ANLISIS INTEGRAL DE LA PROBLEMTICA ADUANERA NACIONAL Y PROPUESTA

DE MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS ADUANEROS

Jos Francisco Rodrguez Pesantes

La inestabilidad poltica del Ecuador en las dos ltimas dcadas, dej atrs de ella una estela de
ineficiencia operativa, administrativa y organizacional, en la Aduana del Ecuador, sin contar con los
mltiples casos de corrupcin que se relacionaban a la misma. El tiempo de despacho de mercancas, pas
de 15 das en el ao 2006 a 6,2 das al primer trimestre de 2010. El tiempo de 6,2 das se haba tornado
un lmite casi infranqueable debido al elevado nmero de operadores involucrados en el proceso de
despacho de la mercanca. La principal estrategia que ha adoptado la administracin aduanera, de 2007 a
2010, para la disminucin de los tiempos de despacho de mercancas ha consistido en un nmero
determinado de reformas legales que permitieron la implementacin de soluciones tecnolgicas que
automatizaron ciertos procesos aduaneros. El principal problema que presenta la Aduana del Ecuador es
el elevado tiempo que toma realizar una importacin o una exportacin en comparacin con los pases
que se consideran desarrollados. Esta deficiencia es uno de los componentes que ha convertido al
Ecuador en un pas poco competitivo, desde el punto de vista logstico y comercial, y esto a su vez se ha
posicionado como una barrera muy importante para lograr el desarrollo econmico del pas de cara al
nuevo milenio.

ANTECEDENTES.
Hasta el ao 2007 la Aduana del Ecuador haba sufrido los embates de la inestabilidad poltica
de las ltimas dos dcadas, dejando detrs de ella una estela de ineficiencia operativa, administrativa y
organizacional, sin contar con los mltiples casos de corrupcin que se relacionaban a la misma.

El 15 de Enero de 2007, el Ecuador eligi y posesion un nuevo Gobierno. En ese entonces el

nuevo Gobierno Nacional se encontraba en la etapa de definicin de sus planes a largo plazo y a travs de
todos los Ministerios y Secretaras de Estado elabor el Plan Nacional de Desarrollo Social, Productivo
y Ambiental 2007 2010 (Secretara Nacional de Planificacin, 2007); el cual fue revisado y
actualizado posteriormente como el nuevo Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013 (Secretara
Nacional de Planificacin, 2009).

Entre las temticas que se abordaron en el citado plan, constan: alimentacin, salud, seguridad
social, educacin, trabajo, ambiente, agua y saneamiento, vivienda, agricultura, ganadera, pesca, turismo,
petrleo, electricidad, minera, entre otras. Este documento en su poltica nmero 11.7. promueve las
condiciones adecuadas para el comercio interno e internacional, considerando especialmente sus
interrelaciones con la produccin y con las condiciones de vida y especficamente sobre aduana indica lo
siguiente (Secretara Nacional de Planificacin, 2009):

Manejar eficiente y transparentemente los servicios aduaneros para facilitar el

comercio de exportacin y de importacin. (p337).

Con respecto al servicio pblico aduanero, el 13 de julio de 1998 se expide la Ley Orgnica de
Aduanas mediante publicacin del Registro Oficial No. 359 (Congreso Nacional, 1998) y se crea la
Corporacin Aduanera Ecuatoriana (CAE), como una persona jurdica de derecho pblico de duracin
indefinida, patrimonio del estado, con autonoma tcnica, administrativa, financiera y presupuestaria,
domiciliada en la ciudad de Guayaquil. En ese entonces la Aduana se le atribuy las competencias
tcnico-administrativas, necesarias para llevar adelante la planificacin y ejecucin de la poltica
aduanera del pas y se le entregan las facultades tributarias de determinacin, resolucin y sancin en
materia aduanera, de conformidad con esta ley y sus reglamentos.

Segn la informacin que reposa en los archivos de la Direccin Nacional de Talento Humano y
a Jofr Pavz & Zamorano Braun (2007) se evidencia que desde su creacin, la Corporacin Aduanera
Ecuatoriana fue dirigida por 19 diferentes Gerentes Generales, y por ende la estrategia institucional y la
gestin cotidiana ha pasado por 19 pticas diferentes de afrontar el control aduanero 1 hasta 2007.

1
Control Aduanero.- Es el conjunto de medidas adoptadas por la Autoridad Aduanera con el objeto de
asegurar el cumplimiento de la legislacin, cuya aplicacin o ejecucin es de su competencia o
responsabilidad, al cual debern someterse los distintos operadores de comercio exterior.
 El 4 de agosto de 2006 la Aduana prepar su Plan Estratgico Institucional 2006 2009 en
donde se consider y se plasm un anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
(FODA), mismo que se resume a continuacin:

Tabla 1 Anlisis FODA (2006 - 2009)

Fortalezas Debilidades
Autonoma tcnica y administrativa Infraestructura no funcional
Autonoma financiera y presupuestaria Administracin de procesos
Recursos financieros Personal desmotivado
Capital Humano Alta rotacin de personal
Tecnologa
Oportunidades Amenazas
Optimizacin de servicios portuarios Propuesta de concesin de servicios aduaneros
Crecimiento del comercio exterior Inestabilidad poltica
Cooperacin de organismos nacionales e Ley y normativa aduanera obsoleta
internacionales Imagen institucional deteriorada
Fuente: Corporacin Aduanera Ecuatoriana (2006)

De acuerdo a la ilustracin 1 en 2010 la recaudacin de la ADUANA super por primera vez los
US$ 3,000 millones, representando un aumento del 10,8% con respecto al 2009. Para el 2011 la
participacin de la recaudacin aduanera en los ingresos no petroleros del Presupuesto General del
Estado alcanz el 19,47% y el Distrito de Guayaquil (puerto y aeropuerto) contribuy con el 63,14%,
seguido del Distrito de Esmeraldas con 10,10% y el de Quito con 9,11%.

A finales de 2011 el tiempo promedio que toma la nacionalizacin de mercancas destinadas al

rgimen aduanero2 de consumo, sin presentar novedades en su proceso de aforo, era de alrededor de 7
das y no exista mayores registros de las inspecciones de exportaciones (Ilustracin 6 - Tiempo de
Nacionalizacin).

El marco jurdico aduanero estuvo y est compuesto por:

Desde 1998 al 2010: la Ley Orgnica de Aduanas y por su Reglamento (Congreso Nacional, 1998).
Desde el 2011 hasta la presente fecha: el Cdigo Orgnico de la Produccin, Comercio e Inversiones
y el Reglamento al Libro V del COPCI (Asamblea Nacional 2010b).

Con la Ley Orgnica de Aduanas el marco jurdico aduanero estaba basado en un modelo
burocrtico, fuertemente orientado al control de las operaciones aduaneras 3, con fines netamente de
recaudacin tributaria. El Cdigo Orgnico de Produccin, Comercio e Inversiones; en cambi introdujo
dentro de sus principios fundamentales (Art. 104) elementos como el Principio de Buena Fe y la
Facilitacin al Comercio Exterior.

SITUACIN ACTUAL Y ANLISIS DEL PROBLEMA.

El informe anual del Banco Mundial denominado Trading Across Borders llega a comparar de
forma cuantitativa (todo esto sobre la base de un embarque estndar de mercancas) varios procesos
aduaneros entre varios pases y regiones del mundo (Doing Business, 2012). Del anlisis de este informe
(resumido en la tabla 3) podemos concluir que:

La cantidad de documentos exigidos para exportar en Ecuador es superior en 33% a la cantidad de

documentos promedio de Latino Amrica & el Caribe y un 100% superior a la cantidad de
documentos promedio de los pases del OECD4.
El costo de exportar o importar un contenedor en Ecuador supera casi el doble del costo de realizar
igual operacin en Chile.
El tiempo que demora el proceso de importacin y exportacin en Ecuador es superior en un 25% al
tiempo promedio de la CAN5.

2
Rgimen Aduanero.- Es el tratamiento aduanero aplicable a las mercancas, solicitado por el
declarante, de acuerdo con la legislacin aduanera vigente.
3
Operaciones Aduaneras.- Conjunto de actividades relacionadas al trfico de mercancas, medios de
transporte y personas sometidas al control aduanero.
4
OECD.- Organization of Economic Co-operation and Development (www.oecd.org)
 Tabla 2 Trading Across Borders del ao 2012
Tiempo Costo de Tiempo Costo de
Documentos Documentos
para exportacin para importacin
Economa para exportar para importar
exportar (US$ por importar (US$ por
# #
(das) contenedor) (das) contenedor)
OECD (ms altos
4 10 1.032,00 5 11 1.085,00
ingresos)

Latino Amrica
6 18 1.257,00 7 20 1.546,00
& Caribe

Ecuador 8 20 1.455,00 7 25 1.432,00

Fuente: Doing Business (2012)

El tiempo de despacho de mercancas en el Ecuador, de acuerdo a la Ilustracin 5, pas de 12

das en el ao 2007 a 6,2 das al primer trimestre de 2010 (despus de eso se experimenta un leve
crecimiento en el tiempo total de despacho) y para la exportacin, hasta este momento, la Aduana no ha
generado un metodologa de clculo definitiva que le permita llevar un control de los tiempos que toman
dichos procesos. El tiempo de 6,2 das se ha tornado un lmite casi infranqueable debido al elevado
nmero de operadores involucrados en el proceso de despacho de la mercanca (compaas de transporte,
depsitos temporales, entidades financieras, importadores y los agentes aduaneros), cuya labor puede
involucrar tiempos relativamente extensos en cada etapa del proceso de despacho, el cual para disminuir
requiere trabajo en conjunto entre todos los involucrados y que lamentablemente muy raras veces se
logra.

13 11.91
12 11.44 11.20
11
10 10.99 9.338.94
9 8.70 8.49
das

8.00 8.04 7.48

8 7.16 7.18 7.03
7 6.64 6.54 6.42
6 6.81
6.26
5
4
Ene-Mar

Jul-Sep

Jul-Sep

Abr-Jun
Jul-Sep

Ene-Mar

Jul-Sep

Ene-Mar

Jul-Sep

Ene-Mar
Abr-Jun

Oct-Dic
Ene-Mar
Abr-Jun

Oct-Dic
Ene-Mar

Oct-Dic

Abr-Jun

Oct-Dic

Abr-Jun

Oct-Dic

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador (2012a)
Ilustracin 1 - Tiempo de Nacionalizacin
La principal estrategia que ha adoptado la administracin aduanera, en los ltimos 5 aos, para la
disminucin de los tiempos de despacho de mercancas de importacin sin claudicar el nivel el control de
la defraudacin aduanera ha consistido en un nmero determinado de reformas legales y reglamentarias
que permitieron la implementacin de soluciones tecnolgicas (dentro del mbito del Sistema
Interactivo de Comercio Exterior, SICE 6) que logr disminuir drsticamente el porcentaje de
declaraciones de importacin previamente seleccionados para un proceso de aforo fsico, desde un 65%
en el ao 2007 a un 25% en el ao 2012 como se muestra en la Ilustracin 6. Dichas soluciones
tecnolgicas, consistieron en la automatizacin de los procesos de selectividad de las declaraciones
aduaneras para ser sometidas a los diferentes canales de aforo a travs de la implementacin de un

5
CAN.- Comunidad Andina de Naciones (www.comunidadandina.org)
6
Sistema Interactivo de Comercio Exterior, SICE.- Sistema Informtico implementado en la Aduana
del Ecuador para la gestin de los procesos de carga y despacho.
sistema de perfiles de riesgos (como se explicar ms a detalle en el captulo 2.5), a parte de la
implementacin en el SICE del canal de aforo automtico.

Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador (2012a)

Ilustracin 2 - Porcentaje de Aforo Fsico

Evidentemente esta disminucin de declaraciones a ser revisadas fsicamente gener a su vez, un

dramtico descenso de los tiempos de despacho de mercancas hasta llegar a 6,2 das a comienzos del ao
2010 y que desde entonces no se ha vuelto a alcanzar estabilizndose estos tiempos en un promedio de 7
das que est an muy lejos de los niveles alcanzados por las pases de primer mundo.

Con todo lo comentado hasta ahora podemos definir, de forma general, que el principal problema
que presenta la Aduana del Ecuador es el elevado tiempo que toma realizar una importacin o una
exportacin (desde o hacia cualquier pas del mundo) en comparacin con los pases que de forma natural
se configuran como nuestros principales clientes, proveedores y competidores. Todo esto debido a la
complejidad de dichos procesos y agravado con la poca eficiencia de los servicios aduaneros y sus dems
actores dentro de la cadena logstica del comercio exterior ecuatoriano. Esta deficiencia es uno de los
componentes que ha convertido al Ecuador en un pas poco competitivo, desde el punto de vista logstico
y comercial, y esto a su vez se ha posicionado como una barrera muy importante para lograr el desarrollo
econmico del pas de cara al nuevo milenio.

En forma resumida, el proceso seguido para el despacho de las importaciones a consumo en los
distritos aduaneros es el siguiente:

1. El agente de aduana transmite la declaracin aduanera de forma electrnica al SICE.

2. El SICE determina el canal de aforo (fsico, documental o automtico) que le corresponde a la
declaracin transmitida de acuerdo al anlisis de perfil de riesgo realizado por el sistema.
3. Con Aforo automtico, se acepta la autoliquidacin 7 de tributos realizada por el importador o su
agente de aduana y se cierra la liquidacin para que se proceda con el pago y contine con su
despacho sin necesidad de que el agente de aduana tenga que entregar los documentos en ventanilla.
4. Si el canal determinado no es Aforo Automtico, la declaracin se deriva directamente al rea de
aforo documental.
5. Aceptada la declaracin electrnicamente, por medio de la recepcin electrnica del refrendo por
parte del usuario, el agente de aduana presenta los documentos que soportan los datos transmitidos
en las ventanillas.
6. El funcionario de Aforo documental asignado, aleatoriamente por el sistema, revisa los documentos,
la consistencia de los datos y si se constata documentos faltantes, se solicita al agente que complete
la informacin de ser necesario.

7
Autoliquidacin.- Determinacin tributaria preliminar realizada por el sujeto pasivo por el ingreso o
salida de mercancas del territorio aduanero, sobre la cual se efecta la liquidacin de los tributos al
comercio exterior y dems recargos.
7. Pasado el aforo documental, y de haber sido seleccionado se deriva el trmite para realizar el aforo
fsico.
8. El aforador fsico procede a revisar los documentos y profundizar en los aspectos que haya
recomendado el aforador documental. Se constata la descripcin de la mercanca, la clasificacin, el
origen y el valor declarado, contrastando este ltimo con los valores referenciales con que cuenta en
la base de valor del sistema. Si el aforo es ejecutado por una empresa verificadora (4,4% de los
trmites a nivel nacional a Julio de 2012, Ilustracin 7), la metodologa de inspeccin y aforo es
propia de cada una de as 4 empresas habilitadas, emitiendo como resultado un informe de aforo
fsico. En caso de anomalas y dependiendo de su gravedad, la mercanca es retenida en la zona
primaria hasta subsanar las mismas o iniciar el debido proceso legal.
9. Un anlisis de valor procede solo si es solicitado por el sistema, de existir una discrepancia en el
valor se procede con el proceso de duda razonable para su valoracin y posible su rectificacin de
tributos, la cual es informada al importador o su agente de aduana. En el caso de que el agente de
aduana deseare apelar, deber presentar los descargos correspondientes o puede aceptar la
rectificacin con la opcin de poder impugnar la decisin posteriormente y de ser el caso recobrar
los tributos pagados de ms.
10. Superados los pasos anteriores se cierra el trmite, emitiendo el cierre de la liquidacin y
posteriormente se procede al pago en alguna de las instituciones financieras autorizadas por la
aduana para la recoleccin de tanto los aranceles, como los impuestos y tasas fijadas por servicios
aduaneros.
11. Verificados los pagos en aduana, se procede a pagar los servicios de almacenaje y otros a los
diferentes concesionarios y se retira la mercanca.

Los problemas encontrados que ms generan malestar entre los diferentes Operadores del
Comercio Exterior son:

1. Divergencia entre horarios de atencin en oficinas de la ADUANA, de los concesionarios del

servicio de depsito temporal y horarios de atencin de bancos acreditados para realizar la
recaudacin de tributos al comercio exterior.
2. Dificultades para nacionalizar carga que llega en la modalidad de embarques parciales.
3. Problemas para concretar la devolucin de los contenedores (a las navieras como propietarias de las
unidades de carga) que contienen la carga observada durante los procesos de despacho, lleguen o no
a ser aprehendidos.
4. Problemas con la dificultad que genera la obligatoriedad de manifestar contenedores vacos.
5. Divergencia entre los procedimientos y la aplicacin de las normas aduaneras usadas por la Aduana
y las empresas Verificadoras para el proceso de Aforo.
6. Fracaso en el Desarrollo del rgimen de zonas francas ya derogado con la vigencia del Cdigo
Orgnico de la Produccin, Comercio e Inversiones (Asamblea Nacional, 2010b).

Se resalta que la gestin aduanera esta soportada en un sistema informtico caduco y muy difcil
de mantener y actualizar con la agilidad que el comercio exterior requiere, en su momento dicho sistema
cumpla con los requisitos de un sistema de gestin aduanera moderno, tales como el auto despacho, la
interconexin y centralizacin del procesamiento y el seguimiento de trmites; pero hoy en da se ha
identificado que la falta de manuales de usuarios, la variedad de mdulos desarrollados con diferentes
lenguajes de programacin actualmente desactualizados, la imposibilidad de manejar procesos
completamente automatizado y casi sin interaccin entre ellos generan ms desventajas que ventajas que
no permiten desarrollar correctamente las operaciones aduaneras.

Pese a que s se registra y calcula con regularidad, no existe un proceso sistemtico de revisin y
seguimiento del comportamiento de los tiempos de despacho de importacin a consumo (tiempo desde la
llegada del medio de transporte hasta la salida de las mercancas de la zona primaria), lo cual ayudara a
identificar las oportunidades de mejora en la disminucin de dichos tiempos. Espordicamente y basado
en pedidos puntuales de anlisis se discriminan los tiempos asociados a cada una de las 6 etapas de
despacho y sus responsables directos (pblicos o privados), de tal forma que se identifique tiempos
atribuibles a etapas anteriores a la culminacin del despacho, las diferentes etapas y los actores
involucrados son los siguientes:

Tabla 3 Etapas de la medicin del Tiempo de Despacho

ETAPA Y SU DESCRIPCION INVOLUCRADOS
 Desde la llegada del Medio de Transporte hasta el ingreso a Transportista y Depsito
1
Depsito Temporal Temporal
Desde el ingreso al Depsito hasta la transmisin electrnica
2 Agente de Aduana e Importador
de la DAU
Desde la Transmisin Electrnica de la DAU hasta la
3 Agente de Aduana e Importador
Recepcin de los Documentos
Desde la Recepcin de los Documentos hasta su Liquidacin
4 Aduana
de Tributos
5 Desde la Liquidacin de Tributos hasta el Pago Agente de Aduana e Importador
Agente de Aduana, Importador,
6 Desde el Pago hasta la Salida de Garita de la Zona Primaria Transportista y Depsito
Temporal
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador (2012a)

Finalmente, la ptica de la ADUANA en la parte operativa, no slo debe centrarse en la

reduccin de tiempos de despacho relacionados a los procesos aduaneros, sino tambin a la simplificacin
de los procedimientos y sistemas conexos que tambin estn involucrados en los procesos de importacin
y exportacin de mercancas, como la emisin de los documentos de soporte y de control previo.

De acuerdo a Jofr Pavz (2007) el sistema informtico, denominado como Sistema Interactivo
de Comercio Exterior (SICE), fue diseado con base en el sistema informtico de la Aduana de Per y
adecuado a las necesidades de la ADUANA en las gestiones de los aos 2000 a 2001. Es un sistema
centralizado e interconectado que controla tanto la importacin como la exportacin a travs de mdulos
que en muchos aspectos no se comunican entre ellos. El sistema tiene varios mdulos, por ejemplo aquel
para transmisin electrnica al cual estn afianzados transportistas, navieros, compaas areas, empresas
verificadoras, depsitos temporales, empresas consolidadoras y desconsolidadoras, entidades portuarias y
aeroportuarias y bancos.

Los procesos informticos antes mencionados son utilizados por alrededor de 50.000 usuarios
externos e internos con el fin de cumplir con las formalidades aduaneras y a la vez como una herramienta
de consulta para el seguimiento de trmites y acceso a informacin sobre temas aduaneros que publique la
ADUANA.

En total, los costos asociados al trmite aduanero representan aproximadamente unos 400
millones de dlares entre los aos 2004 y 2009. La mayora de estos costos dependen de variables que
cambian en funcin de la agilidad del despacho de las mercancas, la cual a su vez, se fundamenta en los
procesos implementados y soportados tcnicamente en un sistema informtico que debe brindar las
facilidades del caso tanto a los funcionarios aduaneros como a los operadores de comercio exterior.

Jofr Pavz (2007) realiz un diagnstico global de la administracin y sistema aduaneros, con
vistas a implementar un plan de reforma y modernizacin en representacin de la Organizacin Mundial
de Aduana. Dentro del anlisis efectuado, indica lo siguiente:

Que en los ltimos aos no se han realizado mayores inversiones en infraestructura y

tecnologa, y que el sistema SICE requiere ser actualizado, para permitir automatizar mayores
trmites que permitan agilizarlos y despersonalizarlos. (p28).

Respecto a esta aseveracin, se puede indicar que desde el ao 2007 la ADUANA ha efectuado
algunas inversiones en fortalecer su infraestructura tecnolgica, y se han hecho intentos para automatizar
nuevos procesos y mejorar los existentes obteniendo un xito relativo en trminos de facilitacin de
comercio, pero hasta el momento no se ha afrontado una actualizacin integral del sistema aduanero
SICE, que conlleve a un cambio drstico de la manera como se maneja el Despacho Aduanero.

Adems de esto el mismo informe realizado por Jofr Pavz (2007) se hace referencia a que a
principios de 2005 el Ecuador estaba implementando un plan de modernizacin aduanera con el apoyo del
Banco Mundial, el objetivo del plan era incrementar la eficiencia, efectividad y transparencia de las
operaciones de la ADUANA. De este informe se desprende la siguiente cuantificacin de las
ineficiencias aduaneras en el Ecuador:
 Cada da de demora en aduana tiene un costo equivalente a un arancel del 0.8%
del valor de la mercanca. Conforme a la anterior estadstica, los productos que
ingresan con 0% de arancel, al demorarse un promedio de 10 das en ser
desaduanizados, pagan un valor equivalente al 8.1% del valor de la mercanca.
(p44).

Actualmente una de las ms grandes problemticas que tienen que enfrentar los Operadores de
Comercio Exterior (OCEs) es la obtencin de un conjunto de documentos de control previo y licencias
de importacin, emitidos por diferentes organismos gubernamentales de control, como requisito para la
importacin/exportacin de diferentes productos. Los organismos de control encargados de generar estos
documentos en la actualidad son:

1. Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca (MAGAP)

2. Consejo Nacional de Calidad (CONCAL)
3. Instituto Nacional de Pesca (INP)
4. Ministerio de Salud Pblica (MSP)
5. Instituto Nacional de Higiene y Medicina tropical Leopoldo Izquieta Prez (INH)
6. Ministerio de Industria y Productividad (MIPRO)
7. Organismo de Acreditacin Ecuatoriana (OAE)
8. Instituto Ecuatoriano de Normalizacin (INEN)
9. Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas
10. Ministerio de Gobierno
11. Ministerio de Transporte y Obras Pblicas

La obtencin de los documentos de acompaamiento y licencias pertinentes a un trmite de

importacin / exportacin genera una gran complicacin logstica en los OCEs debido a la lentitud y a la
cantidad de trmites que deben realizar en los organismos correspondientes, constituyndose en una
situacin adversa a la facilitacin del Comercio Exterior que es uno de los principales enfoques del
gobierno y de sus entes ejecutores, entre ellos la ADUANA. Tal como lo indica la Organizacin Mundial
de Aduanas (2007) al afirmar:
Aunque se estn produciendo las reformas de las administraciones de Aduanas y
est disminuyendo el tiempo de despacho de mercancas, la puesta en marcha de
forma eficaz y rentable de esta reforma se complica por el hecho de que sta debe
realizarse en colaboracin con otras agencias como la de la administracin
fiscal, inmigracin, polica, defensa y agricultura. (p27).