UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

ORIENTADOR: PROFESSOR DR. RODRIGO STUMPF GONZALEZ

CSAR AUGUSTO S. DA SILVA.

A POLTICA BRASILEIRA PARA REFUGIADOS (1998-2012)

Porto Alegre, dezembro de 2013.

 CSAR AUGUSTO S. DA SILVA.

A POLTICA BRASILEIRA PARA REFUGIADOS (1998-2012)

Tese apresentada ao Programa de Ps-

Graduao em Cincia Poltica, da
Universidade Federal do Rio Grande do
Sul, como requisito parcial para obteno
do grau de Doutor em Cincia Poltica.

Orientador: Rodrigo Stumpf Gonzalez.

Porto Alegre, dezembro de 2013.

 CSAR AUGUSTO S. DA SILVA.

A POLTICA BRASILEIRA PARA REFUGIADOS (1998-2012)

____________________________________________________________
PROF. DR. RODRIGO STUMPF GONZALEZ (ORIENTADOR)

__________________________________________________
Profa. Dra. Sonia Raninchesky PPGEI UFRGS

__________________________________________________
Prof. Dr. Slon Viola PPGCS- UNISINOS/RS

___________________________________________________
Prof. Dr. Carlos Arturi PPGCP UFRGS
 AGRADECIMENTOS

Ao apoio familiar que recebi para realizar este trabalho durante este longo
perodo.
Ao NUARES, Ncleo de Apoio aos Refugiados do Estado do Esprito Santo,
pela inspirao inicial na realizao desta pesquisa.
Viviane Mozine Rodrigues, pela longa parceria durante todo o tempo em
que estive no NUARES, o crescimento profissional e o apoio na realizao do
trabalho.
Francielle Uber, pela ajuda inestimvel na realizao da pesquisa emprica
deste trabalho.
todos os amigos e profissionais pertencentes Ctedra Srgio Vieira de
Mello.
Ao orientador, professor Rodrigo Gonzalez, pela pacincia, sugestes e
orientao essencial para eu chegar neste ponto.
 RESUMO

Este trabalho procura verificar o desenho institucional e o protagonismo das

principais instituies polticas que lidam com refugiados no Brasil, a partir da
atuao da centralidade poltica do Comit Nacional para Refugiados e da Polcia
Federal. Os processos decisrios, os procedimentos burocrticos de controle
migratrio e de segurana do governo brasileiro a respeito do fenmeno do
deslocamento forado de refugiados. Busca analisar a burocracia e os mecanismos
procedimentais voltados aos estrangeiros no que tange aos refugiados. Identificando
as dificuldades institucionais, os limites e os desafios para implementao de
polticas pblicas voltadas aos refugiados. Assim como as parcerias e operaes
conjuntas com a sociedade civil organizada e a comunidade internacional desde o
funcionamento do Comit Nacional para Refugiados, de 1998 at o ano de 2012.
Tanto em relao aos refugiados por elegibilidade quanto queles trazidos para
reassentamento, particularmente as conexes com a doutrina integral dos direitos
humanos e com a poltica externa brasileira. Evidenciando a falta de coordenao, a
fragmentao e a pulverizao da poltica migratria como um todo, e da politica
para refugiados de maneira particular, conectados com o passado autoritrio do pas
e a manuteno de mecanismos restritivos para insero local de estrangeiros.

Palavras-chave: refugiados - polticas pblicas - direitos humanos

 ABSTRACT

This work seeks to verify the institutional design and role of the main political
institutions dealing with refugees in Brazil, from the action of the political centrality of
the National Committee for Refugees and the Federal Police. Decision-making
processes, the bureaucratic procedures of migration control and security of the
Brazilian government about the phenomenon of forced displacement of refugees.
Seeks to analyze the bureaucracy and procedural mechanisms geared to foreigners
regarding refugees. Identifying the institutional difficulties, limits and challenges to the
implementation of public policies geared to refugees. As well as partnerships and
joint operations with organized civil society and the international community since the
operation of the National Committee for Refugees from 1998 until the year 2012.Both
in relation to refugees for eligibility as those brought to resettlement, particularly
connections with full human rights doctrine and Brazilian foreign policy. Highlighting
the lack of coordination, fragmentation and pulverization of migration policy as a
whole, and refugee policy in a particular way, connected with the authoritarian past of
the country and the maintenance of restrictive mechanisms for local insertion of
foreign.

Key words: refugees - public policy - human rights

 RESUM

Ce travail vise vrifier la conception institutionnelle et le rle des principales

institutions politiques qui s'occupent des rfugis au Brsil, de l'action de la centralit
politique du Comit national pour les rfugis et la police fdrale. Processus de
prise de dcision, les procdures bureaucratiques de contrle et de scurit du
gouvernement brsilien sur le phnomne du dplacement forc des rfugis
migration. Cherche analyser la bureaucratie et des mcanismes procduraux
adapts aux trangers concernant les rfugis. Identifier les difficults
institutionnelles, les limites et les dfis la mise en uvre des politiques publiques
visant les rfugis. Ainsi que des partenariats et des oprations conjointes avec la
socit civile organise et la communaut internationale du fonctionnement du
Comit National pour les Rfugis, de 1998 jusqu' l'anne 2012. Tant en ce qui
concerne les rfugis d'ligibilit que ceux mis la rinstallation, en particulier les
connexions avec la doctrine complte des droits de l' homme et la politique trangre
brsilienne. Soulignant le manque de coordination, la fragmentation et la
pulvrisation de la politique migratoire dans son ensemble, et les rfugis d'une
manire particulire, en relation avec le pass autoritaire du pays et le maintien de
mcanismes restrictifs pour l'intgration locale des trangers.

Palavras-chave: rfugis - politiques publiques - droits de lhomme

 LISTA DE SIGLAS

ACNUR Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados

CONARE Comit Nacional para Refugiados
CIC Conselho de Imigrao e Colonizao
CICV Comit Internacional da Cruz Vermelha
CIE - Centro de Informaes do Exrcito
CIR Comit Intergovernamental para Refugiados
CNIG Conselho Nacional de Imigrao
CODI Centro de Operao de Defesa Interna
DOPS - Departamento de Ordem Poltica e Social
DOI - Departamento de Operaes Internas
INIC Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao
MJNI Ministrio da Justia e Negcios Interiores
MRE Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty)
OEA Organizao dos Estados Americanos
OIR Organizao Internacional dos Refugiados
OIT Organizao Internacional do Trabalho
ONU Organizao das Naes Unidas
PNDH Programa Nacional de Direitos Humanos
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
SNI Servio Nacional de Informaes
UNRRA - Administrao das Naes Unidas para Auxlio e o Restabelecimento.
UNRWA Agncia da ONU para Refugiados Palestinos do Oriente Prximo
SHAEF - Supremo Quartel General da Fora Expedicionria Aliada
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Roteiro de Anlise da Pesquisa .............................................................. 16

Quadro 2 Refugiados por Elegibilidade/ Por Ano .................................................. 154
Quadro 3. Gastos do Governo com a Causa dos Refugiados ............................... 205
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Distribuio dos Refugiados por Pases.................................................. 161

Figura 2: Nmero de Refugiados sob Proteo do ACNUR .................................. 164
Figura 3: Estimativa de Crescimento de Refugiados no Brasil ............................... 164
Figura 4: Organograma da Secretaria Nacional de Justia e localizao do CONARE
............................................................................................................................... 181
Figura 5: Distribuio das Solicitaes de Refgio no Brasil por Regio ............... 201
Figura 6 Organograma da Polcia Federal ............................................................ 225
Figura 7 : Coordenao de Polcia de Imigrao ................................................... 225
 SUMRIO

INTRODUO ......................................................................................................... 13
1 CONTEXTUALIZAO E APORTES TERICOS CONCEITUAIS: MIGRAES
INTERNACIONAIS, REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS .............................. 23
1.1 A ABORDAGEM POLTICA DE HANNAH ARENDT .......................................... 37
2 NACIONALISMOS EUROPEUS E O SURGIMENTO DOS REFUGIADOS NO
CONTEXTO DO SCULO XX ................................................................................. 43
2.1 A POLTICA DOS ESTADOS NACIONAIS E OS REFUGIADOS
CONTEMPORNEOS NO INCIO DO SCULO XX .............................................. 48
2.2 O PERODO ENTRE GUERRAS - OS REFUGIADOS E AS CONFERNCIAS
INTERNACIONAIS NA PRIMEIRA METADE DO SCULO XX A CONSTRUO
DE UMA ESTRUTURA INTERNACIONAL DE PROTEO.................................... 55
2.3 O PERODO ENTRE GUERRAS: OS REFUGIADOS E O FRACASSO DA LIGA
DAS NAES .......................................................................................................... 59
2.4 A ORGANIZAO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS E O NASCIMENTO
DO ACNUR (ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA REFUGIADOS)
PERSPECTIVA HISTRICA ................................................................................. 67
3 OS REFUGIADOS E OS ORGANISMOS DE PROTEO DA ONU NA POLTICA
INTERNACIONAL DA SEGUNDA METADE DO SCULO XX .............................. 79
3.1 AS AGNCIAS DA ONU DE PROTEO AOS REFUGIADOS NO CONTEXTO
DA GUERRA FRIA ................................................................................................... 79
3.2 A POLTICA PARA REFUGIADOS NO MBITO REGIONAL AMRICA LATINA .
................................................................................................................................. 94
4 O BRASIL E A POLTICA MIGRATRIA PARA REFUGIADOS NO SCULO XX .
............................................................................................................................... 104
4.1 O GOVERNO VARGAS E A POLTICA MIGRATRIA PARA REFUGIADOS:
ANOS 30 ................................................................................................................ 107
4.2 O PERODO PS-SEGUNDA GUERRA MUNDIAL: O UTILITARISMO E OS
ACORDOS COM ORGANISMOS INTERNACIONAIS E NO GOVERNAMENTAIS ..
............................................................................................................................... 120
4.3 OS REFUGIADOS E O REGIME CIVIL-MILITAR BRASILEIRO (1964-1984)-
MUDANAS NA POSTURA GOVERNAMENTAL E NA PERCEPO DOS
REFUGIADOS........................................................................................................ 128
4.4 PERODO DE TRANSIO: DO REGIME MILITAR REDEMOCRATIZAO -
A DOUTRINA INTEGRAL DOS DIREITOS HUMANOS. ....................................... 140
5 AS POLTICAS PARA REFUGIADOS NO BRASIL: 1998-2012 ....................... 147
5.1 OS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS PARA O RECONHECIMENTO DE
REFUGIADOS PERANTE AS AUTORIDADES BRASILEIRAS E AS POLTICAS
VOLTADAS AOS REFUGIADOS ........................................................................... 148
5.2 OS PRINCIPAIS ATORES POLTICOS NA POLTICA BRASILEIRA PARA
REFUGIADOS........................................................................................................ 168
5.2.1 CONARE: Comit Nacional para Refugiados lei 9.474/1997 ................. 168
5.2.1.1 Estrutura, composio e funcionamento .................................................... 168
5.2.1.2 CONARE: limitaes, oramento e desafios .............................................. 180
5.2.2 A Polcia Federal ......................................................................................... 209
5.2.3 A poltica de reassentamento de refugiados como poltica externa
brasileira para questes humanitrias o papel do Ministrio das Relaes
Exteriores e das organizaes no governamentais ....................................... 232
5.2.4 A poltica externa brasileira e o reassentamento de palestinos ............. 244
CONCLUSO ........................................................................................................ 254
REFERNCIAS ...................................................................................................... 267
ANEXO I: Legislao e Resolues .................................................................... 289
ANEXO II: Documentos e Relatrios. ................................................................. 291
ANEXO III: Questes Submetidas aos Agentes Pblicos. ................................ 292
 13

INTRODUO

Atualmente observa-se um aumento exponencial das migraes

internacionais de pessoas de todos os tipos, em todas as regies do planeta.
Segundo o Relatrio da Organizao das Naes Unidas para Migrao
Internacional e Desenvolvimento, do ano de 2013 (ONU, p.4), existe hoje 232
milhes de migrantes internacionais.
Ou seja, jamais tantas pessoas residiram fora de seus pases de origem como
agora, sendo que o continente asitico lidera este processo global, tendo recebido
20 milhes de migrantes entre os anos de 2000 e 2013, podendo ultrapassar o
continente europeu em pouco tempo nesta questo (ONU, p.5).
E dentre estes migrantes internacionais que formam o quadro global de
mobilidade humana, existem os refugiados. Isto , aqueles obrigados a se
deslocarem de um pas a outro ou de uma regio outra por motivos de
perseguio racial, religiosa, poltica, grupo social ou nacionalidade.
Apesar de formarem uma pequena poro destes movimentos migratrios
mundiais, eles transitam cada vez mais de um pas ou continente para outro ao lado
de indivduos que migram por vrias outras razes no relacionadas com o
recebimento de proteo contra estas perseguies, acontecendo em geral atravs
de fluxo irregular, sendo hoje por volta de 15 milhes de pessoas classificadas deste
modo, conforme o mesmo documento da ONU (2013, p.7).
Neste contexto, esta pesquisa apresenta enquanto objetivos a visualizao da
ao poltica do Estado brasileiro a respeito do tema dos refugiados desde o
funcionamento do Comit Nacional para Refugiados (CONARE), em 1998, at o ano
de 2012. Os objetivos sero perseguidos a partir do ponto de vista dos agentes
pblicos do Estado, o detalhamento do processo decisrio e os procedimentos das
instituies polticas envolvidas com a questo migratria para reconhecimento da
condio de refugiado e a habilidade dos agentes, identificando as dificuldades
institucionais e burocrticas para execuo de polticas pblicas voltadas aos
refugiados. Assim como o procedimento para chegada e instalao dos refugiados
reassentados, trazidos ao Brasil nos marcos de acordos de solidariedade com a
comunidade internacional e as organizaes no governamentais.
 14

A pesquisa busca familiarizar-se com um tema ainda pouco explorado na

cincia poltica, pelo menos no Brasil. Neste sentido, as aproximaes e abordagens
fazem conexo direta com o levantamento bibliogrfico nacional e internacional. E
principalmente com entrevistas, palestras e opinies de pessoas que ocupam cargos
estratgicos na poltica migratria brasileira e tiveram experincias prticas com os
refugiados. Isto , as autoridades migratrias que decidem sua condio no pas e
as instituies que os auxiliam.
Assim, examinamos as instituies polticas envolvidas com os deslocados a
partir do protagonismo do Ministrio da Justia, atravs da anlise do CONARE e da
Polcia Federal, do papel do Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty) e das
organizaes no governamentais relativos poltica para reassentados, alm da
atuao da comunidade internacional, por meio do ACNUR.
Inclusive a interao entre seus representantes, o depoimento de seus
componentes, os acordos firmados entre governo, comunidade internacional e
sociedade civil organizada, em atuao tripartite, de modo verificao do processo
decisrio a respeito de polticas e do ambiente institucional formatado. O que acaba
envolvendo refugiados e solicitantes de refgio, particularmente relacionado s
competncias e aes polticas dos agentes de fronteira e s polticas regulatrias
para pessoas deslocadas.
Neste sentido, procuramos entrevistar membros do CONARE e da policia
federal por meio de questes semiestruturadas. Do mesmo modo que utilizamos
entrevistas estruturadas junto aos agentes de fronteira (que no quiseram se
identificar), particularmente os membros de delegacias migratrias das regies Norte
e Centro-Oeste do pas, ao longo dos anos de 2011 e 2012.
Tambm utilizamos as palestras e manifestaes pblicas produzidas pelos
membros do CONARE e da polcia federal em diferentes eventos em que estivemos
presentes: o Seminrio Direito dos Migrantes o novo Estatuto dos Estrangeiros
como Lei de Migrao, promovido pela Secretaria Nacional de Justia, em maio de
2012, no Rio de Janeiro. O Seminrio Construindo Polticas Pblicas de Migrao
no Estado do Paran, promovido pela Secretaria de Estado de Justia, Cidadania e
Direitos Humanos do Estado do Paran, em abril de 2013, em Curitiba.
Assim como utilizamos o Seminrio Direito dos Refugiados e Direitos
Humanos: aplicao nas Fronteiras Brasileiras, em Vitria, na capital do Estado do
 15

Esprito Santo, promovido pelo ACNUR e pela Policia Federal, em abril de 2005. O
Seminrio Acolhimento aos Refugiados no Contexto Atual das Relaes
Internacionais: aes e perspectivas no caso capixaba, promovido pela
Universidade de Vila Velha, em setembro de 2004. Assim como o curso de Direito
Internacional dos Refugiados para Professores Universitrios, promovido pela
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)/PR, em outubro de 2012; alm de artigos e
livros produzidos por delegados e policiais federais a respeito da temtica migratria.
As verificaes do processo decisrio envolvendo agentes de fronteira e
organismos do governo parte de nosso interesse pela pesquisa a respeito de
solicitantes de refgio e refugiados no Brasil, desde a criao do Ncleo de Apoio
aos Refugiados do Esprito Santo (NUARES). Um projeto de extenso criado em
meados do ano 2004 na Universidade de Vila Velha (UVV), nos cursos de Relaes
Internacionais e Direito, no Estado do Esprito Santo, e que at hoje continua
existindo.
O NUARES organizava eventos e seminrios em que participavam atores
polticos envolvidos com o tema migratrio dos refugiados no pas, desde 2004. O
Estado capixaba apresenta uma malha porturia enorme, com sete portos ao todo,
com grande potencial para chegada de imigrantes internacionais, clandestinos em
navios, e que poderiam vir a se tornar refugiados aps solicitao, visto que a
movimentao de chegada e partida de navios na regio era praticamente diria.
Chamava ateno manifestao dos agentes de fronteira, em torno das
raras solicitaes de refgio contabilizadas oficialmente no perodo em que
estivemos no projeto NUARES: uma estatstica somente de trs solicitaes, entre
1998 e 2004, realizadas pelos imigrantes internacionais identificados na regio que
solicitaram refgio. Esta questo especialmente levou-nos pesquisa global a
respeito da poltica brasileira para refugiados, desde a criao do CONARE at os
dias atuais no contexto do aumento das migraes internacionais em direo ao
Brasil, do ponto de vista dos agentes pblicos e a viso a respeito deste fenmeno.
De uma questo originariamente europeia na primeira metade do sculo XX,
devido aos processos de descolonizao da frica e da sia, os refugiados se
transformaram em um problema global sistmico, tendo em vista que as migraes e
a poltica internacional intensificaram suas relaes recprocas, na anlise de REIS
(2004). De um lado, os fluxos migratrios aumentaram por uma srie de razes
 16

polticas, sociais e econmicas, e, por outro, os principais governos dos Estados

nacionais atuaram sobre os fluxos, necessitando estabelecer polticas para todos os
tipos de migrao, inclusive deslocamentos forados que produziam refugiados
(REIS, 2004).
Assim, com o surgimento do Estatuto dos Refugiados, o Brasil passou a ter
uma poltica pblica para a identificao, recebimento e acolhimento de refugiados,
funcionando no mbito do Ministrio da Justia e que j completa mais de uma
dcada de funcionamento. O desafio deste trabalho analisar os procedimentos e
as polticas colocadas por esta legislao e seu impacto na comunidade refugiada
no Brasil, a partir da viso do Estado nacional e de suas autoridades. O trabalho,
portanto, segue o roteiro de anlise dos seguintes atores que executam a poltica
para refugiados no pas, e a conexo de trabalho conjunto entre eles:

Quadro 1 O ROTEIRO DE ANLISE DA PESQUISA

GOVERNO SOCIEDADE
1) Ministrio da Justia:
1) Organizaes No Governamentais
- CONARE
2) O papel do ACNUR Alto Comissariado
- Polcia Federal
das Naes Unidas para Refugiados
2) Ministrio das Relaes Exteriores;
FONTE: Elaborao prpria

CATEGORIAS/TERMOS

Refugiados
A pesquisa adota o conceito de refugiado consagrado na Conveno de
Genebra de 1951, relativo ao Estatuto dos Refugiados; e o Protocolo Adicional de
Nova York, de 1967, relativo ao Estatuto dos Refugiados, todos da Organizao das
Naes Unidas (ONU); e o do Estatuto dos Refugiados do Brasil, Lei 9.474/19971.
Dessa forma, os refugiados so categorizados segundo os parmetros
jurdicos nacionais e internacionais enquanto migrantes forados que atravessam as
fronteiras nacionais dos seus pases de origem ou de moradia habitual em busca de
proteo contra perseguies sistemticas, como consequncia de fundados
temores de regimes polticos totalitrios e/ou arbitrrios, lutas pelo poder ou guerras
civis que proporcionam perseguies fundamentadas nas cinco reas apontadas

1
Artigo 1 da Lei 9.474/1997, de 22 de julho de 1997.
 17

pela legislao: raa, religio, nacionalidade, grupo social e opinio poltica, embora
na realidade cotidiana situaes de violncia sistemtica generalizada e de
perseguies possam vir combinadas com questes sociais e econmicas,
configurando as chamadas migraes internacionais mistas, como frisam BETTS
(2010) e LONG (2013).

Migraes Foradas
Migrao forada caracteriza-se pela necessidade imposta a indivduos ou
grupos inteiros de deixar o local ou pas de origem por motivos alheios sua
vontade. Essas causas podem ser de origem econmica, social, desastres naturais,
ambientais e outros fatores relevantes que provoquem crises humanitrias, isto ,
situaes onde a organizao poltica e social no pode garantir as necessidades
bsicas indispensveis de sobrevivncia ao todo ou parte de populao.

Asilados Polticos
Categoria distinta dos refugiados, particularmente na Amrica Latina, onde os
asilados (territoriais ou diplomticos) no se confundem com os refugiados. O asilo
surgiu ainda na formao do Estado moderno europeu como garantia de vida contra
as guerras em mosteiros e instituies religiosas (solo sagrado), mas foi consagrado
na Amrica Latina por tratados regionais, enquanto garantia contra a perseguio do
Estado, por meio das Convenes Americanas sobre Asilo de 1928, 1933, 1939 e
1954. Embora exista um intercmbio e uma sinonmia com refgio em grande parte
do mundo, os dois institutos no se confundem, apresentando evoluo histrica e
jurdica distinta. O asilo configura uma relao particular do indivduo perseguido
com o Estado que o acolhe, um direito do Estado.

Aptridas
Todos aqueles indivduos que no so titulares de uma nacionalidade e que
por isso no so considerados nacionais de nenhum Estado. Alguns aptridas so
tambm refugiados e recebem proteo do Alto Comissariado das Naes Unidas
para Refugiados (ACNUR), mas a maioria no . A Assembleia Geral da ONU
delegou ao ACNUR a funo de reduzir os casos de apatridia no mundo mediante a
aplicao da Conveno da ONU de 1961 para Reduo dos Casos de Apatridia.
 18

Hannah Arendt uma das primeiras autoras a chamar ateno para a populao de
aptridas.

Deslocados Internos
Pessoas ou grupos de pessoas que foram foradas ou obrigadas a fugir de
seus lares ou lugares de residncia, ou abandon-los em razo de conflitos
armados, de situaes de violncia generalizada de violaes de direitos humanos
ou desastres naturais ou causados pelo homem, e que ainda no atravessaram uma
fronteira entre Estados reconhecida internacionalmente.

Solicitantes de refgio
Algum que foge de seu pas de origem ou habitual de maneira forada e
pede que lhe concedam a condio de refugiado em outro pas.

Imigrantes Econmicos
Algum que deixa seu pas de origem ou habitual para buscar melhores
condies de trabalho e de qualidade de vida em outro pas.

Repatriao
As pessoas podem regressar ao seu pas de origem voluntariamente. Mas, se
so obrigadas a faz-lo contra a vontade, chama-se de repatriao forada,
equivalente ao refoulement ou deportao. A repatriao voluntria
considerada uma das solues duradouras para o problema dos refugiados, por
parte do ACNUR.

Reassentamento
Mecanismo proposto por pases e pelo ACNUR aos refugiados que continuam
ameaados ou no conseguem integrar-se ao primeiro pas de refgio, deslocando-
se para um terceiro pas que os recebe, como resposta humanitria e soluo
duradoura para os problemas dos refugiados.
No caso da importncia do levantamento bibliogrfico, este trabalho busca
analisar a poltica para refugiados no Brasil a partir do marco terico de Hannah
Arendt (1989, 1994, 1999, 2011) na cincia poltica, e a partir da literatura
especializada em refugiados no mbito da histria, direito e relaes internacionais,
 19

ainda sem traduo para lngua portuguesa: LOESCHER (1993, 1999, 2001),
BETTS (2010), BETTS e LOESCHER (2011), BETTS, LOESCHER E MILNER
(2008), CHIMNI (1998, 2004), HADDAD (2008), HATHAWAY (1997, 2007),
BENHABIB (2004, 2012), ZOLBERG, SUHRKE E AGUAYO (1989).
Assim, a pesquisa desenvolver-se- com base no levantamento da
bibliografia nacional e internacional a respeito dos refugiados (cujas publicaes no
Brasil ainda so majoritariamente no campo do Direito, da Histria e da
Sociologia),assim como na anlise das entrevistas e palestras dos agentes pblicos,
da documentao e da legislao nacional.
A pesquisa emprica com autoridades de fronteira, com membros do
CONARE e com organizaes no governamentais, procura expor a relao
Estado/sociedade na execuo de polticas para refugiados com o objetivo de
demonstrar a viso do Estado brasileiro, a habilidade dos agentes e o procedimento
das instituies do Estado na burocracia para o reconhecimento da condio de
refugiado aos solicitantes que chegam ao territrio nacional. Alm do procedimento
para a chegada e instalao dos refugiados reassentados, trazidos ao Brasil nos
marcos dos acordos de solidariedade.
A perspectiva oficial, ou seja, dos agentes pblicos envolvidos com a questo,
de fundamental importncia para alcanar os objetivos do trabalho,
particularmente dos agentes de fronteira e sua viso a respeito do fenmeno
migratrio e mais especificamente dos refugiados.
A pesquisa salienta as entrevistas com as autoridades de fronteira que, por
fora da lei 9.474/97, so as autoridades que primeiro entram em contato com os
solicitantes de refgio. Do mesmo modo que consultas s bibliotecas e aos acervos
do Senado Federal, da Cmara dos Deputados, do Ministrio das Relaes
Exteriores, e do Instituto Rio Branco e da Biblioteca Nacional, em Braslia e Rio de
Janeiro.
Tambm consultas ao Instituto Interamericano de Direitos Humanos, em San
Jos da Costa Rica, e s organizaes no governamentais que lidam com o tema
(Critas Arquidiocesana em So Paulo e Rio de Janeiro, o Centro de Estudos
Migratrios, Instituto de Migraes e Direitos Humanos, Associao Antnio Vieira) e
ao ACNUR podem mostrar uma superviso e as tendncias a respeito da temtica.
Desde a criao da Lei 9474/97, o Estatuto dos Refugiados do Brasil, o pas
vem procurando estabelecer uma poltica para esta populao de deslocados de
 20

maneira forada que chegam ao territrio nacional. O governo brasileiro criou uma
estrutura institucional para determinar quem ou no refugiado no pas, atravs do
Comit Nacional de Refugiados (CONARE), e estabeleceu a competncia funcional
das autoridades de fronteira para identificar e encaminhar solicitaes de refgio ao
rgo em Braslia.
Do mesmo modo que definiu um acordo internacional com o Alto
Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) para uma poltica de
reassentamento em seu territrio. Isto , receber refugiados em grupo, trazidos pela
ONU, daqueles que no se adaptaram ao primeiro pas de refgio, e apresenta o
apoio das organizaes no governamentais para o recebimento e integrao desta
populao especfica na sociedade brasileira.
No captulo um trabalhamos com o desenvolvimento dos conceitos chaves,
diferenciando o surgimento do fenmeno dos refugiados e suas distines para as
categorias mais gerais em torno das migraes internacionais e dos deslocamentos
forados. Assim como as polticas migratrias brasileiras no incio do sculo XX,
quando do surgimento internacional da questo.
Esta considerao importante em um mundo contemporneo formado por
estados nacionais. Ou seja, de estados constitudos por membros que so
entendidos como nacionais, e empenhados em monopolizar com eficincia os meios
legtimos de circulao de pessoas, na linguagem de TORPEY (2005, p. 41).
Tendo em vista que os governos dos estados ainda hoje procuram incluir
pessoas e, ao mesmo tempo, excluir outras, no desenvolvimento de suas polticas
migratrias (HADDAD, 2008). Apresentam um sistema de registros, identificao,
censos, carimbos e passaportes de modo a armazenar conhecimento e informao
sobre seus nacionais e os estrangeiros, buscando desenvolver sua burocracia
nacional de controle migratrio (TORPEY, 2005).
Dessa forma, a poltica de refugiados do Brasil pressupe uma poltica de
regulamentao migratria a partir de normas de admisso e de estadia no pas, que
envolvem os processos decisrios do Estado nacional. Consubstanciado pela ao
dos agentes pblicos envolvidos diretamente na questo, assim como pela atuao
das organizaes no governamentais e de organizaes internacionais
humanitrias.
 21

Isto , a poltica de refugiados do Brasil pressupe uma poltica de

regulamentao (regulatria) migratria a partir de normas de admisso e de estadia
no pas, que envolvem os processos decisrios do Estado nacional, materializado
pela ao dos agentes pblicos envolvidos diretamente na questo, assim como
pela atuao das instituies estatais.
O captulo dois inicia com a trajetria histrica das primeiras grandes massas
de refugiados no mundo europeu no perodo da Liga das Naes (SDN) e de sua
ao poltica no contexto entre as duas guerras mundiais (ARENDT, 1989, 1999,
2011). Chega at o perodo de criao da Organizao das Naes Unidas (ONU) e
de seus organismos de proteo aos refugiados: o Alto Comissariado das Naes
Unidas para Refugiados e a Agncia das Naes Unidas para Refugiados
Palestinos.
O texto continua contextualizando em seu captulo terceiro as polticas
nacionais dos Estados no mbito da Guerra Fria e o crescimento vertiginoso da
questo dos refugiados ao tornar-se um problema global. E neste sentido, massas
de deslocados de maneira forada surgindo no continente africano, asitico e latino-
americano, at chegar ao perodo do sculo XXI, particularmente na Amrica Latina
(BETTS; LOESCHER, 2011).
No captulo quatro, de modo a examinar as decises estatais brasileiras,
remonta-se ao perodo entre a Primeira e a Segunda Guerra Mundial. Neste perodo
o Estado nacional teve seu primeiro grande contato com aqueles que seriam
definidos enquanto refugiados internacionalmente, de acordo com os critrios da
antiga Liga das Naes. Ou seja, os assrios catlicos e os judeus fugitivos dos
regimes nazi-fascistas na Europa, tal qual expe Carneiro (1995, p.79).
O estudo passa pelos primeiros acordos internacionais para receber
refugiados e chega ao perodo do regime militar, quando o pas afastou-se de suas
posies em defesa dos direitos humanos de forma geral. O que inclua a situao
dos refugiados, passando por um perodo bastante conturbado em sua poltica
migratria, marcado por legislaes inspiradas em mecanismos de proteo
ostensiva ao trabalhador nacional e o utilitarismo dos estrangeiros.
At chegar fase da redemocratizao dos anos 80 e a institucionalizao do
tema dos refugiados por meio da criao de um arcabouo poltico-jurdico
especfico. Movimento poltico inspirado na ascenso da doutrina integral dos
direitos humanos, conforme expem Leo (2007) e Trindade (2000, 2003).
 22

Finalmente, no captulo cinco, frisamos a anlise no arcabouo poltico-

jurdico do Brasil para recebimento e acolhimento de refugiados, desde a criao e
funcionamento do Comit Nacional de Refugiados, em 1998, at a atualidade. Os
avanos, recuos e contradies das polticas para este grupo especfico de pessoas
que chegam ao Brasil para assim demonstrar os processos decisrios que giram em
torno da chegada e acolhimento de refugiados no pas.
A importncia do estudo das instituies polticas diz respeito ao fato de que
as agncias e funcionrios estatais tm autonomia em relao aos interesses
presentes na sociedade e se constiturem como reais atores da dinmica poltica,
conforme Marques (2013, p.37). Busca-se uma viso de Estado que traz a dinmica
poltica para seu interior, evidenciando a autonomia dos atores estatais em relao
sociedade ao redor (MARQUES, 2013, p. 38).
nesta abordagem que ser desenvolvido o estudo, visto que o processo de
produo de polticas pblicas depende, neste sentido, da interao entre o Estado
e os agentes polticos na sociedade, em ambientes institucionais especficos, como
constata Marques (2013, p. 38). No caso, a interao entre as instituies polticas
do Estado, e entre elas e os agentes da sociedade que promovem polticas para
refugiados.
Incluindo o exame da poltica externa brasileira quanto aos temas
humanitrios vinculados aos assuntos internos do pas (ZOLBERG, SUHRKE,
AGUAYO, 1989): o posicionamento quanto ao tema dos direitos humanos, o destino
dos refugiados, a ao poltica do governo brasileiro, atravs do Ministrio das
Relaes Exteriores e das organizaes no governamentais na poltica de
reassentamento executada no pas a partir do inicio do sculo XXI.
 23

1 CONTEXTUALIZAO E APORTES TERICOS CONCEITUAIS: MIGRAES

INTERNACIONAIS, REFUGIADOS E POLTICAS PBLICAS.

O aumento das migraes internacionais parte do cenrio global neste incio

de terceiro milnio, juntamente com as possibilidades de transformao e
modernizao poltica e social, tanto das regies de sada como das regies de
chegada de imigrantes e refugiados.
Segundo o Relatrio da Organizao das Naes Unidas (ONU), para a
Migrao Internacional e Desenvolvimento, de 2013, as migraes continuam a
aumentar em complexidade e impacto global (ONU, 2013, p.4)2. As transies
demogrficas, o crescimento econmico e as crises financeiras internacionais
tendem a remodelar a faceta das migraes.
Os avanos tecnolgicos nos meios de transporte tornaram as migraes
mais fceis, mais rpidas e mais baratas desde o final do sculo XX. Do mesmo
modo que o progresso nas comunicaes aumentou os incentivos para se buscar
oportunidades econmicas e sociais, aumentando as relaes entre imigrantes e
suas famlias e amigos nos pases de origem (ONU, 2013).
As inovaes na tecnologia de transporte permitem que milhares de pessoas
migrem com maior frequncia a distncias cada vez maiores. Com a mobilidade
humana transformando-se em um servio acessvel como opo para a maioria dos
cidados do mundo, a imigrao circular, a imigrao de retorno, a mobilidade de
curto prazo, tornam-se cada vez mais solues complementares de longo prazo por
famlias inteiras para resolver seus problemas econmicos3.
De acordo com este mesmo documento, em todo o planeta, milhes de
pessoas so capazes de se mover, viver e trabalhar com segurana e dignidade,
estimulando o comrcio e o turismo. No entanto, outros so obrigados a mover-se
por enfrentar violncia, conflitos, mudanas ambientais, explorao, abusos e outras
violaes macias de direitos humanos ao longo do caminho (ONU, 2013, p.5)4.
Neste mesmo sentido, paralelamente aumentaram as preocupaes de
estabelecer polticas migratrias restritivas por parte dos Estados, em uma agenda

2
Disponvel em http://www.un.org/esa/population/migration/ga/SG_Report_A_68_190.pdf . Acesso
em 15.07.2013.
3
Ibidem.
4
ibidem.
 24

poltica de securitizao das migraes, acelerada desde os ataques terroristas

aos Estados Unidos em 11 de setembro de 2001, como verificam Betts, Loescher e
Milner (2008, p. 47-59), Van Hear (2011, p.5) e Benhabib (2012, p.4).
Ainda que Gibney (2002, p. 40-41) aponte para o fato de que a viso a qual a
poltica estatal de recebimento de imigrantes e refugiados como sendo uma ameaa
para a segurana dos Estados tenha se iniciado muito antes dos acontecimentos de
11 de setembro de 20015, os ataques terroristas nos Estados Unidos
desempenharam um papel central no aumento das preocupaes governamentais e
nos gastos financeiros com controle migratrio.
O movimento atual de circulao internacional de pessoas em nvel mundial
o resultado de mudanas estruturais, sociais, econmicas e financeiras, e um
grande impulso para uma transformao global, tanto nos locais de origem dos
imigrantes como de onde so recebidos (ONU, 2013, p. 5; FIRMEZA, 2007, p. 21-
33; PAOLETTI, 2007, p.14).
Na anlise de Habermas (2002, p. 265), por exemplo, polticas migratrias
so resultados de um entendimento tico-poltico muito antigo dos Estados
nacionais que so afetados pelo fluxo deste movimento, no sentido de que a
afluncia de imigrantes de todos os tipos pode alterar a composio tico-cultural do
pas em mdio e longo prazo.
Principalmente pela possvel ameaa de formar guetos separados que no
se integrem s sociedades de acolhimento, ou mesmo devido s polticas seletivas
de autoridades estatais consubstanciada no direito coletivo das comunidades de
definir os residentes de seu territrio por determinadas condies apontadas por
Walzer (2002, p. 67). Ou seja, a identificao dos imigrantes com a sociedade de
acolhida, a reciprocidade para com o Estado acolhedor ou auxlio mtuo, e um
nmero determinado que no coloque em risco a sociedade local.
A sequncia de atentados terroristas nos Estados Unidos, em Madrid e
Londres, no incio do sculo XXI, acabou por tornar a chegada de imigrantes e de
solicitantes de refgio como sendo vista enquanto uma potencial ameaa terrorista

5
Matthew J. Gibney aponta para quatro grandes acontecimentos: a ratificao do Ato Europeu
Unificado, que iniciou o debate sobre o fim do controle de fronteiras entre os membros da Unio
Europeia; o fim da Guerra Fria, trazendo novos temas para o centro da agenda poltica mundial;
proeminncia do Conselho de Segurana da ONU no inicio dos anos 90, em operaes de paz e
segurana e o avano da democracia desde 1989, principalmente na frica.
 25

cada vez maior segurana dos Estados. O que remonta uma preocupao que se
encontrava na origem da poltica para refugiados da primeira metade do sculo XX:
o controle migratrio seletivo, visvel e rigoroso (LOESCHER; MILNER, 2004, p.03;
HADDAD, 2008, p. 195).
Pelo menos, desde 2001, as fronteiras nacionais de pases europeus e da
Amrica do Norte voltaram-se para o fechamento de fluxos migratrios, muitas vezes
utilizando polticas de deteno, interdio e limitao de direitos de imigrantes e de
refugiados, produzindo centenas de centros de deteno nas fronteiras (BETTS;
LOESCHER; MILNER, 2008, p. 22). Assim como alguns estados do hemisfrio sul
vem usando a linguagem securitria dos estados do hemisfrio norte para justificar
restries e limitaes aos solicitantes de refgio (BETTS; LOESCHER; MILNER,
2008, p. 124).
Como ressalta Hathaway (1997, p.4; 2007, p.57), os estados nacionais do
hemisfrio norte comearam a adotar procedimentos sumrios de excluso e de
deteno de imigrantes e refugiados nas fronteiras e nas guas internacionais.
Neste sentido, Betts (2010, p. 212) comenta que as imagens de imigrantes em
dificuldades tm sido cada vez mais evidentes na imprensa nacional e internacional,
colocando o tema no centro da agenda poltica internacional.
Conforme Benhabib (2012, p. 03), as polticas para refugiados tornaram-se
um verdadeiro palco de alguns dos mais intensos confrontos globais distributivos e
tambm racializados do planeta. Mesmo dentro da Unio Europeia (UE), o
estabelecimento de campos de trnsito para o processamento de refugiados fora
das fronteiras da Unio Europeia, tais como para capturar refugiados e imigrantes
indocumentados antes que eles alcancem solo europeu, foram polticas defendidas
pelas autoridades do Reino Unido e da Dinamarca e esto atualmente em operao
nos territrios mantidos pela Espanha no Norte da frica e em campos de trnsito na
Lbia (BENHABIB, 2012).
Assim, no mar mediterrneo, no norte da frica, na Turquia, no Sudeste da
sia, na fronteira entre Estados Unidos e Mxico ou na pennsula balcnica, as
imagens de afogamentos no mar, de abusos fsicos ou de detenes em condies
precrias, reforam a opinio pblica da extrema vulnerabilidade de imigrantes sem
documentos e de solicitantes de refgio durante seus deslocamentos, enquanto
parte da dinmica dos atuais fluxos migratrios (BETTS, 2010, p. 212; CICV, 2009,
p. 23).
 26

Os refugiados e imigrantes passaram a ser vistos como potenciais ameaas

aos pases receptores (BENHABIB, 2012; BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008).
Nesse sentido, a ideia de controle, da preveno, classificao e conteno dos
chamados indesejveis vem se disseminando entre os pases centrais do sistema
internacional. Pases que tm fornecido uma resposta negativa aos imigrantes, por
meio de aprovao de legislaes e diretivas fronteirias cada vez mais restritas,
estabelecendo sistemas extremamente burocrticos de controle contra imigrantes,
como analisam Torpey (2005, p.196) e Goodwin-Gill (2001, p. 14-16).
Os governos muitas vezes tomam medidas radicais para repelir solicitantes
de refgio e/ou imigrantes encontrados em alto-mar ou prximos de seu territrio
nacional. Conforme Hathaway (2007, p.56), h uma crescente crena por parte de
governos dos Estados de que, quando a deteno ou impedimento de entrada
acontece fora ou prximo de seu territrio, estes Estados encontram-se imunes
responsabilidade legal internacional, aumentando suas prticas por segurana e
policiamento nos mares, portos e aeroportos para impedir a entrada de solicitantes.
Intensificam-se os requisitos para concesso de vistos, estabelecem multas
para companhias areas e de navegao que transportam viajantes clandestinos,
procuram interditar embarcaes ainda em alto-mar e praticam controles prvios de
passageiros antes dos embarques, buscando o controle migratrio ostensivo
analisado por Torpey (2005). Ou seja, tomam medidas e providncias restritivas de
modo a tornar mais difcil aos solicitantes conseguir chegar ao territrio dos Estados
para pedir auxlio e segurana.
Em 2012, conforme a Anistia Internacional (2013, p. 22), embarcaes
carregadas de africanos que chegaram ao litoral da Itlia foram repelidas pela
guarda costeira daquele pas, sem que pudessem solicitar refgio ou pedir auxlio.
As autoridades martimas da Austrlia continuaram a interceptar barcos de
refugiados ou imigrantes em pleno alto-mar, assim como a Guarda Costeira dos
Estados Unidos defende esta prtica:

Interceptar os migrantes em alto-mar permite que eles possam ser

rapidamente devolvidos aos seus pases de origem sem o custoso
processo que seria necessrio caso conseguissem chegar aos Estados
Unidos (ANISTIA INTERNACIONAL, 2013, p. 22-23).
 27

E segundo a rede de organizaes no governamentais Migreurop,

observatrio de fronteiras, sediada em Paris, nos ltimos vinte anos, cerca de
dezessete mil imigrantes morreram tentando chegar Europa6. Sendo que as
tragdias se sucederam nos ltimos anos, quando em torno de 200 pessoas
morreram em 2011 e outras 360 faleceram em outubro de 2013. Originrios da
frica subsaariana, em sua maioria da Eritria, Somlia e Costa do Marfim,
morreram tentando chegar ilha de Lampedusa, na Itlia.
Desta maneira, o que se destaca que, ao mesmo tempo em que crescem as
restries e a parcimnia das polticas migratrias, crescem tambm as restries
estatais para os solicitantes de refgio e o consequente reconhecimento do estatuto
dos refugiados, preocupando vivamente instituies como o ACNUR (Tendncias
Globais, 2010) e as organizaes no governamentais que trabalham com o tema
(VAINER, 2005, p. 271).
Muitos governos utilizam os discursos antimigratrios para justificar as
restries e detenes contra solicitantes de refgio. Desde o final do sculo XX, a
Anistia Internacional (1997, p. 12) vem alertando para a diminuio da proporo de
solicitaes aceitas pelos pases do hemisfrio Norte, medida que as autoridades
e encarregados de tomar decises vm praticando interpretaes restritivas dos
regimes internacionais de proteo aos refugiados. Denunciando que o sistema de
refgio dos Estados est sendo explorado por imigrantes e por coiotes (os que
lucram com o aliciamento de pessoas) em funo da utilizao abusiva do instituto.
No entanto, conforme ressaltam Dummett (2004, p.48), Crowley (2005, p.9) e
o Relatrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados de 2009
(ACNUR, 2010), os pases que mais tm recebido refugiados e solicitantes de
refgio no mundo so aqueles do hemisfrio sul tais como Paquisto, Etipia, Congo
e Tanznia. Pases vizinhos das crises de refugiados, pois o maior desejo destas
pessoas sobreviver, deslocando-se em sua maioria para os pases vizinhos
queles que produziram as crises de deslocamentos macios de refugiados.
Mesmo diante deste fato, como analisa Crawley (2005, p.9), prevalece no
mundo europeu uma convico por parte de polticos profissionais e do pblico em
geral: a suposio de que o sistema de refgio objeto de um abuso generalizado e

6
Disponvel em http://www.migreurop.org/?lang=fr. Acesso em 25.05.2013.
 28

de que maioria dos solicitantes no se encontra em uma situao real de

necessidade de proteo, correspondendo muito mais a imigrantes econmicos em
busca de vida melhor para si e para suas famlias.
No entanto, como afirma o mesmo Crawley (2005, p. 9) ou o camarons
Mbolo Yufanyi, refugiado na Alemanha, protagonista do documentrio da cineasta
brasileira Denise Garcia O Fardo das Fronteiras, de 2012 (filme documentrio que
retrata a vida de solicitantes de refgio na Alemanha), muito pequena a proporo
dentre solicitantes de refgio ou refugiados que deixam o prprio continente para vir
Europa; pois necessrio algo muito traumtico, alm de certo grau de recursos
financeiros para que grupos enormes de pessoas se desloquem para regies do
mundo onde a cultura ser distinta, alm da falta de vnculos familiares7. O relatrio
do ACNUR de 2010 expe que em torno de 80% do total de refugiados no mundo
vivem em pases em desenvolvimento, no correspondendo lgica da imigrao
econmica em direo Europa ou aos Estados Unidos8.
Betts (2011, p. 61) outro analista que confirma que a maioria dos refugiados
vem dos estados do hemisfrio sul, e que por l permanecem, existindo um impasse
na relao entre os Estados dos dois hemisfrios. Pois os Estados do norte tm
poucas obrigaes e poucos incentivos para contribuir para a proteo de refugiados
no sul, na ausncia de um quadro normativo claro e vinculativo sobre a partilha de
encargos e a responsabilidades no sistema internacional.
De qualquer modo, os fluxos migratrios manifestam-se na ordem poltica,
social e cultural dos Estados nacionais, levando maiores choques, tenses entre
comunidades e povos, tornando as fronteiras entre Estados securitrias,
particularmente do hemisfrio norte (BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008; VAN
HEAR, 2011). O que pode ser exemplificado na fronteira entre os Estados Unidos e
o Mxico, salientado por Huntington, em sua ltima obra Who Are We?9

7
Disponvel em http://www.dw.de/brasileira-produz-document%C3%A1rio-sobre-refugiados-negros-
na-alemanha/a-15358993. Acesso em 15.10.2012.
8
Disponvel em http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php? file=t3/fileadmin/Documentos/port
ugues/Publicac oes/2011/Relatorio_Tendencias_Globais_2010_-_Principais_estatisticas. Acesso em
22.12. 2012.
9
Nesta obra, o cientista poltico norte-americano alerta para o que ele considera uma verdadeira
espanholizao dos Estados Unidos, caso no seja controlado o afluxo de imigrantes mexicanos
para o territrio norte-americano, com uma mudana da identidade nacional americana no longo
prazo.
 29

(HUNTINGTON, 2004), ou nas fronteiras entre Israel e Palestina e nas regies do

Sahara ocupadas por Marrocos10.
Ou seja, as questes de segurana estatal e de controle migratrio cada vez
mais rgido por parte dos governos dos principais Estados do sistema internacional
entraram no centro da agenda poltica mundial recente, deteriorando regimes
internacionais de proteo aos refugiados, como narra o Alto Comissariado das
Naes Unidas para Refugiados (ACNUR, 2006, p. 02), afetando todos os tipos de
imigrao.
Para Huntington (2004, p. 178-220), por exemplo, a identidade nacional dos
Estados Unidos est sendo colocada em dvida pela ascenso nos ltimos anos das
chamadas subidentidades nacionais dentro de seu territrio, provocada pelo fluxo
macio dos latinos de forma geral, particularmente dos mexicanos na fronteira entre
os dois pases.
Argumenta o autor que os imigrantes mexicanos, ao contrrio da poca das
grandes migraes de vrios povos no sculo XIX para os Estados Unidos, no
assimilam bem os valores norte-americanos, visto que tm uma histrica rivalidade
com a nao do Norte em funo do passado de guerras, tendendo a formar
guetos separados e reproduzir seus prprios valores (HUNTINGTON, 2004, p.
180).
Neste sentido, prega o controle rgido de fronteiras nacionais e a aprovao
de leis restritivas quanto imigrao, particularmente em relao ao fluxo de
irregulares que tm resistncia assimilao da lngua inglesa e da american way
of life. Tendo em vista o problema da xenofobia local e dos grupos vigilantes
armados que atuam para impedir a entrada de imigrantes (HUNTINGTON, 2004, p.
221- 256; GROODY, 2004, p.27-28).
Os estados nacionais modernos e os seus sistemas de controle criados a
partir dos Acordos de Westflia, entre 1644 e 1648 (TILLY, 1996, p. 262; WIGHT,
2002, p. 19; BETTS; LOESCHER, 2011, p. 6) foram paulatinamente tomando conta
dos meios legtimos de circulao de pessoas, dando um sentido de pertencimento e
identidade para elas por meio de uma rede de instituies do Estado, estabelecendo

10
Nestas regies do mundo, fronteira entre Estados Unidos e Mxico, nos territrios rabes e
israelenses, assim como entre o Sahara e o Marrocos foram construdos muros na tentativa de
separar povos e impedir migraes consideradas ilegais pelas autoridades locais de uma regio
outra.
 30

diferenas entre os que pertencem e os que no pertencem, sobretudo a partir do

sculo XX, como esclarece Torpey (2005, p. 34).
Dessa maneira, aps a sequncia de atentados terroristas nos Estados
Unidos e na Europa, os fluxos migratrios, inclusive os forados, esto sendo cada
vez mais controlados pelos meios institucionais e burocrticos dos Estados
desenvolvidos e organizados paulatinamente desde o sculo XVII, como ressalta
Torpey (2005), ainda que os grandes fluxos internacionais de pessoas no sejam
uma novidade histrica, afetando direta ou indiretamente todos os estados do
sistema internacional.
De fato, os grandes fluxos migratrios no so uma novidade histrica, j
aparecendo nos relatos bblicos do mundo antigo (LOESCHER, 1993, p. 33-34;
VILLA, 1999, p.34). Mas na era contempornea resultado de vrios fatores
combinados que do um maior dinamismo e visibilidade aos movimentos e poltica
dos Estados nacionais, considerados aqueles que tm o monoplio legtimo da
mobilidade humana no contexto de um sistema internacional de Estados, tal como
explica Torpey (2005, p. 34).
Ressalte-se que os deslocamentos forados coletivos contemporneos so
um problema distinto dos sculos anteriores, em funo da criao de uma estrutura
jurdico poltica para cuidar da questo no sistema internacional (LOESCHER, 1993,
p. 33). Antes do sculo XX no havia uma proteo jurdica internacional para
migrantes, refugiados e/ou aptridas, assim como para deslocamentos macios em
grande escala.
Os refugiados propriamente ditos, como ressalta o mesmo Loescher (1993,
p.34), tm estado presentes em todas as pocas. Eles sempre estiveram presentes
ao longo dos sculos, visto que guerras, revolues, golpes de Estado,
discriminaes, conflitos religiosos e uma vasta gama de violaes aos direitos
humanos levam as pessoas a se tornarem refugiadas (BETTS; LOESCHER;
MILNER, 2008, p. 20). Nos sculos anteriores, tendo em vista questes religiosas,
protestantes, catlicos e judeus eram exilados de algumas regies e admitidos em
outras conforme os interesses polticos, econmicos ou sociais conjunturais de
governos locais ou regionais (LOESCHER, 1993, p.15).
Mas no havia organismos ou estruturas internacionais que cuidassem da
proteo e das solues para o problema, assim como no havia fluxos coletivos
macios de pessoas sem nacionalidade ou sem sentido de pertencimento, tal como
 31

ocorreria a partir do sculo XX (ARENDT, 1989, p. 302-303; LOESCHER, 1993, p.

34), na era contempornea.
Em vrios perodos da histria mundial, os movimentos de circulao de
populao foram simultneos com o desenvolvimento dos contatos entre sociedades
e culturas distintas, particularmente na era das grandes migraes europeias
(HABERMAS, 2002, p.268-269; MENEZES, 2007, p. 204). Desta forma, a migrao
internacional um processo com profundas razes milenares, parte integrante da
histria humana que se perde ao longo do tempo, voluntria ou forada, e que
sempre contou com o fenmeno do deslocamento coletivo forado de pessoas por
trabalho, expulses, guerras, revolues ou perseguies sistemticas de todo tipo
(LOESCHER, 1993; VILLA, 1999).
De forma geral, as migraes internacionais apresentam causas variadas,
desde turismo, mudanas econmicas ou a busca pela reunio familiar (FIRMEZA,
2007, p.24). As causas econmicas costumam ter um determinado grau de
centralidade no processo decisrio dos migrantes, marcadamente influenciado pela
busca de melhores condies de vida no pas ou regio de destino, conforme
destaca o mesmo autor (FIRMEZA, 2007, p.24).Em razo dos maiores nveis
salariais e do crescimento econmico contnuo no local de destino, servindo
enquanto atrao para os migrantes na busca por melhor qualidade de vida; mas
no sendo o caso dos deslocamentos forados por parte de refugiados (ANDRADE,
2006).
Neste sentido, frise-se que as migraes internacionais focadas neste
trabalho so aquelas coletivas ou individuais que, a partir do sculo XX, passaram a
receber proteo e tratamento especfico por parte da comunidade internacional, por
meio de tratados e acordos globais ou regionais. Tais acordos acabariam refletidos
em continentes e pases, com aprovao de legislaes e procedimentos
especficos, relacionados perseguio poltica, nacional, social, religiosa ou tnica
contra grupos vulnerveis.
Neste sentido, entende-se a categoria dos refugiados e solicitantes de refgio
a partir destas migraes foradas macias que se iniciaram na primeira metade do
sculo XX, quando grandes organismos internacionais passaram a proteg-los e
tentar solues para seus problemas: o prprio deslocamento forado, a expulso
de suas terras de origem, a desnacionalizao e a perda do sentido de
pertencimento.
 32

A Sociedade ou Liga das Naes, fundada em 1919, no mbito do final da

Primeira Guerra Mundial (1914-1918), ao lado do Comit Internacional da Cruz
Vermelha (CICV) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), foram quelas
organizaes que passaram a ajudar e proteger estes grupos, fundando
comissariados e instituies que passaram a focar e promover os direitos dos
refugiados, ainda que seletivamente (OEA, 1965, p. 2; WALTERS, 1971, p. 113;
KEELY; ELWELL, 1981, p. 40; HADDAD, 2008, p. 108).
Estes grupos determinados, sem sentido de pertencimento e
desnacionalizados em massa, eram resultado do fim do Imprio Russo, do Turco-
Otomano e do Austro-Hngaro, cujos estados nacionais sucessores no os
incluram como cidados, no contexto do final da Primeira Guerra Mundial
(LOESCHER, 1993, p. 34-35; TORPEY, 2005, p.161; HADDAD, 2008, p.99). Pelo
contrrio, eram excludos ou perseguidos sistematicamente com base em novos
princpios ou critrios de nacionalidade (HOBSBAWN, 1990, p. 146), por racismo ou
por ideologia.
Estas experincias polticas, cumuladas com os novos deslocamentos
macios da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), fizeram a comunidade
internacional produzir documentos normativos no incio da segunda metade do
sculo XX (Conveno de Genebra de 1951 e o Protocolo Adicional de 1967 da
Organizao das Naes Unidas) com uma definio especfica de quem seria
considerado refugiado no mundo contemporneo.
Um conceito adotado internacionalmente foi fundado em cinco elementos
principais: o bem fundado temor de perseguio; o fato de que se encontra fora de
seu pas de origem ou habitual residncia (extraterritorialidade); a perseguio
motivada por raa, religio, nacionalidade, opinio poltica ou grupo social; a
necessidade de proteo; alm do merecimento desta proteo (artigo 1 da
Conveno de Genebra de 1951 da ONU).
O merecimento da proteo quer dizer que o possvel refugiado no pode ter
cometido crime de guerra, crime contra humanidade ou tido um comportamento
contra os princpios da Organizao das Naes Unidas, ou seja, as chamadas
clusulas de excluso propostas na Conveno de Genebra de 1951, e
incorporadas tambm pela lei brasileira sobre refgio (artigo 3 da Lei 9.474/1997).
O conceito normativo de refugiado foi ampliado na segunda metade do sculo
XX pelas experincias polticas regionais de deslocamento forado no mbito
 33

africano e latino-americano. Os deslocamentos forados no continente africano, fruto

dos violentos processos de descolonizao e de formao de novos Estados,
fizeram aquela regio produzir a Conveno da Unidade Africana para Refugiados,
de 1969; assim como as experincias latino-americanas, nos anos 70 e 80,
produziram a Declarao de Cartagena sobre Refugiados de 1984, por meio de suas
prprias experincias de deslocamentos forados, conforme informam Trindade e
Ruiz de Santiago (2004, p.33).
A definio da Conveno Regional africana incluiu a hiptese de considerar
refugiado toda pessoa que, devido a uma agresso externa, uma ocupao ou
dominao estrangeira, ou acontecimentos que perturbem gravemente a ordem
pblica em parte ou na totalidade de seu pas de origem, ou de seu pas de
nacionalidade, est obrigado a abandonar sua residncia habitual para buscar
segurana em outro lugar.
A importncia poltica e jurdica da definio regional africana, para o caso da
Amrica Latina e do Brasil, foi sua utilidade como exemplo para a experincia latino-
americana e sua ampliao do conceito de refugiado, como destaca Ruiz de
Santiago (2003, p.456).
Na Amrica Latina, os problemas a respeito de deslocamentos forados
macios teriam lugar a partir das dcadas de 60 e 70, particularmente na Amrica
Central. Esta regio do mundo tornou-se politicamente instvel, devido aos enormes
fluxos macios de refugiados enquanto consequncia de dez anos de conflitos
armados, tal como salienta o mesmo autor (RUIZ DE SANTIAGO, 2003, p. 456).
Tornou-se, ento, necessria uma abrangncia maior para o reconhecimento
de quem seria considerado refugiado na regio, tendo em vista que os anos
anteriores ao Colquio Regional de Cartagena de 1984 testemunharam revolues e
guerras na Amrica Central que resultaram em cerca de mais de dois milhes de
refugiados e deslocados internos, dos quais somente uns 150 mil tornaram-se
refugiados sob a proteo da Conveno de Genebra de 1951 (ANDRADE, 2001,
p.91).
Assim, realizou-se, em 1984, o Colquio de Cartagena sobre os Refugiados,
que adotou em suas concluses uma definio ampliada de refugiado, que seria til
para resolver parte dos problemas de refugiados na Amrica Central, e mais tarde
em toda a Amrica Latina, incluindo influenciar a produo normativa de leis
 34

nacionais sobre o tema com este conceito (ACNUR, 2004, p. 170; DALOTTO, 1996,
p. 166; RUIZ DE SANTIAGO, 2003, p. 456).
A Declarao de Cartagena definiu a matria no mbito dos direitos humanos
e introduziu, como elemento que compe a definio ampliada de refugiado, a
violao macia de direitos humanos, ou seja, a grave e generalizada violao dos
direitos humanos, enquanto hiptese para o reconhecimento do refgio ao
solicitante. Estabeleceu ento a proteo dos refugiados no universo conceitual dos
direitos humanos (DALOTTO, 1996, p. 166; TRINDADE; RUIZ DE SANTIAGO,
2004, p. 33).
Confirma a existncia de uma estrita e mltipla relao entre a observao
das normativas de direitos humanos e os movimentos de refugiados, promovendo
que o fortalecimento dos regimes internacionais de direitos humanos como um todo
seria a pedra angular e o denominador comum para toda e qualquer ao
internacional, assim como a produo de normativas regionais posteriores
(TRINDADE; RUIZ DE SANTIAGO, 2004, p. 34-36; RUIZ DE SANTIAGO, 2003, p.
458).
A grave e generalizada violao macia de direitos humanos representa uma
ampliao das hipteses para o reconhecimento da condio de refugiado por parte
dos governos dos Estados nacionais, mas, como lembra Jubilut (2007, p.135), alm
de ser reconhecido apenas pelos regimes regionais na frica e na Amrica Latina,
subjetivo ao ponto da questo do reconhecimento da condio de refugiado nesta
hiptese ficar totalmente conforme a discricionariedade e a vontade poltica dos
governos de cada Estado nacional.
De qualquer maneira, a lei brasileira produzida para estabelecer uma poltica
para refugiados ao final do sculo XX adotou este conceito ampliado incorporando
os conceitos estratgicos da Conveno de Genebra de 1951 e do Protocolo
Adicional de 1967, no mbito da ONU, e da Declarao de Cartagena de 1984, no
mbito latino-americano (artigo 1, inciso III da Lei 9474/1997).
Ou seja, estas so as aproximaes tericas normativas adotadas para a
pesquisa, de modo a entender e analisar as polticas pblicas para a populao
especfica que chega s fronteiras nacionais em busca de refgio e segurana, ou
que so trazidos pela Organizao das Naes Unidas nos marcos dos acordos de
reassentamento com o Alto Comissariado da ONU para Refugiados (ACNUR),
 35

vigentes desde 1999, e em conformidade com a prpria lei brasileira, em seu artigo
46:

Artigo 46- O reassentamento de refugiados no Brasil se efetuar de forma

planificada e com a participao coordenada dos rgos estatais, e quando
possvel, de organizaes no governamentais, identificando reas de
cooperao e de determinao de responsabilidades.

Tambm no sentido de colocar em prtica a legislao nacional, em 2004, na

elaborao da Declarao e o Plano de Ao do Mxico para fortalecer a proteo
internacional dos refugiados na Amrica Latina, em comemorao aos vinte anos da
Declarao de Cartagena de 1984, teve destaque a proposta do governo brasileiro
da criao de um programa de reassentamento regional para refugiados latino-
americanos. Um programa marcado pelos princpios da solidariedade internacional e
da responsabilidade compartilhada, batizado com o nome de reassentamento
solidrio, como expresso da poltica externa do pas (BARBOSA; DA HORA, 2007,
p.54).
Desta forma, a poltica para refugiados no Brasil, analisada desde a criao
do Comit Nacional para Refugiados at 2012, ser examinada enquanto aspecto
de uma poltica de direitos humanos por um lado; e por outro, um aspecto da poltica
externa nacional (no que tange ao reassentamento solidrio). Para os refugiados por
elegibilidade, solicita-se refgio, o exame da poltica de direitos humanos voltado
aos refugiados no territrio nacional; para os refugiados trazidos pela ONU, na
poltica de reassentamento, o exame da poltica externa do Brasil durante o perodo
examinado.
O reassentamento solidrio configura-se como uma soluo duradoura pelas
instituies internacionais que destaca a necessidade do reassentamento de
refugiados para estabelecer a segurana fsica e legal do indivduo, transferindo-o
do primeiro pas para um segundo pas de acolhimento. E a viabilidade deste
movimento possvel com a colaborao do governo, da sociedade civil e da
comunidade internacional, de maneira triangular, a partir dos acordos firmados
entre governos e o ACNUR.
A interao entre diversos atores polticos ao nvel domstico e internacional
ajuda a entender como e por que Estados nacionais comportam-se desta ou daquela
maneira face s migraes internacionais. importante conhecer os interesses e as
 36

tendncias dos grupos polticos e atores de governo que influenciam nos processos
decisrios e na execuo de polticas a respeito do reconhecimento e da integrao
de refugiados, de modo a demonstrar que governos e Estados no so blocos
monolticos. Do mesmo modo que as conjunturas, os contextos e os atores
internacionais na interao com os Estados a respeito da compreenso do fluxo das
migraes internacionais, que incluem os refugiados (BETTS, 2010).
A abordagem a respeito de polticas pblicas, originado dos estudos da
cincia poltica, fundamental para o desenvolvimento desta pesquisa. Ganhou
fora e influncia no Brasil ao sublinhar o exame das avaliaes, diagnsticos e
propostas sobre aes governamentais, de maneira separada das teorias do Estado
de modelo europeu (SANTOS; PASE, 2011).
As teorias europeias tinham em seu ncleo central o estudo das instituies
polticas e colocavam em segundo plano as anlises da produo governamental,
conforme avalia Everton Santos (2011, p. 71). Por outro lado, com base em estudos
empricos, nos indicadores sociais e nos diagnsticos sobre todos os tipos de
problemas da sociedade, as polticas pblicas pretendem responder aos desafios
polticos e sociais de forma planejada em mdio e longo prazo (ASTORGA; FACIO,
2009).
Para Pacfico (2010, p. 358), as polticas pblicas so realizadas pelo
governo, diretamente ou por intermdio de agentes autorizados, buscando melhorar
a qualidade de vida da populao-alvo daquelas polticas especficas. Neste sentido,
as polticas pblicas possuem sempre natureza estatal, ainda que, durante a
execuo de programas, projetos e atividades, exista o envolvimento de agentes
privados.
Ou seja, uma poltica pblica trata de proporcionar solues duradouras para
um problema especfico, a partir de estudos precisos com avaliao, anlise e
proposio, tal como prope o ACNUR sobre a questo ao redor do mundo. Um
Estado ou governo nacional, por mais democrtico que atue, no tem condies de
solucionar todos os problemas e, assim, torna-se fundamental o estudo a respeito do
processo de tomada de decises, dos processos decisrios, dos recursos envolvidos
e das instituies relacionadas (ASTORGA; FACIO, 2009).
Este o conceito de polticas pblicas que ser adotado por este trabalho, e
neste sentido sero examinadas as instituies relevantes para uma poltica de
refugiados sob o olhar estatal. Alm dos processos decisrios destas instituies, os
 37

recursos que so mobilizados e as instituies relacionadas para diagnsticos e

proposies, isto , o prisma e a viso do Estado brasileiro a respeito dos refugiados
em seu territrio.
Neste sentido, no caso da poltica brasileira para refugiados, ao final do
sculo XX, o governo brasileiro aprovou uma legislao em 1997, de modo a
determinar a condio dos refugiados no pas (Lei 9474/1997), em conformidade
com a Constituio Federal de 1988.
A Constituio de 1988 e a Lei 9.474/97 funcionam ento como fundamentos
para a criao e a prtica das polticas pblicas que visam assistncia e
integrao dos refugiados no territrio brasileiro. Estabelecem os procedimentos
para a obteno e cassao do refgio, os direitos e deveres dos refugiados, a
institucionalizao de um rgo especfico ligado diretamente ao Ministrio da
Justia para tomada de decises sobre refugiados, incluindo a sociedade civil neste
processo (CONARE), na execuo das solues duradouras para o refgio
(repatriao, integrao local ou reassentamento).
Os refugiados, assim, podem ser reconhecidos por elegibilidade daqueles que
conseguem chegar s fronteiras brasileiras e solicitam refgio. E tambm podem ser
trazidos para o Brasil por meio do ACNUR para a poltica de reassentamento,
atravs dos acordos firmados desde 1999 entre o governo e a instituio da ONU,
para recebimento e integrao de refugiados reassentados.
Verifica-se, portanto, a poltica para refugiados no Brasil em dois nveis: a
poltica para reconhecimento e acolhimento de pessoas que conseguem solicitar
refgio, uma vez alcanado o territrio nacional; assim como a poltica de
reassentamento, porque, atravs do Acordo Marco de Reassentamento firmado
entre o governo e o ACNUR, podem chegar refugiados que no se adaptaram ao
primeiro pas de acolhida, reforado pelo Plano de Ao do Mxico de 2004, ao
estabelecer um programa de reassentamento solidrio.

1.1 A ABORDAGEM POLTICA DE HANNAH ARENDT

O pensamento de Arendt (1989, 1994,1999, 2008, 2011) a respeito da

singularidade dos regimes totalitrios, da categoria dos refugiados e dos aptridas
um importante e fundamental marco terico do trabalho, pois se converte em um
 38

eixo essencial para refletir acerca do instituto do refgio e da condio de refugiado,

tendo em vista o prprio histrico de vida da autora.
Dentre seus trabalhos, ela publicou originalmente, em janeiro de 1943, o texto
We Refugees, onde defendeu que a histria contempornea havia criado um novo
tipo humano, colocado em campos de concentrao por seus inimigos e em campos
de internamento por seus amigos, ou seja, os refugiados (LAFER, 1988, p. 148).
Posteriormente, em 1951, publica o livro Origens do Totalitarismo, onde
continua sua abordagem sobre a condio dos aptridas e dos refugiados a partir de
sua prpria experincia pessoal como refugiada e, depois, aptrida nos Estados
Unidos por 18 anos. Migrou para os Estados Unidos fugindo do regime da Alemanha
e realou a singularidade do totalitarismo enquanto uma nova forma de regime
poltico, empregando o terror e a ideologia, com enorme capacidade de produzir
refugiados, deslocados internos e aptridas, no contexto entre a I e a II Guerra
Mundial (BERNSTEIN, 1996; JARDIM, 2011).
Segundo Arendt (1989), o totalitarismo, como uma nova forma de governar e
de dominar populaes, fundamentado na organizao burocrtica das massas, no
emprego do terror e na propaganda de forma exaustiva, provou, atravs do
genocdio nos campos de concentrao nazistas e da Unio Sovitica, no existirem
limites deformao da natureza humana (JARDIM, 2011, p.41). Inclusive para
perseguir e matar sistematicamente os estranhos aos governos totalitrios (LAFER,
2003, p. 25).
Para este fenmeno poltico singular, a tradio ocidental no tinha sequer
categorias, nem respostas prontas e acabadas, visto que o totalitarismo apareceu
tanto como um desdobramento do capitalismo quanto da utopia socialista, na anlise
de Lafer (2003, p. 25). O fenmeno totalitrio, na acepo de Arendt (1989), explica
uma grande parte do surgimento do deslocamento forado macio e o surgimento
dos refugiados ao longo do sculo XX, principalmente em torno das perseguies
polticas, sociais e ideolgicas.
Ela analisa, por meio de sua prpria condio de vida, o conceito de refugiado
como elemento de uma nova conscincia, constatando que o refugiado no se
enquadrava na formao clssica do chamado Estado povo territrio, e que os
Estados liberais e as instituies internacionais eram incapazes de ajudar e proteger
efetivamente todos os refugiados produzidos naquele perodo histrico (ARENDT,
1989, p. 301).
 39

Assim, Arendt (1989, p. 302) descreve o surgimento um novo sujeito, sujeito

conhecido como refugiado, uma espcie de refugo da terra ou indesejvel
enquanto resultado da consolidao de uma nova ordem composta exclusivamente
por Estados nacionais. E que perder esta proteo do Estado e o sentido de
pertencimento equivaleria a ser expulso da humanidade (LAFER, 1988, p. 147).
Como descreve Bernstein (1996, p. 80), o que Hannah Arendt escreveu h
mais de 50 anos ainda continua sendo de uma atualidade impressionante no que
concerne ao fenmeno dos refugiados, quando os direitos do homem (os direitos
humanos atualmente) tornavam-se e tornam-se politicamente inexequveis,
impotentes e/ou sujeitos a debates interminveis de como deveriam ser
conceituados e/ou executados.
Os direitos humanos, supostamente inalienveis, provaram-se ao tempo de
Hannah Arendt serem impotentes, inclusive naqueles pases que
constitucionalmente eram baseados neles, particularmente relativos aos direitos dos
refugiados e aptridas, escreve Bernstein (1996, p.80). A condio de sem Estado
ou de refugos da terra na conceituao de Arendt (1989, p. 300) um problema
que afetou milhes de seres humanos antes, durante e depois da ascenso e queda
dos regimes totalitrios do sculo XX (BERNSTEIN, 1996).
Neste sentido, a atualidade e a importncia do pensamento de Arendt quando
polticas estatais paradoxais e a instabilidade que acontece quando massas de
refugiados e de povos sem Estado so criados por decises polticas estatais
equivocadas (BERNSTEIN, 1996, p. 78), em um mundo contemporneo em que
persistem situaes sociais, polticas e econmicas que continuam tornando seres
humanos suprfluos ou sem direito cidadania.
Tendo em vista que continua acontecendo o fenmeno pelo mundo, faz
Benhabib (2012, p. 22) analisar a contemporaneidade do pensamento de Arendt,
expondo que o que ela escreveu h mais de 50 anos permanece atual, pois
conforme a autora, o o direito a ter direitos continua um desejo aportico. Isto ,
levando em conta os paradoxos e as incertezas do sistema de Estados em relao
suas fronteiras e ao exerccio pleno da cidadania por parte de imigrantes e
solicitantes de refgio.
A interpretao de Arendt (1989, 1999) a partir de sua prpria experincia em
busca de proteo e refgio proporcionou-lhe os fundamentos para pensar e
analisar a incapacidade de Estados e de instituies internacionais para proteger
 40

refugiados, a transferncia do tema para o mbito das polcias, de modo a

demonstrar a necessidade de dar novos significados aos direitos humanos
internacionais e de que eles nada valeriam fora do clssico Estado, Povo e
Territrio (LAFER, 1988, p.147; LAFER, 2003, p.113).
Ou seja, somente atravs da filiao a uma comunidade poltica em que o
direito a ter direitos seria defendido pela solidariedade de todos, as aporias da
condio de aptrida ou refugiado poderiam ser resolvidas (BENHABIB, 2012, p. 23-
24).
As iniciativas dos prprios Estados nacionais permitiram que o problema dos
aptridas e dos refugiados se tornasse uma questo profunda e complexa naquele
perodo entre guerras, segundo Arendt (1989, p. 313). A primeira foi uma espcie de
final do direito de asilo, defendido antigamente enquanto smbolo dos direitos
humanos em nvel das relaes internacionais (ARENDT, 1989, p. 313).
Logo em seguida, a impossibilidade dos Estados de dar soluo ao problema
dos deslocados. Sendo impossvel convert-los em cidados do Estado de acolhida,
visto que naquele perodo histrico somente a naturalizao ou repatriao eram os
meios eficazes para resolver a questo.
Diante da no aceitao da repatriao pelos pases de origem e da
naturalizao pelos pases de acolhida, tais medidas falharam (ARENDT, 1989, p.
316-318). E, assim, o problema ento foi transferido para o mbito das polcias, que
receberam autoridade para agir e exercer o poder diretamente sobre estes
indivduos (ARENDT, 1989, p. 321).
A polcia passou ento a ter uma espcie de poder poltico para governar
aptridas e refugiados, decidindo se cruzavam ou no pelas fronteiras de seus
Estados nacionais. E quanto mais crescia o nmero destes deslocados, mais se
passava de um Estado de Direito para uma espcie de Estado policial, permitindo-se
aos governos totalitrios e s polcias nacionais imporem suas escalas de valores
diretamente aos refugiados (ARENDT, 1989, p. 302).
Na concepo de Arendt (1989, p. 300), a Primeira Guerra Mundial foi uma
espcie de exploso que desorganizou a comunidade de estados europeus, como
nenhuma outra guerra havia feito antes. As guerras civis e o sentimento de
nacionalismo que se seguiram alastraram-se durante os 20 anos posteriores,
acompanhado da migrao de grupos humanos de forma compacta que, ao
contrrio das migraes dos sculos anteriores, no podiam ser assimiladas pelos
 41

demais pases. E uma vez fora de seu pas de origem, eles permaneciam sem lar,
tornando-se aptridas, o que ela denomina de refugos da terra (ARENDT, 1989,
p.300).
Este texto vai trabalhar com esta concepo de refugiados e aptridas, do
mesmo modo que a concepo de nascimento do fenmeno internacional dos
refugiados analisados pela autora, ao longo do captulo cinco de Origens do
Totalitarismo (ARENDT, p. 300-335). Ou seja, na primeira metade do sculo XX.
Arendt deixou a Alemanha em 1933, onde foi presa, e escapou para a Frana,
em Paris, onde viveu at 1941, tendo passado antes por Praga (na Repblica
Tcheca) e Genebra (na Sua). E trabalhou na Organizao de Emigrao da
Juventude Sionista, com crianas judias expatriadas (BERNSTEIN, 1996, p. 72;
FRIEDLANDER, 2012, p.94; JARDIM, 2011, p.18), sua principal razo para migrar,
alm de um breve perodo de encarceramento, fora o comportamento de seus
amigos arianos, como Benno Von Wiese que, sem ter sido pressionado, aderiu
entusiasmado aos ideais e normas do regime nazista, escreve Friedlander (2012, p.
94).
Neste sentido, elegemos seu pensamento poltico enquanto um importante
instrumental e um marco terico essencial para analisar as polticas brasileiras para
refugiados: a capacidade do Estado de concretizar uma poltica abrangente e
duradoura que integre os refugiados na sociedade brasileira, do mesmo modo que a
ao poltica dos agentes governamentais a respeito da tomada de decises.
Particularmente as autoridades de segurana nas fronteiras (a polcia federal)
decidindo o destino de pessoas indocumentadas ou irregulares e os agentes
pblicos do Comit Nacional para Refugiados - CONARE.
fundamental destacar a atuao das polcias quanto aos solicitantes de
refgio, refugiados e imigrantes, pois, como lembra Arendt (1989, p.321), este tema
foi tratado pela primeira vez como assunto de segurana pblica pelos europeus,
desde o surgimento destes deslocamentos macios forados ainda no perodo entre
guerras, e cresceu vertiginosamente ao longo do sculo XX. As polcias tinham
adquirido fora e independncia na proporo direta do influxo de aptridas e
refugiados naquele perodo histrico, especialmente pela consolidao do poder de
regimes totalitrios, atravs do domnio de enormes grupos de pessoas fora do
mbito da lei (ARENDT, 1989, p. 321).
 42

Vejamos o papel da polcia brasileira e das instituies polticas quanto

poltica para refugiados no Brasil. Essencialmente desde a criao da Lei
9.474/1997 que colocou a corporao policial como uma das protagonistas para o
funcionamento da burocracia de identificao, recebimento e acolhimento de
refugiados no territrio nacional.
No entanto, antes necessrio uma retrospectiva histrica a respeito da
origem internacional do problema dos refugiados ao longo do sculo XX no mundo
europeu, e como tais questes acabaram chegando ao Brasil.
 43

2 NACIONALISMOS EUROPEUS E O SURGIMENTO DOS REFUGIADOS NO

CONTEXTO DO SCULO XX

Ao final do sculo XIX e incio do XX, com o florescer dos nacionalismos

europeus em busca da homogeneidade de populao e de fixao ao solo, em uma
mistura de coletivismo e individualismo, alguns estados europeus restringiram a
sada de seus nacionais como parte de suas polticas pblicas, enquanto outros
promoveram migrao de trabalho ou polticas restritivas aplicadas para a entrada
no pas, na concepo de Arendt (1989, p. 303) e Haddad (2008, p. 65).
Ou seja, entre a segunda metade do sculo XIX e o incio do sculo XX, as
grandes migraes de populaes desempenharam um papel fundamental no
desenvolvimento do capitalismo mundial enquanto sistema social e econmico.
Pode-se dizer que a revoluo e a modernizao industrial produziram grandes
mudanas na sociedade e na poltica europeia naquele perodo (HABERMAS, 2004,
p.268-269).
Migrar, naquele perodo, significava alimentar o crescimento e o
desenvolvimento poltico e econmico do sistema capitalista nas Amricas. Ou,
parafraseando Arendt, a realizao desde a Revoluo Americana de 1776 de um
projeto de civilizao atlntica como um todo, a denominada realizao europeia
na Amrica (ARENDT, 2011, p.185).
Os europeus, entre 1800 e 1960, participaram ativamente dos movimentos
migratrios internacionais, sobretudo da Europa para as Amricas, na Era das
grandes migraes (HABERMAS, 2004, p. 269; ZARJEVSKI, 1988, p.209), em um
xodo decisivo para a melhoria da situao econmica e social dos pases de
origem dos migrantes, assim como daqueles que recepcionavam os fluxos.
E, paralelamente, havia o crescimento dos nacionalismos como fora poltica
organizativa dos Estados componentes de um sistema internacional que surgia
gradativamente desde pelo menos o sculo XV (TILLY, 1996, p. 261). O que foi
impulsionado posteriormente pelos citados Acordos de Westflia de 1648, advindo
da o surgimento das migraes foradas em massa enquanto um problema poltico
internacional, que se tornou evidente e institucionalizado durante o perodo das duas
grandes guerras mundiais do sculo XX.
 44

E por que o crescimento de estados nacionais? Conforme Tilly (1996, p.262),

os estados nacionais triunfaram no mundo inteiro porque primeiramente tiveram
sucesso na Europa, cujos estados agiram significativamente em torno de suas
atividades e organizaes permanentes, competindo uns com os outros. Neste
sentido tambm, segundo Watson (2004, p. 369), a partir do sculo XIX, os
europeus trouxeram o mundo inteiro para uma nica rede de relaes econmicas e
estratgicas, conseguindo uma unificao mundial que lanaria as bases para o
atual sistema internacional de Estados.
Uma expanso de longo prazo que forjaria um sistema internacional atravs
da guerra e do conflito, impulsionado pela tecnologia e que criaria as condies
pelas quais os seus membros entrariam em disputa e facilitaria a multiplicao
destes mesmos estados nacionais (TILLY, 1996, p. 263; WATSON, 2004, p. 373).
No sentido proposto por Tilly (1996, p. 265), quando os estados europeus
passaram a fase de nacionalizao, as dinastias monrquicas perderam muito sua
capacidade de fazer guerra em seu prprio nome, e aquilo que seria denominado de
interesse nacional acabaria por dominar a participao dos estados nestas
guerras. Em sua anlise, o interesse nacional passou a resumir os interesses das
elites polticas; porm, com uma impulso muito mais forte para controlar territrios e
populaes contguas dentro da Europa, bem como com uma competio entre si
ainda mais acirrada por domnios territoriais fora do continente.
Assim, os estados nacionais juntaram, em uma estrutura relativamente
coordenada, importantes organizaes militares, administrativas e econmicas,
coexistindo por longo tempo com outros tipos de organizaes polticas (cidades-
estados, imprios), mas acabaria prevalecendo de forma quase nica a partir do
sculo XX. Contudo, como lembra Tilly (1996, p. 69), sua formao e consolidao
no constituiriam um processo histrico linear e muito menos isolado ao longo do
tempo.
Assim, fundamental ressaltar que as culturas nacionais para formao e
expanso do sistema internacional de Estados no final do sculo XIX e incio do XX
costumavam casar o conceito flexvel de povo com o rgido e restrito conceito de
raa e os utilizavam frequentemente em um sentido prximo ou complementar, de
acordo com Sand (2011, p. 60), na busca da homogeneidade nacional.
Ou seja, esta viso de mundo nacionalista restrita e excludente acabaria
produzindo as polticas governamentais e sociais de perseguio s minorias
 45

tnicas, polticas, religiosas ou culturais consideradas uma ameaa aos governos

constitudos. Ou ainda polticas massivas de desnacionalizao ou limpeza tnica,
sobretudo com o esfacelamento dos imprios multinacionais ao final da Primeira
Guerra Mundial (LOESCHER, 1993, p. 34-35; TORPEY, 2005, p. 161; HUNT, 2009,
p.186-187).
E o nacionalismo sempre foi perigoso quando exercido desta maneira, ou
seja, quando implicava desprezo e perseguio a outros grupos considerados
inimigos da nao ou da ideologia nacional, categorizados enquanto minorias, como
alerta Dummett (2004, p.24); quando se prope criar ou ampliar um Estado-nao
cujas nicas identidades sejam o idioma, a raa, a religio ou a combinao destes
fatores.
Um Estado cujo governo seja imbudo de semelhante tipo de nacionalismo
provavelmente negar a qualquer minoria poltica existente no seu interior um
sentido de pertencimento, sendo um passo para a perseguio sistemtica e a
negao dos direitos de cidadania (ARENDT, 1989).
E foi precisamente isto que aconteceu ao incio do sculo XX no mundo
europeu, antes da ecloso da Primeira Guerra Mundial e nos acordos de paz que se
seguiram: o triunfo generalizado de novos princpios da nacionalidade e da
soberania, com a desintegrao dos imprios multinacionais; e o deslocamento
forado de populaes inteiras que no mais pertenciam aos estados nacionais
sucessores, particularmente na pennsula balcnica, salientado por Hobsbawn
(1990, p.146), Loescher (1993, p. 35) e Haddad (2008, p.102).
A disperso e a fragmentao das populaes que viviam antes da Primeira
Guerra Mundial no interior dos imprios multinacionais constituram um importante
fator de desestabilizao do continente europeu (ARENDT, 1989; BENHABIB,
2004). Os Estados sucessores destes imprios, como Polnia, ustria, Hungria,
Tchecoslovquia, Iugoslvia, Bulgria, Litunia, Estnia, Letnia, Grcia e Turquia
passaram a controlar territrios nos quais havia um imenso nmero de minorias
nacionais (BENHABIB, 2004, p. 53).
Por exemplo, em 1920, a Hungria foi fracionada em cerca de dois teros do
seu territrio e trs quintos de sua populao e cerca de trs milhes de pessoas
tornaram-se, de um dia para outro, minorias nos Estados vizinhos, como lembra
Smelin (2009, p.166).
 46

Dito de outra maneira, o novo princpio das nacionalidades revelava tanto os

limites quanto os problemas em relao aos povos que ele procurava emancipar.
Confrontado com a geopoltica daquele momento na Europa em crise, a aplicao
do princpio faria surgir as minorias nacionais e os grupos indesejveis no
reconhecidos pelos novos estados, conforme ressalta Smelin (2009, p. 167), sendo
que muitos acabariam migrando de maneira forada.
O nacionalismo de massa havia ganhado espao rapidamente no mundo
europeu no perodo que vai de 1870 at pelos menos 1914, correspondendo a Era
das grandes migraes no contexto da projeo europeia sobre o mundo
(HOBSBAWN, 1990, p. 146; 1988, p.231). Sendo que um dos fatores para seu
crescimento foi exatamente a dispora mltipla de povos atravs do planeta em um
movimento em busca de trabalho, de novas perspectivas de vida, ou mesmo de fuga
por sobrevivncia contra perseguies.
Configurando desejos de defesa coletiva, o envolvimento de massas
humanas nas polticas nacionais e do morticnio da Primeira Guerra Mundial
acentuaram os laos internos das sociedades, que passaram a ser reconhecidas
enquanto nacionais de um determinado Estado, de forma restrita e excludente,
produzindo por outro lado um xodo macio de pessoas fugindo de perseguies
sistemticas e de limpezas tnicas.
Nas palavras de Hobsbawn (1988, p.240):

O nacionalismo de Estado, quer real ou inventado por convenincia, era

uma estratgia de dois gumes. medida que mobilizava alguns
habitantes, alienava outros os que no pertenciam nem desejavam
pertencer nao identificada com o Estado. Em suma, auxiliava a definir
as nacionalidades excludas da nacionalidade oficial, por meio da
separao de comunidades que, por qualquer motivo, resistiam
linguagem e ideologia pblica oficial.

Naquele perodo, a repercusso da Primeira Guerra Mundial e da Revoluo

Russa sobre o pensamento das coletividades europeias foi mais forte que o de
qualquer outro acontecimento poltico desde a Revoluo Francesa de 1789
(ARENDT, 2011, p. 90; FRIEDLANDER, 2012, p. 138; WATSON, 2004, p. 391).
Teve a mesma significao profunda que teve a Revoluo Francesa para sua
poca: primeiro estabelecer as melhores esperanas da humanidade para depois
perceber a extenso do desespero por mudanas pela violncia e pela opresso.
 47

Estes acontecimentos intensificaram os nacionalismos extremistas em vrios

pases e lugares, as esperanas, os dios e os temores de milhes de pessoas a
favor ou contra mudanas sociais revolucionrias (FRIEDLANDER, 2012, p. 138).
Tais sentimentos seriam canalizados contra minorias, imigrantes ou determinados
grupos polticos, cujo deslocamento forado produziria as primeiras grandes levas
de refugiados no sculo XX.
Com a ascenso da identidade nacional e do nacionalismo extremo enquanto
novos indicadores da fidelidade comunidade, apenas o cidado nacional recebia
proteo de um Estado. Nas palavras de Haddad (2008, p. 108), when the nation
was hyphenated with the state, the exclusion of certain individuals was inevitable.
Em outros termos, tal qual salienta Arendt (2011, p.35), guerras e revolues
nacionais determinariam a fisionomia do sculo XX, sobrevivendo a todas as
justificativas ideolgicas e constituindo-se em duas questes centrais do sculo,
produzindo morticnios, deslocamentos forados e excluso de pessoas.
Assim, ao incio daquele sculo, as migraes internacionais ganhariam um
captulo mais especfico de migraes foradas coletivas, agora institucionalizadas
no sistema internacional, sobretudo com a Primeira e a Segunda Guerra Mundial.
Ou seja, pessoas que fugiam coletivamente dos movimentos de identidade nacional,
de guerras intermitentes, conflitos e revolues sociais em curso que
desnacionalizavam e perseguiam pessoas: centenas de milhares de armnios,
romenos, hngaros, russos, turcos, poloneses e espanhis, para citar alguns
(ARENDT, 1989, p.311; HADDAD, 2008, p. 111), fugindo coletivamente em grandes
grupos, de modo a produzir os primeiros fluxos a serem conhecidos como refugiados
no sistema internacional.
A categoria de refugiado trazia em si, ento, as noes de provisrio, de
temporalidade, no se encaixando totalmente no esquema estado-povo-territrio
(ARENDT, 1989, p. 301; HADDAD, 2008, p. 102), situando-se em uma espcie de
limite entre o pas de origem e o pas de destino, ou seja, vivendo entre as
soberanias estatais.
Isto , como analisa Andrade (2006, p. 32), o processo de formao dos
Estados nacionais, as revolues e a descolonizao explicam em grande parte os
fluxos de refugiados durante os ltimos sculos. Em um primeiro momento, a religio
seria um fator determinante; em um segundo momento, os aspectos ideolgicos e as
 48

opinies polticas tornaram-se centrais nas motivaes para as perseguies

sistemticas.
Vejamos ento como foram os esforos dos governos dos estados nacionais
para receber refugiados na aurora do nascimento deste fenmeno no sculo XX.

2.1 A POLTICA DOS ESTADOS NACIONAIS E OS REFUGIADOS

CONTEMPORNEOS NO INCIO DO SCULO XX

As polticas migratrias e de nacionalidade dos Estados parecem sempre

estar interligadas em um sistema internacional de Estados que acabou se tornando
praticamente nico no incio do sculo XX, sobretudo com o colapso dos imprios
multinacionais (LOESCHER, 1993, p. 34; HADDAD, 2008, p. 101; TORPEY, 2005, p.
161). Do mesmo modo que chegava ao fim qualquer organizao poltica relevante
que no fosse um Estado nacional, de modo a definir quem seriam os nacionais e os
estrangeiros, e se os governos teriam interesse em incluir todos no exerccio da
cidadania.
Os fluxos migratrios forados mais significativos na primeira metade do
sculo XX, com a ascenso do novo princpio das nacionalidades e a criao de
novos Estados, foram os da populao judaica, deslocados pelo movimento nazi-
fascista e pelas perseguies em grande parte da Europa (ARENDT, 1989, 1999;
EVANS, 2011, 2012; FRIEDLANDER, 2012), dos russos fugindo da guerra civil e da
revoluo que criaria a Unio Sovitica (CARR, 1981; ACNUR, 2000; HADDAD,
2008), de espanhis fugindo da guerra civil (BEEVOR, 2007; BUADES, 2013;
MARRUS, 2002), e o de armnios em fuga do movimento nacionalista turco,
sucessor do antigo Imprio Turco-Otomano (TORPEY, 2005; MARRUS, 2002;
HADDAD, 2008).
No perodo logo aps a Primeira Guerra Mundial intensificou-se ao mesmo
tempo o controle de passaportes e as migraes coletivas foradas, caracterizando
uma verdadeira revoluo de identidade no sentido de aumentar a capacidade
estatal de reconhecer seus cidados, conforme destacam Lafer (1988, p. 140) e
Torpey (2005, p. 153). Estas restries legais tornaram-se cada vez maiores, assim
como as possibilidades dos indivduos adquirirem novas nacionalidades pelo nico
meio da naturalizao, dificultando a livre circulao de pessoas pelo mundo.
 49

Como ressalta Marrus (2002, p.216), por todo o sculo XIX no existiam
srios impedimentos administrativos para migrao de pessoas entre os Estados. Os
passaportes estavam presentes nesta poca, incluindo nos imprios Otomano e
Czarista, que exigiam tais documentos para viagens internas. No entanto, eles
estavam largamente em desuso ao nvel internacional, sendo apenas exigidos como
instrumento diplomtico de modo a identificar e designar pessoas que
representavam Estados (MARRUS, 2002, p. 123).
Isto , depois de 1919, a passividade de grande parte dos Estados em
relao aos grandes movimentos migratrios praticamente desapareceu (MARRUS,
2002). Por toda parte, uma abundante legislao restritiva foi produzida assim como
o controle de passaportes, imigrao e emigrao (MENEZES, 2007, p. 204). O que
significava o interesse dos governos nacionais em diminuir o intenso fluxo migratrio
que vinha desde o final do sculo XIX, de modo a se proteger utilizando critrios
nacionalistas restritos, na anlise de Torpey (2005, p. 153).
Cada Estado nacional era totalmente livre para regulamentar a entrada de
estrangeiros em seu territrio, e nos Estados que receberam o maior fluxo de
imigrantes, ou seja, essencialmente os Estados americanos, para os quais se
dirigiram cerca de 80% a 95% dos imigrantes europeus (HABERMAS, 2004, p. 268).
O benefcio para o crescimento econmico foi o maior atrativo, tal como na
agricultura ou na indstria.
Torpey (2005, p. 155) ilustra muito bem este perodo histrico:

Durante o perodo de tempo que antecedeu a Primeira Guerra Mundial, e

imediatamente aps, a importncia crescente da noo de pertencimento
nao d origem a uma infinidade de tcnicas destinadas a gerir as
fronteiras burocrticas das naes, tanto enquanto territrios, tanto quanto
em termos de pertencimento. Enquanto isso, o nmero de estados que so
definidos de acordo com critrios nacionais aumenta devido ao colapso dos
imprios austro hngaro, otomano e russo: ento somos testemunhas do
crepsculo dos estados europeus dinsticos e da eliminao de "naes
irresponsveis do passado, substitudo por aquilo que Karl Polanyi
chamaria de "nao tipo crustceo", um gnero particularmente rigoroso na
distino entre "ns" e "os outros" (Traduo nossa)

Ao fim da guerra surgiu um organismo internacional conhecido como Liga ou

Sociedade das Naes que pretendia organizar e padronizar a poltica internacional,
inclusive a circulao de pessoas pelas comunidades polticas, a expedio e o uso
de passaportes, supervisionar o desarmamento militar e garantir os direitos das
minorias nacionais em meio aos antigos imprios multinacionais que chegavam ao
 50

fim, como narra Hunt (2009, p.202), uma tentativa de aplicar os princpios do
liberalismo e da tolerncia de John Locke, projetando uma sociedade liberal mundial,
na construo de uma estrutura institucional liberal para a ordem internacional, na
crtica de Carr (2001, p.40). Uma instituio que caminharia para a utopia e seria
punida pelos acontecimentos internacionais dos anos 30 (CARR, 2001, p. 50).
A Liga das Naes criou comissariados especficos para tratar dos povos que
perderam suas nacionalidades ou que no tinham cidadania ou mesmo direito a ter
direitos, preteridos enquanto refugos da terra ou nufragos da humanidade,
vtimas de desnacionalizaes em massa e fugindo dos conflitos armados
intermitentes (ARENDT, 1989, p.302; BAILEY, 1963, p. 115).
Neste sentido, a entidade reconhecia que milhes de pessoas estavam fora
da proteo legal e normativa de um Estado nacional, precisando de uma garantia
externa para o exerccio de seus direitos elementares por meio de seu mandato,
como lembra Arendt (1989, p. 308).
O surgimento de grandes populaes deslocadas de maneira forada no
contexto das duas grandes guerras mundiais causou grandes problemas para o
sistema internacional de Estados que vinha se construindo desde o sculo XVII. Os
refugiados e aptridas eram considerados descartveis e se esperava que a Liga
das Naes conseguisse resolver o problema de forma rpida (ARENDT, 1989, p.
315).
Mas, pelo contrrio, tornou-se um movimento crescente que desembocaria
em uma questo insolvel, visto, por exemplo, o crescimento paulatino do
antissemitismo desde o final do sculo XIX e a passividade dos governos dos
principais Estados europeus diante deste tipo de perseguio praticada na
Alemanha e na ustria (HUNT, 2009, p. 186; SEMELIN, 2009, p.188).
A Liga das Naes surgiu com o objetivo de regulamentar a poltica
internacional da poca por meio da prtica de determinados princpios jurdicos
considerados universais pelos pases criadores daquele organismo, mas teve sua
atuao bastante restringida pela soberania estatal e pelos interesses polticos
imediatos de seus componentes (HUNT, 2009, p. 202; WALTERS, 1971, p. 773-
774). Sendo incapaz de resolver de maneira contnua a situao dos refugiados,
tendo em vista que na maioria das vezes ela esbarrava exatamente nas decises
polticas dos governos nacionais, o que significava que o organismo continuava a
 51

funcionar segundo os padres do sistema internacional do sculo XIX (CARR, 2001,

p. 55).
Assim, cada potncia tinha seus prprios objetivos e interesses imediatos, e
falhavam no reconhecimento dos interesses coletivos em nome do nacionalismo, do
isolacionismo e dos interesses prprios, conforme verifica Walters (1971, p.773-
774). E, neste contexto, vrios pases receptores de imigrantes aprovaram normas
restritivas para migrao. E aqueles que os perseguiam, s os queriam de volta, se
fosse o caso, para perseguir e punir.
Desta maneira, os refugiados converteram-se em pessoas deslocadas no
mbito do sistema internacional baseado no sistema westphaliano e no novo
princpio das nacionalidades. Princpio to sublinhado por Hobsbawn (1988, p.227-
260), sendo que as vidas dos refugiados seriam consideradas totalmente suprfluas
ou descartveis, como verifica Lafer (1988, p. 140).
Os problemas que resultaram no deslocamento forado coletivo de pessoas
naquele perodo comearam com as guerras balcnicas ainda em 1912 e 1913,
como salientam Viademonte (1961, p.116), Bailey (1963, p. 117), Marrus (2002, p.
631) e Haddad (2008, p.99). Quando iniciou a Primeira Guerra Mundial, em 1914,
aquela pennsula foi o cenrio do fluxo macio de gregos, blgaros e srvios, que
fugiam do avano do Imprio Austro-Hngaro, que, aliado aos problemas do fim do
Imprio Russo e do Turco-Otomano, produziram cerca de 9,5 milhes de refugiados
em 1926, somente na Europa, alm de milhes de deslocados internos, nas
estatsticas de Marrus (2002, p. 703) e Haddad (2008, p. 99).
Os conflitos armados que se iniciaram na pennsula balcnica e acabariam
desencadeando a Primeira Guerra Mundial so tambm narrados por Reed, em
Guerra dos Balcs (2002), em reportagem de guerra a respeito de refugiados,
desertores e comerciantes que buscavam uma oportunidade, sobretudo, para
sobreviver fugindo para cidade grega de Salnica:

Durante todos os dias chegavam cada vez mais refugiados. Exilados

polticos de Constantinopla e Smyrna, europeus da Turquia, turcos que
temiam a grande catstrofe que seria a queda do imprio, gregos do
Levante. De Lemnos e Tenedos os barcos de refugiados carregavam a
peste trazida pelas tropas indianas que ainda se espalhava nos bairros
mais baixos e populosos da cidade. Sempre era possvel ver as procisses
lastimveis se arrastando pelas ruas homens, mulheres e crianas com
os ps ensanguentados, mancando ao lado de carroas caindo aos
pedaos, cheias de mveis em pssimo estado da cabana de algum
campons desventurado (REED, 2002, p. 29).
 52

Este sofrimento humano de deslocados e refugiados narrado pelo autor antes

e durante a Primeira Guerra Mundial era uma constante naquele perodo de fluxo e
refluxo coletivo de pessoas, descrevendo lugares e cidades onde se amontoavam
todos os tipos de indivduos que fugiam dos conflitos armados em busca de
sobrevivncia de qualquer maneira. Milhares de centenas de refugiados foram
expulsos da Pennsula Balcnica nas dcadas anteriores e durante a Primeira
Guerra Mundial, coincidindo com o gradual declnio do Imprio Turco-Otomano
desde o sculo XVII at o seu colapso territorial no incio do sculo XX at 1914
(MARRUS, 2002, p. 490).
O trmino do primeiro conflito mundial no colocou fim aos fluxos migratrios
europeus. A dissoluo dos antigos imprios da Europa Oriental e da Pennsula
Balcnica, assim como a expanso dos estados nacionais, veio acompanhada por
deliberadas polticas de perseguio de minorias e de grupos sem Estado. Do
mesmo modo que a eliminao das classes e dos grupos polticos de oposio aos
novos governos (ARENDT, 1989, p. 315; LOESCHER, 1993, p.34; VIADEMONTE,
1961, p.117).
A revolta dos nacionalistas turcos contra as condies de paz impostas pelos
vencedores da guerra, ao lado dos interesses polticos dos gregos, trouxe novas
correntes migratrias foradas, em torno de uma guerra entre gregos e turcos, e o
surgimento de cerca de um milho de novos refugiados (VIADEMONTE, 1961,
p.116-117; ZOLBERG; SUHKE; AGUAYO, 1989, p. 14).
A Liga das Naes e os Estados vencedores da guerra acompanhavam as
tentativas de homogeneizao nacional, chegando a negociar o transporte de
populaes inteiras, como aps a guerra entre gregos e turcos, entre 1921 e 1922.
O Tratado de Lausanne, de 24 de julho de 1923, reconheceu a expulso de cerca de
um milho e duzentos mil gregos da sia Menor, na Anatlia. Enquanto que cerca
de quatrocentos mil turcos foram obrigados a deixar a Grcia, em uma forma de
depurao tnica reciprocamente consentida entre Estados, em uma indita troca de
populao (VIADEMONTE, 1961, p. 116; SEMELIN, 2009, p. 167).
O experimento da troca em massa de populaes foi reproduzido, desta vez
com gregos e blgaros, apenas em menor escala (LOESCHER, 1993, p. 38); como
frisa Semelin (2009, p. 168), muito antes da chegada de Adolf Hitler ou de Benito
Mussolini ao poder na Europa. Ou seja, o problema da definio das nacionalidades
 53

mostrou-se bastante violento na Europa balcnica e no Danbio muito antes da

ascenso nazi-fascista.
Os pequenos pases balcnicos ganharam em importncia poltica, na medida
em que podiam dar apoio s organizaes clandestinas e manter focos de agitao
entre as minorias nacionais por dentro do Imprio Turco-Otomano e Austro-
Hngaro. E muitas vezes os governos destes imprios multinacionais foram levados,
antes de 1914, a fiscalizar e punir aes polticas internas separatistas, durante a
decadncia daqueles reinos.
Outro nmero de refugiados de propores gigantescas cujo deslocamento
macio ocorreu nesta poca pode ser vislumbrado entre os armnios. Estes
indivduos representaram por longo tempo uma minoria crist de cerca de dois
milhes de pessoas por dentro do Imprio Turco-Otomano, que acabariam
perseguidos pelo movimento poltico de consolidao do Estado nacional da Turquia
(HADDAD, 2008, p. 102; MARRUS, 2002, p. 1003). Por quinhentos anos eles foram
sditos do Imprio Otomano, mas conseguindo manter sua identidade nacional,
tendo sido o primeiro povo a abraar coletivamente a f crist.
Quando o Imprio Otomano sofreu suas primeiras grandes derrotas entre
1877 e 1878, ocorreram massacres promovidos pelos turcos contra os armnios, de
1894 a 1905, forando milhares de armnios a fugirem para preservar suas vidas. A
violncia de propores genocidas durante a Primeira Guerra Mundial resultou no
fato de dois teros (2/3) do total da populao armnia do Imprio Otomano ser
morta, ou seja, perto de um milho de pessoas (HADDAD, 2008, p.102;
MACMILLAN, 2004, p. 495; MARRUS, 2002, p.1028). Nos anos posteriores
guerra, os demais que conseguiram escapar e fugir para Europa foram
desnacionalizados e perderam seus bens (ANDRADE, 1999, p. 80), tornando-se
refugiados e posteriormente aptridas.
O envolvimento na guerra e a fuga de refugiados armnios, como destaca
Haddad (2008, p.102), representam um exemplo evidente de etnicidade e de
territorialidade entrando em conflito. Assim que espaos territoriais, fronteiras e
governos mudavam de mos, indivduos membros de minorias tnicas, religiosas ou
polticas tornavam-se vtimas de tentativas estatais da criao de homogeneidade
territorial, com os de dentro identificados pela nacionalidade.
Como lembra Bauman (2001, p. 198), a etnicidade, ao contrrio de qualquer
outro fundamento da unidade humana, tinha a vantagem de naturalizar a histria, e
 54

de apresentar o fator cultural como um fato da natureza, a liberdade como

necessidade compreendida e aceita. Isto , fazer parte de uma etnia ou grupo
estimulava uma ao poltica: devemos escolher a lealdade nossa natureza, viver
altura do modelo e contribuir para sua preservao. O caso de formao dos
estados nacionais neste perodo era um caso de sucesso de etnicidade que
apostava no estatuto da comunidade com algum grau de convico e efetividade
(BAUMAN, 2001, p. 198).
Assim, demonstrava-se o crescimento e o fortalecimento do princpio criador
de novas nacionalidades como base de critrio para novos Estados, e que suas
tentativas de homogeneizao populacional nos territrios dos pases da regio
produziriam deslocados internos, aptridas e refugiados, enquanto consequncia da
transformao do sistema de Estados. A criao e proteo de refugiados tornaram-
se parte integrante do processo de construo e transformao de Estados na
Europa, assim como parte das mudanas na balana de poder naquele continente,
como sustentam Betts e Loescher (2011, p. 07), com antecedentes que advinham
desde o sculo XVIII.
A Primeira Guerra Mundial, ento, acelerou o desmantelamento dos imprios
multinacionais, substitudos por novos estados naes, em que massas de pessoas
foram excludas do exerccio da cidadania neste ambiente, devido s questes de
idioma, de etnia ou de afiliao religiosa (ou a combinao delas), na busca da
homogeneizao da populao dos Estados (LOESCHER, 1993; HADDAD, 2008;
MARRUS, 2002). Ao lado de outros acontecimentos de impacto internacional,
acabou gerando migraes foradas em massa: as guerras balcnicas de 1912 e
1913, a guerra entre Turquia e Grcia de 1921 e 1922, e a guerra civil da Rssia
entre 1919 e 1922 (MARRUS, 2002).
Em outras palavras, aps a guerra dos Balcs entre 1912 e 1913, a
Revoluo Russa de 1917, o genocdio dos armnios em 1915, junto com a
desintegrao dos antigos imprios multinacionais, os refugiados e aptridas
tornaram-se um assunto internacional (KUSHNER; KNOX, 2001, p. 45). Como
destaca Haddad (2008, p. 102), os resultados cumulativos de todos estes eventos
do incio do sculo XX foram talvez produzir o maior deslocamento simultneo de
povos na Europa.
 55

2.2 O PERODO ENTRE GUERRAS - OS REFUGIADOS E AS CONFERNCIAS

INTERNACIONAIS NA PRIMEIRA METADE DO SCULO XX A CONSTRUO
DE UMA ESTRUTURA INTERNACIONAL DE PROTEO

A Conferncia Internacional de Evian-ls-Bain, realizada entre 06 e 15 de

julho de 1938, na Frana, por iniciativa dos Estados Unidos, reunindo 32 naes,
deixaria ainda mais evidente as posies da maioria dos principais Estados no
sentido de rejeitar receber grandes levas de aptridas e de refugiados (ANDRADE,
1996, p. 121-123; LOESCHER, 1993, p. 44; ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989,
p. 20).
Embora se solidarizassem com seu sofrimento, a maioria dos estados
europeus, os Estados Unidos e a Austrlia no os queriam alegando razes sociais
e econmicas para no permitir um desproporcional aumento de migrao em
direo aos seus territrios capaz de ameaar a segurana da populao local
(SEMELIN, 2009, p.188; CARNEIRO, 2010, p. 96; EVANS, 2011, p. 630).
Somente a Repblica Dominicana fez uma declarao formal de que estava
preparada para receber um grande nmero destes perseguidos. Ou seja, o governo
dominicano sinalizou que poderia receber cerca de cem mil europeus, visto que
anteriormente j tinham recebido mais de seis mil imigrantes, e estavam prontos
para receber grandes levas de pessoas (TORPEY, 2005, p. 172).
O programa da Conferncia Internacional focava-se no problema dos
refugiados alemes e austracos que j haviam deixado seus pases ou desejavam
partir, mas exclua da anlise milhares de outros deslocados da Polnia, da Itlia ou
da Romnia, assim como no admitia a hiptese de migrao em massa de
armnios e gregos aps o final da Primeira Guerra Mundial (DE AVILA, 1964, p. 343;
CARNEIRO, 2010, p. 98). O que demonstrava que assuntos humanitrios em torno
de ajuda aos migrantes forados no estavam no centro da agenda poltica mundial
naquele momento.
Em outras palavras, a Conferncia Internacional de Evian fez uma tentativa
de impor diretrizes de concordncia geral sobre o crescente fenmeno da migrao
forada, particularmente da possvel expulso de milhares de judeus pobres da
Polnia e da Romnia. Conforme Evans (2011, p. 630), o sentimento anti-imigratrio
de muitos pases contribuiu muito para a relutncia crescente dos governantes em
lidar com refugiados.
 56

A Alemanha no esteve representada na Conferncia, alegando que o

problema dos judeus era uma questo internacional a ser debatida sem necessidade
de sua presena (EVANS, 2011, p. 630). Enquanto que o Brasil esteve representado
na Conferncia por Hlio Lobo, nomeado por Oswaldo Aranha, contando com a
assessoria de Jorge Olinto de Oliveira, encarregado do consulado brasileiro em
Genebra (ANDRADE, 1996, p. 121; CARNEIRO, 2010, p. 95).
A Conferncia, ao no chegar a resultados concretos, trouxe uma certeza aos
lderes nazistas: de que a comunidade internacional no faria nada contundente
para socorrer os refugiados judeus alemes ou austracos (ANDRADE, 1996, p. 123;
SEMELIN, 2009, p. 188); e que sua situao somente pioraria na medida em que a
Alemanha avanasse em direo guerra total.
Em outros termos, conforme Carneiro (1995, p.46), a Conferncia
Internacional de Evian sinalizou ao mundo que o problema europeu dos refugiados
judeus seria considerado um problema menor no contexto entre guerras, e que a
maior parte dos principais Estados nacionais no tomaria grandes providncias para
ajud-los. De fato, o ano de 1938 lembrado como aquele em que os judeus
alemes passaram a ser socialmente enclausurados em guetos e campos de
concentrao, supervisionados pelo Estado nazista, marcando uma verdadeira
ruptura no processo de assimilao dos judeus na Alemanha.
Esta Conferncia criou um comit para refugiados chamado Comit
Intergovernamental para os Refugiados - CIR, cuja sede seria em Londres, por meio
de uma resoluo pormenorizada, apresentando diversas recomendaes sobre o
que se deveria entender pelo termo refugiado, como informam De Avila (1964, p.
343) e Andrade (1996, p. 125).
Dessa forma, a resoluo recomendava que deveriam ficar sob proteo das
atividades do Comit as pessoas que ainda no tinham partido de seu pas de
origem, mas que deveriam migrar de maneira forada em razo de suas opinies
polticas, crenas religiosas ou origem tnica ou racial. Ou aqueles que tinham
partido de seu pas de origem pelas mesmas razes e ainda no tinham se
estabelecido definitivamente em outro pas (ANDRADE, 1999, p. 104).
Como salienta o mesmo Andrade (1999, p. 104), uma definio jurdica
internacional que pela primeira vez fazia referncia s causas dos fluxos de
refugiados, incluindo elementos ideolgicos e polticos, em uma referncia s
 57

violaes ou possveis violaes macias de direitos humanos nos pases de

origem.
A resoluo final da Conferncia dizia que se deveria continuar a desenvolver
um trabalho em prol de migrantes forados em nova reunio internacional, que teria
lugar em Londres, agendada para 02 de dezembro daquele ano. Nesta nova
conferncia, basicamente dois conceitos perpassaram os debates: emigrao
forada ou involuntria e emigrao transitria (CARNEIRO, 2010, p. 116). O
segundo conceito referia-se s pessoas que haviam sido expulsas da Alemanha e
da ustria e que se encontravam nos pases vizinhos esperando uma resoluo final
para seus destinos.
A questo central desta Conferncia era resolver satisfatoriamente o fluxo de
migrao transitria de indivduos expatriados alemes e austracos, cuja situao
tornava-se cada vez mais dramtica. Os Estados Unidos, a Gr-Bretanha, Frana e
alguns latino-americanos foram aqueles que, dentro de certos limites
regulamentares de seus ordenamentos jurdicos, aceitaram receb-los, excluindo os
poloneses (CARNEIRO, 2010, p. 117).
O presidente dos Estados Unidos poca, Franklin Delano Roosevelt,
convocaria nova Conferncia sobre a situao dos refugiados, em Bermudas, em
abril de 1943, em pleno curso da Segunda Guerra Mundial. O resultado desta nova
empreitada foi uma extenso dos poderes do Comit Intergovernamental criado em
Evian para proteger os refugiados espanhis e, em geral, para todas as pessoas
que, como resultado dos acontecimentos europeus, tivessem sido obrigadas a
deixar seu pas de origem, porque suas vidas estavam em perigo (ANDRADE, 1996,
p. 129; MARRUS, 2002, p. 481).
A Conferncia de Bermudas foi uma espcie de pioneira na forma de
conceber responsabilidade compartilhada para toda a comunidade internacional em
procurar solues aos problemas dos refugiados (ANDRADE, 1996, p.130;
MARRUS, 2002, p. 482), mesmo tendo poucos resultados imediatos. Porque a
Conferncia rejeitou negociaes com a Alemanha ou despachar comida e
assistncia aos refugiados judeus na Europa, entendendo que esta no seria a
melhor abordagem (MARRUS, 2002, p. 376).
Neste nterim, aps a anexao da ustria pela Alemanha (o Anchluss), em
1938, e principalmente aps a denominada Noite dos Cristais, entre 09 e 10 de
novembro de 1938 (ARENDT, 1999, p. 55; CARNEIRO, 1995, p. 45; KOIFMAN,
 58

2002,p.196; SEMELIN, 2009, p. 190), as naes europeias e de todas as Amricas

temiam que uma grande massa de deslocados chegasse s portas de suas
fronteiras, baseadas em alegaes de segurana nacional. Entre 1938 e 1939, um
total de 120 mil refugiados judeus tentou emigrar para os Estados Unidos, mas
apenas oitenta mil conseguiu, dentro do sistema legal norte-americano de cotas
criado ainda em 1924 (GOULART; SALES, 1996, p.11).
Alm disso, neste mesmo perodo, no contexto da guerra civil espanhola,
houve pelo menos trs grandes deslocamentos de espanhis fugindo dos conflitos
armados. A primeira migrao foi em torno de 15 mil pessoas saindo principalmente
do Pas Basco em direo Frana, quando as tropas nacionalistas atacaram as
regies de Irn e San Sebastian, tal como narrado por Beevor (2007, p. 667).
O segundo fluxo migratrio giraria em torno de 150 a 160 mil pessoas e o
terceiro a 14 mil. Destas trs grandes levas, a maioria acabaria retornando ao
territrio da Espanha, deixando cerca de 40 mil no territrio francs, ao final de
1938, conforme o mesmo autor (BEEVOR, 2007, p.667-668; MARRUS, 2002, p.
251).
Em outras palavras, durante a guerra civil espanhola, as milcias republicanas
atravessaram o pas em direo Frana, ante o avano das tropas nacionalistas. A
estes soldados fugitivos juntaram-se muitos civis que haviam ocupado postos
governamentais na extinta repblica espanhola, temerosos da perseguio poltica e
criminal (BEEVOR, 2007, p. 668; VIADEMONTE, 1961, p.120).
Calcula-se que a Frana teve que receber de 200 a 400 mil refugiados
espanhis, dentre os quais havia idosos, portadores de necessidades especiais,
doentes, assim como fugitivos das prises espanholas (LOESCHER, 1993, p. 41;
VIADEMONTE, 1961, p. 121), produzindo ainda mais caos no mundo europeu. E
vrias embaixadas em Madri, particularmente da Amrica Latina, receberam
milhares de asilados polticos, incluindo a embaixada do Brasil (BUADES, 2013, p.
320-321), fazendo convergir o tema dos asilados com os refugiados.
No entanto, o que poderia ter sido feito para ajudar os refugiados como um
todo naquele momento histrico europeu? Quais as medidas polticas e normativas
que poderiam ser tomadas para ajudar aqueles que se deslocavam coletivamente de
maneira forada advindos de quase todas as partes do continente? neste ponto
que entrou em cena a construo de uma estrutura normativa internacional oriunda,
 59

sobretudo, dos esforos internacionais da Liga das Naes, que colocaria o tema
dos refugiados como assunto central de poltica internacional.

2.3 O PERODO ENTRE GUERRAS: OS REFUGIADOS E O FRACASSO DA LIGA

DAS NAES

Ainda em 1920, a Liga das Naes reuniu-se em uma conferncia

internacional em Paris, na Frana, com o objetivo de ocupar-se de um novo regime
de passaportes e recomendaes pblicas visando atenuar as restries colocadas
ao movimento migratrio de pessoas entre as comunidades polticas (TORPEY,
2005, p. 161).
Os esforos institucionais buscaram ajudar os refugiados, quando o Comit
Internacional da Cruz Vermelha (CICV) solicitou Liga das Naes que prestasse
assistncia a mais de 800 mil deslocados russos, inimigos polticos do socialismo,
aos quais fugiam da revoluo e da guerra civil aps 1918 (CAVARZERE, 2001, p.
127; HADDAD, 2008, p. 108; GIBNEY, 2010, p. 149).
A Liga das Naes, ento, nomeou no vero de 1921 o noruegus Fritdjof
Nansen como seu Alto Comissrio para resolver primariamente o problema dos
documentos de identificao e de viagem dos deslocados russos na Europa, o que
girava em torno de quase dois milhes de pessoas (KEELY, ELWELL, 1981, p.41;
TORPEY, 2005, p. 162; WALTERS, 1971, p. 193).
Nansen aceitou o posto de Alto Comissrio depois que Gustave Ador, o
diretor do Comit Internacional da Cruz Vermelha, tinha recusado o convite, e foi
indicado pelo seu sucesso na repatriao de alemes e austracos prisioneiros de
guerra. Desde o incio, o mandato do Alto Comissrio tinha um carter temporal, de
forma apenas a organizar a repatriao de prisioneiros e de deslocados ou para lutar
contra epidemias na Europa Oriental (KEELY; ELWELL, 1981, p.40; WALTERS,
1971, p. 194).
Fritjof Nansen teve muitas dificuldades para o exerccio integral de seu
mandato. Ainda assim, seu cargo foi ampliado para tambm tratar dos refugiados
gregos e turcos em 1923; dos armnios, em 1924; dos blgaros, em 1926; e dos
assrios, turcos e montenegrinos, em 1927 (ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989,
p. 19; RUIZ DE SANTIAGO, 2003, p.446).
 60

O noruegus tinha o trabalho de estabelecer o estatuto legal dos refugiados

russos, e seus resultados tambm influenciariam futuras convenes internacionais
(ACNUR, 2000, p. 15). E com os poucos recursos aplicados pela Liga das Naes, o
Alto Comissrio montou pequenas equipes e uma estrutura enxuta para dar
assistncia aos considerados refugiados.
Um aspecto muito importante que estimulou o Conselho da Liga das Naes
na criao deste cargo foi o trabalho do Comit Internacional da Cruz Vermelha e da
Liga da Sociedade da Cruz Vermelha devido ao exemplo de trabalho voluntrio e
pelo papel desempenhado por organismos privados na ajuda aos deslocados, de
acordo com os informes da Comisso Interamericana de Direitos Humanos (OEA,
1965, p.03). Na prtica, o Escritrio do Alto Comissrio Fritjof Nansen tinha uma
situao jurdica praticamente de um consulado no pas em que estava situado. No
entanto, as atividades que podia realizar eram restritas, conforme a procedncia dos
refugiados e de acordo com o mandato da Liga.
Nas negociaes com a Unio Sovitica, por exemplo, quando ficou claro que
a repatriao dos deslocados no seria possvel e nem desejvel pelo governo
bolchevique, foram realizados esforos para encontrar empregos e oportunidades
para o reassentamento desta populao (LONG, 2013, p. 09). Este trabalho foi
coordenado pelo Escritrio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), de 1924
at 1929 (KEELY; ELWELL, 1981, p.42).
Em outros termos, Fridtjof Nansen foi solicitado pela Liga das Naes para
tratar das consequncias dos conflitos armados europeus, ou mesmo da
contraofensiva turca contra os gregos, isto , conseguir ajudar aos deslocados de
guerra que escapavam dos combates, e no tentar impedir o fluxo de refugiados
contrapondo-se s autoridades turcas, europeias ou soviticas (BARUTCISKI, 1998,
p.13). E, assim, trabalhou em cooperao com a Organizao Internacional do
Trabalho e com a Cruz Vermelha, em torno de providenciar ocupao para os
refugiados (ACNUR, 2000, p. 16; LOESCHER, 1993, p.38).
O Escritrio era uma instituio que no gozava de popularidade entre as
grandes potncias, que temiam serem obrigadas a contribuir de forma mais concreta
com a soluo para o problema dos refugiados. A pequena equipe de Nansen era
composta em sua maioria de funcionrios do governo, que secundariamente eram
agentes da Liga.
 61

Conforme Walters (1971, p. 195) e Marrus (2002, p. 1.192), os governos dos

Estados Unidos, Alemanha, Itlia, Gr-Bretanha e Unio Sovitica no tinham muito
apreo pelo trabalho desta instituio. Somente a Frana e os pases escandinavos
colaboravam mais decisivamente, acolhendo e prestando um tratamento mais
equnime e eficaz aos refugiados supervisionados pela instituio do Alto
Comissrio. Dessa forma, no de surpreender que seus resultados polticos
tenham sido escassos ou pouco eficazes, tal como ressalta o mesmo Walters (1971,
p. 195).
Uma importante exceo foi organizar uma conferncia internacional que
culminaria na criao de documentos de identidade e de viagem para os refugiados,
que ficaria conhecido como Passaporte Nansen, ou seja, o Certificado de Identidade
para Refugiados Russos, um documento de identificao e de viagem para os
refugiados. Depois foi transformado em Certificados de Identidade para Refugiados
Russos e Armnios, de maneira que se assegurasse a proteo legal aos refugiados
(VIADEMONTE, 1961, p. 118; LOESCHER, 1993, p. 37; BETTS; LOESCHER;
MILNER, 2008, p. 53).
O Plano Relativo Expedio dos Certificados de Identidade para os
Refugiados Armnios outorgou a esses refugiados o direito de usufruir do
Passaporte Nansen e de ser beneficiado da proteo jurdica pela qual os russos j
gozavam. Tal qual afirma Andrade (1999, p. 80), os armnios ento passaram a ser
chamados de Refugiados Nansen, pois desde 1922 os refugiados armnios
haviam sido privados de suas propriedades do mesmo modo que tinham sido
desnacionalizados, tornando-se aptridas.
Este passaporte o primeiro documento jurdico internacional a identificar
refugiados (VIADEMONTE, 1961, p. 118; TORPEY, 2005, p.162), substituindo os
passaportes nacionais na forma de Certificados de Identidade para os refugiados
russos em 1922. Posteriormente para os armnios em 1924, para os assrios,
assrios caldeus e turcos em 1928; assim como para os refugiados do Saar, em
1935 (HADDAD, 2008, p.111; LONG, 2013, p. 09).
No entanto, aps tornarem-se muito difceis as negociaes entre a Liga e a
ento Unio Sovitica, no que se refere aos russos, o Alto Comissrio lanou
medidas suplementares de maneira a identificar todos os refugiados nos pases de
recepo (ACNUR, 2000, p.15; KEELY, ELWELL, 1981, p. 42).
 62

Tal documento foi muito importante para os refugiados, mas tambm para os
governos dos Estados nacionais, tendo em vista que podiam assim controlar com
maior rigor e mais exatido o nmero de refugiados que entravam e saam de seus
territrios. E estabelecer uma poltica migratria mais detalhada e precisa, no
sentido exposto por Torpey (2005, p.197), de monopolizao e legitimidade da
circulao internacional de pessoas por parte dos Estados.
At aquele momento, os refugiados e suas famlias tinham muitas limitaes
para viajar ou eram incapazes de faz-lo, incluindo para lugares onde existiam
trabalho e emprego formal esperando, e com pessoas dispostas a receb-los
(WALTERS, 1971, p.194). As questes de passaporte e de identidade estavam
claramente relacionadas com a imigrao e o emprego, e, desta forma, a
Organizao Internacional do Trabalho colaborou de maneira decisiva, organizando
um vasto programa de estrutura e garantias de direitos (BECKER, 2011, p.160;
LONG, 2013, p.7).
Em 1926, por exemplo, o Servio de Refugiados da OIT abriu dois novos
escritrios na Amrica do Sul, e conseguiu chegar a um acordo com o estado de
So Paulo, no Brasil, para aceitar at 265 refugiados por ms, um nmero que
inclua serralheiros, estucadores e sapateiros (LONG, 2013, p.7). E muitos outros
refugiados encontraram emprego como trabalhadores agrcolas: dez mil ucranianos
foram colocados em fazendas canadenses, enquanto que 7.600 refugiados russos
foram empregados na Frana, com mais alguns outros a serem enviados para
Blgica e Luxemburgo (LONG, 2013).
Em 1928, a diretoria da OIT informava que o nmero de refugiados
desempregados havia cado de 400 mil para 200 mil desde que o escritrio tinha se
envolvido em trabalhos com refugiados, com 50 mil postos de trabalho sendo
encontrados diretamente pela organizao (LONG, 2013, p.7).
Conforme constatam Viademonte (1961, p. 120), os relatrios da Organizao
dos Estados Americanos (OEA, 1965, p. 3) e Long (2013, p. 10), em 1926, pouco
mais do que 50 naes reconheciam a validade do Passaporte Nansen. Assim como
dois anos mais tarde, uma Conveno Internacional regularia o direito dos
refugiados em relao ao seu estado civil. Sob o signo desta Conveno, o pas de
recebimento garantia aos refugiados os mesmos direitos de outros estrangeiros,
portadores de passaportes nacionais de seus pases.
 63

Ou seja, o nascimento do direito internacional dos refugiados remete

exatamente a este perodo de criao do sistema de Passaportes Nansen. Em
outros termos, o passaporte significava uma etapa de solues normativas ao nvel
internacional das contradies internas de um sistema de controle de movimentos
migratrios baseado no pertencimento nacional, pelo menos no mundo europeu, e
que se expandiria ao resto do mundo, como constata Torpey (2005, p. 164).
Na dcada de 30, aps a morte de Fritjof Nansen, a Liga criou o chamado
Escritrio Internacional Nansen para os Refugiados que j estavam sob seu
mandato, firmando-se o Estatuto Internacional dos Refugiados, em 1933
(ANDRADE, 1996, p.68-70; MARRUS, 2002, p. 709; VIADEMONTE, 1961, p. 118),
do mesmo modo que nomeou o norte-americano James G. McDonald como Alto
Comissrio para os refugiados procedentes da Alemanha.
Este movimento deveu-se ao fato de que, entre 1933 e 1935, por volta de 78
mil judeus fugiram da Alemanha, atingidos paulatinamente pelas Leis de Nuremberg
aprovadas pelo regime nazista, retirando a cidadania dos judeus. E obrigando os
alemes a demitirem-nos dos seus postos de trabalho e boicotarem seus negcios
(CARNEIRO, 2010, p. 193).
Posteriormente, em um perodo de 15 meses chegou-se s estatsticas de
cerca de 150 mil refugiados judeus retirando-se em direo Blgica e a Frana,
sendo que o governo nazista alegava que havia restries ao trabalho e ao modo de
vida judaico, mas no impedimentos totais para viver na Alemanha (ARENDT, 1999,
p. 55; CARNEIRO, 1995, p.43).
Todavia, a Liga das Naes visualizava essa situao como uma mera
questo interna da Alemanha, no aceitando os conselhos do Alto Comissrio para
tomar medidas mais contundentes contra o governo alemo. Pois, o pas ainda era
um membro do organismo e mostrava-se hostil a qualquer interferncia do rgo no
sentido de ajudar os judeus que sassem de seu territrio (ANDRADE, 1996, p. 96).
Contrariado com a anlise da instituio sobre o tema, McDonald demitiu-se
em 27 de dezembro de 1935 e divulgou uma carta que parecia uma previso do que
estava por vir no que se refere s limitaes das respostas internacionais relativas
causa dos refugiados:
 64

Quando a poltica nacional ameaa desmoralizar os seres humanos, as

consideraes de convenincia diplomtica devem ceder s dos princpios
da humanidade. Seria desonestidade da minha parte no chamar a
ateno para a situao atual e exorto a opinio pblica mundial a atuar,
por intermdio da Sociedade e dos Estados-membros e de outros pases,
para impedir as tragdias em curso e as que se avizinham (ACNUR, 2000,
p. 15; LOESCHER, 1993, p. 43).

importante ressaltar que, embora os apelos de James McDonald no

tenham sido levados em conta e a Liga das Naes no tenha conseguido sucesso
em suas polticas para deter o fluxo dos deslocamentos forados na primeira metade
do sculo XX, ele foi pioneiro ao defender uma ao poltica global para atacar as
causas que estavam na raiz dos movimentos forados de pessoas naquele
momento: as polticas estatais de desnacionalizaes e as perseguies
sistemticas contra todos os tipos de grupos sociais, religiosos, polticos ou tnicos
distintos daqueles que esto no governo constitudo.
McDonald foi ento substitudo por Sir Neill Malcom, em 1936, que recebeu
autoridade um pouco mais ampla, o que lhe permitiu emitir Passaportes Nansens
para todos os refugiados e aptridas advindos da Alemanha. Alm disso, dali para
frente estabeleceu-se uma receita e um oramento um pouco maior para o trabalho
de todo o Alto Comissariado, em um movimento indito de aumentar o volume de
recursos disponibilizados para o trabalho desta instituio (OEA, 1965, p. 5;
TORPEY, 2005, p.175).
Existiam, assim, dois organismos nos anos 30, o Escritrio Nansen e o Alto
Comissariado para Refugiados Alemes, lidando com a situao dos refugiados na
Europa (KEELY, ELWELL, 1981, p.43). Mas a depresso econmica mundial, o
declnio do prestigio da Liga das Naes, assim como a oposio sovitica s
atividades da Liga no que tange repatriao, e a pouca importncia concedida
pelas grandes potncias indicavam claramente que o problema dos refugiados
poderia continuar indefinidamente.
De fato, o desgaste do Alto Comissariado e a falta de eficcia dos organismos
at ento existentes da Liga ensejou a extino do Escritrio Nansen e do Alto
Comissariado para a Alemanha, em dezembro de 1938, e a criao do Alto
Comissariado da Liga das Naes para Refugiados (ANDRADE, 1996, p. 115;
KEELY; ELWELL, 1981, p. 43; VIADEMONTE, 1961, p. 119).
Esta nova instituio iniciaria seus trabalhos em 1939, sob a chefia de Herbert
Emerson, em Londres, e duraria at 1946, com a extino da prpria Liga das
 65

Naes, que havia fracassado em evitar a guerra (CARR, 2002). E resistiu a muitas
reformas pontuais, mas no tendo capacidade de realizar grandes tarefas ou
assumir compromissos financeiros ambiciosos, mesmo porque seu funcionamento
foi muito prejudicado pelo incio da Segunda Guerra Mundial (ANDRADE, 1996, p.
115; CARNEIRO, 2010, p. 91).
Pode-se dizer que a Segunda Guerra Mundial foi o acontecimento que
provocou um dos maiores, seno o maior, deslocamento forado de pessoas da
histria contempornea. Somente no perodo que vai de 1939 a 1945 em torno de
40 milhes de pessoas foram deslocadas no continente europeu, pelo menos
conforme fontes oficiais da ONU, muitas delas vivendo em campos provisrios para
pessoas desalojadas (BAILEY, 1963, p.117; HAKOVIRTA, 1986, p. 31; HUNT, 2009,
p. 203).
Em resposta a esse fluxo de refugiados, ainda durante a guerra, o Supremo
Quartel General da Fora Expedicionria Aliada (SHAEF) percebeu que o problema
dos refugiados poderia ser um fator de futura desestabilizao da Europa. Assim, na
primeira metade de 1944, ela coordenou esforos para repatriar centenas de
milhares de refugiados e deslocados internos para Europa Oriental e Unio Sovitica
(MARRUS, 2002, p. 453). No entanto, o comando militar agiu de maneira no muito
eficaz, visto que no estava preparado para lidar com refugiados, pois ignorava os
desejos de muitos destes indivduos que no desejavam retornar para seus lares por
fundados temores de perseguio em sua terra natal (BETTS; LOESCHER;
MILNER, 2008, p. 19).
Sendo assim, mais tarde, antes mesmo da criao formal da ONU (1945), os
pases aliados criaram um corpo intergovernamental chamado Administrao das
Naes Unidas para Auxlio e o Restabelecimento (UNRRA), tendo em vista que os
refugiados tornaram-se um problema sistmico e de responsabilidade internacional
(ACNUR, 2000, p. 14; CAVARZERE, 2001, p. 131; HADDAD, 2008, p.130).
Com a finalidade de ajudar no socorro e na reconstruo das regies
devastadas pelo conflito mundial, a UNRRA no se estabeleceu enquanto uma
organizao especfica para assistir os refugiados, mas para prestar auxlio a todas
as vtimas do conflito armado. Durante a guerra, a UNRRA trabalhou subordinada
aos governos que compunham a SHAEF, que facilitaram o apoio estrutural e
logstico (MARRUS, 2002, p. 416).
 66

Ao terminar a guerra esta instituio dedicou-se ao trabalho de repatriao

de quase todos os deslocados que se encontravam em territrio europeu. E
conseguiu ajudar em torno de sete milhes de pessoas deslocadas a retornarem aos
seus pases (BAILEY, 1963, p.115; CAVARZERE, 2001, p. 131; KUSHNER; KNOX,
2001, p. 55).
Porm, muitos problemas levaram este organismo extino ainda em 1947
(ACNUR, 2000, p.114; ANDRADE, 2005, p. 15). Do mesmo modo que a prpria
SHAEF, ela no apresentava treinamento especfico para lidar com deslocamentos
forados, e tinha dificuldades para realizar operaes de repatriao. A falta de
estrutura administrativa significava que a instituio em Londres no conseguia
monitorar os movimentos de suas equipes na Europa, alm do grau de incapacidade
de tratar com pessoas deslocadas (SHEPHARD, 2012 p. 181-213). Vrias vezes,
quando os deslocados comeavam a desenvolver atividades comunitrias, como
teatro ou escolas, eram imediatamente transferidas ou repatriadas pela UNRRA,
como verifica Shephard (2012, p. 328).
Para Shephard (2012, p. 332-344), a vida da maioria das pessoas deslocadas
e dos refugiados confinados em campos tambm era tambm muito difcil, e aos
poucos foram sendo dominadas pelo comrcio ilegal de cigarros, chocolates e
outros produtos, particularmente dentre poloneses (2012, p. 346).
Alm disso, o clima de Guerra Fria j alcanava a organizao, visto que os
Estados Unidos relutavam em utilizar a ONU para canalizar fundos para
recuperao da Europa Ocidental com receio de que a Unio Sovitica tivesse
capacidade para desviar os objetivos da ajuda, do mesmo modo que havia
problemas relativos ao modelo para fornecimento de alimentos aos refugiados
(SHEPHARD, 2012, p. 308-311). Desta forma, o receio norte-americano levou seu
governo a deixar de financiar a UNRRA em 1947, da qual eram os principais
contribuintes (LOESCHER, 1993, p. 49; SHEPHARD, 2012, p. 307).
Neste contexto, medida que diminua o nmero dos refugiados que ainda
no haviam sido repatriados, muitos russos e das repblicas soviticas no queriam
voltar aos seus pases de origem (ACNUR, 2000, p.115; MADSEN-GRAHL, 1966,
p.85; VIADEMONTE, 1961, p. 123). Do mesmo modo que deslocados de guerra do
leste europeu no queriam retornar aos seus pases, visto que estavam localizados
na zona de influncia da ento Unio Sovitica (SHEPHARD, 2012, p.100).
 67

Inclusive os conceitos de deslocados de guerra e de refugiados foram

utilizados frequentemente como sinnimos pelas partes envolvidas em solucionar as
questes, tornando-se fonte de muita incerteza e confuso. Os deslocados eram
aquelas pessoas que haviam sido removidas ou deportadas de seus lares fora,
enquanto resultado da guerra, principalmente para serem concentradas em campos
de trabalhos forados. Portanto, desejavam e poderiam retornar para seus lares, e
no eram considerados refugiados pela comunidade internacional (ANDRADE,
2006, p. 49).
Conforme frisa o mesmo autor (ANDRADE, 2006, p. 49), os refugiados
propriamente ditos eram aqueles que no podiam ser repatriados em nenhuma
hiptese, visto que abandonaram sua terra natal e no desejavam retornar, ao
menos para as circunstncias que causaram sua migrao, em torno normalmente
da perseguio poltica ou ideolgica. Estes estavam na responsabilidade das
organizaes que precederam a ONU e tambm tinham ajuda de organizaes
privadas.
Ao final da Segunda Guerra Mundial, havia muitos deslocados de guerra
que no desejavam retornar, e que, portanto, do ponto de vista terminolgico, seriam
considerados refugiados (ACNUR, 2000, p. 16; ANDRADE, 2006, p. 49). A questo
do repatriamento, ento, tornou-se um problema poltico relevante na medida em
que tomava conta at mesmo das deliberaes do Conselho de Segurana da ONU
(ACNUR, 2000, p. 16; BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p.53).
Particularmente para os nacionais soviticos que se encontravam nas zonas
ocupadas americanas ou britnicas. Sobrevivendo em campos de refugiados por
muito tempo, quando alguns deles resolveram se repatriar, acabaram sendo tratados
como equivocadamente enquanto deslocados de guerra (ANDRADE, 2006, p. 50).

2.4 A ORGANIZAO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS E O NASCIMENTO

DO ACNUR (ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA REFUGIADOS)
PERSPECTIVA HISTRICA

Com o fim da Segunda Guerra Mundial, o sistema internacional passou a ter

uma organicidade institucional que era inexistente nos sculos anteriores
(LOESCHER, 1993). Os estados nacionais, tomados individualmente, assim como
 68

por dentro da Organizao das Naes Unidas, passaram a ter como um de seus
focos de atuao resolver o problema do deslocamento forado de pessoas, tendo
em vista o clima de Guerra Fria que se iniciava (ANDRADE, 2005, p. 02;
LOESCHER, 1993, p.15; SHEPHARD, 2012, p.326).
Tal como relatado pela Organizao dos Estados Americanos (OEA, 1965, p.
9), as Naes Unidas encararam o problema dos refugiados originalmente como um
fenmeno temporrio provocado pelas circunstncias da situao internacional,
considerando que se chegaria rapidamente em solues permanentes, por meio do
repatriamento ou do reassentamento.
Conforme Owens (2011, p. 137), no entanto, os refugiados revelavam os
limites assumidos entre quem seriam homens e cidados no sistema
internacional de Estados nacionais, e o conceito detalhado e aceito de direitos
humanos. A funo das organizaes internacionais seria ento administrar
populaes refugiadas de um modo que no prejudicasse radicalmente a estrutura
do sistema internacional que os Estados nacionais haviam criado (OWENS, 2011).
Os refugiados e os deslocados de guerra estavam espalhados pelo mundo
europeu e, assim, aquela organizao e seus principais atores (Estados Unidos e os
vencedores da guerra) organizaram a repatriao e a ajuda aos sobreviventes, ao
lado de organizaes de carter humanitrio. A Administrao das Naes Unidas
para o Auxlio e o Restabelecimento (UNRRA) operaram at meados de 1947 e,
juntamente com organizaes voluntrias, conseguiram repatriar em torno de sete
milhes de pessoas, dentre refugiados, deslocados internos e deslocados de guerra
(ACNUR, 2000, p. 14; HADDAD, 2008, p. 131-132; SCHECHTMAN, 1995, p. 3).
Entretanto, com determinada presso dos pases da Europa do Leste, os
norte-americanos comearam a forar para que se criasse uma nova organizao
para os refugiados; e desta vez com a orientao de conceder ao indivduo o direito
de optar se deveria voltar ao seu pas de origem, ou seja, com o direito de ser
ouvido e de escolher seu destino, visto que este desejo foi muitas vezes ignorado
pelos organismos anteriores (ACNUR, 2000, p. 15).
Por outro lado, os soviticos defendiam o estabelecimento de uma nova
organizao internacional para registrar, sustentar e repatriar refugiados e
deslocados de guerra, mas se opunham de forma veemente a usar a nova
instituio para o reassentamento de refugiados que, por razes polticas,
recusavam-se ao repatriamento, os considerados colaboradores e fascistas
 69

(SHEPHARD, 2012, p. 318). As autoridades soviticas estavam ento decididas a

no contribuir para o surgimento de uma organizao nestes moldes (SHEPHARD,
2012 p. 318).
O nmero de deslocamentos forados no diminuiu com o fim da Segunda
Guerra, ainda que muitos daqueles que trabalhavam com ajuda humanitria
imaginassem que o problema estava sendo resolvido (SHEPHARD, 2012, p. 484).
Ao contrrio, o nmero aumentou com as novas crises sucessivas no interior e entre
Estados. Depois de um tnue perodo de estabilizao do continente europeu,
guerras civis, como na Grcia, ou o nascimento do Estado de Israel, no Oriente
Mdio, assim como o deslocamento macio dos chineses em funo de sua
revoluo social (ACNUR, 2000, p. 16; ZOLBERG, SUHRKE, AGUAYO, 1989,
p.228), geraram-se novos fluxos de refugiados. Assim, houve mais uma tentativa de
criao de uma organizao que regulasse o problema de forma completa.
Ento, uma nova entidade denominada Organizao Internacional dos
Refugiados (OIR) foi criada em dezembro de 1946, enquanto uma organizao
especializada temporria, a primeira grande agncia internacional criada pela ONU,
com sede em Genebra, na Sua, sem representao da Unio Sovitica, transferiu
a ela as atribuies e as finanas da UNRRA e da CIR (ACNUR, 2000, p. 17; DE
AVILA, 1964, p. 344; OEA, 1965, p.07; SCHECHTMAN, 1995, p. 4).
Ainda que o trabalho da OIR estivesse mais direcionado aos refugiados
europeus, foi desbravadora no sentido da abordagem da totalidade das facetas das
questes dos refugiados em aes diretas para seu transporte: a identificao, o
registro, a classificao, a proteo legal, a repatriao e, quando necessrio, o
reassentamento em um terceiro pas, particularmente pela necessidade de
diferenci-los dos criminosos de guerra (ACNUR, 2000, p. 17; OEA, 1965, p. 12;
RUIZ DE SANTIAGO, 1990, p.93).
E as atividades da OIR no se limitaram ao transporte dos refugiados, pois
tambm iniciaram misses adjuntas como a formao profissional destas pessoas.
At 1 de setembro de 1947 haviam matriculado mais de 30 mil refugiados da
Alemanha, ustria e Itlia em estabelecimentos de ensino e formao profissional
(DE AVILA, 1964, p. 345).
Contando com apenas 18 membros de um total de 54 pases componentes
das Naes Unidas, a OIR se tornou na prtica um instrumento poltico das
potncias ocidentais. Especialmente dos Estados Unidos da Amrica, cuja
 70

contribuio financeira cobria mais da metade de sua verba operacional, o que era o
segredo do sucesso da instituio (SHEPHARD, 2012, p. 406).
Sem representao da Unio Sovitica e de seus aliados, a objetividade do
organismo era maior, conseguindo uma unidade extraordinria, cujas polticas eram
ditadas mais pelas necessidades dos refugiados (SHEPHARD, 2012, p. 406). No
contexto da Guerra Fria, a legislao autorizando o oramento da OIR foi aprovada
no Senado dos Estados Unidos sob o signo da Doutrina Truman, de conteno e
dissuaso da expanso sovitica (SHEPHARD, 2012, p.321-322).
Para os pases vencedores da Segunda Guerra, em torno de quatro solues
surgiram para os deslocados nas regies de guerra americana, inglesa, francesa e
sovitica: a repatriao forada, o fechamento dos campos e a entrega dos seus
habitantes Alemanha e ustria, a manuteno indefinida dos mesmos nos
referidos campos, e por fim o estabelecimento em outras regies, tal qual exposto
por Lobo (1950, p. 11) e Salles (2007, p. 188).
Essencialmente, a poltica da nova instituio tinha uma mudana
fundamental em relao poltica da instituio anterior: alm de estimular e
favorecer o regresso dos refugiados aos seus pases de origem ou s suas moradias
habituais, no seria mais obrigado a regressar a seu pas nenhum deslocado que
argumentasse razes vlidas contra o regresso, tais como o medo da perseguio,
razes de sade ou graves motivos familiares (ACNUR, 2000, p. 17; VIADEMONTE,
1961, p. 127; SHEPHARD, 2012, p. 406). Isto , a poltica desta organizao no
tinha como foco a repatriao compulsria, dando oportunidade para uma migrao
permanente para outros lugares (SCHECTHMAN, 1995, p.5).
Durante seu tempo de vida, esta agncia reassentou mais de um milho de
pessoas dentre refugiados e deslocados internos, em mais de 40 pases. Sendo a
maioria fora da Europa, alm de mais de 70 mil que foram auxiliados a retornar para
sua regio de origem, completando o trabalho da UNRRA (ANDRADE, 1996, p.175;
OEA, 1965, p. 12; MARRUS, 2002, p. 447; SCHECHTMAN, 1995, p.4). Conforme
Suhrke (1998, p.404), os Estados Unidos lideraram o processo de recebimento de
reassentados (31,7%), seguidos pela Austrlia (17,5%), Israel (12,7%), Canad
(11,9%), Inglaterra (8,3%), ficando os pases da Amrica Latina com 6,5% do total
de deslocados internos e refugiados.
Estima-se que, daqueles que de uma maneira ou outra receberam assistncia
da OIR, mais de 100 mil eram de origem polonesa, mais de 90 mil oriundos dos
 71

pases blticos (Estnia, Letnia e Litunia), cerca de 60 mil eram ucranianos e mais
de 20 mil eram iugoslavos. Em relao a estes nmeros, Carneiro (2010, p. 356) faz
uma estimativa de que a quarta parte do total de refugiados seria composta por
judeus.
Tendo aprendido com os erros cometidos pela UNRRA, a instituio
assegurou sua independncia em relao aos militares, negociando diretamente
com autoridades zonais da Alemanha e com os governos ao redor do mundo.
Trabalhando estritamente com 60 agncias voluntrias de ajuda humanitria de
vrios pases, gastou cerca de $450 milhes de dlares (uma quantia extremamente
elevada para a poca), mas manteve boa reputao de eficincia e integridade,
analisam Shephard (2012, p. 407) e Marrus (2002, p. 472).
Por outro lado, ainda que tivesse como principal funo a repatriao, os
critrios utilizados para determinar quem seria considerado refugiado eram to
restritos que dificultou demasiadamente a assistncia, conseguindo auxiliar menos
do que 6% do total de refugiados e deslocados de guerra (ANDRADE, 1996, p. 175;
CAVARZERE, 2001, p. 133; CHIMNI, 2004, p.57).
Estes critrios estavam voltados exclusivamente para as vtimas dos regimes
totalitrios at aquele momento: aqueles que foram obrigados a abandonar seus
pases por motivos raciais, religiosos ou polticos, os republicanos espanhis e
demais vtimas do falangismo11, todos os menores de 16 anos que se encontravam
em pases estrangeiros sem a companhia dos pais, e as pessoas que eram
consideradas como refugiadas pela Liga das Naes antes do incio da Segunda
Guerra (VIADEMONTE, 1961, p. 126; PAIVA, 2000, p.27).
Desta forma, trabalhando com critrios restritos, aquela organizao no
conseguiu alcanar todos os seus objetivos em torno da repatriao e de ajuda a
todos os refugiados e deslocados de guerra. Mesmo porque, como frisam Shephard
(2012, p. 406), Andrade (1996, p.160) e Viademonte (1961, p. 126-127), o limitado
nmero de pases que participava da organizao comprometia seu oramento,
alm de ter nascido sob a disputa ideolgica entre Oriente e Ocidente, de modo a

11
De acordo com Antony Beevor (2007, p. 32), a Falange era um pequeno partido de estilo fascista
fundado por Jos Antnio Primo de Rivera em 1933 que depois se fundiu em 1934 com as Juntas de
Ofensiva Nacional-Sindicalista. Posteriormente o ditador Francisco Franco fundiu o movimento com
os carlistas, em abril de 1937. O uniforme do movimento combinava a camisa azul escuro da Falange
com a boina vermelha dos carlistas.
 72

distinguir quem seriam considerados refugiados, distintos dos criminosos de guerra

que procuravam fugir de punies e represlias.
Ainda que fizessem um trabalho detalhado e individualizado com cada
refugiado, com identificao e expedio de documentos, na localizao de
desaparecidos, a instituio no teve muito sucesso na integralidade de sua misso,
tendo em vista limitaes polticas e ideolgicas que j perpassavam o conflito
bipolar (ANDRADE, 1999, p. 111; MARRUS, 2002, p. 447). Quando a OIR havia
adotado a poltica da repatriao de maneira formal enquanto a melhor soluo, por
insistncia das potncias hegemnicas acabou prevalecendo a poltica de
reassentamento, tal como destaca CHIMNI (1998, p. 363).
Por outro lado, o Comit Internacional da Cruz Vermelha (ICRC
International Commitee of the Red Cross) percebia a urgncia que existia em ajudar
os refugiados e deslocados de guerra de todos os tipos, e haviam perdido suas
identidades e seus documentos de viagem. Providenciou ento algumas solues
paliativas em torno da emisso de certificados de viagem que ficaram conhecidos
enquanto ICRC Travel Document n. 10,100 A, tal qual expe Cavarzere (2001,
p.132).
Tal documento internacional destinava-se a capacitar o portador a retornar ao
seu pas de origem, ou ainda a fixar-se no pas onde se encontrava. No era
considerado um passaporte, ao estilo do Passaporte Nansen, e nem mesmo um
substituto para ele. E mesmo aps a criao do Alto Comissariado das Naes
Unidas para Refugiados, este documento continuou a ser emitido por este rgo, em
conjunto com a ICRC, de modo a auxiliar na identificao dos refugiados perante os
Estados nacionais (CAVARZERE, 2001, p.133).
A Guerra Fria e os interesses mais imediatos dos principais Estados nacionais
que j apareciam durante a Segunda Guerra, pareciam no deixar que se formasse
um novo organismo de proteo permanente e integral aos refugiados. A posio da
Unio Sovitica era simplesmente de repatriao voluntria de todos os refugiados;
enquanto os Estados Unidos queriam um rgo restrito, de carter temporrio, com
baixo financiamento e objetivos limitados que no ameaassem a soberania
nacional dos Estados (ACNUR, 2000, p. 19; CHIMNI, 2004, p.57; KELLY; ELWELL,
1981, p. 47).
Os debates para a criao de uma nova organizao giravam em torno do
financiamento que a comunidade internacional estava disposta a estabelecer para o
 73

surgimento desta nova agncia, se o reassentamento era uma possibilidade vivel, e

quais seriam os poderes e a forma que deveria assumir esta nova agncia (KEELY;
ELWELL, 1981, p. 47).
Os pontos crticos de discordncia a respeito do tema eram principalmente a
natureza do material de assistncia aos refugiados, extenso das atividades do
escritrio da nova agncia, a proteo legal dos refugiados e principalmente a
definio de quem seria considerado refugiado. E tambm se o Alto Comissariado
da agncia desenvolveria suas atividades sob a direo da Secretaria Geral da
ONU, ou se teria um escritrio prprio, separado e independente.
A posio dos governos dos pases que recebiam refugiados reassentados,
em articulao com os Estados Unidos, era de que esta nova agncia deveria ser
temporria, com propsitos limitados. E somente para conceder proteo legal
internacional, operando com uma definio de refugiado tal qual a OIR, focando nos
eventos da Segunda Guerra Mundial, e como parte do Secretariado Geral da ONU
(KEELY; ELWELL, 1981, p. 48).
Ao final de 1949, aps longas e sucessivas negociaes, houve finalmente
um acordo aceito por todas as partes, e o Alto Comissariado das Naes Unidas
para Refugiados foi criado como rgo subsidirio da Assembleia Geral da ONU;
mas no submetido ao Secretariado-Geral (KEELY; ELWELL, 1981, p. 48-49;
ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989, p.23).
Pelas negociaes que resultaram na criao do ACNUR e da Conveno de
Genebra, inclusive pela presso de organizaes no governamentais (TAVARES,
1999, p.80-81), a resoluo do problema dos refugiados, no longo prazo, seria feita
por trs caminhos. Isto , a repatriao voluntria, a integrao no local do pas de
refgio ou o estabelecimento em um terceiro pas, a poltica de reassentamento.
As negociaes sobre o estabelecimento desta Conveno ocorreram juntas
com os acordos para a criao do ACNUR, desenvolvidas no ambiente do Comit
Econmico e Social (ECOSOC) e na Assembleia Geral (KEELY; ELWELL, 1981, p.
48). A Conveno sobre Refugiados foi adotada em 1951 atravs da Conferncia de
Plenipotencirios sobre o Estatuto dos Refugiados e dos Aptridas em Genebra, e
entrou em vigor em 1954.
O ACNUR nasceu com vrias limitaes financeiras e de recursos humanos,
assim como em termos de mandato, tendo em vista o contexto de Guerra Fria e os
 74

interesses especficos dos pases ocidentais de que tal rgo no constitusse uma
ameaa soberania dos Estados (KEELY; ELWELL, 1981; SHEPHARD, 2012).
A nova organizao nasceu com o mandato limitado de trs anos, mas que
com as grandes e complexas funes acabaria tornando-se permanente
(ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989, p. 23-24; SHEPHARD, 2012, p. 485). Ao
longo do tempo, o ACNUR foi se ocupando cada vez mais de grupos de pessoas
deslocadas que no se encontravam enquadradas nos requisitos formais da
definio exposta na Conveno de 1951, demonstrando determinado grau de
flexibilidade (KEELY; ELWELL, 1981, p. 49).
As negociaes entre Estados nacionais no mbito da ONU envolvendo
questes humanitrias eram tensas e complicadas naquele contexto (KEELY;
ELWELL, 1981, p. 48-49; HATHAWAY, 1990, p. 5-6). No era muito simples
encontrar interesses comuns e nem pases que quisessem liderar o processo e arcar
com o nus das iniciativas em favor de refugiados e dos deslocados de guerra.
Aquelas negociaes exigiam habilidade de convencimento e a percepo de que
todos tm algo a ganhar, ou pelo menos de minimizar suas perdas.
De todos os pontos de discrdia, o maior desafio das negociaes foi definir
quem seria considerado refugiado, tendo em vista a influncia da Guerra Fria
(ANDRADE, 1996, p.151-152; KEELY; ELWELL, 1981, p. 47-48). Como a criao de
um tratado levaria a obrigaes legais, do mesmo modo que os Estados queriam
limitar as funes do ACNUR, tambm queriam o mesmo para a definio de
refugiados, ou seja, at que ponto os Estados estariam dispostos a assumir
responsabilidades e obrigaes jurdicas.
A definio geral de refugiado oferecida pela Conveno foi:

toda pessoa que se encontra fora de seu pas de origem e que no pode
regressar a ele como consequncia de um medo fundado da perseguio
por motivos de raa, religio ou nacionalidade, por suas opinies polticas
ou por pertencer a um grupo social (artigo 1, A, B, C).

Esse conceito restringia-se a pessoas que haviam se convertido em

refugiados como resultado dos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de
1951, isto , no contexto do problema europeu da Primeira e da Segunda Guerra
Mundial. Os Estados nacionais tambm podiam estabelecer declaraes limitando
 75

as obrigaes quanto s estes refugiados europeus, de modo a no produzir

tenses entre eles (PREMBULO DA CONVENO).
A Conveno tambm definiu todos os tipos de pessoas que no seriam
consideradas refugiadas (as chamadas clusulas de excluso), tais como aqueles
que cometeram crimes contra a paz, de guerra, contra a humanidade, ou que j
tinham a proteo de outro organismo da ONU. Tais clusulas estavam postas no
sentido de que os fugitivos da justia comum ou internacional no evitassem
processos judiciais recorrendo proteo internacional prevista no tratado
(TRINDADE; RUIZ DE SANTIAGO, 2004, p.268).
A Conveno de 1951 focou o refugiado como aquele que sofre alguma
perseguio ou tem fundados temores desta perseguio, ou sendo aptrida, est
fora de sua moradia habitual ou por motivaes fundamentadas no quer retornar,
combinando fatores objetivos e subjetivos quanto definio (GOODWIN-GILL,
1983, p.25). Como afirma Dummet (2004, p.44), ela no reconhecia como refugiado
aquele que migrasse por outras circunstncias tais como fome, misria, desastres
naturais ou outras causas que impedissem que ele e sua famlia tivessem uma vida
digna.
Mas tanto o estatuto de criao do ACNUR, em 1950, como a prpria
Conveno de Genebra superaram as limitaes em relao proteo de
determinados grupos nacionais especficos como existia no mbito da Liga das
Naes, estabelecendo um critrio objetivo para qualificar os refugiados de forma
geral, ainda que com a clusula geogrfica e temporal vigente (RUIZ DE
SANTIAGO, 2003, p. 446). No entanto, estrategicamente no mencionava a
responsabilidade internacional dos Estados produtores de crises que deslocam
indivduos maciamente (CHIMNI, 1998, p.360).
A Conveno surgiu enquanto um primeiro acordo internacional que abarcava
todos os aspectos sobre o deslocamento dos refugiados. O tratado estabeleceu
algumas obrigaes para os Estados em relao aos refugiados, no obrigando a
concesso de refgio, mas proibindo a expulso e a devoluo a um pas onde
possam sofrer perseguio (princpio do non refoulement) e a obrigao de
oferecer ao refugiado as mesmas liberdades que se ofereceria aos nacionais
(TROELLER, 2003, p. 3; DUMMETT, 2004, p. 45). Consagrava princpios e regras
que promoveriam e preservariam os direitos humanos dos refugiados, pelo menos
teoricamente.
 76

Como sublinha Troeller (2003, p. 03), tal Conveno continua sendo at hoje
o mais abrangente e especfico tratado global a respeito dos refugiados, com alguns
acrscimos propostos pelo Protocolo de Nova York de 1967. Estabelecendo uma
verdadeira Carta de Direitos, sendo de fundamental importncia a proibio da
expulso e da devoluo a um pas onde ele possa correr riscos de vida.
Por outro lado, a definio de refugiado presente na Conveno da ONU,
formulada em um contexto imediatamente aps a Segunda Guerra Mundial, em
grande medida uma resposta aos grandes deslocamentos forados que
aconteciam na Europa naquele momento e est fortemente marcada pelo contexto
da Guerra Fria (RUIZ DE SANTIAGO, 1990, p. 94; LOESCHER, 1999, p. 234). Ou
seja, o conceito marcadamente restrito e no ofereceria muitas alternativas para
outros tipos de deslocamento forados que aconteceriam na segunda metade do
sculo XX, focando nas experincias europeias das guerras mundiais.
Neste sentido, ainda que a Declarao Universal dos Direitos Humanos da
ONU tenha consagrado o direito de toda pessoa buscar asilo e desfrutar dele (artigo
14), a importncia que os governos dos Estados nacionais davam preservao de
seu poder soberano de exercer o legtimo controle migratrio sobre seu territrio
(TORPEY, 2005, p. 12-13) fez com que parte deles no estivesse com nenhuma
disposio para o reconhecimento de um direito ao refgio incondicional na nova
Conveno internacional.
fundamental ressaltar que, mesmo com a fora da Declarao, ela foi
preparada em um contexto em que os Estados-membros confirmavam no terem as
Naes Unidas em geral e a Comisso de Direitos Humanos, em particular, nenhum
poder para agir em relao s reclamaes sobre este tema e no se dispunham a
aceitar obrigaes decorrentes de tratados internacionais de direitos humanos, visto
ser um tema secundrio (FREEMAN, 2002; HUNT, 2009).
E assim, neste mesmo contexto, a Conveno de Genebra no falava em
nenhum momento em conceder refgio total e permanente ou obrigando-os a aderir
aos regimes de proteo, do mesmo modo que no mencionava a responsabilidade
internacional dos Estados que provocassem crises de refugiados, evocando a
cooperao e boa vontade dos governos (PREMBULO DA CONVENO De
1951).
O teor geral da elaborao da Conveno e sua evoluo posterior podem ser
resumidos em trs pontos essenciais, conforme analisa Hathaway (1990, p.5).
 77

Primeiro, ela manteve o foco em uma definio estratgicade refugiado, de modo a

no constranger nenhum Estado nacional. Em outras palavras, um princpio de
defesa dos direitos humanos de todos os tipos de refugiados e pessoas em situao
semelhante foi totalmente rejeitado pela maioria dos estados nacionais. Segundo,
uma abordagem universalista de proteo dos refugiados foi derrotada em favor de
um mandato eurocntrico derivado de uma concepo seletiva das
responsabilidades em nvel internacional.
E terceiro, e o mais importante na concepo de Hathaway (1990, p. 5-6),
optou-se por assumir o controle direto do processo de determinao de refugiados e
de se obter um quadro jurdico internacional que permitisse a seleo de candidatos
para a proteo dos refugiados em uma variedade de razes conforme os interesses
nacionais e domsticos dos Estados.
Ou seja, a poltica de poder dos Estados nacionais protagonistas do sistema
internacional limitou e influenciou a produo e aplicao imediata da Conveno de
Genebra. Especialmente considerando o incio da Guerra Fria por meio da criao
da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e do lanamento da Doutrina
Truman12, em 1947, que colocaria o tema mais geral dos direitos humanos como
assunto secundrio, como destacam Freeman (2002, p.43) e Hunt (2009, p. 208),
em face das lutas anticoloniais e dos processos de independncia dos novos
Estados na frica e na sia.
Em outros termos, os ideais dos direitos humanos, emanados pela
Declarao Universal de 1948, foram alcanados pela Guerra Fria e limitados por
este ambiente poltico, ressaltado por Schlesinger Jr.(1992, p. 106). Os direitos
humanos, de forma geral, e dos refugiados, em particular, comearam a emergir
como tema de poltica externa e de propaganda dos Estados Unidos e da Unio
Sovitica para que um acusasse o outro de violao aos direitos humanos no
ambiente da Organizao das Naes Unidas (FREEMAN, 2002, p. 43;
SCHLESINGER, 1992, p. 106).
Assim, pode-se dizer que o regime internacional de proteo aos refugiados,
produzido no mbito da ONU, da maneira como surgiu e posteriormente se

12
Base da nova poltica externa norte-americana com relao Unio Sovitica e Cortina de Ferro,
fornecida por George Kennan, chefe do Ministrio das Relaes Exteriores dos EUA no governo de
Harry Truman, argumentando que o sistema sovitico trazia em si sua prpria destruio,
recomendando pacincia e conteno nas linhas imaginrias da Guerra Fria (Berlim, na Europa, e
Paralelo 30 entre as Coreias, na sia).
 78

fortaleceu, reforou o mbito da segurana e a lgica da soberania estatal, tendo em

vista que o dever de receber refugiados no foi institudo, transferindo aos Estados o
direito de administrar a Conveno de Genebra conforme seus interesses nacionais
e de limitar a chegada de refugiados, de forma harmnica com seus prprios
objetivos e interesses domsticos (HATHAWAY, 1990, p. 6).
Em outras palavras, o fenmeno dos refugiados serviu como uma forte
reafirmao do poder soberano dos Estados, pois, como lembra Gibney (2010, p.
22), ficou claro que nenhum Estado seria obrigado a admitir qualquer refugiado. E
por outro lado, a Conveno de Genebra no impedia que os Estados adotassem
medidas para impedir que refugiados ou solicitantes de refgio chegassem s suas
fronteiras.
A nica obrigao era no devolver os refugiados para locais que suas vidas
pudessem correr srios riscos (o chamado princpio do non refoulement).
Obrigao esta, alis, que algumas vezes, considerando os interesses dos governos
dos Estados no contexto bipolar, no seria muito praticada, fato observado com
preocupao pelo prprio Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
(ACNUR, 47 Sesso, 1996, p. 2). Assim como os esforos dos estados nacionais
tm ocorrido em alto-mar, patrulhando suas guas territoriais para impedir a
chegada de imigrantes e aplicar sua legislao migratria e devolv-los aos pases
de origem (GIBNEY, 2010, p.52).
 79

3 OS REFUGIADOS E OS ORGANISMOS DE PROTEO DA ONU NA POLTICA

INTERNACIONAL DA SEGUNDA METADE DO SCULO XX

3.1 AS AGNCIAS DA ONU DE PROTEO AOS REFUGIADOS NO CONTEXTO

DA GUERRA FRIA

No perodo inicial de funcionamento da Organizao das Naes Unidas e do

prprio ACNUR, a maioria dos refugiados reconhecidos como tal estavam
concentrados nos estados europeus, sendo que a rpida reconstruo daquele
continente e o crescimento da economia internacional, apoiados dentre outros pelo
Plano Marshall e pelo surgimento das instituies de Bretton Woods13, possibilitou
uma ampla srie de recursos e benefcios para os grupos sociais que sofreram as
perseguies e as privaes da Segunda Guerra Mundial (ACNUR, 1995, p. 144;
SHEPHARD, 2012, p. 322-326).
Ainda que com limites impostos pelas polticas migratrias restritivas dos
Estados, do mesmo modo que o surgimento do Estado de Israel, em maio de 1948,
a instituio absorveu muitos dos judeus perseguidos pelo nazismo desde a dcada
de 30, visto o reforo da ajuda de funcionrios da UNRRA para imigrao judaica em
direo Palestina (SHEPHARD, 2012, p. 289-290). Mesmo que tal soluo
permanente para a dispora judaica tenha produzido outro prolongado problema de
deslocamento forado, a dos rabes palestinos, em funo das guerras de
independncia de Israel (BAILEY, 1963, p. 12; ZOLBERG; SUHARKE; AGUAYO,
1989, p. 23).
O movimento poltico conhecido como sionismo (SAND, 2011) montou uma
forte operao de influncia sobre as principais lideranas mundiais, a poca,
principalmente, sobre as autoridades dos Estados Unidos (inclusive sobre o prprio
presidente Harry Truman) para a aprovao da Resoluo 181 da ONU, que criava o
Estado de Israel. E como ressalta Shephard (2012, p. 430), o argumento mais forte e
persuasivo foi a histria de dois mil anos de sofrimento e da apatridia dos judeus,
culminando no Holocausto, e a responsabilidade da comunidade internacional de
compens-los.

13
Fundo Monetrio Internacional e o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento.
 80

E foram necessrios muitos meses de lutas e negociaes diplomticas entre

as naes para que a resoluo fosse finalmente executada, ao mesmo tempo em
que se iniciava o conflito civil opondo judeus e rabes na Palestina e,
posteriormente, as guerras de independncia que produziram em torno de 700 mil
refugiados na regio (SHEPHARD, 2012, p. 432-440).
E o problema dos refugiados palestinos possui at hoje uma complexidade
mpar, sem precedentes em relao s outras situaes de refgio, devido
prolongada situao de guerra intermitente que ope Israel e seus vizinhos no
centro da crise do Oriente Mdio (ACNUR, 2006, p. 112; SAID, 2012, p.133-136).
No perodo imediatamente aps o fim da Segunda Guerra Mundial, at por
volta de meados dos anos 50, os refugiados europeus estabeleceram-se, em sua
maioria, nos Estados Unidos, nos pases da Europa Ocidental, nos pases da
Comunidade Britnica e na Amrica Latina. O nmero de refugiados existente no
continente europeu baixou de cerca de 12 milhes para algo em torno de 300 mil na
primeira metade dos anos 50, segundo os parmetros internacionais; uma grande
parte ainda sobrevivendo em acampamentos na Alemanha e na ustria (BAILEY,
1963, p. 121).
Por outro lado, j existiam aproximadamente 15 milhes de refugiados em
todo o globo, visto que novas ondas de refugiados foram criadas no contexto do
conflito entre hindus e muulmanos na ndia, os rabes fugindo da Palestina, assim
como chineses se deslocando para Hong Kong (SHEPHARD, 2012, p. 484).
As responsabilidades assumidas pelas Naes Unidas para tratar com a
questo dos refugiados passaram a ser exercidas por meio de dois organismos
principais: a Agncia das Naes Unidas para Refugiados Palestinos do Oriente
Prximo (UNRWA), responsvel por milhares de refugiados palestinos, que fugiram
em sua maioria para a Jordnia, Faixa de Gaza, Cisjordnia, Sria e o Lbano
(BAILEY, 1963, p. 121; GUNNARSDTTIR, 2007, p. 10); e o Alto Comissariado das
Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), principal instituio para a proteo e
assistncia aos refugiados globalmente (ACNUR, 2000, p. 03; ZOLBERG; SUHRKE;
AGUAYO, 1989, p. 24).
O estatuto do ACNUR estabelecia um mandato claro, definindo o mbito e as
funes da organizao. Seu mandato fundamentalmente tinha como foco atuar em
duas reas principais. Em primeiro lugar, a instituio foi concebida para trabalhar
 81

com os Estados nacionais para garantir aos refugiados acesso total proteo e
assistncia (GIBNEY, 2010, p. 154).
Em outras palavras, queles que esto fora do seu pas de origem e com
fundados temores de perseguio seriam garantidos certos direitos claramente
definidos. Em segundo lugar, com mandato para assegurar que os refugiados
tivessem acesso s solues duradouras e que fossem reintegrados no seu pas de
origem ou permanentemente integrados dentro de um novo pas (BETTS;
LOESCHER; MILNER, 2008, p. 15).
Assim, o ACNUR desempenhava dois papis principais, que podem ser
resumidos em dar aos perseguidos a assistncia material para sobreviverem no
exlio e tentar assegurar que no fossem forados a retornar aos pases que os
haviam expulsado ou que os perseguiam como simplifica Power (2008, p.42).
Acrescente-se a isso o fato de que o mandato essencial do ACNUR abria a
possibilidade da instituio poder trabalhar como extenso de solicitaes da
Assembleia Geral da ONU. E ao lado deste mandato, o ACNUR tambm foi
concebido para ser o guardio do regime mais amplo possvel de proteo aos
refugiados, ainda que inicialmente com mandato de trs anos. No entanto, como
salientado anteriormente, medida que surgiam os desafios internacionais para a
instituio, seu mandato ia se prolongando e suas aes se alargando (ACNUR,
2000, p. 03; KEELY; ELWELL, 1981, p.49).
Nos primeiros anos, estes desafios giraram em torno da crise do
deslocamento hngaro em 1956, e dos argelinos durante a Guerra da Arglia, a
partir de 1954. Apesar dos esforos do primeiro Alto Comissrio Van Heuven
Goedhart para convencer os governos a respeito da gravidade e da amplitude da
situao dos refugiados, apenas foi atribudo um financiamento mnimo
(LOESCHER, 2001). Logo que assumiu o cargo, o Alto Comissrio declarou que
encontrou trs salas vazias e teve que comear do zero (LOESCHER, 2001, p. 65),
ou seja, ele precisava proteger os refugiados e praticamente no tinha capital e nem
financiamento para desenvolver seu trabalho.
Como destacam Marrus (2002, p. 328) e Shephard (2012, p. 485), o ACNUR
nasceu como uma organizao com recursos limitados e poucos funcionrios, mas
sua rea de responsabilidade era vasta e sua definio de refugiados e mbito para
aes de proteo infinitas, tendo que enfrentar o desinteresse cada vez maior dos
 82

delegados e dos governos dos pases membros das Naes Unidas (SHEPHARD,
2012).
Desta maneira, nos primeiros anos, o ACNUR promoveu parcerias com
organizaes religiosas e humanitrias para conseguir operar nas situaes mais
graves que se apresentavam principalmente com o Comit Internacional da Cruz
Vermelha (ACNUR, 2000, p. 24; BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p. 24).
Enquanto isso, a organizao da ONU para os refugiados palestinos tornou-
se um corpo operacional que realizava projetos de assistncia e servios
diretamente em colaborao com governos locais, ajudando mais de dois milhes de
pessoas, segundo o ACNUR (2000, p.21).
A agncia foi estabelecida como organismo subsidirio da Assembleia Geral
da ONU em dezembro de 1949, de modo a auxiliar os refugiados da Palestina na
busca pela autossuficincia. Assim, seu mandato focava-se nas questes de
educao, sade, servio social, alm de concesso de microcrdito aos refugiados
(OEA, 1965, p. 15; ACNUR, 2006, p.112). Do mesmo modo que o ACNUR, a
UNRWA nasceu de forma limitada, com mandato renovvel periodicamente, de
modo a providenciar toda ajuda possvel aos refugiados palestinos, na questo
econmica, e principalmente educacional em conjunto com a UNESCO (ACNUR,
2000, p.21; FAHERTY, 1959, p. 8).
Para a UNRWA, um refugiado palestino toda pessoa cujo lugar de
residncia habitual tenha sido a Palestina em um perodo compreendido entre
primeiro de junho de 1946 a 15 de maio de 1948, e que perdera tanto sua casa
quanto seus meios de subsistncia devido aos conflitos de 1948 (ACNUR, 2006, p.
112; BISHARA, 2003, p.91-92). E com os conflitos posteriores de 1967, e a
ocupao da Cisjordnia e da Faixa de Gaza, e a consequente produo de novos
refugiados palestinos, o mandato da entidade foi sendo renovado ao longo do
tempo.
Ou seja, mesmo aps 60 anos, a UNRWA continua a assistir mais de quatro
milhes de palestinos registrados no Oriente Mdio, operando mais de 700 escolas,
clnicas e outras instalaes para os refugiados na Jordnia, no Lbano, na Sria, na
Faixa de Gaza e no territrio ocupado da Palestina (ACNUR, 2006, p. 113;
GUNNARS DTTIR, 2007, p.10; LOESCHER, MILNER, 2011, p. 10), sendo que os
palestinos constituem atualmente a maior comunidade de pessoas sem Estado no
mundo global. A ausncia de um Estado tem dominado e marcado a vida de no
 83

mnimo quatro geraes de refugiados palestinos, desde o xodo de 1948

(SHIBLAK, 2007, p.08).
De qualquer modo, ambas as instituies procuravam trabalhar dentro de um
esprito humanitrio e de maneira apartidria, colaborando com diversas
organizaes no governamentais (BAILEY, 1963, p. 116-117; TAVARES, 1999, p.
81). Tais organismos trabalhavam para obter a mxima proteo internacional
possvel aos refugiados, tendo como funo principal fazer com que eles fossem
repatriados de maneira segura, ou conseguissem uma nova nacionalidade, podendo
usufruir de uma situao jurdica o mais semelhante possvel a dos cidados do pas
que os acolhiam, pelo menos teoricamente.
No caso dos refugiados palestinos, tentando mant-los a um passo da
independncia poltica e que retornassem para Israel, na medida em que passasse o
conflito blico, existindo um mnimo de estabilidade poltica e assim procurando
pressionar Israel para que aceitasse os rabes palestinos de volta, exercendo-se o
direito de retorno (BISHARA, 2003, p. 95-97; SHIBLAK, 2007, p.8-9; SAID, 2012,
p.151-162).
Porm, uma parte das autoridades dos Estados tem uma tendncia de
conceder um tratamento mais favorvel aos seus cidados nacionais, de privilegiar
as pessoas de mesma origem nacional, o que ocasiona choques culturais,
problemas de adaptao ou integrao dos antigos expatriados. E, no caso de
Israel, a questo era tanto poltica e ideolgica quanto religiosa, o que manteve o
impasse a respeito da repatriao dos refugiados por longo tempo (SAID, 2012,
p.150-151).
Em 1959, o relatrio oficial das Naes Unidas para a criao de um ano
mundial para os refugiados referia-se a cerca de 40 milhes de deslocados entre
homens, mulheres e crianas, pelo menos ao final da Segunda Guerra Mundial. E
salientava as dificuldades de adaptao dos refugiados nos pases de acolhida, e
que muitas situaes de refgio ainda remontavam aos acontecimentos da Primeira
Guerra, permanecendo sem soluo (BAILEY, 1963, p. 117; HATHAWAY, 1990, p.
5).
Dessa forma, foi institudo o Ano Mundial do Refugiado naquele ano pelas
Naes Unidas, para chamar a ateno mundial para a situao dos refugiados,
enquanto resposta da comunidade internacional para pelo menos utilizar agncias
voluntrias para ultrapassar os obstculos burocrticos que tinham surgido
 84

(LOESCHER; MILNER, 2011, p. 10; SHEPHARD, 2012, p. 485). Tal movimento de

solidariedade requeria maiores responsabilidades internacionais e uma maior
colaborao financeira dos Estados.
A Gr-Bretanha, a Noruega e a Nova Zelndia foram alguns dos pases cujos
governos mais colaboraram para o reassentamento; no entanto, as maiores
contribuies financeiras continuaram chegando de organismos no governamentais
e voluntrios (BAILEY, 1963, p. 117; LOESCHER; MILNER, 2011, p. 10;
VIADEMONTE, 1961, p. 142).
Naquele ano, em torno de 918 mil refugiados sob o mandato do ACNUR (918
mil) ainda permaneciam na Europa. Mas deste total somente 105 mil eram ainda no
eram reassentados e necessitavam de assistncia material (SCHECHTMAN, 1995,
p. 05). Para estes refugiados residuais havia trs possveis solues, dependendo
da escolha deles mesmos: repatriao voluntria, reassentamento ou integrao no
pas de residncia atual.
Neste sentido, a realizao e promoo internacional do Ano Mundial do
Refugiado eliminaram as barreiras burocrticas que ainda existiam, relaxando as
exigncias para entrada e em pases como Canad e Gr-Bretanha, com o objetivo
de conceder oportunidades aos doentes crnicos e pessoas com antecedentes
criminais de menor importncia (SHEPHARD, 2012, p. 486).
Durante a Guerra Fria, o reassentamento em um segundo pas de acolhida e
a integrao local foram os mais aplicados enquanto soluo durvel, na medida em
que ao fim deste perodo, a partir da dcada de 90, novas circunstncias e regras
fizeram prevalecer repatriao como mais desejvel e durvel das solues, como
frisa Van Hear (2006, p. 10).
Assim, o fenmeno do refgio ao longo deste tempo era visto como uma
situao temporria, manifestada na forma de viver em campos de refugiados ou
frequente internao nos pases vizinhos. Somente quando o exlio tornava-se
permanente que era recomendvel a integrao local ou o reassentamento. E no
caso das crises de refugiados ao longo da Guerra Fria estas duas solues foram as
mais aplicadas, inclusive por estas circunstncias como lembra o mesmo Van Hear
(2006, p.10-11).
Como j destacado anteriormente, a Guerra Fria pautou a agenda poltica
internacional nos temas da segurana e da guerra, o que colocou a questo dos
refugiados e dos direitos humanos em geral numa agenda secundria (FREEMAN,
 85

2002; HUNT, 2009) para a maioria dos principais Estados nacionais membros da
ONU.
As superpotncias mundiais, Estados Unidos e Unio Sovitica, e seus
aliados, nas regies menos desenvolvidas economicamente do mundo tinham
interesses estratgicos em questes humanitrias, tanto de desacreditar os pases
de origem dos fluxos dos deslocados como de melhorar a imagem dos pases de
acolhida, competindo para estabelecer aliados locais (ACNUR, 1995, p. 37; BETTS;
LOESCHER; MILNER, 2008, p. 25).
As migraes foradas constituam uma das preocupaes estratgicas da
poltica externa dos Estados Unidos e da maior parte dos pases ocidentais. Os
refugiados eram percebidos como parte do confronto global bipolar, e os deslocados
em fuga dos regimes comunistas eram retratados como sobreviventes que deveriam
ser bem recebidos e reinstalados com base no conceito de segurana (LOESCHER;
MILNER, 2004, p.03; KUSHNER; KNOX, 2001, p. 47; ROBERTS, 2011, p.215).
No interesse de explorar os benefcios ideolgicos e de fazer propaganda
contra os regimes socialistas, a Europa Ocidental atuou atravs de financiamentos
para programas de reassentamento e de integrao dos refugiados do Leste
europeu no mundo ocidental, mas de forma pontual (LOESCHER, 1999, p. 239;
LOESCHER; MILNER, 2004, p. 3-5).
Desta maneira, os hngaros em fuga da invaso sovitica em 1956, os
cubanos exilados aps a instalao do regime de Fidel Castro, em 1959, ou os
alemes orientais buscando chegar Alemanha Ocidental, funcionaram dentro
desta lgica e os refugiados receberam ajuda e programas de reinstalao nos
Estados Unidos e nos demais pases ocidentais. No caso norte-americano, esta
poltica prevaleceu at pelo menos meados da dcada de 70, de modo a conter a
poltica socialista (ACNUR, 2000, p. 34-35; ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989,
p.188).
Ainda assim, durante grande parte deste perodo, os governos ocidentais
limitaram o compartilhamento de responsabilidades na eficcia dos regimes
internacionais de proteo aos refugiados. Estes governos colaboraram abertamente
para uma indefinio dos custos financeiros e dos programas de reassentamento de
refugiados, colaborando somente de forma pontual e ocasional, e dentro da lgica
dos interesses nacionais no contexto da bipolaridade (LOESCHER, 1999, p.237).
 86

Com a condio bipolar do sistema internacional at o incio dos anos 90, as

potncias evitaram uma atuao incisiva neste setor, a fim de se resguardar de
atritos diretos, inicialmente diplomticos, que poderiam rapidamente se transformar
em conflitos de natureza blica (LOESCHER, 1999, p. 238). Esta mesma postura foi
adotada pelos pases aliados componentes deste sistema bipolar, visto que a
tomada de atitudes radicais que desagradasse s potncias hegemnicas poderia
implicar sanes indesejadas que ameaariam sua autonomia relativa, ou at
mesmo sua condio soberana.
O receio que impediu a eficcia plena do regime internacional de refugiados
no contexto bipolar originou-se no fato de que as potncias hegemnicas, assim
como seus aliados, capazes de estabelecer punies aos pases infratores, seriam
exatamente queles maiores responsveis pela criao de fluxos macios de
refugiados (LOESCHER, 1999).
Por exemplo, os hngaros tentaram uma sublevao contra seu governo em
outubro de 1956, que estava dentro da chamada Cortina de Ferro e era um pas
aliado da antiga Unio Sovitica, tal qual informa Grahl-Madsen (1966, p. 85) e
Colville (2006, p. 4). Com a reao militar sovitica, os deslocados e fugitivos do
novo regime que conseguiram atravessar fronteiras foram imediatamente recebidos
como refugiados pelos pases ocidentais.
Os exrcitos da Unio Sovitica ocuparam a capital, Budapeste, em 04 de
novembro daquele ano para esmagar a revolta (COLVILLE, 2006, p. 5). Nas
diversas batalhas que se seguiram em torno de dois mil e 500 hngaros foram
mortos, e outros milhares foram deportados ou simplesmente desapareceram, sendo
que, ao todo, perto de 200 mil tiveram que fugir de sua terra natal, exilando-se em
primeiro lugar na ustria e na Iugoslvia (BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p.
21; COLVILLE, 2006, p. 6; GRAHL-MADSEN, 1966, p.85).
A ustria ainda sofria efeitos da Segunda Guerra, e possua em torno de 150
mil refugiados alemes, e em torno de 30 mil refugiados da Europa Oriental, quando
os hngaros chegaram. Os grupos religiosos austracos, assim como o Comit
Internacional da Cruz Vermelha, os receberam, demonstrando enorme boa vontade
poltica (MARRUS, 2002, p. 472).
A mobilizao para receber os hngaros no veio apenas da repulsa contra a
represso sovitica, mas principalmente de um histrico senso de solidariedade e
comunidade entre austracos e hngaros, advindo desde a poca do Imprio Austro-
 87

Hngaro, assim como geograficamente a ustria era o nico pas no comunista

para o qual os hngaros necessariamente poderiam escapar (MARRUS, 2002, p.
4720; KUSHNER; KNOX, 2001, p. 75). Enquanto que a Iugoslvia administrada pelo
Marechal Tito tinha certo grau de independncia em relao influncia sovitica,
recebendo em torno de 20 mil hngaros, mesmo com a histrica antipatia entre
srvios e magiares (MARRUS, 2002).
Eles foram distribudos posteriormente para pases ocidentais, sobretudo para
o Reino Unido e os Estados Unidos, sem que se estabelecessem retaliaes ou
quaisquer punies Unio Sovitica. As operaes de evacuao e assistncia
aos refugiados foram dirigidas pelo Comit Internacional da Cruz Vermelha, pelo
ACNUR e por organizaes no governamentais, como a Critas Arquidiocesana,
em operaes de larga escala (ACNUR, 2000, p. 30; COLVILLE, 2006, p. 8; BETTS;
LOESCHER; MILNER, 2008, p.21).
Para organizar o tamanho e a extenso desta ajuda, o ACNUR teve que
superar algumas restries legais impostas em suas atividades pelos Estados e por
seu prprio estatuto. Em relao clusula temporal, o Alto Comissrio alegou que
as causas do deslocamento forado dos hngaros tinham como raiz os
acontecimentos anteriores a 1951, tendo em vista que a Hungria havia passado para
a zona de influncia sovitica logo depois da Segunda Guerra Mundial (BETTS;
LOESCHER; MILNER, 2008, p.21-22).
No entanto, importante ressaltar que, em menos de seis meses, os
hngaros conseguiram refgio de forma permanente em quase 30 pases ocidentais
distintos, em rpidas operaes nunca vistas, em contraste com os problemas para
conseguir refgio ao tempo da Segunda Guerra Mundial. Em torno de 18 mil ou 10%
da populao hngara refugiada foi repatriada depois que o ACNUR conseguiu
entendimento com as novas autoridades da Hungria, impostas pela Unio Sovitica
(MARRUS, 2002, p. 738), assim como convencer os governos dos pases ocidentais
a receb-los (LOESCHER, 2001, p. 23).
Como verifica Loescher (2001, p. 23), a operao de repatriao dos
hngaros demonstrou a importncia poltica que poderia ter o Alto Comissariado da
ONU em eventos no centro da poltica mundial durante a Guerra Fria, exercendo
bons ofcios e sua capacidade de negociao.
A integrao dos hngaros nos pases de acolhida foi relativamente fcil, visto
que em primeiro lugar havia uma profunda simpatia no mundo ocidental por estes
 88

refugiados. Em segundo lugar, em sua maioria eram pessoas jovens e aptas ao

trabalho, sendo beneficiadas pelos programas de reassentamento que os pases
ocidentais faziam questo de estabelecer pontualmente, de modo a demonstrar as
falhas e os problemas do sistema socialista (VIADEMONTE, 1961, p. 141;
ROBERTS, 2011, p. 215).
Alm da Hungria, a principal fonte de refugiados europeus durante o perodo
da Guerra Fria foi Alemanha Oriental. As estimativas so de que quase quatro
milhes partiram das reas da Alemanha ocupada pelos soviticos em direo
Alemanha Ocidental ao longo de toda dcada de 50 at o ano de 1961 (MARRUS,
2002, p. 473; HADDAD, 2008, p. 144), e outros sete milhes chegaram dos pases
da Europa do Leste (SHEPHARD, 2012, p. 486).
A maioria deles chegava pela cidade de Berlim, que se manteve dividida e
ocupada pelas grandes potncias vencedoras da Segunda Guerra. Desta forma, a
cidade tornou-se um grande meio de fuga da Cortina de Ferro, enquanto local de
fluxo de imigrantes recebidos como refugiados no mundo ocidental (MARRUS, 2002;
HADDAD, 2008).
Ao longo do tempo, a passagem de alemes do Leste para o Oeste provou-se
no ser apenas um constrangimento para a Unio Sovitica e para os pases da
Europa Oriental, mas tambm extremamente custoso, como percebem Roberts
(2011, p.215) e Haddad (2008, p. 144). Pois os refugiados advindos dos pases
comunistas que migravam para o Ocidente em sua maioria eram trabalhadores
especializados e serviriam para legitimar as posies dos pases capitalistas.
Para Shephard (2012, p. 487), o fluxo de refugiados funcionou em benefcio
da Alemanha Ocidental, ao lhe fornecer uma enorme fora de trabalho e um
crescente mercado interno. Assim, estes refugiados eram vistos pelas sociedades
ocidentais como uma forte demonstrao dos problemas do socialismo, e
comparativamente se frisavam as vantagens do capitalismo.
A tenso entre as grandes potncias da Guerra Fria atingiu o auge na Europa
durante o ano de 1961, em relao cidade de Berlim. No sentido de conter a fuga
em direo Alemanha Ocidental, a polcia da Alemanha Oriental selou as sadas
de sua metade da cidade; e em questo de tempo o Muro de Berlim surgia de forma
a impedir o contnuo fluxo de alemes orientais em direo ao Ocidente
(LOESCHER, 2001; MARRUS, 2002; HADDAD, 2008).
 89

Com isto, o xodo foi sendo gradualmente reduzido ao longo dos anos 60. E,
mesmo com as melhorias peridicas das relaes entre Ocidente e Oriente,
continuaram chegando imigrantes do mundo socialista que imediatamente eram
recebidos como refugiados na Europa Ocidental, mas agora em nmero bem menor
(HADDAD, 2008, p.148). Em 1963, o Alto Comissrio do ACNUR reportou que havia
cerca de 100 mil refugiados oficiais advindos dos pases do Pacto de Varsvia,
instalados em pases ocidentais, ao lado de um fluxo de refugiados cubanos que
chegavam Espanha (MARRUS, 2002, p. 4746).
Entretanto, durante a dcada de 60 e 70, a Europa assistiu as atenes e os
esforos humanitrios dos organismos internacionais a respeito do tema dos
refugiados se moverem para frica e sia, visto os problemas da situao de novos
refugiados que irromperam naqueles continentes (HADDAD, 2008; MILNER, 2009).
Os contnuos processos polticos de descolonizao e de formatao de
novos estados africanos e asiticos, ao longo dos anos 60 e 70, ampliaram
definitivamente a questo dos refugiados para fora da Europa, transformando uma
questo continental em um problema mundial, o que exigia maiores
responsabilidades e maiores gastos econmicos para solucionar os problemas dos
deslocamentos forados, ampliando as operaes do ACNUR (ACNUR, 1995, p.
144-145; BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p. 21-25).
Muitos pases africanos ganharam a independncia da dcada de 60, e a
criao de fronteiras nacionais tornou-se um importante smbolo de soberania para
grande parte dos novos governos independentes, surgindo muitas ocasies para
migraes voluntrias e foradas na regio, no contexto de formao de novos
Estados, como expe Herbst (2000, p. 128), o que ocasionaria uma ateno mais
focada da comunidade internacional para aquela regio do mundo.
Como analisam Betts e Loescher (2011, p.15), a existncia dos refugiados ao
longo de todo o sculo XX contribuiu para o reforo e a legitimidade do sistema
internacional formado por Estados nacionais pela evidente noo de insiders e
outsiders e a identificao dos refugiados enquanto outsiders. Ou seja, como
aqueles que vivem no limite entre duas identidades, habitando uma regio limite
entre soberanias estatais na linguagem de Haddad (2008, p.7-8), e que muitas
vezes percebido como ameaa pelas autoridades nacionais.
Estas noes ficaram muito claras na criao dos novos estados africanos e
asiticos sados do sistema colonial, e a busca pelo reforo de suas soberanias,
 90

assim como as consequentes crises de deslocamentos forados de pessoas em

grande parte dos dois continentes ao longo de toda a segunda metade do sculo
XX.
Como destaca Ruiz de Santiago (2003, p. 455), particularmente a dcada de
60 conhecida como a dcada da descolonizao africana, produzindo um
complexo processo de formao de novos estados de forma mais ou menos
arbitrrio, incluindo com frequncia um enorme grau de violncia e de
deslocamentos forados, com fluxos macios de refugiados na regio, de forma
crescente.
Dito de outra maneira, na verificao de Milner (2009, p. 37), o surgimento do
fenmeno dos refugiados na frica pode ser conectado com as lutas anticoloniais e
simultaneamente com a independncia da maioria dos pases na dcada de 50 e
metade dos anos 60 por pelo menos duas razes fundamentais. Em primeiro lugar,
porque o processo de descolonizao trouxe novas foras polticas em jogo e a
liberao de foras polticas que haviam sido suprimidas durante o perodo colonial,
resultando em um crescimento vertiginoso de refugiados. Segundo, o crescimento
destes refugiados ocorreu no contexto do surgimento de novos estados
independentes, com reconhecimento internacional de fronteiras, alterando as
relaes de poder com o sistema internacional (MILNER, 2009).
Hakovirta (1986, p. 27) e Haddad (2008, p. 150) destacam algumas destas
situaes conflituosas e as guerras internas e internacionais, que se seguiram e a
consequente produo de refugiados: a guerra civil no Sudo iniciada ainda em
1955; as revoltas armadas no Tibet, em 1959; a situao no Congo, onde os
governantes belgas utilizavam tcnicas de represso contra a populao nativa
desde 1958, e as guerras de independncia em Moambique e na Rodsia. Alm
disso, tambm o incio das situaes repressivas em Ruanda entre hutus e tutsis
desde o fim dos anos 50, com o estabelecimento de um governo de maioria hutu; os
movimentos de guerrilha no Chade, ainda em 1966. E ainda, o surgimento de
conflitos armados intermitentes no Vietn, no Laos, no Camboja e no Afeganisto,
no contexto da Guerra Fria.
Como destaca o ACNUR (2006, p.89-90), na medida em que o problema de
refugiados deslocava-se para a frica, a instituio expunha-se a numerosos
desafios e perigos ao proporcionar assistncia e proteo aos diversos grupos de
 91

refugiados. Em 1969, aproximadamente dois teros dos fundos de financiamento do

seu programa global gastavam-se nos pases africanos (ACNUR, 2006, p. 90).
Os Estados Unidos e a Unio Sovitica, por outro lado, seletivamente
concediam suporte para diferentes grupos africanos e asiticos no exlio que eram
chamados de guerreiros refugiados como parte de suas estratgias de poder para
os conflitos nos pases em desenvolvimento, tais como os guerreiros mujahidden
afegos no Paquisto, os Khmers Rouges na Tailndia, e os Contras da
Nicargua na Amrica Central (MILNER, 2009, p. 83). Como parte da lgica da
Guerra Fria, estes grupos receberam apoio militar e poltico, simbolizando a rejeio
popular aos governos comunistas, legitimando movimentos de resistncia armada
(LOESCHER, 2001, p. 11; BETTS; LOESCHER, 2011, p. 9-16).
Assim, as guerras de libertao colonial eram frequentemente lideradas ou
provocadas por grupos polticos no exlio, ajudados por uma das superpotncias
(BETTS; LOESCHER, 2011, p. 16). Estas estratgias polticas juntavam-se s
questes coloniais e de formao de novos Estados de maneira violenta,
provocando um movimento de migrao forada de milhares de indivduos de
maneira quase simultnea nos dois continentes, elevando o tema dos refugiados
para a escala planetria. O que iniciou uma srie de desafios intermitentes para a
estabilidade poltica do sistema bipolar, tendo em vista que muitos destes refugiados
no eram bem recebidos nos pases europeus (KNOX; KUSHNER, 2001, p. 85).
Pode-se ilustrar a escala destes desafios utilizando-se o exemplo africano: no
incio dos anos 60, cerca de 150 mil (150.000) tutsis ruandeses fugiram de Ruanda
em direo ao Zaire, Uganda, Burundi e Tanznia, e mais do que 80 mil refugiados
do Zaire foram para o Burundi, Repblica Central Africana, Sudo, Uganda e
Tanznia, em 1966. A primeira guerra civil sudanesa, ao fim de 1972, havia criado
170 mil refugiados e deslocados internos; e havia 250 mil refugiados da Rodsia em
Moambique, Zmbia e Botswana, ao final dos anos 70 (KNOX; KUSHNER, 2001, p.
55; HADDAD, 2008, p. 150).
Dito de outra maneira, simultaneamente, vrios fluxos de deslocamentos
forados de pessoas irromperam na frica e na sia como resultado da escalada de
violncia da descolonizao na Arglia (1954 -1962), na frica portuguesa (a partir
de 1961), no Zaire (1960), em Ruanda (1963), no Sudo (1955). Enquanto que
antigos e novos conflitos asiticos irrompiam, particularmente em Bangladesh e na
China, causando novos fluxos de milhares de refugiados (ZOLBERG; SUHRKE;
 92

AGUAYO, 1989, p. 228). Estima-se que, ao final do ano de 1964, a populao

refugiada somente na frica era cerca de 400.000 mil pessoas, uma cifra que subiria
para quase um milho ao final da dcada, e para casa dos milhes ao final dos anos
70 (HADDAD, 2008).
Neste sentido, a frica foi o primeiro continente no qual houve um
aprofundamento da importncia do problema dos refugiados aps a Segunda Guerra
Mundial, visto a transcendncia que este tema ganharia em torno da formao e da
consolidao de novos estados (HERBST, 2000, p. 218; RUIZ DE SANTIAGO,
2003, p. 455). Ao ponto da Organizao da Unidade Africana (OUA) formar uma
comisso para verificar os problemas dos refugiados na frica e que, em
colaborao com o ACNUR, produziria um instrumento normativo regional: a
Conveno da Unidade Africana para Refugiados de 1969.
Milner (2009, p. 41) expe que os instrumentos normativos internacionais
disponveis no refletiam a situao dos refugiados no continente africano. E, assim,
os lderes dos pases recm-independentes empreenderam um processo para
resolver esta lacuna e ao mesmo tempo responder s preocupaes estratgicas
com a precoce experincia africana ao lidar com refugiados.
A grande novidade trazida pela Conveno da Organizao da Unidade
Africana (OUA) foi uma ampliao do termo refugiado. Estabelecia que tambm
seria aplicado toda pessoa que, por causa de uma agresso externa, uma
ocupao ou dominao estrangeira, ou de acontecimentos que perturbem
gravemente a ordem pblica em parte ou na totalidade de seu pas de origem ou de
nacionalidade, estaria obrigada a abandonar sua residncia habitual para buscar
outro lugar para sobreviver fora deste pas (artigo 1, pargrafo 2).
A importncia poltica e jurdica desta ampliao pode ser compreendida
devido realidade africana dos anos 60 e 70, quando milhares de pessoas deixaram
seus pases de origem, por diferentes motivos. Devido aos processos de formao e
de consolidao dos novos estados nacionais, como constatam Herbst (2000) e Ruiz
de Santiago (2003), sendo socorridas pelas organizaes internacionais e regionais.
No caso africano, ainda havia um componente tnico a mais, bastante
ressaltado por Haddad (2008): a implicao paralela entre o que seria considerado
estado nacional e o lar para vrios grupos tnicos de refugiados, pois muitos
grupos no reconheciam as novas fronteiras nacionais e podiam ser reconhecidos
 93

oficialmente como refugiados sem terem sado ou abandonado os territrios onde

habitualmente viviam seus grupos.
E com a intensificao da Guerra Fria, sobretudo a partir do final dos anos 70
e incio dos anos 80, agravou-se ainda mais a situao dos refugiados em vrias
regies do mundo, inclusive em relao aos recursos para ajuda econmica na
frica e na sia. A relativa impacincia do governo dos Estados Unidos com o
esbanjamento do sistema ONU vinha se refletindo at mesmo em suas relaes com
o ACNUR (POWER, 2008, p. 81), pois o governo de Ronald Reagan esperava que a
instituio se tornasse enxuta e parcimoniosa.
As rivalidades entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica continuaram e
influenciaram conflitos locais e regionais, tornando-os conflitos globais e
extremamente violentos. Consequentemente, as guerras intermitentes no chifre da
frica, na frica do Sul, assim como na Indochina, no Afeganisto e na Amrica
Central prolongaram-se por anos e triplicaram os fluxos macios de refugiados nos
anos 70 e 80, passando de cerca de trs milhes em 1977 para 10 milhes em
1982, como destacam Loescher, (2001, p. 217) e Betts, Loescher e Milner (2008,
p.35).
E, como consequncia, o ACNUR foi ganhando cada vez mais importncia e
se tornando cada vez mais operacional, possuindo mais programas de auxlio e
oferecendo uma maior variedade de servios para os refugiados. Graas ao amplo
financiamento de doadores, a instituio da ONU comeou a dar maior prioridade
assistncia material do que proteo aos deslocados (LOESCHER, 2001). A nfase
na prestao de auxlio e programas de cuidados e manuteno tambm refletia o
desejo dos governos ocidentais de ajudar comunidades de guerreiro refugiados
que lutavam contra regimes apoiados pelos soviticos (LOESCHER, 2001, p. 217).
Como destaca o mesmo Loescher (2001, p. 217), o Alto Comissrio daquele
momento, Paul Hartling, no manteve um distanciamento e um grau de
independncia dos Estados Unidos, tendo em vista as questes geopolticas para o
auxlio aos refugiados. Em temas extremanente complexos e politizados pela Guerra
Fria, como no sudeste da sia e na Amrica Central, o ACNUR evitava fazer crticas
ao goveno norte-americano ou usava o tom conciliatrio, pelo receio de incomodar o
seu maior doador ou os Estados de acolhida. E isso custou ao ACNUR a autonomia
relativa que tinha conquistado durante o perodo anterior, na avaliao de Loescher
(2001, p. 217).
 94

E naquele perodo histrico, nos pases do hemisfrio sul, incluindo a Amrica

Latina, os refugiados estavam em perigo de serem forados a voltar aos seus
prprios pases, de serem atacados por piratas em alto-mar, ou de serem
bombardeados em seus acampamentos ou locais de reassentamentos
(LOESCHER, 2001).
Para efeitos deste trabalho, importante a ser destacado e analisado so as
experincias polticas da Amrica Latina a respeito dos fluxos de refugiados, tendo
em vista de que destas experincias surgiu a Declarao de Cartagena de 1984,
que seria adotada pelo Brasil de modo a colocar em prtica sua poltica para
refugiados.
Assim o que se passar a discutir no prximo tpico.

3.2 A POLTICA PARA REFUGIADOS NO MBITO REGIONAL DA AMRICA

LATINA

Conflitos sociais e polticas de exlio no so novidades na Amrica Latina,

mas a partir dos anos 60 do sculo XX houve uma intensificao destes conflitos
capazes de produzir um fluxo de refugiados estimado entre quatro e seis milhes de
pessoas, contando as dcadas de 60, 70 e 80, conforme avaliam Zolberg, Suhrke e
Aguayo (1989, p. 180).
Particularmente, aps 1959, profundos conflitos sociais e polticos, assim
como fluxos macios de refugiados, apareceram em toda a regio com muita
frequncia. Tais conflitos estavam ligados diretamente aos efeitos da Revoluo
Cubana e lgica da Guerra Fria que perpassava todo o continente (ZOLBERG;
SUHRKE; AGUAYO, 1989).
A Revoluo Cubana foi o evento que, por um lado, alterou a poltica
internacional da Amrica Latina e principalmente as relaes de poltica externa dos
Estados Unidos com a maioria dos pases da regio, visto que inspirou outros
movimentos socialistas revolucionrios, produzindo reaes da grande potncia
mundial (CORREA, 2007, p. 148). E, por outro lado, produziu um enorme fluxo de
refugiados, visto que de 1959 at 1980, entre 700 e 900 mil cubanos deixaram a ilha
(ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989, p. 184) e foram em sua maioria para os
Estados Unidos e para Espanha.
 95

Desde 1962, o fluxo de cubanos e de haitianos em direo aos Estados

Unidos e Espanha j exigia a assistncia e proteo do ACNUR. Com o auxlio
desta organizao, em torno de duas mil pessoas foram instaladas nestes pases e
um nmero muito semelhante foi reassentado no Mxico, em Bahamas e na
Jamaica. A maioria daqueles que migraram para os Estados Unidos foi admitida
provisoriamente e mais tarde ganhou a categoria de residentes permanentes (ONU,
1979, p. 46). Em 1969, havia tantos novos refugiados por toda a Amrica Latina que
o ACNUR teve que abrir um escritrio regional em Buenos Aires, e comprometer em
torno de trs milhes de dlares para custos de assistncia para os deslocados na
regio (ZARJEVSKI, 1988, p. 212).
No caso dos refugiados cubanos nos Estados Unidos, o governo norte-
americano pde financiar programas de reassentamento, de educao e insero no
mercado de trabalho local. Todavia, a maioria dos governos latino-americanos no
dispunha de recursos econmicos para financiar programas custosos tais quais
aqueles desenvolvidos pelos norte-americanos (OEA, 1965, p.80), o que somente se
agravaria, na medida em que a regio fosse tomada por guerras civis e conflitos
armados no contexto da Guerra Fria.
O movimento revolucionrio liderado por Fidel Castro e Ernesto Che Guevara
teve um grande impacto na poltica internacional do perodo. Primeiro, porque a
incorporao de Cuba no bloco sovitico introduziu definitivamente o hemisfrio
Ocidental no sistema da balana de poder mundial da bipolaridade (GIL, 1971, p.
228; ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989, p. 185). Em segundo lugar, porque,
aps o episdio da Baa dos Porcos em 1961, o pequeno pas caribenho
demonstrou que os pequenos pases latino-americanos, tradicionalmente
dependentes poltica e economicamente dos Estados Unidos, podiam desafiar os
poderes hegemnicos do hemisfrio (GIL, 1971, p. 232-233; ZOLBERG; SUHRKE;
AGUAYO, 1989, p. 185).
No ambiente da Guerra Fria, as crises polticas internas e conflitos
internacionais entre alguns pases da regio converteram-se em situaes de
violncia generalizada, com desaparecimentos forados, execues sumrias e
torturas como mtodo habitual das autoridades nacionais. Tais conflitos produziram
fluxos regionais, proliferando xodos macios de refugiados e deslocados internos
em todo o continente centro americano e na Amrica do Sul, na segunda metade
dos anos 60 e ao longo dos anos 70 (ORTIZ, 1995, p. 201; DEMANT, 2009, p. 31).
 96

A experincia cubana e a ascenso das guerrilhas em outros pases latino-

americanos, tais como Venezuela, Guatemala ou Peru, fez a poltica de segurana
dos Estados Unidos em relao ao continente modificar-se sensivelmente. Desta
vez focando sua poltica externa na segurana interna contra subverses
domsticas e contra guerrilhas de inspirao marxista (GIL, 1971, p. 237). Assim
como fortalecer as posies de grande parte das Foras Armadas dos diferentes
pases, de modo a intervir e conter grupos guerrilheiros e/ou impedir medidas
governamentais consideradas socialistas.
Em outras palavras, a Revoluo Cubana havia despertado a ameaa da
multiplicao da subverso da ordem por grupos armados em outros pases da
regio. Em resposta a este desafio, os Estados Unidos desenvolveriam uma intensa
ao para prevenir ocorrncias e combater surtos guerrilheiros. Neste sentido, iria se
reformular o conceito de segurana hemisfrica no continente (GIL, 1971, p. 237;
CORREA, 2007, p.148).
Os Estados Unidos assumiriam a responsabilidade inicial pela defesa do
hemisfrio em caso de agresso externa, enquanto que as Foras Armadas dos
pases latino-americanos seriam reequipadas e doutrinadas para exercer um papel
mais ativo na manuteno da paz hemisfrica e na proteo interna (CORREA,
2007, p. 148), conforme a chamada Doutrina da Segurana Nacional.
O resultado prtico desta diviso foi uma proliferao de regimes militares em
vrios pases da regio que se tornaram cenrio de violaes macias de direitos
humanos, incluindo Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolvia, Chile e Brasil (CANADO
TRINDADE; RUIZ DE SANTIAGO, 2004, p. 114; CORREA, 2007, p. 148).
A justificativa usada por estes regimes era a Doutrina da Segurana
Nacional, marcadamente anticomunista, formatada pela primeira vez no Brasil. E
que ganhou fora internamente atravs da redefinio do conceito de segurana
advinda do intercmbio com os Estados Unidos desde a Segunda Guerra Mundial
(ARTURI, 2011, p.241-242).
As Foras Armadas destes regimes justificavam suas aes alegando que
aes radicais eram necessrias para limpar as sociedades de suas doenas (o
inimigo interno). E tal prtica abrangia uma guerra total inclusive contra ideias
(ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989, p. 183), podendo enxergar todo e qualquer
civil como potencial inimigo.
 97

Aps o golpe militar no Chile em 1973, o ACNUR foi chamado para ajudar
uma enorme quantidade de refugiados latino-americanos que j se encontravam
naquele pas, bem como chilenos que tinham procurado refgio na Argentina e na
Europa (ONU, 1979, p. 46). Por causa de suas crenas polticas, visto que eram
conhecidos por terem sido membros ativos de partidos polticos ou sindicatos, os
governos dos pases que os acolheram os encaravam como elementos perigosos, e
no se inclinavam a conceder-lhes o direito de residncia permanente (ZARJEVSKI,
1988, p.209; LOESCHER, 2001, p. 179).
Necessrio ressaltar que neste perodo o ACNUR evolua rapidamente para
uma organizao realmente global, a partir da dcada de 60 e 70. Situaes de
fluxos de refugiados aconteciam em todos os continentes, assumindo propores
numricas desconhecidas pela instituio anteriormente. Ao lado destas crises e
fluxos macios de refugiados na Argentina e no Chile, surgiam xodos no Paquisto,
Uganda e na Indochina, alm de operaes de repatriao e reintegrao de
deslocados ao sul do Sudo, na exposio de Betts, Loescher e Milner (2008, p.63).
Neste sentido, o ACNUR iniciava novos programas de proteo e assistncia
em todo o globo, evoluindo para tornar-se uma das organizaes humanitrias
protagonistas do sistema internacional, e muito presente na Amrica Latina (BETTS;
LOESCHER; MILNER, 2008).
E muitas vezes tambm ocorria que os deslocados latino-americanos eram
submetidos a tratamentos arbitrrios pelas autoridades dos pases perseguidores,
pois muitos foram presos e torturados (LOESCHER, 2001, p.184) enquanto
propagao do terror como poltica de Estado. A poltica do reassentamento em um
terceiro pas, frequentemente na Europa, foi a soluo prtica encontrada pelo
ACNUR para assegurar a vida dos refugiados, incluindo aqueles que chegavam ao
Brasil (ALMEIDA, 2001, p. 119; LOESCHER, 2001, p. 179; ZARJEVSKI, 1988, p.
209).
O Chile tinha sido uma das primeiras democracias da Amrica Latina, um
continente com tradio de asilo poltico (ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989;
LOESCHER, 2001). E o fato de que tais eventos brutais pudessem acontecer
naquele pas, sugeriu que poderia acontecer em qualquer lugar do continente,
gerando outros milhares de asilados e refugiados. Estes eventos chamaram a
ateno da opinio pblica ocidental, gerando uma onda de simpatia e de protestos
 98

contra as ditaduras latino-americanas nos anos 70, na anlise de Loescher (2001, p.

184-185).
Os sindicatos e partidos polticos do espectro poltico da esquerda (da
tradio jacobina da Revoluo Francesa de 1789) dos pases europeus fizeram
uma vigorosa campanha para que seus governos reagissem positivamente e
acolhessem os refugiados. Em resposta ao ACNUR, a Frana, a Alemanha
Ocidental e a Sucia aceitaram receber entre 800 a 1000 refugiados, enquanto os
Estados Unidos aceitaram somente 26 de cerca de 150 pessoas que solicitaram
admisso no territrio norte-americano, atravs do ACNUR (LOESCHER, 2001, p.
185).
No entanto, os governos militares em conflito com grupos socialistas ou
comunistas no eram os nicos fatores que determinavam o surgimento de
refugiados em massa naquele continente. Estando longe de explicar suficientemente
o fenmeno dos refugiados em toda a regio da Amrica Latina, tal como verifica
Hakovirta (1986, p. 62).
Tanto Hakovirta (1986, p. 62-63) quanto a Comisso Interamericana de
Direitos Humanos em seu relatrio Informe sobre Refugiados Polticos en Amrica,
de 1965 (OEA, 1965, p. 75; ACNUR, 2004, p. 168), alertavam que o problema dos
refugiados derivava diretamente dos problemas polticos internos dos pases,
particularmente pela falta de estabilidade democrtica, da cultura poltica autoritria
e a falta de consenso. E de que este quadro se agravaria cada vez mais devido aos
longos perodos de exlio pelos quais eram submetidos aqueles j estavam
deslocados, tornando difcil uma reconciliao nacional.
Assim, por exemplo, a Comisso fazia referncia a cerca de 700 mil cubanos
que haviam fugido para os Estados Unidos, estando em longo exlio, do mesmo
modo que grave situao em que se encontravam centenas de exilados do Haiti,
Paraguai, Bolvia, Repblica Dominicana, Nicargua, Honduras e Colmbia
(ACNUR, 2004). E nem todos os pases governados por regimes militares.
Ou seja, os violentos conflitos internos pelo poder entre distintos grupos e
subgrupos sociais com diferentes vises polticas e ideolgicas de mundo acabaram
por produzir estes fluxos de refugiados por todo o continente (ZOLBERG; SHURKE;
AGUAYO, 1989). Os problemas de violncia generalizada e de fluxos de pessoas se
espalharam pela regio de forma sistemtica ao ponto de que somente na Amrica
Central o nmero de refugiados elevou-se para mais de 150 mil pessoas, incluindo
 99

ainda cerca de 1,8 milhes de deslocados internos na Guatemala, El Salvador,

Nicargua, Honduras e Peru (ORTIZ, 1995, p. 202; COHEN; SANCHEZ-GARZOLI,
2001, p.41). Em outras palavras, ao todo, em torno de dois milhes de pessoas
foram deslocadas de maneira forada durante os conflitos armados na regio das
Amricas.
Na anlise de Hakovirta (1986, p. 62), a regio assistiu ao crescimento destes
conflitos sociais devido falta de reformas sociais e polticas, que redundavam no
exerccio restrito dos direitos civis e polticos para a maioria da populao, e que se
transformava em uma batalha social e ideolgica condicionada pela Guerra Fria.
Visto que os Estados Unidos e a Unio Sovitica apoiaram e auxiliaram lados
opostos na Nicargua, em El Salvador e na Guatemala, trazendo ainda mais
instabilidade poltica.
Os refugiados e deslocados internos destes pases eram em geral pessoas
com educao mdia ou superior, de origem urbana, alm de possuir recursos
econmicos suficientes para sua sobrevivncia (CANADO TRINDADE; RUIZ DE
SANTIAGO, 2004, p. 115). Sendo que normalmente no significava uma carga
econmica extra para os Estados receptores, pela facilidade de integrao e de
adaptao cultural (ACNUR, 2004, p. 168).
No entanto, medida que aumentava o tempo de exlio e deteriorava-se a
economia da regio, com a degradao dos fatores produtivos e da capacidade de
acolhida dos pases receptores, colocavam-se todos em srias dificuldades:
refugiados e pases acolhedores.
O incio da dcada de 80 viu continuar os conflitos civis e a lgica da Guerra
Fria perpassar o continente, em pases como Cuba ou Nicargua. A Doutrina da
Segurana Nacional foi revitalizada por grande parte das Foras Armadas locais,
com efeitos dramticos no sentido do xodo macio de pessoas, fugindo das
guerras intermitentes (CANADO TRINDADE; RUIZ DE SANTIAGO, 2004).
Neste sentido, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos
recomendava para a Organizao dos Estados Americanos que tomasse medidas
de forma a dar uma resposta institucional ao fenmeno da produo de refugiados
na regio, tomando propores nunca vistas (DALOTTO, 1996, p.166).
Assim que foi necessrio um acordo regional para abarcar uma srie de
pessoas deslocadas que no se encontravam no mbito da Conveno de Genebra
de 1951 ou mesmo no seu Protocolo Adicional de 1967. O foco dos trabalhos para a
 100

Conferncia de Cartagena de 1984 dirigiu-se para este esforo, tendo em vista a

complexidade dos fatores colocados, de modo a estabelecer um alargamento do
conceito de refugiado.
Esta necessidade de ampliar o conceito de refugiado j existia desde o
colquio internacional organizado no Mxico, promovido pelo ACNUR e pela OEA,
em maio de 1981, sobre Asilo e Proteo Internacional dos Refugiados na Amrica
Latina (ACNUR, 2004, p. 170; DALOTTO, 1996, p. 166; RUIZ DE SANTIAGO, 2003,
p. 456).
A reunio afirmava a necessidade de estender para a Amrica Latina os
instrumentos jurdicos universais e interamericanos, outorgando a condio de
refugiado para todas as pessoas que tenham sado de seu pas devido agresso,
ocupao ou dominao estrangeira, violao macia de direitos humanos ou
acontecimento que altere seriamente a ordem pblica, tal como prevista na
Conveno da Unidade Africana, de 1969, no corpo de seu texto (SOARES, 2002, p.
402).
Assim, o Colquio de Cartagena das ndias, na Colmbia, em 1984, como
resultado do encontro de representantes governamentais e especialistas de dez
pases latino-americanos, adotou como concluso que a definio de refugiado no
mbito regional interamericano deveria ser um conceito ampliado, lanando o termo
violao macia de direitos humanos. O que seria muito til para resolver os
problemas de deslocamentos forados na regio da Amrica Central e,
posteriormente, no resto da Amrica Latina (BARRETO, 2010, p. 155; RUIZ DE
SANTIAGO, 2003, p. 456).
A produo da Declarao de Cartagena, ento, adquiriu um enorme grau de
importncia por ter recomendado a aceitao ao nvel regional de uma definio
ampliada sobre o termo refugiados, incluindo vrios acordos internacionais de
pacificao como o denominado Grupo de Contadora (SOARES, 2002, p. 402),
promovendo tambm a adoo de normas e procedimentos que facilitassem a
aplicao da Conveno da ONU de 1951. E assim, reiterando a importncia do
princpio da no devoluo, incluindo a proibio de deteno nas fronteiras,
enquanto pedra angular dos regimes internacionais de proteo aos refugiados
(DALOTTO, 1996, p.166; MONDELLI, 2004).
A definio de refugiado recomendvel para utilizao em todo continente era
aquela que, alm de possuir os elementos da Conveno de 1951 da ONU e do
 101

Protocolo Adicional de 1967, considerava tambm como refugiado as pessoas que

tenham sado de seus pases porque sua vida, segurana ou liberdade tenha sido
ameaada pela violncia generalizada, conflitos internos, a violao macia de
direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado no todo ou em
parte gravemente a ordem pblica (RUIZ DE SANTIAGO, 2003, p. 457; BARRETO,
2010, p. 16).
Dessa forma, a Declarao de Cartagena de 1984 situou o tema dos
refugiados no universo conceitual dos direitos humanos, referindo-se inclusive aos
direitos econmicos, sociais e culturais dos refugiados. Conclamava Estados-partes
da Conveno Americana de Direitos Humanos que aplicassem aquele documento
tanto aos asilados como aos refugiados que se encontrassem em seu territrio
(TRINDADE, 2003, p. 406).
Ainda assim, os Estados Unidos, relativo a todo este trabalho no ambiente
interamericano, consideravam como refugiado somente aquelas pessoas fugitivas
de regimes comunistas, tais quais os cubanos; e no estabeleciam o mesmo
tratamento para aqueles advindos de El Salvador ou do Haiti, considerando-os
somente como imigrantes econmicos (CANADO TRINDADE; RUIZ DE
SANTIAGO, 2004, p. 116). Os norte-americanos tinham alguma considerao pela
Conveno de Genebra de 1951, mas de maneira seletiva; enquanto que a Unio
Sovitica ignorava completamente as convenes sobre refugiados da ONU naquele
momento.
Desta forma, situaes polticas de pases como o Haiti, que durante toda a
ditadura de Franois Duvalier e Jean Claude Duvalier (Papa Doc e Baby Doc,
respectivamente), de 1957 at 1986, era tolerada pelos Estados Unidos porque tanto
o pai quanto o filho se declaravam anticomunistas. E produziam um enorme fluxo de
pessoas que fugiam do pas como consequncia do quadro sistemtico de graves
violaes aos direitos humanos (ACNUR, 2004, p. 171-172; CMARA, 1998, p. 52-
53).
A maior parte dessas pessoas fugia pelo mar, em precrias embarcaes,
com alguma esperana de chegar a lugares seguros na Amrica do Norte ou
Europa. No entanto, eram interceptadas pela guarda costeira norte-americana e
obrigadas a retornar, em funo de acordo celebrado entre Estados Unidos e Haiti
para o controle da migrao ilegal (boat people).
 102

E muitas eram devolvidas ao pas de origem, com graves consequncias

relativas violao ao non refoulement, visto que eram considerados apenas
imigrantes econmicos pelo governo norte-americano (ACNUR, 2004). Ao ponto de
que a Comisso Interamericana de Direitos Humanos considerava que o
comportamento do governo norte-americano, neste perodo, com sua poltica de
interceptao e abordagem em alto mar de pessoas vulnerveis em risco de vida,
devolvendo-os aos locais de origem, produzia mortes sistemticas e constitua uma
grave violao aos direitos humanos dos haitianos em relao vida e liberdade
(ACNUR, 2004, p. 172).
Enquanto que Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Bolvia e Chile tornaram-
se parte efetiva da Conveno de 1951 e de seu Protocolo de 1967 e, em
consequncia, haviam adotado a definio destes documentos normativos
(MONDELLI, 2004). E passou a ser uma prtica comum e reiterada, as autoridades
nacionais encarregadas do reconhecimento da condio de refugiado nestes pases
adotarem a definio regional ampliada aps os trabalhos em Cartagena das ndias.
Em alguns casos, como na Bolvia, Brasil e Paraguai, a definio foi adotada
de forma expressa, ainda que com diferentes alcances em relao normativa
especfica que regulasse a matria do procedimento de determinao da condio
de refugiado (MONDELLI, 2004). No Uruguai, o Decreto 414/2003 fazia referncia
aos conflitos armados e violncia generalizada que afeta vrios Estados nacionais
do mundo como causa do aumento total de refugiados de todas as procedncias. Na
Argentina, a resoluo n. 465/98, de 24 de fevereiro do Comit de Elegibilidad para
los Refugiados, recomendava aos organismos estatais a integrao da definio
clssica com a definio ampliada contida na Declarao (MONDELLI, 2004).
fundamental destacar o ambiente da produo da Declarao de Cartagena
de 1984, tendo em vista os efeitos que teriam sobre a construo normativa da
legislao e da estrutura normativa latino-americana e brasileira a respeito de
refugiados. Assim como serviria de impulso decisivo para o tratamento sobre os
refugiados em toda a Amrica Latina, em harmonia e coordenao com as
competncias e recursos do ACNUR (RUIZ DE SANTIAGO, 2003, p.458; SOARES,
2002, p. 403).
A Declarao de Cartagena, alm de inspirar a produo da Conferncia
Internacional sobre Refugiados Centro-Americanos (CIREFCA), de ter sido citada na
II Conferncia Mundial de Direitos Humanos da ONU, realizada em Viena, em 1993,
 103

foi tambm incorporada pela legislao brasileira a respeito de refugiados, a lei

9.474/1997, o Estatuto dos Refugiados (artigo 1, III).
Passamos, ento, a falar especificamente a respeito do Brasil, e sua trajetria
sobre o tratamento aos refugiados ao longo da histria. Parte-se desde a
administrao de Getlio Vargas, pelas circunstncias da chegada dos primeiros
grandes grupos de deslocados que seriam denominados posteriormente de
refugiados no sculo XX. Ou seja, os assrios caldeus e os refugiados judeus em
fuga dos regimes nazi-fascistas da Europa.
 104

4. O BRASIL E A POLTICA MIGRATRIA PARA REFUGIADOS NO SCULO XX

Este trabalho coloca como marco inicial para uma poltica migratria para
refugiados no Brasil a poca em que as propostas racistas dominavam o debate
poltico para imigrao, indicando tipos desejveis para compor a identidade
brasileira (MIZRAHI, 2005, p.50; SCHWARCZ, 1993, p.63).
Remonta-se ao perodo do governo de Getlio Vargas (1930-1945), em sua
primeira passagem pelo poder, configurando uma poltica migratria para refugiados
restrita e seletiva que atingiria o auge durante o Estado Novo (1937-1945), pois
naquele perodo o governo brasileiro teve que lidar com grandes fluxos de pessoas
que seriam consideradas refugiadas, no caso os assrios e posteriormente os
judeus, ao final da dcada de 30 (CARNEIRO, 1995, 2001, 2010; KOIFMAN, 2002,
2012; LOPES, 2012). Embora o governo brasileiro desde os anos 20 tenha recebido
pequenos grupos de refugiados no Estado de So Paulo ao negociar com a OIT um
nmero que inclua serralheiros, estucadores e sapateiros, conforme verifica Long
(2013, p.7).
De modo a compreender como se configurou esta poltica governamental
brasileira dos anos 30, necessrio remontar as primeiras manifestaes de uma
poltica migratria brasileira. O que remete ao Imprio e incio da Repblica, que
trouxe desdobramentos durante a administrao de Vargas (SEYFERTH, 2000;
SCHWARCZ, 1993).
At as ltimas dcadas do sculo dezenove no houve restries formais
entrada de imigrantes no Brasil, embora o branqueamento da populao e a
europeizao da cultura fizessem parte do projeto tnico-poltico do governo
republicano (CARNEIRO, 2010, p.43; MIZRAHI, 2005, p. 49-50; SEYFERTH, 2000,
p. 46). Estavam em evidncia as teses darwinistas sociais e raciais, que ganhariam
ainda mais fora poltica no mundo na primeira metade do sculo XX.
Estas teses tinham como postulado fundamental a desigualdade das raas,
baseado na superioridade dos brancos europeus e na inferioridade dos demais,
incluindo dizer que a poltica de mestiagem dos povos somente poderia trazer
prejuzos civilizao e ao futuro das sociedades e das comunidades. Tal como
exposto dentre outros por Joseph Arthur, o Conde de Gobineau, ainda na metade do
 105

sculo XIX, conforme verificam Arendt (1989, p. 188-201), Schwarcz (1993, p. 63-
64) e Carneiro (2010, p. 49).
O racismo recebeu uma considervel substncia terica no sculo XIX -
pensamento racial constitudo por uma fonte de argumentos vindos de trabalhos do
chamado poligenismo em funo da sofisticao da biologia, na expresso de
Schwarcz (1993, p.48). De uma determinada convenincia para diversos conflitos
polticos nacionais, mas que nunca monopolizou a vida poltica dos respectivos
pases, porm acabou acirrando e explorando interesses opostos ou tenses
polticas determinadas, impulsionando os conflitos e a discriminao contra as
consideradas raas inferiores e minorias tnicas ou culturais.
O darwinismo social ou uma teoria das raas alcanou o auge ao final do
sculo XIX e incio do XX, na Europa (ARENDT, 1989; SCHWARCZ, 1993) e via de
forma negativa a miscigenao, acreditando que no se transmitiriam caracteres
adquiridos, nem mesmo por um processo de evoluo social. Isto , as raas
constituiriam fenmenos prontos e acabados, resultados completamente imutveis,
sendo todo o cruzamento, por definio, entendido enquanto um erro.
As decorrncias lgicas desses postulados seriam a exaltao da existncia
dos chamados tipos puros, e assim no sujeitos aos processos de miscigenao, e
o entendimento da mistura como sinnimo de degenerao no s racial como
tambm social. E seria utilizada inclusive como base poltica para o movimento do
nacional-socialismo na Alemanha e no resto da Europa (ARENDT, 1989;
SCHWARCZ, 1993).
No caso brasileiro, o projeto governamental de sociedade republicana na
primeira metade do sculo XX, como ressaltam Seyferth (2000, p. 46-47) e Carneiro
(2010, p.43-62), inclua um branqueamento da sociedade nacional ao longo das
geraes, pela mestiagem. Adaptando-se as teses darwinistas realidade
brasileira, combatendo a imigrao de determinadas etnias, e, por meio da
colonizao dos espaos vazios do pas atravs da imigrao exclusivamente
europeia, projetando que ao longo do tempo, os elementos negros e indgenas
desapareceriam por completo.
Assim, o povo brasileiro teria uma representao racial que faltava de modo
a definir um projeto completo de nao, com o abrasileiramento dos imigrantes
europeus. Neste sentido, os imigrantes tinham um papel estratgico ao contribuir
para o branqueamento do pas atravs de um processo de assimilao deste projeto
 106

nacional (SEYFERTH, 2000, p.46-50; SCHWARCZ, 1993, p. 239-245), e que

atingiria o auge com a nacionalizao forada nos anos 30 (SEYFERTH, 2000).
A preferncia pela imigrao europeia, no incio da Repblica, estava
expressa inclusive no prprio texto da Constituio de 1891: incentivando
especialmente aqueles mais prximos da cultura latina (italianos, espanhis,
portugueses). O que comprovava que este era realmente o projeto das autoridades,
tendo em vista a viso dos governos e de muitos historiadores e diplomatas a
respeito da questo racial, evidenciada por Salles (2007, p. 191).
Assim, as restries imigrao de negros, ndios ou de asiticos
correspondiam a esta lgica, durante toda a Repblica Velha (1889-1930),
recusando-se imigrao irrestrita (SCHWARCZ, 1993, p. 232). O momento mais
forte de inflexo acontece durante o governo Vargas com a aprovao de
legislaes restritivas em 1930 e 1934, que acabariam atingindo tambm a chegada
dos refugiados assrios, e depois judeus ao final da dcada (CARNEIRO, 1995,
2010; MIZRAHI, 2005, p. 50).
Com a Revoluo de 1930 que levou Getlio Vargas ao poder, ocorreu uma
centralizao das decises polticas para o Poder Executivo, com grandes esforos
para diminuir a autonomia dos Estados, principalmente em matria policial e
tributria. E, desta forma, a poltica migratria que era gerida amplamente pelos
Estados-membros no ficou isenta das medidas de centralizao (TRUZZI, 2003, p.
237).
De fato, aps dois meses no poder, Vargas adota medidas de restrio
entrada de imigrantes estrangeiros por um decreto de 12 de dezembro daquele ano.
O objetivo era corrigir a poltica migratria ao limitar a entrada de passageiros
estrangeiros de terceira classe de navios aqueles j domiciliados no pas,
trabalhadores especializados cuja entrada fosse solicitada pelo Ministrio do
Trabalho (cartas de chamada) ou trabalhadores agricultores constitudos em famlias
regulares (TRUZZI, 2003; CARNEIRO, 2010). Um decreto que seria renovado pelo
n. 20.917, de 1932, que proibia totalmente a imigrao (CARNEIRO, 2001, p. 158).
Posteriormente, os Decretos n. 24.215 e n. 24.258, ambos de 1934, criariam
regimes de cotas para imigrao, com base em cartas de chamadas. A preocupao
era, sobretudo, com o desemprego nas cidades, a desorganizao social e a
formao tnico-cultural do pas. A partir da metade final da dcada, com a entrada
em cena do problema dos refugiados europeus, particularmente os judeus fugitivos
 107

dos regimes nazi-fascistas, estas preocupaes e controles rgidos ficariam ainda

mais claros e evidentes (TRUZZI, 2003, p. 242).

4.1 O GOVERNO VARGAS E A POLTICA MIGRATRIA PARA REFUGIADOS:

ANOS 30

Como exposto anteriormente, os modelos deterministas raciais foram

bastante populares no Brasil no incio do sculo XX, at se tornarem uma espcie de
jargo comum nos anos 30, durante o governo Vargas, poca de intenso debate
poltico e ideolgico (SCHWARCZ, 1993, p.65). O modelo racial serviria para
explicar as diferenas e as hierarquias existentes. Mas, feitas certas adaptaes
tericas (como considerar a mestiagem de forma positiva), no se impedia de
pensar em uma nao mestia, porm com a estratgia de fazer desaparecer as
raas consideradas inferiores atravs da miscigenao e por meio da imigrao
europeia seletiva.
Para compreender o fluxo e refluxo de refugiados em direo ao Brasil nesta
fase, necessrio estar atento s simpatias e aproximaes de Getlio Vargas aos
regimes totalitrios e ao posterior envolvimento do Brasil na Segunda Guerra
Mundial (CARNEIRO, 1995, p. 133). Mas, tambm, focar na formao intelectual, na
cultura poltica e na diversidade de perfis dos principais burocratas do governo
Vargas influenciando de maneira decisiva na produo de regulamentao sobre
estrangeiros, particularmente as rivalidades e as disputas institucionais entre o
Ministrio da Justia (de Francisco Campos) e o Ministrio das Relaes Exteriores
(de Oswaldo Aranha), conforme nos relata Koifman (2012, p. 87).
Com a chegada de Getlio Vargas ao poder, o governo enveredou para uma
poltica migratria nitidamente mais restritiva (CARNEIRO, 2001, p. 157; TRUZZI,
2003, p. 236-247), que culminaria com medidas cada vez mais seletivas para
entrada de imigrantes, sobretudo a partir de 1934. Nesse ano, houve a instituio de
um sistema de cotas por nacionalidade (a exemplo dos Estados Unidos), e a
diminuio das cartas de chamadas, que eram enviadas aos consulados dos pases
emissores (KOIFMAN, 2002, p.103-105; SALLES, 2007, p.186).
As polticas migratrias ento foram estabelecidas com o objetivo de limitar a
entrada de determinados grupos em territrio nacional, a cargo do Ministrio do
Trabalho e das Relaes Exteriores (LESSER, 2001, p.119). Em 1932, entrou no
 108

cenrio brasileiro ter que tratar pela primeira vez com refugiados oficiais, ou seja, os
refugiados assrios (LESSER, 2001; CARNEIRO, 2003). Encaminhado pela Liga das
Naes e pelo Escritrio Internacional Nansen para Refugiados, a questo tornou-se
uma verdadeira ao coletiva.
Tal como assevera Lesser (2001, p. 145), ainda que o Brasil e os pases da
Amrica Latina tivessem relutncia em aceitar quaisquer refugiados, estas
instituies internacionais solicitaram a colaborao do Brasil para reassentar 20 mil
assrios. De modo estes deslocados deixassem o Iraque, fazendo propaganda
positiva dos assrios, mostrando que eram pessoas crists, agricultoras e pastoras, e
que colaborariam para o desenvolvimento do pas.
Os assrios eram membros caldeus da Igreja Nestoriana, que estavam em
uma comunidade autnoma e separada no interior do Imprio Turco-Otomano.
Haviam lutado contra os nacionalistas iraquianos. E, quando o pas de maioria
muulmana tornou-se independente, em 1923, o novo regime recusou-se a
conceder cidadania aos assrios, transformando-os primeiro em aptridas, e
posteriormente em refugiados dentro de seu prprio pas (LESSER, 2001, p. 118).
O governo brasileiro, por meio do Ministrio do Trabalho, informou a Liga das
Naes que permitiria a entrada destes assrios, em grupos de mais ou menos 500
famlias, interessados na propaganda internacional a respeito dos esforos nacionais
humanitrios (LESSER, 2001; CARNEIRO, 2003). O acordo para a vinda dos
assrios inclua a empresa Paran Plantations Ltda. que garantiria a instalao dos
refugiados, visto que a companhia estava interessada na colonizao da regio
norte e noroeste do Estado do Paran.
No entanto, grande parte da imprensa brasileira no demorou a espalhar
notcias de que a chegada dos assrios correspondia a um perigo para a harmonia
social, transformando os assrios em um grupo de refugiados belicosos e
inassimilveis, pois naquele momento imigrantes de forma geral eram encarados
como uma das causas dos problemas econmicos do pas (LESSER, 2001, p.119-
129).
Lesser (2001, p. 122) assevera que, quando a grande imprensa brasileira da
poca transformou os imigrantes cristos assrios em refugiados muulmanos
iraquianos, eles perderam sua condio de desejveis pelo governo e pela
sociedade brasileira. A administrao de Getlio Vargas ento foi atacada pelos
nacionalistas nativistas que alegavam que os refugiados assrios eram nmades e
 109

muulmanos, tendendo a formar guetos separados. Os esforos humanitrios

governamentais deveriam ser dirigidos para o Vale do Rio So Francisco, ento
devastado pela seca (LESSER, 2001, p. 120).
Tendo em vista esta questo, o governo montou uma comisso oficial para
examinar a questo migratria, particularmente chegada dos assrios.
Encabeada, dentre outros, por Francisco Jos de Oliveira Vianna, o intelectual do
regime de Vargas, cuja erudio seguia claramente os ideais de eugenia racial de
Arthur de Gobineau (LESSER, 2001, p. 127), ela sistematizou os refugiados do
Oriente Mdio como no brancos, o que se tornou um sinal para a administrao
federal no permitir a entrada dos assrios (CARNEIRO, 2003, p. 339-340).
Alm disso, desde 1933, quando a Liga das Naes conclura uma conveno
especfica para elaborar um Estatuto Internacional dos Refugiados, os pases
membros, dentre os quais o Brasil, deveriam se pronunciar se aderiam ou no
causa dos refugiados. Conforme a autora, j era visvel uma m vontade do governo
brasileiro em se aliar quela proposta aplicvel aos refugiados russos e armnios,
tal como definido pelos acordos de 12 de maio de 1926 e 28 de junho de 1928,
tendo em vista sua experincia anterior com a questo assria (CARNEIRO, 2005, p.
340).
Mesmo elogiando o objetivo final desta conveno, as autoridades brasileiras
procuraram se fundamentar em opinies normativas antes de assumir qualquer
posio. A regra seria pautar-se pela legislao e de forma tcnica, e no por
qualquer sentimento humanitrio, tendo em vista que a conveno permitia adeso
com reservas de interpretao, respeitando-se a segurana e a ordem pblica de
cada Estado nacional (CARNEIRO, 2005, p. 340).
De fato, foi o posicionamento brasileiro a adeso com reservas, assim como
no aderir 14 Assembleia da Liga das Naes, que reconhecia o problema
internacional dos refugiados como uma questo econmica, financeira e social. A
proposio chegou a circular entre o Ministrio da Justia e o das Relaes
Exteriores, sendo encarado como desnecessrio pelas autoridades nacionais
(CARNEIRO, 2005, p. 341).
E a tentativa de golpe de Estado por parte da Intentona Comunista de 1935
foi o pretexto que faltava para a administrao de Vargas aprovar uma Lei de
Segurana Nacional, e assim deportar e expulsar estrangeiros considerados
indesejveis, alm de aumentar cada vez mais as restries para entrada de
 110

imigrantes internacionais. Os estrangeiros eram chamados de aliengenas pela

burocracia do governo federal (BUADES, 2013, p. 321; SEYFERTH, 1997, p. 15).
De acordo com Koifman (2002, p.109), o governo brasileiro sabia que os
comunistas no representavam uma ameaa real aps o fracasso da Intentona de
1935, com seus lderes exilados ou presos (Lus Carlos Prestes, Arthur Ewert, Agildo
Barata, Rodolfo Ghioldi), mas souberam manipular o perigo comunista para insuflar
pnico no imaginrio de muitos cidados. Em quatro anos, de 1930 a 1934, com
base na ideia de expulsar do territrio nacional os aliengenas perigosos ordem
pblica ou nocivos aos interesses governamentais, em torno de 178 lderes do
movimento operrio j haviam sido banidos do pas (NETO, 2013, p. 207).
Em funo da Intentona Comunista, o governo de Vargas havia encarcerado
as companheiras de Lus Carlos Prestes e de Arthur Ewert, ou seja, Olga Benrio e
Elise Sabrowski Ewert (NETO, 2013, p. 267). As duas foram levadas para Alemanha,
onde j vigoravam as primeiras leis antissemitas do regime nazista, ou seja, as Leis
de Nuremberg (1935). Olga Benrio foi extraditada com a concordncia do Supremo
Tribunal Federal14, a pedido do regime de Hitler, mesmo estando grvida de sete
meses15.
Nos anos de 1940 e 1942, respectivamente, Elise e Olga, ambas judias,
morreriam nos campos de concentrao do III Reich alemo, em Bernburg, na
Alemanha. Cuja funo de extermnio coletivo dos judeus ainda no fora revelada ao
mundo, ainda que a perseguio sistemtica daquele regime totalitrio contra judeus
j fosse de amplo conhecimento pblico, inclusive no Brasil (NETO, 2013, p. 267).
Os casos de extradio, expulso e deportao de estrangeiros, tais como de
Elise e Olga, estavam diretamente ligados prtica poltica de uma espcie de
profilaxia social que tinha como primeira proposta de ao o isolamento do vrus,
devido ao perniciosa dos militantes polticos16. As leis de nacionalizao, de
represso aos estrangeiros promovida pelo governo Vargas atingiria seu auge com o
Estado Novo, incluindo a expulso, deportao e extradio daqueles contrrios ao
regime ditatorial, ao ponto de Francisco Campos, o Ministro da Justia, defender que

14
Disponvel em http://www.nagib.net/index.php/variedades/artigos/constadminteori/1183-o-pedido-
de-habeas-corpus-de-olga-benario-prestes . Acesso em 12.08. 2012.
15
Disponvel em http://www.usp.br/proin/download/artigo/artigo_guerreiras_anonimas.pdf Acesso em
12.08.2012.
16
Disponvel em http://www.usp.br/proin/download/artigo/artigo_guerreiras_anonimas.pdf Acesso em
12.08.2012.
 111

tais medidas formavam um magnfico corpo de leis nacionalizadoras do Estado

Novo para o bem do pas (CAMPOS, 2001, p. 130-131).
Durante este perodo, a burocracia administrativa ao redor de Vargas era
formada por um grupo de intelectuais que passariam a atuar no s no mundo das
ideias, agindo tambm na prtica poltica, preocupados em redesenhar os processos
polticos advindos desde a Revoluo de 30, com base em ideias racistas e
seletivas. Defendiam inclusive que a revoluo s se realizaria efetivamente com o
Golpe de Estado de 10 de novembro de 1937 (CAMPOS, 2001, p. 71-72), e que a
anarquia liberal levaria instaurao final do comunismo. Neste sentido, o
corporativismo do Estado Novo seria o remdio que interromperia o processo de
decomposio do capitalismo previsto por Karl Marx (CAMPOS, 2001, p.63-64;
CARNEIRO, 2001, p.97).
Carneiro (2001, p.90) sumariza o pensamento destes intelectuais que
ocupariam cargos importantes e estratgicos para a imigrao, fundamentalmente
durante o Estado Novo (1937-1945): um pensamento poltico voltado para
homogeneizao da populao, para eugenia das raas e para imigrao seletiva.
Estes pensadores colocavam-se totalmente contra as raas inferiores, os
estrangeiros sem ptria (os refugiados), os subversivos (anarquistas ou
comunistas), e contra os vagabundos (considerados parasitas, inimigos do
trabalho).
Estes intelectuais e funcionrios de Estado eram basicamente Francisco Jos
de Oliveira Vianna, Francisco Lus da Silva Campos, assim como Dulphe Pinheiro
Machado, Ernani Reis e Antnio Jos de Azevedo Amaral (CARNEIRO, 2001). Tais
intelectuais tiveram um papel importante na divulgao destes valores e no
comportamento das instituies de controle migratrio do governo durante grande
parte da administrao de Getlio Vargas (1930-1945), alm de determinado apoio
social para realizar tais medidas, como ressalta Vainer (2000, p.23).
O conceito de homogeneidade racial proposto pela eugenia ganhou grande
espao no discurso da administrao Vargas, sustentado por esta viso de mundo e
por este grupo de intelectuais. O que subsidiaria centenas de artigos publicados pela
revista Educao Fsica, Cincia Poltica e Cultura Poltica (CARNEIRO, 2001,
 112

p.92), assim como pela revista Novas Diretrizes: Poltica, Cultura e Economia,
fundada por Azevedo Amaral17.
Esta ltima publicao, por exemplo, fazia propaganda explcita do regime
ditatorial do Estado Novo, e assumia posturas crticas contra a chegada de
imigrantes e refugiados israelitas no Brasil, considerando-os uma ameaa nacional.
Utilizavam argumentos de que eles seriam indesejveis para a maioria das naes,
pois vinham cheios de dio contra elementos tnicos distintos e formados por
indivduos mais ou menos influenciados pelo comunismo18.
A questo migratria, especialmente a partir de 1937, passou a ser
confundida com o problema da entrada de refugiados europeus. E mesmo que esse
grupo no fosse composto unicamente por israelitas, o termo refugiado passou a ser
frequentemente associado aos judeus por esta burocracia que ocupava os cargos
mais importantes na deciso sobre a entrada de estrangeiros, em particular o
Conselho de Imigrao e Colonizao - CIC, na exposio de Koifman (2002, p.
111).
O tema da futura migrao para o Brasil passou a ser uma espcie de tema
central na poltica brasileira do Estado Novo em decorrncia das mudanas polticas
no exterior e do avano das teorias darwinistas no seio da burocracia do Estado.
No foi mera coincidncia que, em 1938, foram produzidos Decreto Lei n. 392
(27/04/1938) que regulava a expulso de estrangeiros; o Decreto Lei n.406
(04/05/38), que criava a primeira delegacia migratria brasileira - a Delegacia de
Fiscalizao de Entrada, Permanncia e Sada de Estrangeiros (CAVARZERE,
2001, p.262; KOIFMAN, 2012, p. 157). Somente no perodo que vai de 1938 at
1941, houve mais de 20 decretos-leis do Estado Novo referindo-se ao fator
migratrio.
De acordo com Kosminsky (1985, p. 38-39) e Carneiro (2001, p. 130-131),
com a instaurao do Estado Novo e o estabelecimento de uma poltica externa
equidistante de forma pragmtica entre Estados Unidos e Alemanha, assim como a
simpatia do presidente pelos regimes nazi-fascistas, determinavam o aumento de
dificuldades e de barreiras para imigrao judaica. Principalmente com a emisso da

17
Disponvel em http://hemerotecadigital.bn.br/artigos/novas-diretrizes Acesso em 15.07.2012.
18
Disponvel em http://memoria.bn.br/DOCREADER/DOCREADER.ASPX?BIB=122670 . Acesso em
15.07.2012
 113

Circular Secreta do Ministrio das Relaes Exteriores, de 26 de setembro de 1938,

que norteava as decises do Conselho de Imigrao e Colonizao (CIC).
Criado pelo Decreto Lei n. 406, o CIC era um rgo supraministerial
subordinado diretamente ao Presidente da Repblica, tendo atribuies relacionadas
ao controle de entrada de estrangeiros, assim como a superviso das comunidades
de imigrantes que j habitavam o pas. Era um grupo com a funo de elaborar a
poltica migratria do Estado, representando o auge da trajetria migratria tnica
racial no aparelho do Estado (CAVARZERE, 2001, p. 266; VAINER, 2000, p.23).
Seus funcionrios no eram exclusivos do Conselho, e cada componente, ento,
acumulava seus cargos com os postos que ocupavam nos respectivos ministrios, o
que os transformava, at certo ponto, em porta-vozes dos seus chefes ministeriais,
explica Koifman (2002, p. 114).
Assim, Ernani Reis representava Francisco Campos, do Ministrio da Justia
e Negcios Interiores (MJNI); Dulphe Pinheiro Machado a Waldemar Falco, do
Ministrio do Trabalho; Joo Carlos Muniz representava Oswaldo Aranha, do
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE - Itamaraty); e Arthur Hehl Neiva
representava o Chefe do Departamento de Polcia do Distrito Federal, Filinto Muller;
alm de Francisco Jos de Oliveira Vianna exercendo o cargo de consultor jurdico
do Ministrio do Trabalho. O CIC procurava conceder participao aos ministrios
que queriam opinar sobre a questo migratria, decidindo de forma colegiada e por
consenso (mesmo mecanismo de funcionamento do futuro CONARE).
Koifman (2002, p. 150-151) procura resumir o pensamento antissemita destes
burocratas do Estado Novo que decidiam a questo migratria internacional para o
pas, sintetizada em uma anlise de Francisco Campos, o Ministro da Justia e
Negcios Interiores, a respeito dos refugiados judeus:

Deixam a Europa, apenas, os elementos que no fazem falta, isto , os elementos

inadaptveis vida dos campos e os operrios no especializados, quando no os
turbulentos de que as autoridades policiais anseiam por se verem livres. Localizados
no Brasil, esses imigrantes, ainda quando tangidos de seu pas natal pelas
perseguies, no hesitaro contudo em aceitar a proteo dos mesmos governos de
que hoje fogem.

O ministro procura demonstrar que os judeus seriam um grupo

potencialmente perigoso porque tendiam para formao de guetos, sendo
inadaptveis ao Brasil. Ao menor sinal de que a Alemanha os quisesse de volta, eles
 114

desconsiderariam as perseguies que sofreram e retornariam s suas ptrias.

E assim seriam inteis ao pas, porque a maioria deles seria formada por gente de
m qualidade, com pouca formao e sem especialidade alguma no trabalho;
portanto, deveriam ter seus vistos negados por origem tnica semtica (KOIFMAN,
2002, p. 152).
De forma geral, as propostas e medidas tomadas pelo Conselho de Imigrao
e Colonizao, ao longo de sua existncia, mostravam a permanncia de uma viso
que continuava enxergando o Brasil como um imenso vazio a espera da ocupao
por correntes migratrias qualificadas europeias para a constituio da prpria
nacionalidade brasileira (VAINER, 2000). E com uma atuao extremamente seletiva
em seus despachos e anlises, querendo atrair determinados grupos tnicos em
detrimento de outros.
Como expe o mesmo Koifman (2002, p. 115), entre 1938 e 1941, as
resolues do Conselho de Imigrao e Colonizao e as circulares secretas do
Ministrio das Relaes Exteriores buscaram coordenar e controlar dentro do
possvel tal complexa questo. Especialmente sobre a restrio da entrada dos
refugiados judeus perseguidos pela Alemanha nazista, permitindo somente a
entrada de nove mil refugiados no perodo.
Durante todo o Estado Novo, nas estimativas do mesmo autor (2002, p. 110),
foram editadas pelo Ministrio das Relaes Exteriores e enviadas para as
representaes diplomticas no exterior em torno de 50 circulares que tratavam da
entrada de estrangeiros no pas, sendo que 12 delas tratavam especificamente dos
refugiados judeus. Como ressaltado por Carneiro (2001, p. 113) e Mello (2007, p.
71), a Circular Secreta do Ministrio das Relaes Exteriores n. 1.127, expedida pelo
Ministro Mrio de Pimentel Brando, ao lado da Ordem de Servio n. 25, ambas de
1937, procurava disciplinar a entrada no Brasil de imigrantes judeus sem
nacionalidade e tambm de aptridas, na medida do possvel.
Outra Circular do Itamaraty n. 1.249, esta de 27 de setembro de 1938, tratava
da entrada dos israelitas em territrio brasileiro (GARCIA, 2008, p.424-425; MELLO,
2007, p. 72), mas autorizando sobre determinadas condies. Ela permitia a
entrada, desde que obedecidos certos critrios seletivos, ou seja, que fossem
investidores capitalistas, ou turistas com passagem de retorno em plena validade, ou
ainda que pudessem provar seu valor tcnico profissional, particularmente no que se
refere vocao industrial ou tecnolgica.
 115

Esta Circular especfica, por outro lado, como constata Koifman (2002, p.
117), procurava dar uma soluo para o assdio que o Ministrio das Relaes
Exteriores estava sofrendo por parte da comunidade judaica residente no Brasil, que
buscava trazer seus parentes para o pas, tendo em vista o avano da perseguio
nazista na Europa, mesmo com todas as barreiras migratrias colocadas pelo
governo.
Tal medida excepcional do governo Vargas acabaria por salvar muitas vidas,
e terminaram entrando no Brasil mais de quatro mil refugiados durante o ano de
1939, o que teve ligao direta com os 1.296 certificados de autorizao de vistos
concedidos por conta diretamente desta Circular. Tal medida foi considerada
extraordinria porque os imigrantes encarados como ideal pelo prprio presidente
Vargas e seus burocratas eram claramente os elementos portugueses (KOIFMAN,
2002, p. 117).
No entanto, muitas circulares secretas foram expedidas ao longo de sua
administrao com o intuito de combater a entrada de pessoas nocivas
sociedade brasileira, particularmente os judeus. Alm daquelas citadas, Carneiro
(2001, p. 150) enumera vrias outras que ajudam a compreender o contexto poltico,
os valores e a viso de mundo das autoridades de fronteira do Brasil naquele
perodo histrico: as circulares n. 1323, n. 1328 e n. 1498, todas elas buscando
restringir, opor-se e/ou proibir a vinda dos israelitas para o pas.
Importante ressaltar que, sobretudo a partir de 1937, grande parte dos
governos latino-americanos fechou suas portas para a imigrao judaica de forma
geral, e no apenas o Brasil (KOSMINSKY, 1985, p.41). Uma srie de instrues
normativas, recomendaes, circulares e advertncias despachadas para os
consulados e embaixadas dos governos de Brasil, Argentina, Uruguai, Chile, Peru,
Colmbia, El Salvador e Guatemala estabeleceram uma espcie de muralha
antissemita, conforme destaca Roberto Lopes (2012, p.17).
Neste contexto, somente os governos da Bolvia, da Repblica Dominicana e
do Paraguai consideraram o acolhimento de refugiados em massa. Uma srie de
papis, documentos, carimbos e classificaes que continham argumentos
embasados em motivos scio-econmicos nacionalistas, em racismo, e at em
avisos expressos de que tal conduta ajudaria nas promoes dos servidores
pblicos (LOPES, 2012, p.18).
 116

Na viso de Castro (2012, p. 14), por exemplo, a legislao imigratria no

Brasil, a partir de 1937, foi uma mera consequncia da situao internacional
dominante, ou seja, das tendncias discriminatrias que redundariam na Segunda
Guerra Mundial. Neste perodo, tambm poca da realizao da Conferncia
Internacional de Evian (1938), a respeito da situao dos refugiados na Europa, os
governos latino-americanos participaram do evento, vendo com boa vontade a
iniciativa do presidente norte-americano Franklin Delano Roosevelt para resolver o
problema dos refugiados. Mas, ao mesmo tempo colocando condies restritivas
para sua entrada, como comprova documentao exposta pelo Ministrio das
Relaes Exteriores19.
Eles continuaram entrando individualmente ou em pequenos grupos, como
ressaltam Koifman (2002, p. 111-112) e Lobo (1950, p. 3), seja de forma clandestina
subornando burocratas corruptos seja porque eram considerados grandes
capitalistas, cientistas ou tcnicos (no caso do Brasil). Ou ainda por meio de acordos
entre o Vaticano e os governos nacionais, para evacuar grupos de refugiados em
direo Amrica do Sul, desde que em pequeno nmero (LOPES, 2012, p.98-102).
Mas constata-se que a posio majoritria do governo brasileiro, atravs das
cotas migratrias, pelas anlises e pareceres do Conselho de Imigrao e
Colonizao, do Ministrio da Justia e pelas circulares secretas do Ministrio das
Relaes Exteriores, era de conter e/ ou impedir a entrada macia do considerado
elemento judeu sem ptria.
Ou seja, dos refugiados judeus, que tendiam para no assimilao da cultura
nacional e que formariam guetos isolados e inassimilveis, conforme avaliao da
burocracia do Estado (CARNEIRO, 2001, p. 114; LOPES, 2012, p. 98; VAINER,
2000, p.22-23). Some-se a isto o fato de que tais avaliaes eram reforadas pela
constante preocupao das autoridades em manter o assunto da proibio de
entrada de judeus como algo de carter privado ou secreto.
Uma observao importante, como destacado por Lesser (2003, p.280), que
entre 1933 e 1942, quase 25 mil refugiados judeus conseguiram entrar legalmente
no Brasil, mesmo com a maioria das autoridades da administrao de Vargas
considerando a imigrao judaica como indesejvel e existindo legislao em vigor,

19
Disponvel em http://www.arqshoah.com.br/arquivo/1437/. Acesso em 15.07. 2012.
 117

circulares secretas e procedimentos restritivos em prtica. Como se explica esta

aparente contradio?
Por um lado, a comunidade judaica local organizada em So Paulo, Rio de
Janeiro e Porto Alegre atuou junto ao governo, para trazer seus parentes e amigos
em fuga dos regimes nazi-fascistas (KOIFMAN, 2002; MELLO, 2007). E por outro, as
organizaes internacionais e no governamentais de ajuda atuaram tambm
utilizando os esteretipos sobre os judeus de forma positiva ao influenciar
autoridades e polticos brasileiros em benefcio dos refugiados, transformando a
imagem dos israelitas enquanto bons contadores e estrategistas financeiros.
Do mesmo modo que alguns diplomatas brasileiros situados na Europa
desobedeciam abertamente s diretrizes restritivas do governo e concediam vistos
aos judeus, como Lus Martins de Souza Dantas, na Frana (KOIFMAN, 2002;
FRANCO, 2008). Ainda assim, o pas recebeu menos refugiados judeus do que
Argentina ou Estados Unidos (LESSER, 2003, p. 280-282).
Uma grande parte dos judeus que conseguiram vistos para entrada no Brasil
teve ajuda de organizaes judaicas internacionais como a Alliance Isralite
Universelle, a Hias (Hebrew Immigrant AID Society), a Joint (American Jewish Joint
Distribution Commitee), alm do Fundo dos Refugiados da Liga das Naes
(CARNEIRO, 2002, p.301-304; MIZRAHI, 2005, p.44). A organizao Joint,
particularmente, tinha importante papel na assistncia aos refugiados judeus por
todo o planeta, atuando no Brasil a partir de 1937 vinculado Congregao Israelita
Paulista, e funcionando na capital de So Paulo at por volta de 1959 (CARNEIRO,
2002, p. 304).
Assim, tal qual verifica Vargas (2007, p. 356-357), uma legio de intelectuais
judeus conseguiu entrar no pas neste perodo histrico, alm de um determinado
nmero de refugiados. Frequentemente eram jovens cujos talentos foram aplicados
posteriormente na criao de empresas que se expandiram (por exemplo, a
Fundao VITAE) contribuindo na promoo da cincia, cultura e aes filantrpicas
pelo Brasil.
Alm disso, muitos deles conseguiram ingressar no territrio nacional
portando atestados de batismo como catlicos em ateno aos acordos entre o
governo brasileiro e as autoridades do Vaticano (KOSMINSKY, 1985, p. 44;
MIZRAHI, 2005, p. 45). Em ateno ao Papa Pio XII, por exemplo, o governo Vargas
e o embaixador junto a Santa S, Hildebrando Accioly, resolveram empenhar-se na
 118

questo do Brasil receber grupos de judeus convertidos ao cristianismo, com a

obteno de trs mil vistos para catlicos no arianos advindos da Alemanha.
Coube ao Comit Intergovernamental para Refugiados (CIR) estabelecer um
plano de evacuao destes refugiados, em negociao direta com o Ministrio das
Relaes Exteriores do Brasil. Em 25 de maio de 1939, em reunio plenria do
Conselho de Imigrao e Colonizao, firmou-se regras que deveriam pautar o
ingresso dos israelitas recomendados pelo Papa em territrio brasileiro. A
preferncia governamental era por agricultores, sendo que todos deveriam ter um
capital mnimo de 500 libras, alm de recursos financeiros para custear a viagem at
o Brasil (LOPES, 2012, p.101).
Mas necessrio frisar que, como diz o mesmo Lopes (2012, p. 102), o
governo Vargas ficou muito longe de cumprir as metas de concesso de trs mil
vistos aos refugiados, ajustado com o Vaticano, ainda que com o empenho do
embaixador Hildebrando Accioly, entrando de fato menos da metade deste
contingente.
A maioria dos judeus refugiados dos regimes nazi-fascistas buscou como
centros de destino as cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo, lugares onde
existiam comunidades judaicas e sinagogas estruturadas. Mas tambm foram para o
interior do Estado de So Paulo e para o norte do Paran, nas chamadas
operaes triangulares (DE AVILA, 1964, p. 381; MIZRAHI, 2005, p. 45; MELLO,
2007, p.61). Os refugiados de origem alem buscaram instalar-se ao redor da
Congregao Israelita Paulista (CIP) a partir de 1936 (MIZRAHI, 2005, p. 46).
Os judeus de origem alem e italiana que se refugiaram no Brasil, de forma
geral, acusados de produzir conflitos em seus pases de origem, como destaca
Kosminsky (1985, p. 91) e Mizrahi (2005, p. 52), agruparam-se nas cidades e
regies do Brasil onde existiam comunidades organizadas e certa proximidade
cultural com seus hbitos de vida. Baseando-se na solidariedade, unio e senso de
responsabilidade para sobrevivncia da populao judaica (reciprocidade mtua,
identificao e um nmero razovel que no colocava em risco a populao local).
Alm de refugiados judeus de origem alem e italiana, neste perodo o Brasil
recebeu tambm judeus asquenazes e sefardis originrios da Iugoslvia,
Bulgria, Polnia, Grcia e de outros pases europeus ameaados pela expanso
nazi-fascista. A imensa maioria destes refugiados acomodou-se nas cidades do
interior do Estado de So Paulo, em cidades como Santos, Campinas, Rio Claro,
 119

So Carlos e Franca, agrupados coletivamente em comunidades organizadas, assim

como no Paran (MIZRAHI, 2005, p. 38-47).
O que deve ficar claro que a poca da ditadura de Vargas marca a
produo do primeiro Estatuto do Estrangeiro do Brasil (Decreto-Lei n. 406, de 04 de
maio de 1938, regulamentado pelo Decreto n.3.010, de 20 de agosto do mesmo
ano), regulando inclusive a situao dos refugiados judeus, assim como a fundao
da primeira delegacia migratria brasileira. Do mesmo modo que, de uma instituio
poltica (CIC) que atuaria por meio de um processo seletivo rigoroso na questo da
entrada de estrangeiros, salientaria critrios deterministas e racistas, ainda que
muitos refugiados judeus tenham conseguido entrar no Brasil, devido aos fatores
internacionais, a presso da comunidade judaica local e ambivalncia das
autoridades nacionais (KOIFMAN, 2002; LESSER, 2003).
Conforme atesta parte da historiografia do perodo (CARNEIRO, 1995, 2001,
2003, 2005, 2010; KOIFMAN, 2002, 2012; KOMINSKY, 1985; LOPES, 2012), houve
uma verdadeira mobilizao poltica contra a entrada dos refugiados judeus, muitos
simplesmente barrados por motivaes raciais e estereotipadas, pois existia desde a
dcada de 20 uma adaptao das ideias eugnicas no pas. Muitos conseguiram
entrar, mas um nmero ainda maior foi barrado ou no conseguiu chegar s
fronteiras nacionais (KOIFMAN, 2002; CARNEIRO, 2010).
Uma poltica migratria que remonta ao perodo da Repblica Velha contra
determinados tipos de imigrantes, na busca da melhoria gentica da populao, e
que acabaria atingindo o auge nos anos 30 marcando uma poltica migratria
seletiva e discriminatria (SCHWARCZ, 1993, p. 65), tratando a chegada de
refugiados como um assunto de segurana nacional (CARNEIRO, 2001, p.101-102).
Os critrios para o recebimento e hospedagem de estrangeiros eram
baseados a princpio em motivaes sanitrias, profissionais e finalmente
ideolgicas, ou seja, com base no darwinismo racial (CARNEIRO, 2001, p. 102). De
acordo com Francisco Campos, o Ministro da Justia e Negcios Interiores, tais
medidas seriam justas porque se tratava da defesa do pas contra doenas,
incapacidades laborais e doutrinas aliengenas (CAMPOS, 2001, p. 130-131).
Ou seja, o governo de Getlio Vargas foi marcado por uma poltica migratria
restritiva e securitria, mas ao mesmo tempo ambivalente e obscura. A combinao
da legislao e dos decretos do governo disciplinou a corrente migratria segundo
um sistema de cotas, protegendo o trabalhador nacional (CAHALI, 2010, p. 73) e ao
 120

mesmo tempo restringindo a chegada de refugiados israelitas e assrios

(CARNEIRO, 2001, 2005; LESSER, 2001).
O Ministrio da Justia e das Relaes Exteriores disputavam espao poltico,
destaque e centralidade na poltica migratria brasileira neste perodo, como
afirmam Koifman (2002) e Carneiro (2001). E s ocorreria uma mudana geral na
poltica migratria para refugiados conforme chegasse ao fim o regime de Vargas,
na medida em que o prprio pas se redemocratizasse e colocasse fim ao Estado
Novo.

4.2 O PERODO PS-SEGUNDA GUERRA MUNDIAL: O UTILITARISMO E OS

ACORDOS COM ORGANISMOS INTERNACIONAIS E NO GOVERNAMENTAIS

Uma mudana na poltica migratria brasileira para refugiados ocorreria ento

ao fim da ditadura de Vargas, e ainda assim paulatinamente (CARNEIRO, 2005,
2010). Durante a administrao de Eurico Gaspar Dutra (1946-1950), at mesmo em
funo da participao brasileira na Segunda Guerra Mundial, oficialmente grupos
de refugiados poderiam ser recepcionados no Brasil, aps seleo prvia do
governo, pela nova orientao de poltica externa em torno do realinhamento
brasileiro a favor dos vencedores da guerra, como verificam Moniz Bandeira (2011,
p. 78) e Carneiro (2012, p.306).
Geraldo de Menezes, nomeado pelo presidente Dutra para o Conselho de
Imigrao e Colonizao, ressaltava a importncia da imigrao para o Brasil,
incluindo os refugiados, que eram apontados como vtimas de neuroses de guerra, e
que poderiam vir, desde que cuidadosamente selecionados e utilizando-se critrios
agrcolas e industriais (SALLES, 2007, p. 200).
O pas queria trabalhadores agrcolas, sem crianas pequenas, de todas as
nacionalidades e grupos religiosos, exceto judeus e pessoas de origem asitica
(SHEPHARD, 2012, p. 413). De qualquer forma, o realinhamento brasileiro fez o
governo de Dutra estabelecer um acordo com a organizao da ONU, conhecida
como UNRRA, em que se comprometia a receber ao todo cinco mil famlias de
refugiados ou deslocados de guerra (SALLES, 2007, p. 201).
Assim, a grande novidade do ps-guerra em relao s migraes
internacionais foi criao de organismos internacionais que cuidavam diretamente do
 121

movimento migratrio, como as agncias da ONU encarregadas do repatriamento,

reassentamento e integrao local das populaes deslocadas, e que firmaram
acordos com o governo brasileiro. Dentre estes organismos, destacava-se a
UNRRA, em 1946; e a OIR, em 1947 (SALLES, 2007; LOBO, 1950).
Ainda assim, mesmo com a queda da ditadura de Vargas, permanecia uma
legislao migratria discriminatria e seletiva. Era o Decreto-lei n. 7.967, de 1945,
que estimulava a chegada de imigrantes orientada segundo a necessidade de
preservar e desenvolver na composio tnica da populao, as caractersticas mais
convenientes de sua ascendncia europeia (Artigo 2 do Decreto).
E tambm importante destacar, conforme alerta Carneiro (2010, p. 356),
que o governo brasileiro relutou em aderir OIR, alm de no acenar oficialmente
com possibilidades de abrir suas portas para emigrao judaica, alegando que a
seleo dos refugiados e deslocados de guerra se pautaria em critrios econmicos
e de utilidade ao desenvolvimento do pas. Do mesmo modo que durante todo o
intervalo entre o final da guerra e a votao da partilha da Palestina, na ONU, em
1947, procurou esquivar-se das presses internacionais que investiam na ideia de
incluir o pas entre as naes eleitas como territrio de trnsito e de acolhimento de
refugiados polticos, em particular, os judeus (CARNEIRO, 2010, p.376).
E mesmo nas regies ocupadas pelos Estados Unidos e pela Inglaterra,
muitas barreiras de ordem poltica atrapalharam a misso militar brasileira e a
delegao do Conselho de Imigrao e Colonizao. Estas equipes foram enviadas
para escolher e recrutar, dentre milhares de refugiados e deslocados, determinado
nmero de tcnicos e profissionais especializados capazes de contribuir com o
desenvolvimento econmico do Brasil, dentre outros pelo chanceler Helio Lobo, tal
qual ressalta Moniz Bandeira (2011, p. 78).
Lobo (1950, p. 10) e Salles (2007, p. 200-201) narram que os contingentes de
refugiados e deslocados de guerra estavam espalhados na proporo de 60% na
zona americana, dividindo-se o resto entre a inglesa e a francesa. Ou seja, em um
total de 638.759 refugiados nas trs zonas de guerra at agosto de 1947, havia
32.434 na regio francesa, 176.049 na regio britnica e 328.180 na zona dos
Estados Unidos.
Os deslocados de guerra e refugiados eram um problema srio para todas as
potncias ocupantes. Os soviticos tentavam fazer com que passassem
 122

rapidamente por sua zona e fossem para o Ocidente, mas ainda assim tiveram que
absorver milhares deles (SHEPHARD, 2012, p. 163). Acreditava-se que havia 28 mil
refugiados profundamente deprimidos morando em Leipzig em julho de 1946,
incapazes de se adaptar s novas circunstncias (SHEPHARD, 2012, p. 163-164).
Mesmo assim, as dificuldades relacionadas Guerra Fria fariam com que o
governo brasileiro, sozinho, s conseguisse trazer, dentre os alemes parentes mais
prximos dos brasileiros, em torno de 4069 mil at 1948, pelo critrio humanitrio de
no separar famlias, visto que em sua maioria estas unidades familiares eram
mistas (MONIZ BANDEIRA, 2011, p. 78-79).
As autoridades norte-americanas, francesas, inglesas e soviticas no
concediam facilmente permisso de deslocamento aos alemes residentes nas
zonas de ocupao, inclusive quando se tratava de transferncia para outra zona
ocupada. No caso sovitico, a permisso de sada tornava-se muito difcil quando
descobriam que se tratava de alemes candidatos imigrao para pases da regio
capitalista do mundo, de acordo com Moniz Bandeira (2011, p. 80).
De qualquer maneira, a nova administrao de Dutra havia assinado ad-
referendum os Acordos de Londres de 1946 a respeito de expedio de vistos de
viagem aos refugiados supervisionados pela Comisso Intergovernamental de
Refugiados, aprovados no Decreto Legislativo n. 21, em 22 de julho de 1949.
Anteriormente, o Decreto n. 25.796, de 10 de novembro de 1948 promulgara o
acordo administrativo com a Comisso Preparatria da OIR, garantindo aos
refugiados tratamento no inferior aos dos imigrantes recebidos em funo de outros
acordos (CARNEIRO, 2012, p. 306).
Ou seja, no contexto do contato brasileiro com aquela organizao
internacional, surgiu uma Comisso Mista Brasil-Comit Intergovernamental para
Refugiados (Decreto 25.796, de 10 de novembro de 1948). Este movimento do
governo brasileiro encaixava-se no contexto da abertura da Amrica Latina, entre
1947 e 1952, para a chegada de refugiados e deslocados de guerra pelos acordos
com a Organizao Internacional para Refugiados (ZARJEVSKI, 1988, p. 211). Ao
redor de 100 mil refugiados foram instalados em todo o continente latino-americano,
transportados pela OIR naquele perodo.
Vale ressaltar que o Brasil nunca chegou a ratificar a Conveno de
constituio da OIR, embora, como destacado por Pacfico (2010, p. 71), tenha sido
um dos pases sul-americanos que mais contriburam para o reassentamento de
 123

refugiados e deslocados de guerra durante o mandato desta organizao. Possua

comits de pessoas no Rio de Janeiro, em So Paulo, no Rio Grande do Sul, Santa
Catarina, Paran, Bahia e Gois, com a finalidade de recepcionar, documentar e
hospedar os refugiados nos novos lares (PACFICO, 2010, p.71).
Como analisam De Avila (1964, p. 345) e Shephard (2012, p. 416), em torno
de 100 mil refugiados e deslocados de guerra sob o mandato da OIR que migraram
para Amrica Latina se estabeleceram na Argentina, no Brasil e na Venezuela.
Particularmente para o Brasil vieram em torno de 29 mil refugiados e deslocados de
guerra, encorajados pelo governo a viverem na zona rural, mas que rapidamente se
estabeleceram nas cidades, nas indstrias de fabricao de chapus e na
metalurgia, sendo que o governo havia prometido no total receber de 40 at 700 mil
deslocados de forma geral (ZARJEVSKI, 1988, p. 211; PAIVA, 2000, p. 28;
SHEPHARD, 2012 p. 416).
Esta organizao desenvolveu sua atuao atravs da assistncia e sustento
de carter temporrio, transporte de refugiados com o objetivo de repatri-los ou
facilitar migrao, e a integrao em uma comunidade nova como indivduos com
direitos de cidadania e recursos para se sustentar (o
assentamento/reassentamento). Para De Avila (1964, p. 346), esta ltima medida foi
adotada pela OIR pela adoo de um estatuto legal, originado de acordos e
convenes internacionais anteriores que remontam dcada de 20 e adoo do
Passaporte Nansen.
Evidentemente, o governo brasileiro do Presidente Dutra estava muito mais
preocupado em facilitar a imigrao de refugiados e deslocados de guerra com perfil
bastante especfico: aqueles que tivessem qualificao para inserir-se em atividades
urbano-industriais, tendo em vista o crescente aumento da industrializao do pas
naquele momento (PAIVA, 2000, p. 28-29; MONIZ BANDEIRA, 2011, p. 79).
No perodo de abertura da Amrica Latina para imigrantes, entre 1947 e 1952,
a OIR editava um boletim denominado A Elite Esquecida, onde existiam contedos
enormes a respeito de Vantagens Econmicas e Prticas ao Empregar um
Refugiado Especializado (PAIVA, 2000). A peculiaridade do boletim era evidenciar
que um grande nmero destes refugiados possua formao profissional
especializada, dentre veterinrios, agrnomos, fsicos, engenheiros, professores ou
habilitados para trabalhar na indstria.
 124

O aumento de importncia das atividades industriais no Brasil, sobretudo em

So Paulo, exigia uma poltica de atrao e de contratao de mo de obra
considerada qualificada e especializada para o trabalho na indstria. Diferente da
atrao da poltica migratria anterior, entre o final do sculo XIX e incio do XX, que
impunha a necessidade da mo de obra para o campo, tendo em vista as
exportaes agrcolas.
Este era sem dvida o critrio principal para a vinda e recepo dos
refugiados, conforme atesta Paiva (2000), com base nos critrios da migrao
estimulada. As atividades da OIR em So Paulo eram coordenadas pelo Servio de
Imigrao e Colonizao e logo depois foram transferidas para o Departamento de
Imigrao e Colonizao (PAIVA, 2000).
Como ressalta Pacfico (2010, p. 72), na metade de 1949, em torno de 12.491
refugiados, estavam reassentados no Brasil, com relativo sucesso, espalhados,
sobretudo, pelos estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Paran depois de
selecionados pela misso brasileira enviada Europa. No entanto, como analisa a
mesma autora, na metade de 1949, o governo de Dutra suspendeu a imigrao de
refugiados e trouxe de volta sua equipe instalada no exterior (PACFICO, 2010, p.
72).
Uma poltica focada no tema dos refugiados somente teria continuidade com
a segunda administrao de Getlio Vargas, aps 1950. Durante sua nova
administrao (1950-1954), em matria de poltica externa, o governo assinou a
Conveno de Genebra de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados em 1952.
Essencialmente porque o consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores
garantia que a posio brasileira deveria ser de conceder preferncia para resolver a
situao internacional dos refugiados em detrimento dos aptridas, pela
transcendncia que o tema se revestia para o pas (CARNEIRO, 2012, p. 309).
Posteriormente, o Brasil foi escolhido pelo Conselho Econmico e Social
(ECOSOC) da ONU para integrar o Comit Consultivo do ACNUR, que funcionaria
como organismo subsidirio da Assembleia Geral (ONU, 2005, p. 228). E em 1960,
o pas foi o primeiro pas da regio do Cone Sul da Amrica Latina a ratificar a
Conveno da ONU de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados, por meio do Decreto
Legislativo n.11, de 07 de julho, promulgado pelo Decreto 50.215, de 28/01/1961, j
durante a administrao de Jnio Quadros (DE S, 2011, p. 83).
 125

A nova entidade internacional que surgia, o ACNUR, no mbito da

Organizao das Naes Unidas, no tinha ainda total respaldo internacional e nem
mandato permanente, assim como recursos integrais para tratar diretamente de
todas as migraes europeias (LOESCHER, 1999). Alm disso, estava
indiretamente sujeita vontade soberana estatal de cada um dos membros da ONU,
dentre os quais havia aqueles que se opunham ou dificultavam o financiamento de
aes protetoras em favor de refugiados (DE AVILA, 1964, p.347; LOESCHER,
1999, p.237).
Sendo assim, a atuao de organismos no governamentais, tais como a
Conferncia Mundial das Igrejas que existia desde 1910, foi essencial para
completar e auxiliar a atuao do ACNUR nos primeiros anos de sua existncia (DE
AVILA, 1964). O servio de refugiados, uma diviso do secretariado da entidade,
desenvolveu-se rapidamente chegando a se constituir em um organismo quase
autnomo, de alcance mundial. Primeiramente funcionando onde o problema dos
refugiados era mais problemtico, nos anos 30 (na Alemanha e na ustria), suas
atividades foram aos poucos chegando aos pases considerados de acolhida (DE
AVILA, 1964, p. 380).
Na Amrica do Sul, onde o servio de refugiados da entidade funcionava
desde outubro de 1952, com sua sede latino-americana na cidade do Rio de Janeiro,
existia trabalho de imigrao da Conferncia nos seguintes pases: Argentina,
Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile, Equador, Mxico, Repblica Dominicana, Uruguai e
Venezuela.
Para o Brasil, entre 1952 e 1959, esta organizao no governamental enviou
em torno de cinco mil refugiados, priorizando estabelec-los em programas de
formao de colnias agrcolas (DE AVILA, 1964, p. 381). Destacavam-se grupos de
agricultores russos que foram estabelecidos no Estado do Paran, durante o ano de
1958. Uma colonizao feita em bloco de um grupo em torno de 550 pessoas, que
se constituiu na maior empresa de colonizao, pelo menos numericamente, desde
a colonizao de grupos de alemes, em Guarapuava, Paran, em 1952 (DE AVILA,
1964).
Este grupo de refugiados russos foi instalado como colnia agrcola sem
auxlio governamental e sem crditos do Banco do Brasil ou outra instituio
financeira governamental (DE AVILA, 1964). Financiado totalmente em partes iguais
entre a Conferncia Mundial de Igrejas e o Alto Comissariado das Naes Unidas
 126

para Refugiados (ACNUR), constituiu-se em um exemplo de reassentamento

modesto e calculado. Conforme De Avila (1964, p. 382), calculava-se o custo desta
colonizao de refugiados em torno de dois mil a dois mil e quinhentos dlares por
famlia, em um programa precursor de reassentamento de refugiados no Brasil, com
relativo sucesso.
Fora isso, tambm em 1952, cerca de 1500 famlias de refugiados judeus
procedentes do Egito estabeleceram-se em So Paulo e no Rio de Janeiro, trazidos
pelos comits de federaes israelitas brasileiras, que passaram a organizar, desde
1948, a entrada de famlias judias procedentes da Sria, do Lbano, do Iraque e do
Egito, expulsas desses pases rabes, cujos governos estavam incomodados com a
instalao do Estado de Israel no Oriente Mdio (MIZRAHI, 2005, p.48). Foram
includos no mercado de trabalho destas cidades, que estava em plena expanso,
trabalhando em empresas multinacionais, abertas aos profissionais estrangeiros, ou
trabalhando em empresas familiares.
Nesta poca, tambm se instalaram refugiados judeus de origem chilena,
argentina, uruguaia e venezuelana, principalmente no sul do Brasil, em cidades
como Porto Alegre/RS e Curitiba/PR (MIZRAHI, 2005). Particularmente em Porto
Alegre, at o final da dcada de 50, mais de 12 mil refugiados e deslocados de
guerra desembarcaram na cidade, sendo uns seis mil italianos da regio de Calbria
(ZAMBERLAM et al. 2010, p. 103).
O pas possua altas taxas de crescimento demogrfico, alm de enorme
migrao populacional interna do campo para a cidade, o que era acompanhado
pela migrao de outras regies do mundo (MIZRAHI, 2005). Neste sentido, era
importante a presena dos imigrantes europeus, latino-americanos e do Oriente
Mdio em torno da acelerao industrial e a busca por mo de obra especializada, o
que inclua os refugiados.
Para coordenar o recebimento de refugiados em pequenos grupos e dos
imigrantes de forma geral, o governo brasileiro havia criado o Instituto Nacional de
Imigrao e Colonizao pela Lei n. 2.163, de janeiro de 1954, de forma a executar
a poltica migratria preceituada na Constituio de 1946. Uma Constituio mais
liberal do que poca do Estado Novo e sua Constituio de 1937, que era mais
restritiva e privilegiava abertamente a imigrao europeia (CASTRO, 2012, p. 15;
MILESI, 2007, p.79).
 127

Ou seja, como ressaltam Andrade e Marcolini (2002, p. 168), vrios distintos

grupos de refugiados foram reassentados no Brasil desde o final da Segunda Guerra
Mundial at o final dos anos 50, a maioria proveniente da Europa Oriental. No
entanto, do mesmo modo que nos anos 30, a legislao nacional no os reconhecia
enquanto refugiados, e sim como imigrantes comuns.
A Constituio Federal de 1946, tendo como objetivo fundamental estabelecer
a centralizao dos interesses relativos incorporao ativa do imigrante
estrangeiro pela questo do trabalho estabelece a competncia deste organismo
federal para supervisionar a seleo, entrada, distribuio e fixao destes
imigrantes, tal qual analisa Cahali (2010, p.496).
As funes desempenhadas pelo antigo Conselho de Imigrao e
Colonizao, pelo Departamento Nacional de Imigrao do Ministrio do Trabalho e
pela Diviso de Terras e Colonizao do Ministrio da Agricultura passaram a ser
desempenhadas pelo Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao, ficando extintas
as instituies anteriores (CAHALI, 2010, p. 496).
Tendo em vista que nos anos 50 at a metade dos anos 60 o fator migratrio
tinha uma importncia central para as polticas governamentais do pas, o que fazia
com que organizaes no governamentais e instituies internacionais, em parceria
com o governo federal, no encontrassem grandes dificuldades para que o
transporte e instalao de refugiados fossem realizados no Brasil. Visto os
interesses econmicos industriais e a atrao de migrantes que trouxessem valor
agregado economia nacional (MIZRAHI, 2005).
Ou seja, este o perodo da poltica de chegada de refugiados, sobretudo por
meio das organizaes no governamentais, estabelecendo uma prtica de
reassentamento e de integrao local, com participao direcionada e seletiva do
governo brasileiro. Tentava-se atrair e estimular estrangeiros para a indstria e para
a mo de obra especializada, ainda que em pequenos grupos, visto que crescia a
economia e a industrializao do pas, e isto induzia o governo a estabelecer uma
poltica migratria estimulada. Contudo, ainda que reconhecidos como refugiados no
sistema internacional, eram acolhidos como imigrantes comuns.
No mbito da poltica internacional, o fator principal dos planos e projetos para
imigrao de refugiados em direo grande parte dos pases da Amrica Latina,
incluindo o Brasil, era promovido pela colaborao de entidades particulares de
 128

carter voluntrio, como frisa os relatrios da Organizao dos Estados Americanos

(OEA, 1965, p. 18).
Suas atividades e servios em favor dos refugiados constituram a base dos
programas de ao direta de ajuda para instalao, procura de oportunidades de
trabalho e emprego na nova terra, servios de embarque e desembarque, assim
como de servios de especializao e ajuda material aos refugiados (OEA, 1965, p.
18).
Entretanto, este quadro de colaborao parcial por parte dos governos
brasileiros com a comunidade internacional para receber e reassentar refugiados iria
mudar com os acontecimentos polticos de 1964, assim como em quase toda a
Amrica Latina, pelo surgimento de regimes ditatoriais no contexto do aodamento
da Guerra Fria na regio.

4.3 OS REFUGIADOS E O REGIME CIVIL-MILITAR BRASILEIRO (1964-1984)-

MUDANAS NA POSTURA GOVERNAMENTAL E NA PERCEPO DOS
REFUGIADOS

Com o advento do regime militar de 1964, o Brasil fechou-se de forma geral

migrao internacional ou ao recebimento de refugiados em larga escala, ou mesmo
em grupos determinados, destacando-se o recuo formal do governo do pas com a
causa dos refugiados, segundo Moreira (2012, p. 102). O clima poltico de restrio
aos estrangeiros aumentou e, conforme o pas adentrava em um regime de exceo
que violava direitos humanos como poltica de Estado, cada vez mais se afastava
dos regimes internacionais de direitos humanos que emanavam tanto da
Organizao das Naes Unidas como da Organizao dos Estados Americanos
(OEA, 1965).
Em outros termos, o pas recuou quanto adeso ao sistema das Naes
Unidas e da Organizao dos Estados Americanos para os direitos humanos
durante todo o perodo do regime civil-militar, e o mesmo pode ser dito a respeito do
tema dos refugiados, assumindo posies defensivas perante organismos
internacionais (MOREIRA ALVES, 1985, p.203; FICO, 2004, p. 85-86).
O controle ditatorial do pas era garantido pelo Ato Institucional n.5, de 1968
(que fechou o Congresso por tempo determinado, decretou interveno nos Estados
e municpios, e concedeu poderes absolutos ao Executivo), pela Lei de Imprensa de
 129

1967, pela Lei de Segurana Nacional, elaborada ainda em 1968, sob o nome de
Decreto-Lei n.314, o Ato Institucional n. 13 e o Ato Institucional n.14 (emenda
Constituio de 1967).
O Ato Institucional n.13 rezava que todos os presos polticos trocados por
diplomatas sequestrados por guerrilheiros seriam banidos do territrio nacional, ou
seja, objetivamente este Ato Institucional concedia poderes ao Executivo de banir do
pas o brasileiro que comprovadamente se tornasse inconveniente, nocivo ou
perigoso Segurana Nacional, o que correspondia a um exlio forado (MOREIRA
ALVES, 1985, p. 157).
O Ato Institucional n. 14, uma Emenda Constituio de 1967, tornou as
penas de morte, de priso perptua e de banimento aplicveis em casos de guerra
psicolgica, guerra adversa revolucionria ou subversiva, assim como nos casos de
guerra externa. Os conceitos detalhados destes tipos de guerra eram mantidos de
forma imprecisa no ordenamento jurdico, exatamente para que qualquer cidado
pudesse ser considerado como potencialmente um inimigo interno, e, assim, alvo
de punio, caso enquadrado nestas legislaes (MARIANO, 2003, p. 307;
MOREIRA ALVES, 1985, p. 158).
Estes Atos Institucionais, analisados sistematicamente dentro da estrutura
organizativa do novo regime, verificavam que o governo estava voltado para a
questo da segurana de fronteiras, incluindo o tema de estrangeiros e refugiados.
Assim, de acordo com o Decreto-Lei n. 200, de 1967, o pas criava o Conselho de
Segurana Nacional (CSN), um organismo de assessoramento direto ao Presidente
da Repblica para temas de segurana nacional e internacional (BRASIL, 2011, p.
80).
A poltica migratria de entrada e sada do pas envolvia tanto o Ministrio do
Trabalho e da Previdncia Social quanto o Ministrio da Justia, das Relaes
Exteriores, do Interior (j separado do Ministrio da Justia) e da Sade,
encarregado da vigilncia sanitria nas fronteiras (MOREIRA, 2012, p. 99), sendo
ento totalmente fragmentada e pulverizada.
Os Decretos-Leis n. 941/1969 e 66.689/1970 estabeleciam as diretrizes
globais da situao jurdica dos estrangeiros no pas, que eram passveis de
expulso, caso atentassem contra a segurana nacional, a ordem poltica ou social,
a moralidade pblica e a economia popular. As diretrizes para admisso de
estrangeiros estavam ento sob a tica do utilitarismo, da proteo ao trabalhador
 130

nacional, da complementao da economia interna atravs da atrao de

trabalhadores especializados para o desenvolvimento econmico do pas
(MOREIRA, 2012, p. 99-100; CASTRO, 2012, p. 15).
O governo estava voltado para concepes ideolgicas em torno da
investigao e da eliminao do denominado inimigo interno, que impunha
remodelaes na estrutura do sistema de segurana e do corpo diplomtico do
Estado brasileiro, com base na doutrina da segurana nacional (FILHO, 2009, p.45).
Paulatinamente, a hipertrofia e o contnuo crescimento de rgos de
regulamentao de segurana e controle tornou-se uma constante (FILHO, 2009, p.
45-46; BRASIL, 2011, p. 81).
Com este crescimento, o regime teve a necessidade de integrar as
instituies repressivas existentes ligadas s trs Foras Armadas (CISA, CIE,
CENIMAR), Polcia Federal e s Policias Estaduais, de forma quase independente,
de maneira a aumentar a eficcia dos mecanismos de controle e represso poltica.
E assim surgiu uma verdadeira Comunidade de Informaes e Segurana no interior
do regime civil-militar, liderada pelo grupo conhecido como Linha Dura, como
lembra Arturi (2011, p. 241-260).
Isto , uma comunidade liderada por um grupo poltico que, contrariando o
consenso deste perodo da histria mundial, acreditava que a perpetuao do
regime autoritrio era antes de tudo possvel e desejvel, rejeitando todas as formas
democrticas de governo, em busca da continuidade do regime (ARTURI, 2011).
Esta Comunidade de Informaes e Segurana surgiu como um setor
diferenciado das Foras Armadas, com um oramento no controlado e com
liberdade de ao no sujeita s cadeias regulares de hierarquia e disciplina. Ou
seja, ao ponto de ameaar alguns dos valores to caros instituio militar: a
hierarquia dos comandos e a unidade de seus membros, no sentido de que nem os
titulares das pastas militares tinham o controle total destes grupos, pois atuava em
faixa prpria, em todos os nveis da represso, sem fiscalizao (BRASIL, 2011,
p.82; FILHO, 2009, p. 46-47; CAMARGO, 1988, p. 27; STEFAN, 1986, p.37-38).
Em 1967, no seio destas reformas e ampliaes do sistema de segurana, o
Departamento Federal de Segurana Pblica (DFSP) recebeu finalmente a
denominao de Departamento de Polcia Federal (DPF), diretamente subordinado
ao Ministrio da Justia (MOREIRA ALVES, 1985, p.175), nome atual at hoje.
Durante o regime, a Polcia Federal no era protagonista do
 131

sistema de segurana, com exceo da burocracia da censura aos jornais e ao meio

artstico, assim como represso fsica em pocas de mobilizao nacional
(ARANTES, 2011, p. 111; MOREIRA ALVES, 1985, p. 175).
Em termos de represso poltica e de segurana institucional, atravs do Ato
Institucional n.5 (AI-5) de 1968, o Exrcito, Marinha e a Aeronutica reforaram os
departamentos de Ordem Poltica e Social (DOPS), configurando um regime de
exceo propriamente dito (OLIVEIRA, 1999, p.82). E, assim, os civis e militares
designados para a represso poltica passaram a atuar pelos departamentos de
Operaes Internas (DOIS) e pelos Centros de Operaes de Defesa Interna
(CODIS), mas no constituindo agentes prprios destes organismos.
Ento, os Doi-Codis comearam a atuar a partir de janeiro de 1970, dotados
de existncia legal, comandados por civis e militares do Exrcito e providos com
dotaes oramentrias regulares no controladas. Estas instituies passaram a
ocupar o primeiro posto na represso poltica, na colaborao com a denominada
Operao Condor20 e principalmente nas denncias sobre violaes aos direitos
humanos e apresentao dos dissidentes como terroristas perante a sociedade e
organismos internacionais (BRASIL, 2011, p.82; MARIANO, 2003, p.306-307).
Neste ambiente repressivo e securitrio, a poltica governamental brasileira
relacionada aos refugiados pautava-se pelas ideias de segurana nacional e de
fechamento de fronteiras, enxergando imigrantes estrangeiros enquanto uma
possvel ameaa e um inimigo que impactaria a populao brasileira (HAMID, 2012,
p. 97; MOREIRA, 2012, p. 101). Viso ligada ao contexto da bipolaridade
internacional da Guerra Fria e pelo medo do comunismo, representado pelos valores
e pela ao poltica dos partidos e dos grupos do espectro poltico da esquerda
internacional.
Neste sentido, o Estado de segurana nacional e o Servio Nacional de
Informaes (SNI) enraizaram-se profundamente na rotina institucional do aparelho
estatal. Sem paralelo nos pases vizinhos da Amrica Latina (STEFAN, 1986, p. 33;
FILHO, 2009, p.55), e sob esta tica era vista a chegada de possveis refugiados ao
Brasil.

20
De forma clandestina e transnacional, os regimes autoritrios interligaram os aparatos repressivos
para perseguir adversrios polticos alm das fronteiras dos pases. Ao estabelecerem um
intercmbio e colaborao mtua, levaram ao extremo o chamado terrorismo de Estado, com
sequestros, prises arbitrrias, torturas, assassinatos e ocultao de cadveres, no contexto do
combate ameaa interna e internacional do comunismo. MARIANO (2003), PAREDES (2004).
 132

Os documentos do Conselho de Segurana Nacional narram que o governo

alegava no ter restries quanto imigrao de refugiados, desde que tais fatores
fossem levados em conta, assim como questes de poltica externa (MOREIRA,
2012). Por exemplo, relativo a manter um bom relacionamento com pases do
Oriente Mdio no que concerne a receber refugiados rabes em territrio israelense,
desde que se preservasse o fornecimento de petrleo.
Os documentos do regime militar relatavam a possvel vinda de refugiados
rabes para o Brasil, informes da Diviso de Segurana e Informao do Ministrio
das Relaes Exteriores enviado ao CSN e ao SNI, naquele perodo. Estes
documentos narravam que o governo israelense havia consultado diplomatas
brasileiros sobre a possibilidade de abrigar uma parte de cerca de um milho de
indivduos que estavam nos territrios rabes ocupados por Israel.
O governo brasileiro temia que o gesto de receber refugiados da regio do
Oriente Mdio pudesse ser interpretado de forma partidria em relao aos conflitos
entre rabes e israelenses. Na viso do Ministrio das Relaes Exteriores era
fundamental manter o equilbrio e a equidistncia nas disputas entre dos dois povos,
devido ao fato de que podia trazer possveis repercusses na poltica externa,
prejudicando a segurana nacional e a diplomacia do Interesse Nacional do
chanceler Gibson Barboza, na avaliao de Vizentini (1998, p. 182- 184).
Assim, mesmo sendo cogitado pela comunidade internacional como um dos
pases candidatos a receber refugiados rabes na poca, o governo brasileiro
rechaou tal possibilidade advertindo que isso poderia comprometer as relaes
polticas com algumas naes do Oriente Mdio. Pases que compravam armas e
veculos brasileiros e em contrapartida o pas comprava petrleo destas naes
(MOREIRA, 2012; VIZENTINI, 1998).
Alm disso, os solicitantes de refgio advindos de outros pases latino-
americanos no seriam reconhecidos pelo governo, ainda que considerados como
refugiados pelo ACNUR (BARRETO, 2010; CHADE, 2012). Levando em conta que,
para o governo brasileiro, persistia juridicamente a questo da clusula geogrfica
da Conveno de Genebra de 1951 (TRINDADE, 2006, p.237).
Assim, as mudanas de rumo e de viso da poltica brasileira e na regio da
Amrica Latina traziam consequncias ao pas frente aos fluxos de refugiados, muito
comuns na regio naquele momento. O pas deixava de ser um pas de recebimento
e de reassentamento de refugiados como no perodo dos anos 50, e tornava-se um
 133

pas produtor de refugiados, ainda que muitos brasileiros fossem recebidos como
exilados polticos nos pases vizinhos (MOREIRA, 2012, p. 102). At mesmo porque
j existia a convergncia de direitos humanos strictu sensu entre o direito de asilo e
o direito dos refugiados, na constatao de Soares (2002, p. 405).
Neste sentido, aps o movimento poltico de 1964, particularmente aps a
edio do AI-5, vrios brasileiros buscaram asilo diplomtico ou territorial no Chile. E
l se encontravam quando ocorreu o Golpe de Estado de 11 de setembro de 1973,
liderado pelo general Augusto Pinochet. E tal como destaca Soares (2002, p. 405)
foi atravs da interveno decisiva do ACNUR que muitos brasileiros asilados no
Chile no foram devolvidos ao Brasil, ao lado de outros cinco mil refugiados de
outras nacionalidades para seus diversos pases de origem, evidenciando-se a
convergncia entre asilo poltico e refgio.
Internamente, o trabalho da Igreja Catlica Romana, da Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) e da Associao Brasileira de Imprensa (ABI) tornou-se
crucial neste perodo, para uma relativa proteo aos prisioneiros polticos e
refugiados latino-americanos no reconhecidos pelo governo brasileiro (OLIVEIRA,
1999, p.84-85). A Igreja Catlica estava envolvida na proteo dos prisioneiros
polticos, de imigrantes e refugiados, denunciando a violao macia de direitos
humanos (HAMID, 2012, p.98; OLIVEIRA, 1999, p. 84).
A Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) era a organizao que
mais atuava neste contexto, organizando em 1969 uma Comisso Arquidiocesana
de Justia e Paz, no Estado de So Paulo, revertendo sua posio oficial em relao
ao incio do movimento de 1964 (BRASIL, 2011, p. 68; MOREIRA ALVES, 1985,
p.201).
A Conferncia Nacional dos Bispos havia fundado a organizao Critas
Arquidiocesana, ainda em 1956. Esta instituio comeou a lidar com o tema dos
refugiados no Brasil, desde pelo menos o ano de 1975, durante o regime que no
reconhecia refugiados latino-americanos, pela cooperao entre as ditaduras da
regio, naquele perodo conturbado, juridicamente utilizando a clausula temporal da
Conveno de Genebra, conforme enunciam Balera (2009, p. 15) e Trindade (2006,
p. 237).
Mesmo nesta poca, a Caritas desenvolveu um trabalho de proteo aos
solicitantes de refgio que chegavam ao Brasil, advindos da Argentina, Uruguai,
Chile e Paraguai, acumulando muita experincia e know how a respeito de como
 134

ajudar solicitantes em extremo risco de vida (SALES; ARNS, 2010, p. 62-69;

BARRETO, 2010, p. 17). Como frisado anteriormente, estes solicitantes eram
considerados refugiados pelo ACNUR, mas no pelo governo brasileiro (CHADE,
2012).
A Comisso de Justia e Paz (So Paulo) e a Caritas Brasil (Rio de Janeiro)
eram parceiras na realizao de um minucioso trabalho humanitrio, em meio ao
aumento da violncia e da perseguio do regime civil-militar contra dissidentes,
prisioneiros polticos e refugiados. Ambas as instituies realizavam um cuidadoso
trabalho de recebimento, encaminhamento e hospedagem dos solicitantes. De
acordo com as estatsticas dos centros de acolhida, ao redor de 20 mil refugiados da
Amrica do Sul foram reassentados para fora do pas neste perodo de perseguio
(ALMEIDA, 2001, p. 119).
E, mesmo assim, o governo brasileiro rejeitou centenas de pedidos da ONU
para que concedessem refgio para famlias que estavam sendo ameaadas ou
perseguidas nos pases sul-americanos vizinhos. Sendo que no total o regime
expulsou em torno de mais de mil argentinos, uruguaios e chilenos que procuravam
o pas para obter segurana, ou sequestrou-os para devolv-los aos pases de
origem, em nome da colaborao com seus vizinhos de regime de exceo
(MARIANO, 2003; PAREDES, 2004; CHADE, 2012).
Os endereos da Cria Metropolitana em So Paulo ou no Rio de Janeiro
eram os mais procurados por refugiados ou perseguidos. Dom Paulo Evaristo Arns,
arcebispo de So Paulo, convenceu-se de que era necessrio no apenas receber e
acomodar refugiados, mas tambm denunciar a violncia e encorajar aes
humanitrias em favor das vtimas de perseguio (SALES; ARNS, 2010, p.63).
O ACNUR, naquele momento, criticava o tratamento que o Brasil dispensava
aos refugiados, negando autorizao para sua permanncia definitiva no pas
(BARRETO, 2010; CHADE, 2012). Como ressaltado anteriormente, o governo
brasileiro argumentava que somente reconhecia refugiados vindos da Europa, pois
mantinha a clusula geogrfica da Conveno da ONU.
Enquanto isso, o Ministrio das Relaes Exteriores, atravs de seu Ministro
Azeredo da Silveira, tentava explicar a posio oficial do governo em face aos
direitos humanos na Assembleia Geral das Naes Unidas, em 1977, em discurso
de 26 de setembro: a tese da no ingerncia em assuntos internos de outros
Estados, utilizada como argumento para defender-se das crticas internacionais, e
 135

associando o tema ao atendimento do desenvolvimento econmico e o fim da

corrida armamentista (CORREA, 2007, p.346-349; TRINDADE, 2000, p.59-60).
Os argumentos da no ingerncia em assuntos internos de outros Estados
ou da soberania absoluta dos Estados tambm eram repetidos nas Assembleias
Gerais da OEA, de forma a defender-se dos trabalhos da Comisso Interamericana
de Direitos Humanos, que denunciava a prtica da violao de direitos humanos por
parte do Brasil, enquanto poltica estatal (TRINDADE, 2000, p. 58-59). E
considerado como uma interferncia indevida nos assuntos internos do Brasil pelas
autoridades nacionais.
O Centro de Informaes do Exrcito (CIE) aconselhava que os rgos
descentralizados do Departamento de Polcia Federal guiassem as demais
autoridades para adotar a poltica do Ministrio das Relaes Exteriores no sentido
de no informar a respeito destas violaes sistemticas para organizaes como a
Anistia Internacional ou a Comisso Internacional de Juristas, considerados intrusos.
Conforme narra Almeida (2001, p. 119), neste contexto que chegou ao
Brasil, em 1977, uma misso do ACNUR, que abriu um escritrio no oficial na
cidade do Rio de Janeiro junto s instalaes do PNUD (Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento). Iniciaria seus trabalhos em janeiro de 1978,
visando conceder o status de refugiado aos perseguidos e retir-los do pas.
Neste ambiente, o seguinte acordo foi estabelecido entre ACNUR e o governo
brasileiro: a) O Brasil aceitava a presena da instituio em seu territrio, mas no
aceitava a execuo de seu mandato como organizao internacional; b) O governo
brasileiro no reconhecia refugiados no territrio nacional (exceto europeus),
concedendo-lhes visto de turista, de pessoas em trnsito, a qual eles podiam ficar
provisoriamente no pas por um prazo de at seis meses (ALMEIDA, 2001, p.119).
Segundo telegramas trocados entre autoridades do Alto Comissrio das
Naes Unidas para Refugiados, a entidade confirmava que atuava de forma no
oficial no Brasil por exigncia do prprio regime e em acordo com o Itamaraty
(ALMEIDA, 2001; CHADE, 2012). Alm do sigilo em suas atividades, outra condio
colocada pelo regime era de que a ONU fizesse o possvel para dar um destino final
aos refugiados que estavam entrando no pas (CHADE, 2012; HAMID, 2012), ou
seja, retir-los do territrio nacional, assim que possvel, visto que o governo no
garantiria a segurana e nem a integridade fsica destes deslocados.
 136

Estes refugiados latino-americanos que chegavam ao pas eram

reassentados em sua maioria em pases da Amrica do Norte, da Oceania ou da
Europa, ou seja, Estados Unidos, Canad, Austrlia, Sucia, Holanda e Nova
Zelndia (MTE, 2011, p.4; HAMID, 2012, p. 97). A propaganda governamental e a
legislao no eram favorveis aos refugiados estrangeiros e aos exilados
brasileiros, tendo em vista o ambiente de Guerra Fria e a propaganda poltica contra
os perseguidos.
Desde o incio dos anos 70, o Servio Nacional de Informao havia recebido
cerca de trs mil cartas da organizao Anistia Internacional, um organismo de
razes marxistas, conforme avaliao do Ministro do Exrcito da poca, o general
Frota (2006, p.117). Tais cartas vinham diretamente de cidados europeus, a
respeito dos abusos e dos excessos praticados contra prisioneiros e imigrantes.
Conforme aquela instituio internacional, mais de duas mil pessoas haviam sido
presas arbitrariamente no perodo de 1975 e 1976, e das quais 700 continuavam
presas, e em torno de 240 haviam sido adotadas pela Anistia (ALVES, 1985, p.
203).
Em torno de 20 mil refugiados latino-americanos foram ajudados pelas
organizaes no governamentais neste perodo, fugindo da perseguio poltica de
seus pases de origem (OLIVEIRA, 1999; ALMEIDA, 2001; HAMID, 2012).
Gradativamente, o governo comeou a permitir que solicitantes latino-americanos
permanecessem em seu territrio na medida em que o regime promovia sua
distenso poltica (DA CUNHA, 1995, p. 197). Porm, o reconhecimento enquanto
asilados polticos, e no como refugiados seria dado somente para cerca de 1380
deles, e todos seriam transferidos pela ONU para outros pases, a pedido do
governo brasileiro (DA CUNHA, 1995; CHADE, 2012).
Ao final dos anos 70, mais precisamente em 1979 e 1980, o Brasil recebia,
em carter excepcional, em torno de 150 refugiados vietnamitas, conhecidos como
boat people que foram salvos por navios brasileiros. E tendo sido aceitos pelo
regime como imigrantes, ainda que existissem as restries da legislao brasileira
em torno da Conveno de Genebra de 1951 (ANDRADE; MARCOLINI, 2005,
p.169).
Neste mesmo perodo, com a revogao do AI-5, em 1978, e a aprovao da
Lei de Anistia, em 1979, houve o retorno dos exilados brasileiros no processo de
abertura poltica lenta, segura e gradual do presidente Ernesto Geisel (STEPAN,
 137

1986). Esta medida durante a administrao de Joo Figueiredo, o ltimo presidente

militar, refletiu diretamente em relao ao tratamento dispensado ao ACNUR, tanto
que reconheceu o mandato da instituio em 1982 (TRINDADE, 2006, p. 237), e
permitiu suas aes mais diretamente e de forma oficial, ainda que sem estabelecer
um acordo sobre a sede do escritrio (ANDRADE, 2005).
Ou seja, sobretudo a partir dos anos 80, iniciava uma mudana do tratamento
governamental aos refugiados. O escritrio do ACNUR permaneceu como aquele
que possibilitava o reassentamento de refugiados latino-americanos em outros
pases, pois a reserva geogrfica Conveno de 1951 continuava. Mas como um
sinal de mudana no relacionamento com o sistema ONU, em 1986, o pas aceitaria
receber em torno de 50 famlias iranianas que professavam a f Bahai, ou seja, 20
pessoas perseguidas pelo regime de seu pas, concedendo-lhes vistos de asilados
polticos (ALMEIDA, 2001b, p. 157; DA CUNHA, 1995, p. 197; HAMID, 2012, p. 99).
Era o primeiro grupo de refugiados no europeus que foi recebido de modo
oficial e ilimitado no pas, sinalizando uma grande mudana de percepo quanto ao
fenmeno dos refugiados e de que a clusula geogrfica no podia mais continuar
enquanto uma barreira intransponvel. Em 1987, o ento Conselho Nacional de
Imigrao no incio dos anos 80 produziu a Resoluo n. 17 - que recebia
estrangeiros temporrios, no como refugiados, mas que tambm eram vtimas de
perseguio em razo dos regimes ditatoriais em seus pases de origem
(BARRETO, 2010, p. 18).
Por outro lado, foi aprovada uma legislao restritiva sobre imigrao, o
Estatuto dos Estrangeiros, Lei 6.815, de 19 de agosto de 1980. Foi enviado pelo
presidente Joo Figueiredo ao Congresso Nacional em regime de urgncia e
aprovado por decurso de prazo menos de trs meses depois. Uma legislao que
refletia o utilitarismo econmico complementar ao estrangeiro e a doutrina da
segurana nacional, com redao dada pela legislao de 1981, restringindo direitos
de estrangeiros em geral, com algumas modificaes pontuais ao longo de 30 anos
(CAHALI, 2010; CASTRO, 2012).
A Lei n. 6.815/1980 repetia o padro anterior de viabilizar uma poltica
migratria orientada no sentido de reduzir o fluxo de estrangeiros ao utilitarismo e ao
necessrio para o desenvolvimento da economia nacional (CASTRO, 2012, p. 15).
Estabelecia diretrizes de modo a permitir a fixao no pas de estrangeiros que
viessem trazer trabalho e conhecimento especializado, em nveis de qualificao em
 138

que a mo de obra nacional no pudesse atender (CAHALI, 2010; CASTRO, 2012),

pois procurava defender o trabalhador nacional.
Conforme observa Cahali (2010, p.496), estabeleceu-se um padro na poltica
e na legislao brasileira de atribuir grande parte do tema relativo aos estrangeiros,
nas fases de entrada, distribuio e permanncia no pas superviso de um rgo
administrativo federal. No passado, ao tempo do Estado Novo, o Conselho de
Imigrao e Colonizao (CIC), com atribuio de determinar cotas de admisso
para estrangeiros, deliberou sobre os pedidos dos estados da federao para
insero de estrangeiros, assim como solicitaes de empresas que pretendessem o
mesmo objetivo (CARNEIRO, 2010; CAHALI, 2010).
A Constituio de 1946 tambm tinha estabelecido competncia de um
organismo federal para supervisionar a escolha, chegada e distribuio de
imigrantes estrangeiros pelo territrio nacional, do mesmo modo que coordenar os
servios de naturalizao e colonizao, ou seja, o Instituto Nacional de Imigrao e
Colonizao (INIC), ao final do segundo governo Vargas.
Com o Estatuto dos Estrangeiros de 1980, surgiu o Conselho Nacional de
Imigrao (CNIG), ligado ao Ministrio do Trabalho, a quem caberia orientar e
coordenar todas as atividades de imigrao de estrangeiros, conforme os
dispositivos dos artigos 129 e 144 daquela legislao, a no ser o policiamento das
fronteiras, que caberia Polcia Federal, ligada ao Ministrio da Justia. Esta nova
legislao buscava organizar as normas esparsas a respeito de estrangeiros no pas
(CAHALI, 2010, p. 73), seguindo as diretrizes estabelecidas durante o governo de
Ernesto Geisel (CASTRO, 2012, p. 15).
Com a liberalizao e redemocratizao paulatina (MOISES, 1995, p. 32-33;
ZAVERUCHA, 2005), esta legislao teria alteraes pontuais ao longo de mais de
30 anos, mas permanecendo politicamente o Conselho Nacional de Imigrao ligado
ao Ministrio do Trabalho. A Constituio de 1988 no fez nenhuma alterao sobre
o rgo federal controlador da entrada, permanncia e sada de estrangeiros,
preferindo colocar o tema como matria de legislao ordinria (artigo 5, XV).
Ou seja, a lei 8.490/1992, que dispe sobre a organizao da Presidncia da
Repblica e dos Ministrios, colocou o Conselho Nacional de Imigrao como rgo
especfico do Ministrio do Trabalho. E uma nova Lei 10.683, de 28 de maio de
2003, manteve o Conselho integrado ao Ministrio do Trabalho e Emprego,
estabelecendo a atual organizao do Conselho Nacional (DE ALMEIDA, 2009, p.
 139

16-17). Isto , um conselho vinculado ao Ministrio do Trabalho, mas composto por

representantes do Ministrio da Justia, da Sade, Educao e Relaes Exteriores
o CNIG, que compreende tambm representantes das centrais sindicais e dos
empregadores, alm de observadores da sociedade civil e de organizaes
internacionais.
O Estatuto do Estrangeiro faz uma nica e solitria referncia aos aptridas e
refugiados admitidos no Brasil, quando menciona a possibilidade da polcia federal
emitir passaporte ou documentos de viagem para estes indivduos quando fosse
necessrio, em seu artigo 55 (Lei 6.815/1980). Isto , quase se omitindo em relao
aos deslocados de maneira forada que podiam chegar ao territrio brasileiro e
solicitar refgio, demonstrando que no era um tema central para o legislador
nacional a poca.
De qualquer modo, o Brasil havia iniciado um longo perodo de liberalizao e
redemocratizao poltica, em direo democracia representativa. Ou seja,
paulatinamente se definiam regras capazes de garantir a livre competio, atravs
de eleies previsveis e peridicas, disputadas por dois ou mais partidos polticos
por cargos e posies de governo. Neste sentido, tal processo acabava refletindo na
poltica voltada aos imigrantes e refugiados, com mudanas procedimentais e
pontuais para favorec-los. No entanto, podiam ser interpretadas como contradies
e ambivalncias na passagem para o regime democrtico (ZAVERUCHA, 2005).
Se, por um lado, havia o longo processo poltico de distenso lenta, segura e
gradual, o que significava um melhor tratamento aos refugiados que chegavam,
assim como um reconhecimento do trabalho do ACNUR; por outro, permaneceriam
regras e regulamentos restritivos para a circulao de pessoas e de informaes, tal
qual o Estatuto do Estrangeiro de 1980 e uma nova verso da Lei de Segurana
Nacional, em 1983 (ZAVERUCHA, 2005, p. 183-210).
A redemocratizao, conforme Zaverucha (2005) seria ento um interminvel
processo poltico paulatino, perdurando por dez anos, trazendo mudanas
substanciais a respeito da poltica para refugiados, somente a partir da dcada de
90, e novos processos democratizantes em um longo perodo de transio.
 140

4.4. PERODO DE TRANSIO: DO REGIME MILITAR REDEMOCRATIZAO -

A DOUTRINA INTEGRAL DOS DIREITOS HUMANOS

Com a liberalizao e redemocratizao do pas ocorrendo gradualmente

(MOISES, 1995, p. 33), por um lado o governo brasileiro comeou a se comprometer
retoricamente com o tema dos direitos humanos, reconhecendo os sistemas global e
regional de proteo, na medida em que deixava para trs institucionalmente o
regime de exceo. Por outro lado, permaneceram regras e prticas autoritrias
(BELLI, 2009, p.176-177; ZAVERUCHA, 2005, p.15).
Na poltica externa, o Ministrio das Relaes Exteriores, na administrao de
Jos Sarney (1985-1990), fundava as bases jurdicas e polticas para uma nova
posio que o pas deveria adotar em matria de proteo aos direitos humanos, e
que estaria exposto no prprio texto constitucional de 1988 (BELLI, 2009, p. 176;
TRINDADE, 2006, p.220-221). Em meados dos anos 80, com os pareceres do
Ministrio das Relaes Exteriores e os discursos do presidente Sarney na
Assembleia Geral da ONU, demonstrava-se a mudana de rumo que o governo
brasileiro pretendia dar poltica externa no que se refere aos direitos humanos em
geral e aos refugiados em particular (TRINDADE, 2006, p.227-228).
Em relao ao tema dos refugiados, o Consultor Jurdico argumentou que era
necessrio remover as limitaes geogrficas Conveno de Genebra de 1951, o
que ocorreria somente em 1989 por meio do Decreto n. 98, de 19. 12. 1989, fazendo
finalmente o governo brasileiro aceitar integralmente a Conveno da ONU, sem
clusulas de limitao geogrfica (TRINDADE, 2000, p.74), no mesmo perodo em
que o escritrio do ACNUR era transferido do Rio de Janeiro para Braslia.
Em 1991, por meio de uma Portaria Interministerial, n. 394 do Poder
Executivo, ficou estabelecido que a instituio poltica responsvel para aceitar ou
no refugiados no pas seria o Ministrio das Relaes Exteriores (TRINDADE,
2000). E, quando um indivduo tivesse reconhecido sua condio de refugiado no
Brasil, ganharia um visto temporrio que deveria ser comunicado ao Ministrio da
Justia para a publicao no Dirio Oficial da Unio (DOU). Assim, o refugiado que
tivesse sua condio publicada poderia requerer na Polcia Federal a Carteira de
Identidade de Estrangeiro (CIE), que lhe permitia a estadia legal e tambm a
obteno da Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS).
 141

Ao final de 1992, quando passaram a ingressar no Brasil centenas de

solicitantes de refgio majoritariamente de Angola, e tambm da Repblica
Democrtica do Congo, da Libria e da antiga Iugoslvia, sob a gide da portaria
interministerial, o ACNUR entrevistava os solicitantes e pedia ao governo o
reconhecimento formal de refugiado. Um procedimento com base na Declarao de
Cartagena de 1984, e na generalizada violao de direitos humanos (ALMEIDA,
2001b, p. 158), que viria a se transformar em um dos dispositivos da futura lei
brasileira.
Como frisa Barreto (2010, p. 19), o papel do governo brasileiro restringia-se
liberao dos documentos de identificao e, a partir deste momento, os refugiados
tinham que se integrar individualmente por conta prpria na sociedade brasileira, tais
como os angolanos, tornando evidente a insuficincia das medidas tomadas em prol
dos refugiados. A vinda dos angolanos para o pas se explicava pela proximidade
cultural, pelo fato de que o consulado brasileiro permaneceu aberto no pas africano
mesmo como recrudescimento da guerra, e a ligao histrica entre os dois pases,
colonizados pelo mesmo Estado europeu (DA CUNHA, 1995, p. 198; HAMID, 2012,
p. 35).
No sentido de participar de debates e avaliaes para melhorar a poltica
brasileira para refugiados, como ressalta Barreto (2010, p. 19), durante as
administraes de Itamar Franco e de Fernando Henrique Cardoso, foi chamada a
Critas Arquidiocesana de So Paulo e do Rio de Janeiro. Estas organizaes
tinham amplo conhecimento de como trabalhar com refugiados e asilados pelo seu
histrico no Brasil (ARNS; SALES, 2010). Assim como tambm foram chamados
vrios ministrios que poderiam colaborar na assistncia e proteo aos refugiados
na produo de um projeto de lei (BARRETO, 2010, p. 19).
Deste modo, o governo tomou muitas iniciativas voltadas causa dos direitos
humanos em geral, e dos refugiados em particular, como o Programa Nacional dos
Direitos Humanos (Decreto n. 1904, de 13/05/1996), sendo um dos primeiros pases
a estabelecer internamente os planos de metas para cumprir as diretrizes da
Declarao e do Programa de Ao de Viena, de 1993, da II Conferncia Mundial da
ONU (ALVES, 2003; TRINDADE, 2003).
Atribua de forma indita aos direitos humanos o status de poltica pblica
governamental, e sem abdicar de uma compreenso geral e interdependente dos
direitos humanos enquanto direitos civis, polticos, sociais e culturais, o que incluiria
 142

a situao de imigrantes e de refugiados (BRASIL, PNDH, 1996). Ou seja, a

compreenso da doutrina integral dos direitos humanos.
Visto que a II Conferncia Mundial de Direitos Humanos havia incorporado as
contribuies do ACNUR para o tema dos refugiados, registrado na Declarao e no
Programa de Ao de Viena de 1993 (LINDGREN ALVES, 2003, p. 158;
TRINDADE, 2003, p. 414-415). A Declarao reafirmava o direito de toda pessoa de
buscar e desfrutar asilo contra perseguio em seu pas de origem, assim como de
retornar, caso cessassem as hostilidades (TRINDADE, 2003, p. 415-416).
Identificava, inclusive, as violaes macias de direitos humanos como um
dos fatores que levavam ao deslocamento global de pessoas e recomendava
desenvolvimento de estratgias globais para abordar causas e efeitos dos
movimentos de refugiados e deslocados de forma geral (ALVES, 2003, p. 159).
A Declarao e o Programa de Ao de Viena, ao ressaltar as
responsabilidades dos Estados, particularmente em relao aos pases de origem
dos deslocados, enfatizavam o enfoque integral de direitos humanos, a importncia
das solues duradouras (repatriao voluntria, integrao local e reassentamento)
e as questes relacionadas aos deslocados internos. Enfatizava a preveno de
situaes futuras de refugiados, alertando para o fato de que na poca existiam em
torno de 18 milhes de refugiados (TRINDADE, 2003, p. 414).
Ou seja, foi amplamente reconhecida por esta Conferncia Mundial da ONU a
relao intrnseca entre o problema dos refugiados, a partir de suas causas
principais (violaes macias de direitos humanos), e os direitos humanos, em
etapas sucessivas (TRINDADE, 2003, p. 272). E, assim, muitos dos direitos
humanos enunciados na Declarao que comemorava 44 anos da Declarao de
1948 aplicavam-se aos refugiados.
Neste sentido, o grau de pioneirismo normativo do Brasil, ao incorporar a
Declarao e o Programa de Ao no seu Programa Nacional de Direitos Humanos,
em 1996, foi elaborado a partir de debates da Coordenadoria do Programa Nacional,
recebendo contribuies de organizaes no governamentais, de universidades e
de centros de pesquisa sobre a temtica (MESQUITA NETO, 2011, p. 269). O
projeto do Programa foi debatido na Conferncia Nacional de Direitos Humanos,
realizado em Braslia, com grupos temticos que dariam sua contribuio para o
contedo do programa (MESQUITA NETO, 2011, p. 269-270).
 143

O Programa Nacional dos Direitos Humanos foi o primeiro para proteo e

promoo dos direitos humanos na Amrica Latina, e o terceiro no mundo
(MESQUITA NETO, 2011, p. 269), e a proposio mais concreta para conformar
uma poltica real de direitos humanos no pas at aquele momento (GONZALEZ,
2010, p.7). Estabeleceu objetivos de curto, mdio e longo prazo para os refugiados e
imigrantes, conforme as citadas diretrizes da II Conferncia Mundial de Viena.
Dentre objetivos de curto prazo estava criao de legislao especfica para
refugiados. E quanto aos objetivos de longo prazo, previa a reformulao do
Estatuto do Estrangeiro.
Desta maneira, o Programa Nacional de Direitos Humanos foi enviado ao
Congresso Nacional, em 1996, acompanhando o Projeto de Lei sobre Refugiados, e
aconteceram vrias reunies de especialistas para a produo da legislao
(BARRETO, 2010, p.19-20). Este projeto de lei transformou-se na lei 9.474/1997,
colaborando para a aprovao da legislao junto ao Congresso Nacional, a Igreja
Catlica, atravs da Critas Arquidiocesana de So Paulo e do Rio de Janeiro,
representantes do ACNUR, assim como a Comisso de Direitos Humanos da
Cmara dos Deputados (BARRETO, 2010, p. 19; JUBILUT, 2007, p.190; ANNONI,
VALDEZ, 2012, p. 102).
O processo de reviso do Programa Nacional de Direitos Humanos tambm
constituiu um marco na promoo e proteo dos direitos humanos no pas.
Destacaram-se os direitos econmicos, sociais e culturais no mesmo patamar de
importncia dos direitos civis e polticos. O que atenderia reivindicao formulada
pela sociedade civil por ocasio da IV Conferncia Nacional de Direitos Humanos,
realizada em 13 e 14 de maio de 1999 na Cmara dos Deputados (BRASIL, PNDH
II, 2002), inclusive referindo-se que estes direitos deveriam contemplar imigrantes e
refugiados.
Tendo passado mais de cinco anos, este programa foi atualizado por meio da
publicao de novo decreto (Decreto n.4.229, de 13.05.2002). E, dos objetivos de
curto, mdio e de longo prazo estabelecidos em 1996, tornou-se realidade o Estatuto
dos Refugiados (Lei 9474/1997), mas ainda no reformulado o Estatuto do
Estrangeiro, permanecendo em vigor a legislao de 1980, com atualizaes
pontuais.
O novo decreto estabeleceu objetivos no contexto do crescimento da doutrina
integral de direitos humanos relativos aos refugiados: a promoo da capacitao de
 144

autoridades nacionais diretamente envolvidas na execuo da poltica nacional para

refugiados (a especializao temtica para os agentes pblicos migratrios);
promoo e apoio aos estudos a respeito da proteo, promoo e direitos dos
refugiados (o direito internacional dos refugiados), incluindo as solues duradouras
promovidas pelo ACNUR (reassentamento, integrao local e repatriao). Alm de
apoio aos projetos pblicos e privados de educao e de capacitao profissional de
refugiados, assim como campanhas de esclarecimento sobre a temtica (BRASIL,
PNDH II, 2002, p. 20).
A legislao criada em 1997, ento, incorporou tanto as diretrizes da
Conveno de Genebra de 1951 e do Protocolo Adicional de 1967 da ONU, assim
como a Declarao de Cartagena de 1984, a respeito da situao e proteo de
refugiados (SOARES, 2002, p.403). Ou seja, no dizer de Leo (2006, p. 105-106), a
legislao brasileira captou o Esprito de Cartagena, adotando o conceito ampliado,
considerando tambm como aquelas pessoas que se deslocam de maneira forada
atravessando fronteiras internacionais devido grave e generalizada violao
macia de direitos humanos.
A determinao da condio de refugiado est vinculada a dois elementos
essenciais presentes na definio incorporada no artigo 1, inciso I, reproduzindo a
Conveno de Genebra de 1951: o elemento subjetivo e pessoal do temor de
perseguio, e o elemento objetivo que concede fundamento a este temor, isto ,
fatos que permitam avaliar e interpretar a possibilidade da perseguio ao solicitante
realmente acontecer (LEO, 2007, p. 25).
Enquanto consequncia do Programa Nacional de Direitos Humanos, de
1996, e das foras polticas que atuaram para a criao da legislao de 1997,
pode-se dizer que o Estatuto dos Refugiados, por um lado, era uma tentativa de
criao de uma poltica pblica de direitos humanos para refugiados; e por outro,
uma faceta da poltica externa brasileira21, no contexto do acordo Marco de
Reassentamento, implantado a partir de 1999. Considerada pela prpria
Organizao das Naes Unidas como uma das legislaes mais modernas e
abrangentes do mundo a respeito do tema dos refugiados (BARRETO, 2010, p. 152;
DEMANT, 2009, p. 29).

21
Lei 9.474 - de 22 de julho de 1997, Estatuto dos Refugiados, artigos 45 e 46.
 145

Est prevista na legislao a aplicao de princpios como do non

refoulement, da mxima proteo possvel aos refugiados, e tambm do in dubio
pro refugiado (LEO, 2007, p.30-46), em tese. um instrumento normativo que
possibilita a configurao e a execuo de polticas pblicas para refugiados no
pas inspirado por documentos jurdicos internacionais (ALMEIDA, 2001; SOARES,
2002; LEO, 2011).
O conceito de polticas pblicas ganhou fora e influncia no Brasil ao
sublinhar o exame das avaliaes e propostas sobre as aes governamentais, de
maneira separada das teorias do Estado de modelo europeu, originado dos estudos
da Cincia Poltica (SANTOS; PASE, 2011, p. 71). As teorias europeias tinham em
seu ncleo central o estudo das instituies polticas e colocavam em segundo plano
as anlises da produo governamental. Por outro lado, com base em estudos
empricos, em indicadores sociais e diagnsticos sobre todos os tipos de problemas
da sociedade, as polticas pblicas pretendiam responder aos desafios polticos e
sociais de forma planejada em mdio e longo prazo (SANTOS; PASE, 2011, p. 72).
O desenvolvimento de polticas pblicas requer a disponibilidade e a
mobilizao de recursos tcnicos, administrativos, econmicos e sociais para sua
configurao e execuo (MESQUITA NETO, 2011, p.109), no sentido de
estabelecer indicadores de desempenho, de resultados objetivos para alcanar
benefcios pblicos. A anlise de processos de produo de polticas demonstra que
com muita frequncia as polticas no so geradas por tomadores de deciso de
forma isolada um do outro, ou separado de outros atores sociais, conforme verifica
Marques (2013, p. 34).
O que torna ento de fundamental importncia o estudo tanto da coordenao
entre os atores quanto os diferentes padres de atores presentes em cada situao
especfica, assim como o estudo das instituies no interior do Estado (MARQUES,
2013; WEBER, 2012). Neste sentido, torna-se essencial o estudo a respeito do
processo de tomada de decises, da participao social, dos recursos envolvidos e
das instituies relacionadas.
Conforme verifica Pacheco (2010, p. 4), no caso de polticas pblicas
regulatrias, elas regem os comportamentos trabalhando com ordens, proibies,
decretos e portarias, ou seja, regras normativas por parte de um Estado. Os efeitos
que concernem aos custos e benefcios esto sujeitos configurao concreta
destas polticas, no havendo uma determinao prvia. H uma busca pelo
 146

equilbrio no atendimento de interesses, podendo tanto distribuir custos e benefcios

de forma igualitria entre os grupos e setores da sociedade quanto servir a
particulares.
Neste raciocnio, no caso da poltica brasileira para refugiados, a lei
9.474/1997 estabeleceu critrios e procedimentos para a obteno e cassao do
refgio, direitos e deveres dos refugiados, previu a aplicao das solues
duradouras para refugiados. Assim como tornou as autoridades de fronteira
protagonistas para o recebimento de solicitantes de refgio, e ainda institucionalizou
um rgo especfico colegiado, interministerial, diretamente ligado ao Ministrio da
Justia de modo a decidir o status de refugiado aos solicitantes que chegam ao pas,
de modo a procurar ditar diretrizes polticas para os deslocados, articulada com as
autoridades nacionais de fronteira e com os Estados-membros da federao22.
A instituio poltica que foi criada pela legislao o CONARE, de modo a
tentar responder ao desafio de estabelecer diretrizes para polticas relacionadas aos
refugiados; um organismo coletivo, tripartite, no paritrio, com representantes do
governo, da sociedade civil e da comunidade internacional23. a partir desta
instituio poltica especfica que se procuram analisar as polticas para refugiados
no Brasil, desde sua implantao ao final do sculo XX at 2012, a partir do prximo
captulo.

22
Lei 9.474 de 22 de julho de 1997 Estatuto dos Refugiados artigos 17 ao 28, artigos 38 ao
39, artigos 4 ao 6 , artigos 40 ao 41 , artigos 42 ao 46 , respectivamente.
23
Ministrio da Justia. Secretaria Nacional de Justia. CONARE Comit Nacional para Refugiados,
OFCIO N.42. 2012. Lei 9.474/1997, artigo 16.
 147

5 AS POLTICAS PARA REFUGIADOS NO BRASIL: 1998-2012

Neste captulo, ento, analisamos os processos decisrios, os procedimentos

das instituies governamentais que lidam com refugiados e solicitantes de refgio
no Brasil; os encaminhamentos da polcia federal, a viso de seus agentes e as
interaes com os demais rgos que tratam do tema, particularmente com os
membros do CONARE (Comit Nacional para Refugiados). Para assim verificar a
poltica voltada aos refugiados no perodo examinado, de 1998 at 2012, seus
avanos, retrocessos e contradies.
Neste captulo trabalhamos com entrevistas estruturadas e semiestruturadas
junto aos agentes pblicos que ocupam cargos estratgicos na estrutura migratria
brasileira relativa aos refugiados, do mesmo modo que com palestras proferidas por
estas autoridades, e normativas governamentais sobre o tema, particularmente as
resolues normativas do CNIG e do CONARE. Assim como as legislaes
nacionais e internacionais pertinentes para, deste modo, estabelecer um panorama
geral e uma anlise sobre a poltica para refugiados no Brasil, desde a
institucionalizao de uma estrutura normativa especfica.
O foco do trabalho verificar a viso dos representantes do Estado a respeito
do fenmeno migratrio e a chegada de refugiados, assim como a interao entre os
diversos atores envolvidos. Por isso optou-se por no entrevistar ou buscar a viso
dos refugiados ou solicitantes de refgio presentes no Brasil, mas apenas dos
agentes de Estado e do relacionamento entre eles, de modo a verificar o desenho
das instituies e o procedimento da cada uma delas.
Como assevera Marques (2013, p. 38), o processo de produo das polticas
pblicas depender da interao entre o Estado e os agentes presentes na
sociedade, em ambientes institucionais especficos. Os ambientes influenciam as
instituies a respeito da produo de polticas especficas, impactando o resultado
dos conflitos, a estratgia dos atores e a produo da prpria agenda de questes
prioritrias que se tornam objeto de polticas, evidenciando a luta poltica no interior
das instituies e entre elas, atravs de suas regras e de formatos organizacionais
(MARQUES, 2013, p. 38).
As decises de poltica interna e externa de autoridades dentro de um modelo
de poltica burocrtica evidenciam o tema dos refugiados, assim como os
 148

pressupostos levantados por Arendt (1989), Benhabib (2004, 2012), Hathaway

(2007), Betts, Loescher e Milner (2008), de que o tratamento de agentes de fronteira
dos Estados nacionais diretamente aos refugiados tende deteno sumria e s
interpretaes normativas restritivas e criminalizantes dentro de suas instituies
polticas.
Inclusive relativo aos estados do hemisfrio sul, enquanto um caso de polcia,
no contexto de uma nova agenda internacional de segurana desde os
acontecimentos nos Estados Unidos e Europa no incio do sculo XXI. Do mesmo
modo que o pensamento de Haddad (2008), de que refugiados e solicitantes de
refgio so indivduos e populaes que vivem em uma regio cinza, intermediria
entre estados nacionais, vivendo entre soberanias, vivendo de maneira provisria,
ainda no integrada, e no exercendo direitos de cidadania na sociedade de
acolhida nem exercendo direitos de cidadania na sociedade de origem.
Iniciamos pelos processos administrativos estatais para o reconhecimento de
refugiados e a (falta) insero destas populaes na sociedade brasileira.

5.1 OS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS PARA O RECONHECIMENTO DE

REFUGIADOS PERANTE AS AUTORIDADES BRASILEIRAS E AS POLTICAS
VOLTADAS AOS REFUGIADOS

Os solicitantes de refgio no Brasil precisam apresentar-se s autoridades

migratrias dentro do territrio nacional, e explicar as razes que os levaram a
deixar seu pas de origem e solicitar refgio, conforme o Estatuto dos Refugiados
(artigos 7 e 9). A solicitao de proteo do governo pode ser feita a qualquer
momento, ainda que o solicitante j esteja em territrio brasileiro h algum tempo
(artigo 8).
Seu pedido ser encaminhado ao CONARE Comit Nacional dos
Refugiados, que decidir a situao do solicitante. Neste nterim, o possvel
refugiado passa por uma rigorosa triagem realizada pelas autoridades nacionais, em
torno de entrevistas e checagens, e sua permanncia no pas, encontra-se ao abrigo
desta legislao, assim como pela Lei 6.815/1980, o Estatuto do Estrangeiro, no que
no contraria a legislao de 1997, adquirindo documentos provisrios para sua
legalizao no pas.
 149

Neste sentido, em nenhuma hiptese, ser efetuada sua deportao para

fronteiras de territrios em que sua vida ou liberdade esteja ameaada, com exceo
se for considerado perigoso para a segurana do pas (artigo 7). Ou seja, o fato de
ter adentrado territrio brasileiro sem documentao de forma irregular no o
impedir de solicitar refgio, pelo menos teoricamente, visto a desconfiana e o
medo que perpassa nos solicitantes diante de autoridades migratrias, pois
normalmente eles esto fugindo exatamente de perseguio das autoridades de seu
pas. Em outros termos, o imigrante internacional tem o direito pblico subjetivo de
ingresso no territrio do Estado de acolhida e ter seu pedido analisado luz do
devido processo legal administrativo (CAHALI, 2010, p. 28).
Do ponto de vista normativo, significa dizer que h uma importante exceo
ao direito internacional costumeiro e ao princpio da soberania dos Estados que
dispe que, cada Estado, de maneira discricionria, pode permitir ou no o ingresso
de estrangeiro em seu territrio (CAHALI, 2010, p. 28), exercendo monoplio
legtimo da circulao migratria em seu espao territorial conforme analisa Torpey
(2005). Como salienta Leo (2011, p. 772), o instituto do refgio no se oferece nem
se outorga; ele se reconhece porque a situao de perseguio ou de fundados
temores j existia antes mesmo da solicitao.
As autoridades migratrias ento precisam produzir um documento chamado
Termo de Declarao, narrando circunstncias e condies de entrada do
solicitante no pas, a partir do depoimento do prprio solicitante (Resoluo
Normativa n. 1, de 27 de outubro de 1998 - CONARE). E este termo serviria de
documento ao indivduo at a emisso do chamado Protocolo Provisrio, autorizado
pelo CONARE (Resolues Normativas n.1 e n. 2, de 27 de outubro de 1998), sendo
que, desde setembro de 2013, os solicitantes podem pedir diretamente na Polcia
Federal24.
O Protocolo Provisrio ser produzido pelo Departamento de Polcia Federal
e ser o fundamento jurdico da estadia at a deciso definitiva sobre sua situao
pelo Conselho em Braslia, permitindo, portanto, emisso de Carteira de Trabalho e
Previdncia Social (CTPS) provisria pela Delegacia Regional do Ministrio do
Trabalho. Do mesmo modo que um documento de Cadastro de Pessoa Fsica

24
Disponvel em http://oestrangeiro.org/2013/10/18/residente-substitui-refugiado-na-identidade-de-
estrangeiros/ Acesso em 19.10.2013.
 150

(CPF), de modo ao exerccio de atividade remunerada, ao qual ser utilizada

enquanto o pedido examinado na capital federal.
Este protocolo provisrio ser emitido em favor do solicitante e de seu grupo
familiar que se encontre em territrio nacional e ter um prazo de validade de 180
dias, prorrogvel por igual perodo, at a deciso final administrativa do processo no
CONARE (Resoluo Normativa n. 15, de 27 de julho de 2012).
O protocolo assegura a estadia regular no pas; porm, um documento
precrio, gerando determinada insegurana social aos solicitantes, visto que um
pequeno pedao de papel com dificuldades de reconhecimento em praticamente
todas as demais instituies pblicas, como aduzem Milesi (2012, p.9), do IMDH,
uma das advogadas da Critas Arquidiocesana de So Paulo, Andria Costa
Vieira25, assim como Fernanda Hahn, da Defensoria Pblica da Unio26.
Quando o solicitante no souber se expressar na lngua portuguesa,
necessrio requisitar um intrprete que deve fazer a traduo das declaraes do
solicitante para a autoridade policial, tal como no caso de solicitaes senegalesas
em Caxias do Sul/RS, visto que no sabiam se comunicar em portugus e as
autoridades federais no conheciam o idioma dos senegaleses27. E sempre que
forem constatadas imprecises contidas no Termo de Declarao, deve-se realizar
um Termo de Reinquirio ou realizao de diligncias complementares (DE
ALMEIDA, 2008, p.435), pois todos os documentos posteriores produzidos pelo
CONARE tm como base exatamente este documento.
O chamado Termo de Declarao dever ser colocado no sistema SIAPRO
logo aps sua elaborao, o sistema de acompanhamento processual, pois desta
maneira conhecida a existncia da solicitao de refgio por todos que o operam.
Este procedimento deve impedir a devoluo do solicitante ao pas de origem, na
prtica do non refoulement. Assim como todo e qualquer procedimento posterior a
respeito deste solicitante deve ser protocolado e includo no SIAPRO para o
conhecimento dos usurios daquele sistema, com informaes descritivas e
detalhadas.

25
Entrevista com Andreia Costa Vieira, uma das advogadas da Critas Arquidiocesana de So Paulo,
em So Paulo, em 25.07.2012.
26
Palestra durante o lanamento da Ctedra Srgio Vieira de Mello na Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, dia 06.11.2013.
27
Relatrio do Acompanhamento realizado no Municpio de Caxias do Sul aos Imigrantes
Internacionais provenientes do Senegal. Caxias do Sul, Julho de 2013.
 151

Em outros termos, alm de declaraes esclarecedoras, o solicitante deve

preencher documentos fornecendo sua identificao completa, indicando os
elementos de prova existentes, tudo de forma sigilosa, como indicado pelos artigos
19 e 20 da Lei 9.474/1997, e as subsequentes Resolues Normativas do CONARE
produzidas para esclarecer a legislao.
Ou seja, a Polcia Federal deve estabelecer eventuais esclarecimentos e
diligncias requeridas pelo CONARE, devendo investigar todos os fatos cujo
conhecimento seja conveniente para uma deciso do rgo colegiado em Braslia,
obedecendo ao princpio da confidencialidade para a proteo do solicitante de
refgio. Ao final deste processo, passa-se fase de instruo, em que a autoridade
migratria deve elaborar um relatrio que ser enviado Coordenadoria Geral do
CONARE (DE ALMEIDA, 2008, p.435), para os procedimentos relativos incluso
na pauta da prxima reunio do rgo (Resoluo Normativa n. 2, de 27 de outubro
de 1998).
Conforme o Coordenador Geral da instituio, em torno de 80% das
solicitaes preenchidas pelas autoridades policiais de fronteira, assim como as
diligncias preenchidas por estas autoridades, instruindo o processo administrativo,
posteriormente so confirmadas pelo plenrio do CONARE28.
Seja qual for deciso do CONARE, ela necessita ser fundamentada,
notificando-se o solicitante diretamente a respeito, conforme o Estatuto dos
Refugiados, artigos 26 e 27. Se a deciso reconhecer a condio de refugiado, ela
ter carter de deciso declaratria, produzindo efeitos retroativos, e registrando-se
o refugiado no Departamento de Policia Federal, onde assinar termo de
responsabilidade e solicitar Carteira de Identidade permanente, no mesmo rgo
(artigo 28) em que deve constar a classificao de Residente29. Se a deciso for
negativa, o solicitante ter prazo de 15 dias para apresentar recurso ao Ministro da
Justia, conforme artigo 29 da legislao, ficando sujeito ao Estatuto de
Estrangeiros.
Tendo reconhecida sua condio de refugiado, em que ele notificado
pessoalmente, ele ter direito a toda documentao garantida pela lei nacional:
Registro Nacional de Estrangeiros (RNE), a Carteira de Trabalho e Previdncia

28
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE, no Ministrio da
Justia, em 25.01.2013.
29
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/2013/10/18/residente-substitui-refugiado-na-identidade-de-
estrangeiros/ Acesso em 19.10.2013.
 152

Social (CTPS), o Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) e o passaporte para estrangeiro,

no caso de viagem previamente autorizada pelo CONARE (BARBOSA, DA HORA,
2007). Ou seja, participando parcialmente da sociedade brasileira, reconhecido
enquanto pessoa, em um estado poltico e social transitrio.
E tal como destacado pelo representante do Ministrio do Trabalho, Paulo
Srgio de Almeida (MTE, 2012), ele pode requerer visto permanente no pas aps
ter vivido quatro anos na condio de refugiado ou em razo de ter cnjuge ou filho
brasileiro. No entanto, este refugiado tambm possui deveres, que se configuram no
respeito s leis nacionais, no podendo exercer atividades de natureza poltico-
partidria nem organizar-se politicamente (artigo 107 da Lei 6.815/1980),
Pois, os imigrantes internacionais se veem impedidos de uma ao poltica no
espao pblico brasileiro, verificando-se a constatao de Arendt (1989, 1994) de
restrio de exerccio poltico no espao pblico. Alm disso, deve manter sua
documentao atualizada, e no podendo sair do territrio brasileiro sem prvia e
expressa autorizao do CONARE, tendo como consequncia a perda da condio
de refugiado.
O Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) essencial na medida em que um dos
principais documentos dos cidados residentes no pas, permitindo o acesso e
atendimento no Sistema nico de Sade (SUS), o registro em instituies pblicas
de educao, a abertura de contas bancrias, por exemplo. Ao passo que a Carteira
de Trabalho e Previdncia Social (CTPS), que solicitada Superintendncia
Regional do Trabalho e do Emprego ou Gerencia Regional mais prxima da
residncia, facilita sua entrada no mercado de trabalho formal; com a identificao
de Estrangeiro com base na Lei 9474/1997.
Esta srie de documentos, permisses e normas exigveis dos solicitantes ou
mesmo do refugiado para que se legalize no Brasil, bem como seus direitos e
deveres perante a sociedade local, configura a acepo de Torpey (2005, p.199) da
srie de atos burocrticos por parte do Estado nacional de forma a exercer o
legtimo controle da circulao migratria em seu territrio. Alm do reconhecimento
e exerccio dos direitos civis por parte deste possvel refugiado, de modo a fazer
parte da comunidade e no ser totalmente excludo enquanto um refugo da terra
(ARENDT, 1989, p.313).
At o ano de 1998, o ano em que o CONARE passou a funcionar, j existia
cerca de 2.700 refugiados no Brasil, reconhecidos pelo ACNUR, particularmente
 153

aqueles advindos de Angola, que passava pelo momento histrico de guerra civil,
que se tornou patente entre 1993 e 1994 (PATARRA; FERNANDES, 2011). Estes
refugiados completariam mais de dez anos no pas, e muitos tendo adquirido laos
familiares com o Brasil, antes do retorno de alguns para a terra natal.
Eles totalizam mais de 70 nacionalidades diferentes presentes no pas desde
africanos, latino-americanos at populaes advindas do Oriente Mdio, e chegam
ao nmero de por volta de 4.294 refugiados reconhecidos at o final de 2012,
segundo o CONARE. O que inclui aqueles advindos pelo programa de
reassentamento do Brasil, em acordo oficial com o ACNUR desde 1999. E, mesmo
assim, com a emisso da clusula de cessao de refgio para o caso dos
liberianos e angolanos, o nmero total de refugiados oficiais no dever alcanar
cerca de 3000 pessoas (ACNUR, 2012, p.19).
Segundo as estimativas do CONARE, em sua maioria so africanos, ou seja,
em torno de 63,65% do total, enquanto que 20% so sul-americanos, 9% do Oriente
Mdio, 2,8% europeus e 1,9% asiticos. E vem aumentando os solicitantes
originrios da Colmbia, Congo e Sria, alm de bengalis e senegaleses, no
considerando o fluxo de haitianos, aos quais no foram reconhecidos como
refugiados.30 Desde a criao da instituio at o final de 2012, temos a seguinte
trajetria a respeito das solicitaes de refugiados, escolhidos por elegibilidade,
examinadas pelo rgo:

30
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/2013/07/09/exclusivo-numeros-atualizados-dos-refugiados-
no-brasil/ Acesso em 10.07. 2013.
 154

Quadro 2 REFUGIADOS POR ELEGIBILIDADE /POR ANO

SOLICITAES SOLICITAES PERDA POR REUNIO RECURSOS
ANO
DEFERIDAS INDEFERIDAS CASSAO FAMILIAR PROVIDOS
1998 20 01 - - -
1999 168 33 3 16 -
2000 471 306 13 10 -
2001 115 186 9 13 2
2002 112 490 21 30 -
2003 77 222 24 08 2
2004 157 197 07 10 2
2005 226 234 16 08 4
2006 233 419 17 10 8
2007 355 322 04 16 11
2008 106 226 24 13 6
2009 275 166 11 21 0
2010 126 169 24 04 1
2011 124 311 7 15 1
2012 199 596 554 05 0
TOTAL 2.762 3.884 734 179 37
Fonte: Conare Comit Nacional de Refugiados (www.justica.gov.br)
 155

Verifica-se um relativo aumento da produtividade da instituio desde 2010,

em relao ao nmero de casos atendidos nos anos anteriores de forma crescente.
At o final de 2012 e incio de 2013, as respostas pblicas do CONARE tinham
aumentado mais de 64% em relao ao ano inteiro de 2012 31. As estatsticas da
instituio apontam para a anlise de 300 casos em 2010 e que saltaram para 823
casos no ano de 2012, com um percentual de elegibilidade de 24%. Na Amrica
Latina seria um dos mais altos ndices de reconhecimento de solicitaes de
refgio32, demonstrando o foco na poltica de elegibilidade, como asseverado pela
pesquisa de Moreira (2012, p. 269).
A instituio apresenta uma trajetria histrica desde 1998 com um trabalho
detalhado, aplicando uma poltica de reconhecimento de refugiados baseada nos
modernos princpios de direito internacional (LEO, 2007, p. 73-78), cujo trabalho
vem crescendo em demanda, devido a sua entrada na rota de pas estvel enquanto
local para solicitar refgio e o aumento dos conflitos internacionais33.
Assim, seu desempenho perante esta demanda cresceu percentualmente nos
ltimos anos. Um percentual que apresenta um aumento real, mas um crescimento
de produtividade que se torna insignificante, levando em conta as estatsticas sobre
refugiados no mundo inteiro, estveis em torno de 15 milhes de pessoas, conforme
o ltimo relatrio do ACNUR, Tendncias Globais (ACNUR, 2013, p.3), ou mesmo o
Relatrio da ONU para Migrao Internacional e Desenvolvimento (ONU, 2013, p.7).
E destaque-se que o nmero de imigrantes internacionais no Brasil, ao todo,
representa somente um percentual de 1% da populao do pas, de acordo com o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e seu recenseamento do ano
de 201034.
O grupo de mais de quatro mil refugiados reconhecidos no Brasil significa
uma populao da proporo de alguns dos menores municpios do pas, tais como
Vrzea Grande, no Piau, ou Araric, no interior do estado do Rio Grande do Sul.
Pelos nmeros do quadro acima, a mdia de reconhecimento de refgio, nos ltimos

31
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/2013/07/09/exclusivo-numeros-atualizados-dos-refugiados-
no-brasil/ Acesso em 10.07. 2013.
32
Disponvel em:http://oestrangeiro.org/2013/10/09/brasil-faz-acordo-para-aprimorar-acolhimento-de-
refugiados/ . Acesso em 09.10.2013.
33
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/2013/10/05/aumento-de-pedidos-de-refugio-no-pais/ Acesso
em 06.10.2013.
34
Disponvel em http://censo2010.ibge.gov.br/noticias-
censo?view=noticia&id=1&idnoticia=1766&t=censo-2010-populacao-brasil-190-732-694-pessoas .
Acesso em 12.07. 2012.
 156

anos, pelo organismo responsvel, tem girado em torno de 150 reconhecimentos por
ano, relativamente baixa no que tange ao nmero de solicitantes 35, sendo que o
auge das solicitaes ocorreu nos anos de 2000 (setecentas e setenta e sete),
depois em 2002 (mil e trinta e cinco), e posteriormente nos ltimos trs anos (2010,
2011 e 2012).
Ou seja, levando em conta os maiores fluxos migratrios mundiais, a
quantidade de refugiados no mundo, assim como a potencialidade e o tamanho do
territrio nacional, o trabalho do CONARE, no que tange poltica interna para
refugiados, salutar, mas ao mesmo tempo insignificante quando se leva em conta
as variveis citadas. A desproporcionalidade entre a quantidade de refugiados no
mundo e aqueles presentes no Brasil cresce quando se levam em conta alguns
dados a respeito do crescimento deste fenmeno mundial e a centralidade na
agenda poltica social da ONU que passou a existir aps a dcada de 90, de acordo
com Loescher (2001), Betts, Loescher e Milner (2008).
Em 1975, a ONU registrava cerca de 2,4 milhes de refugiados ao redor do
mundo (ACNUR, 1995). Um nmero que subiria para cerca de 10 milhes em 1982,
conforme Loescher (2001, p. 217), assim como Betts, Loescher e Milner (2008,
p.35). Em 1993, o nmero alcanaria a cifra de 18,2 milhes, tornando a questo do
refgio como um dos principais temas sociais na agenda poltica da ONU
(TRINDADE, 2003, p.228). E desde o incio do sculo XXI, o nmero de refugiados
no planeta, levando em conta somente os parmetros estritos das convenes
internacionais, estabilizaria em torno de 15 milhes de pessoas ao longo de toda a
dcada, conforme o Relatrio para Migrao e Desenvolvimento (ONU, 2013, p.7).
Isto , note-se que estas estatsticas contabilizam apenas os refugiados
enquadrados nos termos da Conveno de Genebra de 1951, e seu Protocolo
Adicional de 1967, assim como as convenes regionais, no incluindo os
deslocados internos, aptridas e deslocados por desastres naturais ou questes
ambientais. Como anota Vainer (2005, p.271), estas cifras crescentes, ainda que
impressionantes, subestimam os nmeros reais a respeito dos deslocamentos
forados no mundo e os vrios tipos de migraes internacionais contemporneas.
Nestas amplas estatsticas de deslocamentos forados, o Brasil contribui
quantitativamente recebendo pouco menos do que cinco mil pessoas reconhecidas

35
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/2013/07/09/exclusivo-numeros-atualizados-dos-refugiados-
no-brasil/ Acesso em 10.07. 2013.
 157

como refugiados oficiais, com menos de 500 pessoas reassentadas no territrio

nacional.
Ainda importante ressaltar que estes nmeros do CONARE referem-se ao
reconhecimento da condio de refugiado desde o final da dcada de 90 at o final
do ano de 2012, no correspondendo exatamente populao de refugiados
residentes efetivamente no pas, conforme avaliam Patarra e Fernandes (2011,
p.80). Ao mesmo tempo em que uma parte destas pessoas continuou no Brasil,
obtendo carteira de trabalho e residncia permanente enquanto imigrantes
regulares, sendo objeto de um amplo estudo do IPEA (a partir de 2013) em pleno
andamento para verificao do perfil social e econmico dos refugiados
efetivamente presentes, onde e como vivem36. De acordo com Patarra e Fernandes
(2011, p.80), um nmero no estimado deles retornou, ou se mudou para outras
regies do mundo.
Isso se verifica particularmente quanto ao caso dos angolanos que, aps a
estabilizao poltica desde o fim da guerra civil, alguns voltaram, e ainda assim
continuam a integrar as estatsticas de refugiados reconhecidos pelo governo
brasileiro. Do mesmo modo que com a aplicao da clausula de cessao de
refgio, recomendada pelo ACNUR desde 2012, excluindo angolanos e liberianos da
condio de refugiado, o nmero total e efetivo de refugiados no pas deve cair para
menos de trs mil pessoas, oficialmente (ACNUR, 2013, p.19), ou seja, uma
estatstica ainda mais insignificante relativa aos temas humanitrios mundiais.
Na Amrica Latina, o Equador apresenta em nmeros absolutos uma
quantidade muito maior de refugiados reconhecidos, sendo o principal destino dos
refugiados colombianos, tendo em vista o conflito civil daquele pas, assim como a
Costa Rica, em termos absolutos, de acordo com o ltimo relatrio do ACNUR
(2013, p.38). Mesmo que exista a poltica governamental brasileira de doao e
colaborao com o ACNUR e a UNRWA para manuteno de programas de
reassentamento em outros locais do mundo, ou a questo das barreiras geogrficas
na fronteira entre Brasil e Colmbia, para explicar a quantidade menor no Brasil.
Conforme o mesmo relatrio do ACNUR h mais de 55 mil refugiados no
Equador, o maior contingente na Amrica Latina, e ainda com 20 mil solicitaes em

36
Entrevista com Joo Brgido Bezerra de Lima, representante do IPEA no convnio com o CONARE,
para traar o perfil dos refugiados presentes no pas. Em 27.08.2013.
 158

andamento, enquanto que a Costa Rica registrou em torno de 12.629 refugiados

(ACNUR, 2013, p.38).
No caso equatoriano, percebe-se que algumas das regies da Colmbia em
que o conflito mais intenso so muito prximas da fronteira com o Equador, e
longe da fronteira com o Brasil. E, embora a questo geogrfica seja um dos
principais fatores que explica o fluxo para aquele pequeno pas, o representante do
ACNUR no Brasil, Andrs Ramirez, destaca as polticas de recepo e de
solidariedade aos refugiados, desenvolvidas pelo Estado equatoriano, ainda que de
maneira modesta37.
Alm do registro e de uma relativa rapidez na legalizao de solicitantes de
refgio, so necessrias tambm polticas especficas para integr-los sociedade,
e o Equador vem se destacando nesses pontos, sendo um modelo de solidariedade
internacional para outros pases, na avaliao da agncia da ONU, mesmo que de
forma limitada e em condies estruturais precrias.
E, ainda assim, os colombianos refugiados no Equador vinham sendo
afetados pelas polticas migratrias adotadas pelo Estado equatoriano nos ltimos
dois anos, pois o governo daquele pas estava procurando conter a imigrao
colombiana, exigindo certificados de antecedentes penais enquanto requisito
imprescindvel para entrar no pas e para tramitar a solicitao de qualquer tipo de
visto de longa permanncia38.
De qualquer maneira, como destaca a pesquisa de Moreira (2012, p. 269), o
Brasil, atravs do CONARE, tem se preocupado muito mais com critrios de
elegibilidade e reconhecimento de refugiados do que com a integrao do mesmo na
sociedade brasileira, dadas as dificuldades de insero no mercado de trabalho,
verificados tanto por Milesi (2012, p.10) como por Lima e Simes (2012, p.15).
Ao longo de todo o perodo examinado, a prtica mais frequente e constante
do poder pblico (1998-2012) foi delegar funes sociedade civil organizada
(CARITAS, IMDH) para o cumprimento da responsabilidade de integrar refugiados
no mercado de trabalho. E que tais instituies consigam superar as barreiras
impostas pelo prprio Estado, atravs de suas outras instituies polticas que

37
Disponvel em http://operamundi.uol.com.br/conteud o/noticias/23611/vitimas +do+conflito+ma
is+de+1.300+c olombianos+fogem+por+mes+para+o+equador.shtml. Acesso em 12.08.2012.
38
Disponvel em: http://www.adital.com.br/site/noticia2.asp?lang=PT&cod=28145. Acesso em
12.12.2012.
 159

parecem no estarem coordenadas com as polticas sociais de incluso de

refugiados.
Tal constatao aparece tambm com base nos trabalhos e procedimentos do
CONARE. Em entrevista com o atual Coordenador Geral39, verificamos reunies
longas demais, assim como iniciativas para concesso de benefcios sociais para os
refugiados presentes no pas, ao alcance dos brasileiros, sendo atravancadas pela
burocracia administrativa de rgos governamentais (INSS, Caixa Econmica
Federal). Fora isso, chama a ateno tambm no quadro acima, a respeito dos
deslocados no pas, os recursos administrativos em direo ao Ministro da Justia
aos quais ele decidiu favoravelmente, em nmeros relativamente pequenos no que
tange ao nmero de indeferimentos do colegiado do CONARE.
Ou seja, muito poucos solicitantes de refgio recorreram administrativamente
da deciso do rgo, denotando falta de informao a respeito da possibilidade por
um lado, e/ou o conformismo com as decises, por outro, embora Moreira (2012,
p.265), em pesquisa com o antigo Coordenador Geral, vislumbre que o entrevistado
atribui as razes do baixo nmero de recursos devido seriedade do trabalho
colegiado dos membros e ao surgimento de elementos novos, desconhecidos pelo
Comit quando da deciso em primeira instncia.
Ao longo do tempo de seu funcionamento, vale salientar, o CONARE
apresentou o mximo de deferimentos da condio de refugiado no ano de 2000,
quando o organismo deferiu 471 pedidos, no contexto de mais de 770 solicitaes.
Conforme assinalam Baeninger e Dominguez (2005, p. 6), no ano de 2002 somente
cerca de 10% das solicitaes foram deferidas, de um total de mais de mil pedidos.
E nos anos de 2003 e 2004, o total de solicitaes cairia vertiginosamente para uma
mdia de 350 por ano.
Assim, tambm cairia vertiginosamente o nmero de deferimentos que
vislumbramos no quadro acima, para ser relativamente recuperado nos ltimos
anos. E, ainda assim, nestes ltimos anos (2010, 2011 e 2012), os casos deferidos
seriam em torno de 200 por ano, com a diminuio da taxa de elegibilidade devido
ao aumento do total de solicitaes. Acrescente a isso o fato de que existia at o
final do ano de 2012 uma estatstica de 995 solicitaes pendentes de entrevistas,
ou seja, ainda no examinadas pela instituio, sendo que 12 solicitaes

39
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE, no Ministrio da
Justia, em 25.01.2013.
 160

remontavam ao ano de 2010, 226 referiam-se ao ano de 2011, e 757 solicitaes

pendentes do ano de 2012, conforme o Coordenador Geral40.
O CONARE vem registrando o aumento do total de solicitaes de refgio,
especialmente a partir do ano de 2010, em que foram registradas em torno de 566
solicitaes ao todo naquele ano, mais de 1200 no ano de 2011 e mais de dois mil
pedidos no ano de 2012, evidenciando uma tendncia de crescimento de
solicitaes de refgio e um aumento do trabalho para a instituio41.
Se levarmos em conta a incluso das solicitaes haitianas a partir do ano de
2010, que no se enquadrara nestas cifras, o pas recebeu 4.670 solicitaes de
refgio no ano de 2011, um nmero que seria cinco vezes maior em relao ao ano
de 2010 (ACNUR, 2012, p.38).
O ltimo relatrio Tendncias Globais do ACNUR narra que 45,2 milhes de
pessoas ao redor do mundo so consideradas como forcibly displaced, ou seja,
vtimas de deslocamentos forados enquanto consequncia de perseguies
sistemticas, guerras e violaes generalizadas de direitos humanos. Estas
estatsticas incluem 15,4 milhes de refugiados, 937 mil solicitantes de refgio e
28,8 milhes de deslocados internos (ACNUR, 2013, p.4).
Os conflitos armados permanecem como a principal causa dos
deslocamentos forados e da produo de refugiados. Conforme o documento, 55%
dos refugiados ao redor do mundo advm de cinco pases: Afeganisto, Iraque,
Somlia, Sria e Sudo. Apenas a Colmbia destaca-se na Amrica Latina, com ao
redor de 394 mil refugiados, alm da produo macia de deslocados internos.
E os pases que mais recebem refugiados so exatamente aqueles que
praticamente esto ao lado das grandes crises internacionais, com uma exceo:
Paquisto, Ir, Alemanha, Qunia, Sria e Etipia. Apenas a Alemanha um pas
europeu e encontra-se longe geograficamente das atuais crises internacionais que
produzem deslocamentos macios de refugiados, estando entre os primeiros pases
de recepo (ACNUR, 2013, p.14), enquanto que a Sria transformou-se de um pas
de grande recepo para um pas de produo de refugiados, com sua guerra civil
afetando todo o Oriente Mdio, com inclusive registros da chegada de srios ao

40
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE, no Ministrio da
Justia, em 25.01.2013.
41
Disponvel em http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-04-26/triplica-numero-de-estrangeiros-
que-pedem-refugio-no-brasil. Acesso em 10.07.2013.
 161

Brasil. O que fez o CONARE aprovar nova resoluo (n.17) para regulamentar a
chegada destes deslocados, concedendo-lhes um visto humanitrio, para
posteriormente examinar caso a caso a condio de refugiado.
Os conflitos civis e desastres humanitrios continuam acontecendo em
estados considerados falidos e/ou frgeis pela literatura de cincia poltica e de
relaes internacionais (FUKUYAMA, 2005; LOESCHER et al, 2007; LONG, 2010;
BETTS; LOESCHER, 2011). Na Somlia, por exemplo, continua o fluxo de pessoas
para a Eritreia e para a Etipia. Assim como no Afeganisto mais de dois milhes
fugiram e esto refugiados no Paquisto (um dos maiores pases de recepo de
refugiados) e um crescente nmero de deslocamentos forados ocorre por desastres
naturais e questes ambientais, enquanto persistem os refugiados decorrentes de
antigos conflitos civis e guerras intermitentes.

Figura 1 DISTRIBUIO DE REFUGIADOS POR PASES

FONTE: ACNUR (RELATRIO TENDNCIAS GLOBAIS 2012)

O relatrio sobre o ano de 2012 destaca a ausncia de equilbrio entre pases

ricos e pobres, quando se trata de quem est acolhendo mais ou menos refugiados.
De acordo com o documento, cerca de 10,5 milhes de refugiados sob o mandato
do ACNUR, metade reside em pases com PIB per capita inferior a US$ 5.000
 162

dlares. Ao todo, conforme este documento, os pases em desenvolvimento

hospedam 81% dos refugiados do mundo, comparados aos 70% de uma dcada
atrs (ACNUR, 2013, p. 13). Um nmero que sobe para 87% conforme outro
documento oficial, o Relatrio Migrao e Desenvolvimento da ONU, a respeito de
migraes internacionais de forma geral (ONU, 2013, p.7).
Em outras palavras, levando em considerao as estatsticas dos ltimos
Relatrios Tendncia Global do ACNUR, assim como da ONU para Migrao
Internacional e Desenvolvimento, pode-se verificar que o trabalho de poltica
migratria para refugiados do CONARE no mbito dos direitos humanos, ainda que
destacado entre os pases emergentes no que tange ao reassentamento, de
maneira global, continua sendo perifrico. Claro, levando em conta as estatsticas
dos movimentos migratrios internacionais, os pases mais solidrios na recepo
de refugiados, assim como a quantidade de estrangeiros residentes oficialmente no
pas proporcionalmente ao tamanho da populao brasileira.
A participao nfima do pas no panorama migratrio mundial e na recepo
de refugiados torna-se evidente, ainda que exista o discurso oficial de que somos
um pas acolhedor, aberto aos imigrantes internacionais, formado por todas as
etnias, marcado pelo homem cordial (HOLANDA, 1995, p. 146), e com uma
legislao generosa em matria de refugiados elogiada pelas agncias
internacionais (BARRETO, 2010; LEO, 2010). O Brasil, segundo os relatrios
citados, abriga menos do que cinco mil refugiados oficiais de um total mundial que
vem oscilando na casa dos 15 milhes desde o incio do sculo XXI, ou seja, uma
proporo em torno de 0,03% da populao refugiada no mundo.
Ainda que o Brasil participe dos regimes internacionais de proteo fazendo
parte da Executiva do ACNUR, e contribua com doaes para a instituio, assim
como para a UNRWA para manuteno dos programas de reassentamento no resto
do mundo (IPEA, 2013, p. 79-84) e para todo o sistema ONU de ajuda aos
refugiados, mesmo colaborando financeiramente para edificao e manuteno
destes regimes de proteo, a participao continua sendo extremamente pequena,
no que tange ao protagonismo internacional e suas ambies de poltica externa em
relao s responsabilidades compartilhadas na arena internacional (DA SILVA,
2010, p. 74; HAMID, 2012, p.110-111; OLIVEIRA, 2013, p.118-124).
Como destacam Zolberg, Suhke e Aguayo (1989, p.279), as obrigaes de
um pas decorrentes dos tratados internacionais de fornecer meios seguros para os
 163

refugiados em relao aos pases ricos no podem faz-los esquivar-se

simplesmente, exercendo o papel de fornecedor de ajuda financeira generosa aos
pases em desenvolvimento, visto que suportam a maior parte dos refugiados no
mundo (uma prtica que ficou conhecida como posio japonesa, em referncia
poltica do Japo para os refugiados da Indochina).
Ainda assim, enquanto os pases ricos admitem relativamente poucos
requerentes de refgio (com exceo da Alemanha), a lgica de uma poltica liberal
de refugiados exige que seja dada assistncia financeira compensatria para
aqueles que fornecem refgio seguro em condies extremamente limitadas, como
o caso da maioria dos pases africanos e asiticos que recebem grande parte dos
refugiados no mundo, visto que so vizinhos das grandes crises sociais humanitrias
(ACNUR, 2013, p.13; ONU, 2013, p.7).
Neste mesmo sentido, ao tentar praticar uma poltica aberta e liberal para
refugiados, na ideia do discurso oficial de seu governo, com histricas alegaes de
pas hospitaleiro, praticante do respeito diversidade e tolerncia, com assuntos
migratrios vinculados aos direitos humanos (BARRETO, 2010, p. 152; DEMANT,
2009, p.29; RIBEIRO LEO, 2010, p. 73), o Brasil no poderia esquivar-se de
ampliar sua participao no instituto do refgio e simplesmente alegar participao
maior no sistema internacional por outros meios.
Isto , atravs do fornecimento de doaes e ajuda financeira s agncias
internacionais para o desenvolvimento de polticas em outros locais. E desta forma,
adotando a posio japonesa, sendo que esta participao no sistema internacional,
concedendo suporte financeiro s instituies internacionais, no est vinculada aos
refugiados presentes no pas.
 164

Figura 2 NUMERO DE REFUGIADOS SOB PROTEO DO ACNUR

FONTE: ACNUR/ONU

Figura 3 ESTIMATIVA DE CRESCIMENTO DE REFUGIADOS NO BRASIL

FONTE: ACNUR/ONU

O atual presidente do CONARE, Paulo Abro Pires Junior, analisa que h

uma tendncia de aumento do nmero de solicitantes de refgio no Brasil. O nmero
de imigrantes que pedem proteo mais que triplicou em 2012 em comparao com
 165

os anos anteriores, particularmente desde o ano de 2010, revelam as estatsticas

oficiais at o incio de 2013 pelo Comit Nacional para Refugiados42.
Mas, ainda assim, nmeros que ficam muito aqum da capacidade poltica e
da potencialidade econmica do pas, isto , naquilo que Chimni (1998, p. 350)
denomina como geopoltica do tema dos refugiados vistos a partir do hemisfrio sul.
Na avaliao do presidente do rgo, os refugiados que se dirigem ao Brasil
so resultado principalmente de grandes problemas do colapso social e humanitrio
de Estados nacionais, denominados de Estados falidos ou Estados frgeis pela
literatura especializada (FUKUYAMA, 2005; LOESCHER et al, 2007; LONG, 2010;
BETTS; LOESCHER, 2011), ou seja, antigas e novas crises que continuam
provocando deslocamentos forados, e aumentando a chegada de srios,
colombianos e congoleses no territrio brasileiro, alm daqueles que procuram
refgio por razes mltiplas, incluindo as migraes sociais e econmicas (Haiti,
Bangladesh e Senegal) no contexto das migraes internacionais mistas.
Isto , conforme o presidente da instituio, em 2010, houve um aumento
exponencial de 254% de solicitaes em relao ao ano de 2009. Em relao a
2011, quando foram registradas mais de mil solicitaes de refgio, o aumento
tambm foi expressivo (76%) em comparao com o ano seguinte. Em 2012, o
CONARE aprovou 199 pedidos de refgio, sendo que as nacionalidades que mais
tiveram processos deferidos foram os colombianos (53), seguidos por congoleses
(39) e por srios (37).

Embora haja um aumento substancial de pedidos, percebemos que muitos

estrangeiros tm buscado o refgio em busca de novas oportunidades de
vida, observa o presidente do rgo. No entanto, o refgio aplicado
43
apenas para casos de perseguies .

Ou seja, o Brasil contabilizou at o final de 2012 um total de 4.294 refugiados

reconhecidos, sendo a maior parte de angolanos (1.060), colombianos (738),
congoleses (570) e iraquianos (215), e ultimamente vem aumentando a chegada de
srios, sendo que 70% so homens e 30% so mulheres. E, como j frisado, este
nmero deve ser reduzido para menos de trs mil, aps a aplicao total da clusula

42
Disponvel em: http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-04-26/triplica-numero-de-estrangeiros-
que-pedem-refugio-no-brasil Acesso em 15.07.2013.
43
Disponvel em: http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-04-26/triplica-numero-de-estrangeiros-
que-pedem-refugio-no-brasil. Acesso em 15.07.2013.
 166

de cessao de refgio para angolanos e liberianos (ACNUR, 2013, p.19). O

Relatrio do ACNUR menciona que, em 26 de outubro de 2012, um decreto foi
produzido pelo governo brasileiro garantindo o visto permanente para refugiados
angolanos e liberianos, ainda que tenha terminado a condio de refugiado para
estas pessoas.
Conforme diz a clusula, os africanos podero pedir residncia permanente
no Brasil e deixaro de ser refugiados. Tal medida tem sido executada pelo governo
brasileiro desde junho de 2012, aps orientao feita pelo ACNUR, visto que
acabaram as causas para o refgio naqueles dois pases africanos, devendo ganhar
residncia permanente no pas, pois a grande maioria encontra-se h quase dez
anos no Brasil, e assim, no seriam deportados nem obrigados a deixar o pas.
Isto , incluindo o reconhecimento dos angolanos que j eram reconhecidos
como refugiados antes do CONARE, da dcada de 90 at o final de 2012, o Brasil
deve possuir menos de trs mil refugiados reconhecidos oficialmente, mediante os
parmetros internacionais e sua legislao nacional. Uma estatstica que pode ser
considerada irrelevante em nmeros absolutos, mas que ganha certa importncia
relativa para o governo levando em conta todas as iniciativas e a integralidade da
participao brasileira nos regimes internacionais de proteo aos refugiados, e a
poltica de reassentamento colocada em prtica a partir de 2001, conforme avaliao
do presidente da instituio44.
As iniciativas de incluso nas polticas pblicas existentes e promovidas pelo
governo brasileiro para todos os cidados, que procuram incluir os refugiados
presentes no pas, abrangem o setor educacional, de sade e de benefcios sociais,
como analisa o coordenador geral da instituio45. Incluem a busca pelo acesso ao
Sistema nico de Sade, s universidades e aos programas sociais do governo
administrados por outros ministrios, e tambm por entidades paraestatais (MILESI,
2008, 2012). Alm de polticas estaduais, promovidas pelos estados membros que
apresentam comits voltados para os refugiados: So Paulo, Rio de Janeiro, Paran
e Rio Grande do Sul.
Isto , somente quatro estados membros da federao apresentam comits
estaduais, agravado pelo fato de que dentre eles no aparecem alguns daqueles em

44
Palestra de Paulo Abro Pires Junior. 3 Curso de Direito Internacional dos Refugiados, em
Curitiba-PR, na sede da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), em 04 de outubro de 2012.
45
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE, no Ministrio da
Justia, em 25.01.2013.
 167

que mais adentram solicitantes de refgio: Acre, Cear, Amazonas e Mato Grossodo
Sul, conforme o prprio presidente do CONARE46.
O que j ocasionou uma crise humanitria no pequeno estado do Acre, por
exemplo, quando do fluxo de haitianos entre 2010 e 2012, e o esforo federal para
ajudar na regulamentao dos imigrantes por meio de vistos humanitrios para
aqueles que j se encontravam em territrio nacional, evidenciando as medidas
paliativas enquanto soluo.
Ou seja, as iniciativas so salutares, mas ainda extremamente limitadas,
devido as dificuldades de reconhecimento dos protocolos provisrios queles em
processo de reconhecimento de refgio por parte das demais instituies do Estado.
Alm da falta de compreenso pblica no que tange ao reconhecimento social local
de que refugiados no so criminosos. Assim como em relao quantidade de
refugiados e solicitantes de refgio presentes no mundo, do mesmo modo que o
peso do assunto na geopoltica mundial em relao a insero de refugiadospor
parte do governo brasileiro, no sentido exposto por Chimni (1998, p. 350-351), da
centralizao global do tema dos refugiados e a geopoltica mundial.
Alis, a questo da interao e da conexo entre a poltica interna e a externa
brasileira no que tange ao tema geral dos direitos humanos est conectada com
iniciativas voltadas aos refugiados, pelo menos desde a Declarao de Cartagena
de 1984, adotada pela legislao brasileira, demonstrando as polticas voltadas aos
refugiados enquanto conectadas com a poltica externa dos Estados (ZOLBERG;
SUHRKE; AGUAYO, 1989, p. 273). Ou seja, em um sistema internacional
competitivo formado por estados nacionais, um movimento de pessoas atravs das
fronteiras internacionais acaba afetando a relao entre os governos dos estados,
particularmente os de acolhida em relao aos de origem (ZOLBERG; SUHRKE;
AGUAYO, 1989).
No caso brasileiro, a relao do interno com o externo, isto , nesta relao
de poltica interna com externa, podem ser enquadradas as iniciativas para a criao
da Declarao e do Programa de Ao do Mxico de 2004, a Declarao de Braslia
de 2010, bem como as iniciativas no mbito do Mercosul, tornando o tema dos
refugiados uma questo estratgica para a poltica externa, particularmente na
relao com pases de expulso no sentido exposto por Zolberg, Suhrke e Aguayo

46
Palestra de Paulo Abro Pires Junior. 3 Curso de Direito Internacional dos Refugiados, em
Curitiba-PR, na sede da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), em 04 de outubro de 2012.
 168

(1989, p. 273-274). Assim como um maior grau de importncia para seu governo ao
se inserir na cooperao humanitria internacional, levando em conta custos e
benefcios enquanto global player (REBELLO, 2008; DA SILVA, 2010, p. 74;
OLIVEIRA, 2013, p.118-124).
Mas antes do exame da poltica externa brasileira quanto aos temas
humanitrios, mostrando as conexes entre direitos humanos internacionais e
refugiados, necessrio analisar os atores polticos centrais do governo federal que
protagonizam o processo decisrio e os procedimentos de reconhecimento e
recebimento de refugiados no territrio brasileiro: o CONARE e a Polcia Federal.
O Comit Nacional para Refugiados criado em 1997 para executar polticas
pblicas para refugiados presentes no Brasil apresenta a polcia federal como um de
seus mais importantes componentes, visto que so as primeiras autoridades
migratrias que os refugiados por elegibilidade entram em contato, ao lado das
organizaes no governamentais, nas fronteiras territoriais brasileiras. Neste
sentido, ento, a anlise poltica destas duas entidades de deveras importncia
para o desenvolvimento do trabalho.

5.2 OS PRINCIPAIS ATORES POLTICOS NA POLTICA BRASILEIRA PARA

REFUGIADOS

5.2.1 CONARE: Comite Nacional para Refugiados lei 9.474/1997

5.2.1.1 Estrutura, composio e funcionamento.

A instituio criada pela Lei 9.474/1997, o Estatuto dos Refugiados, o

Comit Nacional para Refugiados (CONARE), que um rgo deliberativo
colegiado, interministerial, no paritrio, com representantes do governo (6), da
sociedade civil (1) e da comunidade internacional (1), que toma suas decises
tcnicas e polticas em plenrio, deliberando de forma colegiada por maioria simples
e com qurum mnimo de quatro membros, tal qual informa o dispositivo 16 do
Estatuto dos Refugiados.
Assim, composto por um representante do Ministrio da Justia, que o
preside, e por um representante das Relaes Exteriores, que exerce a vice-
presidncia. Tambm por um representante do Ministrio do Trabalho e do
 169

Emprego, um representante do Ministrio da Sade e do Desporto, do Ministrio da

Educao, do Departamento de Polcia Federal e por uma organizao no
governamental que se dedique ao trabalho em favor dos refugiados, que desde a
criao do rgo tem sido a Critas Arquidiocesana, de So Paulo ou do Rio de
Janeiro (artigo 33).
As atribuies do CONARE, segundo os dispositivos 12 e 13 do instrumento
normativo, so de analisar os pedidos e declarar o reconhecimento em primeira
instncia da condio de refugiado; decidir a respeito da perda e da cessao da
condio de refugiado; e orientar e coordenar aes de proteo, assistncia e
apoio aos refugiados, assim como aprovar resolues normativas de
esclarecimentos para execuo da lei. O regimento interno determina a
periodicidade das reunies sendo aprovado pelo Ministro da Justia, a quem cabe
recurso no prazo de 15 dias para as decises negativas do rgo colegiado.
Em relao sua primeira atribuio, as reunies colegiadas do CONARE,
ento, decidem sobre solicitaes de refgio com seis votos de governo, e um voto
da sociedade civil, tendo em vista que o representante da comunidade internacional
(ACNUR) no pode votar, mas com direito a ser ouvido nas reunies colegiadas, ou
seja, o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados participa da
instituio, somente com direito voz, mas sem voto.
No entanto, exerce grande influncia por sua experincia internacional ao
lidar com a temtica do refgio, do deslocamento interno e da aptrida em todo o
mundo, atualmente representado por Andrs Ramirez. Alm da participao do
Instituto de Migraes e Direitos Humanos (IMDH), e da Defensoria Pblica da Unio
(DPU), com status de funo consultiva, a partir de convnio firmado no ano de
2012.
A representao da sociedade civil no CONARE, a Critas, como exposto
anteriormente, vem lidando com a temtica do refgio no Brasil desde os anos 70,
no perodo do regime civil-militar que perseguia seus dissidentes e no reconhecia
refugiados latino-americanos. Mesmo nesta poca, a instituio desenvolvia um
trabalho de proteo aos refugiados que chegavam ao Brasil, ainda que no
reconhecidos como tais pelo governo, acumulando grande experincia e
conhecimento especializado sobre o assunto (SALES, 2010, p. 62-69; MTE, 2011,
p.5).
 170

O ACNUR apresenta uma longa trajetria histrica na promoo do tema dos

refugiados. Desde sua criao, em 1951, ainda que tenha surgido com recursos
mnimos, buscou desenvolver um trabalho de mdio e longo prazo para solucionar
os problemas, focando nas chamadas solues duradouras repatriao voluntria,
integrao local e reassentamento, desde suas primeiras experincias, na crise da
Hungria, em 1956, e na guerra da Arglia, de 1954 a 1962 (ACNUR, 2000;
LOESCHER, 2001; BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008). E, neste sentido, seus
funcionrios salientam a importncia do Brasil para o fortalecimento do tema e
solicitam a mxima cooperao possvel do pas na busca de equacionar as
questes para os deslocados, exortando por melhorias no CONARE.
Assim, pronuncia-se o representante do ACNUR no Brasil, e membro do
CONARE, Andrs Ramirez, a respeito da lei e do CONARE:

A lei foi pioneira sobre refgio, uma das mais avanadas em nvel
internacional. uma ferramenta de grande importncia para a proteo dos
refugiados aqui no Brasil.........eu que j trabalhei em muitos pases do
mundo, reconheo que a lei uma das mais avanadas no mundo, de
vanguarda........ o Brasil incorporou na lei a Conveno da ONU de 1951 e
aspectos importantes da Declarao de Cartagena de 1984......como .a
violao generalizada de direitos humanos. importante tambm porque
est estabelecido os princpios internacionais de proteo. A lei
importante tambm porque estabelece o Comit Nacional de Refugiados,
para elegibilidade, o processo de determinao de refugiados aqui no
Brasil. E o Comit importante porque uma ferramenta institucional,
estratgico, para fazer polticas pblicas para apoiar o processo de
integrao dos refugiados. Com a presena de vrios ministrios no
Comit, temos a possibilidade de encontrar solues e avanar no
processo multidimensional de integrao de refugiados. No um tema
somente jurdico, um tema interdisciplinar. O solicitante tem o direito de
trabalhar, e isto no acontece em outras legislaes, com o protocolo, e
47
isto um grande avano . (Grifo nosso)

O representante do ACNUR reconhece a legislao brasileira como avanada

e pioneira no que tange incorporao de princpios internacionais e regionais de
proteo aos refugiados, do mesmo modo que frisa o aspecto estratgico e
institucional do CONARE para produzir polticas pblicas na integrao dos
deslocados na sociedade brasileira. Chama ateno para o fato do tema do
deslocamento forado ser interdisciplinar e destaca principalmente a presena de

47
Palestra dia 18 de setembro de 2012, no Auditrio da PUC-SP, na Faculdade de Direito. Em
comemorao aos 15 anos da Lei 9.474/1997 no Brasil, no III Seminrio Ctedra Srgio Vieira de
Mello.
 171

vrios outros ministrios governamentais no comit, buscando produzir e executar

polticas pblicas em prol dos refugiados.
A representante anterior no Brasil, Demant (2009, p.30), tambm destacava o
carter interministerial do CONARE, representando um frum adequado para discutir
e planejar a insero de solicitantes de refgio nas polticas pblicas disponveis aos
brasileiros. Acrescentava que a participao da sociedade civil organizada no comit
trazia a esta instituio uma viso mais ampla do fenmeno do refgio e dos
deslocamentos forados, visto que as organizaes no governamentais que
esto nas fronteiras, ao lado dos policiais federais, atendendo e assistindo
populao beneficiada pela Lei 9.474/1997 (DEMANT, 2009, p.30).
A presena do Ministrio do Trabalho e do Emprego no Comit tem sido ativa,
desenvolvendo oficinas de emprego para a insero dos refugiados no mercado de
trabalho, desde fevereiro de 2011 (MTE, 2011), de modo a demonstrar as
possibilidades de absoro dos refugiados, tendo sido realizado trs edies at o
final de 2012. Tais oficinas descrevem a criao e o funcionamento do Sistema
Nacional de Emprego (SINE) e as possiblidades relativas sua expanso, a respeito
do microcrdito, os direitos trabalhistas e os procedimentos de oferta de emprego
aos refugiados (MTE, 2011, p.03).
Neste sentido, o Ministrio do Trabalho e o ACNUR institucionalizaram um
acordo para promover a incluso dos refugiados no mercado de trabalho brasileiro.
Conforme o acordo, as especificidades culturais, psicolgicas, de gnero e de idade
dos deslocados seriam consideradas na montagem de programas de qualificao
social e profissional por parte do Ministrio. No entanto, tal insero vem
apresentando seguidas barreiras quanto ao aprendizado da lngua, compreenso
da legislao brasileira, resistncia por parte dos empregadores locais e
insero na cultura nacional (MILESI, 2012; LIMA; SIMES, 2012).
O Coordenador Geral de Imigrao do Ministrio do Trabalho e Presidente do
Conselho Nacional de Imigrao, Paulo Srgio de Almeida, na tentativa de diminuir
estes obstculos contra os deslocados, explanou nas oficinas a respeito das
iniciativas neste sentido. Por exemplo, em que se subtraiu o termo refugiado da
Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS Ofcio Circular n.103, de junho
de 2006), a diminuio do tempo mnimo de moradia no pas, de seis para quatro
anos para os refugiados solicitarem residncia permanente (MTE, 2011, p.5),
 172

exposto no contedo da Resoluo Normativa n.91, de 12 de outubro de 2010, do

Conselho Nacional.
Em relao substituio do termo refugiado da Carteira de Trabalho, para
a expresso estrangeiro com base na Lei 9.474/97 no quer dizer necessariamente
que diminua a discriminao contra os deslocados, bastando que o empregador
consulte a legislao citada para verificar que se trata de um estrangeiro que est
sob a tutela do Estado, como percebe Paschoal (2012, p. 116). O mesmo autor
ainda lembra que no deveria nem mesmo existir anotao na carteira de trabalho
do refugiado, pois, se ele possui o documento, trata-se de estrangeiro regular,
podendo assim exercer livremente atividade laboral no territrio nacional (2012, p.
116).
De qualquer maneira, seguindo nesta linha de combate discriminao, a
Defensoria Pblica da Unio (DPU) tambm produziu um Ofcio de Direitos
Humanos e Tutela Coletiva de recomendao Polcia Federal de que o termo
refugiado deve ser retirado dos cartes de identificao, substitudo pela expresso
Residente Lei 9474/1997. Para assim preserv-los de preconceitos derivados da
interpretao equivocada da nomenclatura refugiado no pas48, que na lngua
portuguesa remete ao termo foragido. Uma medida que foi providenciada
posteriormente pelo Departamento de Polcia Federal e o CONARE em relao
identificao dos refugiados, de modo a ampliar direitos e garantias, procurando
evitar uma possvel estigmatizao por parte da comunidade local49.
O representante do Ministrio do Trabalho, em entrevista, ainda ressalta a
colaborao entre o CNIG e o CONARE, para elaborao de uma poltica migratria
brasileira, exemplificando com o caso dos haitianos, atravs do procedimento da
proteo complementar oferecido pelo governo federal. Com a combinao das
duas instituies, por meio da Resoluo Recomendada n.8, de 2006, emanada do
CNIg, que dispe sobre solicitaes de refgio apresentados ao CONARE,
procurou-se resolver a questo do fluxo de haitianos a partir do ano de 201050.

48
Disponvel em http://www.dpu.gov.br/index.ph p?option=com_conten t&view=article&id=16374
:termo -refugia do-s era-retirado-da-carteira-de-identidade-de-estrange iro&catid= 79:noticia s4&Item
id =220. Acesso em 14.08.2013.
49
Disponvel em: http://www.adus.org.br/2013/10/nova-cedula-nacional-de-identidade-de-refugiados-
facilitara-sua-integracao-no-brasil/. Acesso em 18.10.2013.
50
Entrevista de Paulo Srgio de Almeida, presidente do Conselho Nacional de Imigrao, no
Seminrio Direito dos Migrantes o Novo Estatuto do Estrangeiro como uma Lei de Migrao,
realizado no Hotel Ipanema, Rio de Janeiro, de 16 a 18 de maio de 2012. Representante do Ministrio
do Trabalho e do Emprego no CONARE.
 173

Ou seja, a Resoluo facultava a possibilidade de colaborao e intercmbio

entre duas instituies migratrias brasileiras quanto s situaes especiais ou
omissas, que posteriormente seriam utilizadas para resolver o caso dos haitianos no
que tange concesso governamental do visto humanitrio.
Neste ambiente, o representante asseverou que as reunies do CNIg j
ocorriam vislumbrando a condio dos haitianos, desde que os primeiros
comearam a chegar ainda em 2010:

Em 2012 houve uma resposta atravs de uma resoluo. Algumas pessoas

achavam que a cota era muito pequena, outras pessoas achavam que se
estava abrindo demais, no importa. Acho que houve uma discusso, uma
longa discusso, e a resposta foi dada pela Resoluo Normativa n. 93. E
isto mostra claramente uma poltica que acontece, sem que
necessariamente ela esteja escrita. Ento para que uma poltica nacional
para o imigrante, se ela j existe? Pelo menos para os operadores e para
as pessoas que esto mais atentas s estas nuances. E para os
operadores do Conselho Nacional de Imigrao do interesse sim que
esta poltica esteja escrita, esteja evidente, transparente. E que vai ajudar
aos operadores que esto l na ponta , l na fronteira, a terem mais
visibilidade, mais informao para o que de fato o interesse e o desejo do
51
governo

O presidente do CNIG confirmou ento que o Brasil possua uma poltica

migratria clara, com base nos pronunciamentos internacionais que as autoridades
nacionais vinham fazendo, nos acordos internacionais que tm sido feitos, nos
decretos presidenciais de anistia para estrangeiros e principalmente nas resolues
normativas do CNIG, que so feitas aps longas discusses e debates, tais como a
Resoluo Recomendada n.8 ou a Resoluo Normativa n. 93. Segundo o
representante, todas estas iniciativas normativas estavam encadeadas de forma a
estabelecer uma poltica migratria clara, ainda que no escrita, incluindo o tema
dos refugiados52.
Assim, conforme o representante do Ministrio do Trabalho, quanto maior a
demanda para o CONARE, mais importante tornava-se capacitar e treinar servidores
pblicos, sendo que a Polcia Federal tinha uma situao diferenciada: ela foi
convidada a participar enquanto uma representao poltica a mais, alm do
Ministrio da Justia, pela compreenso do colegiado em relao ao papel

51
IBIDEM
52
IBIDEM.
 174

estratgico desempenhado pela instituio em relao aos imigrantes nos postos de

fronteiras53.
Todavia, o Estatuto dos Estrangeiros, Lei 6.815/80, que rege a poltica
migratria como um todo, particularmente restritivo aos estrangeiros, uma
legislao da dcada de 80, produzida em outro momento poltico: o contexto do
regime civil-militar de 1964 e inspirado na doutrina da segurana nacional e na
defesa do mercado domstico ao trabalhador brasileiro, como j referido
anteriormente54. Uma legislao que buscava viabilizar uma poltica migratria no
sentido de reduzir o fluxo de estrangeiros ao utilitarismo para economia e adequar a
legislao aos princpios fixados em 1976 para a imigrao e o fechamento do Brasil
ao exterior daquele momento, na administrao de Ernesto Geisel (CASTRO, 2012,
p.15).
Como descreve Milesi (2009, p. 58), a axiologia do Estatuto do Estrangeiro
defende a ideologia recorrente dos regimes autoritrios, apresentando o estrangeiro
como algum que mina a coeso social, trazendo anarquia e subverso de valores,
sendo assim perigoso para o pas. Isto , a vinda e estadia definitiva do estrangeiro
no pas tornou-se uma exceo, obedecendo aos critrios de proteo de mercado e
da segurana nacional, ao que podemos acrescentar o reforo da agenda poltica
global da securitizao das migraes desde o incio do sculo XXI, conforme Betts
e Loescher (2011, p.10).
Tal legislao, alm de restringir direitos e aumentar a burocracia para
regularizao de estrangeiros, no sentido de exigncias de vrios documentos,
tambm acabou por pulverizar e fragmentar a questo migratria para recebimento e
acolhimento de estrangeiros, solicitantes de refgio ou no. Exatamente como nas
legislaes esparsas anteriores ao tempo do incio do regime civil-militar de 1964, ou
mesmo no perodo do Estado Novo (CAHALI, 2010; CARNEIRO, 2010; KOIFMAN,
2012).
Em outras palavras, mantm a questo dos vistos de trabalho no Ministrio do
Trabalho e do Emprego, os vistos de entrada na Polcia Federal (Ministrio da
Justia), alm da prvia competncia do Ministrio das Relaes Exteriores para os

53
IBIDEM.
54
Estatuto de Estrangeiros Lei 6815/1980. Artigo 2 Na aplicao desta lei atender-se-
precipuamente segurana nacional, organizao institucional, aos interesses polticos,
socioeconmicos e culturais do Brasil, em assim defesa do trabalhador nacional.
 175

vistos diplomticos e consulares, colaborando, assim, para uma confuso e falta de

entendimento por parte dos imigrantes e refugiados quanto compreenso da
burocracia procedimental brasileira e a certeza de quais seriam as instituies
competentes para recorrerem55. E ainda permanecendo enquanto legislao atual
(CAHALI, 2010; CASTRO, 2012), demonstrando o controle migratrio restritivo e
burocratizado, evidenciando as hipteses de Hathaway (2007, p. 56-57), Betts,
Loescher e Milner (2008, p.124) e Betts e Loescher (2011, p. 10), no sentido de
normas e aes polticas restritivas feitas por pases do hemisfrio sul, repetindo a
linguagem securitria dos pases do hemisfrio norte.
Ao longo dos ltimos 30 anos, sucessivos governos civis iniciaram projetos de
reformulao da legislao para estrangeiros, sem conseguir terminar o processo.
Durante a administrao de Fernando Collor de Melo (1990-1992), houve uma
primeira tentativa (P.L 1.813/91), que foi arquivada na Cmara dos Deputados, por
falta de interesse poltico.
Por sua vez, o presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) enviou
proposta de nova lei para estrangeiros ao Congresso Nacional, mas o projeto de lei
ficou parado durante muito tempo, recebendo dezenas de emendas, e acabou sendo
retirado de pauta (SPRANDEL, 2012). Neste perodo, o Conselho Nacional de
Imigrao veio formulando a poltica migratria e opinando pontualmente sobre
alteraes da legislao relativa imigrao, reunindo governo e sociedade civil
(SPRANDEL, 2012).
Em uma das ltimas tentativas (P.L 5.655/2009), na administrao de Luiz
Incio Lula da Silva (2003-2010), o projeto procurava desvincular a imigrao
estrangeira da segurana nacional e do utilitarismo, e colocar sob a tica dos direitos
humanos, enquanto uma lei de migraes, procurando transformar o Conselho
Nacional de Imigrao em um Conselho de Migrao (DE ALMEIDA, 2010;
VENTURA, 2012), no entanto um processo ainda no concludo.
Ou seja, mesmo com as atualizaes do CNIG (no caso de imigrantes de
forma geral) e do CONARE (no caso de refugiados), ainda permanece uma
legislao pulverizada e restritiva enquanto diretriz de poltica migratria para o
Brasil, sob a tica da segurana nacional e da proteo ao trabalhador local.

55
O jornalista britnico Mark Hillary lanou o livro Reality Check: Life in Brazil Through the Eyes of a
Foreigner (2012), em que narra dificuldades e a burocracia brasileira para conseguir vistos para o
trabalho e para instalao no pas.
 176

Em outros termos, parece existir falta de vontade poltica e de consenso entre

os diferentes atores polticos para aprovao de reforma no Congresso Nacional e
no Poder Executivo, pelo menos desde o incio da dcada de 90. Nas palavras de
Milesi (2009, p. 60), falta pensar a migrao como um fato social e uma questo de
direitos humanos que pressupe um novo conceito de imigrante onde o ser humano
no seja simplesmente um estrangeiro, mas um cidado.
O Chefe da Diviso de Estrangeiros da Polcia Federal no Rio de Janeiro,
Ogdacgy Junior, que no conhecia o trabalho da Critas Arquidiocesana do Rio de
Janeiro naquele momento56 mostrou sua perspectiva de segurana pblica e
nacional, enquanto um contraponto aos demais palestrantes a respeito dos
imigrantes internacionais, principalmente daqueles que migraram irregularmente
para o pas:

Ningum se atreve a realmente dizer quantos clandestinos, quantos

estrangeiros irregulares ns temos no pas; um nmero sombrio. Mas eu
no me espantaria se esse nmero fosse equivalente ao dos regulares.
Diariamente ns encontramos, nos so apresentados situaes l na
Delegacia de Imigrao de estrangeiros que vm para regularizar a sua
situao no pas. Como? Normalmente ou porque vo se casar ou porque
tiveram filho brasileiro. O quadro que a gente v que entraram
clandestinamente se valendo de documentos falsos ou entraram pela
fronteira terrestre e no passaram no posto de migrao. O numero de
chineses que tem entrado muito grande, asiticos tambm alguns,
africanos em grande quantidade, e tambm do Leste Europeu vem
crescendo.............Eu me pergunto se o pas est preparado para atender
tambm esta demanda dos estrangeiros irregulares....Ora, se migraram
irregularmente tudo leva a crer, e esta a realidade que ns
vemos,que uma mo de obra extremamente desqualificada, no tem
preparo........e vem para c, no caso dos chineses, porque procuram
maior liberdade poltica, porque o sistema l mais severo, porque as
condies de vida no so como as nossas, e porque nosso dinheiro
favorece. Enfim, eles buscam melhores condies de vida. Eu volto a
perguntar: o nosso pas teria condio de salvar o planeta? Atender a
tantos estrangeiros que passam por inmeras dificuldades? Ser que no
57
seria o caso de cada pas solucionar os seus prprios conflitos? (Grifo
nosso)

56
Entrevista com Fabrcio Toledo, advogado da Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, em
26.08.2012, atuando na organizao desde 2008, e que exps que aps o evento Direito dos
Migrantes no Hotel Ipanema, os representantes da Polcia Federal participantes do evento
procuraram a instituio para conhecer melhor e aproximar-se do trabalho da organizao no
governamental ligada Igreja Catlica. Pelo menos aqueles representantes participantes do evento,
porque anteriormente, representantes anteriores conheciam o trabalho da Critas, previamente.
57
Palestra no Seminrio Direito dos Migrantes no Brasil o Estatuto do Estrangeiro como Lei de
Migraes, promovido pela Secretaria Nacional de Justia, de 16 a 18 de maio de 2012, no Hotel
Ipanema, no Rio de Janeiro. Disponvel em:
http://www.ippdh.mercosur.int/backend/Uploads/Relatorio_seminario.pdf. Acesso em 15.12.2012.
 177

A viso restritiva em relao mobilidade humana de imigrantes

internacionais para o territrio brasileiro aparece muitas vezes no depoimento do
representante estatal, citando vrias vezes o Estatuto de 1980 e o envolvimento dos
estrangeiros em crimes ao adentrar no territrio nacional. Assim como uma
impossibilidade estrutural do Brasil (e da prpria polcia federal) em atender ao fluxo
irregular contnuo de imigrantes internacionais, incluindo possveis solicitantes de
refgio e refugiados propriamente ditos, em uma tendncia de criminalizao de
solicitantes de refgio, enquanto mentirosos ou que somente querem beneficiar-se
do sistema social e poltico do pas, o que evidencia o raciocnio de Benhabib (2012,
p.22).
O representante da Polcia Federal demonstra uma preocupao com o
aumento do ingresso de estrangeiros no territrio brasileiro e o consequente
aumento da demanda de servios prestados pela instituio, mostrando os
problemas da diminuio do quadro efetivo de recursos humanos na Polcia Federal.
Alm de evidenciar que existe uma falta de integrao entre o Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE) e o Ministrio da Justia (MJ) no que diz respeito ao
sistema de emisso de vistos de entrada para estrangeiros, enquanto um problema
de segurana.
Demonstrava-se neste sentido a fragmentao na gesto da questo
migratria nacional. Isto , nesse caso, a ausncia de um sistema informatizado
dos vistos emitidos pelo MRE para verificao da Polcia Federal, o que
melhoraria a fiscalizao nos aeroportos e portos brasileiros, segundo seu
depoimento58.
No caso dos chineses, segundo o representante, eles mostram vistos de
trabalho ou um visto coreano, cuja falsidade no possvel identificar
imediatamente. Ele tambm aborda o assunto de uma possvel perseguio poltica
aos chineses, alm da migrao econmica. O que seria o caso deste possvel
chins que migrasse irregularmente solicitar refgio perante as autoridades
nacionais com fundamento na perseguio poltica. No entanto, muitas vezes esse
pedido sequer chega a ser formulado por falta de informao do prprio estrangeiro,
como constata De S (2011, p.93), Defensor Pblico da Unio.

58
Palestra. Disponvel em: http://www.ippdh.mercosur.int/backend/Uploads/Relatorio_seminario.pdf.
Acesso em 15.12.2012.
 178

Como expe De S (2011, p. 93), parece que a nica forma de harmonizar o

procedimento administrativo sumrio da deportao com o direito do imigrante de
solicitar refgio no Brasil efetivar-se a intimao da Defensoria Pblica da Unio
(DPU) para participar do procedimento administrativo, assim que este imigrante
internacional em situao irregular ou indocumentado seja detido pela Polcia
Federal.
Estabelecer uma poltica administrativa clara e precisa sobre os institutos do
refgio, da deportao, da expulso e da extradio, conforme avaliao do
Defensor Pblico da Unio continua sendo ambguo e nebuloso. Corroborando suas
afirmativas, por exemplo, somente a partir do convnio firmado entre DPU e
CONARE, no ano de 2012, os solicitantes de refgio passaram a ter assessoria
jurdica especializada e contnua para o encaminhamento e o esclarecimento de
seus pedidos, inclusive serem entrevistados por membros da DPU59.
No caso do projeto de lei iniciado na Cmara dos Deputados, P.L.5.655/2009,
mencionado pelo presidente do CNIg, que visava transformar o estatuto em uma Lei
de Migraes, poderia modificar o status de um solicitante de refgio ou mesmo de
um refugiado no pas. O atual presidente do CONARE, tambm Secretrio Nacional
de Justia, Pires Junior, iniciou mais uma tentativa de criao de nova legislao 60,
constituindo uma comisso de especialistas pelo Ministrio da Justia para elaborar
uma nova proposta de anteprojeto que seja plural e democrtica, abandonando a
proposta anterior de 2009. No entanto, ainda encontra-se no terreno da formulao
das polticas e nas consultas pblicas tal iniciativa, e no uma realidade.
Por sua vez, o Ministrio da Sade, representado no CONARE por Marcus
Vinicius Quito, especialista em sade do trabalhador e enfermeiro, explicita o
funcionamento do Sistema nico de Sade (SUS) que funciona sob a lgica de
nveis de organizao de servios de sade, vinculados diretamente aos gestores
responsveis pelo sistema (QUITO, 2007, p.67), e como pode beneficiar e incluir os
refugiados e solicitantes de refgio presentes no pas.
Frisa a importncia do acompanhamento dos refugiados pelas equipes de
Sade da Famlia e que o conhecimento dos trs nveis de organizao dos servios

59
Disponvel em http://oestrangeiro.org/2012/11/06/atuacao-conjunta-da-snj-dpu-e-conare/ Acesso
em 15.12.2012.
60
Disponvel em http://www.justica.gov.br/portal/ministerio-da-justica/ministerio-da-justica-inicia-
reformulacao-na-legislacao-sobre-migracao.htm. Acesso em 27.07.2013.
 179

de sade no pas uma ferramenta importante para fortalecer a insero dos

refugiados no SUS (QUITO, 2007, p.64), de forma isonmica com os nacionais.
At mesmo porque, como salienta a coordenadora do Programa de
Reassentamento Solidrio de Refugiados no Rio Grande do Sul, Wapechowski,
muitas vezes os refugiados chegam ao pas com doenas crnicas, psicolgicas ou
emocionais, adquiridas ao longo de uma trajetria de vida acidentada e desagregada
socialmente61.
O CONARE tambm estabeleceu em seu funcionamento o regime de fast
track para casos de urgncia no exame de solicitaes quanto aos reassentados. A
vida do(s) individuo(s) est em risco extremo e iminente, e o pedido e sua proteo
no podem esperar os procedimentos burocrticos comuns de exame da instituio
colegiada que podem durar at um ano. Neste regime, dispensa-se a entrevista
pessoal com o(s) candidato (s), baseando-se o processo decisrio governamental
nos documentos exclusivamente apresentados pelo ACNUR, conforme Resoluo
Normativa n.14 da instituio, de 27 de dezembro de 2011.
Conforme a diretriz normativa, a deciso a respeito das solicitaes de
reassentamento caber aos membros do CONARE, que devem se manifestar seu
posicionamento com no mnimo qurum de quatro membros com direito a voto,
deliberando por maioria simples, tal qual a prioridade normal de processamento de
casos (Resoluo Normativa n.14, artigos 11 e 12).
O CONARE apresenta algumas limitaes, deficincias e desafios relativos
coordenao e execuo de polticas pblicas voltadas aos refugiados e aos
solicitantes de refgio presentes no pas, para alm da legislao regulamentadora
ou de sua composio; desafios relacionados aos procedimentos das autoridades de
fronteira, ao oramento pblico para o tema e aos recursos humanos para execuo
das polticas. Do mesmo modo que a celeridade nos procedimentos para o exame
das solicitaes, alm de saber o perfil completo dos refugiados presentes no pas
(alvo de uma pesquisa do IPEA em pleno andamento) e a implantao do CONARE
em tempo real como nomina o Coordenador Geral, FRANCA62.

61
Entrevista com Karin Kaid Wapechowski, Coordenadora do Projeto de Reassentamento Solidrio
de Refugiados no Rio Grande do Sul, em 30.08.2011.
62
Palestra de Virginius Jos Lianza da Franca, durante realizao do III Seminrio Ctedra Srgio
Vieira de Mello, em 18 de setembro de 2012, na PUC-SP. E entrevista no Ministrio da Justia, dia
25.01.2013.
 180

5.2.1.2 CONARE: limitaes, oramento e desafios.

Dentre as autoridades brasileiras presentes no CONARE, as maiores

preocupaes com segurana institucional e com o direito coletivo de uma
comunidade poltica em definir quem so ou no seus residentes, nos limites
evidenciados por Walzer (2003, p.67), ou seja, a identificao do imigrante com o
Estado de acolhida, o grau de afinidade, o auxlio mtuo com o Estado nacional; e
um nmero determinado que no coloque em risco a sociedade local, parece advir
das autoridades de fronteira, particularmente por parte dos agentes da Polcia
Federal, como constata Oliveira (2006, p. 190-192).
Esta assertiva tambm se verifica no depoimento do Chefe da Diviso de
Estrangeiros da Polcia Federal no Rio de Janeiro, por razes ligadas a sua prpria
funo de controle migratrio, do treinamento policial e das prioridades dos agentes
pblicos no combate ao crime em relao aos imigrantes de forma geral, e aos
refugiados em particular. Ainda assim, a tendncia da instituio poltica de
decises consensuais, ainda que persistam divergncias pontuais sobre os casos,
conforme Franca63.
O CONARE tem como principal protagonista a representao do Ministrio da
Justia, pois no centro do processo decisrio da instituio, ao exercer a presidncia
do rgo, e ainda existir a representao da Polcia Federal no colegiado. Sendo
assim, o Ministrio no deixa de estar super-representado, visto que o
Departamento de Polcia Federal est submetido ao Ministrio da Justia,
concedendo uma representao dobrada instituio.
Esta instituio poltica, o Ministrio da Justia, est no centro decisrio da
poltica para refugiados, pelo menos desde o tempo do Estado Novo de Getlio
Vargas (CARNEIRO, 2010; KOIFMAN, 2012), visto que atualmente o prprio
CONARE funciona no mbito deste ministrio, submetido ao Departamento de
Estrangeiros, e que por sua vez est submetido Secretaria Nacional de Justia.
Todos funcionando no interior da mesma instituio. Observe-se o desenho
institucional:

63
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE Comit
Nacional para Refugiados, no Ministrio da Justia, em 25.01.2013.
 181

Figura 4: Organograma da Secretaria Nacional de Justia e localizao do CONARE

Fonte: Site do Ministrio da Justia (www.justica.gov.br)

Ao analisar o quadro em que est inserido o Comit Nacional para

Refugiados, percebe-se que uma instituio poltica ligada ao Departamento de
Estrangeiros, que por sua vez est submetido Secretaria Nacional de Justia,
 182

sendo este departamento uma das divises da secretaria, e um dos articuladores da

poltica migratria brasileira. A partir destas ligaes busca tentar fazer funcionar
uma burocracia racional para gerir diretamente as questes voltadas aos refugiados.
A Secretaria Nacional de Justia mais um dos departamentos do Ministrio
da Justia, e o atual Secretrio Nacional tambm o atual presidente do CONARE,
Paulo Abro Pires Junior. Ele, assim como o Coordenador Geral, Virginius Jos
Lianza da Franca, assumiu seu cargo a partir de junho de 2012. E tal situao,
assim como as disputas internas por espao poltico no interior destas instituies,
esclarecida pelo Coordenador Geral64:

At junho 2012 havia um entrave logstico, por questes administrativas.

Ns temos dois rgos temos um Conselho e um Comit. O Conselho
Nacional de Combate Pirataria (CNCP) e o Comit Nacional para
Refugiados (CONARE). O CNCP fica dentro da estrutura da Secretaria
Executiva do ministrio, e o CONARE dentro da estrutura da Secretaria
Nacional de Justia. Por acordos administrativos, o presidente do CNCP
era da Secretaria Nacional de Justia, e o presidente do CONARE era da
Secretaria Executiva.....e de vez em quando aconteciam choques. Em maio
de 2012, o Ministro de Estado da Justia resolveu fazer por bem voltar
cada um a suas origens, e por isso houve a troca de presidncia

Uma administrao burocrtica racional significa a dominao em virtude do

conhecimento e do profissionalismo, segundo Weber (2012, p. 147), pois a
burocracia tem a tendncia de fortalecer este conhecimento profissional. A
burocratizao das instituies trazia a dominao racional-legal devido tendncia
do nivelamento pelo recrutamento universal (concurso pblico) dos
profissionalmente mais qualificados e impessoalidade formalista daqueles que
representam o Estado.
A modernizao na perspectiva weberiana vista como um processo de
racionalizao, de autonomia administrativa em diferentes esferas, em que a ordem
racional destaca a burocracia pelas qualidades que torna seu carter
essencialmente mais definitivo do que qualquer outro, ou seja, pela especializao
do conhecimento e pelo treinamento racional (WEBER, 2012, p. 142-146).
O tipo mais puro de dominao legal que traz a modernizao aquele que
se exerce por meio de um quadro administrativo burocrtico, onde o grau de

64
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE Comit Nacional
para Refugiados, no Ministrio da Justia, em 25.01.2013.
 183

qualificao profissional deve crescer (WEBER, 1999, p. 144-145), e que pode estar
restringida ou limitada pela colegialidade especfica, em que se confia uma
preparao e exposio de determinados assuntos de sua competncia aos
especialistas. Enquanto que a deciso cabe a todos os participantes por meio de
votao (WEBER, 1999, p. 180-181), como indica a composio e o funcionamento
do CONARE.
Neste sentido, desde sua criao, os funcionrios do CONARE, assim como
aqueles que ocupam os cargos ministeriais, vm recebendo treinamento e cursos a
respeito do instituto do refgio, do direito internacional dos refugiados e sobre a
situao dos mesmos no pas65. Os representantes do Ministrio do Trabalho e do
Emprego (Paulo Srgio de Almeida), assim como do Ministrio da Sade (Marcus
Vinicius Quito), so os mesmos h muito tempo, sendo indicados por seus
ministrios e nomeados pelo Presidente da Repblica. O que favorece a
especializao e o domnio do tema, do mesmo modo que determinando
revezamento entre a Critas Arquidiocesana de So Paulo e do Rio de Janeiro.
No entanto, aparece certo grau de rotatividade entre os demais membros. Ou
seja, os representantes do Ministrio da Justia, do Trabalho e da Sade, assim
como da sociedade civil organizada e da comunidade internacional ficaram nos
postos do CONARE por longo tempo, neste caso favorecendo a especializao. Nos
demais representantes, houve um grau de rotatividade acentuado, no perodo
examinado de 1998 at 2012.
Acrescente-se a isso, a necessidade de superar as prticas polticas
histricas, apontadas por HOLANDA (1995, p. 146), de que somente
excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionrios
puramente dedicados aos interesses objetivos e fundados nestes aspectos.
Conforme HOLANDA (1995), o predomnio ao longo da histria brasileira foi o das
vontades particulares, pouco adepto da ordenao impessoal, e profundamente
ligado ao patrimonialismo e a famlia.
Alm disso, faltam recursos humanos e estruturais para operacionalizar uma
poltica impessoal e global para refugiados de forma mais ampla no sentido

65
Entrevista com Paulo Srgio de Almeida, presidente do Conselho Nacional de Imigrao (CNIg) e
membro do CONARE, representante do Ministrio do Trabalho e do Emprego, em 17/05/2012, no
evento Seminrio Direito dos Migrantes o Estatuto do Estrangeiro como uma nova Lei de Migrao,
de 16 a 18 de maior de 2012, no Hotel Ipanema, no Rio de Janeiro.
 184

weberiano em todo o pas. De modo que estabelea um sistema administrativo e um

corpo de funcionrios suficiente e coordenado, na enunciao do Coordenador
Geral:
A princpio, o CONARE, assim como toda a administrao pblica brasileira
dentro do Ministrio da Justia, sentimos a dificuldade no quadro de
pessoal. Mas h um indicativo de concurso pblico para 2013 e 2014 que
deve trazer um princpio de alento para todas as reas do Ministrio,
inclusive a rea que trata de refugiados...............Para alm disso, dessas
limitaes do nosso corpo tcnico, procuramos algumas parcerias no
mbito do prprio ministrio, no mbito de nossa prpria estrutura,
como o acordo de cooperao com a DPU, que est presente em
grande parte do pas. Temos solicitantes de refgio em 82 municpios e
contamos com um passivo de 1461 solicitantes a serem entrevistados at o
momento....... As solues existem, e contamos com estas ramificaes, e
estamos buscando acordos de cooperao tcnica com a UNB e o
UNICEUB para estgio, a princpio com os alunos do cursos de Relaes
Internacionais e do Direito que a princpio impactam primeiro. E com o
IPEA para contabilizar os refugiados e seus problemas econmicos em
todo o pas.

Para alm da catalogao numrica, pois isto ns temos de forma

aproximada, os refugiados no so apenas nmeros, mas so pessoas que
ainda esto desprotegidos pelo Estado brasileiro. Ns precisamos traar
polticas mnimas no que tange ao instituto do refgio, demandas
administrativas, demandas internas no mbito da nossa prpria legislao.
Nosso anseio inserir os refugiados nas polticas pblicas que j
66
existem para os brasileiros como um todo . (Grifo nosso)

O Coordenador Geral destaca as parcerias que a instituio vem fazendo

notadamente com a Defensoria Pblica da Unio e com as universidades, para
responder aos desafios da celeridade nas decises e qualificao nos
procedimentos, e que a poltica tm sido incluir os refugiados nas polticas pblicas
disposio de todos os brasileiros, sendo o objetivo final o denominado CONARE
em Tempo Real67 a possibilidade do atendimento de solicitantes de refgio por
parte da instituio de maneira imediata.
A incluso de refugiados nas polticas existentes do pas mencionadas pelo
Coordenador refere-se s tentativas junto ao programa social do governo Minha
Casa Minha Vida, executado pela Caixa Econmica Federal, da mesma forma que
o Benefcio da Prestao Continuada (BPC), no mbito do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. E tambm a incluso nos programas do
PROUNI (Programa Universidade para Todos) e FIES (Fundo de Financiamento
Estudantil), do Ministrio da Educao, quando preencher os requisitos exigveis

66
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE Comit
Nacional para Refugiados, no Ministrio da Justia, em 25.01.2013.
67
IBIDEM.
 185

para sua insero, assim como o programa Bolsa Famlia, ao tambm preencher os
requisitos mnimos.
Todavia, tais possibilidades ainda no so uma realidade, existindo muitos
entraves burocrticos e administrativos. A Defensoria Pblica da Unio (DPU) no
Estado do Rio Grande do Sul teve que realizar procedimento atravs de Ofcio de
Direitos Humanos e Tutela Coletiva, direcionado Caixa Econmica Federal para a
incluso de refugiados na poltica pblica de acesso moradia do Minha Casa
Minha Vida. Pois, diversas solicitaes dos deslocados haviam sido indeferidas pela
instituio com base na ausncia do visto permanente no pas68.
Do mesmo modo que o Benefcio da Prestao Continuada (BPC) que
consiste em um benefcio de um salrio-mnimo para pessoas com 65 anos ou mais,
e pessoa com deficincia de longo prazo, de qualquer idade que no possa se
sustentar, h restries impostas por decretos e resolues do Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS) que impedem o acesso do refugiado ao benefcio, como
verifica Milesi (2008, p.41-43; 2012,p.12).
Estas normas exigem a naturalizao do estrangeiro como condio de
acesso, contrariando o prprio texto constitucional de 1988 (que fala que a
assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independente de
contribuio seguridade social), somente sendo possvel a incluso mediante
deciso judicial (MILESI, 2012).
Alm disso, como ressalta a mesma Milesi (2012), as legislaes trabalhistas
e previdencirias so bastante esclarecedoras ao reconhecer aos estrangeiros o
direito aos mesmos benefcios previdencirios de que usufruem os nacionais. Ou
seja, a condio de estrangeiro no impediria a inscrio no sistema previdencirio,
podendo efetuar contribuies para a previdncia social pelo tempo legalmente
previsto e obter, ao final, a aposentadoria, bem como outros benefcios de carter
previdencirio.
Ainda assim, o Decreto n.6.214/2007 e n. 6.564/2008, e a Resoluo n.
435/97 do INSS vm impedindo o acesso dos refugiados presentes no pas ao
benefcio ao qual teriam direito. Tal quadro apenas altera-se com o acesso justia

68
Disponvel em: http://www.dpu.gov.br/index.php/inicio/imprensa/noticias21/16268-dpu-recomenda-
inclusao-de-refugiados-no-pgiados-no-programa-minha-casa-minha-vidarograma-minha-casa-minha-
vida. Acesso em 08.08.2013.
 186

por parte das redes de solidariedade e proteo aos refugiados, na atuao da

sociedade civil organizada (MILESI, 2012).
Assim como somente a Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR) e a
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), dentre as universidades pblicas,
apresentam mecanismos especficos voltados aos refugiados. Alm das iniciativas
de implantao da Ctedra Srgio Vieira de Mello por parte da Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (UFRGS), PUC-SP, Universidade de Vila Velha - ES, (UVV),
UNISANTOS-SP, Universidade Federal do Paran (UFPR) e Universidade Federal
da Grande Dourados (UFGD). Ou seja, um universo diminuto relativo quantidade
de universidades, faculdades e centros universitrios espalhados pelo territrio
brasileiro.
Como asseveram Bgus e Rodrigues (2011, p. 107), ao chegar ao Brasil, o
refugiado de forma geral enfrenta problemas dos mais simples aos mais complexos,
alm da dificuldade com o idioma, a compreenso da cultura local, a falta de
emprego e moradia e muitas resistncias por parte da indstria e do comrcio local
em contratar refugiados por falta de informao, preconceito e medo. Como percebe
umas das entidades no governamentais que auxiliam os refugiados (ONG-Adus) no
pas, apesar da falta de trabalhadores locais, persiste o receio do empresariado
brasileiro em contratar os deslocados69.
Neste diapaso, constata-se a assertiva de Haddad (2008) no caso brasileiro
de que os refugiados no so cidados no estado de acolhida e tambm no so
cidados no estado de origem, vivendo entre soberanias nacionais. No caso
brasileiro, assim como para os prprios imigrantes de forma geral, a questo se
agrava ainda mais, visto que no podem organizar-se politicamente ou exercer
manifestaes ostensivas no espao pblico, cometendo violao legal, segundo o
Estatuto do Estrangeiro (artigo 107).
Fugiram de seus pases de origem devido a fundados temores de
perseguio ou macias violaes de direitos humanos, no exercendo cidadania e
muitas vezes sequer considerados nacionais daquele estado (aptridas). E, ao
chegarem ao estado de acolhida, tambm no so considerados nacionais,
encontrando-se em uma situao transitria, ou uma zona cinza de exerccio de
direitos, constatados por Haddad (2008).

69
Disponvel em http://oestrangeiro.org/2013/10/22/refugiados-viram-mao-de-obra-qualificada/.
Acesso em 22.10.2013.
 187

Segundo o IPEA (2013, p. 83-84), as redes de proteo operam no auxlio da

execuo de polticas pblicas para refugiados e migrantes, incorporando vrias
instituies, organizaes sociais, universidades, que se unem na luta pela defesa
do instituto do refgio e aes solidrias de proteo, assistncia e integrao dos
migrantes e dos refugiados.
Essas redes de proteo e assistncia tm abrangncia nas trs esferas de
governo, nas cinco regies do pas e em diferentes setores de atividade, cumprindo
o papel de ajudar os solicitantes de refgio ou refugiados, instru-los e inform-los
sobre seus deveres e atuao na dinmica poltica, quando os refugiados e
solicitantes decidem emigrar, buscando minimizar os riscos (IPEA, 2013, p. 83-84).
Ou seja, defender a doutrina integral dos direitos humanos em relao aos
solicitantes e aos refugiados, tal como analisa Carlos Andr Lucena da Cruz (2008,
p. 61).
Frisando que a doutrina integral dos direitos humanos significa aquela que
rechaou as divises de direitos em geraes, procurando compreender os direitos
humanos como um ncleo uno e inderrogvel de direitos, emanados desde a
Declarao Universal da ONU, de 1948, reforado pela Declarao de Viena, de
1993. Isto , de que os direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais
formam um ncleo uno, cumulativo e que se encontra em expanso, conforme
esclarece Trindade (2000, p. 101-103), pelo menos normativamente.
E o Estado no s um conjunto de burocracias, tambm um sistema legal
normalmente apoiado pela supremacia da coero mantida por suas instituies
sobre o territrio que elas delimitam. Este sistema legal reconhece e constitui como
pessoas legais, portadoras de direitos subjetivos, aos indivduos no territrio do
estado, tal como frisa ODonnell (2013, p.49). E neste sentido, os solicitantes de
refgio e refugiados ainda no so completamente portadores destes direitos, sendo
socorridos por uma rede de solidariedade da sociedade civil organizada.
Esta rede composta de, aproximadamente, 40 instituies, presentes em
todas as regies do Brasil que, articuladas pelo Instituto de Migraes e Direitos
Humanos (IMDH) e com o apoio do ACNUR, est unida no compromisso
humanitrio de recebimento e reassentamento de refugiados, a defesa dos direitos
subjetivos, a promoo e a integrao de imigrantes internacionais presentes no
Brasil, pressionando o governo, quando for o caso (IPEA, 2010, 2013).
 188

No entanto, no h dvidas sobre as limitaes de recursos humanos e de

estrutura disposio para coordenar polticas pblicas, assim como os casos em
que ainda no tinham sido resolvidos ou examinados pelo CONARE acumulados
dos anos anteriores70. O organismo colegiado ocupa uma pequena sala do
Ministrio da Justia, e as funes no so remuneradas, visto que considerado
servio relevante, de acordo com o artigo 15 da Lei 9.474/1997.
Desde o incio de seu funcionamento em 1998, se a instituio vem atuando
de maneira criteriosa e atravs de decises tcnicas rigorosas (LEO, 2006, 2007),
apresenta somente cerca de nove funcionrios especializados na estrutura
administrativa para fazer a gesto direta da poltica para refugiados com
procedimentos e decises que demoram demasiadamente. Reunies que giravam
em torno de 45 em 45 dias, mas que passaram a ocorrer em torno de 30 em 30
dias71.
Ou seja, a equipe do CONARE conta com uma Coordenao Geral, uma
Coordenao Adjunta, cinco assessores que cuidam das entrevistas aos solicitantes,
os oficiais de elegibilidade, duas atendentes e dois estagirios, um espao fsico
limitado no interior do Ministrio da Justia, alm da substituio paulatina dos
funcionrios terceirizados pelos concursados, em todo o Ministrio 72. Isto , uma
equipe muito reduzida que possui um limitado grupo de agentes pblicos para
realizar o trabalho de coordenao e estmulo de polticas para refugiados por todo o
pas, de modo a fazer funcionar a burocracia racional weberiana, em um contexto
global de securitizao de migraes internacionais e opinies pblicas nocivas aos
imigrantes e refugiados (BETTS, 2010; BETTS; LOESCHER, 2011, p.18-19).
O representante do ACNUR no Brasil, Andrs Ramirez, assevera a
necessidade da melhoria do CONARE, assim como a respeito do treinamento da
polcia federal:

70
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE Comit
Nacional para Refugiados, no Ministrio da Justia, em 25.01.2013.
71
Palestra de Paulo Abro, atual presidente do CONARE, no 3 Curso de Direito Internacional de
Refugiados para Professores Universitrios. Curitiba, 04 de outubro de 2012, na sede da Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB).
72
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE Comit
Nacional para Refugiados, no Ministrio da Justia, em 25.01.2013. Palestra de Paulo Abro, atual
presidente do CONARE, no 3 Curso de Direito Internacional dos Refugiados para Professores
Universitrios. Curitiba, 04 de outubro de 2012, na sede da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
 189

Por outro lado, temos a participao do ACNUR como um membro que tem
direito a voz, no a voto....acho que tambm este um elemento que
temos que reconhecer que muito importante........mas CONARE aqui no
pas est um pouco fraco porque tem muito pouco pessoal, este um tema
que j temos colocado, e aqui temos membros importantes do CONARE
que sabem que estou falando verdade, assim. Temos muitos casos
de pessoas que solicitaram a condio de refugiados e que o nmero
de funcionrios do CONARE no tem como poder resolver as
questes desta quantidade de pessoas que esto solicitando a
condio de refugiado; ento tem que ser fortalecido o CONARE, com
certeza tem que estar fortalecido, este um ponto fundamental.
importante tambm avanar mais no treinamento da polcia federal,
tem muita rotao de agentes e que acontece no somente aqui no
Brasil, e temos muitas pessoas novas que esto nos pontos de entrada, na
73
fronteira, e que temos que avanar mais no treinamento deste pessoal
(Grifo nosso)

As decises podem demorar em mdia quase um ano74, permitindo que

muitos solicitantes utilizem o instituto do refgio como meio de permanncia no pas
por outros motivos. Mesmo no sendo solicitantes com fundados temores de
perseguio ou apresentando histricos de vida que em que se possam reconhecer
os requisitos para o refgio, ainda que exista o desafio das chamadas migraes
internacionais mistas (BETTS, 2010; LONG, 2013, p.13-15).
O prprio ACNUR vem admitindo a existncia do uso abusivo do instituto, no
apenas no Brasil, mas em todo o mundo (EXCOM, n.79, 1996; n.30, 1983), e
autoridades de fronteira do Brasil vm afirmando a utilizao distorcida do refgio
por parte de solicitantes e o envolvimento destes em crimes previstos na legislao
nacional (ANDREATA, 2012).
Assim como a explorao de solicitantes por parte dos chamados coiotes,
os atravessadores que exploram a situao vulnervel daqueles que tentam migrar
para outros pases necessitando de proteo humanitria, alertado pela organizao
Anistia Internacional desde o final do sculo XX (1997, p. 12), e tambm
mencionado pelo Diagnstico sobre Trfico de Pessoas no Brasil, do Ministrio da
Justia (MJ, 2013, p. 36), em torno das migraes internacionais mistas.
O Diretor Regional da Associao dos Delegados da Polcia Federal (ADPF),
no Rio de Janeiro, Rafael Andreata, expe que as autoridades migratrias nos
aeroportos ficam impossibilitadas de emitir juzo de valor acerca do desembarque

73
Palestra no Seminrio Direito dos Migrantes o Estatuto do Estrangeiro como uma nova Lei de
Migrao, de 16 a 18 de maior de 2012, no Hotel Ipanema, no Rio de Janeiro.
74
Entrevista com Virginius Jos Lianza da Franca, Coordenador Geral do CONARE, no Ministrio da
Justia, em 25.01.2013. Assim como palestra de Paulo Abro, presidente do CONARE, no 3 Curso
de Direito Internacional para Professores Universitrios, em Curitiba, 04 de outubro de 2012.
 190

dos passageiros que inutilizam o passaporte durante a viagem e anunciam

solicitao de refgio, restando apenas encaminhar os pedidos ao CONARE. E,
assim, tornam difcil o combate do uso indevido do instituto, gerando certa
vulnerabilidade nas fronteiras do pas, conforme sua avaliao (ANDREATA, 2012).
O Delegado Federal no aeroporto internacional de Cumbica, em
Guarulhos/SP, Lus Pardi, concede importante depoimento sobre este aspecto75:

Os aeroportos brasileiros no tm estrutura para fazer este tipo de servio.

Seja por falta de estrutura, seja pela falta de policiais federais. necessrio
criar um departamento do CONARE, uma sala separada, dentro da rea
restrita dos aeroportos internacionais do pas.No atual estado no tem
como separar os inadmitidos, dos refugiados, dos imigrantes, ficando
todos juntos. A partir do momento que voc no separa cria um
imbrglio muito grande. Com a estrutura prpria do CONARE nos
aeroportos, no momento que o estrangeiro solicitasse refgio
automaticamente a polcia federal iria leva-lo ao CONARE. Iria ouvi-lo em
declaraes, vai saber das situaes que interessam ao CONAREe iria
mant-los ali provisoriamente. E a partir do sim ou do no ele seria
mandado para Critas ou algum rgo responsvel, ou seria tirado do pas,
de modo a auxiliar as autoridades de fronteira neste ponto. Que o
CONARE tomasse uma rea do aeroporto para somente fazer isto.
Sinceramente estaria resolvida a questo. E digo mais, na questo dos
portos tambm. Do modo como est, a partir do indeferimento do
CONARE, ele (o solicitante de refgio) estando na Critas ou solto pela
cidade, ele desaparece e no se tem mais notcias dele.

Por falta de recursos humanos e estruturais a polcia federal no tem como

separar todos os casos que se apresentam de imigrantes estrangeiros nos
portos e aeroportos do Brasil, visto que muito difcil identificar todos
aqueles que realmente precisam de ajuda, os refugiados, daqueles que
no precisam, pois envolvidos em crimes de todos os tipos, e aqueles que
migram por vrias razes. Ento ficam todos juntos no mesmo local.
Diferenciar caso a caso os somalis, os nigerianos, os eritreus, ou oriundos
da Costa do Marfim muito difcil, pois no tem documentos, e no te
contam a mesma histria. A mentira faz parte da espcie humana e nem
todo mundo bom por natureza.

Uma mdia de cinco pessoas por semana vindas geralmente da Somlia,

Eritria, Costa do Marfim e Nigria se apresentam no aeroporto pedindo
refgio, cuja origem vem da ao de coiotes. Eles ficam todos na rea
restrita do aeroporto, tendo pagado 3, 5 ou 10 mil dlares para estas
pessoas, para conseguir fugir do pas. Normalmente oobjetivo no entrar
no Brasil, e sim ir para os Estados Unidos ou Europa.

Este depoimento, assim como a viso do Diretor Regional da ADPF no Rio de

Janeiro, evidencia o pressuposto de Arendt (1989, p. 317) a respeito de que polcias
nacionais muitas vezes podem ganhar poderes polticos para governar diretamente
solicitantes de refgio ou refugiados, at mesmo pela falta de estrutura migratria

75
Entrevista com Lus Pardi, Delegado de Polcia Federal lotado no aeroporto internacional de
Guarulhos, em So Paulo, dia 18.09.2012.
 191

como parece ser o caso brasileiro, mesmo em estados democrticos. Desta

maneira, tendo que lidar diariamente com estas populaes de expatriados nas
fronteiras, muitas vezes decidindo subjetivamente sobre indivduos que se
apresentam e/ou so identificados enquanto estrangeiros irregulares ou sem
documentao, corroborando as hipteses de Arendt (1989, p.317-321).
Estabelecem parmetros subjetivos no tratamento direto com imigrantes
dentro do poder discricionrio da legislao e de sua estrutura, tendo que enfrentar
cotidianamente as situaes de migraes internacionais mistas, e responder
rapidamente. Conforme Leo (2010, p. 94), os fluxos migratrios mistos, incluindo
refugiados, impem desafios processuais que devem ser tratados de forma
apropriada, evitando a presuno no primeiro contato de solicitao infundada,
assim como a excluso por nacionalidade e/ou julgamentos coletivos, mesmo na
ponta, ou seja, por parte dos agentes pblicos que atuam nas fronteiras.
E tal qual aponta Fabrcio Toledo, advogado da Critas Arquidiocesana do
Rio de Janeiro, no tem acontecido uma prtica de respeito por parte das
autoridades migratrias ao princpio do direito internacional dos refugiados, de que
na dvida deve-se decidir a favor dos solicitantes76. Configuram-se aes polticas e
interpretaes normativas restritivas vislumbradas por Betts, Loescher e Milner
(2008, p. 124) ou mesmo por Hathaway (2007, p.56-57).
Por outro lado, a viso do delegado federal em So Paulo e a opinio do
Diretor Regional da Associao dos Delegados da Polcia Federal no Rio de Janeiro
evidenciam tambm a utilizao imprpria do Estatuto dos Refugiados como forma
de mascarar o trfico internacional de pessoas, organizado por grupos criminosos e
por coiotes. O que consiste em uma inverso da sistemtica de proteo integral de
direitos humanos, tal como asseverado por Waisberg (2013), vislumbrando o perigo
e a falta de segurana para os Estados.
No depoimento dos delegados, narra-se que organizaes criminosas e
coiotes recrutam nacionais de zonas de conflitos (Somlia, Costa do Marfim, Eritria)
justamente por estes grupos conhecerem no apenas a legislao brasileira como
tambm o fato de que a solicitao concede carteira de trabalho e protocolo
provisrio de identificao. Neste sentido, utilizam-se dos dispositivos da legislao

76
Entrevista com Fabrcio Toledo, advogado da Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, que atua
na instituio desde 2008, no Rio de Janeiro, em 25.08.2012.
 192

para tentar legalizar a situao destes indivduos no pas supostamente sem

qualquer objetivo humanitrio, apenas para conseguir lucro financeiro e submet-los
posteriormente condio de escravido ou semiescravido.
Ou seja, como analisa Waisberg (2013), a facilidade em se obter
reconhecimento da condio de refugiado para aquelas pessoas vindas de pases
em conflito torna-se uma espcie de contrapartida para criminosos que oferecem
alternativas legais aos solicitantes em troca de sua liberdade, tornando-os
prisioneiros de grupos criminosos ou de coiotes. De forma que a permanncia no
Brasil passa a ser uma espcie de obrigao para ser cumprida por meio de um
trabalho no remunerado ou sub-remunerado, ligado aos ilcitos internacionais.
Estas pessoas, vtimas de trfico internacional de pessoas e algumas vezes
beneficiadas pela sistemtica do Estatuto dos Refugiados em um primeiro momento,
encontram-se potencialmente protegidas pela condio jurdica de refugiado at o
exame final por parte do CONARE, em Braslia (LEO, 2007; WAISBERG, 2013).
Posteriormente, no caso da confirmao pelo colegiado da instituio das razes
que justificaram o pedido, estes teoricamente no correm o risco de serem
deportados ou expulsos, podendo permanecer legalmente e trabalhar durante o
perodo em que permaneam as condies que justificaram o reconhecimento da
condio de refugiado.
A denominada Operao Liberdade deflagrada pela Polcia Federal no
Distrito Federal77 revelou o uso indevido do instituto do refgio por parte de pessoas
de Bangladesh que aliciavam seus compatriotas para trabalhar em condies
anlogas escravido no Brasil, exemplificando o alerta dos delegados federais de
So Paulo e do Rio de Janeiro.
Em relao cultura local, palestinos, paquistaneses e bengalis, a exemplo
das vtimas resgatadas pela Operao Liberdade, enfrentavam extrema dificuldade
para insero na sociedade brasileira, demonstrando as dificuldades da integrao
local dos refugiados, teorizado por Betts e Loescher (2011, p.18) a respeito das
preferncias dos estados em relao s solues duradouras, o que no inclui
majoritariamente a insero local.
Fundamentalmente pelas dificuldades de aprender a lngua portuguesa, alm
de adquirir conscincia social e poltica local, transformando-se em alvos

77
Disponvel em: http://www.dpf.gov.br/agencia/noticias/2013/05/operacao-liberdade-combate-trafico-
internacional-de-pessoas. Acesso em 17.08.2013.
 193

relativamente fceis para organizaes criminosas. E que, conforme argumentao

dos delegados federais em So Paulo e no Rio de Janeiro, e na verificao de
Waisberg (2013), objetiva-se recrutar pessoas que se enquadrem nos termos do
conceito de refugiado da lei brasileira enquanto forma de inserir imigrantes no
mercado local, pelo menos durante o perodo do exame das solicitaes.
Mas deve-se contextualizar que a noo de que as vtimas de trfico
internacional de pessoas possam ter direito ao status de refugiado relativamente
nova, tal como ressalta Piotrowicz (2008, p. 252). O tema discutido desde a
preparao das reunies consultivas globais do ACNUR no incio do sculo XXI. Em
julho de 2002, o projeto a respeito das Diretrizes Globais da entidade sobre o
assunto foi preparado, mas somente em 2006 a verso final foi publicada.
Nos aspectos preventivos, as diretrizes salientam o interesse da agncia da
ONU na responsabilidade de assegurar de que os refugiados, solicitantes de refgio,
aptridas e deslocados internos, no se tornem vtimas do trfico. No aspecto
posterior, que as vtimas ou potenciais vtimas do trfico internacional possam se
qualificar como refugiados e que seja reconhecida tal condio pelos estados
nacionais, e assim providenciada necessria proteo, quando for o caso especfico.
Em segundo lugar, reconhece expressamente que nem todas as vtimas ou
potenciais vtimas do trfico internacional de pessoas podem ser consideradas ou
podem ter direito ao estatuto de refugiado (PIOTROWICZ, 2008, p. 245).
Ou seja, segundo anlise da agncia da ONU, alguns indivduos vtimas das
aes dos grupos criminosos merecem o reconhecimento enquanto refugiado, mas
apenas uma parte, caso a caso, particularmente os pertencentes aos grupos sociais
ou polticos determinados (PIOTROWICZ, 2008, p.252), o que pode ser visto como
um acrscimo na interpretao da Conveno de Genebra de 1951, no Protocolo
Adicional de Nova York de 1967, e particularmente nas legislaes nacionais que
incorporaram as diretrizes dos acordos internacionais.
Importante ressaltar que a generalizao dos solicitantes de refgio, enquanto
vtimas internacionais de trfico ou previamente julgados praticantes de crimes
federais, pode resultar na concepo de Arendt (1989, p. 317) do tratamento direto
de solicitantes de refgio enquanto somente um caso de polcia e, assim, ficarem
impedidos de receber proteo e apoio. Esta tendncia poder piorar ainda mais o
tratamento aos solicitantes de refgio, caso tambm acontea aprovao do novo
 194

projeto de cdigo penal que criminaliza os movimentos migratrios internacionais

irregulares, assim como organizaes e pessoas que os ajudarem78.
Acrescente-se a isso o fato de que a Conveno de Genebra e a lei brasileira
tambm expem literalmente as clusulas de excluso, ou seja, a respeito das
pessoas que no podero ser consideradas refugiadas, particularmente os
envolvidos em crimes de trfico de drogas, os crimes considerados hediondos, os
crimes de guerra e contra a humanidade (artigo 3). Ou seja, os praticantes de tais
comportamentos tipificados penalmente, e no as vtimas do trfico internacional de
pessoas, que poderiam ento ser consideradas refugiadas dependendo do caso
especfico, como enunciado pelos estudos do ACNUR.
Neste sentido, o CONARE e as autoridades migratrias vm se preocupando
com o uso abusivo ou indevido do instituto do refgio, com decises tcnicas e
criteriosas desde sua criao, conforme atesta Leo (2007, p. 48). Exemplifica-se
quando narra razes de negao de solicitao de libaneses que j se encontravam
no Brasil h muito tempo, sem documentao, fazendo a solicitao posteriormente
em razo do conflito entre Israel e Lbano, no perodo de julho de 2006 a 28 de
agosto de 2006, requerendo a equiparao aos libaneses que chegavam
diretamente enquanto fruto do conflito (LEO, 2007).
Neste caso concreto, como exposto pelo mesmo autor, o CONARE aplicou as
concluses n.30, da 34 seo do ACNUR, de 1983, a respeito dos pedidos
manifestamente infundados ou abusivos do status de refugiado. Como registra o
mesmo Leo (2010, p.94), as concluses do ACNUR recomendam que as medidas
procedimentais, para tratar com pedidos infundados, no deve impedir o carter
individual do exame da condio de refugiado de cada solicitante, e nem suprimir o
direito ao recurso. Mesmo que tais solicitaes atravanquem os sistemas nacionais
de determinao de refgio, visto que um direito subjetivo do indivduo (SOARES,
2002; CAHALI, 2010).
Ou seja, as migraes sociais e econmicas e as migraes mistas, em que
ainda assim os imigrantes solicitam refgio como nico meio de entrar e permanecer
no pas, tendo em vista as restries e a burocracia legal imposta pelo Estado
(CAHALI, 2010; WAISBERG, 2013), ocorrem em um nmero cada vez maior desde
o incio do sculo. O que favorece a no diferenciao dos casos e o tratamento

78
Disponvel em: http://www.acnur.org/t3/portugues/noticias/noticia/para-acnur-novo-codigo-penal-
brasileiro-nao-pode-prejudicar-quem-busca-refugio-no-pais/. Acesso 23.10.2013.
 195

ostensivamente securitrio como ocorre no mundo europeu (BENHABIB, 2012;

HATHAWAY, 2007; BETTS, LOESCHER; MILNER, 2008).
Conforme a Coordenao Geral de Polcia de Imigrao da Polcia Federal,
em Braslia, a entrada de imigrantes internacionais no territrio brasileiro saltou de
3.394.000 em 2008, para cerca de 5.203.000 em 2012 (Mensagem eletrnica n.
039/2013 SIC/DIREX/DPF). Ou seja, surgiu desde o incio do sculo XXI um novo
ciclo ascendente de imigrao internacional em direo ao Brasil (ZAMBERLAM et
al, 2013, p.17), acelerado aps a crise global de 2008.
Em algumas oportunidades os imigrantes solicitam refgio quando no
existem os fundados temores de perseguio, e os demais requisitos da lei
9.474/1997, na avaliao dos diversos interlocutores agentes de fronteiras e
advogados entrevistados. Utilizam o instituto do refgio como mecanismo de
permanncia no Brasil, pressionando a burocracia nacional por mudanas
legislativas, simplesmente porque querem recomear suas vidas e conseguir
trabalhar, configurando migraes internacionais sociais e econmicas, e/ou so
alvos do trfico internacional de pessoas, conforme esclarece o presidente Paulo
Abro79.
Mas necessrio ressaltar que as organizaes criminosas atuam
exatamente em resposta ao fechamento ou dificuldades normativas impostas pelos
estados nacionais imigrao legal. Criando o negcio da facilitao do fluxo
migratrio indocumentado e das solicitaes de refgio infundadas, como salientam
Castaer (2000, p.148) e Neto (2005, p.307).
precisamente pelas dificuldades impostas pela legislao brasileira para a
imigrao legal (em torno do prolongamento e da pulverizao da burocracia, alm
da legislao obsoleta em vigor) que uma parte dos imigrantes opta por pressionar
tal situao, utilizando o instituto do refgio enquanto alternativa para permanecer no
pas, tais como imigrantes africanos e asiticos no Rio Grande do Sul, em So Paulo
e no Rio de Janeiro80.

79
Palestra no 3 Curso de Direito Internacional dos Refugiados, realizado em Curitiba/PR, na sede da
OAB-PR, em 04 de outubro de 2012.
80
Relatrio do Acompanhamento realizado pela rede de solidariedade no municpio de Caxias do Sul
aos Imigrantes Internacionais provenientes do Senegal. Caxias do Sul, Julho de 2013. Tambm
disponvel em http://oestrangeiro.org/2013/10/10/16-000-quilometros-para-pedir-refugio. Acesso em
10.10.2011.
 196

O fenmeno dos imigrantes internacionais indocumentados em busca de

trabalho e melhores condies de vida, solicitantes de refgio ou no, parece uma
resposta contradio entre a aplicao de polticas migratrias restritivas frente s
necessidades da economia globalizada e de grupos familiares em situao limite
(CASTAER, 2000, p. 148), desafiando legislaes restritivas e polticas
descoordenadas e deficientes, como parece ser o caso brasileiro.
O problema da irregularidade um dos principais entraves permanncia dos
imigrantes internacionais pobres no pas, especialmente para aqueles da Bolvia,
Colmbia, Haiti e Bangladesh, visto que apresentam pouca ou quase nenhuma
qualificao, encarados como inteis ou indesejveis. E assim, vivendo sob o
signo da desconfiana e da discriminao (BENHABIB, 2004, 2012; HADDAD,
2008).
Tal acontecimento ocorre especialmente devido vigncia da atual legislao
securitria, no contexto das restries s migraes internacionais e entrada de
mo de obra estrangeira, a no ser aquela especializada. Para os que no esto
enquadrados nesses critrios, as nicas possibilidades de regularizao e
permanncia so o casamento com cnjuge brasileiro ou o nascimento de um filho
no territrio nacional.
Como indica Leo (2010, p.94), os procedimentos de identificao de
refugiados devem ser individualizados e no coletivos. E tambm como opina
Wapechowski, coordenadora do Projeto de Reassentamento Solidrio de
Refugiados da Associao Antnio Vieira, no estado do Rio Grande do Sul, a
respeito da atrao por parte de empresrios brasileiros em busca de trabalhadores,
orientando grupos de trabalhadores estrangeiros a solicitar refgio tendo em vista as
dificuldades legais para entrada e permanncia no pas - Os bons no devem pagar
pelos pecadores81.
Ou seja, a questo central parece estar na celeridade e na qualificao das
respostas pblicas s solicitaes, de modo a identificar e diferenciar mais
rapidamente aqueles que necessitam da proteo internacional do refgio daqueles
que migram por razes eminentemente econmicas e/ou ambientais.
Tal como observa Zetter (2011, p.15), cada vez maior uma retrica e um
discurso poltico restritivo por parte de governos nacionais e de autoridades de

81
Entrevista com Karin Kaid Wapechowski, coordenadora do Projeto de Reassentamento Solidrio
para Refugiados da Associao Antnio Vieira, com sede em Porto Alegre/RS, em 30.08.2011.
 197

fronteira em relao aos solicitantes de refgio e de refugiados propriamente ditos

no mundo inteiro. Pois, muitas vezes, os refugiados no so bem retratados, e so
exigidos nveis cada vez mais rigorosos de documentao e de provas de que so
realmente refugiados, e so julgados coletivamente na chegada enquanto imigrantes
ilegais ou de que so requerentes falsos de refgio. O que tende a alimentar a
resistncia pblica ao reconhecimento da condio de refugiado (BENHABIB, 2012,
p. 22-23).
Fora esta questo, o delegado federal Lus Pardi, lotado no aeroporto
internacional de Guarulhos/SP, tambm tece crticas em relao ausncia de
funcionrios e de estrutura administrativa diretamente do CONARE em locais
estratgicos e evidentes de entrada de solicitantes de refgio. De modo a auxiliar e
compartilhar responsabilidades para solucionar as questes: os aeroportos de
Guarulhos-SP, e do Galeo, no Rio de Janeiro (a no ser pela presena da prpria
polcia federal enquanto membro e, segundo o depoimento do delegado, seria
importante a presena de uma estrutura e de funcionrios diretamente do CONARE,
de modo a dar solues rpidas para os solicitantes de refgio, em tempo real)82.
Como frisa o delegado, vem aumentando gradativamente a quantidade de
estrangeiros entrando no pas, ao mesmo tempo em que os agentes federais
destacados para o servio de controle migratrio so muito poucos e com alto grau
de rotatividade nos postos de trabalho.
E acrescente-se o fato da soluo paliativa adotada pelo governo federal em
torno da terceirizao do servio naquele setor, junto aos aeroportos 83, mostrando o
alto grau de improviso e dos pressupostos de Arendt (1989, p. 317-321): de que
solicitantes de refgio ou refugiados podem ser diretamente governados por polcias
nacionais, ainda que pela falta de poltica migratria clara e organizada, tendendo
para aes e interpretaes normativas restritivas (HATHAWAY, 2007, p. 56-57;
BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p. 124).
Ele ainda acrescenta os portos, como em Santos (So Paulo), a malha
porturia do estado do Esprito Santo, e do estado do Rio de Janeiro (onde se
concentram a maioria dos portos do Brasil), em que no h presena de estrutura e
funcionrios diretamente do CONARE, reivindicando uma presena desta instituio

82
Entrevista com Lus Pardi. Delegado de Polcia Federal no Aeroporto Internacional de
Guarulhos/SP, realizada em So Paulo, em 18. 09.2012.
83
IBIDEM.
 198

mais prxima da polcia e uma atuao mais ativa do CONARE nas fronteiras
brasileiras. Muitos clandestinos em navios, particularmente africanos, embarcam e
aportam no Brasil, em busca de recursos econmicos e melhores de condies de
vida; ou de passagem pelo pas, no consistindo em verdadeiras situaes de
refgio, na avaliao do delegado84.
A polcia federal, no Estado do Esprito Santo, por exemplo, atravs do
subchefe da DELEMIG (Delegacia de Polcia de Imigrao), Jamir Denadai,
funcionrio que trabalhava h 13 anos na delegacia migratria, anunciou em 2004,
durante evento na Universidade de Vila Velha, na cidade de Vila Velha, que,
segundo as estatsticas da corporao, havia o registro de somente trs casos de
solicitantes de refgio entre 1998 e 2004, no Estado capixaba85.
Um deles era de um iraquiano em Vila Velha/ES, e os outros dois, um casal
de cubanos que foi morar em So Mateus, cidade do interior do Estado. As
solicitaes foram encaminhadas ao CONARE, que posteriormente negou os
pedidos em Braslia, por se enquadrarem nas clusulas de excluso do Estatuto dos
Refugiados Lei 9.474/199786.
Neste evento que organizamos, conforme depoimento do representante da
Polcia Federal em Vila Velha/ES, estes estrangeiros pediam ajuda imigrao
brasileira para conseguir ficar no pas, mesmo tendo seus pedidos negados pelo
Comit. No entanto, uma vez tendo isto acontecido, eles se encontravam como
irregulares, indocumentados no territrio nacional. E, neste sentido, sendo passveis
de deportao, no tendo possibilidade de receber ajuda do servio de imigrao da
polcia federal nestes termos, tal qual destacou a autoridade migratria 87.
Frise-se que chegavam anualmente centenas de estrangeiros
clandestinamente em navios e embarcaes que atracavam na malha porturia do
Estado, ou seja, em torno de sete portos. No entanto, como ressaltou a autoridade

84
IBIDEM.
85
Durante o Seminrio Internacional Acolhimento aos Refugiados no Contexto Atual das Relaes
Internacionais, aes e perspectivas no caso capixaba, promovido pelo Centro Universitrio Vila
Velha (UVV), de 15 a 16 de setembro de 2004, em Vila Velha/ES, no Estado do Esprito Santo.
Palestra do dia 16 de setembro.
86
Jamir Denadai, agente federal h 24 anos, e que h 13 anos trabalhava no setor de imigrao da
Delegacia de Vila Velha, no estado do Esprito Santo, durante o Seminrio organizado pelo NUARES
Ncleo de Apoio aos Refugiados do Estado do Esprito Santo, em 2004.
87
I Seminrio Internacional Acolhimento aos Refugiados no Contexto Atual das Relaes
Internacionais, aes e perspectivas no caso capixaba, promovido pelo Centro Universitrio Vila
Velha (UVV), de 15 a 16 de setembro de 2004, em Vila Velha/ES, no Estado do Esprito Santo.
Palestra do dia 16 de setembro.
 199

migratria mencionada, a maioria dos clandestinos nestes navios, ou praticamente

todos, queriam chegar aos Estados Unidos ou Europa. E, quando eram
identificados, no solicitavam espontaneamente refgio no Brasil, caracterizando-se
como inadmitidos e/ou imigrantes econmicos88.
De qualquer modo, muitas vezes os estrangeiros sequer sabiam que
poderiam solicitar refgio, por no conhecerem os procedimentos burocrticos e a
prpria legislao brasileira, dependendo da trajetria individual e das intenes
especficas de cada um. Ou ainda, conforme verifica Lus Pardi, alguns querendo
conseguir simplesmente negociar com as companhias de navegao para conseguir
retornar, mediante pagamento, caracterizando ento migraes sociais e
econmicas, e no migraes em razo de perseguio.
De qualquer forma, oficialmente os nmeros de solicitantes e de refugiados
eram pequenos na realidade capixaba. No entanto, como a prpria representante da
Critas Arquidiocesana de Vitria/ES, Alessandra Efigen, ressaltou no evento, sabia-
se que havia muitos imigrantes clandestinos no reconhecidos como refugiados pelo
governo brasileiro que precisavam de ajuda e servios de assistncia jurdica e
social, por se encontrarem em situao de vulnerabilidade extrema89.
Importante destacar que durante todo este perodo informado pelo delegado
no houve assistncia jurdica ou social da Defensoria Pblica da Unio aos
imigrantes que chegavam clandestinamente pela malha porturia do estado do
Esprito Santo. E que, uma vez detidos pela polcia federal, podiam ser informados a
respeito do refgio, tendo em vista que a interao mais sistemtica e aprofundada
entre o CONARE e a DPU vai iniciar somente a partir de 2012, a partir de acordo de
cooperao tcnica entre as duas instituies.
Nas regies onde h maior visibilidade nacional e que mais entram
solicitantes de refgio o fluxo migratrio maior, existindo a presena das redes de
solidariedade da sociedade civil, articuladas pelo IMDH. So as regies de fronteira,
nos estados do Acre e Amazonas (fronteiras com Peru, Colmbia e Venezuela), no

88
I Seminrio Internacional Acolhimento aos Refugiados no Contexto Atual das Relaes
Internacionais, aes e perspectivas no caso capixaba, promovido pelo Centro Universitrio Vila
Velha (UVV), de 15 a 16 de setembro de 2004, em Vila Velha/ES, no Estado do Esprito Santo.
Palestra do dia 16 de setembro.
89
I Seminrio Internacional Acolhimento aos Refugiados no Contexto Atual das Relaes
Internacionais, aes e perspectivas no caso capixaba, promovido pelo Centro Universitrio Vila
Velha (UVV), de 15 a 16 de setembro de 2004, em Vila Velha/ES, no Estado do Esprito Santo.
Palestra do dia 16 de setembro.
 200

estado do Mato Grosso do Sul (fronteira com Bolvia e Paraguai), e acentuadamente

os estados de So Paulo e Rio de Janeiro. Conforme o presidente do CONARE, a
regio sudeste do Brasil a que mais registra solicitaes de refgio90.
Dos imigrantes internacionais que viajam para o Brasil atravs da Bolvia, por
exemplo, geralmente em torno de 90% chegam pela regio de Santa Cruz de La
Sierra (Quijarro-Corumb), e outros 10% pelas regies de Beni e Pando
(RODRIGUEZ, 2010, p.55). Aps desembarcarem na cidade de Santa Cruz, viajam
em pequenos grupos por trem ou carro at a localidade de Quijarro, muito prximo
de Corumb, no Mato Grosso do Sul (RODRIGUEZ, 2010).
Segundo o Diagnstico sobre Trfico de Pessoas nas reas de Fronteira no
Brasil do Ministrio da Justia a respeito da migrao internacional humanitria, a
maior parte dos colombianos solicitantes de refgio adentra pelo Amazonas e pelo
Par, enquanto que os bengalis, somalis e quenianos entram pelo Acre e por
Roraima, e em menor quantidade pelo estado do Mato Grosso do Sul (MJ, 2013,
p.112).
Por outro lado, a chegada macia por So Paulo e Rio de Janeiro ocorre,
dentre outros fatores, porque l se concentram os principais portos e aeroportos do
pas, alm da presena da Critas Arquidiocesana, enquanto instituio de
referncia da rede de solidariedade para imigrantes e refugiados. Aqueles que
atravessam a fronteira terrestre para pedirem refgio dirigem-se, em sua maioria,
para onde esto localizadas as Critas que trabalham com o tema (Rio de Janeiro,
So Paulo e Manaus), ou ainda o IMDH, em Braslia, que mantm os convnios com
o CONARE.
Desta forma, o maior nmero de solicitaes ocorre exatamente nos estados
de So Paulo, Rio de Janeiro, Distrito Federal e Amazonas. A presena das
organizaes no governamentais que trabalham com refugiados vem fazendo uma
grande diferena e exercendo um papel de relevo na proteo e na difuso da
situao dos refugiados. Tendo em vista que, como j mencionado, em torno de 40
instituies formam a rede de proteo aos imigrantes e refugiados no Brasil,
atuando por meio de uma rede de solidariedade, particularmente nas regies de
fronteira (IPEA, 2013, p. 88).

90
Palestra no 3 Curso de Direito Internacional dos Refugiados, realizado em Curitiba, capital do
Estado do Paran, na sede da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), em 04 de outubro de 2012.
 201

Figura 5 : DISTRIBUIO DAS SOLICITAES DE REFGIO NO BRASIL POR

REGIO

Fonte: ACNUR (www.acnur.org.br) porcentagens de solicitaes de refgio (at 2012).

Na Regio Norte, por exemplo, onde os principais pontos de entrada de

solicitantes de refgio so pelo Estado do Acre, Amazonas e Par 91, existem 14
instituies que compem esta rede. A Pastoral da Mobilidade Humana de Rio
Branco, o Centro de Defesa dos Direitos Humanos e Educao Popular e a Parquia
Nossa Senhora das Dores, em Brasileia, todas no estado do Acre.
E tambm a Critas Arquidiocesana de Manaus, o Centro de Defesa dos
Direitos Humanos, a Pastoral da Mobilidade Humana, a Pastoral do Migrante da
Arquidiocese de Manaus, a Critas de Tef, fazem parte desta rede de proteo no
estado do Amazonas (IPEA, 2013). Algumas das quais foram as primeiras a receber
e acolher o fluxo de haitianos, que comeou a chegar de forma mais contundente a
partir do ano de 2010, na verificao de Costa (2012, p.91-97).
Ou seja, todas estas organizaes trabalham em conjunto com o ACNUR e
articuladas pelo IMDH, tendo em comum o fato de que trabalham na defesa da
doutrina integral dos direitos humanos, como mencionado por Cruz (2008, p.61),
dentro das possibilidades da rede de solidariedade.

91
Disponvel em http://www.senado.gov.br/noticias/TV/programaLista Padrao.asp?ind_cli
ck&txt_titulo_ menu&IND_AC ESSO=S&IND_PROGRAM A=S&COD_PROGRAMA=2&CO
D_MIDIA=27110 9&COD _VIDEO=267846&ORDEM=0&QUERY&pagina=1&PARTE_VIDEO=3.
Acesso em 20.07.2013.
 202

Outras instituies que lidam diretamente com direitos humanos tambm no

esto presentes no CONARE, a saber: o Ministrio do Desenvolvimento Social e de
Combate Fome (MDS), o Ministrio das Cidades, alm da Secretaria Especial de
Direitos Humanos, a Secretaria Especial de Polticas da Igualdade Racial e a
Secretaria Especial de Polticas para Mulheres; todas estas secretarias vinculadas
Presidncia da Repblica, criadas pelo governo Luiz Incio Lula da Silva (BRASIL,
PNDH II).
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e o Ministrio das
Cidades so alguns daqueles que promovem os direitos econmicos e sociais da
populao brasileira, oferecendo programas sociais e no estando presentes no
Comit. Pois, grande parte dos solicitantes e dos prprios refugiados reconhecidos
eminentemente de pessoas pobres, crianas e mulheres, sendo uma grande parte
advinda do continente africano, em torno de 63,56% do total (LIMA; SIMES, 2012,
p.11).
E potencialmente podem sofrer os mesmos preconceitos, mitos e barreiras
culturais e sociais que a populao brasileira com estas caractersticas enfrenta.
Alm de certa falta do domnio do idioma e do estranhamento cultural, conforme
avaliam os representantes da Defensoria Pblica da Unio92.
As Secretarias Especiais que promovem polticas setoriais a respeito de
determinados grupos vulnerveis da sociedade brasileira tambm esto ausentes,
somente tendo parceria com o ACNUR, tendo em vista que por arranjo institucional
esto submetidas diretamente Presidncia da Repblica. E frise-se que 30% dos
refugiados presentes no pas so mulheres, e grande parte advm da frica,
notadamente de Angola, Libria e Somlia, ainda que com aplicao da clusula de
cessao93.
Ou seja, a particularidade das secretarias especiais que lidam com
populaes vulnerveis, particularmente a Secretaria Especial de Direitos Humanos,
uma secretaria ligada Presidncia da Repblica, com status de ministrio, estar
excluda do CONARE esclarecida pelos arranjos institucionais do governo federal.

92
Entrevista com Laura Zacher, sociloga da Defensoria Pblica da Unio, em Porto Alegre, em
22.05.2013. Assim como palestra de Fernanda Hahn, Defensora Pblica da Unio, em 06.11.2013,
no Seminrio Lanamento da Ctedra Sergio Vieira de Mello, na Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
93
Disponvel em: http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/estatisticas/dados-sobre-refugio-no-
brasil/. Acesso em 20.04. 2013.
 203

No entanto, os tratados e declaraes regionais e internacionais consagraram

a questo dos refugiados como uma questo de direitos humanos, notadamente a
Declarao Regional de Cartagena de 1984, que liga a violao macia de direitos
humanos ao refgio, incorporado legislao brasileira. Todavia, paradoxalmente, a
instituio poltica que mais simboliza os direitos humanos no est presente no
Comit Nacional, atuando em prol da temtica de maneira secundria 94.
A legislao brasileira tambm no apresenta os aspectos sociais relativos
integrao dos refugiados, nem concede voz aos solicitantes no rgo em suas
deliberaes, delegando funes s organizaes no governamentais com as quais
mantm convnios: Critas Arquidiocesana de So Paulo e Rio de Janeiro; e o
Instituto de Migraes e Direitos Humanos, em Braslia. Todos responsveis por
levar os relatos e questionrios para o rgo em Braslia, ao lado da Polcia Federal
e dos oficiais de elegibilidade do CONARE, incluindo qualificar e inserir os
refugiados no mercado de trabalho.
O governo federal brasileiro intensificou suas aes polticas em favor dos
refugiados nos ltimos anos, ainda que pontualmente, pela presena de alguns
fatores: o aumento quase exponencial das solicitaes de refgio particularmente
entre 2010 e 201295, assim como devido reorientao da poltica externa brasileira,
buscando assumir um papel de liderana regional sobre assuntos humanitrios
(REBELLO, 2008, p.57; MOULIN, 2011, p. 149).
E, neste contexto, uma articulao mais intensa do governo para colocar em
prtica os acordos com o ACNUR para o programa de reassentamento de
refugiados, vigente desde 1999, e, assim, a consequente chegada de colombianos e
palestinos reassentados (CRUZ, 2008; REBELLO, 2008; BERNARDON, 2009;
HAMID, 2012).
O oramento governamental do CONARE tem uma dotao oramentria
advinda da prpria Secretaria Nacional de Justia, pois um organismo desta
instituio. At janeiro de 2004, o CONARE no tinha sequer oramento prprio para
suas atividades dependendo dos recursos destinados Diretoria de Estrangeiros,

94
Palestra de Maria do Rosrio Nunes, Ministra da Secretaria Nacional de Direitos Humanos.
Conferncia Direitos Humanos, Desenvolvimento e Criminalidade Global. Auditrio do Ministrio
Pblico Estadual. Porto Alegre-RS, maio de 2012.
95
Disponvel em: http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/estatisticas/dados-sobre-refugio-no-
brasil/. Acesso em 20.04. 2013.
 204

submetida Secretaria Nacional de Justia, como visto anteriormente, e tendo sido

liberado naquele ano R$130.500,00 (LEO, 2007, p. 73).
Desde ento, o CONARE apresenta uma linha oramentria particular do
Ministrio destinado instituio, na rubrica Apoio a Albergues para Refugiados, que
nos exerccios de 2005 e 2006 manteve-se no mesmo nvel (IPEA, 2010, p.43). Em
2007, o oramento alcanou cinco vezes mais, atingindo cerca de R$628.000,00, e
que veio mantendo-se em torno deste valor at o ano de 2012, com variao no ano
de 2009, caindo para R$338.196,00 naquele ano, conforme os dados do Instituto de
Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA, 2013, p.77-78).
Recursos distribudos para as organizaes no governamentais conveniadas
com a instituio que ajudam os solicitantes e refugiados, j mencionadas: Caritas
Arquidiocesana de So Paulo (CASP) e do Rio de Janeiro (CARJ); e Instituto de
Migraes e Direitos Humanos (IMDH), em Braslia. So convnios estratgicos com
as redes de proteo da sociedade civil organizada, conforme atesta o presidente do
CONARE96.
E, neste sentido, as Critas estabeleceram acordos com instituies como o
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) e Servio Social do
Comrcio (SESC) para ministrar aulas de lngua portuguesa, capacitao e servios
de informtica para insero dos refugiados (PACFICO, 2010, p.126-127; IPEA,
2013, p. 79).
Alm desse aporte de recursos oramentrios, o CONARE tambm possui
recursos para seus funcionrios disponibilizados pelo Ministrio da Justia, ou seja,
para os nove agentes pblicos que compem seu quadro. E estes servidores
deslocam-se por todo o territrio nacional para realizar entrevistas com solicitantes
gastos com horas tcnicas mais passagens e dirias totalizaram R$ 439 mil em
2010, e giraram em torno destes valores nos anos de 2011 e 2012 (IPEA, 2013,
p.78).
O total de recursos gastos pelo governo federal para refugiados somou R$ 1,
2 milho em 2012, conforme o IPEA (2013, p. 84-88), demonstrando um crescimento
de aplicao de recursos relativo aos exerccios anteriores. Considerando o perodo
que vai de 2004 at 2012, houve uma variao de 312% nos montantes de recursos

96
Palestra no 3 Curso de Direito Internacional dos Refugiados para Professores Universitrios,
realizado em Curitiba, capital do Estado do Paran, na sede da OAB-PR, em 04 de outubro de 2012.
 205

destinados execuo de programas globais de apoio aos refugiados, no apenas o

apoio aos albergues, na avaliao de Lima e Simes (2012, p. 13).
Ou seja, os fluxos integrais de recursos do governo federal destinado s
aes de apoio aos refugiados, segundo sua destinao, evidenciando a
participao total do Brasil no tema dos refugiados podem ser divididos no seguinte
modelo, conforme Lima e Simes (2012,p.13-14):

Quadro 3 GASTOS DO GOVERNO COM A CAUSA DOS REFUGIADOS

1) O Apoio a Projetos de Instalao de Albergues para Atendimento e Acolhimento de
Refugiados (MJ/CONARE), na rubrica do oramento do Ministrio da Justia mediante
alocao nas leis anuais do Oramento Geral da Unio para programas sob a execuo do
Ministrio da Justia. Esta rubrica no Oramento Geral da Unio atingiu a soma de um pouco
menos do que R$ 4 milhes no perodo examinado (1998-2012).
TOTAL: R$ 3.773.196,00
2) O Apoio ao Programa de Reassentamento das Naes Unidas (MRE/ACNUR) conforme a
prpria legislao de 1997, que salienta o carter voluntrio do reassentamento e a
necessidade de planejamento, coordenao e determinao de responsabilidades de todas as
partes envolvidas no processo. Como destacado anteriormente, o governo firmou o programa
de reassentamento a partir de 1999, por meio do Acordo Marco com a chegada dos
primeiros reassentados, no ano de 2001.
3) As contribuies e doaes para organismos internacionais (ACNUR e UNRWA): o Brasil
acolheu a reabertura oficial do escritrio do ACNUR em 2004, e destinou recursos ao
Ministrio das Relaes Exteriores em nvel de contribuio voluntria emergencial para
atuao no campo de proteo a refugiados e outras pessoas protegidas pelo mandato do
ACNUR e da UNRWA.
TOTAL: R$ 461. 293,98 at 2010 para o ACNUR;
TOTAL: U$10.800.000,00 de 2010 a 2012 para o ACNUR;
TOTAL: R$ 471.800,00 at 2010 para a UNRWA;
TOTAL: U$8.500.000,00 de 2010 a 2012 para a UNRWA;
TOTAL: R$ 4.706.289,00
U$ 19.300.000,00
FONTE: LIMA E SIMES (2012)

Acrescente-se que o pas tambm vem aumentando suas contribuies para

o Programa de Alimentao Mundial das Naes Unidas (PAM) nos ltimos anos, a
partir de $ 1 milho de dlares em 2007 para os valores de $ 83 milhes de dlares
no ano de 2012. O Brasil tem, at agora, mais de 23.000 mil toneladas de alimentos,
no valor de U$ 11.400 mil dlares, para as operaes do PAM na Etipia, de modo a
auxiliar 370 mil refugiados que fugiram da Somlia, Sudo do Sul e Eritreia, algumas
das maiores regies de conflito na frica97.
No caso da UNRWA, os valores foram crescendo at chegar ao patamar de
U$ 1 milho de dlares em 2010 e U$ 7,5 milhes no ano de 2012, em busca da
insero do pas no conselho consultivo da instituio (VILLELA, 2013). Estas

97
Disponvel em: http://allafrica.com/stories/201309241298.html. Acesso em 30.09.2013.
 206

contribuies foram globalmente chegando a cifras cada vez maiores, at o ponto de

transformar o Brasil em um dos principais contribuintes das agncias da ONU no
que tange aos pases classificados como emergentes pelas instituies. Ou seja,
com repasses para o ACNUR na ordem de U$ 3,5 milhes, em 2010, U$3,7 milhes
em 2011 e U$ 3,6 milhes em 2012 (LIMA; SIMES, 2012, p. 14).
Neste quesito, a deciso poltica do governo brasileiro de assinar, em
setembro de 2010, um Memorando de Entendimento com o ACNUR, formalizou
tecnicamente o apoio do Brasil assistncia humanitria prestada em todo o planeta
pela agncia, mas no vinculada aos refugiados presentes no pas. O que justifica o
novo patamar dos valores dessas contribuies desde 2010 (LIMA; SIMES, 2012,
p. 14), e o crescimento de importncia do pas perante aquela agncia da ONU.
Conforme a classificao do ACNUR, o Brasil encontra-se entre aqueles
recentes considerados como pases emergentes em matria de colaborao com os
programas de reassentamento da instituio e prestao de assistncia humanitria
aos deslocados por todo o globo (LEO, 2006, p. 108-109; IPEA, 2013, p.81).
Visibilidade internacional que aumentou aps o aumento das doaes e
colaboraes com os regimes de proteo aps 2010, em que se insere o
Memorando de Entendimento com a agncia da ONU e a Declarao de Braslia
para Proteo de Refugiados e Aptridas nas Amricas98.
Alm dos desafios a respeito das limitaes oramentrias e investimentos na
causa dos refugiados, o CONARE tambm precisou esclarecer questes perante
consulta de organizao de direitos humanos (ofcio n. 42/2012, do Comit Nacional
para Refugiados a respeito de solicitao da organizao Conectas) e foi acionado
no Poder Judicirio pelo Ministrio Pblico Federal no Estado do Acre, por meio de
Ao Civil Pblica, em relao ao no reconhecimento dos haitianos enquanto
refugiados99.
Do mesmo modo que a Defensoria Pblica da Unio, em So Paulo, acionou
judicialmente a instituio para conseguir ter acesso aos documentos sobre os
solicitantes de refgio de modo a conceder melhor tratamento no processo

98
Disponvel em: http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/estatisticas/dados-sobre-refugio-no-
brasil/.Acesso em 05.10.2013.
99
Conforme Anselmo Henrique Lopes Cordeiro. Ao Civil Pblica perante a Justia Federal do Acre
que pede reconhecimento do refgio aos cidados haitianos no Brasil. Disponvel em
http://www.prac.mpf.gov.br/atos-do-mpf/acp/acphaitianos/at_download/file Acesso em 15 de maro de
2012.
 207

administrativo100, neste ltimo caso, esta iniciativa teve consequncias polticas

quase imediatas, anteriormente mencionadas: aproximao e assinatura de um
Acordo de Cooperao celebrado entre a Secretaria Nacional de Justia, o
CONARE e a Defensoria Pblica da Unio, no ano de 2012101.
Com este termo tcnico de cooperao, os trs rgos devem atuar em
conjunto para tratar questes relativas ao refgio, visto que at aquele momento as
instituies citadas pareciam no se comunicar entre si sobre a temtica.
O acordo de cooperao deve procurar a capacitao dos servidores pblicos
da DPU para analisar o trabalho desenvolvido pelo CONARE e pelo Departamento
dos Estrangeiros da Secretaria Nacional de Justia a respeito de refugiados. O
acordo prev que os Defensores Pblicos da Unio devem prestar apoio jurdico aos
solicitantes e refugiados no que tange aos processos administrativos e, inclusive,
efetivar as entrevistas com os solicitantes de refgio.
O que poder representar apoio logstico para a instituio, assim como um
auxlio ao Grupo de Estudos Prvios (GEP) do CONARE, visto que a DPU apresenta
58 unidades espalhadas pelo territrio brasileiro, e tal capacidade institucional
deveria possibilitar o auxlio em entrevistas feitas com os solicitantes de refgio, pelo
menos teoricamente. No entanto, a Defensoria Pblica da Unio tambm apresenta
srios e graves problemas de recursos humanos e de capacidade estrutural,
conforme avalia Laura Zacher, sociloga da DPU, em Porto Alegre/RS 102.
A ausncia da instituio particularmente no interior do pas muito
mencionada pela profissional, assim como a existncia de somente cerca de 520
defensores para atender toda a populao carente que se enquadra no perfil
daqueles assistidos pela instituio. Em outras palavras, em torno de 80 milhes de
pessoas103.
Seus recursos humanos so diminutos para a quantidade de populao que
constitui seu pblico-alvo, e segundo o III Diagnstico das Defensorias Pblicas no
Brasil, promovido pelo prprio Ministrio da Justia, o pas necessita de mais de mil
defensores pblicos espalhados por todo o territrio nacional (MJ, 2009, p.114). O

100
Disponvel em http://www.dpu.gov.br/index.php/inicio/imprensa/noticias21/8940-prerrogativas-dos-
defensores-em-atendimento-a-refugiados-e-tema-de-acp. Acesso em 25.08.2012.
101
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/. Acesso em 01.11. 2012.
102
Entrevista com Laura Zacher, sociloga da Defensoria Pblica da Unio, em Porto Alegre, dia
22.05.2013.
103
Entrevista com Laura Zacher, sociloga da Defensoria Pblica da Unio, em Porto Alegre, dia
22.05.2013.
 208

diagnstico chega nestes nmeros utilizando os critrios de ndice de

Desenvolvimento Humano (IDH), nmero de varas judiciais existentes, assim como a
populao de baixa renda potencialmente atendida (MJ, 2009, p. 118).
A DPU uma instituio recente, sendo instituda pela Lei Complementar n.
80, de 1994, com autonomia administrativa e funcional, mas que at recentemente
apresentava dependncia financeira do Ministrio da Justia. Prevista pela
Constituio Federal de 1988, em seu artigo 5, inciso LXXIV, uma instituio
essencial funo jurisdicional do Estado, tendo como misso prestar assistncia
judicial e extrajudicial, de forma integral e gratuita aos necessitados, pessoas e
grupos sociais vulnerveis que meream a proteo especial do Estado, tal como os
refugiados e os solicitantes de refgio104.
No entanto, a DPU apresenta um pequeno grupo de defensores para um
enorme pblico-alvo, alm de diversas competncias colocadas em sua legislao
criadora e nos seus regulamentos. pouco provvel que somente a entrada da
DPU, enquanto medida isolada para qualificar os depoimentos dos solicitantes, e
participar nas reunies e do processo decisrio do CONARE, tenha os efeitos
desejados no sentido de melhorar a incluso e o esclarecimento do pblico-alvo,
como frisa Joo Brgido Bezerra Lima, representante do IPEA no convnio com a
instituio para refugiados105.
Aps a anlise do Comit Nacional para Refugiados fundamental examinar
o papel preponderante exercido pela Polcia Federal, visto que esta corporao
policial submetida ao Ministrio da Justia desempenha um papel estratgico e
fundamental nos encaminhamentos e procedimentos de reconhecimento de
refugiados, tendo em vista que ela a autoridade migratria que exerce o controle
nas fronteiras territoriais brasileiras. Desde o seu crescimento de importncia poltica
para o tema, a partir do texto constitucional de 1988, em seu artigo 144, exercendo
grau de administrao sobre solicitantes de refgio e imigrantes.

104
Disponvel em http://www.dpu.gov.br/acesso ainformacao/i mages/ar quivos/regim entoInte
rno_DPU.pdf. Acesso em 15.07.2012.
105
Entrevista com Joo Brgido Bezerra Lima, representante do IPEA que recentemente fez acordo
com o CONARE para pesquisa sobre o perfil social e econmico dos refugiados presentes no Brasil,
realizado em Braslia, no IPEA, em 29.08.2013.
 209

5.2.2 A Polcia Federal

Um das entidades que possuem papel preponderante no desenvolvimento

das polticas para refugiados a Polcia Federal, que se encontra nas fronteiras
territoriais, exercendo o papel de polcia migratria e com presena no CONARE,
tendo nascido como Departamento de Polcia Federal, ainda nos anos 60, com
atuao em todo o territrio nacional, e ganhado destaque na poltica migratria
aps a Constituio de 1988, conforme analisa Arantes (2011, p.110-111).
Enquanto Departamento de Polcia, desde o Conselho de Imigrao e
Colonizao (CIC), do Estado Novo de Getlio Vargas, a autoridade policial sempre
esteve presente nos procedimentos de polticas para refugiados no Brasil, ou seja,
no processo decisrio da burocracia de entrada e sada de estrangeiros, e no
conselho administrativo da instituio (CARNEIRO, 2003, 2005, 2010; KOIFMAN,
2012).
Conforme disposto no artigo 144 da Constituio de 1988, a Polcia Federal
possui atribuies de Polcia Administrativa e Policia Judiciria da Unio. Uma
entidade permanente, organizada e mantida pelo governo federal, estruturada em
carreira prpria (que define a segurana pblica como dever do Estado e direito e
responsabilidade de todos) exercendo diversas competncias. Enquanto Polcia
Administrativa, a instituio pode agir protegendo bens, direitos e atividades com o
objetivo de impedir que o comportamento de indivduos ou de empresas provoque
prejuzo para a sociedade, e neste sentido encontra-se o controle migratrio
aeroporturio, martimo e de fronteiras (LIMA, 2012).
Ou seja, as atividades de fiscalizao de entrada, permanncia e sada de
estrangeiros, expedio de documentos de viagem e controle interno de
estrangeiros so executadas pela Delegacia de Polcia de Imigrao do
Departamento de Polcia Federal (DELEMIG). A instituio responsvel pela
efetiva fiscalizao do trfego internacional nos portos martimos, aeroportos e
fronteiras terrestres, no que se refere entrada e sada de pessoas.
A execuo de mltiplas funes, alm do controle migratrio, sempre
constituiu um desafio para a Coordenao Geral de Polcia Migratria da Polcia
Federal, em virtude das dificuldades estruturais e pela falta de recursos humanos no
setor. Tal como menciona um de seus prprios agentes na rea de imigrao, que
atuou muitos anos na funo, Castro (2012, p. 17), ou mesmo o delegado federal
 210

lotado no aeroporto internacional de Guarulhos, Lus Pardi, e ainda o chefe da

Diviso de Estrangeiros da Polcia Federal no Rio de Janeiro, Antnio Elias Ogdacgy
Junior106.
Nas funes administrativas relacionadas aos refugiados, especificamente a
instituio, pode, por exemplo, emitir documentos de viagem, ou seja, passaportes
para estrangeiros, incluindo refugiados reconhecidos no pas. Neste caso, a
expedio de passaporte depende de previa autorizao concedida pelo CONARE,
conforme Resoluo Normativa n. 12, de 29 de abril de 2005.
E assim, como asseveram Barbosa e Da Hora (2007, p.69), diferenciam-se
duas situaes que geram direitos e obrigaes: quando o refugiado possui
documento de viagem vlido e com ele pode deslocar-se; e quando no for possvel
porque no possui, necessrio utilizao de passaporte para estrangeiro.
A instituio apresenta elevado grau de rotatividade de agentes nos postos de
trabalho, com mdia de um a dois anos no mesmo posto, inclusive no Departamento
de Polcia de Imigrao como explicita o policial Magalhes (2012), o que muitas
vezes os impede de acompanhar mais diretamente a temtica do refgio, no sentido
da especializao apontada por Weber (2012), em torno da eficcia burocrtica. Do
mesmo modo que os resultados finais das solicitaes junto ao CONARE, em
Braslia, tal como tambm se apura no depoimento do delegado federal no aeroporto
internacional de Guarulhos/SP.
A burocracia weberiana da instituio deveras rgida e hierarquizada, como
menciona a titular da Delegacia de Polcia de Imigrao (DELEMIG), Patrcia
Aparecida Sarkis (neta de refugiados armnios que se deslocaram para o Lbano
quando da guerra e da invaso turca no incio do sculo XX), de Curitiba/PR:

A Polcia Federal uma instituio regionalizada. E assim tm as

superintendncias regionais. Estas superintendncias tm as delegacias
em cada uma das cidades. As delegacias so autnomas para decidir
dentro da circunscrio dela, elas atuam dentro de uma rea
circunscricional. Ou seja, dentro de alguns municpios ela responsvel.
As superintendncias tambm tm delegacias especializadas em razo da
matria. E uma delas a DELEMIG (Delegacia de Polcia de Imigrao),
especializada em razo da matria. Mas ela no trata somente de registros
de estrangeiros.........ns atuamos tambm em outras frentes, ns

106
Entrevista com Lus Pardi, Delegado da Polcia Federal no aeroporto internacional de Guarulhos,
So Paulo, dia 18.09.2012. E Seminrio Direito dos Migrantes no Brasil o novo Estatuto dos
Estrangeiros com Lei de Migrao. Promovido pela Secretaria Nacional de Justia, no Hotel Ipanema,
no Rio de Janeiro, de 16 a 18 de maio de 2012.
 211

fazemos tambm as investigaes, ns fazemos os inquritos de

expulses, ns fazemos tambm as deportaes......a nossa estrutura
hierarquizada, ns temos uma diviso de trabalho......ns atuamos
como agentes pblicos e respondemos como agentes pblicos,
seguindo a lei em sentido amplo (resolues, portarias,
normativas).........A nossa lei ultrapassada sim, o Estatuto do Estrangeiro
ultrapassado sim, s que ainda flexvel em relao legislao
mundial.....nossa lei tem que ser revista, tem que ser discutida, tem que ser
feito um novo projeto de lei....e a precisa dar maior liberdade para o
agente de imigrao decidir dentro de critrios no caso concreto, mas
sempre vinculado lei......alm disso, nossa fiscalizao no rgida
107
ao extremo . (Grifo nosso)

O depoimento da delegada em Curitiba demonstra as mltiplas funes

exercidas pelos agentes da instituio, assim como a necessidade da reforma da
legislao de estrangeiros, alm da reivindicao de uma maior discricionariedade
para os agentes pblicos de fronteira (aqueles que ficam na ponta) para decidir
cotidianamente questes relativas aos solicitantes e aos refugiados dentro de
critrios previstos em uma legislao futura.
Entretanto, quando polcias passam a ter poderes autnomos de governar
diretamente solicitantes de refgio ou refugiados propriamente ditos chegamos
questo levantada por Arendt (1989, p.317-321), de que a atuao policial pode
afetar substantivamente a condio humana de pessoas expatriadas, no sentido de
excluso e deteno no pas.
importante salientar que tal como observam Betts, Loescher e Milner (2008,
p. 57-64) ou Seidman-Zager (2010, p.6), as polcias nacionais tendem para uma
interpretao restritiva das normas que beneficiam imigrantes e/ou refugiados. Em
um contexto global de securitizao das migraes aps os atentados terroristas
nos Estados Unidos e na Europa, incluindo polcias e setores de segurana dos
pases do hemisfrio sul.
E tal como analisa Ventura (2012), ao buscar a regularizao por meio do
refgio, um imigrante estrangeiro encontra, muitas vezes, exigncias burocrticas de
documentos e provas que ele no tem condies de apresentar naquele momento,
tais como no caso das exigncias brasileiras para que os srios conseguissem
chegar ao territrio nacional e pedir refgio, no sentido de resguardar a segurana

107
Palestra de Patricia Sarkis, Delegada de Polcia Federal lotada em Curitiba-PR, dia 17 de abril de
2013, durante Seminrio Construindo Polticas Pblicas de Migrao no Estado do Paran,
promovido pela Secretaria de Estado da Justia, Cidadania e Direitos Humanos (SEJU) e pelo CERM
Comit Estadual para Refugiados e Migrantes, do Estado do Paran.
 212

nacional108. Embora, posteriormente, o CONARE tenha expedido uma Resoluo

Normativa (n.17), de 2013, para regulamentar e facilitar a entrada destes mesmos
srios, concedendo-lhes um improvisado visto humanitrio, tal como a situao dos
haitianos.
De acordo com a mesma Ventura (2012) e com Hamid (2012, p.103), no caso
brasileiro, preciso tambm entender que as polcias ainda no superaram
completamente o paradigma global da doutrina da segurana nacional e do
utilitarismo estrangeiro para economia nacional expressos nos dispositivos legais da
Lei 6.815/1980, que entendem o estrangeiro com base na periculosidade e na
subverso. Isto , um tema analisado pela instituio eminentemente sob o enfoque
da segurana pblica e sob a viso prioritria policial, repetindo a linguagem
securitria dos pases industrializados do centro do sistema internacional (BETTS;
LOESCHER, 2011, p.10; BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p. 57-64; SEIDMAN-
ZAGER, 2010, p.6-7)..
Reforando esta constatao, ainda que o ACNUR realize treinamentos e
cursos para os policiais federais no que se refere ao tema do refgio pelo menos
desde 2005 (pontuais e localizados)109, mostrando que os funcionrios da PF devem
estar preparados para receber pessoas vtimas de perseguio, no devendo
confundi-los com foragidos ou delinquentes, permanece uma relao tensa e
ambgua nos procedimentos dos agentes pblicos de fronteira com os solicitantes de
refgio nas fronteiras do Brasil. Fato asseverado por Hamid (2012, p.104) e colhe-se
dos depoimentos e das opinies dos delegados federais no Rio de Janeiro e em So
Paulo (ANDREATA, 2012).
Como atesta Mrcia Maria de Oliveira (2006, p. 192), por exemplo, na Regio
Norte do pas, na trplice fronteira entre Brasil, Peru e Colmbia, em vrios casos, os
imigrantes irregulares que podiam solicitar refgio esquivavam-se de apresentao
formal nos postos de polcia porque, historicamente, os policiais federais brasileiros
passaram a ser identificados como uma espcie de "linha dura" da justia brasileira
pelos imigrantes internacionais.
Os imigrantes naquela regio, quando atravessavam a fronteira
irregularmente para o Brasil, particularmente os colombianos, tinham medo da

108
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/2013/09/09/brasil-dificulta-vinda-de-refugiados-sirios/.
Acesso em 11.09.2013.
109
Seminrio Direito de Refugiados e Direitos Humanos: aplicao nas Fronteiras Brasileiras.
Vitria, capital do Estado do Esprito Santo, dias 05 e 06 de Abril de 2005.
 213

possibilidade de terem que se apresentar aos agentes e serem imediatamente

deportados. At mesmo pela falta de informao de que podiam solicitar refgio
perante um posto policial, conforme verifica a mesma Oliveira (2006, p. 192), e pelo
tratamento de criminalizao das migraes.
Ela ressalta que tal realidade devia-se em grande parte pelo fato do governo
brasileiro no apresentar nenhuma garantia de permanncia para essa categoria
migratria, visto que o Estatuto do Estrangeiro permite a deportao de quem est
irregular no pas. Na anlise de Oliveira (2006, p. 192-193), o fato de serem
colombianos, s vezes, colocava-os numa situao fragilizada, tendo em vista que,
no lado brasileiro, quem lida com imigrantes internacionais a mesma Polcia
Federal encarregada de investigar e prender traficantes de drogas (atividade comum
nas fronteiras entre os trs pases), no mbito do acmulo de competncias daquele
rgo, conforme o texto constitucional de 1988. Em sua atuao cotidiana,
categoricamente classificavam traficantes como "colombianos", como assevera
Oliveira (2006, p. 192-193).
Dessa forma, o simples fato de serem colombianos j se tornava um
empecilho para uma possvel permanncia no territrio brasileiro, ainda que
solicitassem refgio. Essa realidade veio sofrendo modificaes nos ltimos anos
graas insistncia e interveno dos oficiais de proteo do ACNUR e dos
agentes da rede de solidariedade da sociedade civil (OLIVEIRA, 2006; COSTA,
2012).
Alm disso, o trfico de drogas um dos principais problemas presentes tanto
na trplice fronteira entre Brasil-Colmbia e Peru, assim como entre Brasil e Bolvia,
agravando a viso negativa a respeito das migraes nestas regies. Desta
maneira, distintos modelos de crimes multiplicam-se nestas reas, s vezes ligados
com o narcotrfico, s vezes como consequncia dele. Tornaram-se relativamente
comuns as prticas de trfico de armas, a explorao sexual de crianas e
adolescentes e o trfico internacional de pessoas, conforme avaliam Moreira e De
Oliveira (2013, p.4).
A presena institucional do Estado nessas reas relativamente fraca, ao
mesmo tempo em que a atuao do crime organizado marcante, colocando os
poucos agentes de fronteira em prontido em relao proliferao dos ilcitos
internacionais, focando-se ento na segurana e no controle (BETTS; LOESCHER;
MILNER, 2008, p.57-64; BETTS; LOESCHER, 2011, p.10).
 214

Desde 2004, tais oficiais e agentes vinham fazendo gestes e intermediao

junto aos policiais federais para que os deslocados colombianos pudessem fazer o
pedido de refgio quando se deslocavam pela guerra civil no declarada da
Colmbia, por intermdio da superintendncia da Polcia Federal, em seu posto de
atendimento na cidade de Tabatinga (OLIVEIRA, 2006, p. 192).
Outra evidncia da tenso e da ambiguidade entre solicitantes de refgio e a
Polcia Federal em que aparecem critrios ambguos e problemas estruturais por
parte da autoridade federal, em que se sobressai uma viso prioritria de segurana
pblica, tambm pode ser vislumbrado em episdio da cidade de Caxias do Sul/RS,
no estado do Rio Grande do Sul.
De acordo com o Relatrio da Presidente da Comisso de Direitos Humanos
(CDH) da Cmara Municipal da cidade de Caxias do Sul/RS, Denise Pessoa, em
abril de 2012, constatou-se o incio de um fluxo de imigrantes de nacionalidade
senegalesa para aquela cidade do estado do Rio Grande do Sul110. Os motivos para
esta imigrao estariam ligados a mltiplos fatores, conforme relata a representante
da Cmara de Vereadores. Destacam-se, segundo o documento, o fato de que o
Brasil teria slida tradio de hospitalidade, estando em desenvolvimento e cuja
economia cresce, e tomando lugar de destaque no mercado internacional.
Afirma o mesmo relatrio que os senegaleses foram acolhidos no albergue
municipal no perodo de maro a agosto de 2012, at que a Diocese de Caxias do
Sul, com a colaborao das entidades e grupos ligados Igreja Catlica Apostlica
Romana, assumisse em regime provisrio o aluguel de uma casa para receber os
imigrantes. O documento relata que alguns ingressaram no Brasil de forma legal
(com vistos de turista), assim como outra parte de maneira irregular, empreendendo
percurso por pases vizinhos: Equador, Peru, Bolvia e Argentina.
Os relatos feitos pelos senegaleses imigrantes em atendimento por meio de
entrevistas informais, semiestruturadas e estruturadas pela rede de proteo ligada
Igreja Catlica observaram que existiam vrias motivaes para a migrao,
relatando-se a violncia no pas de origem, a busca por trabalho e melhores
condies de vida no Brasil. Do mesmo modo que a manuteno do ncleo familiar,
alm de dvidas com instituies financeiras ou com grupos de coiotes,

110
Relatrio do Acompanhamento realizado pela rede de solidariedade no municpio de Caxias do Sul
aos Imigrantes Internacionais provenientes do Senegal. Caxias do Sul, Julho de 2013.
 215

mencionados pelo Diagnstico sobre Trfico de Pessoas no Brasil, do Ministrio da

Justia (MJ, 2013, p.37), e pelos delegados federais.
O Relatrio traa um perfil sobre todos os senegaleses, da etnia wolof que
representa 43% da populao do pas, falando o idioma ligado a esse grupo
especfico do interior do pas, narrando em detalhes o possvel percurso e o que
teria motivado a migrao destes indivduos, em torno de 80 pessoas que chegaram
ao municpio em pequenos grupos, acolhidos por esta rede de solidariedade. O
grupo se dirigia a Polcia Federal para regulamentar sua situao, ou seja, solicitar
refgio para ter acesso carteira de trabalho e identificao.
O documento fala na combinao de vrios fatores econmicos que
produzem a pobreza extrema naquele pas, agravado pelo perigo das ideologias
extremistas presentes nos pases vizinhos, o Mali e a Nigria 111. E que h um
processo de cooptao de jovens senegaleses para guerrilhas contra os governos
constitudos, pela crescente insatisfao popular contra os governos eleitos que no
conseguem promover a insero dos jovens no mercado de trabalho tal qual a
classificao da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), ou seja, do chamado
trabalho decente112.
Alm da questo dos conflitos internacionais, conforme Ndiaye (2008), o
Senegal apresenta uma degradao de seus recursos naturais, que incide
diretamente na vida dos senegaleses, que vivem 60% no meio rural. Essa
degradao um fenmeno complexo, que est ligada s mudanas climticas
globais, que neste pas ocasiona a salinizao dos rios, degradao das condies
de produo agrcola, desertificao e dificuldade no acesso alimentao.
Nesse sentido, o deslocamento forado para outras regies do mundo em
muitas dessas situaes tem sido o nico meio utilizado por alguns para superar a
situao de pobreza abaixo do tolervel, no somente para quem se desloca, mas
principalmente para famlias dependentes das remessas desses imigrantes para
prover a subsistncia mnima (NDIAYE, 2008). Ou seja, as motivaes para
migrao dos senegaleses so mltiplas, estando presentes as questes
econmicas e sociais, e ao mesmo tempo a violao macia de direitos humanos; e,

111
Relatrio do Acompanhamento da Rede de Solidariedade realizado no Municpio de Caxias do Sul
aos Imigrantes Internacionais provenientes do Senegal. Caxias do Sul, Julho de 2013.
112
Disponvel em: http://www.oit.org.br/content/o-que-e-trabalho-decente Acesso em 17.05.2012.
 216

dependendo do caso especfico, fundados temores do recrutamento para guerrilhas

nos pases vizinhos.
No mbito da doutrina integral de direitos humanos (TRINDADE, 2000, 2003),
vislumbra-se que a imigrao irregular estaria diretamente relacionada s graves e
sucessivas violaes de direitos humanos nos pases de origem dos imigrantes ao
lado das motivaes econmicas e sociais. O que configuraria as chamadas
migraes internacionais mistas (BETTS, 2010; LONG, 2013) que ocorrem em
nmero cada vez maior.
Assim, no caso dos senegaleses, a emigrao massiva provavelmente
consequncia dos sucessivos colapsos sociais gerados por conflitos internos e
regionais que resultaram no xodo da populao, situao hoje agravada pela
degenerao dos bens naturais (pescaria e minrios) que serviam de fonte de
subsistncia dessa populao (NDIAYE, 2008). E, assim, grupos de senegaleses
vm se apresentando nas delegacias federais em Caxias do Sul, assim como em
Santa Cruz do Sul/RS e em So Paulo/SP, na Critas Arquidiocesana, na busca por
proteo e refgio113.
De acordo com este relatrio da rede de solidariedade e da Comisso de
Direitos Humanos da Cmara Municipal, no dia primeiro de agosto de 2012, na
cidade de Caxias do Sul/RS, os agentes da delegacia federal lotados na regio
deliberaram que no fariam mais o protocolo de solicitao de refgio sob a
alegao de que Caxias no uma regio de fronteira e nem tinha estrutura para
isso.
E assim, segundo a avaliao de seus agentes, os imigrantes do Senegal que
pediam proteo no se enquadravam no Estatuto dos Refugiados, e seriam
eminentemente imigrantes econmicos e sociais em busca de trabalho. Ou seja,
estabelecendo juzo de valor no momento dos primeiros contatos com os solicitantes
de refgio, e sem assessoria da Defensoria Pblica da Unio (DPU) para os
solicitantes, buscando enquadr-los no sentido do uso abusivo do instituto,
configurando certo grau de autonomia na dinmica poltica.
A linha interpretativa que separa o uso distorcido ou indevido do instituto do
refgio da negao do acolhimento com base em elementos subjetivos pode ser
tnue e de difcil percepo por parte dos agentes de fronteira e dos prprios

113
Entrevista com a advogada da Critas Arquidiocesana de So Paulo (CASP), Andria Costa Vieira,
em 25.07.2012.
 217

interlocutores, na gesto da questo migratria, podendo incluir e/ou excluir

arbitrariamente solicitantes de refgio (BENHABIB, 2004, HADDAD, 2008).
Como expe Leo (2010, p.94), necessrio evitar o abarrotamento do
sistema de refgio, mas, ao mesmo tempo, garantir procedimentos justos e eficazes
diante dos fluxos migratrios internacionais mistos, que crescem cada vez mais, pois
se configura o pressuposto de Arendt (1989, p. 317), de governana direta sobre
solicitantes, no sentido de diminuir a carga de indesejveis. Mesmo que
posteriormente tivessem seus pedidos negados pelo CONARE, eles teriam o direito
de solicitar refgio conforme a prpria legislao, constituindo um direito pblico
subjetivo (CAHALI, 2010, p. 28; SOARES, 2002, p.400).
Aqueles que no haviam encaminhado documentao, conforme descreve o
relatrio, s tiveram acesso a esta solicitao no ms de outubro, aps
intermediao do Centro de Atendimento ao Migrante (CAM) e do Centro de
Estudos, Pesquisa e Direitos Humanos (CEPDH) junto ao delegado federal titular.
Posteriormente, a delegacia de Polcia Federal da cidade passou a aceitar
uma solicitao de refgio por dia, tendo como requisito o fato do solicitante
comparecer com o formulrio de refgio previamente preenchido e o
acompanhamento de um tradutor. No encaminhamento do procedimento
administrativo foi tambm requerido o preenchimento de Declarao, assinada
tambm pelo tradutor. De acordo com o mesmo Relatrio, o processo de
preenchimento dos formulrios s era possvel graas contribuio dos voluntrios
da rede de proteo que se colocaram disposio para auxiliar.
Os representantes do CAM e CEDPH, ao lado da presidente da Comisso de
Direitos Humanos da Cmara Municipal, realizaram reunies com o delegado titular
da Polcia Federal em Caxias expondo a dificuldade de acesso dos solicitantes de
refgio documentao. E de acordo com o relatrio, a Polcia Federal em Caxias
do Sul tem uma estrutura institucional bastante reduzida, com rotatividade de
agentes no setor de imigrao. E, em virtude dessa nova demanda trazida pelo
grande fluxo de indivduos tanto do Senegal quanto do Haiti, est encontrando
grandes dificuldades para realizar os atendimentos de forma clere e eficaz.
Das reunies foram aceitos pela delegacia da Policia Federal a solicitao
das organizaes e da Comisso de Direitos Humanos de que os encaminhamentos
para refgio fossem feitos por agendamento, evitando que os imigrantes tivessem de
 218

dormir durante dias seguidos na frente da delegacia para garantir fichas de

atendimento, e aumentassem as condies precrias de atendimento.
Conforme o relatrio, o delegado responsvel tambm sinalizou a
disponibilidade da Polcia Federal de manter dilogo com as entidades que
acompanhavam os imigrantes no sentido de buscar um atendimento que seja justo e
adequado, aps a insistncia das instituies. Em virtude do nmero de imigrantes
estrangeiros que chegavam a Caxias do Sul, o tempo de espera entre o
agendamento e o atendimento na Polcia j chegava quase aos trs meses.
Alm do acompanhamento direto junto instituio, foi enviado no ano de
2012, atravs da CEPDH, um documento para a Defensoria Pblica da Unio (DPU)
no sentido de informar o que estava ocorrendo em Caxias do Sul e solicitar que a
Defensoria intervisse junto aos rgos competentes em busca de agilidade no
encaminhamento da documentao, evidenciando a falta de coordenao entre as
Instituies governamentais.
Ainda foi realizado contato com o Conselho Nacional de Imigrao do
Ministrio do Trabalho, pedindo informaes sobre as modalidades de vistos e
realizada uma reunio com a presena dos imigrantes e uma representante do
Comit Nacional para Refugiados (CONARE), de Braslia, a respeito das
possibilidades do instituto do refgio, de forma a tentar solucionar a questo114.
As redes de solidariedade da sociedade civil organizada na regio de Caxias
do Sul destacavam a grande preocupao com a possibilidade dos senegaleses
terem seus pedidos negados perante o CONARE, restando apenas o caminho da
clandestinidade, por no terem meios de retornar ao Senegal. Assim como pelas
restries do Estatuto do Estrangeiro, ficando em uma espcie de ilegalidade
tolerada, assim como o tratamento de criminalizao por parte das autoridades
migratrias na regio, pois eram encarados enquanto uma ameaa, contrariando a
viso de que deveriam ser orientados dispensando-lhes tratamento de proteo, por
se tratarem de solicitantes de refgio115.
Alm do acompanhamento deste episdio em Caxias do Sul, tambm
realizamos pesquisa estruturada junto aos agentes federais lotados nas Delegacias
de Polcia em Porto Velho, no estado de Rondnia-RO; em Manaus-AM, no estado

114
Relatrio do Acompanhamento da Rede de Solidariedade realizado no Municpio de Caxias do Sul
aos Imigrantes Internacionais provenientes do Senegal. Caxias do Sul, Julho de 2013.p. 13.
115
Relatrio do Acompanhamento da Rede de Solidariedade realizado no Municpio de Caxias do Sul
aos Imigrantes Internacionais provenientes do Senegal. Caxias do Sul, Julho de 2013.p. 12.
 219

do Amazonas; em Rio Branco, no estado do Acre e no estado do Mato Grosso do

Sul, em relao ao tema dos refugiados, nos anos de 2011 e 2012. Notadamente
questes estruturadas relacionadas ao nmero de agentes por delegacia, intrpretes
presentes por delegacia, o nmero de estrangeiros que se apresentavam
diariamente ou mensalmente solicitando refgio, a estrutura fsica disponvel para o
trabalho cotidiano e o treinamento na Academia de Polcia.
Do universo estratgico de entrevistados (15 ao todo, ocupando cargos) nas
delegacias e postos nos estados fronteirios, frise-se que nem todos quiseram
responder aos questionrios, do mesmo modo que todos que responderam no
quiseram se identificar a respeito das questes estruturadas. Perguntas focadas na
identificao de estrangeiros que se apresentavam nas delegacias e na estrutura de
atendimento dos postos policiais.
Nas respostas dos servidores pblicos que se dispuseram a responder o
questionrio, percebeu-se um reduzido nmero de agentes nas delegacias de
Imigrao (em torno de trs a quatro), a rotatividade dos agentes pblicos naquele
setor, assim como reduzido nmero de intrpretes para os diversos tipos de
estrangeiros que apareciam.
Segundo os funcionrios, a maior parte de imigrantes internacionais que se
apresentavam advinha da Bolvia, Colmbia, Haiti e Costa do Marfim, buscando
entrar e permanecer no Brasil. Percebeu-se tambm a reivindicao dos servidores
por uma maior estrutura de atendimento e treinamento, alm da busca pela
existncia de um sistema informatizado que interligasse todos os rgos e entidades
envolvidos com o tema da poltica migratria, inclusive refugiados.
Como transparece nas respostas, o treinamento policial para questes
migratrias ainda possua nfase e diretrizes no restritivo Estatuto do Estrangeiro
(Lei 6.815/1980), com suas modificaes pontuais ao longo dos ltimos 30 anos. E
ainda que o Estatuto dos Refugiados (Lei 9.474/1997) fosse uma legislao especial
de direitos humanos para uma situao especfica relacionada aos estrangeiros
perseguidos que podem solicitar refgio. O foco do treinamento policial est voltado
para questes de segurana pblica e segurana nacional, como se constata nas
respostas dos entrevistados, ou seja, segurana e controle vistos como algo
divorciado dos direitos humanos.
Isto , a ambiguidade da estrutura legislativa brasileira no que tange aos
estrangeiros torna-se evidente, pois mantm duas legislaes divergentes em
 220

relao ao tema da imigrao internacional, uma vinculada doutrina dos direitos

humanos (Estatuto dos Refugiados); e a outra, segurana nacional e ao
utilitarismo econmico (Estatuto do Estrangeiro). Contribuindo acentuadamente para
a obscuridade de tratamento aos solicitantes de refgio e refugiados no Brasil por
parte das autoridades de fronteira (HAMID, 2012; MOREIRA, 2012).
Como ressalta Hamid (2012, p.104), ora o tratamento aos refugiados
encarado como uma questo de direitos humanos, ora vislumbrado como de
segurana pblica ou de segurana nacional. De uma maneira divorciada de
princpios como em dvida pr-refugiado ou do non refoulement, fazendo juzo de
valor na ponta, E assim, configurando as assertivas de Betts, Loescher e Milner
(2008, p. 134).
Os episdios na trplice fronteira entre Peru, Colmbia e Brasil analisados por
Oliveira (2006), o de Caxias do Sul/RS, relatados pela rede de proteo da
sociedade civil; assim como a pesquisa emprica junto aos agentes federais na
Regio Norte e Centro-Oeste do pas, do mesmo modo que as palestras e textos
dos delegados da polcia migratria em Curitiba, Rio de Janeiro e Vitria/Vila Velha,
evidenciam a tendncia dos problemas de escassez de recursos humanos na
instituio, mltiplas tarefas e atividades ao mesmo tempo, assim como a
rotatividade de agentes nas DELEMIG.
Evidencia-se tambm a vulnerabilidade dos solicitantes de refgio por um
lado, e o foco da instituio na questo securitria no treinamento (viso estrita
sobre segurana publica e segurana nacional) por outro. Do mesmo modo que a
nfase dos agentes pblicos com relao ao aliciamento de pessoas e as atividades
dos coiotes explorando os solicitantes, ao oferecer rotas alternativas para chegar ao
pas, tal como transparece nas respostas dos agentes de fronteira e na entrevista do
delegado de So Paulo, assim como nas palestras dos demais delegados federais.
Como lembra Neto (2005, p. 307), os imigrantes internacionais encontram-se
encadeados em uma imensa teia global e que estimula a solidariedade entre
indivduos e o crescimento das mfias do trfico internacional de pessoas, da
explorao sexual e a arregimentao de trabalhadores em condies precrias.
O fluxo de haitianos em direo ao Brasil, por exemplo, em torno de Brasileia,
Tabatinga, Assis Brasil e Manaus, entre 2010 e 2012, exemplifica a constatao de
Neto (2005, p.307) do crescimento de ambas as questes, e as preocupaes
centrais dos agentes de fronteira com a questo securitria. A Polcia Federal nas
 221

fronteiras da regio norte foi desacelerando a emisso de vistos, entre 20 e 30 por

semana, resultando que o nmero de chegada de haitianos em Tabatinga era muito
superior ao nmero de sadas (COSTA, 2012, p.91), por uma deciso poltica do
governo federal.
A Resoluo n 97/2012 do Conselho Nacional de Imigrao definiu que a
embaixada do Brasil no Haiti, em Porto Prncipe, passaria a conceder 100 vistos de
trabalho ao ms para haitianos que quisessem entrar no pas116. E, assim, a Polcia
Federal passou a barrar haitianos nas fronteiras e diminuir a concesso de vistos.
Neste sentido, um grupo de 273 haitianos que partiu sem a permisso de entrada
ficou bloqueado na cidade peruana de Iapari, fronteira com o municpio de Assis
Brasil, no estado do Acre. A espera durou quase trs meses, quando finalmente os
245 que ainda se encontravam na espera foram autorizados a entrar no pas pela
administrao federal117.
A maior parte dos haitianos entrou de forma clandestina pela fronteira com a
Bolvia e o Peru, viajando por caminhos apresentados por coiotes, fugindo da
situao de penria em seu pas, agravado pelo terremoto de sete graus na escala
Richter ocorrido em 12 de janeiro de 2010, que deixou mais de 230 mil mortos e
entre 1,3 e 1,5 milhes de desabrigados (LIMA; SIMES, 2012, p.11; JERME,
2013, p.75).
Ou seja, cerca de 1,5 milhes de pessoas foram afetadas diretamente pela
catstrofe humanitria, representando 15% da populao total do Haiti, considerado
o pas mais pobre das Amricas, e apontado como Estado frgil pela literatura de
relaes internacionais, desde as administraes dos Duvaliers (ZOLBERG;
SUHRKE; AGUAYO, 1989, p. 256 -257).
A observao de Costa (2012, p.91) da diminuio da concesso de vistos
pode ser compreendida no contexto das medidas restritivas tomadas pelo governo
federal na tentativa de regularizar a situao de quatro a cinco mil haitianos que j
estavam no pas, limitando novas entradas a 1,2 mil por ano, atravs da emisso
improvisada de um visto humanitrio, enquanto medida paliativa118.

116
Disponvel em: http://portal.mte.gov.br/data/files/8 A7C816A350AC88 20135687F345B412D/RESO
LU%C3%87%C3%83O%20NORMATIVA%20N%C2%BA%2097.pdf. Acesso em 15.07.2012.
117
Disponvel em: http://portal.mte.gov.br/data/files/8A7C8 16A350AC8820135687F3 45B412D/RE
SOLU%C3%87%C3%83O%20NORMATIVA%20N%C2%BA%2097.pdf. Acesso em 15.07.2012.
118
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/2012/04/14/o-haiti-nao-e-aqui-nem-ali/. Acesso em
14.04.2012. Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/mundo/1032785-brasil-tenta-coibir-vinda-de-
haitianos-ilegais.shtml. Acesso em 13.02.2012.
 222

Mesmo que o presidente do CNIG tenha se pronunciado no sentido de que

desde 2010 tal situao j estava sendo examinada, pois o Ministro da Justia, Jos
Eduardo Cardozo, aps reunio com a presidente Dilma Rousseff, e o Ministro das
Relaes Exteriores, a poca, Antnio Patriota, com o Ministro do Desenvolvimento
Social, Tereza Campello, e da Casa Civil, Gleisi Hoffman, havia feito um
pronunciamento pblico neste sentido, no incio do ano de 2012119.
A regularizao iria valer somente para os haitianos que j se encontravam
no pas, restringindo a emisso de vistos condicionados para haitianos ao mximo
de 100 por ms, e que s poderiam ser requeridos diretamente na embaixada do
Brasil no Haiti, na capital, Porto Prncipe. Isto , confirmando-se a assertiva que
Costa (2012, p. 91) estabelecia sobre os limites dos vistos oferecidos pela Polcia
Federal, e obedecendo a lgica do Estatuto do Estrangeiro de que primeiro o
Imigrante internacional devia regularizar-se nas embaixadas ou consulados, antes
de viajar ao Brasil.
No entanto, posteriormente, o Conselho Nacional de Imigrao emitiu nova
resoluo (n. 102/2013) determinando a extino dos limites de concesso de vistos
humanitrios e o fim da exclusividade da embaixada do Brasil em Porto Prncipe
para conced-los. Assim, evidenciando que medidas paliativas e temporrias no
resolveriam a questo, e determinado grau de improviso na soluo do problema120.
O controle migratrio das fronteiras tambm deveria ser reforado, em
parceria com os governos do Peru e da Bolvia, para um controle migratrio mais
rigoroso nas fronteiras entre estes pases121, tendo como foco o combate s rotas de
imigrao clandestina e ao dos coiotes, os aliciadores de pessoas que lucram
ao oferecerem rotas alternativas de entrada e insero de imigrantes, mencionados
pelo Diagnstico sobre Trfico de Pessoas no Brasil (MJ, 2013, p.37), assim como
pelo delegado federal em So Paulo. O Peru, por exemplo, passou ento a exigir
vistos para entrada dos haitianos a partir do ano de 2012, com um controle de
fronteira mais restritivo em relao sua poltica migratria anterior.

119
Disponvel em: http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/politica-brasil-economia/33,65,
33,12/2012 /01/11/interna_brasil,285905/governo-limita-expedicao-de-vistos-para-haitianos-entrarem-
no-brasil.shtml. Acesso em 13.02.2012.
120
Disponvel em: http://jornalmontesclaros.com/2013/01/14/haitianos-pagam-propina-para-ter-visto-
na-embaixada-brasileira-no-haiti.html . Acesso 15.03.2013.
121
Disponvel em http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/politica-brasil-economia/
33,65,33,12/ 2012/01/11 /interna_brasil,285905/governo-limita-expedicao-de-vistos-para-haitianos-
entrarem-no-brasil.shtml. Acesso em 13.02.2012.
 223

Medidas governamentais, que tendem a no conseguir impedir ou diminuir o

fluxo de imigrantes e/ou solicitantes de refgio na regio, talvez apenas apontem o
grau de improviso e de fragmentao no processo decisrio. Tendo em vista que
posteriormente o governo colocou fim aos limites de vistos e exclusividade da
embaixada em Porto Prncipe por meio de nova resoluo, porque muitos haitianos
j se encontravam nas fronteiras do pas, ou estavam a caminho.
Some-se a isso o fato de que o lucro obtido pelas atividades econmicas dos
coiotes e aliciadores de pessoas parece uma reao rigidez da legislao
migratria e burocracia nacional, e no a causa das migraes (NETO, 2005,
p.307), no confronto entre legislao restritiva e necessidades sociais e econmicas.
Um fato admitido pelo prprio presidente do CNIG e representante do Ministrio do
Trabalho e do Emprego no CONARE (DE ALMEIDA, 2012, p.45).
Os fluxos migratrios esto interligados com mudanas estruturais dos
sistemas econmicos, sociais e polticos dos diversos pases, alm de desastres
naturais, no sendo mais possvel analisar simplesmente com base em modelos
explicativos de fatores de expulso e fatores de atrao entre naes, tal como
lembra o mesmo Neto (2005, p.307).
A resposta pblica do governo brasileiro em enquadrar os haitianos no
contexto de um visto especial, chamado visto humanitrio, fornecendo-lhes uma
residncia permanente, evitava por um lado a deportao, at mesmo porque muitos
deles tinham feito solicitao de refgio. Mas, por outro lado, a situao de improviso
estava fazendo surgir uma grave crise humanitria nos pontos de entrada dos
haitianos, particularmente no estado do Acre, na cidade de Brasilia, com a criao
de um verdadeiro campo de solicitantes naquela localidade, noticiada por vrios
meios de comunicao122.
Um dos efeitos colaterais tem sido uma abordagem da questo de forma
paliativa e fragmentada, que vem sobrecarregando a pequena cidade do Acre, tendo
em vista o crescimento da imigrao internacional e a falta de uma poltica
migratria mais clara, consistente e de longo prazo enquanto soluo duradoura123.

122
Disponvel em http://www.conectas.org/pt/acoes/politica-externa/noticia/brasil-esconde-emergencia-
humanitaria-no-acre. Acesso em 05.09.2013
123
Disponvel em: http://www.conectas.org/pt/acoes/politica-externa/noticia/veja-as-recomendacoes-
enviadas-ao-brasil-e-orgaos-internacionais-sobre-a-crise . Acesso em 25.08.2013
 224

Como percebe Antnio Tadeu de Oliveira, da Coordenao e Indicadores

Sociais do IBGE, o volume de imigrao internacional em direo ao Brasil
aumentou 68,4% entre 2000 e 2010 em funo de diversos fatores polticos, sociais
e econmicos interligados, e nem todos os casos de solicitantes de refgio esto
conectados necessariamente ao trfico internacional de pessoas124.
A maior projeo poltica e econmica internacional sinaliza a potencialidade
para candidatos imigrao e ao refgio, destacando-se que o pas busca
desenvolver sua poltica econmica e social, e estabilizar seu regime poltico,
tornando-se atraente para cada vez mais imigrantes (OLIVEIRA, 2013, p. 117).
Neste sentido, a estrutura migratria de servios e de recursos humanos no
acompanha este ritmo de crescimento, o que fica evidenciado pelas entrevistas com
os agentes de fronteira, com os delegados federais e os agentes que ocupam
cargos estratgicos na questo migratria.
De qualquer maneira, a hierarquia, as divises de ao e a regionalizao da
polcia federal, apontados pela delegada em Curitiba, podem ser vislumbradas nos
organogramas abaixo, retirados das fontes da Polcia Federal:

124
Disponvel em: http://www.ippdh.mercosur.int/backend/Uploads/Relatorio_seminario.pdf. Acesso
em 15.12.2012.
 225

Figura 6 ORGANOGRAMA DA POLICIA FEDERAL

Figura 7 COORDENAO DE POLICIA DE IMIGRAO LIGADA AO

DEPARTAMENTO DE POLICIA FEDERAL

Fonte: DEPARTAMENTO DE POLICIA FEDERAL (www.dpf.gov.br)

 226

Nota-se uma instituio hierarquizada e com mltiplas tarefas, tal como

relatado pelos interlocutores entrevistados nas fronteiras do pas, assim como pelas
palestras dos delegados no Rio de Janeiro e Curitiba. Particularmente na
Coordenao Geral da Polcia de Imigrao, em que surge a diviso de cadastros e
registros de estrangeiros, a diviso de controle de imigrao, o setor de retiradas
compulsrias (execuo das expulses, deportaes e extradies) e ainda a
diviso de passaportes.
A regionalizao por meio das superintendncias, em nmero de 27 unidades
distribudas entre os estados-membros, o controle migratrio, a mirade de funes e
tarefas apontadas pela delegada federal em Curitiba ficam evidentes no primeiro
quadro. A instituio ainda conta com 54 delegacias, 12 postos avanados, duas
bases fluviais e duas bases terrestres em sua estrutura de funcionamento .
O que dificulta sobremaneira a busca pela especializao e pelo domnio da
burocracia no sentido weberiano (1999, 2012), particularmente pelo pequeno
nmero de agentes nas fronteiras, assim como acentuada rotatividade entre eles
nos postos de trabalho, alm das operaes e o oramento estarem mais voltadas
para as questes criminais e de segurana pblica, como evidencia Sousa Lima
(2012, p. 55).
O que corrobora as assertivas de Betts, Loescher e Milner (2008), ou mesmo
de Hathaway (2007), de que polcias e agentes de Estado tendem para
interpretaes normativas restritivas e securitrias para migraes internacionais.
Inclusive praticado pelas autoridades fronteirias dos pases do hemisfrio sul,
repetindo a linguagem securitria dos pases do hemisfrio norte no contexto global
de criminalizao das migraes.
Como lembra Magalhes (2012), o Brasil optou pela centralizao das
inmeras atribuies policiais federativas em um nico rgo, o Departamento de
Polcia Federal. A poltica de centralizar na mesma instituio todas as funes de
um policiamento federativo possui consequncias em relao aos agentes pblicos
componentes, visto que so obrigados a atuar simultaneamente em vrias funes,
muitas vezes perdendo-se a oportunidade da especializao das equipes por setor
temtico.
O mesmo policial recorda que, ao longo de 20 anos de servios prestados,
quase impossvel encontrar um policial federal que tenha atuado durante toda a sua
 227

carreira dedicado a um nico tema, trabalhando no mesmo setor, e tornando-se

especialista na matria.
A Academia de Polcia Federal tem capacidade de formao de 1,1 mil
policiais por ano, apresentando uma instituio relativamente pequena, com 11.500
policiais, sob o controle do governo federal (MESQUITA NETO, 2011, p. 248). Com
este efetivo necessita cumprir todas as funes administrativas e judiciais, o que
ocasiona a rotatividade de servidores e falta de especializao nos diversos setores,
incluindo o setor migratrio.
Ainda que Arantes (2011, p.113) aponte para o investimento macio realizado
nas ltimas administraes (Luiz Incio Lula da Silva e Dilma Rousseff) mostrando o
crescimento da instituio; a renovao e o protagonismo apontados pelo autor
focam as carreiras principais da corporao e as operaes de combate corrupo
e ao crime organizado. E no para o corpo integral de seus componentes,
particularmente o quadro administrativo, e nem para o desempenho relativo
poltica migratria (ARANTES, 2011, p. 113-114).
O crescimento qualitativo e quantitativo da instituio que so apontados
tanto por Arantes (2011, p. 116-117) como por Mesquita Neto (2011, p. 390-391), no
contexto do Plano Nacional de Segurana Pblica, executado a partir do incio do
sculo XXI, mostra uma Polcia Federal bastante aparelhada e renovada,
evidenciando decises polticas em realizar estes investimentos desde o incio do
governo Lula (2003-2010). Porm, foca seu protagonismo em determinadas
competncias em seu vasto rol de atribuies, relacionadas s funes de represso
ao crime, segurana pblica e combate corrupo.
A mudana paradigmtica dos cursos e de treinamentos da policia federal
vm sendo lentas, e conforme surgiam novos concursos pblicos para os recursos
humanos. As alteraes nos currculos de treinamento, assim como o foco nos
direitos humanos se tornou gradativamente importante, mas ainda pontual, j
alertava Barbosa, desde o Seminrio promovido pelo ACNUR, no ano de 2005125.
At mesmo em funo da novidade da legislao 9.474/1997, em relao
antiguidade da legislao de 1980 e a tradio de controle e nfase na questo
penal por parte da polcia.

125
Palestra de Luciano Pestana Barbosa, Delegado de Policia Federal, durante Seminrio Direito dos
Refugiados e Direitos Humanos: aplicao nas Fronteiras Brasileiras, em Vitria, na capital do
Esprito Santo, promovido pelo ACNUR e pela Policia Federal, em abril de 2005.
 228

Comparativamente, por exemplo, na Argentina, que tambm um estado

federativo como o Brasil, h uma polcia federal com 33 mil agentes, alm de uma
policia militar com 18.500 agentes, controlados pelo seu governo federal
(MESQUITA NETO, 2011, p. 248-249). E principalmente um Departamento Nacional
de Imigraes (DNI), especializado no tema das migraes, multidisciplinar, lidando
com todos os tipos de imigrantes; com longa tradio e experincia no que tange
imigrao, formulao e execuo deste modelo de poltica, como atesta Federico
Agusti, o diretor nacional de migraes nacionais e internacionais da Argentina126.
No modelo argentino, o DNI um organismo descentralizado que atua no
mbito do Ministrio do Interior e Transporte, encarregado de aplicar a Lei 25.871
(lei migratria), registrando a entrada e sada de pessoas do pas, exercendo o
poder de polcia migratria, avaliando e outorgando os distintos tipos de residncia
de estrangeiros, e comprometido com a doutrina integral dos direitos humanos127.
Participa do processo decisrio do CONARE argentino (que por sua vez est
submetido ao Ministrio do Interior), tendo criado no mbito universitrio um Instituto
de Polticas de Migrao Internacional e Asilo, uma entidade destinada a administrar
e propor polticas migratrias na Argentina, incluindo refugiados.
Sendo que o atual presidente do CONARE vislumbra o aprendizado que a
entidade brasileira deve adquirir e desenvolver ao estabelecer um intercmbio mais
prximo com o CONARE argentino e a poltica migratria daquele pas, no mbito
dos acordos com os demais pases membros do Mercosul.
Particularmente a criao de uma legislao migratria no restritiva e o
combate ao uso abusivo do instituto do refgio, do mesmo modo que preconiza uma
Agncia Nacional de Migraes (ANM) aos moldes de nossos vizinhos,
possivelmente substituindo a polcia federal na questo migratria, alm da
manuteno das boas prticas em matria de refgio128.
Tornam-se evidentes as diferenas para o Brasil, onde existe um modelo
fragmentado da questo migratria, e no centralizado em um departamento como
no pas vizinho, como uma equipe multidisciplinar e especializada em migraes

126
Disponvel em: http://www.ippdh.mercosur.int/backend/Uploads/Relatorio_seminario.pdf . Acesso
em 15.12.2012.
127
Disponvel em: http://www.migraciones.gov.ar/accesible/?institucional. Acesso em 15.12.2012.
128
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/2012/09/06/conare-interessado-no-exemplo-argentino/
Acesso em 10.09.2012. Assim como palestra no 3 Curso de Direito Internacional dos Refugiados
para Professores Universitrios, na OAB, em Curitiba/PR. E depoimento em reunio do COMIRAT
Comit de Mobilidade Humana do Estado do Rio Grande do Sul.
 229

internacionais, incluindo o deslocamento forado de refugiados. No caso brasileiro, o

Ministrio da Justia atua como Ministrio do Interior na regularizao jurdica do
estrangeiro, as condies de entrada, permanncia e naturalizao, e inclusive
eventuais medidas compulsrias, neste quesito por meio da Polcia Federal.
O Ministrio do Trabalho e do Emprego sedia o Conselho Nacional de
Imigrao e emite os vistos trabalhistas e autorizaes neste sentido, enquanto que
o Ministrio das Relaes Exteriores, o Itamaraty, emite os vistos diplomticos e
consulares. Tal qual a estrutura organizacional brasileira para a questo migratria,
em uma diviso tripartite e pulverizada das competncias, parecendo eventualmente
existir falta de comunicao entre a Polcia Federal e o Ministrio das Relaes
Exteriores quanto ao controle destes mesmos vistos; assim como entre o Itamaraty e
o Ministrio do Trabalho, tal como se percebe nas palestras do delegado federal do
Rio de Janeiro e do Representante do MRE no CONARE129.
Os limites e as deficincias do sistema migratrio brasileiro como um todo,
incluindo a temtica de recebimento e acolhimento de refugiados, inclusive
verificada pelo prprio presidente do CONARE, tambm Secretrio Nacional de
Justia, que assim se manifestou em discurso na ONU, em 03 de outubro de 2013:

O Estado brasileiro passa hoje por um perodo de reflexo em torno de trs

desafios postos pela migrao e por um novo conceito de desenvolvimento.
O primeiro desafio a atualizao das leis nacionais da imigrao, a
internalizao dos tratados e acordos internacionais, bem como a
harmonizao das normas administrativas para criar uma cultura jurdica e
poltica de no discriminao, proteo efetiva dos direitos e preveno de
suas violaes.O segundo desafio est relacionado com a definio de
uma coordenao entre as instituies voltadas para as migraes e
entre nveis de Governo: federal, regional e local. Abrange tambm a
definio de um campo de competncias institucionais, tendo em
vista a integrao dos imigrantes em todos os aspectos: econmico,
social, cultural e produtivo. Este desafio aponta o compromisso de
acolher grupos de imigrantes de modo inclusivo e no incriminador, criando
cuidados especficos para crianas, mulheres e no que diz respeito
identidade sexual, diversidade e gnero. O terceiro o desafio de
estabelecer um compromisso de escuta, de participao e controle
social dos processos de formulao e atualizao das polticas e
programas para grupos e populaes migrantes que vivem no Brasil.
uma extenso natural na perspectivada construo de polticas pblicas
baseadas na transparncia, abertura e colaborao social. Isto tambm
significa inverter o paradigma de gesto da migrao como controle da
populao,passando para a centralidade da participao cidad com a voz
130
e a autonomia da pessoa que migra . (Grifo nosso)

129
Disponvel em: http://www.ippdh.mercosur.int/backend/Uploads/Relatorio_seminario.pdf. Acesso
em 15.12.2012.
130
Disponvel em: http://www.justica.gov.br/portal/ministerio-da-justica/na-onu-brasil-expoe-politica-
de-migracao-baseada-em-direitos-humanos.htm. Acesso em 15.10.2013.
 230

Como se percebe, o prprio atual presidente da instituio principal para

refugiados possui um discurso e uma viso distinta, admitindo a srie de problemas
e de deficincias do sistema migratrio, em torno da falta de atualizao da
legislao, da ausncia de coordenao entre os diferentes nveis da administrao
pblica. Do mesmo modo que a necessidade da superao do treinamento restritivo
e a viso de mundo da criminalizao das migraes internacionais (HATHAWAY,
2007; BETTS; LOESCHER; MILNER 2008, BENHABIB, 2012), enquanto somente
um caso de polcia, alertadas por Arendt (1989, p. 317-321), desde os
acontecimentos entre a Primeira e a Segunda Guerra Mundial.
Segundo Sousa Lima (2012, p. 60), o Plano Estratgico da Polcia Federal at
o ano de 2022 apresenta concentrao de recursos em poucos programas e
atribuies, o que no inclui a atividade migratria nas fronteiras, e apresenta uma
falta de integrao entre o oramento e o planejamento estratgico da instituio.
No que tange ao controle regulatrio e fiscalizatrio, ainda encontra-se uma
relao com gastos oramentrios na modernizao do sistema de emisso de
passaportes e de controle de trfego internacional, mas no nas atividades de
fronteira quanto ao controle migratrio de pessoas que potencialmente podem
solicitar refgio (SOUSA LIMA, 2012, p.60).
Alm disso, Sousa Lima (2012, p. 63) tambm desvenda que a harmonia dos
processos decisrios da instituio restringe-se cpula da entidade, pois, na
medida em que as decises se distanciam dos rgos centrais, em direo s
unidades regionalizadas, h mais falta de informao e frustrao dos servidores
pblicos. Tendo em vista que no chegam informaes sobre os limites e os
desafios oramentrios e quais foram os critrios para a distribuio dos recursos.
Neste sentido, como no h um critrio objetivo, o autor vislumbra o critrio
poltico que gera disputas por espaos entre as unidades regionalizadas, pois
algumas podem defender seus interesses de forma mais veemente pelo acesso
direto cpula da entidade. Assim como no surge como prioridade no Plano
Estratgico da instituio at o ano de 2022 (SOUSA LIMA, 2012).
Os treinamentos, cursos e especializaes ligados doutrina de direitos
humanos de forma geral, e para refugiados em particular, no aparecem como
centrais. Particularmente devido s prioridades policiais para as demais funes na
rea penal: combate ao narcotrfico, aos crimes de lavagem de dinheiro,
corrupo e ao contrabando, alm das funes judicirias junto ao governo federal.
 231

Demonstra-se que foco e a atuao administrativa da corporao policial

federal esto diretamente relacionados aos desafios e limites apontados para
questes ligadas segurana pblica, segurana nacional e ao controle da
criminalidade no territrio brasileiro. A importncia poltica da corporao policial
para a questo migratria de refugiados cresce no sentido de que ela faz parte do
CONARE, e necessita estar interligada com os demais atores polticos, na promoo
dos direitos dos refugiados, principalmente no que tange aos refugiados
identificados e reconhecidos por elegibilidade. No entanto, a tenso e a ambiguidade
de tratamento, relacionado securitizao das migraes internacionais,
permanece.
Em relao aos refugiados trazidos pelo pas dentro do programa de
reassentamento promovido pelo governo federal em parceria com a comunidade
internacional e s organizaes no governamentais, aparecem questes ligadas
poltica externa e s relaes de custo e benefcio, inclusive no relacionamento com
os demais pases no sistema internacional (ZOLBERG; SURKHE; AGUAYO, 1989).
A presena internacional do Brasil desde o incio do sculo XXI vem
aumentando, explicitando sua busca por protagonismo internacional com base em
autonomia e desenvolvimento econmico. Especialmente em temas humanitrios
pelo menos desde o governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), e que continua
no governo Dilma Rousseff (DA SILVA, 2010, p.74-75; OLIVEIRA, 2013, p.124), e o
aumento de trabalho e das legaes brasileiras espalhadas no exterior.
Neste sentido, considerando a quantidade de refugiados presentes no pas,
ou seja, uma presena insignificante, qual seria a relevncia poltica da execuo de
polticas pblicas para incluso de refugiados? Tal questo pode ser vislumbrada no
mbito da poltica externa brasileira e sua poltica de reassentamento no que tange
participao nacional nos programas sociais da ONU e os posicionamentos
nacionais no ambiente internacional para questo dos refugiados, atravs do
Ministrio das Relaes Exteriores, e, assim, o crescimento de importncia do pas
(LEO, 2006, p. 108-119).
Assunto que ser tema do prximo tpico, de modo a verificao da relao
do interno com o externo no que se refere aos temas humanitrios (ZOLBERG;
SURKHE; AGUAYO, 1989, p.278-279), assim como o papel das organizaes no
governamentais.
 232

5.2.3 A poltica de reassentamento de refugiados como poltica externa

brasileira para questes humanitrias o papel do Ministrio das Relaes
Exteriores e das organizaes no governamentais

O reassentamento definido enquanto uma transferncia de refugiados

desde um pas em que tenham buscado inicialmente proteo para um terceiro pas
que tenha admitido receb-los com o status de residncia permanente (ACNUR,
2006, p. 142), ou seja, uma das solues duradouras promovidas pelo ACNUR para
resolver a questo dos refugiados, considerado pela agncia um mecanismo
internacional de compartilhamento de responsabilidades tripartite entre as
instituies internacionais, os governos nacionais e as organizaes no
governamentais.
E at por volta da dcada de 80 do sculo XX, esta era a soluo prtica
preferida pelos Estados principais do sistema internacional para solucionar o
problema do surgimento de refugiados, conforme expe Chimni (1998, p.363), visto
que se tornou parte integrante das solues possveis pelos pases ocidentais, no
confronto entre as necessidades de proteo internacional de refugiados e os
interesses dos Estados (BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p.102).
Foi o principal meio empregado pela Organizao Internacional de
Refugiados (OIR) e posteriormente pelo ACNUR naquele perodo bipolar,
particularmente para oferecer soluo aos boat people (nufragos) vietnamitas
dentre os quais cerca de dois milhes que foram reassentados para a Indochina, no
contexto da guerra naquela regio (ACNUR, 2006, p. 142).
Como frisado anteriormente, ao final dos anos 40, inclusive a OIR havia
assentado vrios grupos de refugiados e deslocados de guerra no Brasil. Muitas
famlias europeias foram reassentadas em So Paulo e Porto Alegre naquele
perodo, estabelecendo-se majoritariamente nas indstrias locais (SHEPHARD,
2012, p. 416; PACFICO, 2010, p.71-72).
Em outras palavras, o Brasil j possua experincias prvias em programas
de reassentamento, tendo aceitado entre 30 e 40 mil pessoas, enquanto deslocadas
foradas, em grupos pequenos, em programas de assentamento e/ou
reassentamento em parceria com organismos no governamentais e internacionais
(ZARJEVSKI, 1988, p.211), ainda que recebidos como imigrantes comuns.
 233

A partir dos anos 90, terminado o conflito bipolar, a repatriao voluntria em

condies seguras tornou-se a soluo duradoura que passou ao primeiro plano das
organizaes internacionais (LOESCHER, 2001, p.280; ACNUR, 2006, p.142), em
substituio ao reassentamento, visto naquele momento pela maioria dos pases
como uma operao custosa em nvel financeiro e cultural (LOESCHER, 2001, p.
351).
Neste contexto, ao se repensar o mecanismo do reassentamento, constituiu-
se um Grupo de Trabalho sobre o Reassentamento do ACNUR com base nos seus
informes de avaliao do ano de 1994, e logo depois as Consultas Anuais Tripartites
(ACNUR, ONGs e Estados) daquela entidade (ACNUR, 2006, p. 142). Assim, o
Grupo de Trabalho comeou a reavaliar as funes e os custos do reassentamento,
e verificar novos pases que pudessem executar polticas para recebimento de
reassentados, particularmente pases em desenvolvimento (BETTS; LOESCHER;
MILNER, 2008, p. 115-116).
O reassentamento, neste contexto, teria um papel complementar proteo
internacional e uma prospeco de soluo duradoura para refugiados. Seria visto
como um mecanismo atravs do qual os Estados poderiam demonstrar
solidariedade com os pases de primeiro refgio, e seria vivel como soluo
duradoura, desde que aplicado para pequenos grupos ou individualmente para
pessoas em perigo ou que no se adaptaram (BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008,
p. 116).
Ainda assim, as cotas globais para reassentamento cresceram at quase 100
mil pessoas at o ano de 2001 e entre os novos pases indicados pela entidade
podia se contar Benin, Burkina Faso, Islndia, Irlanda, Espanha, e particularmente
os pases da Amrica do Sul tais como Argentina, Chile e Brasil (ACNUR, 2006, p.
142), especialmente devido ao fato de que estes pases j possuam experincias
prvias, ainda que modestas, na aurora de nascimento da instituio internacional.
neste ambiente que o programa de reassentamento de refugiados na
Amrica do Sul foi iniciado sob um Acordo Marco para Reassentamento, firmado
inicialmente por governos do Brasil e do Chile com o ACNUR em agosto de1999
(BAENINGER; DOMINGUEZ, 2005, p.9), com a interveno do Itamaraty. O Acordo
estabelecia o incio do programa ainda em 1999, beneficiando em primeiro lugar
refugiados da antiga Iugoslvia, com regras claras e tcnicas sobre a vinda e
insero destes reassentados (HAMID, 2012, p. 102).
 234

Diante disso, a respeito da adeso do Brasil poltica de reassentamento da

Organizao das Naes Unidas, o Ministrio da Justia e das Relaes Exteriores
anunciava que o Brasil tornar-se-ia como um dos apenas 16 pases do mundo a
reassentar refugiados em seu territrio. E que tal procedimento colocaria o pas na
vanguarda dos assuntos humanitrios, o que seria fundamental para aumentar a
presena internacional do Brasil, tendo conexo com a poltica domstica,
remetendo-se ao raciocnio de Zolberg, Suhrke e Aguayo (1989, p. 273), da
vinculao da poltica externa com a poltica interna.
Particularmente, o Itamaraty, desde a produo da Conveno de Genebra de
1951, manifestava-se oficialmente favorvel causa dos refugiados e dos aptridas
(TRINDADE, 2012, p.305-314), com exceo do perodo de regime de exceo. E
naquele momento buscava materializar os compromissos que seriam firmados pela
presidncia da Repblica, na abertura da 56 sesso da Assembleia Geral da ONU,
em novembro de 2001, ainda na administrao de Fernando Henrique Cardoso, em
torno da proteo internacional dos refugiados, incluindo o tema do reassentamento
enquanto soluo duradoura131.
Os pases voluntrios de reassentamento possuem cotas anuais e seus
prprios critrios de seleo para o recebimento de refugiados reassentados nos
acordos firmados com aquela entidade (BERNARDON, 2009, p.41). Desde o incio
da formao de um marco internacional de proteo aos refugiados, o Brasil
procurou desenvolver um papel de liderana na regio da Amrica do Sul, e neste
contexto adentrava a poltica de reassentamento, particularmente a partir do governo
Lula, em que foram ampliadas as iniciativas para questes humanitrias (HAMID,
2012, p. 109; MOULIN, 2011, p. 149).
E o papel de protagonismo internacional do Ministrio das Relaes
Exteriores cresceu, pois, embora o programa de reassentamento estivesse
preparado para iniciar em 1999 sob um determinado enfoque, somente ao final de
2001 uma misso do ACNUR visitou quatro cidades brasileiras, escolhidas pelo
Ministrio da Justia para sediar e executar os projetos-piloto de reassentamento a
serem coordenados pelo CONARE (ANDRADE; MARCOLINI, 2002).

131
Disponvel em: http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/2002/04/08/refug
iados-afegaos/?se archterm=Reassentamento . Acesso em 15.12.2012.
 235

A deciso de se fazer uma visita prvia s cidades era uma consequncia da

preocupao do governo brasileiro em assegurar aos refugiados reassentados uma
boa recepo e instalao nas comunidades locais (ANDRADE; MARCOLINI, 2002).
Tal deciso do Alto Comissariado para Refugiados vinha comprometida pelos
seus esforos realizados ainda no ano de 2000, em torno do desenvolvimento da
reafirmao dos compromissos da Conveno de 1951. Lanando consultas globais
de proteo internacional para formao de uma Conveno Plus e iniciativas
vinculadas Conveno (VAN HEAR, 2010, p.12).
Dentre os eixos temticos desta Conveno Plus no organismo internacional
encontrava-se o uso estratgico do reassentamento como instrumento de proteo
enquanto revitalizao das solues durveis e a partilha de encargos entre Estados
nacionais (BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p.115; VAN HEAR, 2010, p. 12).
Neste sentido, com base em critrios como magnitude das cidades,
especialidade laboral e origem tnica da populao, em parceria com o ACNUR, o
Ministrio da Justia escolheu as seguintes cidades para a fase inicial do programa
de reassentamento: Porto Alegre (RS), Mogi das Cruzes (SP), Santa Maria
Madalena (RJ) e Natal (RN). As autoridades municipais e estaduais, assim como
organizaes no governamentais, prospectadas diretamente pelo Ministrio da
Justia, firmaram ento compromisso de apoio iniciativa (JUBILUT, 2007, p. 201;
PACFICO, 2010, p.120).
Alm disso, estabeleceu-se que o projeto inicial seria desenvolvido com
pequenos grupos, com o objetivo de evitar a criao de um peso demasiado s
comunidades locais ou aos servios pblicos oferecidos pelos municpios ao redor,
nos marcos dos trabalhos da Conveno Plus advinda da ONU e o uso estratgico
do reassentamento (BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p.116).
Em uma fase inicial, as autoridades brasileiras planejavam dar acolhida a
cerca de 100 refugiados por ano. O programa de reassentamento no fixava
nenhuma cota por nacionalidade, mas ficou estabelecido que o primeiro grupo seria
formado por iranianos, botswanianos e afegos (ANDRADE; MARCOLINI, 2002).
Tendo em vista vrias questes de conjuntura internacional e de capacidade interna,
acabou vindo apenas um pequeno grupo de afegos.
Ento, de forma a seguir o conceito do uso estratgico do reassentamento,
foi levado em conta na deciso poltica para o reassentamento nestes moldes o fato
de que o pas era marcado por um contexto histrico e social de
 236

contradies e ambiguidades, com fortes desigualdades polticas e econmicas. De

forma que deveriam ser reassentados longe dos maiores centros urbanos nacionais
para evitar problemas que os refugiados que j estavam presentes no pas
experimentavam (JUBILUT, 2007; REBELLO, 2008; BERNARDON, 2009).
Acrescente-se o fato de que, apesar da grande vontade poltica de abrigar
pessoas perseguidas, os problemas e limitaes brasileiras poderiam adentrar a
vida dos reassentados, fragilizando seus laos com a sociedade de acolhida,
prejudicando no apenas sua integrao local como tambm a prpria poltica
externa (ZOLBERG; SUHRKE; AGUAYO, 1989, p. 275). Ou seja, no sentido de que
um pequeno grupo de reassentados poderia ter um grande simbolismo na
propaganda brasileira frente aos temas globais humanitrios.
No caso dos iranianos e afegos, como lembra Rebello (2008, p.68), no foi
possvel o envio de equipe do CONARE para o Ir ou para a ndia. O objetivo da
misso seria transmitir quele grupo de pessoas um panorama da realidade
brasileira e o que os esperava, extraindo a expectativa dos reassentados,
procurando desmistificar ideias preconcebidas a respeito do Brasil (REBELLO, 2008,
p. 68).
Em funo do processo de securitizao das migraes e do fechamento de
fronteiras logo aps os ataques de 11 de setembro nos Estados Unidos (BENHABIB,
2012; BETTS, LOESCHER; MILNER, 2008, SEIDMAN-ZAGER, 2010), no foi
possvel o deslocamento internacional e o envio de uma delegao brasileira para
encontrar os refugiados afegos que, segundo o ACNUR, corriam riscos tanto no Ir
como na ndia.
Neste contexto, o processo decisrio governamental para acolhimento dos
afegos aconteceu por meio de dossis e relatrios, com base em entrevistas
realizadas pelos funcionrios do ACNUR na regio, que nada sabiam sobre a
realidade brasileira, conforme nos relata Rebello (2008, p.69), alm dos acordos
para reassentamento terem sido suspensos temporariamente como destaca Jubilut
(2007, p.201).
Com este grau de improviso e falta de especializao, ainda assim cinco
famlias afegs totalizando 23 pessoas foram reassentadas em Porto Alegre, a partir
de abril de 2001, provenientes do Ir e da ndia, com ajuda da organizao no
governamental CENOE Central de Orientao e Encaminhamentos, sediada no
 237

Rio Grande do Sul, responsvel por acompanhar as famlias em sua adaptao 132.
Ressalte-se que os afegos eram em sua maioria muulmanos, no dominavam o
portugus e acreditavam que receberiam apoio financeiro de R$261,00 por dia, e
no por ms, como destaca a mesma Rebello (2008, p. 69).
O domnio da lngua portuguesa foi uma das principais barreiras para
adaptao dos afegos ao pas, visto que no foram organizados cursos nos
primeiros meses de chegada, alm dos reassentados no terem noo sobre a
realidade da cultura local. Alm disso, a capacidade profissional dos afegos foi
utilizada de maneira equivocada ou subutilizada. Muitos profissionais afegos foram
empregados como porteiros de prdio ou em atividades popularmente conhecidas
como biscates, atividades consideradas indignas pelos afegos (REBELLO,
2008, p.71), somando-se isto a baixa remunerao recebida, a insatisfao e a
desiluso do grupo com o Brasil que era muito grande.
Assim, o resultado desta primeira tentativa de reassentamento nos marcos do
acordo com o ACNUR o pas no foi bem sucedido, com cerca de trs das cinco
famlias retornando ao Afeganisto por no terem se adaptado aos costumes
ocidentais e pelo fato do trmino da ajuda financeira concedida pelo ACNUR 133, a
partir de abril de 2003. Buscaram ento a repatriao voluntria, com apenas nove
pessoas permanecendo em territrio nacional, aps esta data (LEO, 2006, p. 109;
JUBILUT, 2007, p.202; PACFICO, 2010, p.121).
Necessrio destacar que foi um processo decisrio governamental, em
parceria com outros atores, mal elaborado e com alto grau de improvisao em
relao insero dos afegos, em busca de compromissos e destaques no cenrio
internacional no que tange aos temas humanitrios, lanados a partir da Conveno
Plus e suas iniciativas vinculativas (BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008; VAN
HEAR, 2010). Neste sentido, no teve o efeito pretendido em torno de impacto na
poltica externa, assim como algum grau de relevncia poltica, ainda que simblica,
junto s agncias internacionais na relao da poltica domstica com a poltica
externa (ZOLBERG; SHURKE; AGUAYO, 1989).
No entanto, a partir de 2004, iniciou-se o programa de reassentamento de
refugiados colombianos, sendo a nacionalidade que manteve um nmero especfico

132
Disponvel em http://www2.al.rs.g ov.br/noticias/ExibeNoticia/tabid/5374/IdM ateria/30463
/language/pt- BR/Default. Aspx. Acesso em 12.02.2012.
133
Disponvel em
http://www.estadao.com.br/arquivo/mundo/2003/not20030331p27408.htm Acesso em 10.03.2012.
 238

de chegadas frequente e anual, sendo acolhidos paulatinamente at 243 pessoas

nos Estados de So Paulo e do Rio Grande do Sul, entre 2004 e 2007, reforados
pelo impulso da Declarao e o Programa de Ao do Mxico de 2004, em uma
relao impactante para liderar a regio (IPEA, 2013, p.82).
Foi no mbito da Declarao e do Programa de Ao do Mxico que os
pases da regio passaram a executar um Programa de Reassentamento Solidrio,
de modo a fortalecer a proteo internacional dos refugiados na Amrica Latina. E
neste sentido, materializando o uso estratgico do reassentamento no paradigma
solidrio advindo dos processos da Conveno Plus (BETTS; LOESCHER; MILNER,
2008, p.116).
Conforme destacam Jubilut (2007, p. 202) e Leo (2006, p. 110), o Brasil e
sua equipe diplomtica desempenharam uma participao fundamental no tocante
ao reassentamento no mbito da comemorao ao vigsimo aniversrio da
Declarao de Cartagena de 1984. Props que os pases da regio, em cooperao
com o ACNUR, compartilhassem responsabilidades quando algum Estado
recebesse grandes fluxos de refugiados originados dos conflitos e tragdias
humanitrias existentes nas Amricas, particularmente colombianos.
De forma geral, os governos da Costa Rica, Brasil, Colmbia e Mxico
organizaram as reunies preparatrias, o ACNUR e o Conselho Noruegus para
Refugiados organizaram a reunio em novembro de 2004, assim como Corte
Interamericana de Direitos Humanos, a Comisso Interamericana de Direitos
Humanos e o Instituto Interamericano de Direitos Humanos patrocinaram o evento.
No entanto, o papel da delegao brasileira foi considerado um destaque no que
tange proposta do chamado reassentamento solidrio (Prembulo da Declarao).
E a proposta foi aceita pelos demais pases.
O Programa de Ao estabelecia diretrizes de ao hemisfrica ao nvel da
proteo e da promoo dos direitos dos refugiados, propondo medidas duradouras
particularmente para situaes especficas que precisavam de respostas mais
urgentes: o fluxo de refugiados reassentados nos grandes centros urbanos da
Amrica Latina e o fenmeno da vulnerabilidade dos solicitantes nas fronteiras
nacionais da regio (BARRICHELO, 2012, p.46). Prope-se neste instrumento
normativo as chamadas Cidades Solidrias, as Fronteiras Solidrias e o
Reassentamento Solidrio como mecanismos para solucionar os problemas de
deslocamentos forados na regio.
 239

O programa Cidades Solidrias assistiria primariamente os deslocados

internos e refugiados nas grandes metrpoles e megalpoles urbanas regionais,
com a gnese de centros pedaggicos para orient-los na busca por emprego e
insero laboral, treinamentos especficos profissionais para empreendimentos e
parcerias com empresas locais, de modo a superar problemas tais quais os dos
angolanos nas grandes cidades brasileiras do Rio de Janeiro e de So Paulo
(BOUCAULT, 2003, p. 199-208; JUBILUT, 2007, p. 200-201).
Com o deslocamento destes refugiados para centros urbanos mdios e
pequenos, de modo a acomodar melhor estas pessoas e facilitar sua assimilao
aos costumes, regras e procedimentos locais, no sentido do uso estratgico do
reassentamento (BETTS; LOESCHER; MILNER, 2008, p.116). De preferncia locais
onde existissem certas familiaridades culturais para este (s) determinado(s)
refugiado(s), de modo que a integrao seja mais eficiente e rpida por existir
identidade, reciprocidade e reconhecimento mtuo nos moldes de Walzer (2003, p.
63).
As Fronteiras Solidrias promoveriam uma resposta enftica e humanitria a
todos os grupos deslocados nas fronteiras de regies mais problemticas, tal como
os colombianos, de modo a receberem proteo especial. As atividades
desenvolveriam determinada estrutura para atender as necessidades bsicas das
populaes destas regies, criando uma cultura junto populao local para a
amplitude do problema, e inclusive a proteo e deslocamento destes refugiados
para locais seguros, sob o mandato do ACNUR.
E por fim o Reassentamento Solidrio, que significava o programa de
reassentamento hemisfrico que abria a possibilidade para qualquer pas da regio,
conforme sua capacidade de compartilhamento de encargos de aderir ao programa
oferecendo ajuda e receber refugiados que se encontrassem em outros pases da
Amrica Latina. E, neste sentido, enquadravam-se as tentativas de reassentar
colombianos em fuga da guerra civil inacabada daquele pas, que fugiam em
grandes grupos normalmente para Venezuela e Equador.
O Reassentamento Solidrio no se limitava ao ponto de que cada Estado
oferecesse o seu territrio aos reassentados, mas da mesma maneira que se
assegurasse de maneira integral a incluso destes indivduos na nova sociedade de
acolhida, medida que lhes fossem fornecidos todos os cuidados mdicos,
 240

psicolgicos, sociais, jurdicos, e religiosos, como salientam Annoni e Valdes (2012,

p. 166-167).
Ou seja, pretendia-se conceder proteo queles que fogem de regies
conflitivas e simultaneamente ajudar os pases da regio que recebiam maior
quantidade de refugia dos colombianos, principalmente do Equador e da Costa Rica.
A proposta foi bem recebida pelos participantes de outros pases e foi includa como
um dos pontos principais da Declarao e do Plano de Ao do Mxico de 2004
(CORRALES, 2007, p.88) e, neste sentido, ganhava destaque o papel
desempenhado pela delegao brasileira e dos diplomatas que articulavam a
produo da Declarao.
Assim, fortaleceu-se a posio internacional e regional do Brasil relativa ao
tema, mesmo tendo fracassado em sua primeira tentativa de reassentar refugiados,
no caso os afegos que no permaneceram no pas, podendo receber mais
refugiados dos programas administrados pela ONU, e neste quesito enquadrou-se a
chegada de colombianos, e posteriormente de palestinos, com uma articulao
maior e uma participao mais ativa do governo brasileiro (REBELLO, 2008, p. 69;
MOULIN, 2011, p.149).
Para os colombianos, foi constituda uma misso tripartite CONARE-ACNUR-
ONG, com o envio de funcionrios que conheciam a realidade e as condies do
Brasil. Esta misso viajou Costa Rica e ao Equador para realizar entrevistas,
colher depoimentos dos refugiados candidatos ao reassentamento a respeito das
expectativas e das condies que os aguardavam no Brasil (BAENINGER,
DOMINGUEZ, 2005, p.10; REBELLO, 2008, p.69).
No contexto do Plano de Ao do Mxico, inicialmente o pas receberia 75
refugiados colombianos no ano de 2004, distribudos pelos estados do Rio Grande
do Sul, So Paulo e Rio Grande do Norte, recepcionados pelas autoridades
governamentais e pelas parceiras do ACNUR. Estas organizaes parceiras
espalhavam-se pelas cidades de Porto Alegre, Bento Gonalves, Caxias do Sul e
Santa Maria (Rio Grande do Sul), Natal, Lajes e Poo Branco (Rio Grande do Norte),
Campinas, Jundia, So Jos dos Campos e Taubat (So Paulo). Em espaos
previamente determinados, buscando trazer um melhor nvel de adaptao aos
refugiados, bem longe das grandes metrpoles urbanas (PACFICO, 2010; p.122;
RODRIGUES; SILVA, 2009).
 241

Isto , as organizaes no governamentais escolhidas para receber os

refugiados eram a Associao Antnio Vieira (ASAV), no estado do Rio Grande do
Sul, alm da Critas Brasileira e o Centro de Defesa de Direitos Humanos, ambos
no estado de So Paulo, e o Centro de Direitos Humanos e Memria Popular
(CDHMP), no estado do Rio Grande do Norte (CRUZ, 2008, p.60; HAMID, 2012, p.
127; IPEA, 2013, p. 80). Organizaes que se tornaram parceiras do ACNUR para o
reassentamento solidrio, sendo escolhidas por estarem melhores estruturadas para
acolhida de refugiados, conforme julgamento do governo e da instituio
internacional (HAMID, 2012; IPEA, 2013).
As entidades no governamentais procuravam suprir, prospectar os servios
pblicos em prol dos refugiados reassentados e inseri-los na sociedade local em
contato com o governo federal, governos estaduais e municipais, assim como com o
Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica da Unio e as Comisses de Direitos
Humanos, conforme esclarece a Coordenadora do Projeto de Reassentamento
Solidrio no estado do Rio Grande do Sul, Wapechowski 134, em entrevista no dia 30
de agosto de 2011:
A Associao Antnio Vieira comeou a atuar em 2003, e estamos
completando nove anos de trabalho, e conseguimos consolidar muitas
conquistas. Ns temos bastante autonomia, e sabemos aproveitar isto,
autonomia no sentido de ampliar redes, procurar empresas, prospectar
pessoas, entidades, fazer um trabalho de sensibilizao aqui na ponta
mesmo. Ns comeamos com uma cidade de reassentamento e j
chegamos a 16 cidades que esto sensibilizadas e preparadas para
receber refugiados, no programa de reassentamento..........ns procuramos
suprir muitas vezes a falta de um oramento em espcie, atravs dos
servios pblicos e a colaborao da comunidade. Ns caminhamos para a
criao at de polticas mais voltadas para migrantes e refugiados. Ns
estamos conseguindo concretizar a criao do Comit Estadual em
Ateno a Migrante e Refugiados e tambm vtimas do trfico de pessoas.
Estamos em tratativas com autoridades do Governo do Estado, Ministrio
Pblico, Comisses de Direitos Humanos, Defensoria Pblica para que
participem deste decreto.....o refgio e o reassentamento um conjunto de
coisas, no apenas o ingresso no pas. Precisa de um plano de integrao
e acolhida, a garantia do acesso quilo que garantido aos brasileiros.

Frise-se que, aps a concesso desta entrevista, depois de algum tempo, foi
aprovado pelo governo do Estado do Rio Grande do Sul o Decreto n. 42.729, de
22.10.12, da Secretaria de Estado da Justia e Direitos Humanos, instituindo o
Comit de Ateno a Migrantes, Refugiados, Aptridas e Vtimas do Trfico de
Pessoas (COMIRAT). Um frum de mobilidade humana que abarca todos os tipos

134
Entrevista com Karin Kaid Wapechowski, coordenadora do projeto de reassentamento de
refugiados no Estado do Rio Grande do Sul, em 30.08.2011.
 242

de estrangeiros imigrantes em movimento, sendo o 4 comit estadual a respeito de

refugiados, organizado no pas, aps os estados de So Paulo, Rio de Janeiro e
Paran.
Ou seja, como destacado anteriormente, em um total de 27 estados membros
da federao brasileira, somente quatro estados apresentam comits estaduais para
a articulao de polticas estaduais para os refugiados, incluindo receber
reassentados. O que demonstra como este tema no era prioridade na agenda
poltica das esferas de poder do pas, ainda que existam algumas iniciativas
pontuais.
J a Critas Brasileira, uma das principais organizaes que trabalha com
refugiados no Brasil, faz parte da Rede Critas Internacional, uma rede da Igreja
Catlica de atuao social, composta por 162 organizaes presentes em cerca de
200 pases e territrios, com sede na Europa, cujos agentes trabalham junto s
populaes excludas e as minorias, em parceria com outras instituies e
movimentos sociais (CORRALES, 2007, p. 85; CRUZ, 2008, p.60-61). E tem sua
atuao no Brasil de forma a receber e proteger refugiados que remonta ao perodo
dos anos 70, como esclarecido anteriormente.
Atua com trabalhos ecumnicos e seus agentes trabalham em parceria com
outras instituies e movimentos sociais desde aquele perodo. Foi fundada em 12
de novembro de1956 pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB),
sendo que a finalidade inicial era dearticular todas as obras sociais catlicas e
coordenar o Programa de Alimentos doados pelo governo norte-americano atravs
da CNBB.
Posteriormente, como ressalta Corrales (2007, p.85), a instituio foi se
tornando autnoma e com liberdade para atuar na questo do recebimento de
refugiados. Desligando-se, assim, oficialmente do Secretariado Nacional de Ao
Social da CNBB, porm vinculado doutrinariamente viso da Igreja Catlica
Apostlica Romana.
No caso colombiano, o idioma portugus no foi entendido como barreira
intransponvel para adaptao dos refugiados reassentados. Pelo contrrio, aulas da
lngua portuguesa foram realizadas desde o momento da chegada ao territrio
nacional, intensivas nos primeiros trs meses, com apoio das organizaes no
governamentais conveniadas com o ACNUR e o CONARE.
 243

Acrescente-se o fato de que a similaridade cultural e a lingustica entre

portugus e espanhol facilitou a interao entre colombianos e brasileiros, uma das
razes avaliadas pelo governo para a continuidade da chegada de colombianos
reassentados (REBELLO, 2008, p.72; IPEA, 2013, p.80).
Alm disso, houve uma diviso entre os reassentados com base no perfil
urbano e rural daqueles que chegavam, sendo distribudos pelo pas com base neste
critrio. Assim, as atividades realizadas pelos deslocados no alteraram muito seu
modo de vida, alm da proximidade geogrfica com seu pas de origem (REBELLO,
2008, p. 71-72). Todas estas proximidades contriburam para uma melhor adaptao
dos colombianos ao pas, em relao experincia anterior dos afegos, ou mesmo
experincia futura dos palestinos.
A entidade conveniada da sociedade civil no Rio Grande do Sul, Associao
Antnio Vieira, por exemplo, estabelecia quais seriam os municpios onde eles
viveriam e quais critrios globais em termos de sade, educao e manuteno das
famlias seriam utilizados. Dentro dessa parceria, os governos federal e estadual
concediam acesso s redes bsicas, assim como realizado para todos os
brasileiros, oferecendo acesso a igrejas e empresas, tal como esclarece a
coordenadora do projeto de reassentamento Wapechowski 135.
A organizao seria responsvel por organizar a infraestrutura para receber
famlias de reassentados, desde locao de imveis at a montagem de casas,
porque, algumas vezes, eles desembarcavam somente com vestes mnimas.
Segundo a coordenadora, na maioria dos casos, os reassentados desembarcam em
condies bastante precrias de sade, os colombianos em primeiro lugar e
posteriormente os palestinos.
Estando h muito tempo fugindo de perseguies e desenraizados de seus
locais de origem, muitos chegando isolados de seus vnculos afetivos e emocionais,
com o tecido social desagregado, assim precisando de atendimento mdico e
psicolgico especializado, pois somente so capazes de reproduzir sua vida
biolgica, conforme asseverava Arendt (1989, p. 317-318).
E como a poltica para reassentamento envolve muitos componentes
estratgicos, os procedimentos para o reassentamento solidrio so de grande
complexidade, envolvendo os interesses de vrios atores polticos (os estados

135
Entrevista com Karin Kaid Wapechowski, coordenadora do projeto de reassentamento de
refugiados no Estado do Rio Grande do Sul, em 30.08.2011.
 244

nacionais, as agncias humanitrias e os prprios refugiados que no se adaptaram

ao primeiro pas de acolhida). Estes procedimentos podem durar at meses,
aumentando o impasse para os prprios reassentados.
No caso da poltica para o reassentamento de palestinos que estavam no
campo de Ruwesheid, por exemplo, o ACNUR teve que enfrentar problemas de
limitao de alguns pases para receb-los e a interferncia da autoridade palestina,
inclusive quando o Brasil tornou-se um dos possveis destinos para reassent-los
(REBELLO, 2008, p. 60).
No ambiente da Conferncia Internacional sobre Necessidades Humanitrias
dos Deslocados Internos e Refugiados no Iraque e Regio, convocada pela ONU e
realizada em Genebra, a representao diplomtica brasileira reafirmava que o pas
tinha cincia da situao limite vivida por aquela populao, e mencionou a
existncia de um programa de Reassentamento Solidrio no ambiente regional
(REBELLO, 2008, p. 56).
O rgo responsvel indicado para examinar um possvel reassentamento no
pas seria o CONARE, que daria seu aval de acolhimento em reunio colegiada,
com base em critrios tcnicos e humanitrios, conforme relata Rebelllo (2008,
p.56).

5.2.4 A poltica externa brasileira e o reassentamento de palestinos

As barreiras giravam em torno da hesitao da Autoridade Nacional Palestina

em realizar o reassentamento em pases muito distantes, devido ao fato de parecer
enfraquecer a luta pelo chamado direito ao retorno (CHIMNI, 2004; SAID, 2012). E
assim, o impasse com o Estado de Israel sobre as responsabilidades a respeito dos
refugiados e o prprio futuro do Oriente Mdio, como assevera Chimni (2004, p.73).
A delegao brasileira ento teria declarado no mbito daquela Conferncia
Internacional que, antes de apresentar-se como uma questo poltica, tratava-se de
uma questo humanitria a ser resolvid. E neste sentido, sobrepondo-se ao
problema com o estado judaico, e assim sendo supervel esta questo em nome da
doutrina dos direitos humanos (TRINDADE, 2000, 2003).
Em outras palavras, o governo brasileiro, em suas manifestaes na
Assembleia Geral da ONU e nas conferncias globais, mantinha o posicionamento
de que o tema dos refugiados era uma questo que poderia abalar tanto a paz
 245

quanto segurana internacional. E, neste sentido, buscava atribuir ao assunto um

vis ligado aos direitos humanos de forma a resolver pragmaticamente o problema,
e, neste sentido, a busca por solues duradouras (CORREA, 2007).
A deciso brasileira, a despeito do posicionamento contrrio da Delegao
Especial da Palestina em Braslia (REBELLO, 2008, p. 60-61), e da desistncia
momentnea do Chile, levaria o pas a se tornar o primeiro a acolher refugiados no
latinos pelo Programa de Reassentamento Solidrio oriundo da Declarao do
Mxico, corroborando seu objetivo de se tornar uma liderana regional para temas
humanitrios (HAMID, 2012, p. 110).
Mais do que apenas defender a deciso poltica para reassentar refugiados, o
governo brasileiro colocou em destaque a ajuda humanitria, do mesmo modo que
no mesmo perodo inseriu-se na Organizao Internacional das Migraes (OIM),
interligando tais aes sua poltica externa136, no sentido exposto por Zolberg,
Suhrke e Aguayo (1989, p. 275). Os diferentes tipos de contribuies, promovidos
pelo governo nacional s instituies internacionais, incluindo s agncias da ONU
para refugiados (IPEA, 2010, p. 42-43).
Especialmente a partir do governo Lula, o governo buscava acumular capital
poltico para o pas de modo a criar redes de obrigaes e de hierarquias entre
pases no sistema internacional, procurando ganhar destaque e relevncia entre os
pares.
Como assevera Hamid (2012, p. 110-111), as doaes, obrigatrias e livres
seriam feitas no apenas buscando interesses econmicos ou de aumento de
importncia poltica, como tambm construo de vnculos de identidade, parcerias
estratgicas e compromissos multilaterais. Era visto pelo governo como uma espcie
de mecanismo de construo de hegemonias globais e regionais, criando mirades
de conexes do pas doador com a comunidade internacional, devido ao seu
interesse em ingressar no Conselho de Segurana da ONU, assim como no
Conselho Consultivo da UNRWA (VILLELA, 2013), ainda que paulatinamente.
Neste sentido, ao decidir pela recepo de um grupo de palestinos que vivia
desde 2003 em um campo de refugiados na Jordnia, cerca de 70 km da fronteira
com o Iraque, sendo negado pelos pases rabes e persas, assim como pelos

136
Adotada pelo Conselho da OIM, em sua 457 reunio, em 30 de novembro de 2004. Aprovada
pelo Decreto Legislativo n.392, de 24 de outubro de 2011, publicado no DOU, de 25/10/2011; e
promulgada pelo Decreto n.8.101, de 6 de setembro de 2013, publicado no DOU de 9/9/2013.
 246

tradicionais pases de reassentamento, o governo brasileiro reforava sua condio

de buscar ganhar capital poltico relativo na poltica internacional mais ampla em
termos humanitrios (REBELLO, 2008, p. 67; HAMID, 2012, p. 110-111).
O dia escolhido para o pronunciamento oficial governamental de que o pas
iria reassentar os palestinos do campo de Ruwesheid, o Dia Mundial do Refugiado,
dia 20 de junho, seria simblico no sentido da busca por maior destaque perante a
comunidade internacional, atrelando o tema sua poltica externa (ZOLBERG;
SUHRKE; AGUAYO, 1989). Tal data foi instituda pela ONU, em 2000, para
relembrar os compromissos dos pases signatrios estabelecidos pela Conveno
de Genebra de 1951 e pelo Protocolo Adicional de Nova York, de 1967.
Ao anunciar a deciso nesta data, o governo sinalizava para a comunidade
internacional que estava cumprindo os princpios da Conveno internacional e sua
prpria legislao, procurando se identificar como pas humanitrio, com
modernas regras sobre refgio e a famosa tradio nacional de cordialidade,
politicamente construda desde os anos 30, dentre outros, por Razes do Brasil
(HOLANDA,1995, p 146). Pelo menos enquanto discurso oficial no sentido exposto
por Zolberg, Suhrke, Aguayo (1989), de maneira a ganhar espao poltico no cenrio
internacional.
Assim, em julho de 2007, iniciou-se o projeto conjunto do CONARE e do
ACNUR para orientao cultural e social ao grupo de refugiados palestinos de
Ruweished (REBELLO, 2008, p. 62), com aulas de noes de portugus, legislao
e economia do pas sendo ministrada por funcionrios do ACNUR que falavam o
idioma rabe e conheciam o Brasil. O que se mostraria insuficiente ao longo do
tempo, tendo em vista os sucessivos protestos dos palestinos que aqui
desembarcaram.
No Brasil, o processo de reassentamento foi supervisionado pelo CONARE,
pelo ACNUR e por organizaes no governamentais da sociedade civil,
representados por entidades confessionais como a Critas Brasileira, de So Paulo,
e a Associao Antnio Vieira, do Rio Grande do Sul, em processo de parceria. As
diretrizes giravam em torno de que cada uma das instituies se responsabilizasse
de diferentes maneiras pela integrao do refugiado sociedade local.
O CONARE, ento, concedeu aos refugiados os documentos de identificao,
garantindo-lhes, ainda, a possibilidade de acesso aos sistemas de servio pblico. O
ACNUR, por sua vez, pagou as viagens e os subsidiaria por algum tempo com
 247

aluguis de casas, a compra de mveis e uma ajuda financeira mensal. A Critas

Brasileira e a Associao Antnio Vieira ficaram responsveis em gerenciar os
recursos financeiros, escolhendo as casas e mveis, aulas de portugus e apoiando
a integrao dos palestinos com uma srie de medidas (BARRETO, 2010, p. 199).
Em outras palavras, conforme verifica Rebello (2008, p.75), no caso palestino,
o processo decisrio incorporou as etapas prvias para uma deliberao tcnica do
CONARE a respeito do programa de reassentamento, com aulas e comunicados
sobre a realidade brasileira para os refugiados palestinos. Para evitar um choque
cultural de grandes propores, o que terminaria acontecendo mais tarde, tal como
atesta Moulin (2011, p. 149-150).
Os palestinos totalizaram 109 indivduos que comearam a chegar entre
setembro e dezembro de 2007, distribudos entre os estados de So Paulo e Rio
Grande do Sul, seguindo o previsvel no artigo 46 de sua legislao (BARRETO,
2010, p.199). Recebidos e orientados pelo governo, a comunidade internacional e as
organizaes no governamentais parceiras para o reassentamento.
E tal como qualquer deciso poltica, o acolhimento de palestinos implicou
custos e benefcios ao Estado brasileiro, como sinaliza Rebello (2008, p. 76). Custos
relacionados a receber estrangeiros de origem rabe que estavam deslocados aps
a invaso dos Estados Unidos ao Iraque no sentido de receber um efeito colateral
daquele conflito armado, assim como o convencimento da populao brasileira a
respeito de acolher estrangeiros pobres em situao difcil. Sendo que a prpria
populao local j passava por problemas econmicos e sociais semelhantes.
Para estas questes, o governo respondia que os critrios utilizados para o
processo decisrio eram baseados na doutrina integral dos direitos humanos e no
sofrimento das pessoas envolvidas no reassentamento, e que o pas teria uma
posio privilegiada ao tomar a iniciativa nas questes humanitrias, conforme
Rebello (2008, p.77). Do mesmo modo que os custos para a vinda dos reassentados
e sua manuteno nos primeiros meses seria realizado pelo ACNUR, em parceria
com as entidades conveniadas (ASAV, Critas).
Ou seja, o custo ao Estado nacional brasileiro seria apenas a incluso de
mais pessoas nos servios de sade, educao e demais servios pblicos em
geral. E no seria por agregar pouco mais do que cem pessoas que estes servios
entrariam em colapso, visto que apresentam problemas estruturais de
funcionamento que remontam ao perodo da sua criao, na passagem do regime
 248

autoritrio para o democrtico, em um longo perodo de transio de dez anos

(ZAVERUCHA, 2005).
No caso palestino, imaginava-se que inicialmente as diferenas culturais e de
linguagem no causaria muita estranheza, tendo em vista a presena de uma
enorme comunidade rabe no pas, do mesmo modo que sua influncia na
construo da identidade brasileira, particularmente em So Paulo, Foz do Iguau e
Porto Alegre. E que as comunidades rabes ajudariam na integrao destes
palestinos, pelo menos inicialmente.
Se o plano inicial para o reassentamento parecia bem feito e estruturado, em
pouco tempo as insatisfaes e as reivindicaes de alguns palestinos
demonstraram uma grande falta de comunicao e/ou de interao dos
reassentados com a comunidade brasileira e com o ACNUR (HAMID, 2012;
MOULIN, 2011). Alm das difceis condies de vida encontradas no Brasil, no que
tange desigualdade social e violncia, as insatisfaes de alguns palestinos
tambm eram decorrentes de um conjunto de promessas feitas e no realizadas
quando ainda estavam no campo de refugiados na Jordnia, conforme analisa a
mesma Hamid (2012, p. 142-153), assim como o desejo de muitos deles de irem
para outro pas, com hbitos mais prximos aos seus (BERNARDON, 2009, p. 52).
As promessas mais importantes giravam em torno do oferecimento de
atendimento mdico especializado nos hospitais pblicos pelos problemas crnicos
de sade que muitos traziam, no precisando esperar em filas como os brasileiros,
determinada facilidade de encontrar empregos que possibilitassem a
autossuficincia, e a garantia de ininterruptas aulas de portugus que permitissem
um eficiente aprendizado da lngua.
Fora isso, conforme narra Hamid (2012, p.115-117), os refugiados afirmavam
que das poucas informaes repassadas a respeito do Brasil, principalmente atravs
de vdeos e palestras, reforavam-se somente os aspectos positivos. Em outras
palavras, a ideia de um pas acolhedor, hospitaleiro, com a prtica da tolerncia
ligada doutrina dos direitos humanos, formado por um povo alegre e cordial.
O resultado deste impasse e das informaes desencontradas foi um
acampamento empreendido pelos refugiados palestinos s portas das instituies
polticas em Braslia, no ano de 2008, de maneira a reivindicar estas promessas
feitas (MOULIN, 2011, HAMID, 2012). Esta iniciativa durante mais de um ano
ganhou ampla repercusso da imprensa brasileira e internacional, alm de ter
 249

mobilizado diferentes entidades locais na ajuda aos reassentados. O grupo de

reassentados palestinos que acampou em Braslia exigia melhorias no programa,
assim como seu reassentamento em outro pas (HAMID, 2012, p. 199).
As demandas, inicialmente, eram direcionadas agncia da ONU, tendo em
vista tanto as promessas feitas diretamente por seus funcionrios no campo
Ruwesheid sobre os benefcios que receberiam quando chegassem ao Brasil,
atreladas vontade de grande parte deles em terem sido reassentados em locais
mais prximos (BERNARDON, 2009, MOULIN, 2011). Assim como, em ltima
instncia, a responsabilidade de tal organizao em relao criao do problema
dos refugiados palestinos no territrio brasileiro.
Com o passar do tempo, no entanto, o fato de que as posies assumidas
tanto pelo CONARE quanto pela entidade internacional coincidirem, do mesmo
modo que o fato da organizao ter mudado de endereo sem informar sobre sua
nova localizao, acabou fazendo com que os refugiados passassem a protestar
tambm perante as organizaes locais (HAMID, 2012, p. 198).
Os protestos demonstraram uma luta poltica entre os reassentados e as
diversas agncias e instituies polticas nacionais e internacionais responsveis por
sua proteo e atendimento no territrio brasileiro, evidenciando que o
reassentamento palestino no estava sendo bem sucedido, ao contrrio do que
anunciava o governo federal naquele perodo. Seja pela falta de comunicao e/ou
de expectativas frustradas entre os palestinos e o ACNUR, seja pela relao
conturbada entre as organizaes no governamentais e os reassentados, visto que
o relacionamento entre refugiados e organizaes e pessoas que buscam ajud-los
nunca foi simples.
Muitas vezes esta relao torna-se tensa e ambgua, ainda mais no caso de
palestinos, como evidencia Shephard (2012, p. 364-365), desde os primeiros
acampamentos na poca da criao do Estado de Israel, os primeiros grandes
deslocamentos forados desta populao especfica, e a atuao da UNRWA.
Na concepo de Moulin (2011, p.150), por exemplo, a iniciativa dos
palestinos reassentados seria uma tentativa de retomar o controle sobre suas vidas
e sobre sua mobilidade, em um ambiente no qual eles se reconheciam enquanto
humanos sem direitos, lembrando o raciocnio de Arendt (1989, p. 330) quanto ao
fato de que refugiados e aptridas so aqueles que necessitam do direito a ter
direitos. Ou seja, os reassentados acampados em Braslia sentiam-se como
 250

aqueles que no possuam direitos que conferiam a qualquer grupo as

caractersticas de incluso em uma comunidade poltica (WALZER, 2003, p.63-67),
e por isso seu ativismo poltico e a presso pelo exerccio de direitos.
A dificuldade de expresso na lngua portuguesa, assim como a baixa
formao escolar e a experincia profissional por parte dos palestinos, afinal, se
demonstrou decisiva para os protestos e para sua falta de insero global no
mercado de trabalho no Brasil, ao lado da propaganda e dos esforos insuficientes
ou mal conduzidos feitos pelo governo brasileiro e pelas agncias internacionais
(MOULIN, 2011; HAMID, 2012).
Os relacionamentos entre refugiados e aqueles que procuram ajud-los nunca
foram fceis desde os trabalhos da UNRRA e da OIR em relao aos refugiados da
Segunda Guerra, tal como atesta Shephard (2012, p. 364). O domnio do idioma, os
choques culturais, as vises de mundo distintas podem cobrar um alto preo no que
diz respeito adaptao a uma nova realidade para os deslocados.
E no caso dos reassentados, acrescente-se o fato de que no se adaptaram
ou continuaram a ser perseguidos no primeiro pas de refgio. O caso do
reassentamento de palestinos no Brasil, que viviam h muito tempo em campos de
refugiados, muito prximos ao contexto dos conflitos no Oriente Mdio, levava a crer
que as diferenas e choques culturais seriam mais destacados do que as possveis
semelhanas com o Brasil.
Posteriormente, com o encerramento dos protestos diante das instituies
polticas, e o retorno dos palestinos suas cidades de reassentamento (MOULIN,
2011, p.152), tendo em vista a impossibilidade da continuao em funo das
medidas restritivas adotadas pelas autoridades locais, o Brasil continuou seu
programa de reassentamento, no entanto dando prioridade s pessoas com uma
maior proximidade cultural com o pas, assim como maior nvel de informao a
respeito do Brasil, tais como os colombianos137.
E, ao longo do tempo, at o ano de 2012, somente a Associao Antnio
Vieira, no estado do Rio Grande de Sul, e o Centro de Defesa de Direitos Humanos,
em So Paulo, permaneceram enquanto aquelas organizaes no governamentais
conveniadas com o ACNUR para execuo do programa de reassentamento
solidrio no pas. O Oficial de Proteo do ACNUR no Brasil, Gabriel Gualano de

137
Disponvel em: http://oestrangeiro.org/2013/07/14/colombianos-refugiados-no-equador-vao-ser-
reassentados-no-brasil/. Acesso em 25.07.2013.
 251

Godoy, informa que os convnios da entidade com a Critas Brasileira, em So

Paulo, e com o Centro de Defesa dos Direitos Humanos e Memria Popular, no Rio
Grande do Norte, terminaram e no foram renovados.
A Resoluo Normativa do CONARE n. 14, de 27 de dezembro de 2011, a
respeito do Programa de Reassentamento Solidrio aplicado pelo Brasil, esclarece
os procedimentos e os processos decisrios do programa, advindos do artigo 46 do
Estatuto dos Refugiados, alm de organizar os detalhes sobre a execuo e os
procedimentos do programa, do mesmo modo que as possibilidades de
encaminhamento do mecanismo fast track, um procedimento sumrio pelo qual
continuaram chegando colombianos reassentados.
Assim, o Programa de Reassentamento Solidrio acelerado pelo Brasil a
partir do governo de Luiz Incio Lula da Silva revelou-se ainda um programa
incipiente, tendo duas experincias mal elaboradas e executadas, em torno dos
afegos e dos palestinos. As diferenas culturais, as dificuldades com o idioma e a
falta de insero no mercado de trabalho local de uma forma satisfatria para os
reassentados revelaram-se as principais causas para o fracasso e para uma
mudana de foco no programa de reassentamento solidrio.
O Brasil j tinha reassentado populaes refugiadas em parceria com
organizaes internacionais e organismos no governamentais com relativo
sucesso, no perodo ps Segunda Guerra Mundial. No entanto, nos casos recentes
de afegos e palestinos, houve passos equivocados nos procedimentos e na
execuo (WHITE, 2012, p.70).
Pode-se avaliar o projeto de reassentamento de palestinos como uma
tentativa estratgica para abrir as possibilidades da regio, incluindo-se ainda mais
entre os pases emergentes pelas agncias da ONU (e neste ponto o papel de
destaque do Itamaraty), mas por outro enquanto um processo decisrio mal
executado, semelhante s tentativas de acolhimento dos afegos.
Pelo lado construtivo, neste modelo mais recente de reassentamento
adotado, desde os acordos com o ACNUR em 1999, o governo nacional veio
buscando incorporar o modelo de descentralizao de refugiados, colocando-os em
vrias cidades de pequeno e mdio porte, alm da parceria com as organizaes
no governamentais, em um forte engajamento da sociedade civil organizada e com
variedade de apoios, destacados por White (2012, p. 82).
 252

Por outro lado, o papel exercido por estas instituies, como j destacado
inclusive quanto aos refugiados por elegibilidade, tem feito o Estado transferir
majoritariamente as responsabilidades quanto incluso dos refugiados na
sociedade local para as organizaes no governamentais, incluindo superar os
problemas de exigncias de vistos temporrios e dificuldades culturais que remetem
ao nacionalismo e falta de informao.
Desafios de integrao de refugiados nas sociedades locais que tm estado
no centro do debate a respeito da sustentabilidade dos programas de
reassentamento solidrio, como destaca a mesma White (2012, p.83), na ao
triangular entre governos, comunidade internacional e organizaes no
governamentais. Problemas de integrao relacionados ao idioma, o estranhamento
cultural, acesso aos servios pblicos, habitao, sade, crdito e educao,
verificados tambm por Bgus e Rodrigues (2011, p. 107), e Milesi e Lacerda (2008,
p.33-50) tanto para os refugiados por elegibilidade quanto para os reassentados.
Desde ento, o governo federal brasileiro, ao lado da comunidade
internacional e das ONGs, passaram a priorizar refugiados que tivessem um pouco
mais de familiaridade com o Ocidente e com os costumes brasileiros, nos limites
evidenciados por Walzer (2003, p. 67), no sentido de se sentirem mais prximos das
comunidades locais onde sero reassentados, ou seja, com maior grau de afinidade,
identificao e auxlio mtuo com a sociedade de acolhida.
Alm do fato de que apresenta menos do que quinhentas pessoas
reassentadas no total, desde que iniciou seu programa de reassentamento, no incio
do sculo XXI, conforme o prprio CONARE. A questo de que est longe
geograficamente das grandes crises internacionais que produzem refugiados,
apresentando uma legislao avanada elogiada pela comunidade internacional,
no esclarece completamente a quantidade pequena e a qualidade dos programas
executados no pas.
Alguns dos pases tradicionais em reassentamento e tambm longe demais
das grandes crises internacionais acolhem grupos muito maiores (Noruega, Sucia,
Canad), e colaboram de forma mais relevante com os organismos internacionais no
que tange aos programas de reassentamento. O pas que busca lugar no Conselho
Consultivo da UNRWA e no Conselho de Segurana da ONU, apresentando
ambies de poltica externa enquanto nova potncia ou um mercado emergente
 253

poderia ou deveria acolher grupos maiores de reassentados dos programas

administrados pelas agncias da ONU, tendo em vista suas potencialidades.
No entanto, as experincias com afegos e palestinos, recentemente mal
executadas, parecem apontar em direo cautela governamental e aos grupos de
reassentados mais prximos da realidade da cultura local e do cotidiano dos
brasileiros, para que este modelo tenha sucesso e efetividade.
Ainda que, com todos estes percalos, conforme a avaliao e a classificao
do ACNUR, atualmente o Brasil encontra-se no momento entre aqueles pases
recentes considerados enquanto emergentes em matria de colaborao com os
programas de reassentamento da instituio e prestao de assistncia humanitria
aos deslocados por todo o planeta (RIBEIRO LEO, 2006, p. 108-109; IPEA, 2013,
p.81).
Visibilidade internacional que aumentou sensivelmente aps o aumento
considervel das doaes e colaboraes com os regimes de proteo depois do
ano de 2010, em que se insere a Declarao de Braslia para Proteo de
Refugiados e Aptridas nas Amricas, e o Memorando de entendimento entre a
agncia da ONU e o governo brasileiro.
 254

CONCLUSO

Com base na anlise das principais organizaes que estabelecem o

processo decisrio da poltica brasileira para refugiados desde a institucionalizao
de uma estrutura administrativa no Ministrio da Justia, na anlise de documentos,
entrevistas e palestras dos agentes que atuam no procedimento administrativo e
ocupam cargos estratgicos, podemos avanar algumas linhas tericas a respeito
do objetivo da pesquisa: a poltica brasileira para refugiados desde o incio do
funcionamento do Comit Nacional para Refugiados, em 1998, at o ano de 2012.
Buscamos elementos de sustentao para verificao do foco do trabalho no
que diz respeito viso estatal sobre os refugiados, detalhando cada perodo
histrico at a criao da institucionalizao de uma poltica especfica para
refugiados. A poltica migratria como um todo, incluindo para refugiados, revelou-se
historicamente restritiva, parcimoniosa e voltada segurana nacional no que tange
ao recebimento e acolhimento de refugiados oficiais reconhecidos no sistema
internacional. Particularmente durante o governo Vargas, e que ainda apresenta
resqucios e estrutura administrativa deste modelo restritivo de poltica, ainda que
com discursos oficiais distintos na atualidade.
No perodo dos primeiros contatos com refugiados reconhecidos pela
comunidade internacional, durante os anos 30, demonstrou-se um processo de
seletividade, discriminao e de racismo com populaes deslocadas por guerras e
conflitos armados. Desde os assrios caldeus at os judeus perseguidos pelos
regimes nazifascistas, eles foram majoritariamente impedidos de entrar no pas
durante aquele perodo histrico, tendo em vista o pensamento da burocracia
administrativa ligada eugenia racial que dominava a poltica migratria do regime
de Vargas.
Com base na atuao poltica do Conselho de Imigrao e Colonizao, do
Ministrio das Relaes Exteriores e do Ministrio da Justia, a poltica migratria
naquele perodo foi no sentido de impedir a entrada global de populaes
deslocadas pelos conflitos armados da poca. Ainda que muitos judeus tenham
conseguido inserir-se em funo da ambivalncia das autoridades de fronteira, da
presso da comunidade judaica interna e pela desobedincia direta de
 255

diplomatas brasileiros lotados na Europa, em relao poltica varguista de impedir

os fluxos migratrios, vislumbrados enquanto um problema securitrio e racial.
De forma geral, as propostas e medidas tomadas pelo Conselho de Imigrao
e Colonizao e pelos ministrios citados apontaram para uma viso que
vislumbrava o Brasil como uma enorme regio a ser ocupada por correntes
migratrias europeias especializadas para a constituio da prpria nacionalidade
brasileira, em um projeto de branqueamento do pas, desde que excludos os
considerados inassimilveis. Sua atuao poltica foi extremamente seletiva e
restritiva em seus despachos e anlises de entrada, permanncia e sada de
imigrantes internacionais, particularmente em relao aos assrios caldeus e aos
refugiados judeus da Segunda Guerra Mundial.
Posteriormente, aps o fim da ditadura de Vargas, vrios distintos grupos de
refugiados foram reassentados no Brasil desde o final da Segunda Guerra at o final
dos anos 50, a maioria proveniente da Europa Oriental. No entanto, do mesmo modo
que nos anos 30, a legislao nacional vigente no os reconhecia enquanto
refugiados, mas sim como imigrantes internacionais comuns.
As funes desempenhadas anteriormente pelo Conselho de Imigrao e
Colonizao, pelo Departamento Nacional de Imigrao do Ministrio do Trabalho e
pela Diviso de Terras e Colonizao do Ministrio da Agricultura, passaram a ser
desempenhadas pelo Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao, ficando extintas
as instituies polticas anteriores, em uma tentativa de centralizao e organizao
das atividades migratrias internacionais.
A justificativa girava em torno de que nos anos 50 at a metade dos anos 60 o
fator migratrio tinha uma importncia central para as polticas governamentais do
pas. O que fazia com que organizaes no governamentais e instituies
internacionais conseguissem trazer refugiados para serem reassentados com
relativa facilidade, tendo em vista os interesses econmicos industriais e a atrao
de imigrantes internacionais que trouxessem valor agregado economia nacional,
com base no utilitarismo econmico e social, dando preferncia ainda aos europeus.
o perodo da poltica da chegada de refugiados das mais variadas
nacionalidades, sobretudo por meio das organizaes no governamentais,
estabelecendo uma prtica de reassentamento e de integrao local como solues
duradouras, com participao direcionada e seletiva do governo federal.
 256

Tentava-se atrair e estimular imigrantes para a indstria e para a mo de obra

especializada, ainda que em pequenos grupos, visto que crescia a economia e a
industrializao do pas, e isto induzia o governo a estabelecer uma poltica
migratria estimulada e conduzida. Contudo, ainda que reconhecidos como
refugiados no sistema internacional, eram acolhidos como imigrantes internacionais
comuns pela arquitetura legislativa nacional.
A partir da dcada de 60, com a chegada da ditadura civil-militar que perdurou
por 20 anos, de 1964 at 1984, a poltica migratria brasileira sofreu sensveis
alteraes, especialmente para a situao dos refugiados, partindo-se
evidentemente para a securitizao ostensiva. A poltica de entrada e sada de
imigrantes do pas envolvia o Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social, o
Ministrio da Justia, o Ministrio das Relaes Exteriores (o Itamaraty), o Ministrio
do Interior e o da Sade. Ou seja, uma poltica fragmentada e pulverizada em vrios
ministrios, nem sempre coordenados entre si, mas com o crescimento da
securitizao e da criminalizao das migraes e o decrscimo da interao
brasileira com o sistema internacional.
O governo federal estava focado nas concepes ideolgicas de Guerra Fria,
o que impunha uma reestruturao do sistema de segurana e da poltica migratria,
com base na doutrina da segurana nacional, gestada no prprio pas. Assim, ao
longo do regime, gradativamente ocorreu o crescimento e o aumento de importncia
poltica das instituies de controle e segurana, particularmente dos rgos de
informao e da prpria polcia federal, de modo a estabelecer uma poltica
migratria. At o ponto de tal concepo transformar-se em legislao tardia, por
meio da Lei 6.815/1980, o Estatuto do Estrangeiro, que ainda hoje est em vigor na
estrutura administrativa, com srios reflexos no que tange ao recebimento e
acolhimento de refugiados.
Neste sentido, em funo da adeso brasileira ao sistema da ONU para
refugiados, o pas passou a somente aceitar os refugiados considerados nos termos
estritos da Conveno de Genebra de 1951. Ou seja, o governo utilizava a clusula
geogrfica para exclusivamente aceitar e reconhecer refugiados europeus enquanto
produto da Segunda Guerra Mundial; e no reconhecer e perseguir refugiados
latino-americanos, um efeito colateral da Guerra Fria que perpassava a regio.
Com a redemocratizao do pas ocorrendo em um longo perodo de dez
anos, paulatinamente o Brasil comeou a se reaproximar e integrar-se no sistema
 257

internacional e interamericano de direitos humanos, incluindo suas polticas

migratrias. Ao mesmo tempo em que facilitava o trabalho de organismos e
instituies que protegiam o deslocamento forado de refugiados, incluindo o
trabalho do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados, ou mesmo da
Agncia das Naes Unidas para Refugiados Palestinos.
Com o crescimento da doutrina integral de direitos humanos, vislumbrou-se a
construo de uma arquitetura institucional para estabelecer uma poltica migratria
que se ligasse ao tema dos refugiados, a partir da metade dos anos 90 do sculo
XX, com este enfoque. Esta formatao surgiu com a Lei 9.474/1997, o Estatuto dos
Refugiados, enquanto produto do Programa Nacional de Direitos Humanos,
incorporado pelo governo, e que criou um rgo especfico para estabelecer as
diretrizes de recebimento e acolhimento de refugiados no pas.
Ou seja, o CONARE o Comit Nacional para Refugiados, ligado ao
Ministrio da Justia, funcionando submetido ao Departamento de Estrangeiros, que
por sua vez est submetido ao organismo articulador da poltica migratria, a
Secretaria Nacional de Justia. O CONARE incorpora as melhores prticas do
instituto do refgio, advindo da Organizao das Naes Unidas e da Organizao
dos Estados Americanos, atuando de forma tcnica ao longo do perodo examinado.
Este Comit formado uma representao tripartite, composto por governo,
sociedade civil organizada e comunidade internacional, sendo interministerial, com
seis votos de governo e um voto da sociedade civil. Alm da participao da
comunidade internacional com direito a voz, funcionando de forma colegiada, em
reunies plenrias na busca por atingir o consenso em seu processo decisrio, em
reunies com a periodicidade de 30 dias.
Ao longo do perodo examinado, destaca-se a atuao do Ministrio da
Justia, do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio da Sade e do
Ministrio do Trabalho. Alm da representao da sociedade civil organizada, a
Critas Arquidiocesana, presente no CONARE desde sua criao, enquanto
construtores de uma poltica ativa para os refugiados e solicitantes de refgio no
pas.
No perodo analisado, o CONARE apresenta algumas iniciativas no sentido
de dinamizar e qualificar o atendimento aos solicitantes de refgio e aos prprios
refugiados presentes no pas. Medidas em torno de parcerias com a Defensoria
Pblica da Unio, com o IPEA, e com universidades e instituies de ensino, de
 258

modo a responder aos desafios de celeridade nas decises e qualificao nos

procedimentos. Ainda que com grandes limites, busca-se assim uma poltica
administrativa de incluso de refugiados nas polticas pblicas disposio de todos
os brasileiros. Naquilo que seria denominado de CONARE em Tempo Real a
possibilidade do atendimento de solicitantes de refgio por parte da instituio de
maneira imediata.
No entanto, de 1998 at 2012, temos uma poltica sinalizada com grandes
limites e muitos desafios a serem superados. Em primeiro lugar, tal instituio
convive com uma legislao global para poltica migratria, o Estatuto dos
Estrangeiros de 1980, que contraditria com as diretrizes da doutrina dos direitos
humanos consagrada no Estatuto dos Refugiados. Sendo que tal legislao ainda
serve como parmetro para o tratamento aos imigrantes internacionais que so
recebidos e identificados nas fronteiras ou delegacias do pas, pelas autoridades
migratrias.
Ou seja, na identificao dos solicitantes e dos refugiados por elegibilidade,
enquanto uma poltica regulatria ambivalente ora voltada para a segurana pblica
e a segurana nacional, com a criminalizao de migraes internacionais mistas,
ora para uma questo de direitos humanos, voltada para proteo dos vulnerveis.
Esta ambiguidade e falta de clareza da poltica migratria est ligada
diretamente ao longo processo poltico de redemocratizao do pas, de forma lenta,
segura e gradual e a herana autoritria. Que se por um lado democratizou
instituies polticas, informado por esta doutrina de direitos humanos, por outro,
manteve prticas e estruturas legislativas restritivas herdeiras dos perodos
ditatoriais da histria republicana brasileira. Agravado pela falta de consenso entre
os diferentes atores polticos que lidam com a temtica migratria, para uma
mudana global de legislao e das prticas polticas nos ltimos trinta anos.
Dito de outra maneira, uma poltica migratria regulatria cujas restries
foram aceleradas pelo contexto global de securitizao de migraes internacionais
desde os atentados terroristas na Europa e Estados Unidos, no incio do sculo XXI.
E ao mesmo tempo est informada pela doutrina da segurana nacional e do
utilitarismo econmico que marcou os perodos ditatoriais brasileiros, particularmente
nos anos 30 (o Estado Novo) e nos anos 60 (Regime Militar), que enxergavam o
estrangeiro globalmente enquanto inimigo e subversivo, sendo bem vindo somente
aquele que traziam complementao econmica.
 259

Isto , com fatores externos e internos apontando a regulao para imigrantes

e refugiados enquanto uma questo policial, de segurana, especialmente aqueles
que adentram o territrio nacional de forma irregular. E que se vm prejudicados
pelos longos processos de reconhecimento de sua condio, vulnerveis sociais e
econmicos, podendo inclusive ser vtimas do trfico internacional de pessoas, alm
da falta de reconhecimento e cobertura do Estado de acolhida.
Em segundo lugar, a poltica migratria, de forma geral, e a poltica para
refugiados, em particular, continua sendo fragmentada e no coordenada pela
atuao dos diversos atores polticos que participam da regulamentao e da
acolhida de estrangeiros. Atuam simultaneamente na poltica migratria geral o
Ministrio da Justia, o Ministrio do Trabalho e do Emprego e o Ministrio das
Relaes Exteriores, em uma diviso tripartite e pulverizada de competncias, e que
nem sempre esto coordenadas entre si, o que repercute na atuao relativa aos
refugiados.
O Ministrio das Relaes Exteriores emite os vistos diplomticos e
consulares; enquanto o Ministrio do Trabalho e Emprego, as autorizaes de
trabalho aos estrangeiros; e a Polcia Federal, submetida ao Ministrio da Justia, os
demais vistos de entrada no territrio nacional. Nem sempre atuando em conjunto e
de forma coordenada, dependendo dos atores polticos que ocupam os cargos, a
linguagem e a atuao poltica distinta, alm de improvisada e reativa aos
problemas pontuais.
O Ministrio da Justia encontra-se no centro do processo decisrio da
poltica para refugiados, pelo menos desde a criao do CONARE, visto que o
prprio rgo funciona no mbito deste ministrio e seu representante preside a
instituio. Enquanto a polcia federal cresceu de importncia poltica na questo
migratria desde a Constituio de 1988, desempenhando um papel estratgico na
recepo, acolhimento e sada de refugiados do territrio brasileiro, pois a
autoridade de fronteira com os quais os refugiados primeiro entram em contato, ao
lado das organizaes no governamentais.
Com base em pesquisa emprica realizada junto aos agentes da polcia
migratria do pas, assim como seus depoimentos e manifestaes reproduzidas em
textos acadmicos, o treinamento policial federal para questes migratrias possui
eminentemente nfase ainda na questo securitria, inspirada pela legislao
produzida em 1980.
 260

Com a tendncia de fechamento do pas ao exterior, e a criminalizao das

migraes internacionais, vislumbrando como regra o estrangeiro que adentrou de
forma irregular no territrio nacional enquanto um inimigo e possvel criminoso, com
uma mudana paradigmtica ainda muito lenta. O que poder ser agravado com a
entrada em vigor de novo Cdigo Penal, tendo em vista este projeto estender a
criminalizao s organizaes e pessoas que ajudarem imigrantes
indocumentados.
A polcia federal brasileira parece no estar preparada e nem possuir
estrutura administrativa e recursos humanos suficientes para receber e acolher
deslocados forados nas fronteiras brasileiras, solicitantes de refgio ou no,
diferenciando-os rapidamente dos imigrantes econmicos no contexto das
migraes internacionais mistas. Embora desempenhem um papel estratgico e
estejam presentes no CONARE, apresentam um alto grau de rotatividade no setor
migratrio, falta de recursos humanos e de especializao temtica, alm da
ausncia do instituto do refgio em seu plano estratgico de longo prazo.
Acrescente-se a falta de coordenao dos diversos atores envolvidos com a
poltica migratria, com a nfase da aprendizagem e do treinamento dos agentes de
fronteira voltados para questes ligadas segurana pblica e segurana
nacional, particularmente no combate ao crime. Especialmente relacionadas ao
combate ao trfico de drogas, corrupo e eventualmente o uso abusivo do
refgio, com pouca nfase na doutrina integral de direitos humanos que informa o
Estatuto dos Refugiados de 1997; em uma agenda poltica global de securitizao
de migraes internacionais a partir do incio do sculo XXI.
Assim, contribuindo decisivamente para um divrcio entre o discurso oficial
brasileiro de legislao avanada em matria de refgio, de historicidade de
hospitalidade e cordialidade, do respeito tolerncia e diversidade, e prtica
poltica dos rgos de controle, registros e classificaes de estrangeiros, incluindo
refugiados. No sentido de restrio ostensiva, burocratizao demasiada e solues
paliativas para regularizao dos estrangeiros no pas.
Este divrcio tambm se manifesta entre os avanos conseguidos pelo
CONARE no perodo examinado (1998-2012) em matria de polticas pblicas
voltadas aos refugiados. Se, por um lado, temos uma estrutura institucional
colegiada criada para determinao da condio de refugiado no pas ao final do
sculo XX, com trabalho criterioso e tcnico no que
 261

tange ao reconhecimento de pouco mais do que quatro mil refugiados no perodo,

com medidas de combate discriminao e intolerncia. Por outro lado, temos uma
prtica poltica de outras instituies pblicas do prprio Estado que estabelecem
entraves e limites burocrticos ostensivos para insero de refugiados e de
imigrantes como cidados.
Ou seja, os limites e os entraves para polticas governamentais para
refugiados parecem ter foco na falta de coordenao e parceria entre os diversos
organismos do prprio Estado para o reconhecimento da condio de refugiado na
sociedade brasileira. Assim como a ausncia da participao de outras instituies
polticas no CONARE que promovem e esto ligadas diretamente aplicao da
promoo dos direitos humanos.
Particularmente a ausncia das secretarias especiais ligadas Presidncia da
Repblica que promovem polticas setoriais para grupos vulnerveis na sociedade
brasileira, ao qual constitui parte dos prprios refugiados presentes no pas. No
mesmo sentido, tambm patente no corpo colegiado do CONARE a ausncia das
entidades que promovem as atuais politicas sociais do governo.
A confuso popular dos termos refugiado e criminoso na lngua
portuguesa, e principalmente as lentas respostas pblicas dos agentes
governamentais em relao s solicitaes de refgio e aos prprios refugiados
presentes no pas, em longos processos administrativos de reconhecimento
contribuem decisivamente para tal estado de coisas. Isto , medida que aumenta a
demanda e os desafios para a poltica migratria brasileira globalmente, os recursos
humanos, estruturais e de servios pblicos no acompanham este crescimento e a
especialidade do fenmeno migratrio do deslocamento forado de refugiados em
direo ao Brasil.
Contribuindo fundamentalmente para assertiva de que no Brasil os refugiados
so claramente outsiders, vivendo em uma situao no muito bem definida
poltica e normativamente. Ou seja, ao chegarem ao pas de acolhida, eles acabam
vivendo entre soberanias nacionais, no sendo nem cidados de seus pases de
origem e nem cidados dos pases de acolhida.
No caso brasileiro, no exercem direitos polticos, no podem se organizar no
sentido estrito e no so considerados prioridade na agenda poltica. Ainda que
possam ter uma vida poltica para alm de meramente uma existncia biolgica,
 262

continuam restritos no espao pblico sem total reconhecimento e cobertura do

Estado.
Pois, ao longo do perodo examinado, o Brasil tm se preocupado mais com
critrios de elegibilidade e reconhecimento de refugiado do que com a integrao do
mesmo na sociedade brasileira, tendo em vista as dificuldades de insero no
mercado de trabalho, e a ausncia de dispositivos sociais especficos a respeito da
integrao. Ao longo de todo o perodo, a prtica comum e constante do poder
pblico foi delegar funes sociedade civil organizada para o cumprimento da
responsabilidade de integrar refugiados no mercado local. E que tais instituies
consigam superar as barreiras impostas pelo prprio Estado, atravs de suas outras
instituies pblicas pulverizadas, no coordenadas com o instituto do refgio.
Os direitos humanos universais, originrios das concepes humanistas que
cresceram a partir do final da Segunda Guerra Mundial foram conectados com o
tema dos refugiados. Eminentemente a partir das experincias africanas e latino-
americanas de deslocamentos forados na segunda metade do sculo XX, por meio
de tratados e acordos regionais que consagraram o tema do refgio enquanto uma
questo de direitos humanos.
Estas conexes foram demonstradas pelos violentos processos polticos de
descolonizao da frica e pelos conflitos armados e golpes de Estado na Amrica
Latina ao longo dos anos 60, que assolou toda a regio. A Declarao de Cartagena
de 1984, inspirada na Declarao da Organizao da Unidade Africana, foi
incorporada pela atual legislao brasileira para refugiados. E evidenciou o tema do
refgio enquanto uma questo de direitos humanos como forma de reconhecimento
por parte dos Estados de que estes deslocamentos forados tornaram-se uma
questo global sistmica ligada dentre outras razes violao macia de direitos
humanos.
Neste sentido, aumentou globalmente o reconhecimento estatal de que o
fenmeno do deslocamento forado de refugiados cresceu de forma gradativa ao
longo de todo o final do sculo XX e inicio do sculo XXI. E paralelamente ao
crescimento das migraes internacionais mistas.
No entanto, no caso brasileiro a participao nos atuais movimentos
migratrios internacionais praticamente nfima. Em que pese uma crescente
colaborao financeira para manuteno dos regimes internacionais de proteo aos
refugiados em outras partes do mundo, via agncias internacionais, a participao
 263

praticamente insignificante quantitativamente, levando em conta o nmero de

refugiados no mundo, estabilizados em torno de 15 milhes de pessoas na ltima
dcada.
Alm de quem so os pases responsveis pelas prticas de maior
receptividade quanto a este fenmeno migratrio mundial, e o crescimento cada vez
maior do fenmeno global das migraes internacionais. Do mesmo modo que
levando em conta o tamanho da populao e do territrio brasileiro em relao
quantidade de estrangeiros oficialmente presentes no pas.
Em que pese o discurso oficial do governo de que somos um pas
historicamente hospitaleiro, com uma legislao avanada sobre refugiados,
elogiada pela comunidade internacional. Tal discurso no se reflete na prtica
contempornea em relao ao recebimento e acolhimento de refugiados nos estritos
parmetros das convenes internacionais e de sua prpria legislao.
Com diversas dificuldades e limites nas fronteiras e para insero dos
refugiados nas polticas pblicas ao alcance dos brasileiros, conectados com temas
de poltica externa. Ou seja, os refugiados presentes no pas por elegibilidade ou por
reassentamento no esto vinculados aos investimentos e contribuies brasileiras
aos organismos internacionais para manuteno dos regimes de proteo no resto
do mundo.
Neste sentido, o Brasil apresenta uma poltica migratria de forma geral e
para refugiados em particular enquanto uma prtica fragmentada em diversos
ministrios e departamentos. E parecendo no estarem interligados entre si, com
poucos recursos humanos especializados na temtica de forma a fazer funcionar a
burocracia administrativa, particularmente entre os agentes de fronteira.
No perodo examinado, se por um lado houve avanos institucionais,
legislativos e de insero nos regimes internacionais de proteo em relao ao
passado ditatorial do pas; por outro, a prtica continua descoordenada e
fragmentada entre diversos atores polticos, com medidas paliativas na poltica
migratria de forma geral, e medidas pontuais na poltica regulatria e de incluso
de refugiados de forma particular.
A poltica para refugiados vislumbra o CONARE enquanto um mecanismo
capaz de promover polticas pblicas de incluso dos poucos refugiados presentes
no pas. Mas alm da ausncia de outros atores polticos que lidam diretamente com
o tema dos direitos humanos, tais como as secretarias setoriais voltadas s minorias
 264

e aos grupos vulnerveis, os entraves administrativos e burocrticos ainda so

desafiadores no que tange a incluso nos programas sociais do governo federal.
Em outros termos, barreiras relativas ao exerccio pleno da cidadania e o no
reconhecimento da situao dos refugiados no pas por parte de outras instituies
pblicas do Estado. Assim como a criao de instituies estaduais e federais
articuladas para capacitar e incluir os refugiados na cidadania e superar vises de
mundo de criminalizao destes deslocados.
De um universo de 27 estados membros da federao brasileira, somente
quatro estados apresentam comits estaduais voltados aos refugiados presentes no
pas (So Paulo, Rio de Janeiro, Paran e Rio Grande do Sul). Agravado pelo fato
de que dentre este grupo, no esto alguns dos estados onde mais entram
solicitantes e/ou registram-se solicitaes de refgio como Amazonas, Acre, Par ou
Mato Grosso do Sul. Onde surge ento o protagonismo da sociedade civil
organizada, por meio da atuao das organizaes no governamentais e suas
redes de solidariedade aos refugiados e imigrantes.
A desarticulao das polticas voltadas aos refugiados no perodo examinado
resta evidente por uma srie de fatores combinados. A combinao de uma
legislao global desatualizada com um treinamento de agentes de fronteira voltado
segurana pblica e segurana nacional, assim como certo grau de rotatividade
e falta de especializao na temtica por parte da policia migratria tornam a
situao de refugiados e solicitantes de refgio algo dramtico no pas.
Do mesmo modo que a poltica improvisada e paliativa de concesso de
vistos humanitrios aos imigrantes que chegam tais como os haitianos e srios
evidencia a necessidade de uma reforma global na estrutura legislativa, uma
aproximao e uma convergncia dos atores polticos que lidam com a temtica ao
nvel federal. E tambm uma maior colaborao e coordenao entre poderes
estaduais e o poder federal, em um contexto do aumento das migraes
internacionais, pelo desde o inicio do sculo XXI.
No aspecto de poltica externa, a poltica brasileira est voltada para o
programa de reassentamento adotado pelo governo de forma articulada com a
comunidade internacional e as organizaes no governamentais. O pas j possua
experincias prvias anteriores ao perodo da redemocratizao dos anos 80, que
remontam ao final da dcada de 40 e ao longo dos anos 50, trazendo refugiados e
deslocados de guerra, produtos da Segunda Guerra Mundial.
 265

Ao lado dos demais pases da Amrica Latina, o pas recebeu vrios grupos
de refugiados para a poltica de assentamento ou reassentamento, espalhados pelos
estados do sul e do sudeste brasileiro. A maioria advinda principalmente da Europa
Oriental, previamente selecionados pelo governo nacional do perodo.
Mais recentemente, aps o surgimento do CONARE e a ascenso do tema
dos refugiados enquanto um tema de direitos humanos no sistema internacional, o
pas se articulou para se tornar uma liderana regional quanto aos temas
humanitrios, especialmente a partir do governo de Luiz Incio Lula da Silva. E
neste contexto processou o projeto de Reassentamento Solidrio, com a chegada
majoritariamente de colombianos, assim como de palestinos e afegos.
A articulao poltica em relao chegada e ao reassentamento de afegos
e palestinos no foi bem sucedida por diversos fatores endgenos e exgenos
combinados, desde as expectativas dos reassentados e a propaganda em relao
ao Brasil, at a falta de domnio da lngua portuguesa, o estranhamento cultural,
assim como falta de insero no mercado de trabalho local.
Neste sentido, o governo federal, as organizaes no governamentais e a
comunidade internacional tm continuado o projeto de reassentamento com
refugiados mais prximos da cultura local e uma articulao mais consistente e
contnua entre todas as instituies que promovem o reassentamento solidrio, de
forma coordenada.
Na relao da poltica interna com poltica externa, o Brasil busca um lugar de
destaque no cenrio internacional, apresentando ambies de poltica externa
enquanto nova potncia ou um mercado emergente. Buscando assim articular
capital poltico no programa de reassentamento e aumentar as contribuies e
doaes de forma crescente s agncias internacionais que promovem os regimes
de proteo aos refugiados por todo o planeta.
Neste sentido, os acordos firmados estes organismos internacionais e o
aumento das contribuies financeiras, particularmente a partir de 2010, funcionam
como o desenvolvimento de uma liderana regional brasileira para assuntos
humanitrios, tendo em vista suas potencialidades e as classificaes das agncias
internacionais humanitrias. No entanto, as recentes experincias mal sucedidas
com grupos de afegos e palestinos, parecem apontar em direo cautela
governamental e a busca por grupos de reassentados mais prximos da realidade
da cultura local e do cotidiano da maioria dos brasileiros.
 266

As solues apontadas pelos diferentes atores polticos envolvidos na

questo migratria de forma geral, e para os refugiados em particular, apontam para
a urgncia da criao de uma legislao para migraes informada pela doutrina dos
direitos humanos, de maneira harmonizada com o Estatuto dos Refugiados de 1997,
enquanto uma lei de migraes. Neste sentido, tambm uma mudana de foco ou de
paradigma no treinamento e aumento de intensidade na doutrina dos direitos
humanos aos agentes da policia federal no que tange aos refugiados e solicitantes
de refgio. Assim como a especializao temtica e menor rotatividade de agentes
nos postos de fronteira, incorporado ao projeto estratgico da instituio.
Do mesmo modo que a criao de uma agncia nacional de migraes,
especializada, interdisciplinar e independente. Capaz de atuar na identificao,
recebimento e regulamentao de todos os tipos de imigrantes, aos moldes do
aperfeioamento destas experincias de politica migratria em outros pases e
regies do mundo.
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ENTREVISTAS

ALMEIDA, Paulo Srgio de. Entrevista. Presidente do Conselho Nacional de

Imigrao, Representante do Ministrio do Trabalho e do Emprego no CONARE, em
18 de maio de 2012, Hotel Ipanema, no Rio de Janeiro.

AMARAL, Rodrigo. Entrevista. Diretor do Departamento de Imigrao e Assuntos

Jurdicos Ministrio das Relaes Exteriores Representante do Itamaraty no
CONARE, durante Seminrio Direito dos Migrantes o Novo Estatuto do Estrangeiro
como uma Lei de Migrao. Hotel Ipanema, no Rio de janeiro, em 17 de maio de
2012.
DE LIMA, Joo Brgido Bezerra. Entrevista. Representante do IPEA no convnio
com o CONARE, em Braslia/DF, no IPEA, em 28.08.2013.

FRANCA, Virginius Jos Lianza da. Entrevista. Coordenador Geral do CONARE,

em Braslia/DF, em 25.01.2013.

OGDACGY JUNIOR, Antnio Elias. Entrevista. Chefe da Diviso de Estrangeiros da

Polcia Federal no Rio de Janeiro, durante o Seminrio Direito dos Migrantes o
Novo Estatuto do Estrangeiro como Lei de Migraes. Promovido pela Secretaria
Nacional de Justia, no Hotel Ipanema, no Rio de Janeiro, em 18 de maio de 2012.

PARDI, Luiz Entrevista. Delegado federal lotado no Aeroporto Internacional de

Cumbica, em Guarulhos/SP. Realizada em 18.09.2012, em So Paulo/SP.
 287

PIRES JUNIOR, Paulo Abro. Entrevista presidente do CONARE e Secretrio

Nacional de Justia, em 25.04.2013, reunio do COMIRAT Comit Estadual de
Ateno a Migrantes, Refugiados, Aptridas e Vtimas de Trfico de Pessoas, do
Estado do Rio Grande do Sul.

POLICIAIS FEDERAIS lotados nas delegacias migratrias de Rio Branco (Acre),

Manaus (Amazonas), Porto Velho (Rondnia) e Mato Grosso do Sul (MS).
Entrevistas. Entre outubro de 2011 e maio de 2012.

SILVA, Andrs Alfonso Ramirez da. Entrevista. Representante do ACNUR no

Comit Nacional para Refugiados (CONARE), em Vila Velha/ES, durante o II
Seminrio Ctedra Srgio Vieira de Mello, na Universidade de Vila Velha, em
14.06.2011.

TOLEDO, Fabrcio. Entrevista. Advogado da Critas Arquidiocesana do Rio de

Janeiro/RJ, em 26.08. 212, atuando na organizao desde 2008, no Rio de Janeiro.

VIEIRA, Andria Costa. Entrevista. Advogada da Critas Arquidiocesana de So

Paulo/SP, em 25.07. 2012, em So Paulo.

WAPECHOWSKI, Karin Kaid. Entrevista. Coordenadora do projeto de

reassentamento de refugiados no Estado do Rio Grande do Sul, representante da
Associao Antnio Vieira (ASAV), em 30.08.2011, em Porto Alegre/RS.

ZACHER, Laura. Entrevista. Sociloga da Defensoria Pblica da Unio, lotada em

Porto Alegre, dia 22.05.2013, em Porto Alegre/RS.

PALESTRAS

ALMEIDA, Paulo Srgio de. Presidente do Conselho Nacional de Imigrao (CNIg) e

representante do Ministrio do Trabalho no CONARE, no Seminrio Direito dos
Migrantes o Novo Estatuto do Estrangeiro como uma Lei de Migrao. Hotel
Ipanema, Rio de Janeiro, em 16 de maio de 2012.

AMARAL, Rodrigo. Diretor do Departamento de Imigrao e Assuntos Jurdicos

Ministrio das Relaes Exteriores Representante do Itamaraty no CONARE, no
Seminrio Direito dos Migrantes o Novo Estatuto do Estrangeiro como uma Lei de
Migrao. Hotel Ipanema, Rio de janeiro, em 16 de maio de 2012.
BARBOSA, Luciano Pestana. Delegado de Policia Federal, no Seminrio Direito
dos Refugiados e Direitos Humanos: aplicao nas Fronteiras Brasileiras, em
Vitria, na capital do Estado do Esprito Santo, promovido pelo ACNUR e pela
Policia Federal, em abril de 2005.
 288

DA SILVA, Andrs Alfonso Ramirez. Representante do ACNUR no Brasil e no

CONARE, no Seminrio Direito dos Migrantes o Novo Estatuto do Estrangeiro
como Lei de Migrao. Promovido pela Secretaria Nacional de Justia, realizado no
Rio de Janeiro, de 16 a 18 de maio de 2012, Hotel Ipanema. E durante o Seminrio
III Ctedra Srgio Vieira de Mello, realizado e promovido pela PUC-SP e ACNUR, de
18 a 19 de setembro de 2012.

DENADAI, Jamir. Delegado da Policia de Imigrao (DELEMIG) em Vila Velha/ES,

durante I Seminrio Internacional Acolhimento aos Refugiados no Contexto Atual
das Relaes Internacionais, aes e perspectivas no caso capixaba, promovido
pelo Centro Universitrio Vila Velha (UVV), de 15 a 16 de setembro de 2004, em Vila
Velha/ES, no Estado do Esprito Santo.

FRANCA, Virginius Jos Lianza da. Coordenador Geral do CONARE, durante III
Seminrio Ctedra Srgio Vieira de Mello, na PUC-SP, em 18 de setembro de 2012.

HAHN, Fernanda. Defensora Pblica da Unio, lotada em Porto Alegre. Durante o

Seminrio Lanamento da Ctedra Srgio Vieira de Mello na Faculdade de Direito
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Porto Alegre, em
06.11.2013.

NUNES, Maria do Rosrio. Ministra da Secretaria Especial de Direitos Humanos.

Conferncia Direitos Humanos, Desenvolvimento e Criminalidade Global. Auditrio
do Ministrio Pblico Estadual. Porto Alegre/RS, 07 maio de 2012.

OGDACGY JUNIOR, Antnio Elias. Chefe da Diviso de Estrangeiros da Polcia

Federal no Rio de Janeiro, durante o Seminrio Direito dos Migrantes o Novo
Estatuto do Estrangeiro como Lei de Migraes. Promovido pela Secretaria Nacional
de Justia, no Hotel Ipanema, Rio de Janeiro, de 16 a 18 de maio de 2012.

OLIVEIRA, Antnio Tadeu de. Coordenao e Indicadores Sociais do Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no Seminrio Direito dos Migrantes o
Novo Estatuto do Estrangeiro como Lei de Migraes. Promovido pela Secretaria
Nacional de Justia, no Hotel Ipanema, Rio de Janeiro, de 16 a 18 de maio de 2012.

PIRES JUNIOR, Paulo Abro. Presidente do CONARE e Secretrio Nacional de

Justia Durante 3 Curso de Direito Internacional de Refugiados para Professores
Universitrios, realizado na OAB/PR, em Curitiba/PR, dia 04.10.212.

SARKIS, Patrcia. Delegada de Polcia Federal lotada em Curitiba-PR, dia 17 de abril

de 2013, no Seminrio Construindo Polticas Pblicas de Migrao no Estado do
Paran, promovido pelo CERM Comit Estadual para Refugiados e Migrantes, do
Estado do Paran.
 289

ANEXO 1

LEGISLAO e RESOLUES:
- BRASIL. Lei 9.474, de 22 de julho de 1997 Define mecanismos para a
implementao do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras
providncias.
______. Lei 6.815, de 19 de agosto de 1980 Define a situao jurdica do
estrangeiro no Brasil, cria o Conselho Nacional de Imigrao.
______. Decreto n 4.229, de 13 de maio de 2002. PROGRAMA NACIONAL DE
DIREITOS HUMANOS. Braslia/DF: Ministrio da Justia/Secretaria de Estado dos
Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, 2002.
______. Decreto. n 1.904, de 13 de maio de 1996.PROGRAMA NACIONAL DE
DIREITOS HUMANOS.Braslia: Ministrio da Justia, 1996.
- Conveno de Genebra de 1951, Relativa ao Estatuto dos Refugiados Adotada
em 28 de julho de 1951 pela Conferncia das Naes Unidas de Plenipotencirios
sobre o Estatuto dos Refugiados e Aptridas, convocada pela Resoluo n.429 (V)
da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 14 de dezembro de 1950.
- Protocolo de 1967, Relativo ao Estatuto dos Refugiados Convocada pela
Resoluo 1186 (XLI) de 18 de novembro de 1966 do Conselho Econmico e Social
(ECOSOC) e pela Resoluo 2198 (XXI) da Assembleia Geral das Naes Unidas,
de 16 de dezembro de 1966.
- Declarao de Cartagena Adotada pelo Colquio sobre Proteo Internacional
dos Refugiados da Amrica Central, Mxico e Panam, realizado em Cartagena,
Colmbia, entre 19 e 22 de novembro de 1984.
- Declarao e Programa de Ao do Mxico de 2004 Adotada durante a Reunio
Comemorativa do Vigsimo Aniversrio da Declarao de Cartagena sobre
Refugiados, realizada na Cidade do Mxico, Mxico, nos dia 15 e 16 de novembro
de 2004.
- Resoluo Normativa n.1, de 27 de outubro de 1998, do Comit Nacional para os
Refugiados Estabelece modelo para o Termo de Declarao a ser preenchido pelo
Departamento de Polcia Federal por ocasio da solicitao inicial de refgio.
- Resoluo Normativa n.2, de 27 de outubro de 1998, do Comit Nacional para os
Refugiados Adota o modelo de questionrio para a solicitao de refgio.
 290

- Resoluo Normativa n.3, de 01 de outubro de 1998, do Comit Nacional para os

Refugiados Estabelece modelo de Termo de Responsabilidade que dever
preceder o registro, na condio de refugiado, no Departamento de Policia Federal.
- Resoluo Normativa n.6, de 26 de maio de 1999, do Comit Nacional para os
Refugiados Dispe sobre a concesso de protocolo ao solicitante de refgio.
- Resoluo Normativa n.13, de 23 de maro de 2007, do Comit Nacional para os
Refugiados Dispe sobre os encaminhamentos, a critrio do Comit Nacional para
Refugiados CONARE, ao Conselho Nacional de Imigrao, de casos passveis de
apreciao como situaes especiais, nos termos da Resoluo Recomendada
CNIG n. 08, de 19 de dezembro de 2006.
- Resoluo Normativa n.14, de 29 de dezembro de 2011, do Comit Nacional para
os Refugiados Dispe sobre o Programa de Reassentamento Brasileiro no mbito
do Comit Nacional.
- Resoluo Normativa n.15, de 27 de julho de 2012, do Comit Nacional para os
Refugiados Altera a Resoluo Normativa n.6, de 26 de maio de 1999, que dispe
sobre a concesso de protocolo ao solicitante de refgio.
- Resoluo Normativa n. 17, de 20 de setembro de 2013, do Comit Nacional para
os Refugiados Dispe sobre a concesso de visto apropriado, em conformidade
com a Lei n.6.815, de 19 de agosto de 1980, e do Decreto 86.715, de 10 de
dezembro de 1981, a indivduos forosamente deslocados por conta do conflito
armado na Repblica rabe Sria.
 291

ANEXO II: Documentos e Relatrios.

DOCUMENTOS

ACNUR. Recomendao EXCOM, N. 30 (XXXIV), - Comit Executivo- 34

Sesso, 1983.

______. Recomendao EXCOM, N. 79 (XLVII), - Comit Executivo- 47 Sesso,

1996.

LOBO, Hlio. Documentos II. O Problema dos Deslocados. Ministrio das Relaes
Exteriores (Itamaraty). 1950.

ONU Informe Del Alto Comisionado de las Naciones Unidas Para Refugiados
Asamblea General. 61 sesso. Suplemento n. 12 (A/61/12), 29 de agosto de
2006.

ONU - Tendncias y caractersticas de la migracin internacional desde 1950.

Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales Estudios Demograficos n. 64.
Nueva York, 1979.

RELATRIOS

MINISTRIO DO TRABALHO E DO EMPREGO (MTE) Relatrio da 3 Oficina

sobre Trabalho e Emprego para Solicitantes de Refgio e Refugiados (as).
Porto Alegre, 16 e 17 de abril de 2012. Disponvel
em:http://portal.mte.gov.br/trab_estrang/refugiados.htm. Acesso em 15.12.2012.

______. Relatrio da 2 Oficina sobre Trabalho e Emprego para Solicitantes de

Refgio e Refugiados (as). Rio de Janeiro, 24 e 25 de outubro de 2011. Disponvel
em: http://portal.mte.gov.br/trab_estrang/refugiados.htm. Acesso em 08.08.2012.

______. Relatrio da 1 Oficina sobre Trabalho e Emprego para Solicitantes de

Refgio e Refugiados (as). So Paulo SP, 24 e 25 de fevereiro de 2011.
Disponvel em: http://portal.mte.gov.br/trab_estrang/refugiados.htm. Acesso em
08.08.2012.

CENTRO DE ATENDIMENTO AO MIGRANTE (CAM) e Centro de Estudos,

Pesquisa e Direitos Humanos (CEPDH) - Relatrio de Acompanhamento da Rede de
Solidariedade realizado no Municpio de Caxias do Sul aos Imigrantes Internacionais
provenientes do Senegal. Caxias do Sul/RS, Julho de 2013.
 292

ANEXO III: QUESTES SUBMETIDAS AOS AGENTES PBLICOS.

QUESTES

1) QUANTOS AGENTES PBLICOS FEDERAIS EXISTEM NESTA

DELEGACIA?
2) QUANTOS ESTRANGEIROS ESTA DELEGACIA ATENDE POR SEMANA
OU POR MS?
3) ESTA DELEGACIA APRESENTA QUANTOS INTRPRETES PARA
ATENDIMENTO AOS ESTRANGEIROS?
4) DE QUAIS PASES MAJORITARIAMENTE ADVM ESTES
ESTRANGEIROS?
5) QUANTOS ESTRANGEIROS POR SEMANA OU POR MS CHEGAM
SOLICITANDO REFGIO?
6) A DELEGACIA TEM CONTATO COM QUANTOS E QUAIS ORGANISMOS
OU ORGANIZAES QUE LIDAM COM REFUGIADOS E IMIGRANTES?
7) EM SUA OPINIO, O QUE PODERIA MELHORAR NESTA DELEGACIA DE
POLCIA PARA O ATENDIMENTO AO PBLICO?