan
reas de gobierno. Si bien no posee una visin estratgica, permite es- herramientas de
tablecer prioridades y una orientacin que uno de los actores principales planificacin
del desarrollo local (el gubernamental) promueve. Por lo general, evidencia
la fijacin de ciertas prioridades en el uso del presupuesto municipal (de
obra pblica, de polticas sociales, etc.).
XX Programas estratgicos: en este caso, la planificacin se desarrolla a
travs del establecimiento de un eje de gestin que incorpora a todas (o la
mayora) las reas municipales, e incluso a alguno de los actores sociales
ms relevantes que le otorgan sustento externo al gobierno.
XX Planes estratgicos, que poseen una mayor complejidad e incorporan la
visin y misin, el establecimiento de objetivos de corto, mediano y largo
plazo, adems de promover el compromiso de todos los actores internos
de la administracin municipal y la incorporacin de un gran espectro de
actores sociales externos.
41
Cabe mencionar una ltima dificultad que enfrentan los gobiernos locales
en la adopcin de estrategias de planificacin. En los casos en que los mu-
nicipios, de una forma u otra, lograron delinear planes estratgicos locales e
incorporar tecnologa de gestin, muchas veces los esfuerzos se evaporan
ante cambios de cartera o gestin, a partir de los cuales se tienden a deses-
timar los logros de administraciones anteriores.
La continuidad en las polticas pblicas supone una aproxima-

cin a la madurez institucional y una mejora en la calidad de los
planes de gobierno, porque implica la superacin de prejuicios.
Puede significar, adems, un aprovechamiento de recursos y es-
fuerzos previamente desarrollados para canalizarlos y adaptar-
los a nuevas realidades que pudieran surgir en el contexto local
o a la propia dinmica de nuevos liderazgos.
2.3 Qu es la planificacin?
En las sociedades actuales (escenarios complejos en los cuales priman las

tensiones, la competencia y la incertidumbre, y donde interactan diversos
actores con responsabilidades y competencias diferenciales), resulta crtico
lograr un buen diseo e implementacin de una poltica pblica, en especial,
en las reas sociales.
No existe un tipo especfico de planificacin de polticas pblicas

vinculadas a niez y adolescencia. Por eso tanto las considera-
ciones tericas como las herramientas que se presentan en este
manual pueden ser tambin utilizadas en otras reas pblicas.
Aqu se presentan los modelos e instrumentos que ms se em-
plean para dar respuesta a los problemas de los nios, nias y
adolescentes.
42
UNICEF - CIPPEC
Como herramienta, la planificacin mejora las posibilidades de lograr los
objetivos que se proponen las organizaciones porque al ser un proceso que
se desarrolla en continuo permite ajustar los objetivos, actividades y procedi-
mientos para mejorar as la calidad de la gestin de las polticas pblicas. La
planificacin transforma la intencin en accin (Arriagada, 2002) y permite
vincular el proceso de toma de decisiones a los valores y objetivos de las
organizaciones, as como establecer metas y objetivos mensurables.
Existen diversas razones que motivan la planificacin. En primer lugar,

el proceso de toma de decisiones se lleva a cabo en un espacio temporal
anterior a aquel en el que efectivamente ocurren las acciones, por lo que es
necesario contar con herramientas que habiliten un grado de previsibilidad
Cap. 2
cada vez mayor. La planificacin permite morigerar la incertidumbre que se
produce al disear acciones en un tiempo presente que se implementarn en
un futuro sobre el que no tenemos garantas.
En segundo lugar, la planificacin permite mejorar el desempeo en con-

textos organizacionales complejos, como el de la administracin pblica. Al
asignar funciones, responsabilidades y tiempos de forma manifiesta, posibi-
lita que los altos mandos mejoren sus capacidades de direccin y control de
los procesos.
Por ltimo, la planificacin facilita la absorcin de demandas La planificacin disminuye la incer-

de manera incremental y genera impactos altamente positivos tidumbre, cohesiona las acciones
en todo el proceso de gestin de las organizaciones, ya que es- de las organizaciones y asigna res-
tablece una misin y objetivos claros para todos los eslabones ponsabilidades y recursos claros a
del proceso y permite que todos los empleados sean capaces
cada agente involucrado.
de reconocer la orientacin y las metas de las organizaciones.
Las ventajas de planificar son rotundas y pueden resumirse en que:
XX Permite anticiparse a circunstancias adversas que eventualmente impidan

alcanzar las metas y objetivos propuestos. Ventajas de
XX Facilita la creacin de mecanismos y estructuras que mejoran el funciona-
planificar
miento de las organizaciones.
XX Orienta la asignacin de recursos hacia el logro de las metas y objetivos.
43
En este marco qu es la planificacin?, cmo se define? Segn la Real

Academia Espaola, la planificacin es un plan general, metdicamente or-
ganizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo deter-
minado, tal como el desarrollo armnico de una ciudad, el desarrollo econ-
mico, la investigacin cientfica, el funcionamiento de una industria.
Qu es la En trminos de gestin de organizaciones, los especialistas la definieron

planificacin? como un proceso de toma de decisiones para alcanzar un futuro deseado,
teniendo en cuenta la situacin actual y los factores internos y externos que
pueden influir en el logro de los objetivos (Jimnez, 1982). Aqu, es interesante
destacar que se la define como un proceso cuyo objetivo es guiar la toma
de decisiones informada con respecto a una situacin que se percibe como
problemtica, a travs del establecimiento de objetivos y la seleccin de un
curso de accin (alternativa de solucin).
La complejidad que enfrentan los gobiernos locales en la Argentina vuelve

necesaria la planificacin porque vincula al proceso de toma de decisiones
con los valores y los objetivos que establece el equipo de gobierno a cargo
de la administracin pblica y habilita el diseo de polticas que respondan a
las demandas de la sociedad.
Para mayor informacin La planificacin de las 3 P supone un proceso de reflexin y toma de

sobre este punto, decisiones que se realiza a travs de diferentes etapas que en este manual
consultar la seccin 1.2 dividiremos en cinco:
de este manual.
1. La identificacin del problema como un diagnstico: se reconocen

los diferentes factores contextuales que conforman el escenario de la
problemtica sobre la que se pretende influir, sus caractersticas, cau-
sas y consecuencias.
2. A partir de la etapa 1, se toma una decisin de poltica para deter-
minar qu tema se abordar y desde qu enfoque. En este manual no
Para mayor informacin se aborda este punto porque en la Argentina, la decisin fundamental
sobre este punto, consultar
las secciones 1.2 y 1.4 de
en materia de polticas sociales orientadas a niez y adolescencia ya
este manual. fue tomada.
3. El diseo y la configuracin (la formulacin): se definen los objeti-
vos, las estrategias y las polticas que se prevn ejecutar para alcanzar
un fin determinado, sobre la base de la asignacin de recursos, tiem-
pos y responsabilidades.
44
UNICEF - CIPPEC
4. La implementacin o ejecucin: se realizan las acciones formuladas
en la etapa anterior.
5. El monitoreo y la evaluacin: es una etapa cuya importancia suele
Para mayor
desestimarse, pero es vital para verificar el cumplimiento de las metas informacin sobre la
o realizar ajustes y modificaciones necesarios en caso de que los re- evaluacin y el monitoreo,
sultados no sean los previstos. As, planificar implica no solo el proceso consultar la seccin 3.5 de
este manual y el manual de
de armado de una iniciativa, sino tambin las etapas de evaluacin Monitoreo y Evaluacin que
y monitoreo. acompaa esta serie.
Una primera planificacin debiera realizarse de forma previa a la imple-

mentacin, en momentos que deben estar claramente diferenciados, pero
con un objetivo comn: ejecutar las 3 P. Luego, y como proceso en continuo,
Cap. 2
la planificacin se ir ajustando a partir del monitoreo de las acciones imple-
mentadas y de los rediseos que hicieran falta.
Planificar implica seleccionar una alternativa de solucin, que es

producto de la toma de una serie de decisiones interrelacionadas
para lograr un objetivo. Lo que el funcionario planifica es una se-
rie de acciones que pueden cambiar, pero que apuntan siempre
a un objetivo preestablecido basado en un sistema de valores,
actitudes y comportamientos que sustentan las elecciones de
cursos de accin a seguir.
2.3.1 Planificacin estratgica (PE)
Existen mltiples formas de planificar. En trminos generales, su especifici-

dad se define por factores como el nivel institucional desde el cual se planifica
e implementa, el horizonte temporal que se tiene en cuenta a la hora de pla-
nificar, la materia especfica sobre la cual se planifica y los diversos niveles de La PE es la planificacin
complejidad propios del proceso de planificacin. Los distintos tipos de pla-
que se realiza para el
nificacin no suelen encontrarse con lmites tan claros en la realidad e incluso
suelen superponerse o desarrollarse como procesos complementarios. largo plazo y que esta-
blece la orientacin ge-
En este manual nos centraremos en la descripcin, las herramientas y la neral de las 3 P.
metodologa utilizadas por la planificacin estratgica (PE).
45
La PE propone convertirse en una poltica de Estado, superadora de las

administraciones gubernamentales, con una orientacin hacia la ciudadana
(Armijo, 2011) y capacidad para adaptarse a cambios en el entorno. Es aquella
dentro de la cual se establecen la visin y misin institucionales y donde se fijan
los objetivos estratgicos que se extienden en el tiempo, dentro de los cuales
se inscriben las 3 P que lleva a cabo un determinado ente gubernamental.
La PE tiene la capacidad de incorporar y ponderar en su anlisis los

factores polticos, econmicos, sociales y tecnolgicos, que afectan o que
pueden afectar a la organizacin y a cada una de sus unidades de gestin
(Snchez Albavera, 2003). De esta forma, analiza las potenciales desviacio-
Planificacin nes de los cursos de accin de cada uno de estos elementos para compen-
Estratgica sar y corregir el diseo inicial, si fuera necesario.
Es, adems, una herramienta de gestin pblica que permite introducir al-
gunos de los principios bsicos de la formulacin de las polticas sociales,
como la participacin ciudadana de los grupos sociales involucrados en polti-
cas, la generacin de consensos sociales a travs de la negociacin y la gene-
racin democrtica de polticas de estado a largo plazo (Loera Varela, 2000).
La PE es el proceso dentro del cual se desarrollan una serie de actividades

de planificacin entre las que cabe destacar a la planificacin operativa (PO).
Si bien secuencialmente es un proceso posterior a la PE, la PO tiene algunas
especificidades que vale la pena mencionar porque ayudan a comprender ca-
balmente a la planificacin estratgica en trminos de polticas sociales.
La PO (tambin llamada planificacin programtica) es aquella que se di-

sea para un horizonte temporal relativamente cercano, con objetivos con-
cretos y actividades orientadas a metas y compromisos internos a las orga-
nizaciones que se plasman en polticas, programas y proyectos. En este nivel
se establecen las responsabilidades de cada actor involucrado, sus tareas
especficas, un cronograma detallado y un presupuesto delimitado y orienta-
Planificacin
do a acciones precisas.
Operativa
La PO traduce conceptos generales en cifras, pasos concretos y objetivos
evaluables en el corto plazo (Arriagada, 2002) y es la base para la confec-
cin del presupuesto. Su diseo permite avanzar en el logro de objetivos
estratgicos, con un horizonte temporal de mediano plazo. Suele realizar-
se en los niveles ms cercanos a la implementacin (oficinas operativas,
46
UNICEF - CIPPEC
coordinaciones, direcciones generales) y sistematiza los aspectos operati-
vos de las actividades programadas (Armijo, 2011). Este tipo de planificacin
debe responder a los lineamientos establecidos en los niveles superiores en
los que se planifica estratgicamente. Es decir que los objetivos que se esta-
blezcan en la PO deben responder y ser acordes a los establecidos en la PE
(Snchez Albavera, 2003).
Los proyectos que se ejecutan a partir de una PO, que establecen relaciones
causales entre objetivos, medios para alcanzarlos, tiempos y recursos, rea-
lizan un gran aporte a la calidad de las polticas pblicas. Sin embargo, y a
Cap. 2
pesar de la gran ventaja que presenta este tipo de planificacin, debe tenerse
en cuenta que los proyectos sin marcos de polticas, planes y programas ade-
cuados corren el riesgo de convertirse en acciones aisladas, desarticuladas,
sin sostenibilidad poltica y social (Martnez Nogueira, 2011).
Un diseo adecuado debe considerar los siguientes elementos (Snchez

Albavera, 2003):
XX Una descripcin de los supuestos que guan la elaboracin de la PO y de

su contexto.
XX Los objetivos del rea o unidad de gestin, as como las metas y los indi-
cadores que se utilizarn para monitorear y evaluar su consecucin.
XX Un anlisis FODA, que permita incorporar las fortalezas y debilidades de Para ms informacin
sobre el anlisis FODA,
la organizacin para enfrentar las oportunidades y amenazas del entorno.
consultar la seccin 3.2.5
XX El conocimiento de los recursos disponibles que fueron o sern tenidos de este manual.
en cuenta durante la elaboracin del presupuesto. Adems, es necesa-
rio que la unidad de gestin conozca su presupuesto y que analice sus
alcances para juzgar si es factible cumplir con los objetivos en el tiempo
establecido y con los recursos disponibles. Para este punto en particular,
tambin es crucial contar con indicadores que nos permitan monitorear el
uso de esos recursos y realizar ajustes y reasignaciones si fuera necesario.
47
La caracterstica distintiva de la planificacin estratgica (PE) es que

tiene un diseo flexible que permite adaptarse a cambios futuros, incorporar
nuevas metas y ajustar proyectos y programas para alcanzar los objetivos
ltimos que se plantean. Facilita establecer objetivos de carcter prioritario
y cursos de accin o estrategias para alcanzarlos. La complejidad e incer-
tidumbre presentes en el quehacer gubernamental requieren herramientas
que brinden capacidad de toma de decisiones a los funcionarios y que per-
mitan un ordenamiento interno de los organismos pblicos.
El concepto de estrategia que incorpora la PE es lo que la torna tan apta

para la administracin pblica, ya que determina las relaciones entre los me-
dios (recursos disponibles) y los fines (resultados esperados). La estrategia
vincula y articula las polticas metas de alto nivel y las tcticas acciones
concretas. Juntas, la estrategia y las tcticas, comunican y conectan los
medios y los fines (Arriagada, 2002).
Grfico 2.1. Relacin entre medios, fines y estrategias
Concepto de
estrategia Polticas / fines
Estrategia
Acciones / medios
Fuente: CIPPEC.
La PE permite:
XX Instituir el propsito de las organizaciones y un marco temporal para la

concrecin de metas y objetivos que propendan al cumplimiento de dicho
propsito.
XX Mejorar la estructura interna de las organizaciones o modificarla si fuera
necesario.
48
UNICEF - CIPPEC
XX Establecer criterios de eficiencia y efectividad para la asignacin y uso de
recursos.
XX Brindar una gua para la toma de decisiones cotidianas en todos los nive-
les gerenciales.
XX Otorgar un sentido y orientacin a las acciones de todos los agentes.
XX Constituir lneas de base para medir logros y para realizar ajustes si fueran
necesarios.
Establecer objetivos y metas claros, de forma articulada al interior del go-

bierno, con una asignacin de recursos y la previsin sobre cmo obtenerlos
significa mejorar la calidad de las polticas pblicas de niez y adolescencia,
pero tambin profundizar los procesos de democratizacin y la mejora en la
Cap. 2
vida de los ciudadanos y vecinos, en este caso, de un gobierno local.
2.3.2 Elementos necesarios para poder realizar una PE
Para poder realizar una PE, es necesario que las organizaciones pblicas, en
este caso los municipios, cumplan con algunos requisitos.
En primer lugar, se debe garantizar la participacin de representantes de

toda la lnea jerrquica y operativa de cada organizacin involucrada, incluso
de sus oficinas descentralizadas. Este requisito es fundamental para que la
PE tenga xito, ya que la planificacin estratgica apoya la toma de decisio-
nes en todos los niveles de gobierno (Armijo, 2011). Una buena PE no es til La PE debe
si no contempla los puntos de vista de toda la cadena de implementacin incorporar
de una poltica, es decir, la perspectiva de todos los actores involucrados. a todos
Esto es particularmente importante al momento de la implementacin por- los actores
que si los niveles operativos desconocen el enfoque y los objetivos de los
programas y polticas que materializan a travs de su quehacer cotidiano, es
probable que utilicen los recursos en forma deficiente y que la intervencin
pierda efectividad.
La planificacin estratgica de la poltica social de un municipio debe incor-

porar y comprometer a todos los niveles de la administracin pblica en el
proceso y debe contar con capacidades para llevarla adelante en todos los
eslabones de la organizacin.
49
En segundo trmino, la PE debe ser el instrumento articulador de las

polticas de niez y adolescencia dentro del espacio local. Esto significa
que debe permitir la inclusin de las polticas diseadas por otros niveles
La PE articula de gobierno, como el provincial y el nacional, as como de sus marcos
polticas normativos. Esto implica cierta complejidad, por lo que se requiere desa-
rrollar capacidades especficas que permitan incorporar mecanismos de
coordinacin entre los distintos niveles jerrquicos, los organismos y los
actores que intervienen en un determinado entorno. Adems, la PE per-
mite la articulacin con polticas que ejecutan otros actores del nivel local:
organizaciones de la sociedad civil, empresas que desarrollan planes de
responsabilidad social u oficinas descentralizadas. Al tener en cuenta a
Para mayor informacin estos actores, disminuye los riesgos y garantiza tanto la inclusin como la
sobre este punto,
consultar la seccin 3 participacin de mltiples iniciativas bajo el marco de una poltica coherente
del manual de Coordinacin y con objetivos claros.
que acompaa esta serie.
Para garantizar ms y mejores polticas de niez y adolescencia

en el nivel municipal, es necesario desarrollar una PE que permita
promover la articulacin y participacin de todos los actores in-
volucrados en la problemtica y las propuestas de solucin para
paliarla.
La planificacin estratgica tiene, adems, un tercer requisito. Debe incluir

al proceso presupuestario y servir de apoyo para su elaboracin. Para que
una PE pueda llevarse a cabo, es necesario que exista una vinculacin entre
los objetivos y plazos que se establecen y la programacin de los recursos
presupuestarios.
sobre la evaluacin y Por ltimo, la PE debe asegurar los medios para controlar la gestin, es
el monitoreo, consultar el decir, utilizar una serie de indicadores y herramientas que faciliten el monito-
manual de Monitoreo y reo (para corregir cursos de accin) y la evaluacin (para determinar la efica-
Evaluacin que acompaa
cia y eficiencia de las 3 P planificadas).
esta serie.
50
UNICEF - CIPPEC
2.3.3 Componentes de la PE
Para poder dar inicio al proceso de PE de polticas sociales en el marco de

un gobierno local es necesario que exista un acuerdo acerca de las ideas
bsicas, los objetivos de las organizaciones y acerca de la forma en que
deben ser esas polticas. Es decir que la eficiencia (en trminos de procesos)
y la eficacia (segn sus resultados) de las polticas pblicas de niez y ado-
lescencia solo sern posibles en tanto existan consensos en las respuestas
a las preguntas bsicas que dan inicio al proceso de planificacin:
Quines somos? Cap. 2

Qu hacemos y para quines?
Cmo queremos ser reconocidos? Preguntas
A dnde queremos ir? que guan
Qu pretendemos lograr? la PE
Cmo se alcanzarn los objetivos planteados?
De qu forma llegaremos?
El logro de estos consensos implica procesos complejos que involucran a

mltiples actores que intervienen en el espacio local, cada uno con lgicas,
intereses y sistemas de valores propios. En cierta medida, la PE de las 3 P
vinculadas a niez y adolescencia probablemente requiera armonizar varias Para mayor informacin
planificaciones de fuentes heterogneas, por lo que se precisa desarrollar sobre las herramientas
herramientas de coordinacin que articulen y concilien posiciones diferentes que contribuyen a una buena
e, incluso, encontradas. PE, consultar la seccin 3 del
manual de Coordinacin
stos y otros interrogantes guan la elaboracin de una PE y permiten
desagregarla en sus componentes bsicos: (a) misin; (b) visin; (c) objetivos
estratgicos; (d) estrategia y (c) plan de accin.
51
Grfico 2.2 Componentes bsicos de la PE
Planificacin estratgica
OBJETIVOS
MISIN VISIN ESTRATEGIA PLAN DE ACCIN
ESTRATGICOS
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Armijo (2009 y 2011) y Arriagada (2002).
En trminos temporales, la misin, la visin y los objetivos difieren. La de-

finicin de la visin y la misin tiene un horizonte temporal de largo y mediano
plazo, respectivamente. Estos dos componentes tienden a ser ms estables
que los objetivos estratgicos, que se definen para un plazo ms corto de
acuerdo con la planificacin de un ao de calendario, en correspondencia
con el diseo del presupuesto anual (que en un proceso de planificacin
estratgica se desprende de la definicin de estos objetivos).
(a) Misin
La misin de las organizaciones es una descripcin de la razn de ser de las
organizaciones, establece su quehacer institucional, los bienes y servicios
que entrega, las funciones principales que la distinguen y la hacen diferente
de otras instituciones y justifican su existencia (Armijo, 2011). La misin debe
responder a las preguntas:
Quines somos? Qu hacemos? Para quines?

Misin
Para redactar la misin de las organizaciones, tarea que debe recaer so-
bre los niveles directivos, deben tenerse en cuenta tanto los marcos norma-
tivos como la misin que defini el nivel organizacional ms alto. Es decir,
para lograr coherencia y promover el cumplimiento de los objetivos que se
planteen, la misin de un plan estratgico de polticas sociales debe tener en
cuenta la misin del municipio en su conjunto y las leyes y reglamentaciones
relacionadas, tanto en el nivel local como en el provincial y el nacional.
52
UNICEF - CIPPEC
La misin de las organizaciones debe incluir su propsito, una descripcin
de los bienes y servicios finales que brinda, a quines se los entrega, cul es
el efecto que espera lograr, el mbito territorial en donde despliega su accio-
nar y los valores que atraviesan su gestin.
Direccin de Juventud del Municipio Secretara de Deporte de la Nacin

de San Isidro, Provincia de Buenos Aires
Misin
Misin
La misin de la Secretara de Deporte del Ministerio de
Crear un espacio que permita la insercin de los jvenes y
sus organizaciones como protagonistas del desarrollo de su
Desarrollo Social de la Nacin est definida por la Ley 20655 Cap. 2
de Fomento y Promocin del Deporte- en su artculo 2,
comunidad, a travs de la concrecin de un espacio fsico
que establece: El Estado desarrollar su accin orientando,
contenedor y que facilite el desarrollo de actividades que
promoviendo, asistiendo, ordenando y fiscalizando las
articulen la participacin juvenil con los actores sociales y el
Actividades Deportivas desarrolladas en el pas, conforme a los
Estado municipal.
Planes, Programas y Proyectos que se elaboren.
Fuente: http://www.sanisidro.gov.ar/es/nota.vnc?id=93 Fuente: http://deportes.gov.ar/ar/site/planestrategico/
Cabe hacer una aclaracin: los bienes y servicios son aquellos produc-
tos de las tareas que desarrollan las organizaciones prioritarias, una de-
manda permanente y continua, un presupuesto suficiente para producirlos
y una unidad operativa para su ejecucin. Los bienes y servicios finales
permitirn conocer la eficacia y eficiencia de las polticas y facilitarn la
rendicin de cuentas de las organizaciones para evaluar su productividad.
53
Grfico 2.3 Relacin lgica entre actividades, bienes y servicios e insumos

y usuarios
Insumos
Actividades Actividades Actividades Actividades
Productos
intermedios Capacitacin Actividades
Bienes y servicios
finales
Desarrollo de
capacidades
Usuarios
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Armijo (2011).
(b) Visin
La definicin de la visin de las organizaciones es de suma importancia ya
que en ella se establecen los valores que posee el organismo y que funda-
mentan las acciones que se llevarn a cabo. La visin define cmo quieren
ser percibidas las organizaciones, el futuro deseado al que aspiran llegar las
organizaciones con la implementacin de una PE.
Visin Por su carcter, la visin permite poner de manifiesto el perfil pblico de

las organizaciones y les otorga consistencia y coherencia, ya que declara un
compromiso con ciertos valores que rigen su accionar. Precisar estos valores
es de suma importancia porque permite a usuarios y ciudadanos identificar
lo que pueden esperar de la entidad en cuanto a valores, creacin de opor-
tunidades, proyeccin, etc. (Armijo, 2011). La visin es el marco valorativo de
las acciones de la organizacin y debe funcionar como una gua para otorgar
coherencia a los objetivos estratgicos.
54
UNICEF - CIPPEC
La visin de una organizacin debe responder a la pregunta:
Cmo queremos ser reconocidos?
Secretara de Deporte de la Nacin Ministerio de Derechos Humanos de la

Provincia de Salta
Visin
Visin
La Secretara de Deporte del Ministerio de Desarrollo Social
Promover el bienestar de la comunidad colaborando con la
de la Nacin aspira a revalorizar una cultura del Deporte y de
solucin a la problemtica social y al desarrollo humano.
la Actividad Fsica que reconozca los mltiples beneficios que
genera su prctica en el desarrollo social del pas.
Fomentar la participacin y el desarrollo humano en su Cap. 2
conjunto de manera coordinada e integral, promoviendo la
formacin integral de las capacidades y calidad de vida del
hombre y la sociedad.
Fuente: http://deportes.gov.ar/ar/site/planestrategico/ Fuente: http://www.salta.gov.ar/ministerio-desarrollo-humano-salta.php
(c) Objetivos estratgicos

El paso siguiente en la elaboracin de una PE es la definicin de los objetivos
estratgicos, es decir de los logros que el organismo pretende alcanzar en
un plazo determinado (Armijo, 2011). Los objetivos estratgicos deben estar
formulados de manera tal que respondan a las siguientes preguntas:
A dnde queremos ir? Qu pretendemos lograr?
El cumplimiento de nuestros objetivos estratgicos debe significar que se

logr el fin ltimo de la misin organizacional, o que al menos se alcanz un
avance significativo.
Los objetivos estratgicos deben estar definidos de manera clara y realis-

ta, deben ser realizables en los plazos estipulados y coherentes con la misin
y la visin de las organizaciones.
55
Grfico 2.4 Horizonte temporal de la misin, visin y objetivos estratgicos
OBJETIVOS
VISIN MISIN
ESTRATGICOS
Objetivos
estratgicos
Largo plazo Mediano plazo Corto plazo

10-12-15 aos 5-6 aos 2-3 aos
Fuente: Armijo (2011).
El proceso de definicin de los objetivos estratgicos da inicio a la plani-

ficacin estratgica y permite emprender el proceso de elaboracin del pre-
supuesto anual. Para comenzar, se debe realizar un diagnstico, que puede
llevarse a cabo a travs de las herramientas de la fase de identificacin del pro-
sobre herramientas para blema. Conocer en profundidad la situacin de la que se parte en trminos de
la fase de identificacin oportunidades y amenazas que presente la coyuntura, y fortalezas o debilida-
del problema, consultar la des que poseen los organismos, es imprescindible. Con un buen diagnstico,
seccin 3.2 de este manual.
los objetivos estratgicos que se fijen sern viables.
Las caractersticas que deben cumplir los objetivos estratgicos son

(Armijo, 2011):
XX Orientarse a la definicin de los resultados esperados, que permitan

cumplir con la misin de las organizaciones en un perodo de tiempo
determinado.
XX Definir las variables crticas para medir el desempeo.
XX Facilitar el establecimiento de cursos de accin prioritarios.
Las organizaciones deben ser capaces de plantear, entonces, objetivos

realizables en un plazo estipulado, coherentes con la misin, respetuosos de
los valores y principios establecidos en la visin y medibles o contrastables,
para analizar sus avances y retrocesos una vez que se implementen las ac-
ciones. La definicin de los objetivos estratgicos es, adems, fundamental
para iniciar la formulacin del presupuesto anual ya que permite una asigna-
cin de recursos orientada a la satisfaccin de estos objetivos.
56
UNICEF - CIPPEC
Alinear las iniciativas de un rea particular con los objetivos es-
tratgicos es clave para facilitar el acceso al presupuesto que se
requiere para implementar las acciones planificadas.
Para su redaccin, debe partirse de la misin y visin institucionales y

considerarse que los objetivos estratgicos tienen que poder dar cuenta de
los resultados esperados a partir de la implementacin de una o varias ac-
ciones. No deben expresar funciones permanentes, sino metas especficas
que sern evaluadas y monitoreadas a lo largo del proceso.
Cap. 2
El resultado del cumplimiento de la misin tie-
Es necesario alinear los objetivos estratgicos
ne efectos sobre toda la comunidad y, general-
mente, para su logro deben verse involucradas de todos los niveles jerrquicos de las orga-
diferentes reas gubernamentales. Los objetivos nizaciones. Los objetivos planteados por una
estratgicos expresan un resultado esperado direccin operativa y los establecidos por un
relacionado con un efecto de mediano plazo que nivel superior deben ser coherentes.
contribuye a la misin (Armijo, 2011).
(d) Estrategia y Plan de Accin

La definicin de la estrategia y el plan de accin es otro componente o paso
fundamental en la elaboracin de una PE porque permite a las organizacio-
nes alcanzar el futuro deseado. En trminos grficos:
Grfico 2.5 Rol de la estrategia en la planificacin
Situacin actual Cursos

Situacin deseada /
(a partir del de accin /
Futuro esperado
diagnstico) estrategias
Fuente: CIPPEC.
57
La estrategia facilita la seleccin de las alternativas de accin ms ade-

cuadas; por eso debe responder a la pregunta:
Cmo se alcanzarn los objetivos planteados?

De qu forma llegaremos?
Las estrategias que ms se aplican en el mbito pblico son:
Estrategia y XX Liderar un proceso.

plan de accin XX Asegurar el cumplimiento de un objetivo.
XX Promover la integracin de las reas y el personal a la misin, visin
y objetivos planteados.
XX Impulsar la eficiencia y eficacia en la implementacin de acciones.
XX Facilitar el dilogo intersectorial (Armijo, 2011).
XX Ampliar la cobertura de un servicio o bien.
Las estrategias permiten que las organizaciones sean capaces de superar

las dificultades que les presenta su entorno, para acercarse al futuro deseado.
Los planes de accin deben par-

Los planes de accin operacionalizan las estrategias, es de-
tir tanto de una estimacin de los
cir que establecen pautas para determinar los pasos a seguir, costos y beneficios de las acciones
responsables, plazos y recursos necesarios para alcanzar los como de las capacidades y recur-
objetivos, de acuerdo con la misin institucional. sos de las reas responsables de su
implementacin.
Tabla 2.1 Ejemplo de Plan de Accin
Nombre del rea

Visin de la organizacin
Misin de la organizacin
Objetivo estratgico
Estrategia
Recursos (humanos,
Pasos Responsables Tiempos
dinerarios, etc.)
58
UNICEF - CIPPEC
2.3.4 En resumen
Ms informacin sobre
los actores involucrados
La planificacin estratgica es una herramienta de gran utilidad para gestionar en la seccin 3.2 de este
polticas sociales municipales porque permite generar un marco comn para la manual y en la seccin 3.2
multiplicidad de polticas, programas y proyectos dirigidos a nios, nias y ado- del manual de Monitoreo
y Evaluacin.
lescentes que se llevan adelante en un determinado territorio. Adems, facilita el
desarrollo de acciones con una orientacin al largo plazo, variable temporal fun-
damental para lograr cambios reales en las condiciones de vida de la poblacin.
A modo de resumen, se presenta un grfico simple con las preguntas que

guan el proceso de PE y los componentes en los que derivan.
Cap. 2
Grfico 2.5 Preguntas gua para establecer la misin, visin, objetivos
estratgicos y estrategias
Quines somos? Qu
Misin
hacemos y para quines?
Cmo queremos ser

Visin
reconocidos?
A dnde queremos ir?

Objetivos Estratgicos
Planificacin
Qu pretendemos lograr? estratgica
Cmo se alcanzarn los

objetivos planteados? De qu Estrategias
forma llegaremos?
Planes de Accin
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Armijo (2011).
59
Cuando los organismos pblicos se embarcan en procesos de planifica-

cin estratgica es ms sencillo establecer acuerdos con las comunidades
en donde se llevan a cabo y garantizar la interaccin entre las agencias gu-
bernamentales y la sociedad, lo que implica un crecimiento fundamental en el
ejercicio democrtico y brinda una serie de lecciones fundamentales (Loera
Varela, 2000) porque habilita:
XX El aprendizaje, ya que implica un ejercicio continuo que resulta en un

diseo flexible que incorpora el contexto, la complejidad y a otros actores
con los que es necesario realizar acuerdos y ajustes permanentes.
XX La reflexin, porque supone un proceso de revisin de los valores, metas
y objetivos de las organizaciones.
XX La accin, al incorporar en el anlisis y diseo todas las variables que
Beneficios de permiten efectivamente llevar a cabo una serie de acciones y evaluar sus
la planificacin resultados.
estratgica XX La participacin y el dilogo, ya que reconoce como un eje fundamen-
tal la construccin social que resulta de la interaccin entre perspectivas
y prcticas sociales de todos los grupos y organizaciones (Loera Varela,
2000).
XX La construccin de un escenario futuro valorado, deseado y relati-
vamente consensuado, hacia el que deben tender todas las acciones
que se emprendan.
Como funcionarios, es importante tener objetivos claros y pensar en cur-

sos de accin adecuados para conseguir las metas establecidas. Si la pla-
nificacin estratgica representa an un reto a superar, se espera que este
manual se convierta en un estmulo y una gua para comenzar el proceso. Un
esfuerzo, s, pero que sin dudas resultar beneficioso para el desarrollo local
y por ende para la poblacin, en especial para los sectores ms vulnerables.
60
Captulo 3
Herramientas de planificacin
de polticas pblicas municipales
en niez y adolescencia
3.1 El ciclo de vida de las polticas pblicas 64 3.3.4 Seleccin de alternativas de acciones 98
3.2 Herramientas para la fase de identificacin 71 3.4 Herramientas para la implementacin de la
del problema alternativa seleccionda 99
3.2.1 rbol de problemas 73 3.4.1 Diseo de la estructura analtica del proyecto (EAP) 99
3.2.2 Anlisis del campo de fuerzas 76 3.4.2 Diseo de la matriz de Marco Lgico 100
3.2.3 Herramientas de recoleccin de informacin: 3.4.3 Definicin de supuestos asociados al proyecto 107
encuestas, entrevistas y grupos focales 79 3.4.4 Pasos para la construccin de indicadores 109
3.2.4 Talleres participativos de diagnstico 82 3.4.5 Definicin de metas asociadas a los
3.2.5 Matriz FODA: Fortalezas, Oportunidades, indicadores y objetivos 112
Debilidades y Amenazas 83 3.5 Herramientas para la fase de monitoreo y evaluacin 112
3.2.6 Mapa de actores 85 3.5.1 Aspectos conceptuales acerca del monitoreo y
3.2.7 En resumen 90 la evaluacin 112
3.3 Herramientas para la fase de diseo y 3.5.2 Definicin de una estrategia de monitoreo y
configuracin de la poltica pblica y seleccin evaluacin 114
de alternativas de accin 90 3.5.3 Cundo realizar un monitoreo y una evaluacin? 116
3.3.1 Definicin del objetivo general y los objetivos 3.5.4 Tipos de evaluacin 117
especficos 90 3.5.5 Anlisis de eficiencia 118
3.3.2 Planteo de alternativas de acciones 94 3.5.6 Anlisis de efectividad 119
3.3.3 Estudio de la viabilidad 97 3.5.7 Tablero de gestin 120
UNICEF - CIPPEC
El objetivo de este captulo es brindar una serie de herramientas concretas
de planificacin para que los funcionarios municipales que tienen a su cargo
Cap. 3
el diseo y la implementacin de polticas pblicas de niez y adolescencia
mejoren su gestin. Para eso, este captulo abordar la descripcin de dife-
rentes herramientas de planificacin que pueden utilizarse (en su conjunto o
aisladamente, segn el caso) en cada una de las fases de la poltica pblica.
Planificar polticas de niez y adolescencia implica abordar problemas

multicausales que involucran a diversos actores gubernamentales (de las di-
ferentes reas municipales que trabajan con nios, nias y adolescentes, Para ms informacin
como las reas de desarrollo social, salud, juventud, educacin o deportes, sobre este punto,
consultar la seccin 2.4 del
o incluso reas a cargo de obras pblicas) y de la sociedad civil. Por eso, al
manual de Coordinacin
encarar un proceso de planificacin es importante tener en cuenta la nece- que acompaa esta serie.
sidad de coordinacin intersectorial en todo el ciclo de las polticas pblicas.
A travs de la incorporacin de las herramientas para la Planificacin in-

cluidas en este manual es posible pensar mejores polticas para la niez y
adolescencia desde los gobiernos municipales de la Argentina.
El abordaje de una problemtica de niez y adolescencia a nivel municipal

supone una serie de interrogantes que el planificador se plantea frente a una
realidad sobre la que pretende incidir: Cul es el problema? Qu objetivos
me planteo para intentar resolverlo? De qu forma y con qu recursos voy
a alcanzar esos objetivos? Cmo puedo prever los resultados y verificar si
stos fueron los adecuados para solucionarlo?
63
Las herramientas de Planificacin de polticas pblicas permiten dar res-

puesta a estas preguntas y mejorar la implementacin de las acciones, por-
que permiten:
XX Identificar objetivos concretos y realistas.

Ventajas de la XX Reconocer posibles aliados y potenciales factores de riesgo.
planificacin XX Considerar diferentes cursos de accin.
de las 3 P XX Establecer objetivos intermedios.
XX Afianzar la convergencia de planificaciones sectoriales.
En este captulo se analizar el ciclo secuencial de las polticas pblicas.

Por ello es importante brindar una breve explicacin sobre el ciclo de polticas
pblicas ya que la planificacin estratgica es un proceso que se da a lo largo
de todo el ciclo y lo atraviesa en cada una de sus etapas. La organizacin de
las siguientes secciones se basa en las cuatro etapas del ciclo de polticas
pblicas que se toman como modelo en este manual, a saber: la identifica-
cin del problema y la toma de decisin, el diseo y la configuracin o
formulacin de la poltica pblica (con el planteamiento de objetivos), la
implementacin y el monitoreo y la evaluacin. La identificacin de estas
etapas del ciclo permitir profundizar sobre las distintas herramientas de la
planificacin estratgica ms adecuadas para cada instancia.
3.1 El ciclo de vida de las polticas pblicas
Si bien existen diferentes modelos para analizar el ciclo de vida de las pol-
ticas pblicas, este manual toma como referencia la estructura presentada
por el modelo secuencial (MS) que, a travs de la representacin de una
estructura compuesta por etapas simples y diferenciadas, tiene la ventaja
principal de permitir el abordaje integral de una realidad altamente compleja
(como suelen ser las problemticas de niez y adolescencia). Es una repre-
sentacin en el sentido de un ideal, porque est sujeta a fuertes influen-
Este punto se esboz cias de orden poltico. Su objetivo es guiar a los tomadores de decisiones
en la seccin 1.2 durante el diseo y la implementacin de una poltica pblica, a travs de
de este manual. distintas etapas con funciones diferenciadas, pero consecuentes, que una
vez cumplidas, sirven como insumo a las posteriores, hasta reiniciar el ciclo
(Estvez y Esper, 2009).
64
UNICEF - CIPPEC
El ciclo secuencial es un marco de referencia cuya finalidad es
otorgar un sentido al proceso de toma de decisiones; es decir
que es un dispositivo analtico, intelectualmente construido,
para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescrip-
cin de una poltica. [] por lo que no entiende ser la represen-
tacin descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que
efectivamente suceden uno tras otro (Aguilar, 1992), sino que es
un artificio para el anlisis de un proceso que no es lineal.
Las etapas pueden superponerse, anticiparse o retrasarse, y constituir

eventos no sucesivos e inseparables. El modelo secuencial es una abstrac-
cin, una brjula que sirve para orientarse en una realidad extremadamente
Cap. 3
compleja (Estvez y Esper, 2009).
Aunque en la literatura especfica pueden encontrarse ms o menos eta- Ciclo secuencial

pas, en trminos generales stas son (Rojas y Lafuente, 2011): de polticas
pblicas
XX La identificacin del problema y la toma de decisin4.
XX El diseo y la configuracin (formulacin) de la poltica pblica, con el plan-
teamiento de objetivos y metas.
XX La implementacin.
XX El monitoreo y la evaluacin.
4 Como se describe en el captulo 1.2, en la Argentina, la decisin fundamental en materia de polticas sociales
orientadas a niez y adolescencia ya fue tomada, es por eso que en estos manuales no se profundiza sobre esta
etapa.
65
Grfico 3.1: Ciclo secuencial de las polticas pblicas
IDENTIFICACIN DEL
PROBLEMA Y TOMA
DE DECISIN
EL MONITOREO Y LA FORMULACIN / DISEO

EVALUACIN Y OBJETIVOS Y METAS
IMPLEMENTACIN
Fuente: CIPPEC.
A continuacin, analizaremos cada una de estas etapas y sus implican-

cias en el proceso de planificacin de polticas pblicas.
La identificacin del problema y la toma de decisin
Toda decisin que se transforme en una poltica pblica parte de la percep-

cin de la existencia de un problema, que puede provenir de los mbitos
pblicos, privados o sociales. En este sentido, existen dos consideraciones
a tener en cuenta.
Por un lado, no todos los problemas que se perciben se plasman en po-

lticas pblicas: existen ms asuntos por resolver que tiempo, capacidad y
recursos para atenderlos. Para que puedan convertirse en polticas, los pro-
blemas deben ingresar a la agenda pblica, es decir, deben ser cuestiones
socialmente problematizadas.
Por el otro, que una cuestin sea socialmente problematizada implica una
valoracin de la realidad. Sin embargo, los problemas de ndole social son
66
UNICEF - CIPPEC
complejos y su resolucin no necesariamente tiene lugar a travs de un ca-
mino nico.
No existe una receta consen-
La opinin de un actor individual o grupo se elabora a partir de
suada para paliar los proble-
los valores y las ideas que ste sostiene acerca de un futuro desea-
do, por lo que algo que puede resultar central para un actor puede mas sociales. Este tipo de
ser irrelevante o inadmisible para otro. cuestiones involucran a ml-
tiples actores, muchas veces
La forma en que un problema ingresa en la agenda pblica es
contrapuestos, cuyas opi-
diversa y puede provenir del inters particular de un grupo o sector
niones acerca del problema
de la sociedad (como una fundacin que promueva los derechos de
la niez, o la instalacin del tema en los medios de comunicacin) o y de su posible solucin di-
del inters de los tomadores de decisiones. El ingreso del tema en fieren y hasta se oponen.
la agenda, a fin de cuentas, depende de los recursos (de todo tipo,
no solo econmicos) y la capacidad de presin sobre el sistema pblico con
Cap. 3
los que cuenta cada grupo o sector en particular. En el caso particular de los
problemas que afectan a los nios, nias y adolescentes, la forma en que se
constituyen como temas en la agenda pblica presenta an mayores dificul-
tades porque necesariamente debe disponerse de interlocutores dispuestos a
demandar en nombre de ellos (los reclamos de niez y adolescencia siempre
son mediados por adultos). Para ms informacin
sobre la fase de
La etapa de identificacin de un problema implica algn tipo de proceso identificacin del problema,
para recabar informacin acerca de qu constituye un problema, a qui- consultar la seccin 3.2 de
este manual.
nes afecta y cmo lo perciben. Esto significa incorporar al anlisis, de una
forma u otra, a una multiplicidad de actores y sus diferentes opiniones e
ideas. El tomador de decisiones debe elegir el curso de una accin teniendo
en cuenta estas mltiples representaciones y perspectivas de la realidad.
Adems, el problema identificado tiene que ser plausible de ser resuelto a Para ms informacin
travs de una accin gubernamental. En este sentido, es probable que se sobre este punto,
realicen una serie de actividades que acompaen la toma de decisiones consultar la seccin 3.2 de
este manual.
(como estudios especficos o de prefactibilidad, entrevistas y anlisis de
experiencias o bibliografa), que ayuden a identificar y seleccionar las 3 P
a desarrollar (Comisin Europea, 2001). El proceso de identificacin puede
realizarse a travs de diferentes herramientas de conocimiento que faciliten la Para ms informacin,
puesta en marcha de polticas en un marco de consenso relativo. consultar las secciones
3.2.2 y 3.2.6
de este manual.
A partir de la identificacin del problema, se podrn deducir los potenciales
titulares de derecho y pensar en diferentes polticas para abordar la problemtica.
67
Esta etapa implica definir qu es lo que se va a hacer y cmo. Es ahora cuan-

Para ms informacin do se evalan diferentes opciones de polticas, segn el sistema de creencias y
sobre la seleccin de
valores que permite definir las causas y consecuencias de un problema. Como
cursos de accin futuros y
establecimiento de objetivos, resultado de esta etapa, es posible tomar una decisin sobre los futuros cur-
consultar la seccin 3.2.5 sos de accin y establecer los objetivos de poltica.
de este manual.
As, comienza la siguiente etapa del ciclo: la formulacin o diseo de la
poltica pblica.
La formulacin o configuracin de la poltica pblica
Es la etapa del ciclo secuencial que se centra en la formulacin o diseo de

la poltica pblica como accin de gobierno. Este es el momento en el que
se crean las polticas.
Es til entender la etapa de formulacin de polticas pblicas como

un proceso social y poltico que implica el anlisis de una serie de
variables a travs de las cuales se lee e interpreta la realidad.
Para iniciar el proceso, se parte de la realizacin de algn tipo de diag-

nstico que permita conocer el estado actual del objeto de nuestra poltica,
teniendo en cuenta nuestros objetivos. Este diagnstico es incorporado por
los tomadores de decisin al momento de disear la poltica.
Para eso, se puede partir de informacin cuantitativa o cualitativa.

La informacin cuantitativa proviene, por lo general, de anlisis estadsticos
(censos o encuestas); la informacin cualitativa se basa en experiencias u
opiniones que se recaban en instituciones involucradas en polticas de ni-
ez y adolescencia, a partir del anlisis de fuentes secundarias (bibliografa
sobre un tema), consultas a especialistas o anlisis realizados dentro del
marco del municipio (entrevistas con actores locales clave). Es recomenda-
ble combinar las fuentes de datos para obtener la mejor informacin posi-
ble: una que asocie aquella recabada por expertos con otra que permita
incorporar caractersticas propias del contexto local.
68
UNICEF - CIPPEC
La etapa de formulacin de polticas pblicas es un proceso interno del
gobierno, aunque ste puede realizar consultas con terceros. El resultado de
este proceso debe ser el diseo de un curso de accin que se proponga
resolver el problema identificado, como consecuencia del desarrollo de una
o varias propuestas aceptables y pertinentes (Estvez y Esper, 2009).
En esta etapa, es importante tener en cuenta que la seleccin de las

acciones de gobierno a implementar debe incluir un anlisis de las ventajas
y desventajas que el decisor cree que puede tener la poltica pblica a im-
plementar, y que debe considerar las condiciones que establecen tanto el
contexto como los otros niveles de gobierno. A partir de la identificacin del
problema detectado, es probable que el decisor se encuentre frente a un
tema complejo que no pueda abordarse desde una
nica perspectiva, por lo que resulta fundamental
poder priorizar las acciones a desarrollar y estable-
Priorizar los problemas impli- Cap. 3
ca que hay algunas situaciones
cer claramente los alcances reales de nuestra pol-
tica, as como sus tiempos de implementacin, sus que necesitan respuesta inme-
posibles articulaciones con otras polticas existentes diata mientras que otras requie-
o a disear y sus implicancias para todo el sistema ren cambios menos urgentes.
de gobierno local.
La implementacin
Una vez que la poltica fue diseada se da comienzo a la etapa de imple-

mentacin, es decir, al momento en que la formulacin se transforma en
acciones concretas de gobierno. Para eso, es recomendable realizar un plan
operativo que permita identificar los pasos a seguir, los responsables del
desarrollo de cada accin, los tiempos necesarios y deseados para su pues-
ta en marcha y las necesidades presupuestarias y de recursos que pudieran
ser requeridos.
Esta fase es crucial ya que es cuando las ideas se enfrentan con la reali-
dad. La identificacin de una problemtica y la correcta formulacin o diseo
de la poltica que le da respuesta son condiciones necesarias pero no sufi-
cientes para garantizar el xito de, por ejemplo, una poltica pblica local de
niez y adolescencia. La implementacin implica la capacidad de seguir el
plan diseado en las etapas anteriores, por un lado, y la de adaptarlo al con-
texto real, por el otro. Puede ocurrir que el encargado de disear la poltica
no haya identificado alguna arista de la problemtica, que en el momento de
69
la implementacin aparezcan otras acciones de gobierno que entorpezcan

su desarrollo, que los actores no cooperen como se esperaba o que ocurran
cosas que impidan su plena implementacin.
Por tanto, esta etapa implica un primer monitoreo de la poltica, ya que

cuando se trasladan las ideas al mbito de la realidad es posible detectar
desfasajes que permitan, en una etapa posterior, realizar los ajustes y modi-
ficaciones necesarias para obtener mejores resultados.
El monitoreo y la evaluacin
Para ms informacin El monitoreo y la evaluacin acompaan a todo el ciclo de polticas pblicas

sobre este punto, consultar y deben llevarse a cabo en cada una de sus fases con el fin de saber si se
la seccin 2 del manual de estn ejecutando las acciones planificadas, y si se estn logrando los resul-
Monitoreo y Evaluacin
tados esperados o si es necesario incluir modificaciones.
La evaluacin y el monitoreo permiten reconocer si:
XX El problema identificado en la primera etapa fue correctamente interpretado.

XX La poltica diseada es adecuada.
XX Se benefici a los actores seleccionados durante el proceso de diseo.
XX Se generaron los efectos esperados.
XX Hay otros efectos no planificados surgidos durante su implementacin.
Realizar una evaluacin y un monitoreo de manera transversal al proceso es

fundamental porque permite vislumbrar si es necesario realizar ajustes para ase-
gurar el xito de la poltica. A su vez, nos brinda una oportunidad para identificar
lecciones aprendidas que beneficiarn prximos diseos o implementaciones,
aunque sean muy distintas a las que originaron este proceso de planificacin.
La evaluacin y el monitoreo pueden utilizar diferentes herramientas que

Para ms informacin
sobre herramientas, deben ser incluidas en un Plan de Monitoreo y Evaluacin que acompae
consultar la seccin 3.4 a la planificacin. Este plan, entre otros elementos, debe contar con indica-
del manual de Monitoreo y dores que permitan evaluar el nivel de incidencia poltica que se logra y pue-
Evaluacin que acompaa
dan medir cuantitativamente el impacto que tuvo la poltica. Para eso, puede
esta serie.
ser til realizar un anlisis de la ejecucin presupuestaria, ya que permitir
determinar si el nivel de gastos fue previsto en forma adecuada y si ese gasto
fue efectivo para solucionar el problema detectado. La etapa de evaluacin y
monitoreo pretende comparar lo puesto en papel con la realidad.
70
UNICEF - CIPPEC
En resumen
A partir del desarrollo conceptual del captulo 2, en estas secciones se ana-

lizarn distintas herramientas que el tomador de decisiones puede utilizar en
el mbito municipal para planificar las 3 P vinculadas a niez y adolescencia.
Este anlisis se realizar a partir de las diferentes etapas del ciclo secuencial
de polticas pblicas que se present en el apartado anterior y que guiarn
cada una de las fases de la planificacin: la fase de identificacin del proble-
ma y decisin, la fase de diseo y configuracin de la poltica pblica (que
incluye la seleccin de alternativas), la fase de implementacin y la de moni-
toreo y evaluacin.
Es importante recordar que las etapas del ciclo son abstracciones analti-
cas, pero que en el desarrollo cotidiano suelen darse de manera superpuesta.
Cap. 3
Como toda construccin lgica conceptual que pretende desme-
nuzar y ordenar la realidad compleja, dinmica, diversa, contradic-
toria y en muchas ocasiones velada, el ciclo de las polticas pblicas
tiene sus limitaciones y riesgos, como el riesgo que existe en sobre-
estimar la naturaleza racional del proceso (Ejea Mendoza, 2006).
3.2 Herramientas para la fase de identificacin

del problema
Es fundamental realizar un buen diagnstico situacional como primer paso
de la planificacin. Es decir, llevar a cabo un anlisis que nos permita iden-
tificar el problema, sus causas y consecuencias. Entender la problemtica
implica conocer:
XX El territorio y sus caractersticas.

XX A los actores sociales involucrados de una forma u otra en la problemtica Elementos a
y su resolucin. tener en cuenta
XX Las posibles interpretaciones y causas que lo generan. para conocer una
XX Los detalles acerca de las consecuencias que produce, es decir, por qu problemtica
es un problema.
71
En esta seccin se desarrollarn una serie de herramientas que pueden

Para ms informacin utilizarse aisladamente o en conjunto. El orden en el que son presentadas
sobre la matriz de Marco responde a la cronologa que establece la metodologa de Marco Lgico
Lgico, consultar la seccin (MML). La MML es una herramienta de la Planificacin Estratgica (PE) que
3.4.2 de este manual.
tiene ciertas ventajas porque:
XX Permite vincular los niveles estratgicos de decisin con los niveles ope-
Para ms informacin rativos, lo que facilita la coordinacin vertical (es decir, entre diferentes
sobre este punto, consultar jurisdicciones y entre niveles de gestin).
la seccin 2.5 del manual de
XX Brinda una metodologa sencilla que permite establecer indicadores para
Coordinacin que
acompaa esta serie. monitorear y evaluar el cumplimiento de las metas y objetivos.
XX Vincula a la PE (diseada con miras a un escenario futuro) con el presente,
ordena la planificacin y la evaluacin y relaciona a los medios con los
fines en un marco de articulacin y coherencia.
La MML es una herramienta que se utiliza durante la planificacin estra-

tgica. En el marco de los organismos pblicos existen diferentes niveles de
Metodologa gestin que deben complementarse, retroalimentarse y coordinarse a fin de
del Marco lograr una dinmica coherente de acciones y esfuerzos (Ortegn, 2005): el
Lgico nivel estratgico, que define las grandes prioridades y lneas de accin; el nivel
programtico, que coordina las 3 P entre diferentes sectores y reas de gestin
y que funciona como un vnculo entre los otros dos niveles; y el nivel operativo,
donde se disean y ejecutan las 3 P cotidianamente, con metas especficas.
La MML orienta la planificacin hacia los resultados y evita la dis-

persin en la implementacin, porque previene la incorporacin
de mltiples objetivos y acciones no asociadas. Permite articular
las metas estratgicas del largo plazo con los objetivos de los pro-
yectos del corto plazo (Ortegn, 2005).
En las siguientes pginas, se presentarn herramientas, algunas ms sen-

cillas y bsicas y otras que brindan informacin ms profunda: utilizadas en
conjunto, nutren el anlisis sobre el problema, la situacin del municipio, los
objetivos que se plantean, los actores que directa o indirectamente estn
involucrados y sus roles, entre otros.
72
UNICEF - CIPPEC
Optar por la utilizacin de una o ms herramientas es una decisin que
debe tomar el planificador sobre la base de lo que ya conoce o cree cono-
cer acerca de su entorno, los recursos disponibles y los factores polticos e Para ms informacin
institucionales, y probablemente sea una decisin que se modifique una vez sobre este punto, consultar
que se haya recopilado nueva informacin. Quizs sea importante mencionar
Monitoreo y Evaluacin que
que, siempre que fuera posible, es recomendable utilizar al menos dos fuen- acompaa esta serie.
tes de informacin, para contrastar los datos obtenidos mediante un mtodo
y obtener un diagnstico ms acabado del problema.
3.2.1 rbol de problemas
Para el abordaje de una problemtica especfica, uno de los primeros pasos

debe ser una cabal identificacin y anlisis del problema, es decir, ser ca-
paces de comprender lo que se est intentando resolver. Puede parecer un
poco obvio, pero ser capaces de identificar correctamente el problema es un
Cap. 3
gran paso hacia la deteccin de alternativas de solucin (Lira, 2003).
Para facilitar la internalizacin de las herramientas que se presentan en

este captulo, se propone un ejemplo ficticio y simple, que suele presentarse
en la realidad municipal cotidiana y que supone el desarrollo de las 3 P de
niez y adolescencia: la disponibilidad de matrcula en los jardines de pri-
mera infancia (para nios y nias menores de 3 aos) dentro de la oferta del
sistema educativo pblico. El problema podra estar en la oferta insuficiente
de jardines, la mala distribucin territorial de los mismos, un alto nivel de re-
quisitos para el ingreso o la falta de difusin y comunicacin a la ciudadana
acerca de su existencia y su ubicacin.
Segn sea el enfoque del problema y su definicin, las propuestas que se

diseen tendrn caractersticas distintas. Si el problema es la falta de jardines
de primera infancia, el municipio deber ampliar la oferta del sistema educa-
tivo, lo que probablemente implique encontrar espacios fsicos adecuados,
algunas obras de infraestructura y la incorporacin de docentes. En cambio,
si el problema fuera de distribucin, el municipio puede plantear un sistema
de transporte gratuito para facilitar el acceso a las familias de los nios y ni-
as que as lo requieran.
Una de las opciones para identificar un problema y sus posibles alterna-

tivas de solucin es realizar un rbol de problemas. Para eso, se pueden
seguir los siguientes pasos (Lira, 2003):
73
XX Realizar una lluvia de ideas5 entre los miembros del gabinete y el equipo
involucrado durante el proceso de planificacin a partir de la cual se
analicen e identifiquen los que a priori se cree son los problemas centra-
les de esa determinada situacin.
XX Identificar el problema principal, para el que se pretende brindar una
solucin. Se sugiere definirlo como un estado negativo, por ejemplo:
Falta de jardines de primera infancia en lugar de no hay jardines de
primera infancia. Es recomendable que el anlisis se centre en la
identificacin de un solo problema, con sus causas y consecuencias, por
cada rbol.
XX Definir los efectos que genera, para determinar las consecuencias que
tiene no resolver el problema (Lira, 2003) y la forma en que afecta a la
rbol de comunidad.
problemas XX Reconocer las causas del problema y su encadenamiento, prestando
particular atencin a las causales primarias e independientes entre s
que se cree generan el problema (Lira, 2003). De esta forma, si se logra
resolver la causa primaria de un problema, es probable que se resuelvan
las derivadas. En este punto es importante establecer una diferenciacin
entre las causas estructurales que puede presentar una determinada
problemtica social (como pobreza o marginacin) y las causales plausibles
de ser modificadas a travs de la implementacin de alguna de las 3 P.
Se recomienda evitar centrar el anlisis en las primeras, ya que por su
dimensin restringen la capacidad de abordaje del diseador de polticas,
programas y proyectos.
XX Plasmar el diagrama o dibujo del rbol, segn se sugiere en el grfico
2.2.
5 La lluvia de ideas o brainstorming es una tcnica grupal que se utiliza para captar ideas de manera no estructura-
da. Se propone liberar la creatividad y generar ms de una idea.
74
UNICEF - CIPPEC
Grfico 3.2 rbol de problemas
EFECTO 3
EFECTO 1.1 EFECTO 1.2
EFECTO 1 EFECTO 2
rbol de Cap. 3
problemas
PROBLEMA CENTRAL
CAUSA 1 CAUSA 2 CAUSA 3
CAUSA 2.1 CAUSA 2.2 CAUSA 3.1
CAUSA 3.1.1
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Lira (2003).
75
Grfico 3.3 Ejemplo de rbol de problemas
Menor desarrollo Familias que deben

de los nios y nias pagar guarderas
menores a 3 aos privadas
Ejemplo FALTA DE JARDINES

DE PRIMERA
INFANCIA
Falta de personal Escaso Poco desarrollo

calificado presupuesto infraestructural
Fuente: CIPPEC.
3.2.2 Anlisis del campo de fuerzas
El anlisis del campo de fuerzas es una herramienta que permite observar las
tendencias o fuerzas favorables o impulsoras a una iniciativa (las que tienden
a promover el cambio y sostenerlo) y las contrarias o represoras (aquellas
que la frenan o morigeran) (Lewin, 1951). El anlisis del campo de fuerzas es
una herramienta que ayuda a definir un objetivo general y permite identificar
sus fortalezas y sus debilidades, para potenciar a las primeras y reducir o
eliminar a las segundas.
Existen mltiples tipos de fuerzas que pueden interactuar e influir en el logro

de un determinado objetivo: recursos, intereses o necesidades de personas o
grupos, estructuras, valores, tradiciones, prcticas y costumbres, tendencias
sociales, posturas predominantes, normativas, polticas de otros niveles juris-
diccionales, deseos y costos, entre otros. El anlisis del campo de fuerzas es
Para ms informacin una herramienta til y relativamente sencilla que permite construir escenarios
sobre el mapa de actores, basados en supuestos elaborados a partir de informacin del entorno de apli-
de este manual.
cacin de las 3 P teniendo en cuenta un determinado objetivo. Esta herramien-
ta es til tambin para complementar el mapa de actores, porque permite
analizar las fuerzas impulsoras o represoras de diferentes actores.
76
UNICEF - CIPPEC
El anlisis del campo de fuerzas colabora con el proceso de toma de de-
cisiones porque permite obtener un panorama abarcativo de las diferentes
fuerzas que actan en un tema potencial de las polticas, y para evaluar sus
fuentes de recursos y fortalezas (Start y Hovland, 2004).
Esta herramienta permite, adems de sopesar subjetivamente

los factores que contribuyen o no al logro del objetivo, identificar
el mapa de resistencia y apoyos a cada iniciativa.
Cmo se realiza un anlisis del campo de fuerzas?
El objetivo es identificar fuerzas dinamizadoras o fuerzas para el cambio y

Cap. 3
fuerzas represoras o contrarias al cambio. Para ello, se sugiere realizar un
diagrama de forma colaborativa, mediante el trabajo con grupos pequeos
de personas que puedan ser informantes relativamente calificados respecto
de los factores que influyen en el entorno de una determinada poltica.
En primer lugar, se establece el objetivo de poltica sobre el cual se quiere

trabajar y se sita en el centro del diagrama. A continuacin, se enumeran
por un lado las fuerzas o factores identificados como favorables al objetivo,
y, por el otro todas las que se oponen. No es necesario que los listados sean
exhaustivos, pero s deben incluir las fuerzas principales que actan en uno Anlisis del
u otro sentido. Una vez que se cuenta con los dos listados, se debe ubicar a campo de
cada fuerza en una columna diferenciada: a la izquierda, las fuerzas para el fuerzas
cambio, las que lo impulsan; a la derecha, las fuerzas contrarias al cambio,
que frenan el logro del objetivo de una poltica.
Una vez que se ubican en el grfico, cada uno de estos factores debe ser
ponderado segn su magnitud: entre 1 (dbil) y 5 (fuerte). Es decir, aquellas
fuerzas (tanto negativas como positivas) que ejerzan gran influencia para im-
pulsar o frenar el cambio, segn corresponda, tendrn un valor mayor, de
4 o 5, y aquellas cuya importancia relativa sea menor tendrn valores ms
cercanos a 1. Para otorgar estos valores, probablemente se generen impor-
tantes debates entre los miembros del grupo que trabaja en el anlisis del
campo de fuerzas, lo que constituye un momento clave del ejercicio del que
77
se desprende un insumo fundamental en trminos de informacin, tanto para

el diseo de una poltica como para su posterior implementacin. El ejercicio
genera, adems, informacin relevante sobre los puntos de consenso entre
los diversos actores. El anlisis del campo de fuerzas permite as encon-
trar maneras para mitigar o reducir las fuerzas restrictivas y capitalizar las
conductoras.
Grfico 3.4 Anlisis del campo de fuerzas
Fuerzas para el cambio Fuerzas contra el cambio
Valor
Valor
n3
n4
n3
n3
Objetivo
de la n1
poltica
n2
n3
n1
n1
Total: n4 + n3 + n2 + n1 Total: n3 + n3 + n1 + n3 + n1
Fuente: CIPPEC sobre la base de Start y Hovland (2004)
El anlisis del campo de fuerzas es una continuacin natural del

anlisis del rbol de problemas que a menudo ayuda a identificar
objetivos para el cambio de polticas.
78
UNICEF - CIPPEC
3.2.3 Herramientas de recoleccin de informacin:
encuestas, entrevistas y grupos focales
Para definir un problema en forma correcta, lo conveniente, segn los recur-

sos y el tiempo disponibles, es utilizar una o varias herramientas de recolec-
cin de informacin. Eso permitir vislumbrar la problemtica desde todas
sus aristas y obtener opiniones de diferentes actores acerca de qu es un
problema, qu lo causa y cmo podra paliarse o resolverse.
En esta seccin se analizarn diferentes herramientas sugeridas para la

recoleccin de informacin. Es importante incorporarlas porque se puede
tener una interpretacin limitada del problema que haga derrochar recursos y
tiempo, y que no se traduzca en una solucin una vez implementada la polti-
ca. Se presentarn una serie de posibilidades disponibles para la recoleccin
de informacin, que suponen la combinacin de la simple observacin que
Cap. 3
dara origen a la primera llamada de atencin acerca del problema, con otras
herramientas ms complejas o que requieren la inversin en recursos y tiem-
po, y que van desde entrevistas a informantes o actores clave, encuestas, Para informacin adicional
realizacin de grupos focales o talleres participativos abiertos a la pobla- sobre herramientas de
cin, hasta la construccin de un rbol de problemas que se abord en el informacin, tambin se
pueden consultar las secciones
apartado anterior, que puede servir para visualizar como suelen ser los que 3.1 y 3.4.1 del manual de
afectan a los nios, nias y adolescentes. Monitoreo y Evaluacin.
Entrevistas a actores clave
Se pueden elegir uno o diferentes representantes de varios o todos los grupos

de actores y sectores potencialmente involucrados en una cuestin identifica-
da como problemtica para conversar con ellos en profundidad. Estos acto-
res clave pueden ser representantes de la comunidad, expertos acadmicos,
empresarios, miembros de instituciones pblicas, directores de centros de Entrevistas a
excelencia o incluso representantes gubernamentales de otros niveles juris- actores clave
diccionales o municipios de caractersticas similares. Para realizar entrevistas
complementarias, tambin puede ser til trabajar en un mapa de actores.
Para informacin sobre cmo

realizar un mapa de actores,
consultar la seccin 3.2.6 de
este manual.
79
Diseo de encuestas
La encuesta es una herramienta para la bsqueda sistemtica de informacin

en la cual se pregunta a un grupo determinado de personas (que pueden ser
vecinos o personas directamente involucrados con el problema, por ejemplo,
madres y padres de nios y nias menores de 3 aos) acerca de una serie de
datos para conocer mejor una cuestin determinada. Posteriormente, estos
datos individuales se agregan para obtener un resultado general.
Hay diferentes tipos de encuestas, pero en esta seccin se describen las

de tipo exploratorio ya que son las ms utilizadas para detectar las primeras
percepciones acerca de un problema o su potencial solucin. La informacin
provista por este tipo de encuestas es uno de los primeros contactos con un
fenmeno sobre el cual se tienen pocos o insuficientes datos. Es decir, se pue-
Diseo de de preguntar si el problema que se identifican a priori en el rbol de proble-
encuestas mas es efectivamente percibido como tal por el grupo encuestado y conocer
la forma en que lo entienden. Es importante aclarar que las percepciones
acerca del origen de un problema, o incluso sus consecuencias, pueden
estar veladas por miradas parciales que aunque no deben ser desestimadas,
no brindan un panorama exacto de una determinada cuestin. Siguiendo el
ejemplo citado anteriormente, un grupo de encuestados puede manifestar
como problema la falta de jardines de primera infancia, pero quizs el
municipio cuenta con efectores que no tienen su cupo completo. Esto puede
deberse a varias razones, como que los jardines posean una distribucin
geogrfica no acorde a la demanda, que no exista informacin sobre la oferta
o que los horarios de funcionamiento no sean adecuados a las necesidades
de las familias. La tarea del tomador de decisiones es encontrar las causas
que motivan esta percepcin.
No debe desestimarse la percepcin de un problema. Por el contra-

rio, se la debe tomar para intentar cambiar la forma de observar el pro-
blema, segn este ejemplo, dando a conocer la existencia de vacantes,
diagramando un sistema de transporte para nios, nias y sus familias, o
relocalizndolos.
Una encuesta, entonces, puede apoyar o reforzar nuestra idea acerca de

qu constituye un problema o puede modificarlo, ajustarlo y perfeccionarlo.
Para eso, es imprescindible que la encuesta est bien diseada, es decir
80
UNICEF - CIPPEC
que se realicen las mismas preguntas, en el mismo orden y en una situacin
similar. Adems, las preguntas deben ser claras y no deben inducir a una
respuesta (es decir que no debera preguntarse, siguiendo el ejemplo, si a
usted le parece bien que nios y nias menores de 3 aos sean privados de
su derecho a la educacin?) para que los distintos resultados sean atribui-
bles a las diferencias entre las personas entrevistadas.
Una encuesta exploratoria permite:
XX Formular el problema de manera apropiada, teniendo en cuenta la per-

cepcin de la poblacin o parte de ella.
XX Desarrollar alternativas de accin que aborden las diferentes aristas del
problema segn se lo percibe.
XX Verificar el nivel de prioridad que posee para la poblacin encuestada.
XX Obtener informacin de primera fuente.
Cap. 3
Estructura del cuestionario. La pregunta
La pregunta es el elemento principal de la entrevista y puede ser de tipo:

Estructurada o cerrada: de respuesta simple o mltiple.
Abierta o no estructurada: el entrevistado puede expresarse libremente. Se obtiene
informacin ms detallada, pero es difcil de codificar, tabular o sumar las respuesta de
diferentes entrevistados en categoras relativamente homogneas, por lo que el anlisis de las
respuestas es ms complejo. Se sugiere utilizarlas con moderacin.
Preguntas parcialmente estructuradas.
Preguntas de profundizacin: qu ms? por qu?
Preguntas de control.
Fuente: CIPPEC.
Grupos focales
Un grupo focal o focus group es una tcnica de recoleccin de datos utilizada

para obtener informacin acerca de la percepcin de las personas en torno a
un tema en particular. Los grupos focales son entrevistas grupales en las que
los entrevistados se encuentran todos juntos en un mismo momento, conver-
san entre s y dan sus opiniones acerca de una cuestin particular. La riqueza
81
de los grupos focales radica principalmente en la dinmica que generan. Las

personas que participan pueden modificar sus posiciones en el transcurso de
las entrevistas y exponen sus puntos de vista al reaccionar a las opiniones de
los dems. Esta herramienta se basa en los principios de la psicologa clnica,
que en trminos generales, indica que las personas escuchan, hablan y se
comunican con mayor facilidad cuando estn en un grupo.
En estos casos hay un margen mayor para la espontaneidad. A diferencia

de las encuestas, permiten percibir temas que al encuestador se le haban
escapado y por eso suelen utilizarse antes de disear el cuestionario de una
encuesta o luego, para profundicar en algunas cuestiones que emerjan a
partir de ella.
3.2.4 Talleres participativos de diagnstico
Los talleres participativos de diagnstico son una til herramienta para reco-
pilar informacin. Su ventaja es que renen a un grupo de informantes clave
para debatir en forma cooperativa acerca de una problemtica y sus alterna-
tivas de solucin. El proceso de taller permite, adems, que los participantes
se enfrenten a diferentes puntos de vista y diagnsticos que planteen otros
participantes, lo que les permite reconocer la complejidad de la problemtica
sobre la que se pretende intervenir.
Para que un taller participativo de diagnstico sea exitoso, es muy impor-

tante definir claramente qu tipo de participantes formarn parte de la din-
mica. Un taller puede incluir personas con caractersticas similares entre s, si
se considera que son informantes con un aporte valioso a la hora de realizar
el diagnstico y la planificacin, o representantes de diferentes posiciones
o grupos sociales que a partir de debates permitan impulsar diagnsticos y
propuestas desarrolladas de forma cooperativa. En el primer caso se obtiene
informacin muy rica de una determinada fuente (por
Un diagnstico participativo no asegura la falta ejemplo, los docentes de escuelas primarias). En el
de crticas a la hora de implementar una polti- segundo se consigue el doble objetivo de conocer
las opiniones de actores mltiples y contradictorios
ca, pero s puede preparar al funcionario para
y lograr acuerdos provisorios acerca de alternativas
afrontar posibles grupos opositores a la pro- de solucin. La convocatoria puede incluir a vecinos
puesta de intervencin diseada e incluso pue- y ciudadanos, especialistas, padres, docentes, fun-
de morigerar los reparos que pudieran surgir. cionarios de otras reas, funcionarios de otros muni-
cipios u otros niveles gubernamentales, entre otros.
82
UNICEF - CIPPEC
No existe una nica metodologa, pero, en lneas generales, se recomien-
da incorporar las siguientes etapas a cada taller:
1. Definicin de un objetivo del taller: qu se desea poner en debate y

con qu propsito.
2. Definicin de la agenda de trabajo: qu etapas o momentos tendr
el espacio de taller segn las cuestiones sobre las que se pretenda
reflexionar.
3. Presentacin general en un plenario: del tema, de los participantes
y de los organizadores.
4. Trabajo en grupos: que pueden ser conformados por participantes Etapas de
con caractersticas homogneas o incluir a representantes de distintas los talleres
posturas. Es recomendable utilizar algn tipo de matriz como gua para participativos
de diagnstico
el debate y solicitar informacin sistematizada (en afiches o cuadros
sinpticos) sobre los puntos debatidos.
Cap. 3
5. Plenaria de presentacin de resultados de grupos de trabajo.
6. Debate entre los grupos.
7. Plenaria de conclusiones generales.
8. Elaboracin y edicin de las conclusiones.
9. Divulgacin de los resultados.
10. Creacin de un mecanismo de seguimiento y evaluacin.
Los resultados esperados deben ser concretos y factibles. La

ventaja es que los talleres participativos de diagnstico crean un
ambiente de mayor confianza y cooperacin entre ciudadanos y
autoridades.
3.2.5 Matriz FODA: Fortalezas, Oportunidades,

Debilidades y Amenazas
Se denomina anlisis FODA al que se realiza para conocer las caractersticas

y elementos que constituyen el ambiente externo e interno de una organiza-
cin y que define la posicin estratgica (es decir, en relacin a otros actores
o elementos del entorno) y las posibles acciones que se pueden implementar
segn las caractersticas propias y del contexto regional, provincial, nacional
e incluso internacional.
83
La matriz FODA es una metodologa simple que permite realizar un an-

lisis de la situacin competitiva del municipio o rea desde la que se esta-
r trabajando dentro de la estructura municipal, en relacin con su entorno
(situacin externa) y sus caractersticas internas (situacin interna). A partir
del uso de una matriz, el anlisis FODA permite determinar las Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas que pueden influir en la imple-
mentacin de una determinada poltica. La situacin interna se compone de
dos factores controlables: fortalezas y debilidades; mientras que la externa
se compone de dos factores no controlables: oportunidades y amenazas.
FODA consiste en un anlisis de las brechas institucionales que deben ser
intervenidas por la entidad para el logro de los objetivos. Pueden ser pro-
ducto de debilidades organizacionales, o bien de eventuales brechas que
surgirn para enfrentar nuevos desafos. Este anlisis FODA permite realizar
un diagnstico dinmico de la institucin (Armijo, 2009).
Grfico 3.5. Matriz FODA
POSITIVOS NEGATIVOS
Facilitan el logro del objetivo Dificultan el logro del objetivo
INTERNOS FORTALEZAS DEBILIDADES
EXTERNOS OPORTUNIDADES AMENAZAS
Fuente: CIPPEC.
Como ltimo paso de la matriz FODA, algunos autores recomiendan de-

Para ms informacin
sarrollar una nueva matriz que permita cruzar los aspectos externos e in-
sobre las estrategias,
consultar la seccin 2.1 ternos de la organizacin, para establecer estrategias que permitan neutra-
de este manual. lizarlos y balancearlos. Es un ejercicio relativamente ms complejo, pero de
gran utilidad para ver de qu forma las fortalezas, oportunidades, debilidades
y amenazas de una poltica diseada pueden transformarse en cursos de
accin de las 3 P.
84
UNICEF - CIPPEC
Grfico 3.6 Matriz FODA: estrategias
Internas
Fortalezas (F) Debilidades (D)

Estrategias
Hacer lista Hacer lista
de fortalezas de debilidades
Oportunidades (O) Estrategias (FO) Estrategias (DO)
Hacer lista Usar las fortalezas para Minimizar debilidades

de oportunidades aprovechar oportunidades aprovechando
oportunidades
Cap. 3
Externas
Amenazas (A) Estrategias (FA) Estrategias (DA)
Hacer lista Usar fortalezas para evitar Minimizar las debilidades y

de amenazas o reducir el impacto de las evitar amenazas
amenazas
Fuente: Armijo (2009).
3.2.6 Mapa de actores
La elaboracin de un mapa de actores es una herramienta que permite

conocer quines aportan a la generacin de un problema que afecta o invo-
lucra a nios, nias y adolescentes y quines podran aportar a su solucin.
Conocer quines son estos actores sociales no significa buscar culpables,
sino que implica un trabajo para conocer todas aquellas instituciones, orga-
nismos, organizaciones, jurisdicciones, grupos, clases, empresas e indivi-
duos involucrados directa o indirectamente en el complejo entramado que
configura una problemtica de niez o adolescencia en un municipio.
El mapa de actores parte del supuesto de que la realidad social se

conforma por relaciones sociales donde participan actores e institucio-
nes (sean estos actores, grupos, organizaciones, clases o individuos). Los
conjuntos de vnculos o relaciones sociales forman redes, y segn sea la
85
posicin que los distintos actores ocupan en dichas redes van a definir
sus valores, creencias y comportamientos para influir en mayor o menor
medida en la generacin y resolucin de la problemtica. Esta herramienta
no presenta una lista de actores, sino que constituye una fuente de infor-
macin fundamental para conocer las posibles acciones y objetivos parti-
culares de cada uno de los involucrados en la problemtica o su resolucin
(Pozo Sols, 2007). Hay actores con los que es posible dialogar, debatir y
negociar y otros sobre los que no se puede ejercer influencia. En el mbito
municipal, por ejemplo, es probable que nos topemos con actores del nivel
provincial o con organismos nacionales sobre los que no podemos influir o
que no siempre poseen la misma lgica de accin. En el caso de las polti-
cas de niez y adolescencia incluso, existen actores de nivel internacional
que moldean la forma en la que se interpreta un problema y sus posibles
soluciones.
Por eso, es importante que la elaboracin de un mapa de actores sea

realista en trminos del reconocimiento de los actores que efectivamente
estn involucrados en la problemtica y cmo lo estn, para que sea posible
identificar posibles socios y potenciales desafos.
Reconocer los actores con los que se vincular el funcionario lo-

cal durante la implementacin de la poltica, definir qu tipos de
relaciones se establecern con ellos y determinar cul ser el ni-
vel de participacin de cada uno son tareas fundamentales en el
proceso de planificacin de las 3 P.
Pero cmo hacerlo? En este manual se presenta una matriz que puede
resultar til para realizar un mapa de actores que contenga toda la informa-
cin relevante para la planificacin de una poltica, de forma ordenada. Es
recomendable que el planificador recabe y analice esta informacin mediante
la tcnica de lluvia de ideas en reuniones que faciliten el intercambio con co-
legas y con su grupo de trabajo, para asegurar que los resultados se basen
en valoraciones compartidas y prevean visiones sesgadas sobre la influencia
y participacin real de un actor en una problemtica determinada. Como re-
sultado, se debe obtener un listado de actores con informacin bsica y sus
principales datos de contacto.
86
UNICEF - CIPPEC
El objetivo del mapa de actores es ordenar una realidad compleja de una
manera simple por lo que el esfuerzo debe concentrarse en obtener una ma-
triz sencilla (sin perder su especificidad). Los actores deben clasificarse, en
primer lugar, en categoras de actores tiles para nuestro anlisis. La matriz
presenta una categorizacin de actores, dividida segn nivel jurisdiccional y
sector (pblico, privado o sociedad civil). Su nmero o tipo puede ser am-
pliado o modificado segn el contexto local, los criterios del planificador y el
tipo de polticas para el que se est planificando. Debe evitarse, sin embargo,
crear un nmero tal de categoras que invaliden agrupamientos y complejicen
an ms el anlisis.
Adems, la matriz debe incluir el nombre del actor, una breve descripcin
de sus funciones y objetivos, el tipo de relacin que potencialmente tendra
con las 3 P que se diseen, una clasificacin de su relevancia y su poder
de influencia, una valoracin acerca de su influencia en la problemtica o
Cap. 3
en la intervencin y una enumeracin de los recursos que podra aportar al
proyecto. Para informacin adicional,
consultar la seccin 3.2 del
manual de Monitoreo y
Como resultado, se puede obtener una matriz como la que se presenta a Evaluacin.
continuacin:
87
Tabla 3.1 Modelo de matriz de actores
OBJETIVO DE LAS 3 P:.
RELACIN JERARQUIZACIN
CATEGORA ACTOR ROL Y OBJETIVO RECURSOS
PREDOMINANTE DE SU PODER
Clasificacin de Persona o conjunto Funciones que Relaciones Capacidad del actor Se refiere a los
los actores segn de personas desempea cada de afinidad o de limitar o facilitar recursos que
metacategoras con intereses actor y objetivo/s confianza frente las acciones. Es el actor puede
que los agrupen homogneos que que persigue. a los opuestos decir: aportar para el
por caractersticas participan en las 3 (conflicto). logro del objetivo
comunes. Puede P. Es decir: Es decir, se puede Alto. del proyecto. Es
incluir ms de clasificar en: Medio. decir:
una clasificacin. Nombre del Bajo.
Ejemplo: actor. A favor. Infraestructura.
Organismo. Indiferente. Tambin se puede Conocimiento.
Jurisdiccin: En contra. indicar la capacidad Capacitadores.
Internacional. del organismo de Pblico
Nacional. ejercer algn tipo objetivo.
Provincial. de influencia sobre Materiales.
Local. el actor. Es decir: Apoyo poltico.
Difusin.
Sector: Modificable Otros.
Sociedad civil. Relativamente
Gubernamental. modificable.
Privado. Nomodificable.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Weyrauch y Selvood (2007).
88
UNICEF - CIPPEC
Categoras de la matriz de actores
1. Categoras de los actores A favor: predominan las relaciones de confianza y

mbito de accin jurisdiccional: internacional, colaboracin mutua.
nacional, provincial, regional, local. Indeciso/indiferente: predominan las relaciones de
Instituciones pblicas: son las entidades pblicas afinidad, pero existe una mayor incidencia de las
de gobierno (locales, provinciales, nacionales e relaciones antagnicas.
internacionales). En contra: el predominio de relaciones es de
Instituciones privadas: organizaciones de tipo potencial conflicto.
privado que puedan contribuir y/o participar en el 5. Jerarquizacin del poder. Esta clasificacin es de
proyecto. suma importancia porque define la capacidad del actor
Organizaciones sin fines de lucro y de limitar o facilitar las acciones que se emprendan.
organizaciones sociales: son organizaciones Se pueden dividir en niveles: Cap. 3
de la sociedad civil (con status jurdico o no) que Alto: cuando el actor posee una influencia sobre los
participen en la conformacin de la agenda de las dems.
problemticas de niez y adolescencia. Medio: cuando la influencia del actor es
Otros actores: otros actores que de alguna forma medianamente aceptada, no predominante.
estn involucrados con los problemas de la niez y Bajo: el actor no ejerce influencia sobre los dems.
la adolescencia. 6. Recursos. Se refiere a los recursos materiales
2. Nombre del actor o no tangibles que un actor podra potencialmente
3. Funciones de cada actor. Es importante conocer aportar al logro del objetivo o para dejar o dificultar la
las funciones o roles de cada actor y sus objetivos en implementacin de la poltica. En trminos generales
trminos de organizacin, para ser capaces de identificar podemos definirlos como:
las acciones que podran desarrollar para: Presupuesto.
Profundizar la problemtica. Conocimiento especfico (datos, bibliografa, opinin
Adquirir un rol relevante en alguna etapa de la de expertos).
poltica que se implemente. Acceso a redes.
Colaborar en la propuesta de intervencin que se Prensa.
planifique para su resolucin. Acceso a tomadores de decisiones / otros niveles de
4. Relaciones predominantes. Son aquellas que se gobierno.
establecen entre los planificadores, su propuesta de Infraestructura.
intervencin y las posibles reacciones de los otros actores Materiales.
sociales e institucionales. Pueden clasificarse en: Pblico / titulares.
Otros.
89
3.2.7 En resumen
En esta seccin se analizaron las herramientas de recoleccin de informa-

cin, que corresponden a la etapa de identificacin del problema y definicin
del objetivo:
XX rbol de problemas.
XX Anlisis del campo de fuerzas.
Herramientas
XX Encuestas, entrevistas y grupos focales.
de recoleccin
XX Talleres participativos de diagnstico.
de informacin
XX Matriz FODA.
XX Mapa de actores.
El orden en el que se presentaron es solo una organizacin lgica que

responde a un planteo ideal, pero en la realidad muchas de estas herra-
mientas se superponen y retroalimentan. El planificador realiza una abstrac-
cin al utilizarlas para ordenar la compleja realidad con la que debe lidiar a
diario.
En la siguiente seccin se vern herramientas para la fase de diseo y

configuracin de la poltica pblica y para la seleccin de alternativas de ac-
cin, es decir, los instrumentos que correspondan a la etapa siguiente del
ciclo secuencial de las polticas pblicas.
3.3 Herramientas para la fase de diseo y

configuracin de la poltica pblica y seleccin
de alternativas de accin
Una vez caracterizado el problema y analizados en conjunto tanto sus causas
como sus efectos, pueden surgir diversas opciones de intervencin para re-
solverlo. En esta seccin se desarrollan instrumentos tiles para seleccionar
la opcin de poltica ms adecuada para cada contexto local.
3.3.1 Definicin del objetivo general y los objetivos

especficos
A partir de las herramientas descriptas en las secciones anteriores se obtiene

un conocimiento cabal del problema que se pretende afrontar, del entorno
90
UNICEF - CIPPEC
dentro del cual se desenvuelve, de los actores y fuerzas que influyen en
sus posibles soluciones y de la situacin de la organizacin a cargo de su
abordaje.
Lo que se requiere en esta instancia es definir un objetivo general y ob-

jetivos especficos que sirvan como gua para la puesta en marcha de una
poltica pblica y que permitan describir de forma clara cmo se concibe el
escenario futuro, tras la aplicacin de las 3 P.
En primer lugar, se debe definir el objetivo general de la poltica pblica.

ste tiene que tener un cierto grado de especificidad (es decir, que no se Definicin del
resuma en promover el bien de los nios y nias sino que pueda definirse objetivo general
con algn grado de detalle como promover la creacin de espacios de de-
sarrollo integral para nios y nias menores de 3 aos).
Cap. 3
El objetivo general de una poltica pblica es el logro ltimo que
se pretende alcanzar mediante el cumplimiento de objetivos es-
pecficos que, a su vez, se logran a travs de la implementacin
de programas y proyectos.
Los objetivos especficos deben estar vinculados al objetivo general y

responder al problema central que se identific durante del rbol de proble-
mas. A diferencia del objetivo general, los objetivos especficos deben ser Definicin de
alcanzados durante la ejecucin de un proyecto. Por lo tanto, se sugiere esta- los objetivos
blecer un solo objetivo especfico por proyecto, para asegurar su factibilidad especficos
y cumplimiento. Una serie de objetivos especficos se cumplen a partir de la
implementacin de un programa.
La definicin de los objetivos especficos es variable y depender

del tipo de proyecto, el entorno y los actores involucrados, entre
otros factores. Sin embargo, todos ellos debern estar en sinto- Para ms informacin
na con el objetivo general de la poltica pblica. la seccin 1.1 de este manual.
91
En las siguientes etapas de la planificacin, para cada objetivo especfico

se debern precisar actividades asociadas, indicadores y plazos, entre otros.
La definicin de los objetivos constituye un insumo vital para imaginar las po-
sibles alternativas de intervencin para la resolucin del problema identificado.
Para ms informacin Siguiendo a Lira (2003), esto puede realizarse mediante la elaboracin de
sobre cmo realizar un rbol
un rbol de objetivos, que se confecciona a partir del rbol de problemas
de problemas, consultar la
seccin 3.2.1 de este manual. mediante dos sencillos pasos. Se proceder a:
XX Transformar las causas del rbol de problemas en medios del rbol de

objetivos y los efectos en fines. Para ello, se deben convertir las condicio-
nes negativas del rbol en condiciones deseadas y viables.
XX Revisar las relaciones entre medios y fines, a partir de lo establecido en el
rbol de problemas. Si existieran inconsistencias, el rbol debe ser revisado.
De esta forma, el resultado es que el rbol de problemas se transforma

en un rbol de objetivos, donde el problema que se plante en el primero se
convierte en una meta u objetivo formulado de forma positiva en el segundo.
Siguiendo nuestro ejemplo, la falta de jardines de primera infancia como
problema principal debe transformarse en el objetivo de desarrollar el siste-
ma de primera infancia. En este pasaje, lo que en el rbol de problemas eran
efectos, en el rbol de objetivos se convierten en fines. Lo que en el rbol de
problemas eran causas, ahora se transforman en medios.
Grfico 3.7 Transformacin del rbol de problemas en rbol de objetivos
RBOL DE PROBLEMAS RBOL DE OBJETIVOS
Causas Medios
Efectos Fines
Fuente: CIPPEC
Para ms informacin
Es necesario tener en cuenta algunas consideraciones. En el rbol de
la seccin 3.3.2 de este objetivos, los medios pueden ser complementarios o excluyentes, por lo
manual. que puede ser necesaria la toma de algunas decisiones estratgicas con
respecto a nuestras acciones futuras. En segundo lugar, debe tenerse en
92
UNICEF - CIPPEC
cuenta que es posible que no todas las alternativas de accin estn dentro
de nuestra rbita de accin. Quizs algunas causas/medios dependan de
otros niveles de gobierno.
Para ms informacin sobre la
Una vez que se desarroll el rbol de objetivos, se pueden definir los obje- metodologa de Marco Lgico,
consultar la seccin 3.4.2 de
tivos a travs de la utilizacin de la metodologa de Marco Lgico.
este manual.
La metodologa de Marco Lgico requiere establecer objetivos generales,

especficos, resultados y actividades. Para obtener cada uno de ellos, se
puede seguir este grfico:
Grfico 3.8 Establecimiento de objetivos generales y especficos, y de re-

sultados y actividades
Cap. 3
Objetivos de la
OBJETIVOS GENERALES
poltica
Objetivo de un
OBJETIVOS ESPECFICOS
proyecto
Medios materiales
necesarios Metodologa de
para realizar las Marco Lgico
El fruto de las actividades
actividades
RESULTADOS
concebidas para
alcanzar el objetivo
Tareas realizadas
mediante la ACTIVIDADES MEDIOS
intervencin
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Lira (2003).
Para definir el objetivo general y los objetivos especficos, se debe tener en

cuenta que gracias a los medios se desarrollan actividades; que las activida-
des generan resultados; que los resultados colaboran en el cumplimiento de
93
objetivos especficos y que el cumplimiento de objetivos especficos aporta

hacia el logro del objetivo general. En forma grfica:
Grfico 3.9 Secuencia lgica entre medios y objetivo general
MEDIOS
ACTIVIDADES
ES
TR RESULTADOS
AT
EGI
AS
OC
UR
SO
SD OBJETIVOS ESPECFICOS
EA
CC
I
N
OBJETIVO GENERAL
Fuente: CIPPEC.
3.3.2 Planteo de alternativas de accin
Una vez que se conoce el objetivo general de una poltica pblica y los obje-
tivos especficos de los programas y proyectos que se desean implementar
es necesario pensar en los posibles caminos para alcanzarlos, es decir que
debe darse inicio al proceso analtico que permita definir acciones concretas
que tiendan a materializar los medios/objetivos (Ortegn, 2005b). En esta
instancia de la planificacin, el planificador puede contar con:
XX Un rbol de problemas y un anlisis del campo de fuerzas reforzados a

travs de diferentes instancias de recoleccin de informacin o talleres
Herramientas
participativos de diagnstico.
con las que
XX Una matriz FODA para conocer la situacin de la organizacin.
puede contar
XX Un mapa de actores.
un planificador
XX Un rbol de objetivos, que describa el objetivo general y los objetivos
especficos.
94
UNICEF - CIPPEC
A partir de estas herramientas, el tomador de decisiones probablemente
se encuentre frente a distintas alternativas de accin. Para eso, puede utilizar
los medios que estn en la parte ms baja del rbol de objetivos (las races)
y transformarlos en distintas alternativas de poltica. Se trata de operaciona-
lizar los medios e imaginar a travs de qu acciones se puede llegar a la si-
tuacin deseada. En otras palabras, a travs de las acciones se materializan
los medios.
De alguna forma, la instancia de planteo de alternativas de accin significa

seguir un camino lgico tal que la existencia de un problema se explica por
la existencia de una causa que lo provoca, para solucionarlo es necesario
recurrir a unos medios que eliminen la causa, para hacer efectivo este medio
se debe identificar una accin que lo operacionalice (Ortegn, 2005b). O, en
trminos grficos:
Cap. 3
Grfico 3.10 Camino lgico del planteo de alternativas de accin
Accin Medio Causa Problema
Fuente: Ortegn (2005b).
Para el planteo de las alternativas de accin se deben tener en cuenta dis-

tintas variables y factores que delinean los posibles cursos de accin en uno Variables a tener
u otro sentido: la experiencia del equipo de trabajo, su orientacin poltica, en cuenta para
las limitaciones del contexto local (polticas, sociales, culturales), la normati- el planteo de
va vigente (local, provincial o nacional) y las oportunidades de la coyuntura, alternativas
entre otros.
Una vez que se conocen los posibles cursos de accin, se deben ela-
borar alternativas que resulten factibles, viables y que sean pertinentes para
resolver el problema. Para eso, en primer lugar, se debe distinguir entre las
acciones excluyentes y las complementarias, analizando su grado de inter-
dependencia. Las acciones excluyentes son aquellas que implican la elec-
cin de una alternativa cuya implementacin inhibe la puesta en marcha de
otra. Por ejemplo, reacondicionar un jardn de primera infancia o reconstruir-
lo: se debe optar por una de ambas opciones. Las alternativas de accin
95
complementarias, en cambio, son aquellas que aportan en su conjun-

to al logro del objetivo, por lo cual puede optarse por realizar ms de una.
Siguiendo el ejemplo, se podra reacondicionar un jardn de primera infancia
y ampliar las instalaciones de un jardn de nivel inicial (que an no tiene salas
para nios y nias menores de 3 aos) (Ortegn, 2005).
A partir de este anlisis, se evidencia el grado de interdependencia de las

alternativas, para que sea posible agruparlas segn sean complementarias o
excluyentes. As, una serie de acciones complementarias pueden conformar
una nica alternativa de accin.
A continuacin, se debe observar el grado de incidencia de cada alter-

nativa al logro del objetivo general o los objetivos especficos, de manera de
priorizar aquellas alternativas que aporten en mayor medida a la resolucin
del problema.
Por ltimo, es muy importante verificar la viabilidad de la o las alternativas

Para ms informacin
seleccionadas, tanto en trminos tcnicos como polticos, presupuestarios,
sobre este punto,
consultar la seccin 3.3.3 culturales, y en relacin con el contexto en el cual se llevarn a cabo, entre
de este manual. otros.
En este punto, el proceso de planificacin le presenta al tomador de de-

cisiones una serie de alternativas de accin relevantes para lograr el objetivo,
factibles en trminos situacionales, y viables. El planteo y la seleccin de
alternativas de accin es un proceso que puede darse permanentemente a
lo largo de la gestin, ya que surgen alternativas nuevas y modificaciones a
las situaciones que plantean cambios y presentan diferentes posibilidades
de polticas.
Este proceso de definicin de las alternativas de accin no es

un proceso cerrado, sino que permanece abierto y est siempre
sujeto a posibles revisiones.
96
UNICEF - CIPPEC
3.3.3 Estudio de la viabilidad
Los estudios de viabilidad de cada alternativa nos permiten evaluar cul es la

ms adecuada. En esta seccin se destacan posibles anlisis de viabilidad Para ms informacin sobre
para evaluar las alternativas de accin diseadas mediante el proceso de este punto, consultar la
seccin 3.3.1 del manual de
planificacin desarrollado hasta este punto.
Monitoreo y Evaluacin.
De acuerdo con Ortegn (2005), los aspectos principales a tener en cuen-

ta para evaluar la viabilidad de una alternativa se pueden medir en los siguien-
tes trminos:
XX De costo-beneficio.
XX Financieros y econmicos.
XX Tcnicos.
XX De sostenibilidad.
Cap. 3
XX De fortalecimiento institucional.
XX De impacto ambiental.
XX De aceptacin pblica, ciudadana y por parte de los titulares.
XX De alineamiento con los objetivos y prioridades de la organizacin.
Resulta til tener en cuenta el anlisis del campo de fuerzas durante todo Para ms informacin sobre
este punto, consultar la
el proceso, para verificar que se analicen todos los aspectos de la viabilidad
seccin 3.2.2 de este manual.
de una alternativa.
En esta seccin se abordar de manera sucinta el anlisis costobeneficio,

que brinda una medida de los costos que implica la puesta en marcha de las 3
P, y permite compararlos con los beneficios esperados de su implementacin.
Las virtudes de realizar un anlisis costobeneficio pueden resumirse en

que permite:
XX Evaluar la necesidad y oportunidad de realizar el proyecto.

XX Seleccionar la mejor alternativa del proyecto.
XX Realizar una estimacin de los recursos necesarios para la implementacin.
Para poder realizar un anlisis costobeneficio se debe tener en cuenta

todo lo necesario para implementar la alternativa que se analiza. Adems,
se debe realizar un racconto de los beneficios que se esperan obtener.
Luego, se realiza una estimacin de los costos y beneficios para determinar
97
la viabilidad del proyecto y su nivel de aceptacin, tanto dentro de la esfera

municipal como en la comunidad.
En este punto surgen algunas dificultades metodolgicas que cabe sealar.

En general, los costos de la implementacin de un proyecto son relativamen-
te cuantificables en trminos presupuestarios. El costo de la implementacin
Anlisis
de una poltica de desarrollo de jardines de primera infancia puede incluir el
costo-beneficio
pago de los salarios de los docentes a cargo, el alquiler o construccin de las
instalaciones, la contratacin de un seguro, gastos de transportes y viandas,
entre otros. En cambio, los beneficios, particularmente en polticas sociales,
son mucho ms difciles de cuantificar en trminos econmicos. Por lo tanto,
es importante tener en cuenta todos los costos y beneficios materiales y no
tangibles de un proyecto, y cuantificarlos de alguna forma subjetiva.
3.3.4 Seleccin de alternativas de accin
Habiendo llevado a cabo un planteo de alternativas de accin y algn tipo de

anlisis de su viabilidad, es momento de seleccionar una alternativa o estra-
tegia que promueva el logro de los objetivos. Es probable, sin embargo, que
no todos los objetivos se logren a travs de la implementacin de una nica
estrategia, por lo cual es importante diferenciar entre los objetivos que sern
alcanzados a travs de la implementacin de una de las 3 P y los que, por
lo menos en este momento particular, no sern alcanzados por la puesta en
marcha de esta estrategia seleccionada.
La seleccin de la alternativa o estrategia debe incluir un anlisis que evale

su viabilidad en trminos econmicos, tcnicos, legales y ambientales, y ade-
ms debe ser una accin pertinente, eficiente y eficaz. Tomando en considera-
cin la dimensin de la alternativa en trminos de sus objetivos, su proyeccin
temporal y el nivel jerrquico del organismo que comprometa, la accin puede
traducirse en forma de un proyecto o un programa compuesto de varios pro-
yectos (Ortegn, 2005).
Tanto la definicin de las alternativas como su seleccin deben incorporar,

en la medida de lo posible, la participacin de la comunidad o parte de ella.
Esto incluye la convocatoria a la sociedad civil organizada, referentes del sector
privado, ciudadanos independientes, especialistas del mbito acadmico, re-
presentantes de otras jurisdicciones y todo otro actor que pueda ejercer algn
tipo de rol o influencia en la implementacin de las 3 P.
98
UNICEF - CIPPEC
3.4 Herramientas para la implementacin de la
alternativa seleccionada
Una vez seleccionada la alternativa de accin que ser implementada, se
Para ms informacin sobre
debe disear el plan concreto de trabajo sobre el que se desarrollarn las las fases de identificacin
acciones previstas, cuya finalidad ser obtener el resultado deseado. Para del problema y seleccin de
llevarlo a cabo, se grafica y esquematiza a travs de una estructura analtica la alternativa, consultar las
de un proyecto (EAP) todo lo que se defini y planific durante las fases de secciones 3.2 y 3.3 de este
manual respectivamente.
identificacin del problema y diseo y seleccin de la alternativa de accin.
3.4.1 Diseo de la estructura analtica del proyecto

(EAP)
Una herramienta para la formulacin de la alternativa de accin seleccionada

es el diseo de la estructura analtica del proyecto (EAP), que constituye un
Cap. 3
paso previo al armado de la matriz de Marco Lgico. La EAP busca garantizar
la coherencia interna del proyecto y propone un encadenamiento de la se-
cuencia lgica entre sus cuatro dimensiones: fin (situacin deseada), propsito,
componentes y actividades, con sus productos asociados. El diseo de la EAP
propone esquematizar la alternativa de solucin ms viable para poder preci-
sar an ms su anlisis y expresarla en una matriz (Ortegn, 2005).
Grfico 3.11 Esquema de la estructura analtica del proyecto (EAP)
FIN
Propsito (Objetivo central)
Estructura
analtica del
proyecto
Producto o Producto o
Componente 1 Componente 2
Actividad 1.1 Actividad 2.1 Actividad 2.2
Fuente: Ortegn (2005).
99
Cada una de estas cuatro dimensiones se corresponde con distintos nive-

Para ms informacin les jerrquicos de la organizacin. El esquema tiene una lgica vertical y debe
sobre el rbol de objetivos,
ser ledo de abajo hacia arriba. El fin y el propsito se obtienen del rbol de
de este manual. objetivos. En tanto, los componentes y las actividades se reconstruyen a
partir de los estudios de viabilidad econmica, financiera, tcnica, legal,
poltica y ambiental que permitieron definir la pertinencia de la alternativa de
accin adoptada.
3.4.2 Diseo de la matriz de Marco Lgico
Las herramientas de recoleccin de informacin forman parte de la metodo-

loga de Marco Lgico que incluye una primera etapa en la que se realizan
distintos tipos de anlisis para conocer la problemtica: anlisis de involu-
crados o mapa de actores, anlisis de problemas y objetivos (que a partir
de herramientas de recoleccin de informacin concluyen en un rbol de
La matriz de
problemas y objetivos) y el anlisis de alternativas de accin (o comparacin
Marco Lgico
de estrategias).
ayuda a ordenar
los pensamientos
La matriz de Marco Lgico es una metodologa, es decir, un apoyo para
ordenar los pensamientos, que permite disponer de forma lgica las activi-
dades, los medios y los objetivos especficos necesarios para alcanzar los
objetivos generales de las 3 P de niez y adolescencia. En esta seccin se
analizar la matriz en tanto herramienta para la planificacin.
La elaboracin de una matriz de Marco Lgico es una de las eta-

pas del proceso de planificacin, implementacin y monitoreo de
una poltica pblica e impone un desafo en el sentido de que pue-
de resultar un trabajo arduo, pero permite ordenar lgicamente
el ncleo de las 3 P y facilitar el proceso de conceptualizacin,
diseo, ejecucin y evaluacin de proyectos (Ortegn, 2005).
Existe una diferencia entre lo que se conoce como metodologa de Marco

Lgico y la matriz de Marco Lgico. La Metodologa contempla anlisis del
problema, anlisis de los involucrados, jerarqua de objetivos y seleccin de
una estrategia de implementacin ptima. El producto de esta metodologa
100
UNICEF - CIPPEC
analtica es la matriz (el Marco Lgico), la cual resume lo que el proyecto preten-
de hacer y cmo, cules son los supuestos claves y cmo los insumos y pro-
ductos del proyecto sern monitoreados y evaluados (Ortegn, 2005). La me-
todologa de Marco Lgico es una herramienta de la planificacin estratgica.
Dado que la planificacin estratgica debe situarse en escenarios futuros,

requiere de un instrumento que la vincule con el aqu y ahora, para que se
vuelva efectivamente una herramienta de cambio y no solo de intenciones.
En este sentido, es til el uso del Marco Lgico, en tanto modo de
ordenar los niveles de planificacin y de evaluacin, enlazando los me- El Marco Lgico es una
dios y los fines en un entramado coherente. ayuda para pensar, una
herramienta que, a tra-
Durante la planificacin de polticas pblicas de niez y adolescen-
vs de un matriz, permi-
cia, la matriz de Marco Lgico puede utilizarse para convertir las 3 P en
un plan operativo que permita su ejecucin e implementacin. De esta te ordenar los elementos Cap. 3
forma, podremos volcar un resumen del objetivo de las 3 P y la forma o cuestiones que deben
en la que se lo piensa alcanzar, as como conocer los supuestos, los in- tenerse en cuenta para la
sumos y los productos que se obtendrn a partir de la implementacin.
implementar una poltica
pblica.
Para eso la metodologa de Marco Lgico incluye la realizacin de
las siguientes actividades (desarrolladas en las secciones anteriores):
a. Mapa de actores o anlisis de involucrados.

b. Confeccin del rbol de problemas.
c. Confeccin del rbol de objetivos: el anlisis de los objetivos permi-
te describir la situacin futura a la que se desea llegar, si los problemas
fueran resueltos. Consiste en convertir los estados negativos del rbol
de problemas en soluciones, expresadas en forma de estados posi- rbol de
tivos. De hecho, todos esos estados positivos son objetivos y se pre- objetivos
sentan en un diagrama de objetivos en el que se observa la jerarqua
de los medios y de los fines. Este diagrama permite construir una visin
global y clara de la situacin positiva a la que se aspira.
d. Seleccin de la alternativa de accin.
e. Diseo de la estructura analtica del proyecto (EAP): esquematiza-
cin del proyecto.
f. Confeccin de la matriz de Marco Lgico.
101
En esta seccin se abordar el ltimo punto de la metodologa de Marco

Lgico, es decir, el diseo de la matriz.
La matriz de Marco Lgico resume lo que el proyecto pretende hacer y

cmo, cules son los supuestos claves y cmo sern monitoreadas y evalua-
das las actividades del proyecto.
Posee cuatro columnas que destacan la siguiente informacin:
Matriz de XX Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades.

Marco Lgico XX Indicadores.
XX Medios de verificacin.
XX Supuestos.
Adems, posee cuatro niveles jerrquicos o filas que presentan informa-

cin acerca de los objetivos, indicadores, medios de verificacin y supuestos
en cuatro momentos diferentes de la vida del proyecto:
XX Fin o resultado esperado, al cual las 3 P contribuyen de manera signifi-

cativa luego de que fueron implementadas.
XX Objetivo o propsito logrado cuando las 3 P han sido implementadas.
XX Componentes/resultados completados en el transcurso de la ejecucin
de las 3 P.
XX Actividades requeridas para producir los componentes/resultados.
102
UNICEF - CIPPEC
Grfico 3.12 Matriz de Marco Lgico
Resumen narrativo Medios de

Indicadores Supuestos
de objetivos verificacin
Fin
Propsito
Componentes
Actividades
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Ortegn (2005).
Para comprender mejor la tabla, y recapitulando parte de lo que se intro-

Cap. 3
dujo en los captulos anteriores, se propondrn aqu algunas definiciones de
todos los aspectos que cubre la matriz.
El fin es una descripcin de la solucin a los problemas identificados. Si

por ejemplo, el problema principal en el sector de salud es una alta tasa de
mortalidad materna e infantil en la poblacin de menores ingresos, el fin ser
Fin
reducir la tasa de mortalidad materna e infantil en esa poblacin. En el caso
de los jardines de primera infancia, el fin podra ser contribuir al desarrollo de
la primera infancia.
Destacar cul es el fin de las 3 P no necesariamente quiere decir

que un proyecto por s solo puede lograrlo, aunque s significa que
puede colaborar en forma contundente con su consecucin. Por lo
general, el fin que establecen las 3 P tiene un horizonte temporal
de largo plazo. Diversos proyectos e iniciativas pueden contribuir
a la solucin de problemas identificados, pero es improbable que
un proyecto, por s mismo, resuelva por completo un problema.
103
El propsito describe el efecto que se espera que tenga la ejecucin de

las 3 P. Es decir, el cambio o los cambios que se generarn. Es una situacin
Propsito hipottica a la que conduce la puesta en acto de los componentes identifi-
cados. En nuestro ejemplo, el propsito podra definirse como nios y nias
menores de 3 aos tempranamente estimulados.
La matriz de Marco Lgico requiere que cada una de las 3 P tenga sola-
mente un propsito. Si existe ms de un propsito, hay ambigedad, puesto
que para lograr un objetivo el proyecto podra alejarse de otro. En tal situa-
cin, el tomador de decisiones puede escoger por perseguir el propsito
que, segn percibe, tiene mayor importancia, o el ms fcil de lograr, o el
menos costoso. Sin embargo, ste puede no ser el que otros involucrados
conciban como el prioritario.
El logro del propsito no est completamente bajo el control de

la direccin del proyecto y el equipo que lo ejecuta, porque para
que sea posible alcanzarlo deben intervenir otros actores, institu-
ciones, condiciones y circunstancias a las que no necesariamente
se puede controlar.
Los componentes son las obras y estrategias de accin que deben lle-
varse a cabo para que sea posible el logro del propsito. Cada uno de los
Componentes componentes es necesario para el logro del propsito. Por ejemplo, desa-
rrollo infraestructural del sistema educativo de primera infancia y docentes
capacitados en atencin de la primera infancia.
Las actividades definen qu se har. Son las acciones que los equipos
encargados de la implementacin deben realizar para producir y concretar
cada componente. Para llevarlas a cabo, se utilizan recursos de todo tipo
(econmicos, materiales, humanos, entre otros). Las actividades deben agru-
Actividades parse en una lista y ser dispuestas en forma cronolgica, asociadas a cada
uno de los componentes. Por ejemplo, algunas de las actividades de nuestro
ejemplo podran ser: 1) elaboracin de los pliegos de licitacin para la cons-
truccin de cinco nuevos jardines de primera infancia; 2) publicacin de los
pliegos; 3) seleccin de la empresa constructora ganadora de la licitacin; 4)
elaboracin del plan de construccin de los cinco nuevos jardines; etc.
104
UNICEF - CIPPEC
Existe una relacin causal entre los distintos componentes de la matriz de
Marco Lgico que se denomina lgica vertical.
XX Las actividades sealadas en el marco de cada uno de los compo-

nentes son necesarias para producir el componente.
XX Cada componente es necesario para producir el propsito del Lgica vertical
proyecto.
XX El logro del propsito contribuir, aunque no asegurar, el logro del
fin del proyecto.
Aclarado esto, se propone la definicin de cada una de los conceptos que

ocupan las columnas de la matriz de Marco Lgico.
Los indicadores contienen, en trminos generales, informacin necesaria

para estudiar cun cerca o lejos se est del estado de situacin deseado.
Cap. 3
Pueden ser de calidad, cantidad o tiempo y deben medir el cambio que pue- Para ms informacin sobre
indicadores, consultar la
de atribuirse al proyecto. Se deben describir indicadores de fin y propsito, seccin 2.2 del manual de
de componentes y de actividades. Monitoreo y Evaluacin.
La matriz de Marco Lgico requiere establecer dnde puede obtenerse

informacin acerca de los indicadores. Los medios de verificacin son las
fuentes de informacin estadstica, bibliografa, encuestas o informes, a tra-
vs de las cuales la direccin del proyecto y el equipo de implementacin ob-
tienen los datos correspondientes a los indicadores y evalan su desempeo. Medios de
La inclusin de esta columna ofrece una ventaja ya que obliga al planificador verificacin
a definir fuentes de informacin efectivamente existentes o a incorporar a la
planificacin actividades que recaben estos datos.
Es recomendable introducir en la columna medios de verificacin la

fuente de la informacin y la frecuencia con la se pretende recopilar, para
clarificar el proceso y sus detalles a todos sus participantes. Adems, puede
incluirse informacin detallada sobre los medios de verificacin en un formato
anexo, como por ejemplo quin es el responsable de recopilarla, detalles de
las fuentes, forma en la que se utilizar, entre otros.
Tal como sucedi en el caso de las filas de la Matriz, existe una relacin
de tipo horizontal entre las columnas: la trada objetivosindicadoresmedios de
verificacin. La lgica horizontal puede resumirse a travs de los siguientes
puntos:
105
Lgica XX Los medios de verificacin seleccionados son necesarios y suficientes

horizontal para obtener los datos que se requieren para el clculo de los indicadores.
XX Los indicadores identificados permiten realizar un buen seguimiento de
las 3 P y evaluar adecuadamente el logro de los objetivos.
En trminos grficos:
Grfico 3.13 Lgica horizontal de la matriz de Marco Lgico
Medios de
Fin Indicadores
verificacin
Medios de
Propsito Indicadores
verificacin
Medios de
Componentes Indicadores
verificacin
Medios de
Actividades Indicadores
verificacin
Fuente: CIPPEC sobre la base de ILPES, (2004)
Supuestos Por ltimo, los supuestos son aquellas situaciones, condiciones y accio-
nes hipotticas que se espera ocurran para lograr los objetivos deseados. Se
los debe identificar en cada etapa: actividad, componente, propsito y fin.
Los supuestos son, en definitiva, un juicio basado en informacin y

evidencia sobre la probabilidad de xito del proyecto. Se definen
a partir de la matriz FODA, del mapeo de actores y del anlisis del
campo de fuerzas.
106
UNICEF - CIPPEC
3.4.3 Definicin de supuestos asociados al proyecto
Una correcta planificacin de las 3 P o de una alternativa de accin debe in-

cluir la identificacin de los supuestos y riesgos, es decir, de aquellos factores
externos a las 3 P que no estn bajo el control de los actores y las institu-
ciones responsables de su ejecucin. Los supuestos son acontecimientos,
decisiones, condiciones y situaciones hipotticas que surgen porque durante
la planificacin de polticas se est trabajando sobre un futuro que es des- Supuestos
conocido e incierto, y cuya ocurrencia depende de la implementacin de la
iniciativa y el logro de los resultados deseados. Por ejemplo, la sancin de
una ordenanza municipal que brinde un marco legal, la firma de convenios de
colaboracin entre las instituciones intervinientes, el cobro de tasas con las
que se recaudarn los recursos que harn posible la ejecucin, entre otros.
Asociado a cada supuesto existe un riesgo: que ese supuesto no se

Cap. 3
cumpla. Si as ocurriera, podra ponerse en duda el logro de los objetivos, o
verse demorados, aumentar sus costos, entre otros. Es importante identificar
los riesgos que ponen en peligro la implementacin de una iniciativa, porque
el proyecto puede incorporar componentes y actividades que tiendan a miti-
garlos o compensarlos.
En la medida de lo posible, es recomendable que los supuestos se traba- Para ms informacin sobre
jen de manera participativa y que sean verificados con el anlisis del campo el anlisis del campo de
de fuerzas, para obtener un panorama general y detallado de todas las con- fuerzas, consultar la seccin
3.2.2 de este manual.
diciones que deben darse para lograr el xito de una intervencin de poltica.
Debe tenerse en cuenta la importancia relativa de los supuestos en cada

proyecto, siguiendo la lgica vertical que propone la matriz de Marco Lgico.
Si se llevan a cabo las actividades y se cumplen los supuestos, se lograrn
producir los componentes. Si se producen los componentes y se dan los
supuestos asociados a estos, se lograr el propsito. Si se cumple con el
propsito y se dan los supuestos que implica, existe una real contribucin al
logro del fin, mientras que se cumplan a su vez los supuestos que se esta-
blecieron para este nivel (ILPES, 2004). Grficamente:
107
Grfico 3.14 Lgica de los componentes de la matriz de Marco Lgico
Resumen narrativo Medios de

Indicadores Supuestos
de objetivos verificacin
Fin
Propsito
Componentes
Actividades
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Ortegn (2005).
Los riesgos pueden ser de diferente tipo, pero los ms importantes al mo-
mento de pensar las 3 P y completar la matriz de Marco Lgico son:
XX Polticos, que impliquen nuevos lineamientos en las polticas diseadas o

cambios en los funcionarios clave.
XX Organizacionales, que generalmente tienen que ver con grandes cam-
bios en las estructuras, como rediseo de organigramas o reasignacin
de personal.
XX Econmicos, por la ocurrencia de una crisis macro que modifique la es-
tructura de costos y el precio de los insumos y recursos.
Tipos de XX Sociales, que puedan afectar el logro de una de las 3 P (como huelgas,
riesgos paros o reclamos relacionados con el proyecto o con otros temas), las
posibilidades de ejecucin o cambien las prioridades.
XX Presupuestarios, por ajustes, reasignaciones o retrasos que pudieran
surgir y que implicaran necesariamente cambios en la ejecucin.
XX Climticos, como eventos de la naturaleza que impidieran, frenaran o
retrasaran el proyecto.
XX Eventuales, producidos porque el proyecto implique usos de nuevas tec-
nologas no probadas que no funcionen como se esperaba (ILPES, 2004).
108
UNICEF - CIPPEC
Los supuestos y los riesgos atraviesan cada uno de los aspectos de los
niveles jerrquicos de la matriz de Marco Lgico: actividades, componentes,
propsito y fin. El planificador y el equipo involucrado en el proceso deben
ser capaces de responder las siguientes preguntas para que la matriz tenga
relevancia para el logro del fin:
XX Si se llevan a cabo las actividades y se dan ciertos supuestos, se logran

desarrollar satisfactoriamente los componentes?
XX Si se producen los componentes y se dan ciertos supuestos, se logra el
propsito del proyecto?
XX Si se logra el propsito y se dan ciertos supuestos, se logr contribuir a
la consecucin del fin identificado?
Si los supuestos sobre los que se asienta el proyecto no son verifica- Cap. 3
bles en la realidad, los tomadores de decisiones podran optar por
abandonar la idea de ejecutar las 3 P o modificarlas radicalmente,
por lo que es fundamental una correcta definicin de los mismos.
3.4.4 Pasos para la construccin de indicadores
Todo proyecto bien diseado debe definir en forma concreta y colectiva cu-
les sern los indicadores sobre los que se podr monitorear y evaluar la in-
tervencin de poltica adoptada. Los indicadores definen operacionalmente
lo escrito en la columna del resumen narrativo, aparecen en cada nivel jerr-
quico, y se refieren al resultado esperado al completarse un componente,
lograrse el propsito o lograr una contribucin significativa al fin del proyecto.
Para el caso de las actividades, la columna de indicadores se ocupa del pre-
supuesto de cada actividad (Ortegn, 2005).
Los indicadores aparecen en cada nivel jerrquico de la matriz de Marco

Lgico: actividades, componentes, propsito y fin, por lo que existen indica-
dores de actividades, de componentes, de propsito y de fin. Es posible
que exista ms de un indicador por nivel jerrquico, pero no es necesario Indicadores
si un nico indicador seleccionado es suficiente para monitorear el cumpli-
miento de lo planteado. Es importante que todas las partes involucradas en el
proceso de planificacin e implementacin estn de acuerdo con la eleccin
de un indicador como evidencia del logro de un objetivo planteado, para
109
asegurar que si el indicador muestra avances, stos sean colectivamente

identificados como tales por los involucrados.
Sobre la base de una buena definicin de los indicadores se evaluar,

a posteriori, si se logr el impacto deseado. En concreto, los indicadores
deben contribuir a medir cunto de una situacin deseada se debe a la eje-
Los
cucin del proyecto. Por tanto, muchas veces es til fijar metas intermedias
indicadores
para poder monitorear el avance del proyecto antes de la evaluacin, que se
deben ser
realizar al finalizar el proyecto. En caso de que no sea posible mensurar en
consensuados
forma precisa un indicador, o resulte muy costoso o complejo, se pueden
utilizar indicadores proxy, es decir, utilizar medidas sustitutas que brinden
respuestas aproximadas.
Para construir un indicador se deben seguir los siguientes pasos (Ortegn,

2005):
1. Especificar objetivos sencillos y claros para el fin, el propsito y los

componentes.
2. Construir indicadores de cantidad (cunto se quiere lograr), de calidad
Pasos para la (para contar con un estndar de comparacin) y tiempo (cundo se
construccin pretende lograr lo planificado), y se pueden construir indicadores de
de indicadores lugar (dnde se desarrollar el proyecto) y de usuarios o titulares (para
saber si se est beneficiando al grupo objetivo).
3. Construir indicadores intermedios para monitorear los logros y realizar
ajustes al proyecto si fuera necesario.
La estimacin de los indicadores debe tener en cuenta el costo de

obtenerlos, es decir, si las fuentes de informacin que se utilizarn
estn disponibles y a un costo razonable para que sea viable reco-
lectar los datos para medirlos.
Existen ciertas caractersticas que un indicador debe tener para ser con-
siderado un indicador inteligente, es decir, para que nos permita observar
lo que queremos medir:
110
UNICEF - CIPPEC
XX Debe ser especfico y permitir que el evaluador verifique con certeza si el
proyecto ha cumplido o no el objetivo propuesto.
XX Debe ser realizable, es decir que debe ser probable concretar el indica-
dor en todos sus aspectos.
XX Debe ser medible, en el sentido de que la informacin relativa a su co-
tejo debe estar disponible y a bajo costo, cuantitativa (nmeros, tamao,
frecuencia, porcentajes, etc.) o cualitativamente (a partir de entrevistas, Caractersticas
grupos focales, observacin directa, etc.). La decisin de seleccionar un de un indicador
indicador cualitativo o cuantitativo depende de la naturaleza del objetivo
que se evala. En algunos casos, la combinacin de indicadores cuantita-
tivos y cualitativos puede ser necesaria.
XX Debe ser relevante, enmarcado en el tiempo (debe expresar plazos a lo
largo del tiempo), e independiente, en el sentido de que no debe haber
relacin de causa y efecto entre el indicador y el objetivo.
Cap. 3
Un criterio adicional que debe ser tenido en cuenta a la hora de seleccio-
nar los indicadores es que sean independientes, es decir, que no exista una
relacin de causa-efecto entre el indicador y el objetivo que se evala.
De la lista de indicadores posibles deben seleccionarse aquellos que se-

Para ms informacin sobre
rn tomados en cuenta para evaluar el proyecto. No deben ser cuantiosos, este punto, consultar la
ya que la evaluacin y medicin de muchos indicadores puede ser costosa y seccin 2.2 del manual de
la informacin necesaria puede no estar disponible. Monitoreo y Evaluacin.
En este sentido, el PNUD (2009) estableci los siguientes criterios que

deben tenerse en cuenta para seleccionar los indicadores apropiados:
a. El sentido del indicador es claro.

b. Existe informacin disponible o se puede recolectar fcilmente.
c. El indicador es tangible y observable.
d. La tarea de recolectar datos est al alcance de la direccin del proyec-
to y no requiere expertos para su anlisis.
e. El indicador es lo bastante representativo para el conjunto de resulta-
dos esperados.
111
3.4.5 Definicin de metas asociadas a los indicadores

y objetivos
Sobre la base de los indicadores que se utilizarn para la medicin de los

avances del proyecto se fijarn las metas. Cada indicador tendr su meta,
es decir, la cantidad o calidad que se espera obtener en relacin a cada
uno de los indicadores. El establecimiento de las metas permitir conducir
luego la evaluacin del proyecto sobre la base de los indicadores de impacto
seleccionados.
El establecimiento de metas intermedias puede, adems, dar una pauta

al equipo de ejecucin del proyecto sobre cmo se est avanzando y saber
si es necesario hacer ajustes o cambios en dicha iniciativa.
Para ayudar en la seleccin de los indicadores y las metas, se recomienda

Para ms informacin utilizar la informacin de la lnea de base. La lnea de base es el estndar
bsico, situacin inicial y previa a la intervencin, contra el cual se medirn
Monitoreo y Evaluacin. todas las metas futuras del indicador. Es la base para medir el cambio.
Adems, pueden usarse puntos de referencia. Un punto de referencia es
una meta de desempeo de otros, seleccionado como meta-parmetro para
el indicador que uno escogi. Son parmetros de metas obtenidas por otros
actores, pares, instituciones, o tambin estndares de calidad fijados de tipo
tcnico-profesional. Los puntos de referencia pueden provenir desde normas
tcnicas que indican parmetros de calidad o desde buenas prcticas que
se desea replicar.
3.5 Herramientas para la fase de monitoreo y

evaluacin
3.5.1 Aspectos conceptuales acerca del monitoreo y la
evaluacin
Los proyectos sociales que se disean a nivel municipal tienen como ho-
rizonte un futuro deseado sobre el estado de las cosas. Este futuro es el
motor que pone en marcha la elaboracin y ejecucin de una poltica. Una
vez que se implement la poltica, sin embargo, resta observar si produjo el
efecto deseado. Para eso y para reducir la diferencia entre la planificacin
o formulacin de los proyectos y la realidad, es decir, su implementacin y
112
UNICEF - CIPPEC
resultados, es necesario llevar a cabo actividades de Monitoreo y Evaluacin
(Ortegn, 2005).
El manual de Monitoreo y Evaluacin que forma parte de esta caja de

herramientas realiza un abordaje profundo y detallado acerca de estos pro- Para ms informacin sobre
cesos. Sin embargo, este manual esbozar algunas ideas generales, ya que este punto, consultar el
manual de Monitoreo y
los procesos de Monitoreo y Evaluacin (MyE) tambin forman parte del ciclo
Evaluacin.
de las polticas pblicas, que es atravesado por la planificacin estratgica.
Existen algunas limitaciones que impiden que los municipios puedan in-
troducir procesos de monitoreo y evaluacin de forma regular. Entre ellas:
XX Sospechas al interior de la administracin pblica local, en donde mu-

chos funcionarios y empleados pueden malinterpretar los objetivos de los
procesos de MyE y suponer que lo que se evala y monitorea es su ren-
Cap. 3
dimiento personal en lugar de la efectividad y eficiencia de una poltica.
XX Falta de flexibilidad en el diseo de las polticas. En los casos en los que
el margen de accin para los decisores pblicos es pequeo, la introduc-
cin de modificaciones que propondra un proceso de MyE dentro de un
proyecto pierde atractivo y relevancia.
XX Problemas para sistematizar y almacenar informacin y experiencias, que
impiden realizar el MyE.
XX Escasos recursos con capacidades tcnicas para encarar procesos de MyE.
XX Ausencia del momento de la evaluacin y monitoreo en la planificacin.
El MyE tiene la ventaja de brindar elementos fundamentales a los deciso-

res de polticas pblicas, de manera que puedan tomar decisiones sobre el Para mayor informacin,
curso de sus acciones, profundizar, modificar o redisear una determinada consultar la seccin 2.1 del
iniciativa. La informacin que provee permite un mejor y ms eficiente uso de manual de Monitoreo y
Evaluacin.
los recursos, mejorar la definicin de metas y plazos, y facilitar el diseo de
iniciativas futuras.
Si bien se encuentran interrelacionados, el monitoreo y la evalua-

cin son procesos diferenciados. El monitoreo es continuo y per-
manente durante la ejecucin del proyecto. En cambio, la evalua-
cin se realiza en perodos previamente establecidos y de forma
regular, pero espaciada.
113
En trminos precisos, el seguimiento o monitoreo es un procedimiento sis-

temtico empleado para comprobar la eficiencia y efectividad del proceso de
ejecucin de un proyecto para identificar los logros y debilidades y recomendar
medidas correctivas para optimizar los resultados deseados (Ortegn, 2005).
El autor resalta en esta definicin que el monitoreo se realiza durante la eje-
cucin del proyecto, tanto para determinar los avances, en trminos fsicos,
presupuestarios y en tiempos, como para retroalimentar a los involucrados en
el proyecto y recomendar acciones correctivas a tiempo.
En cambio, la evaluacin es una valoracin y reflexin sistemtica sobre

el diseo, la ejecucin, la eficiencia, la efectividad, los procesos, los resul-
tados (o el impacto) de un proyecto en ejecucin o completado (Ortegn,
2005). Las caractersticas que destaca el autor acerca de la evaluacin es
que es un proceso que se lleva a cabo de forma sistemtica en todas las
etapas del ciclo del proyecto (su preparacin, ejecucin y operacin post
proyecto); requiere recursos especficos para llevarla a cabo (tanto humanos,
como temporales y presupuestarios) y el establecimiento de un momento
en el tiempo para realizar la evaluacin y comparar la situacin con el pasa-
do. Lo que pretende lograrse con una evaluacin es saber si el proyecto est
funcionando, en el sentido de si los medios y actividades que se designaron
para un objetivo tienen el resultado esperado.
En trminos de indicadores, el monitoreo utiliza indicadores de insumos,

procesos y productos. La evaluacin, en cambio, indicadores de resultado e
impacto. Cabe sealar, adems, que el tipo de informacin que cada proce-
so requiere y, sobre todo, la informacin que resulta de ambos procesos se
utiliza de formas muy diferentes en uno y otro caso.
Existen diferentes tipos de evaluacin y momentos para evaluar, que

se abordan en profundidad en el manual de Monitoreo y Evaluacin que
acompaa esta publicacin. En el resto de este captulo se rescatan aquellas
cuestiones y herramientas que resultan fundamentales para retroalimentar el
proceso de planificacin.
Para ms informacin 3.5.2 Definicin de una estrategia de Monitoreo y

sobre estos puntos, Evaluacin
consultar las secciones
3.2 y 3.3 del manual de
Monitoreo y Evaluacin. La ltima fase de la planificacin (muchas veces se la desestima) incluye
la definicin de una estrategia de monitoreo y evaluacin de los objetivos
114
UNICEF - CIPPEC
planteados a lo largo del proceso para determinar cmo se van a seguir y
evaluar los resultados y las actividades para alcanzarlos.
El monitoreo se define como un proceso continuo y permanente que

se realiza a lo largo de la ejecucin de todas las etapas del proyecto para el
anlisis, observacin y elaboracin de ajustes que permitan asegurar que el
proyecto cumpla los objetivos planteados.
En cambio, la evaluacin se realiza en momentos preestablecidos a tra-

vs de un corte transversal que permite verificar el estado de las variables Para ms informacin sobre
definicin de indicadores,
e indicadores en un determinado momento y facilita elaborar conclusiones consultar la seccin 3.4.4 de
(parciales o finales, segn el momento en que se realiza esta evaluacin) este manual.
acerca del impacto de la implementacin del proyecto.
Las ventajas de contar con una estrategia o plan de monitoreo y evalua-

Cap. 3
cin es que permite realizar ajustes al proyecto para garantizar su xito a
travs de, por ejemplo:
XX Verificar si se lograron los objetivos planteados.

XX Plantear acciones correctivas en caso de que los resultados no fueran los
previstos.
XX Pensar en alternativas de accin o proyectos complementarios si no fuera
posible abordar todas las causas del problema, como se tena previsto.
XX Disear mejores proyectos a futuro.
XX Obtener abundante informacin acerca del entorno y los efectos de la
implementacin de un proyecto.
El monitoreo y la evaluacin permiten rendir cuentas y se transforman en

un insumo esencial para el diseo de nuevos proyectos. La supervisin de
los avances de cada iniciativa diseada es fundamental para asegurar mejo-
res resultados.
Siguiendo al PNUD (2009), las cuestiones clave que el seguimiento o

monitoreo buscan contestar incluyen:
XX Se estn generando los productos identificados previamente como esta-

ba planeado y de forma eficaz?
115
XX Cules son las cuestiones, riesgos y desafos que afrontamos o pro-

nosticamos que se deben tener en cuenta para asegurar el logro de los
resultados?
XX Qu decisiones sobre cambios al trabajo planificado deben tomarse en
las prximas fases?
XX Continuarn siendo pertinentes para el logro de los resultados previstos
los productos planificados y entregados?
XX Siguen siendo pertinentes y eficaces los efectos previstos para lograr
todos los impactos, objetivos y prioridades nacionales?
XX Qu se est aprendiendo?
Al igual que el monitoreo, la evaluacin es una parte integral de la gestin

del programa y una herramienta fundamental. Complementa el seguimiento
al proporcionar una valoracin independiente y profunda de lo que funcion
o no funcion, y por qu fue as.
Un plan de monitoreo y evaluacin debe ser til para la gestin y, al

mismo tiempo, flexible, para dar cuenta y adaptarse a las modificaciones
que pudieran surgir durante la ejecucin. Su objetivo es asegurar un nivel
satisfactorio en el cumplimiento de los propsitos y metas propuestas por el
proyecto, definidas mediante el Marco Lgico (Cerezo y Fernndez Prieto,
2010). El plan de monitoreo y evaluacin est directamente vinculado con la
matriz de Marco Lgico, a travs de los indicadores que esta ltima incluye
y que sirven, justamente, para monitorear y evaluar el proyecto, programa o
Para ms informacin poltica implementado. El plan de monitoreo y evaluacin puede incluir di-
sobre el anlisis de ferentes tipos de evaluaciones, como el anlisis de eficiencia y eficacia, y
eficiencia y eficacia,
permite monitorear de manera sistemtica las 3 P para identificar fortalezas,
consultar la seccin 3.5.5 y
3.5.6 de este manual. debilidades y reorientar los cursos de accin que deben ser mejorados y los
recursos asignados a ellos.
3.5.3 Cundo realizar un monitoreo y una evaluacin?
Durante la preparacin del proyecto, el

El monitoreo y la evalua-
planificador debe asegurarse de incluir
cin deben acompaar algn tipo de estrategia de monitoreo y
Para ms informacin
sobre este punto, consultar transversalmente a todo el evaluacin, por ejemplo a travs de la
la seccin 3.4.2 de este ciclo de vida de un proyec- matriz de Marco Lgico. Esta estrate-
manual.
to, programa o poltica. gia se denomina plan de monitoreo y
evaluacin.
116
UNICEF - CIPPEC
Durante la ejecucin del proyecto, es fundamental contar con el plan de
monitoreo y evaluacin diseado antes de la implementacin, que sirva como
una herramienta de control y seguimiento del proyecto y permita tomar de-
cisiones informadas de manera proactiva, anticipndose a los cambios que
pudieran surgir. Si el plan no hubiera sido elaborado, puede ser desarrollado Plan de
en esta etapa, idealmente, convocando a los principales involucrados en la Monitoreo y
implementacin del programa, proyecto o poltica. El plan de monitoreo y Evaluacin
evaluacin permite mejorar el desempeo del proyecto con las evaluaciones
que se realicen durante la ejecucin, por ejemplo, a travs de informes pe-
ridicos. Tambin permite realizar evaluaciones ms completas de aspectos
crticos para la ejecucin del proyecto, programa o poltica.
Por ltimo, en la etapa pos proyecto, puede realizarse una evaluacin de

finalizacin para verificar el logro de los objetivos planteados, examinar el
diseo original, aprender de la experiencia y disear mejores polticas y pro-
Cap. 3
yectos en instancias futuras.
3.5.4 Tipos de evaluacin
Existen diferentes tipos de evaluacin y monitoreo. En esta seccin, simple-

mente haremos una enumeracin de los mismos:
XX La evaluacin ex ante, que evala durante la etapa de preparacin de

las 3 P el contexto de implementacin del proyecto, tanto socioeconmi-
co como institucional; por ejemplo, el problema a resolver, la poblacin
objetivo, las necesidades, los insumos y las estrategias de accin fueron
correctamente identificados.
XX La evaluacin concurrente, que se desarrolla durante la ejecucin de Para ms informacin sobre
las 3 P y permite evaluar las actividades durante su implementacin. As, este punto, consultar la
facilita la identificacin de dificultades y errores de planificacin y la co- seccin 3.3 del manual de
Monitoreo y Evaluacin.
rreccin de cursos de accin.
XX La evaluacin ex post, que se desarrolla una vez concluido el proyecto,
programa o poltica, para evaluar los resultados de su implementacin, su
impacto y su efecto en el tiempo.
Brevemente, en las siguientes secciones se abordarn tres herramientas

de monitoreo y evaluacin que resultan de utilidad para el planificador de
polticas, programas y proyectos sociales: el anlisis de eficiencia, el anlisis
de efectividad y el tablero de gestin o comando.
117
3.5.5 Anlisis de eficiencia
El anlisis de eficiencia se utiliza para advertir si las actividades y objetivos

de una iniciativa se desarrollaron a tiempo y al menor costo posible (Ortegn,
2005). Es decir, la eficiencia mide si se cumplieron los objetivos y si se lo-
graron utilizar los recursos en forma adecuada. Lo que pretende destacar
un anlisis de eficiencia es la relacin entre medios y fines, entre costos y
productos obtenidos (Mokate, 2001).
Cabe aclarar que los costos que evala el anlisis de eficiencia no deben
ser necesariamente monetarios. Los costos pueden medirse en tiempos, re-
cursos humanos, deterioro de maquinarias o edificios, o el sacrificio de otro
bien no tangible como el capital social, la solidaridad o la confianza, entre
otros (Mokate, 2001).
El anlisis de eficiencia nos permite comparar la eficiencia econmica y

tcnica, es decir, la que examina la relacin entre el producto o resultado ge-
nerado y la cantidad de un determinado insumo utilizado en su generacin
(Mokate, 2001) de un proyecto, programa o poltica. La eficiencia tcnica
de un proyecto de vacunacin de nios y nias podra medirse, por ejemplo,
como el nmero de nios y nias vacunados por hora en relacin a la canti-
Eficiencia dad de personas involucradas en la vacunacin. La eficiencia econmica,
tcnica, en cambio, traduce en trminos monetarios todos los insumos y recursos
eficiencia necesarios para llevar adelante un proyecto. Debe mencionarse tambin la
econmica eficiencia social, que incluye aquellos costos o efectos que no tienen un
y eficiencia valor de mercado que los traduzca en trminos monetarios. La eficiencia so-
social cial incluye la medicin de las externalidades (los efectos producidos sobre
sectores no involucrados directamente con el proyecto) negativas o positivas
de una iniciativa, como correcciones por distorsiones en los precios de mer-
cado (Mokate, 2001), la existencia de proveedores nicos que determinan
los precios de un bien y los bienes pblicos (que son aquellos de los que no
pueden excluirse determinados sectores de la sociedad, como la seguridad
pblica), entre otros.
La eficiencia se mide a travs de indicadores que permiten evidenciar la

relacin entre las tareas realizadas y los costos que requirieron para poder
cuantificar de los resultados. Generalmente, los indicadores de eficiencia
tienen que ver con el costo unitario o costo promedio de produccin de
un bien o servicio social. En este caso, por ejemplo, los indicadores seran
118
UNICEF - CIPPEC
la cantidad de subsidios entregados, la cantidad de usuarios atendidos y
el nivel de recursos utilizados. Los indicadores de eficiencia pueden es-
tar orientados tambin a medir la productividad media: cuntas unidades
de producto se obtienen en promedio por cada unidad de factor (Armijo,
2011).
Para ser eficiente, una iniciativa debe ser eficaz. La eficacia es necesaria
pero no suficiente para lograr la eficiencia (Mokate, 2001).
3.5.6 Anlisis de efectividad
La efectividad de una poltica est determinada por el grado en el que se

alcanzaron los objetivos propuestos. Algo es eficaz si logra o hace lo que
deba hacer (Mokate, 2001). As, mientras un rea social de un municipio es
eficaz si cumple con su misin, un proyecto es eficaz si logra sus metas.
Cap. 3
La efectividad solo evala si se lograron los objetivos propuestos

por la iniciativa, pero no realiza juicios sobre el uso de recursos o
tiempos de ejecucin.
Las medidas de eficacia se corresponden con los objetivos de una orga-

nizacin. No puede realizarse un anlisis de efectividad si no se encuentran
claramente definidos y cuantificados los objetivos a travs de una planifica-
cin estratgica o una herramienta similar. Las medidas de eficacia son:
XX Cobertura, se refiere al grado de alcance que las actividades que realiza

un organismo tienen en relacin a la demanda total. La cobertura se mide
en relacin a una situacin ideal (el 100%) y puede tener una expresin en
trminos geogrficos, en relacin a un universo poblacional o a la existen-
cia de una demanda potencial a satisfacer.
XX Focalizacin, se refiere a si los bienes y servicios estn siendo efectiva- Medidas de
mente percibidos por la poblacin objetivo determinada durante en la fase eficacia
de diseo. Es til para establecer si los usuarios finales son aquellos que
la poltica imagin y determinar si existen errores de inclusin (cuando el
usuario final no fue pensado como titular original) o errores de exclusin
(cuando se deja fuera a potenciales usuarios por errores de diseo).
119
XX Capacidad para cubrir la demanda actual, en donde se observa qu

parte de la demanda real que se enfrenta est siendo satisfecha en las
condiciones de tiempo y calidad apropiadas.
XX Resultado final, que mide el efecto final del organismo o institucin en
relacin a sus objetivos (Armijo, 2011).
Para clarificarlo con un ejemplo, algunos indicadores de eficacia de un programa de capacitacin para la
insercin laboral para adolescentes en un municipio pueden ser:
Nmero de adolescentes capacitados en relacin con la poblacin de esa franja etaria.
Porcentaje de adolescentes que terminaron el curso en relacin con los inscriptos.
Cantidad de horas de capacitacin.
Porcentaje de adolescentes que ingresaron al mercado laboral en el ao siguiente a la realizacin del
curso.
3.5.7 Tablero de gestin
El tablero de gestin o de comando es una herramienta organizacional infor-

mtica destinada a facilitar y mejorar la toma de decisiones en la gestin de
proyectos, programas y polticas que est siendo usada de manera incre-
mental por los organismos pblicos.
El tablero de gestin acompaa a la planificacin estratgica y

permite un monitoreo permanente de los objetivos que se fija una
administracin pblica, de manera centralizada.
Ms all de contar con el software o herramienta informtica en s, un

tablero de gestin debe partir de lo establecido en la definicin de objetivos
estratgicos que se consideren claves; su articulacin, junto con la evalua-
cin y monitoreo del cumplimiento de los compromisos asumidos, permite
realizar un seguimiento sistemtico de la gestin para lograr una visin in-
tegral de ella. La principal ventaja de un tablero de gestin es que brinda
una herramienta que permite a los niveles gerenciales acceder al estado de
avance de las actividades, proyectos y programas diseados en los niveles
ms cercanos a la implementacin.
120
UNICEF - CIPPEC
Adems, permite una visin global de la gestin que realiza un gran aporte
en el logro de la armonizacin de proyectos, programas y polticas sectoriales
que se disean desde cada una de las reas de un organismo pblico.
Es decir, en trminos de polticas sociales, permite que los niveles geren-

ciales conozcan los objetivos especficos y actividades que se plantean, por
ejemplo, las reas de educacin, salud, juventud y desarrollo social, entre
otras, para un determinado grupo etario. As, se logra promover la coordina-
cin entre las reas y las acciones que planifican.
Quizs sea til ilustrar brevemente un objetivo del tablero de gestin de

la municipalidad de Santa Fe que, justamente, se propone desarrollar el sis-
tema de jardines de primera infancia en un perodo de tiempo determinado:
Grfico 3.15 Captura de imagen del Tablero de Gestin de la municipalidad

Cap. 3
de Santa Fe. Objetivo general y especfico
A continuacin se muestra la lista de Objetivos.
Eje de Gestin > Una ciudad que educa > Posibilitar el ejercicio del derecho a la educacin de calidad a nios y nias de 45 das a 4 aos inclusive en la ciudad de Santa Fe.
Objetivo general: Objetivo especfico: Responsable: Fecha: Fecha de

expiracin:
Posibilitar el ejercicio del derecho a la educacin Ofrecer un servicio educativo que garantice el acceso Directora del 19-12-2011 28-12-2012
Programa
de calidad a nios y nias de 45 das a 4 aos a la educacin inicial de las nias y nios de la ciudad. de Sistema
inclusive en la ciudad de Santa Fe. Municipal de
Educacin.
Fuente: CIPPEC.
121
Grfico 3.16 Captura de imagen del Tablero de Gestin de la Municipalidad

de Santa Fe. Objetivo especfico y proyecto
A continuacin se muestra la lista de proyectos del sistema.
Ejes de gestin > Una ciudad que educa > Posibilitar el ejercicio del derecho a la educacin de calidad a nios y nias de 45 das a 4 aos inclusive en la ciudad
de Santa Fe > Ofrecer un servicio educativo que garantice el acceso a la educacin inicial de las nias y nios de la ciudad.
Inicio Fin Fin

Objetivo: Proyecto: Responsable: Real: Planificado real Progreso
Ofrecer un servicio educativo Sistema municipal de educacin inicial Directora del

Programa
que garantice el acceso a la de Sistema
educacin inicial de las nias y Municipal de
nios de la ciudad. Educacin.
Los objetivos del desarrollo de un tablero de gestin se pueden resumir en:
XX Sistematizar mediciones.
XX Transformar los datos en informacin sobre la gestin de los organismos.
XX Ajustar los procesos a los objetivos estratgicos de la gestin.
Tablero de XX Monitorear peridicamente las acciones claves de la administracin.
gestin: XX Mejorar los servicios y los trabajos internos de la municipalidad.
objetivos XX Detectar desvos de los estndares ideales.
XX Formular recomendaciones y estrategias para mejorar los errores detec-
tados y la gestin.
XX Desarrollar una cultura de gestin por resultados.
Lo que busca todo tablero de gestin, por lo tanto, es mejorar la eficien-

cia, eficacia y equidad en la gestin del organismo que utiliza esta herra-
mienta organizacional, otorgando mayor flexibilidad a los responsables de los
diversos organismos pblicos y alimentando la implementacin de la gestin
por resultados.
122
UNICEF - CIPPEC
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Acerca de los autores
Nicols Fernndez Arroyo

Director del Programa de Desarrollo Local. Licenciado de Ciencia Poltica (Universidad de San Andrs).
Posgraduado en Sociedad Civil y Tercer Sector (FLACSO). Mgister en Accin Poltica y Participacin Ciudadana
en el Estado de Derecho (Universidades Francisco de Vitoria y Rey Juan Carlos, Madrid, Espaa). Exdirector
ejecutivo de la Fundacin Grupo Innova. Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en proyectos
de capacitacin de funcionarios pblicos y de implementacin de herramientas de gestin pblica. Miembro
del Consejo de Administracin de la Fundacin San Andrs (2005-2008). Miembro del Consejo Asesor Proyecto
Auditoras Ciudadanas Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin (2004-2005). Becario de la Fundacin
Carolina (gobierno de Espaa). Becario para estudios de grado (Universidad de San Andrs). Becario Friedrich
Naumann Stiftung. Docente de la Licenciatura en Gobierno y Relaciones Internacionales (UADE) e investigador
del Instituto de Estudios Sociales (INSOC) de la misma universidad. Director y capacitador del Programa Lderes
Municipales de CIPPEC. Profesor Invitado Programa de Capacitacin de Concejales y Funcionarios Municipales
Universidad Catlica Argentina (UCA). Expositor y capacitador en ms de 25 ciudades del interior del pas y el
Cono Sur sobre temtica referida a la gestin pblica.
Lorena Schejtman
Coordinadora del Programa de Desarrollo Local. Licenciada en Ciencia Poltica (Universidad de Buenos Aires).
Es candidata a mgister en Administracin y Polticas Pblicas (Universidad de San Andrs). Posgraduado en el
Programa de Gobernabilidad y Gerencia Poltica de la Escuela de Posgrado de Gerencia Poltica (Universidad
George Washington), y en el curso de Poltica Ambiental Internacional de la Universidad del Salvador (USAL). Fue
becaria de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica y trabaj en el Congreso de la Nacin,
el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno nacional en el desarrollo de polticas ambientales y de
niez y adolescencia.
La opinin de los autores no refleja necesariamente la posicin de todos los miembros

de CIPPEC o UNICEF sobre el tema analizado.
Las publicaciones de CIPPEC son gratuitas y se pueden descargar desde www.cippec.org.
CIPPEC alienta el uso y divulgacin de sus producciones sin fines comerciales.
127
Queda hecho el depsito que menciona la Ley 11.723.
Esta edicin de 300 ejemplares se termin de imprimir en noviembre de 2012,
en VERLAP S.A., Calle Comandante Spurr 653, Avellaneda, Provincia de Buenos Aires.
PLANIFICACIN DE POLTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES
Durante las ltimas dcadas, los gobiernos locales asumieron un rol protagnico en el diseo,
implementacin y evaluacin de las polticas pblicas.
Con el objetivo de fortalecer sus capacidades para gestionar polticas sociales, en particular las
destinadas a niez y adolescencia, CIPPEC y Unicef desarrollaron los siguientes manuales:
Planificacin de polticas, programas y proyectos sociales.
Monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos sociales.
Coordinacin de polticas, programas y proyectos sociales.
Los tres manuales, en conjunto y por separado, constituyen un instrumento de apoyo para quienes
trabajan en el territorio: el abordaje de los conceptos y la forma de sistematizar las herramientas
fueron especficamente diseados para ayudar a los actores locales a enfrentar los problemas
diarios de la gestin social.
El manual de planificacin de polticas, programas y proyectos sociales incluye informacin
conceptual, metodologas, herramientas y ejemplos con la finalidad de impulsar la planificacin
y apoyar tanto al diseo como a la implementacin de las polticas de niez y adolescencia en
el mbito municipal. Su principal objetivo es promover el uso de instrumentos de gestin para
fomentar mejoras en las polticas sociales locales.
CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organizacin
independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y eficiente que mejore
la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas que fomenten la
equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan
en las reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico e Instituciones y Gestin Pblica, a travs de los programas
de Educacin; Salud; Proteccin Social; Poltica Fiscal; Integracin Global; Justicia; Transparencia; Poltica y Gestin
de Gobierno; Incidencia, Monitoreo y Evaluacin; y Desarrollo Local.

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Planificacin de

1. Polticas Pblicas. I. Schejtman, Lorena II. Ttulo

CIPPEC Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

Acerca de los autores.................................................................................................................................... 127

Los proyectos realizados y las lecciones aprendidas nos permitieron di-

Adems, a partir de ellos pudimos identificar los desafos estratgicos

Para complementar y profundizar los esfuerzos realizados hasta el mo-

XX Planificacin de polticas, programas y proyectos sociales.

Los 3 manuales, en conjunto y por separa-

Una herramienta para funcionarios/as y

XX La descentralizacin de funciones hacia jurisdicciones subna-

Ambos factores de contexto, que sern descriptos con mayor profun-

Las distintas secciones de cada manual permitirn a los/as funcionarios/as

XX Comprender mejor el proceso de identificacin de prioridades, la adminis-

Acerca de este manual: planificacin de

En este manual se utilizar la frase las 3 P para referirnos a polticas, pro-

Sus objetivos son:

Para ms informacin 1. Brindar una aproximacin conceptual a la planificacin de las 3 P, en par-

En el captulo 1 se explican la transformacin del paradigma de las pol-

El captulo 2 presenta las ventajas de planificar a travs de un desarrollo con-

En el captulo 3 se desarrollan las principales herramientas para implemen-

Cmo recorrer este manual?

XX El primer recorrido est pensado para aquellos que se acercan por

Los recorridos propuestos constituyen pistas para acercarse al contenido

Recuerden que este manual forma parte de una serie compues-

1.1 Polticas, Programas y Proyectos (las 3 P) 13

En este contexto, UNICEF y CIPPEC se Aqu entenderemos a las capa-

La forma de utilizar estas herramientas variar de acuerdo con el objeto

Identificar qu es lo que se va a planificar, monitorear, evaluar

Las polticas, los programas y los proyectos (las 3 P) son algunos de

XX Qu es una poltica pblica?

XX Qu son los programas y los proyectos?

Los proyectos pueden ser definidos como la unidad mnima de asignacin

Los actores Organismos gubernamentales. Organismos nacionales y provinciales Organismos comprometidos en la

Fuente: CIPPEC, sobre la base de Chiara y Di Virgilio (2009).

Al igual que las polticas, los programas y proyectos no se mantie-

La relacin de los programas o proyectos sociales con la poltica social

1.2 El ciclo de vida de las polticas, programas y

Estas etapas suelen ser presentadas a travs de un ciclo secuencial de

El modelo secuencial sugiere una serie de instancias que conforman un

XX La identificacin del problema (necesidades no satisfechas,

El sistema municipal argentino se caracteriza por su heterogeneidad.

La institucin municipal no tiene, entonces, una forma nica. En al-

Adems, cada municipio se define por aspectos como la cantidad de

Actualmente, en la Argentina existen 2259 gobiernos locales (INDEC,

Al margen del rol fundamental y de las responsabilidades que

Al consolidarse la democracia, y como consecuencia de la reforma cons-

Los procesos descentralizadores implicaron un fuerte llamado de

Los municipios asumieron cada vez ms responsabilidades en

La expansin de esta visin centralista del Estado fue particularmente

XX En la dcada del ochenta, durante los inicios de la transicin democr-

La transferencia de responsabilidades a los niveles provincial y

Es importante reconocer que descentralizar implica siempre nuevas y Complejidades

Por ejemplo, cuando se decide, disea y gestiona una poltica social en el

XX Si la capacidad de decisin est distribuida entre las autoridades de dis-

La descentralizacin ofrece ciertas ventajas que vale la pena

Al afectar la distribucin de funciones

En paralelo, el nivel de demanda hacia los gobiernos locales aument en

Aumentan las responsabilidades

Aumentan las demandas ciudadanas

Pero los recursos no fueron

Como resultado, la situacin

El impacto de la descentralizacin en el gasto pblico