LOS DESPLAZAMIENTOS INTERNOS EN COLOMBIA:

UNA CONCEPTUALIZACIN POLTICA PARA EL LOGRO

DE SOLUCIONES DE LARGO PLAZO*

Andrs Franco**

INTRODUCCIN desgraciadamente, Colombia ocupa un

La terminacin de la Guerra Fra
evidenci la complejidad del problema de
los desplazados internos en varios lugares
del globo1, al igual que sus dimensiones
polticas, sociales, econmicas, psicolgi-
cas y jurdicas. En efecto, el nmero de
personas afectadas en el mundo resalta
la necesidad de considerar a las personas
desplazadas con la misma o con ms
atencin con la que se considera a los
refugiados en el mundo. Se calcula que el
nmero de desplazamientos internos a
nivel global aument a 25-30 millones de
personas, mientras que el nmero de
refugiados disminuy a 14.4 millones
(Cohn, 1996: 20). La situacin, que co-
mienza a preocupar a la comunidad
internacional, es protagonizada por varias
naciones en desarrollo, entre las cuales,
lugar preeminente.
La evaluacin de la problemtica de
los desplazados en Colombia fue llevada
a cabo recientemente por el propio repre-
sentante del Secretario General de la
Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU) para los Refugiados, Francis M.
Deng. La visita de este diplomtico al pas,
entre el 10 y el 18 de junio de 1994, per-
miti la elaboracin de un reporte que
contiene un recuento histrico de los
antecedentes y evolucin del fenmeno,
un profuso listado de elementos de
diagnstico y una serie de recomen-
daciones de poltica para el Estado y para
las organizaciones nacionales e interna-
cionales de la sociedad civil (Deng, 1994)2.
El reporte de Deng, al igual que
muchos otros documentos y entrevistas

* La primera versin de este documento fue preparada para el Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para Refugiados (ACNUR) en un trabajo conjunto en el cual particip la Facultad de Ciencias Jurdicas
de la Universidad Javeriana.
** Ph. D., Director, Departamento de Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones
Internacionales, Universidad Javeriana.
1 El tipo de desplazamientos considerados en este reporte se originan en motivaciones polticas. Para
todos los efectos, se excluyen las migraciones econmicas vinculadas con la insatisfaccin de derechos
econmicos, sociales y culturales (Rojas, 1993:20), y otro tipo de migraciones causadas por ciclos de las
cosechas o por el boom del narcotrfico.
2 Ms detalles sobre la historia del conflicto, al igual que la situacin de desplazados en regiones especficas
puede ser consultada en Kirk, (1993) (a), Vargas, 1993, Valencia, 1991, Snchez, 1986 y Oquist, 1978.
6 Colombia Internacional 42

realizadas en Colombia y en el extranjero, mismo en el medio colombiano. La

son la base del trabajo que se presenta a
consideracin para discusin. El objetivo
central es el de llevar a cabo una aproxi-
macin conceptual de las condiciones
polticas de los desplazados en Colombia
con el fin de que sirvan de fundamento
para la formulacin de una poltica
integral de corto, mediano y largo plazo.
Gran parte de la discusin se centra en la
situacin de los desplazados y deja a un
lado la de los refugiados, por tres razones
centrales. Primero, porque, a diferencia de
lo que sucede en otros pases, los colom-
bianos no suelen buscar refugio en otras
naciones, ni invocar la proteccin de orga-
nismos internacionales3. Segundo, porque
las causas que motivan las movilizaciones
al extranjero son las mismas que generan
desplazamientos internos4. Finalmente,
porque los desplazamientos merecen
mayor atencin en el pas por las enormes
consecuencias socioeconmicas y polticas
que producen5.
El trabajo se divide en cuatro sec-
ciones. La primera es un breve diag-
nstico en el cual se describen las
principales causas del desplazamiento
interno, al igual que las caractersticas del
segunda utiliza las conclusiones ante-
riores para profundizar en la definicin
de desplazamiento interno en funcin de
las necesidades del pas desde las pers-
pectivas poltica y operativa. La tercera se
centra en la discusin de las posibles
soluciones con base en las opiniones del
Estado colombiano y de varias organi-
zaciones no gubernamentales nacionales
e internacionales. Finalmente, la ltima
seccin incluye unas conclusiones gene-
rales para la discusin futura del tema en
Colombia.
PRINCIPALES CAUSAS
Y CARACTERSTICAS
DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO
EN COLOMBIA
La violencia que caracteriza el acontecer
poltico colombiano, desde mediados del
siglo s.f., ha sido acompaada por un
proceso paralelo de desplazamientos in-
ternos. El conflicto armado, la delincuen-
cia comn, la tenencia de la tierra, la
ineficacia del sistema judicial y la ausencia
de mecanismos eficientes para la solucin
pacfica de controversias entre ciudada-

3 Normalmente los desplazamientos son internos salvo algunos casos reportados de colombianos que
buscaron refugio en Ecuador y Venezuela. La situacin de estos ltimos puede ser consultada en Kirk,
1993:22-23.
4 La similitud de causas a lo largo de la historia no es exclusiva de Colombia. El comn denominador es
que refugiados y desplazados anden en busca de seguridad por diferentes razones polticas, tnicas,
religiosas o econmicas.
5 Algunas de estas consecuencias son el despoblamiento de zonas agrarias, el crecimiento desordenado
de las ciudades y la ampliacin de las zonas marginales y urbanas, la disminucin de la produccin y
los consiguientes aumentos en precios, la recomposicin de la tenencia de la tierra (...), los costos
adicionales que ocasionan la reubicacin permanente de empleados pblicos (...). (Conferencia
Episcopal Colombiana, 1995:75-82), la alteracin del mapa electoral, el incremento del abstencionismo,
la vulneracin de los derechos de participacin, libre expresin, eleccin, asociacin y movilizacin
(Conferencia Episcopal Colombiana, 1995: 75-82, 77), y la generacin de problemas psicosociales
(Castao y Lpez, 1994).
 Los desplazamientos internos en Colombia 7

nos, son algunas de las causas de la vio-
lencia en Colombia, que, a su vez, originan
desplazamientos internos. La gran mayo-
ra de las organizaciones de la sociedad
civil colombiana coinciden en sealar que
la causa principal del desplazamiento es
la violencia poltica (Estado-grupos gue-
rrilleros), la violacin masiva de derechos
humanos y el irrespeto constante de las
normas del derecho internacional huma-
nitario que buscan proteger a la poblacin
civil. Las poblaciones afectadas, por su
parte, sealan que los actores que con
mayor frecuencia obligan los desplaza-
mientos son la guerrilla (31,87%), los
paramilitares (21,8%) y el ejrcito (19,56%)
(Conferencia Episcopal Colombiana, 1995),
todos sujetos activos o pasivos de amena-
zas, atentados, homicidios y, en menor
medida, torturas, bombardeos, desalojos,
miedo y reclutamientos forzosos.
La dinmica del conflicto armado
colombiano hace que se presenten luchas
permanentes por disputar el poder terri-
torial y por asegurar la lealtad de la
poblacin (Reyes Posada, 1994, ACNUR-UR,
1997). En el proceso, aparecen un nmero
importante de discrepancias en las zonas
de violencia entre los campesinos y sus
organizaciones representativas, por una
parte, y los terratenientes, por la otra.
Claramente, detrs del conflicto armado
en el que participan la Fuerza Pblica, los
paramilitares y los grupos guerrilleros
existe un conflicto social agrario muy serio
que protagonizan los campesinos y los
grandes propietarios de tierra en el pas6.
Ambos conflictos conviven, especialmen-
te en zonas en las cuales hay fuertes inte-
reses comerciales tales, como la zona ba-
nanera del Urab, las reas de explotacin
de petrleo y la regin de minas de oro y
plata en el nordeste antioqueo (Romero,
1993: 87)7.
La discusin anterior indica que las
causas inmediatas de los desplazamientos
internos son la violacin de los derechos
humanos polticos y civiles de las personas
afectadas, la falta de aplicacin de las
normas del derecho internacional huma-
nitario y la violencia generalizada. De
acuerdo con la Consulta sobre Desplaza-
miento y Refugio en la Regin Andina
realizada en Lima en 1993, estas causas
se manifiestan fsicamente por medio de
asesinatos, masacres, desapariciones for-
zosas, secuestros, torturas, bombardeos,
destruccin de viviendas, detenciones ilega-
les, allanamientos sin requisitos legales y
abuso sexual de las mujeres (Vargas, 1994).
Esta lista es complementada por otras
organizaciones que resaltan la importan-
cia de incluir (a) las devastaciones del
medio ambiente (Raper, 1996: 20); (b) los

6 En el caso reciente de la Hacienda Bellacruz en el municipio de Pelaya, Cesar, por ejemplo, las demoras
del INCORA para la adjudicacin y titulacin de lotes baldos y los adquiridos fue aludido en varias
ocasiones por las organizaciones campesinas como una de las causas de confrontacin con los
terratenientes. Estos ltimos solicitan la revocatoria de resoluciones para que se les reconozca propiedad
de predios en los cuales se encuentran las comunidades campesinas (ANUC-UR, 1996-1997). 7 En
muchas de estas zonas operan empresas multinacionales acusadas por medios de comunicacin
nacionales e internacionales de tener contactos con grupos insurgentes. Aun cuando esta circunstancia
no ha sido establecida oficialmente por los rganos estatales competentes, es importante que Colombia
cree condiciones de responsabilidad social para las que las empresas extranjeras cooperen en la
prevencin de desplazamientos.
8 Colombia Internacional 42

operativos antinarcticos (Valencia, 1993: plazo para estas comunidades sean

47); (c) las contrarreformas agrarias im-
pulsadas por los narcotraficantes por me-
dio de la compra de grandes extensiones
de tierra; (d) la militarizacin de la lucha
antinarcticos con las consecuentes viola-
ciones de derechos humanos que se derivan
de esta decisin, y (e) el uso de minas como
sucedi en Amrica Central y como podra
suceder en Colombia (ICRC, 1995 (a)).
La interaccin de esta diversidad de
causas cre en Colombia un fenmeno de
desplazamientos con caractersticas pecu-
liares dentro del contexto mundial. En
particular, las formas de desplazamiento,
las estimaciones numricas, las zonas de
origen y de destino de los desplazados, y
el nmero de actores estatales y no esta-
tales involucrados en el tema son cuatro
factores que indican las condiciones
especiales del fenmeno en el pas. Las
formas de desplazamiento, en primer lugar,
son de varios tipos segn se resume en la
matriz presentada en el Cuadro 1. En la
primera columna se presentan tres
alternativas de acuerdo con el nmero de
desplazados (xodos campesinos, despla-
zamientos familiares e individuales). Aun
cuando cada una de estas categoras
supone la elaboracin de soluciones dife-
rentes, slo el primero de los grupos suele
recibir la atencin de las autoridades a
nivel nacional, departamental y muni-
cipal8. Las otras dos categoras, por el
contrario, tienen un perfil ms bajo dentro
de la sociedad del pas, lo cual, a su vez,
hace que las soluciones de corto y de largo
postergadas indefinidamente. En ambos
casos, sin embargo, el fenmeno es acepta-
do por la gran mayora de colombianos
como algo normal dentro de la historia
contempornea del pas, lo cual le imprime
la caracterstica de ser un problema inapa-
rente (Vargas, 1993:116).
La segunda columna, por su parte,
establece otro tipo de categoras que
consultan la duracin del fenmeno. De
acuerdo con esta perspectiva, hay tres
grupos diferenciables: (a)
desplazamientos temporales
ocasionados por las acciones de los
actores del conflicto armado colombiano;
(b) desplazamientos definitivos en los
cuales los campesinos no retornan y
prefieren asentarse en ciudades o en
otros territorios, y (c) desplazamientos
intermitentes en los cuales los
campesinos retornan y se desplazan
nuevamente en varias oportunidades
(Romero, 1995: 251). La combinacin de
ambas columnas produce nueve formas
diferentes de desplazamientos, cada una
de ellas con exigencias particulares de
corto y de largo plazo.
Por lo general, las nueve formas
distintas de desplazamiento contempla-
das en el Cuadro 1 afectan a comuni-
dades campesinas. En menor intensidad,
se presentan casos de activistas de dere-
chos humanos, periodistas, sindicalistas,
dirigentes polticos, indgenas, trabaja-
dores bananeros, trabajadores de indus-
trias petroleras y metalmecnicas, profe-
sores y comunidades negras9.

8 Esto se refleja en los numerosos de compromisos suscritos entre el gobierno nacional y los representantes
de las comunidades campesinas desplazadas bajo esta modalidad.
9 Por lo general, los jueces, educadores y sacerdotes encuentran ayuda por intermedio del Consejo
Superior de la Judicatura, el Ministerio de Educacin y la Iglesia, respectivamente; el resto,
desgraciadamente, se desplaza sin tener certidumbre sobre su destino o su suerte.
 Los desplazamientos internos en Colombia 9

Cuadro 1
FORMAS DE DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA
Nmero de desplazados/ Desplazamientos Desplazamientos Desplazamientos
Tiempo del desplazamiento temporales definitivos intermitentes
xodos campesinos 12 3
Desplazamientos familiares 6 5 4
Desplazamientos individuales 7 8 9

Los esfuerzos recientes para cuantificar el Las cifras presentadas en el cuadro

desplazamiento interno en Colombia, en
segundo lugar, permiten conocer con
mayor precisin algunas de las caracters-
ticas del fenmeno. El principal de ellos,
realizado por la Conferencia Episcopal
Colombiana (1995) ofrece varias estads-
ticas, algunas de las cuales son presenta-
das en el Cuadro 2.
anterior son un indicativo que debe inter-
pretarse con cautela por la dificultad de
recopilar informacin sobre desplazados,
El problema central radica en que, a dife-
renda de lo que sucede en muchas otras
naciones, las personas afectadas en Co-
lombia normalmente se movilizan en
grupos pequeos de pocas familias o

Cuadro 2
CARACTERSTICAS NUMRICAS DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA
1. Nmero de personas desplazadas (1985-1995): 586.26110.
2. Nmero de familias afectadas (1985-1995): 108.301.
3. Composicin: 58,2% mujeres (de las cuales 24,6% son cabezas de familia), 72% menores
de 25 aos11.
4. Profesin: 40,7% asalariados agrcolas y/o pequeos y medianos campesinos. Otras
categoras: comerciantes, empleados, obreros, maestros, ganaderos, vendedores
ambulantes y profesionales.
5. Nivel de educacin: 16,05% sin educacin, 51% slo con primaria el 51%.
6. Ayuda humanitaria antes del desplazamiento: 83,3% no la recibieron.
7. Propiedades: 69,32% con vivienda propia que pierden luego del desplazamiento.

10 De acuerdo con el World Refugee Survey (1996), se estima que en Colombia hay aproximadamente
600.000 desplazados, menos que en pases como Sudn (4.000.000), Turqua (2.000.000), Angola
(1.500.000), Bosnia y Hercegovina (1.300.000), Irak (1.000.000), Liberia (1.000.000), Sierra Leona
(1.000.000), Sri Lanka (850.000), Azerbaijn (670.000) y Burma (500.000 a 1.000.000). En rangos similares
a los de Colombia en el nmero estn Afganistn, Mozambique, Ruanda, Sudfrica, Per y el Lbano.
11 La Defensora del Pueblo (1996) report que en el caso de los campesinos desplazados por la violencia
en el municipio de Pelaya, Cesar, por ejemplo, 38 de las 106 personas eran nios. Indic igualmente,
que el nmero de mujeres en los desplazamientos fue predominante por las funciones como jefes de
hogar que debieron asumir, a partir del momento de su mobilizacin en el territorio nacional.
10 Colombia Internacional 42

individuos (Deng, 1994: 6), y en silencio planificacin urbana y de empleo (Rome-

para para evitar ser identificados como
refugiados o desplazados (Deng, 1994: 6,
Borgen, 1995: 7)12.
El tercer factor que permite una
caracterizacin del desplazamiento inter-
no en Colombia son los sitios de origen y de
destino de los desplazados. Lo que refleja el
Cuadro 3 con respecto a los lugares de
origen coincide, en lneas generales, con
las zonas de alta actividad guerrillera y
con las regiones con una presencia consi-
derable de narcotraficantes y latifundistas
tradicionales (Reyes Posada, 1994)13. En los
lugares de destino, por su parte, sobresale
Bogot que a lo largo del tiempo se
convirti en un gran receptor de pobla-
cin desplazada que complica los retos de
ro, 1993: 75).
Finalmente, el alto nmero de actores
involucrados con los desplazados es una
cuarta caracterstica que hace de Co-
lombia un caso muy particular. Quiz una
de las facetas ms complejas en el logro
de soluciones de largo plazo es la articu-
lacin poltica de todos estos actores
estatales y no estatales presentados en los
Cuadros 4 y 5, respectivamente. Esta
dimensin evidencia las enormes dificul-
tades para negociar soluciones en un tema
que da a da se politiza con ms inten-
sidad y con serias consecuencias sobre la
capacidad del Estado de convocar alrede-
dor del tema.

Cuadro 3
ZONAS AFECTADAS POR DESPLAZAMIENTOS
Lugares de origen Lugares de destino
Antioquia, Santander, Meta, Crdoba, Principalmente otras zonas rurales o
Boyac, Cauca, Bolvar, Norte de ciudades tales como Bogot, Cali,
Santander, Cesar, Arauca, Magdalena, Barranquilla, Bucaramanga y otras 27
Cundinamarca, Caquet, Valle, Huila, ciudades intermedias adicionales por todo
Sucre, Caldas, Magdalena Medio, el pas.
Casanare, Arauca, Meta, Guaviare, Tolima
y Huila.
Fuente: Conferencia Episcopal Colombiana (1995); Reyes Basada (1994).

12 Aun cuando no es el caso de Colombia, este tipo de mediciones puede dificultarse an ms cuando el
Estado asume como poltica oficial el desconocer que hay un problema de desplazamiento.
13 Alejandro Reyes Posada (1994) divide las regiones de violencia poltica en Colombia en ocho grandes
zonas agrarias: el noroccidente de la regin Caribe (Urab, Crdoba, Sucre); alrededores de la Sierra
Nevada de Santa Marta (Magdalena y Cesar); el Catatumbo y el Perij (Norte de Santander); el
Magdalena Medio (Bolvar, Santander, Antioquia, Caldas y Boyac); el norte de la Orinoquia (Arauca
y Casanare), la regin del Ariari-Guayabero-Guaviare (Meta y Guaviare); la Amazonia (Caquet y
Putumayo) y la regin suroccidental (Valle, Cauca, Huila y Tolima). De acuerdo con este autor, en
todas estas regiones hay conflicto por la tierra.
 Los desplazamientos internos en Colombia 11

Cuadro 4
ALGUNOS ACTORES NO ESTATALES INVOLUCRADOS CON LOS DESPLAZADOS
EN COLOMBIA
Centro de Investigacin y Educacin Popular (CINEP)
Comisin Colombiana de Juristas
Asociacin para la Promocin Social Alternativa MINGA
Grupo de Apoyo a los Desplazados
Comit de Solidaridad con los Presos Polticos
Instituto Latinoamericano de Servicios Legales
Amnista Internacional
International Human Rights Watch
Lawyers Committee
Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos-Unidad y Reconstruccin (ACNUR-UR)
Casa de la Juventud
Centro de Atencin al Migrante
Consejo Regional Indgena del Cauca
Iglesia

Cuadro 5
PRINCIPALES ACTORES ESTATALES INVOLUCRADOS CON LOS DESPLAZADOS
EN COLOMBIA
Agencia estatal Funciones especficas
Ministerio de Defensa/ Proporcionar seguridad antes y
Polica y Ejrcito Nacional despus de los desplazamientos
Ministerio del Interior-Programa Crear y coordinar comisiones
Nacional de Desplazados por la interinstitucionales para desplazamientos
Violencia especficos14, cooperar y liderar campaas de
seguridad para los campesinos desplazados,
definir la ubicacin temporal de los afectados
en lugares adecuados, y comunicar a las
autoridades locales y regionales la necesidad
de que cooperen en el manejo de estas
polticas.
Defensora del Pueblo Cooperar en la proteccin de los derechos
humanos de los desplazados.
Liderar y ejecutar la identificacin de terrenos
Instituto Nacional de Reforma Agraria baldos, o avaluar y adquirir otros terrenos
para la ubicacin definitiva de los desplazados.
(Continuacin Cuadro 5)

(Contina)

14 En el caso de la Hacienda Bellacruz en el Cesar, por ejemplo, se cre una comisin compuesta por el
INCORA, la Consejera de Derechos Humanos, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Defensa,
la Fiscala General de la Nacin, el Alto Comisionado para la Paz, la Red de Solidaridad Social, ONG, y
representantes de las comunidades campesinas (Red de Solidaridad Social, 1996).
12 Colombia Internacional 42

Agencia estatal Funciones especficas

Ministerio de Agricultura Cooperar con el INCORA; suministrar ayuda
para el desarrollo econmico de los
desplazados.
Procuradura Delegada para Asuntos A partir de 1993, investigar la conducta a
Agrarios y Ambientales y Procuradura quienes cumplen funciones pblicas y puedan
Delegada para los Derechos Humanos causar desplazamientos por accin o por
omisin15.
Consejera Presidencial para Apoyar las labores de todas las agencias
Desplazados/ Consejera Presidencial estatales para las soluciones de emergencia y
para los Derechos Humanos/ Consejera las de largo plazo.
Presidencial para la Poltica Social (Red
de Solidaridad Social)
Tribunales y Cortes Resolver las tutelas de los desplazados cuando
los derechos fundamentales de los mismos
hayan sido vulnerados.
Fiscala General de la Nacin Esclarecer las denuncias de los actores
afectados por los desplazamientos.

HACIA UNA DEFINICIN DE nos17, s precisa aquellas normas inter-

DESPLAZADOS
En Colombia abundan las dificultades
para definir el concepto de "desplaza-
miento interno". La falta de consenso es
consecuencia de lo discutido en la seccin
anterior (complejidad de las causas y
peculiaridad de las caractersticas) y de las
propias incongruencias de la discusin a
nivel internacional16. Aun cuando este
documento no pretende ahondar en la
cobertura legal de los desplazados inter-
nacionales que tienen aplicacin en la
actualidad antes de sugerir pautas para
la definicin de desplazamiento interno
en Colombia.
En general, la cobertura legal vigente
para los desplazados es dictada por las
normas particulares sobre refugiados, las
propias del derecho internacional huma-
nitario y las generales sobre derechos
humanos. Todos estos tratados forman
parte del ordenamiento jurdico colom-

15 La labor del Ministerio Pblico es interesante por las lecciones que pueden derivarse en torno a la
complejidad de hacer valer un tipo penal que explcitamente castigue aquellas personas que fomenten
o dispongan desplazamientos forzosos (Valencia, 1994 (a)).
16 La confusin es de tal magnitud a nivel internacional, que hay autores que proponen la creacin de
unos principios generales para llenar los vacos legales existentes sin regular particularidades que
puedan obstaculizar la operatividad en situaciones especficas. Se trata de iniciar un proceso que con
el tiempo adquiera una fuerza moral propia hasta convertirse en costumbre internacional (Cohn,
1996:23).
17 Una discusin ms amplia de las normas e instituciones jurdicas internacionales que son aplicables a
los desplazados puede consultarse en Cohen, (1994), ICR (1995) (a), ICR (1995) (b), Lewis, (1992), Lee,
(1996), y Deng (1996), (1995) (a) y (1995) (b).

biano, por lo cual las definiciones y regla-
mentaciones futuras sobre desplaza-
miento interno deben ser el resultado de
cuidadosas analogas con este grupo de
normas. Este paquete de derecho interna-
cional, que en algunos casos tambin es
derecho interno, est compuesto por la
Convencin de 1951 y el Protocolo de
1967 sobre refugiados; la Convencin de
la Organizacin de Unidad Africana de
1969 en la cual se gobiernan aspectos
especficos de refugiados; la Declaracin
de Cartagena de 1984; las Convenciones
de Ginebra y sus protocolos adicionales;
el Convenio sobre Derechos Civiles y
Polticos y la Convencin Interamericana
de Derechos Humanos. Algunos de estos
instrumentos internacionales, tales como
el Protocolo II adicional a los Convenios
de Ginebra, incluyen normas especficas
sobre desplazados ("no se podr ordenar
el desplazamiento de la poblacin civil por
razones relacionadas con el conflicto" (art.
17)); otros, como la Declaracin de Carta-
gena sobre Refugiados, la Conferencia de
Esqupulas II y la Conferencia Interna-
cional sobre Refugiados Centroamerica-
nos (CIREFCA) hacen alusin a la situacin
de los desplazados de manera ms ge-
neral (Conferencia Episcopal Colombia-
na, 1995: 39). Igualmente, organiza-
ciones como la Cruz Roja,18 el Comit
Ejecutivo del ACNUR (UNHCR, 1995) y el
Consejo de Seguridad de la ONU en
algunas de sus resoluciones sobre Irak
y Hait, tratan a refugiados y despla-
zados como parte de un mismo paquete
(Lee, 1996: 37-38).
18 La Cruz Roja Internacional insiste en la importancia del derecho internacional humanitario
contemplado en las Convenciones de Ginebra de 1949 y los Protocolos Adicionales de 1977 (IRC, 1995
(a), (b)). Para esta organizacin, en el desarrollo de normas legales se corre el riesgo de dificultar la
aplicacin de normas existentes, o de dejar sin cobertura a otras personas con necesidades similares.
Los desplazamientos internos en Colombia 13
Todas estas referencias legales no son
suficientes para que la especificidad legal
internacional de refugiados y desplazados
sea idntica, salvo en las normas generales
de derechos humanos nacionales e inter-
nacionales que aplican a ambos grupos
por igual. ste es precisamente el origen
de una serie de dificultades y de vados
legales a nivel internacional que tienen un
impacto en Colombia a la hora de definir
lo que debe ser considerado como un des-
plazamiento interno (Deng, 1994: 5). El
reto de formular una definicin apropiada
para esta pas es enorme pues no slo
debe ajustarse a una serie de condiciones
polticas impuestas por los actores estata-
les y no estatales involucrados con los
desplazados, sino que debe ser lo suficien-
temente dinmica para facilitar los aspec-
tos operativos que preocupan a quienes
hacen trabajo de campo.
Una serie de encuestas realizadas
recientemente por el Norwegian Refugee
Council (Borgen, 1995) muestra la falta de
consenso entre las organizaciones que
trabajan directamente con los afectados
en varias regiones del mundo sobre la
conveniencia de definir el desplaza-
miento interno en un texto legal. Hay tres
escuelas de pensamiento claramente
diferenciables. En primer lugar, estn
aquellos que opinan que la definicin de
desplazamiento interno debe girar en
torno a las causas que lo producen. Esta
aproximacin, que es adoptada por el
ACNUR y por el gobierno colombiano, debe
ser flexible e incluyente, es decir, debe
14 Colombia Internacional 42

evitar una enumeracin taxativa de cau-
sas que excluya grupos desplazados por
razones distintas a las enumeradas19. La
definicin causalista es conveniente desde
el punto de vista poltico, pero problem-
tica desde la perspectiva operativa: el
legalismo que caracteriza al pas condu-
cira a interpretaciones excesivamente
rgidas para la seleccin de personas
elegibles en los programas de ayuda.
La segunda escuela de pensamiento
opta por una definicin que gire fun-
damentalmente en torno a las necesidades.
En lugar de listar una serie de causas, lo
que se debe incluir en la definicin es el
hecho de que los desplazados son per-
sonas que requieren proteccin y apoyo
urgente en lo social, lo econmico y lo
fsico (Borgen, 1995: 6). La adopcin de
esta segunda opcin en Colombia abrira
muchas posibilidades para aquellas perso-
nas que se desplazan fsicamente, y para
otras que permanecen en su domicilio
pero que se encuentran en inminente
peligro. Igualmente, convertira los pro-
gramas estatales en verdaderas estra-
tegias de corto y de largo plazo en los
cuales se atiendan problemas inmediatos
y de desarrollo en el tiempo.
Finalmente, la tercera escuela prefiere
que no se defina el desplazamiento in-
terno para evitar que se entorpezca la
labor operativa de las entidades estatales
y no estatales que trabajan en las comu-
nidades afectadas. Para ellos, en lugar de
definir, lo que se debe hacer es concentrar
todas las acciones alrededor de unos
principios generales que permitan la eje-
cucin de soluciones en cualquier cir-
cunstancia. Aun cuando esta alternativa
es interesante para Colombia, su viabilidad
es limitada por el excesivo formalismo que
caracteriza el ordenamiento jurdico de
este pas en el cual se acostumbra definir
en casos polticamente sensibles.
La discusin colombiana deja de lado
las dos ltimas opciones y se concentra
especialmente en la elaboracin de una
definicin causalista. La opcin es desafor-
tunada pues son insuficientes los estudios
que exploran las ventajas o desventajas
operativas de adoptar una definicin
con base en necesidades. Por lo pronto,
hay que procurar que la definicin
causalista sea la mejor posible; para ello
se ofrece a continuacin una serie de
criterios.
Para efectos polticos y operativos, la
gran mayora de ONG latinoamericanas
y el gobierno colombiano aceptan la
definicin de la Consulta Permanente so-
bre Desplazamiento Interno en las Am-
ricas (Borgen, 1995: 7), segn la cual, el
desplazado,

19 Un ejemplo de esta dificultad surge de la divisin de los desplazados en dos categoras: (i) aquellos
que sacados por la fuerza de sus lugares de residencia y colocados en otras reas por el gobierno o por
fuerzas de oposicin, y (ii) aquellos que van a otra localidad en su pas por persecuciones, violaciones
de derechos humanos, guerra civil u otras razones (Lewis, 1992:694). El primer caso es el interesante
para demostrar la inconveniencia de contar con una lista taxativa. De acuerdo con una entrevista
sostenida en septiembre de 1996 con Juan de Dios Mosquera, director del Movimiento Cimarrn, la
construccin del canal interocenico, por ejemplo, generara desplazamientos de poblaciones negras
asentadas en los lugares por los cuales se construira el canal. Si la definicin enfatiza las causas, estos
colombianos seran excluidos de los eventuales beneficios legales contemplados en la legislacin nacional
e internacional.
 Los desplazamientos internos en Colombia 15

es toda persona que se ha visto obligada
a migrar dentro del territorio nacional,
abandonando su localidad de residencia
o sus actividades econmicas habituales,
porque su vida, integridad fsica o libertad
han sido vulneradas o se encuentran
amenazadas, debido a la existencia de
cualquiera de las siguientes situaciones
causadas por el hombre: conflicto armado
interno, disturbios o tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masi-
vas a los derechos humanos u otras
circunstancias emanadas de las situacio-
nes anteriores, que pueda alterar o alteren
drsticamente el orden pblico (Instituto
Interamericano de Derechos Humanos,
1993:1)20.
Esta discusin es el punto de partida
para una serie de recomendaciones y
criterios que deben ser considerados para
la adopcin de definiciones legales en
Colombia. En primer lugar, conviene deci-
dir si se incluyen los desastres naturales
como causa de desplazamientos. El
gobierno colombiano acostumbra hacerlo
(Deng, 1994), pero muchas ONG consi-
deran que estos hechos son situaciones de
fuerza mayor que difcilmente caben
dentro de las definiciones de derechos
humanos. Sin embargo, es importante
mantenerlos dentro de la definicin por
la posibilidad de que agentes del gobierno
o grupos al margen de la ley aprovechen
estos desastres para llevar a cabo perse-
cuciones por razones polticas o tnicas y
otro tipo de violaciones de derechos hu-
manos (Cohen, 1996: 21).
En segundo lugar, se debe definir si se
requiere una migracin fsica para que
una persona sea considerada como des-
plazada. La Consulta Permanente sobre
Desplazamiento Interno en las Amricas
y el gobierno colombiano requieren un
mismo factor objetivo de evaluacin: la
persona debe abandonar su localidad de
residencia o sus actividades econmicas
habituales. En la prctica se deja sin
proteccin a aquellos que permanecen en
su lugar de residencia, o no abandonan
sus actividades, pero que se encuentran
asediados o en peligro eminente por
cualquiera de las causas que all se men-
cionan. Las caractersticas del desplaza-
miento interno en Colombia discutidas
anteriormente, indican que si se exige
expresamente esta movilizacin de un
sitio de origen a uno de destino, se dejarn
por fuera aquellos miembros de familias
que deciden permanecer en una regin
mientras el jefe de hogar individualmente
busca alternativas en otras partes del terri-
torio nacional. En este caso hipottico,
tanto el individuo que migra forzada-
mente como su familia estn asediados
por las mismas causas. Sin embargo, slo
el jefe de hogar estar cubierto por una
definicin que exija como requisito la

20 Esta definicin fue adoptada con algunas modificaciones por el acuerdo no. 18 de 1995 del INCORA.
En esta reglamentacin se considera como desplazado la persona forzada a migrar dentro del territorio
nacional, abandonando su lugar de residencia o de trabajo habitual, en calidad de asalariado rural,
minifundista o propietario de una Unidad Agrcola Familiar, por amenaza o vulneracin de su derecho
a la vida, a su integridad fsica, a su seguridad o a su libertad con ocasin del conflicto armado interno,
de disturbios interiores, de tensiones internas de violacin masiva de derechos humanos, de alteracin
del orden pblico y de infracciones al derecho internacional humanitario. Esta norma guarda
concordancia con el artculo 20 de la Ley 160 de 1994, segn el cual se consideran como sujetos de la
reforma agraria las personas que residan en centros urbanos y que hayan sido desplazados del campo
involuntariamente....
16 Colombia Internacional 42

migracin fsica21. Es necesario, entonces, opiniones polticas, abandonan su pas de

consultar definiciones ms amplias como
la sugerida por Schiappa y Cubas (1991),
para quienes las poblaciones desplazadas
son
los grupos humanos que dentro del
territorio de su pas han abandonado sus
hogares, sus actividades econmicas habi-
tuales y sus principales pertenencias, o que
se encuentran sometidos a la amenaza
inminente o al temor fundado de sufrir la
afectacin sustancial de agudo enfrenta-
miento poltico-militar. Desplazados, [por
su parte], son las vctimas individuales de
tal situacin, que integran dichos grupos
(subrayado del autor).
Esta aproximacin contraviene expre-
samente las propias perspectivas de la
Conferencia Episcopal Colombiana para
quien el desplazamiento es una de las
formas generales de movilidad humana
junto con los emigrantes, los migrantes
internos y los refugiados que implica un
cambio de residencia (Conferencia Epis-
copal Colombiana, 1995: 35-36); para
Schiappa y Cubas el fenmeno puede
darse inclusive en ausencia de movilidad
humana.
Un tercer factor que incide en la ela-
boracin de una definicin es la conexin
entre refugiado y desplazado. Se en-
tiende que son refugiados
todos aquellos que, debido a fundados
temores de persecucin por motivos de
raza, religin, nacionalidad, de pertenen-
cia a un determinado grupo social o a
origen y no pueden, o a causa de dichos
temores, no desean acogerse a la protec-
cin de ese pas (Pontin, 1995: 99).
La nica diferencia especfica entre
este grupo y el de los desplazados es la
ubicacin geogrfica del individuo: si cru-
za una frontera internacional es refugiado
y goza de proteccin internacional; si no
lo hace, es desplazado y carece de protec-
cin internacional.
En Colombia, como en muchos otros
lugares del mundo, no hay distinciones
causales entre ambos fenmenos por lo
que la diferencia es puramente formal
(Lee, 1996:29). En la prctica, la distincin
s tiene implicaciones especialmente en
regiones en las cuales es difcil reconocer
la frontera divisoria entre dos pases. En
algunas partes de la zona del Perij, por
ejemplo, en donde es prcticamente im-
posible saber dnde termina el territorio
colombiano y dnde comienza el vene-
zolano, varios campesinos afectados por
una misma situacin de violencia tienen
acceso a privilegios legales si se encuen-
tran en territorio venezolano, pero care-
cen de ellos si resulta que estn en el lado
colombiano. Esta situacin es una mani-
festacin viva de la importancia de pro-
veer proteccin a las personas afectadas
porque sus derechos humanos son viola-
dos, y no porque lograron desplazarse
unos metros ms para ubicarse en el terri-
torio de un pas vecino (Lee, 1996: 36).

21 Esta situacin reitera la necesidad de incluir en la definicin de desplazados no slo elementos causalistas
sino tambin otros que consulten las necesidades de aquellas personas que por cualquier razn deciden
permanecer en sus lugares de residencia. De igual manera, confirma que se debe evitar la calificacin
contenida en algunos documentos de la ONU segn la cual el desplazamiento debe ser repentino e
inesperado para no excluir de los beneficios legales a grandes proporciones de afectados en Colombia.

El momento de terminacin del des-
plazamiento es el cuarto factor que afecta
la definicin de desplazamiento interno.
El retorno al lugar de origen o su reubi-
cacin definitiva pueden ser dos criterios
objetivos para determinar la finalizacin
de un desplazamiento. Sin embargo, es
fundamental que la solucin de este
problema resulte de un continuo en el
cual se atienden las necesidades ms in-
mediatas de seguridad, salud y residencia,
al igual que aquellas de largo plazo de
desarrollo y de capacidad propia de
sobrevivencia econmica, as la persona
afectada retorne o sea reubicada. La defi-
nicin, entonces, debe ser estructurada de
tal manera que la elegibilidad de los
afectados a los programas de ayuda no
precluya en el momento del retorno o de
la reubicacin, sino que, por el contrario,
permita la extensin de los mismos de
acuerdo con las circunstancias particulares
de cada desplazamiento.
Finalmente, las causas del desplaza-
miento son otro factor determinante para
una definicin adecuada de
desplazados. Como se mencion
anteriormente, no es conveniente hacer
una lista taxativa de las mismas por la
probabilidad de dejar por fuera
situaciones actuales o futuras de la
realidad nacional. En el caso particular de
Colombia, la definicin no debe enfatizar
nicamente el conflicto armado y las
permanentes violaciones del derecho
internacional humanitario que afectan a
gran parte del territorio nacional, sino que
debe extenderse a otras causas que pue-
dan surgir en el futuro (causas religiosas,
tnicas, de gnero o de pertenencia a un
determinado grupo social).
Estos factores ofrecen una serie de
criterios para definir el desplazamiento
Los desplazamientos internos en Colombia 17
interno desde un punto de vista neta-
mente causalista. Independientemente
de las definiciones legales que al final se
adopten a nivel nacional e internacional,
es importante aplicarlas sin perjudicar las
polticas dirigidas a encontrar soluciones
duraderas. ste es el objeto de la siguiente
seccin.
SOLUCIONES AL PROBLEMA DE
DESPLAZAMIENTOS
Hasta el momento, la discusin ha en-
fatizado las causas y caractersticas del
desplazamiento interno en Colombia, y
las dificultades para definir el fenmeno
en el pas. En esta seccin se establecen
una serie de metodologas adecuadas
para el diseo de soluciones, al igual que
una serie de sugerencias concretas pro-
puestas por diversas organizaciones na-
cionales e internacionales.
Desde el punto de vista metodolgico
y operativo, hay consenso en torno a la
necesidad de establecer varias etapas de
accin durante la ejecucin de polticas
dirigidas a asistir individuos que han sido
desplazados. En este campo, se trata de
encontrar soluciones integrales trabajan-
do en el marco de un continuo que co-
mienza con el alivio de una situacin de
emergencia y termina en la solucin
definitiva de desarrollo. Para lograrlo,
se proponen tres fases (Borgen,
1995:15):
Fase I: Sobrevivencia En esta primera fase
de emergencia se proporciona lo bsico
para sobrevivir (comida, cobijas, ropa,
etc.).
Fase II: Soluciones de corta duracin En
esta etapa se profundiza lo ejecutado en
la primera mediante programas cortos de
salud, acceso permanente al agua, servi-
18 Colombia Internacional 42

dos de higiene, educacin para nios y proveer cuestiones bsicas de salubridad

adultos, apoyo psicosocial y herramien-
tas bsicas para la generacin de ingresos
con el fin de dar el poder suficiente a los
desplazados para sobrevivir mientras
dure el desplazamiento. Fase III:
Soluciones duraderas. En esta etapa se
culmina el programa de ayuda a los
desplazados mediante, por ejemplo, la
reconstruccin de la infraestructura en el
lugar del origen o lugares alternativos de
reubicacin, la asistencia para la bs-
queda de trabajo permanente o la cola-
boracin para iniciar microempresas, y el
desarrollo de programas de reconci-
liacin.
Aproximaciones similares al problema
fueron discutidas por el Grupo de Trabajo
con Desplazados (1994). Desde este punto
de vista, hay cuatro fases para la solucin
de los desplazamientos:
Fase I: Prevencin. La idea de esta fase
es anticiparse a situaciones que puedan
causar desplazamientos. Para ello
algunos proponen el establecimiento
de mecanismos de alerta temprana
como mecanismo preventivo (Valencia,
1994 (b)).
Fase II: Emergencia. Corresponde a la
Fase I de la propuesta anterior y se utiliza
para atender las necesidades inmediatas
de los desplazados. Aqu intervienen la
Cruz Roja y la Red de Solidaridad
Social para
y alimentacin. Esta etapa es suprema-
mente importante en los sitios de ubica-
cin temporal de desplazados por las
emergencias sanitarias causadas por haci-
namiento, condiciones inadecuadas de
ventilacin e iluminacin, enfermedades
infecciosas, servicios sanitarios deficientes,
etctera.
Fase III: Reinsercin o retorno22. Se trata
de crear una serie de condiciones que
permitan que los desplazados inicien una
vida en un lugar nuevo, o regresen en
condiciones de seguridad al lugar de
partida. Para facilitar la implementacin
de esta fase, se hacen recomendaciones
para la repatriacin de refugiados que son
de gran utilidad para el retorno de des-
plazados (Forbes, 1989: 20-21). De acuer-
do con varios estudios, se requiere (i)
definir la magnitud de los retornos que
sern promovidos por el Estado colom-
biano y por las ONG, especificando en cada
caso el tamao del grupo, el nmero de
lugares de retorno, el nmero de orga-
nizaciones que prestan ayuda y los fondos
disponibles para ejecutar los programas;
(ii) analizar el contexto en el cual se lleva
a cabo el retorno en trminos de las
fuerzas internas que puedan oponerse a
esa ubicacin; (iii) definir los mecanismos
de asistencia que necesitan los des-
plazados y coordinar una buena distri-

22 En el caso particular de Colombia, la etapa de reinsercin o retorno es la que ms presenta

complicaciones por el desorden y la descoordinacin que caracteriza los programas dirigidos a atender
necesidades en este campo. Los programas de reubicacin se intentan con la ayuda del Instituto
Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) mediante la identificacin de terrenos baldos. La idea es
que esta agencia estatal mida y delimite estos terrenos antes de adjudicarlos a las comunidades
campesinas desplazadas. Su labor, sin embargo, se dificulta por la falta de proteccin en contra de las
permanentes amenazas de grupos armados que consideran que la reparticin de estas tierras es
inconveniente. A esto se suman las propias dificultades burocrticas para la elaboracin de avalos y
para la compra de terrenos en aquellos casos en que los baldos no estn disponibles.

bucin de funciones para evitar dupli-
cidad de esfuerzos e ineficiencia; (iv)
relacionar los esfuerzos de retorno o
reubicacin con los planes generales del
Estado en materia de seguridad para que
esto forme parte de una estrategia general
de paz; (v) planificar un sistema de protec-
cin a quienes retornen que prevenga
situaciones futuras similares, y (vi) consi-
derar de manera especial la situacin de
las mujeres, los nios, los ancianos y los
incapacitados.
Fase IV: Radicacin. Finalmente, en esta
fase se llevan a cabo planes de desarrollo
para dar autonoma econmica a los
desplazados. Lo importante es que los
afectados sean partcipes de opciones
econmicas individuales, familiares o co-
lectivas dependiendo del tipo de despla-
zamiento. Para ello es necesario contar con
propuestas de autogestin, tales como
proyectos de economa solidaria y micro-
empresas comunitarias (Duque, 1993:
182). La poltica nacional hacia los des-
plazados debe incluir todas las etapas
mencionadas, y considerar el conjunto de
recomendaciones que efectuadas por va-
rias organizaciones de la sociedad civil por
medio de diversos foros. stas com-
prenden, en primer lugar, las recomen-
daciones de organizaciones campesinas
que incluyen las siguientes acciones
(Romero, 1995: 254; ACNUR-UR, 1996; IRC,
1995 (a) (b), Valencia, 1993: 60): (i) Dar
cumplimiento a los acuerdos anteriores
con el gobierno para evitar que los meca-
nismos de concertacin de soluciones se
desacrediten, y para lograr que las solucio-
nes se proyecten en el mediano y el largo
plazo; (ii) impulsar decididamente las
investigaciones criminales para poder
esclarecer los hechos que afectan a los
campesinos perjudicados y proveer asis-
Los desplazamientos internos en Colombia 19
tencia jurdica a las comunidades afecta-
das para la formulacin de quejas, accio-
nes judiciales e interposicin de tutelas;
(iii) proporcionar tierra a las familias
afectadas para que puedan reconstruir sus
propias vidas y dotar con mecanismos
ms eficientes a las entidades estatales
encargadas de hacerlo; (iv) clarificar las
querellas policivas cuando sean inter-
puestas para iniciar investigaciones dis-
ciplinarias; (v) recomendar la presencia de
la Cruz Roja de manera permanente en
las zonas de desplazamiento; (vi) tomar
medidas ms drsticas para la neutra-
lizacin de los grupos al margen de la ley;
(vii) investigar ampliamente cada hecho
particular de desplazamiento para esta-
blecer con exactitud las causas que lo moti-
varon; (viii) evitar la proliferacin de las
Cooperativas de Seguridad y Vigilancia en
las zonas de desplazamiento; (ix) indem-
nizar a los campesinos por la prdida de
sus tierras y bienes; (x) depurar las fuerzas
armadas; (xi) desmilitarizar las zonas
campesinas, y (xiii) respetar profunda-
mente las Convenciones de Ginebra por
parte de los actores en conflicto.
Entre las sugerencias aportadas en el
reporte elaborado por Francis M. Deng
(1994), en segundo lugar, sobresalen las
siguientes: (i) identificar otros grupos vul-
nerables en alto riesgo de ser desplazados,
tales como minoras negras e indgenas,
y otras personas vctimas de violencia
urbana; (ii) definir el desplazamiento de
una manera flexible para incluir las
migraciones masivas, al igual que las
efectuadas por familias y por individuos;
(iii) despolitizar el tema para que las
respuestas sean ms efectivas; (iv) crear
una alianza entre el gobierno y las ONG y
evitar que estos dos actores sean plan-
teados como enemigos en el proceso; (v)
20 Colombia Internacional 42

intensificar las medidas para la proteccin nios y mujeres (Departamento Nacional

de derechos humanos con un nfasis es-
pecial en la situacin de la mujer, los
jvenes y los ancianos, y (vi) encontrar
una solucin definitiva al conflicto ar-
mado.
La lnea de Deng es compartida por el
Departamento Nacional de Planeacin,
organismo estatal que plantea la necesi-
dad de focalizar la poltica del Estado en
funcin del factor violencia y no tanto
en el factor desplazamiento (Departa-
mento Nacional de Planeacin, 1994).
Para lograrlo, es necesario: (i) identificar
una serie de personas vulnerables, es decir,
individuos con una alta propensin o
exposicin (...) al riesgo [fsico o social];
(ii) ejecutar una poltica integral (atender
necesidades del desplazado antes, du-
rante y despus de su movilizacin fsica)
con planificacin regional y descen-
tralizacin; (iii) invitar a las regiones y
municipios a que incluyan en sus propios
programas de desarrollo una poltica
hacia los desplazados; (iv) fomentar la
participacin ciudadana y comunitaria, la
informacin y la publicidad, la coopera-
cin tcnica internacional, el fortaleci-
miento de la sociedad civil, y la generacin
de soluciones productivas para facilitar el
retorno; (v) impedir una mayor descoor-
dinacin entre las agencias involucradas,
y (vi) crear programas especiales para
de Planeacin, 1994)23.
Finalmente, hay una serie de reco-
mendaciones de solucin adicionales
propuestas por organizaciones no guber-
namentales internacionales interesadas
en el problema de desplazados. Sobre-
salen, entre otras, las siguientes: (i) au-
mentar los programas de toma de con-
ciencia entre los desplazados para que
stos conozcan mejor sus derechos huma-
nos y los mecanismos disponibles para
hacerlos valer (Norwegian Refugee Coun-
cil, 1993), con un nfasis especial en los
derechos de la Convencin de Derechos
Polticos y Sociales, y otros como el dere-
chos a permanecer en el lugar de domici-
lio, el derecho de retornar al mismo, y el
derecho a residenciarse en un lugar segu-
ro; (ii) evitar bombardeos y ametralla-
mientos areos contra la poblacin desar-
mada (Reyes Posada, 1994); (iii) intensi-
ficar la capacitacin en torno a la impor-
tancia del Derecho Internacional Huma-
nitario con la participacin ms activa del
Comit Internacional de la Cruz Roja; (iv)
ahondar el involucramiento internacional
(evitando, por supuesto, un desborde en
las expectativas) mediante asistencia fi-
nanciera y apoyo tcnico para las
organizaciones de la sociedad civil que
trabajan directamente con los desplaza-
dos, y mediante entrenamiento para los

23 El gobierno realiza esfuerzos cuya evaluacin debe ser considerada en la formulacin de una poltica.
Particularmente, el Decreto 281 de 1992 cre el Fondo de Solidaridad y de Emergencia de la Presidencia
para ayudar a los civiles vctimas del conflicto armado. Durante su ejecucin, varios actores lo criticaron,
por ejemplo, por el exceso de trmites que se requeran para su articulacin y por la temporalidad de
las soluciones financieras que all se plantearon (Deng, 1994). Adicionalmente, el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social emiti un documento CONPES no. 2804 con el cual se pretende facilitar (i)
el retorno voluntario de los desplazados a sus lugar de origen, o su reubicacin en otro sitio o regin
del pas, y (ii) la disminucin de los procesos de violencia que provocan los desplazamientos.
 Los desplazamientos internos en Colombia 21

administradores de ONG humanitarias o efecto, en el caso de Colombia, la pre-

de derechos humanos con el nimo de
despolitizar el tema (Deng, 1994:34);24 (v)
aumentar la coordinacin entre las ONG
internacionales, las agencias de la ONU
(ACNUR, UNICEF, PNUD), la Organizacin
Mundial de la Salud y la FAO25.
Muchas de estas soluciones fueron
tenidas en cuenta para el tratamiento de
desplazados en la regin centroameri-
cana. Este tema, ampliamente explorado
por la literatura especializada26, arroja una
serie de lecciones que sirven tangencial-
mente los intereses de Colombia. Hay, sin
embargo, dos diferencias fundamentales
que hacen que los casos de Nicaragua, El
Salvador y Guatemala se distingan del
colombiano: en primer lugar, el caso
colombiano no recibe la atencin interna-
cional que recibi el centroamericano, ni
tiene la incidencia de un poder hege-
mnico con intereses bien definidos como
los tuvo Estados Unidos en la regin. En
sencia internacional es mnima salvo por
la pequea representacin de la Cruz Roja
Internacional y las acciones del Inter-
national Council for Voluntary Agencies
(ICVA) a travs del cual gobiernos extran-
jeros canalizan algunas ayudas. Por lo
dems, la intervencin de organismos
internacionales con sedes en Bogot,
como la Organizacin Panamericana de
la Salud, el Programa de Control Interna-
cional de las Drogas de las Naciones
Unidas (UNIDCP) UNICEF, el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo, la OEA y otras ms, prefieren
no involucrarse con los desplazamientos
internos en Colombia (Deng, 1994:28). En
segundo lugar, Colombia no presenta
muchos casos de refugiados, como s suce-
di en Amrica Central en los ochenta. El
nmero de personas que migraron forzo-
samente en esta regin lleg a 2 millones
de personas, muchas de las cuales encon-
traron refugio en Costa Rica27.

24 Se trata de profundizar lo existente pues hay varias acciones que en la actualidad se llevan a cabo sin
que haya reconocimientos formales. Sobresalen, entre otras, (i) las operaciones de ayuda a travs de
fronteras, es decir, ayuda que con un bajo perfil proviene del extranjero; (ii) los buenos oficios del
ACNUR en varias zonas de desplazados o por medio de sus reportes; (iii) la extensin del mandato del
ACNUR para tratar con refugiados repatriados que se ubican en zonas de desplazados; (iv) las acciones
de la Cruz Roja Internacional; (v) los programas de desarrollo del PNUD que afectan directamente o
indirectamente a los desplazados, y (vi) el rgimen internacional de derechos humanos y las
instituciones como la Comisin de Derechos Humanos de la ONU con su renovado inters por los
desplazados internos (Keely, 1991:24-27). Igualmente, es importante resaltar el inters permanente en
la situacin de los desplazamientos por parte de los gobiernos de Espaa, Suiza, Holanda, Blgica,
Suecia y Alemania, y del Parlamento europeo.
25 Una descripcin completa sobre la estrategia de accin asociativa entre varias organizaciones
internacionales para el mejoramiento de la operatividad de las acciones dirigidas a prevenir o detener
el desplazamiento interno pueden consultarse en Borgen, 1994:8-12.
26 Para este tema en particular, puede consultarse, entre muchos otros, a Sollis (1992), Ortega (1991),
Asociacin para el Avance de las Ciencias Sociales en Guatemala (1990), General Accounting Office
(1989), Fagen (1986) y (1984), Enrquez (1995), Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos en
Centroamrica (1994), Consejo de Instituciones de Guatemala (1993), Yund,t (1989) y Montes (1986).
27 Los programas de repatriacin fueron auspiciados por Guatemala en 1986 cuando se cre la Comisin
Especial para asistencia a los retornados. En 1989, adems, se realiz la Conferencia Internacional
sobre los Refugiados Centroamericanos (CIREFCA).
22 Colombia Internacional 42
Estas dos caractersticas impiden una
rplica exacta en Colombia de los pro-
gramas ejecutados en Amrica Central.
Sin embargo, no debe desecharse lo hecho
a travs del Programa de Desarrollo para
Desplazados, Refugiados y Repatriados
(PRODERE) para la solucin del problema
de desplazados (Deng, 1994:35). PRODERE
fue financiado por el gobierno italiano por
intermedio del PNUD con la idea de rein-
sertar las poblaciones afectadas por la gue-
rra a los procesos econmicos y sociales a
nivel nacional, regional y local, promover
actividades productivas mediante el uso
de recursos locales y otorgar crditos que
facilitaran estos objetivos. Para ello, entre
otras varias actividades, se crearon espa-
cios de concertacin y se aproximaron las
comunidades locales para fomentar la
convivencia pacfica entre las mismas. El
programa identific aproximadamente
440.000 beneficiarios -ms o menos el
nmero de desplazados en Colombia- a
un costo de US$40 por ao por bene-
ficiario (Sollis y Schultz, 1995: 2-3).
Aun cuando las circunstancias eran
diferentes, la experiencia de PRODERE
ensea que es fundamental trabajar
dentro de un continuo en el que en un
extremo se ubique la asistencia humani-
taria bsica y en el otro se consignen las
medidas especiales para programas de
desarrollo. El xito del programa se hu-
biese maximizado si se hubieran intensi-
ficado algunas acciones especficas que
deben servir de leccin para pases como
Colombia. En primer lugar, es preciso
considerar a fondo los puntos de vista de
comunidades locales y de las organiza-
28 Algunas experiencias adicionales pueden ser consultadas del caso peruano. Ver Ruiz (1996) y Kirk
(1993) (b).
ciones comunitarias para abrir canales de
comunicacin slidos desde el comienzo
y evitar situaciones de desconfianza y
sospecha que entorpezcan estas labores.
En segundo lugar, se recomienda adelan-
tar un ejercicio de participacin real con
el mayor nmero de representantes posi-
bles para el diseo de programas similares
as este procedimiento resulte costoso,
polticamente difcil y demorado (Sollis y
Schultz, 1995: II)28.
CONCLUSIONES
Las ideas presentadas en este documento
son la base de una discusin ms profun-
da, abierta y pluralista que abarque las
condiciones que rodean los desplaza-
mientos internos en Colombia, al igual
que las posibles soluciones que deben ser
articuladas ante la imposibilidad real de
terminar con la grave situacin de
violencia que afecta a gran parte del terri-
torio nacional. Es urgente iniciar esta
accin ante la carencia de una poltica
integral, eficiente y coordinada que
permita la articulacin y el funciona-
miento eficaz de los actores estatales y no
estatales que se ocupan de este tema. Ha-
cia el futuro, y con el fin de generar una
dinmica de dilogo que permita una
solucin definitiva a los desplazamientos
internos, debe producirse un verdadero
esfuerzo para vencer uno de los obstcu-
los ms complejos que afrontan las
familias afectadas en Colombia a la hora
de buscar soluciones de corto y de largo
plazo: su estigmatizacin como guerrille-
ros o como reinsertados por parte de
autoridades departamentales y municipa-
 Los desplazamientos internos en Colombia 23

les y por muchos sectores de la sociedad zados. El ejercicio, en las circunstancias

colombiana. En la reubicacin transitoria
de campesinos en el municipio de la Mesa
(Cundinamarca) que se intent con los
desplazados del municipio de Pelaya,
Cesar, el obstculo principal fue la inter-
pretacin de los pobladores de esta regin
en el sentido de que los desplazados eran
reinsertados o guerrilleros y que su acep-
tacin traera problemas de orden pblico
a la zona con las protestas siguientes en
contra de la Gobernadora de Cundina-
marca (Red de Solidaridad Social, 1996).
El problema de percepciones se exten-
di a todas las organizaciones campesinas,
lo que, a su vez, impide la articulacin de
las mismas en la bsqueda de soluciones
duraderas29. En una comunicacin dirigida
al presidente Ernesto Samper por Human
Rights Watch en septiembre 3,1996, se
afirma que un documento preparado
por el Ejrcito Nacional identifica a los
campesinos desplazados como manipu-
lados por la guerrilla, y da a entender que
los grupos de derechos humanos, tales
como MINGA, el Grupo de Apoyo a
Desplazados y el ANUC-UR, forman parte
de la campaa violenta de la insurgencia.
Estas percepciones traen problemas adi-
cionales hacia el futuro porque alejan la
posibilidad de sensibilizar a la sociedad en
torno a la problemtica de los despla-
actuales de Colombia, es muy complejo
cuando los afectados son presentados
como factores activos de alteracin del
orden pblico. Es necesario que el
gobierno y las ONG fomenten medidas de
confianza, mediante dilogos perma-
nentes y disponibilidad de la informacin
que se maneja en estas entidades para que
el gobierno pueda contar con interlo-
cutores vlidos a la hora de emprender
mecanismos de accin conjunta, con orga-
nizaciones de la sociedad civil interesadas
en la suerte de los desplazados por la
violencia. La eliminacin de este obstculo
debe acompaar todo el proceso de
discusiones para que el futuro de los
desplazados sea promisorio.
REFERENCIAS
ACNUR-UR (Asociacin Nacional de Usua-
rios Campesinos-Unidad y Recons-
truccin) (1996-1997). Varias comunicacio-
nes escritas dirigidas con ocasin de las
familias desplazadas de la Hacienda
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29 En una ponencia, el representante Pablo Victoria (1996) se refiere a un seguimiento de las actividades
de organizaciones como MINGA (Asociacin para la Promocin Social Alternativa) y la califica como
una organizacin fachada para las actividades del Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) y otras
organizaciones guerrilleras, slo atiende heridos guerrilleros, subversivos y les manda abogados para
su defensa. Agrega posteriormente que tiene pruebas que revelan la desviacin de los recursos y
objetivos del MINGA, lo cual afecta la llegada de fondos de ayuda extranjera de Finlandia y Alemania
que, por ende, seran utilizados para actividades delictivas. Sostiene que desgraciadamente, poderosas
organizaciones como Americas Watch basan sus crticos testimonios en reportes que les enva MINGA.
Sobre la Cruz Roja afirma que violan las leyes colombianas para el contacto con personas secuestradas
y aduce tener otras pruebas que comprometen en materia grave a la Cruz Roja Nacional.
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