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MANUAL DE URBANISMO
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MAGIN PONT MESTRES
Catedrtico de Derecho Tributario
(Coordinador)
MANUAL DE URBANISMO
Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita de los titulares del Copy-
right, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de
esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tra-
tamiento informtico, y la distribucin de ejemplares de ella mediante alquiler o prstamo
pblicos.
SUMARIO SUMARIO
Pgs.
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SUMARIO
Pgs.
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PRESENTACIN
PRESENTACIN
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PRESENTACIN
taciones pblicas de carcter local) salvo los artculos 16.1 (que precisaba
el alcance del derecho a promover la transformacin del suelo urbanizable,
previamente enunciado en el artculo 15) y 38 (declaracin implcita de
urgente ocupacin por medio de la aprobacin del procedimiento de tasacin
conjunta) y las referencias a estos preceptos en la Disposicin Final nica,
que declara inconstitucionales por exceder de la competencia estatal e invadir
las competencias urbansticas autonmicas, en el primer caso, por suponer
una regulacin detallada de la propiedad urbana y, en el segundo, por ser
una regulacin procedimental especfica para las expropiaciones urbansticas
que no tiene carcter mnimo ni es expresin de una garanta expropiatoria
general. Por su parte, la STC 159/2001, de 5 de julio, declara inconstitucional
el artculo 15 del Decreto Legislativo de la Generalidad de Catalua 1/1990,
de 12 de julio, por el que se aprob el texto refundido de los textos legales
vigentes en Catalua en materia urbanstica (que regula la subrogacin auto-
nmica en caso de incumplimiento por los Ayuntamientos de sus obliga-
ciones urbansticas); declara inconstitucionales y derogados por la Consti-
tucin los artculos 91.2 y 218 del TRLS 76 (que, respectivamente, posibilitan
la expropiacin fuera del mbito territorial del Municipio, y la subrogacin
en caso de incumplimiento de las obligaciones urbansticas); y declara que
el artculo 47 del Decreto Legislativo de la Generalidad de Catalua 1/1990
slo es constitucional si se interpreta en el sentido de que la facultad de
la Comunidad Autnoma de Catalua de formular Planes de Conjunto ni-
camente puede llevarse a cabo en defecto de acuerdo entre las Corpora-
ciones Locales afectadas. Todos estos preceptos se declaran inconstitucio-
nales por afectar a la autonoma local y el mbito competencial que han
de respetar, en relacin con ella, los legisladores estatal y autonmicos. El
Tribunal Constitucional comienza por recordar la doctrina sentada en las
anteriores SSTC 213/1988, de 11 de noviembre; 259/1988, de 22 de diciem-
bre; 331/1993, de 12 de noviembre, y 109/1998, de 21 de mayo, en las que
sostuvo que la Administracin territorial a la que el constituyente encomend
la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autnomas,
segn el art. 148.1.3.a CE, pero tambin el Estado, cuando resulte habilitado
al efecto por otros ttulos competenciales) est legitimada para regular de
diversas maneras la actividad urbanstica, y para otorgar en ella a los entes
locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia
y participacin en los distintos mbitos en los cuales tradicionalmente se
divide el urbanismo (planeamiento, gestin de los planes y disciplina), siem-
pre que respete ese ncleo mnimo identificable de facultades, competencias
y atribuciones (al menos en el plano de la ejecucin o gestin urbanstica)
que har que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como
una instancia de toma de decisiones autnoma e individualizada; siendo
constitucionalmente posible que existan controles de legalidad sobre los entes
locales llevados a cabo por el Estado o por las Comunidades Autnomas
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PRESENTACIN
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PRESENTACIN
miento que el Derecho positivo haba dado a dichas instituciones y las varie-
dades o peculiaridades que se producan en tal tratamiento.
En la elaboracin de dichas Unidades Didcticas cont el INAP con
la valiosa y desinteresada colaboracin de profesores universitarios y fun-
cionarios locales, quienes supieron dar cima al trabajo, no fcil, que se les
haba encomendado.
Puesta de relieve la bondad de las Unidades, dada su aceptacin por
los participantes en los usos en que se utilizaron, ha parecido conveniente
publicarlas en forma de Manual de Urbanismo, con el fin de posibilitar su
acceso al mismo, ms all de las aulas, a quienes tengan preocupacin,
profesional o investigadora, por acercarse al conocimiento bsico de las ins-
tituciones urbansticas que hemos considerado principales. Somos conscien-
tes que las caractersticas de un Manual no permita ampliar los temas tra-
tados a otros de indudable trascendencia (rehabilitacin urbana; patrimonio
histrico-artstico; derechos de tanteo y retracto), ni extender, ms all de
lo bsico y general, los que se incluyen.
Como Director del Instituto Nacional de Administracin Pblica quiero
manifestar pblicamente nuestro agradecimiento a los autores que han res-
pondido con total entrega a la demanda de colaboracin que les formulamos.
Esperamos que su esfuerzo tenga cumplida respuesta en la aceptacin de
este Manual por parte de los profesionales a quienes va dirigido.
Jaime RODRGUEZ-ARANA MUOZ
Catedrtico de Derecho Administrativo
Director del Instituto Nacional de Administracin Pblica
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TEMA 1
LA ORDENACIN DEL TERRITORIO
Y LA ORDENACIN URBANSTICA
EN LA LEGISLACIN ESTATAL
Y DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
ngel MENNDEZ REXACH
Universidad Autnoma de Madrid
LA ORDENACIN DEL
NGEL
TERRITORIO
MENNDEZ
Y LAREXACH
ORDENACIN URBANSTICA
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NGEL MENNDEZ REXACH
A) Antiguo Rgimen
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LA ORDENACIN DEL TERRITORIO Y LA ORDENACIN URBANSTICA
Ttulo XIX), mientras que otras son de carcter general. Muchas de ellas
han llegado hasta nuestros das a travs de las Ordenanzas municipales,
de muy antigua existencia y otras se han incorporado a la legislacin es-
tatal (y hoy tambin a la autonmica). Entre ellas cabe destacar las rela-
tivas a:
nueva iluminacin de calles y plazas en Madrid (1765),
reedificacin de casas en solares yermos (1788),
prohibicin de hornos de yeso dentro del comercio de la Corte
(1693), precedente de la reglamentacin de actividades molestas,
prohibicin de balcones, pasadizos y otros edificios que salen de
la pared de las casas a las calles (1530), as como la reparacin
y mejora de los existentes para que, cuando se caigan, no puedan
ser reedificados, lo que anticipa, mutatis mutandis, la tcnica de
la declaracin de fuera de ordenacin.
Hasta bien entrado el siglo XIX las ciudades y pueblos espaoles, por
razones militares o fiscales, estaban rodeadas de murallas o cercas, que
impedan su expansin. En el interior de estos recintos se suscitaban abun-
dantes problemas de congestin, higiene, escasez de viviendas y consi-
guiente caresta de las disponibles. Estos problemas eran especialmente
graves en Madrid y Barcelona, donde el incremento de la poblacin ya
no poda encontrar respuesta con nuevas edificaciones en altura ni con
la ocupacin de los solares liberados por la desamortizacin eclesistica,
primero, y la civil, despus. Slo en 1854 se autoriz el derribo de las
murallas de Barcelona y al ao siguiente el Gobierno encomend a
D. Ildefonso Cerd el levantamiento del plano topogrfico de los alre-
dedores, que el gran urbanista entreg acompaado de una Memoria del
Anteproyecto de Ensanche de la ciudad condal. En 1857 se encarg a
Carlos M.a de Castro la formacin de un Proyecto para el ensanche de
Madrid, aunque las cercas de la capital no se derribaran hasta 1868. Estas
iniciativas culminaran con la aprobacin de la Ley de 29 de junio de
1864, fijando las reglas que han de observarse en las obras para el ensan-
che de poblaciones. La Ley de Ensanche inaugura formalmente, a juicio
de BASSOLS, nuestro Derecho urbanstico histrico.
Hasta entonces, las actuaciones de los poderes pblicos (y, en con-
creto, de los Ayuntamientos) en materia de urbanizacin y edificacin
se haban instrumentado, como hemos dicho, bajo la rbrica general de
la polica urbana, denominacin expresiva del significado de la inter-
vencin administrativa en la materia: se trataba de controlar la actividad
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Hay que tener presente, asimismo, que la reforma del mercado del
suelo en el sentido de una mayor liberalizacin que incremente su oferta
forma parte de la necesaria reforma estructural de la economa espaola,
para la que el legislador estatal tiene las competencias que le atribuye el
artculo 149.1.13.a de la Constitucin Espaola (E. de M. 2, prrafo pri-
mero).
En todo caso, hay que tener en cuenta que los nuevos criterios de
clasificacin del suelo no son de aplicacin inmediata, sino diferida al
momento de la revisin del planeamiento (Disposicin Transitoria segun-
da de la Ley). En cambio, la regulacin de los derechos y deberes de
los propietarios de cada clase de suelo se aplica desde el momento de
la entrada en vigor de la Ley, conforme a los criterios establecidos en
su Disposicin Transitoria primera.
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C) Equidistribucin
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A) Legislacin estatal
1. De aplicacin directa
2. De aplicacin supletoria
B) Legislacin autonmica
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C) Normativa municipal
Normas urbansticas de los planes.
Ordenanzas municipales sobre edificacin y uso del suelo.
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TEMA 2
EL ESTATUTO DE LA PROPIEDAD URBANA
Luciano PAREJO ALFONSO
Catedrtico de Derecho Administrativo
EL ESTATUTO
LUCIANO
DEPAREJO
LA PROPIEDAD
ALFONSOURBANA
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EL ESTATUTO DE LA PROPIEDAD URBANA
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EL ESTATUTO DE LA PROPIEDAD URBANA
1.a Una primera pieza general estatal, que por el momento se agota
en el escaln legislativo formal: la LRSV (que incorpora, en virtud de
su Disposicin Derogatoria, los preceptos del Texto Refundido de la Ley
sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana aprobado por Real
Decreto 1/1992, de 26 de junio, que, no declarados nulos por la
STC 61/1997, de 20 de marzo, declara expresamente subsistentes).
En cuanto fruto del ejercicio de la competencia contemplada en el
artculo 149.1.1 CE, esta pieza no forma parte propiamente del orde-
namiento urbanstico. Aunque el ambiguo tenor literal tanto del artculo 1
(contenido bsico), como de la Disposicin Final (legislacin bsica
en virtud de lo previsto en el artculo 149.1.13.a, 18.a y 23.a de la Cons-
titucin Espaola y, en su caso, de condiciones bsicas del ejercicio de
los derechos a tenor de lo dispuesto por el artculo 149.1.1.a del propio
texto constitucional) LRSV puedan otorgar apariencia a una funcin
bsica de este texto legal precisamente en el campo del rgimen de
la propiedad del suelo, lo cierto es que la nica interpretacin consti-
tucionalmente legtima de tal funcin es la de que consiste en la propia
de la regulacin ordinaria de una especfica y limitada materia de la com-
petencia exclusiva estatal: la de las expresadas condiciones bsicas del
ejercicio de las facultades y el cumplimiento de los deberes de los espa-
oles en el ejercicio del derecho de propiedad como derecho constitu-
cional. En tal calidad, la LRSV incide, desde fuera y en virtud del lla-
mado efecto cruzado entre los ttulos competenciales constitucionales,
en el ordenamiento urbanstico de la entera competencia autonmica (in-
cluido el rgimen urbanstico de la propiedad del suelo), imponindole
lmites externos (cabalmente los que resultan de las expresadas condi-
ciones bsicas). Esta importante y elemental comprobacin tiene las
siguientes consecuencias:
a) La LRSV no contiene reglas que puedan jugar como verdaderas
directivas positivas de la legislacin urbanstica autonmica conforme a
la lgica constitucional bases-desarrollo, es decir, no coloca a dicha
legislacin en posicin-funcin de mero desarrollo. Sus relaciones rec-
procas se rigen exclusivamente, por tanto, por el principio constitucional
de competencia.
b) Operando, as, tanto la LRSV como cada una de las leyes urba-
nsticas autonmicas como normas fruto del ejercicio de distintas y exclu-
sivas competencias constitucionales, en caso de concurrencia (cual sucede
desde luego siempre en el estatuto o rgimen de la propiedad del suelo),
en su aplicacin no juega en modo alguno el principio de la prevalencia
del Derecho estatal (art. 149.3 CE): el aplicador del Derecho debe deter-
minar en cada caso la norma estatal o autonmica cuya pretensin
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vechamiento en los terrenos clasificados como suelo urbanizable o urbano que no tenga
consolidada su urbanizacin (arts. 14 y 18 LRSV), mientras que en el suelo urbano con
urbanizacin consolidada y en el suelo no urbanizable o rstico no se contempla igual
carga o deber, precisamente porque en ninguno de los dos casos aparece ya involucrado
el plano dinmico del proceso de transformacin del suelo en la definicin del contenido
del derecho de propiedad: en el primero por presuponerse que tal proceso ha concluido
ya y en el segundo por darse una exclusin radical de dicho proceso.
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(accin pblica a travs de privados) 15; gestin pblica, que, en todo caso,
debe suscitar en la medida ms amplia posible la participacin de la ini-
ciativa privada (art. 4 LRSV).
En esta compatibilidad se cifra justamente la diferencia esencial entre
las fases de planeamiento y ejecucin en sentido estricto de la ejecucin
administrativa propia del servicio pblico urbanstico.
8.o La garanta legal (a prestar por la legislacin urbanstica auto-
nmica) de: i) los derechos individual (de todo administrado; mejor habra
sido decir: ciudadano) a obtener informe administrativo por escrito sobre
el rgimen y las condiciones urbansticas aplicables a una finca o mbito
determinado e individual (de todo ciudadano) y colectivo (titular: las enti-
dades representativas de los intereses afectados por cada actuacin) a
obtener informacin en general; ii) la participacin pblica en los pro-
cesos de planeamiento y tambin de gestin urbansticos (art. 6 LRSV).
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Estas precisiones son importantes, toda vez que las condiciones bsicas
referidas al cumplimiento de los deberes aparecen diferenciadas segn
los terrenos clasificados como suelo urbano merezcan la consideracin
ms concreta bien de suelo urbano consolidado (suelo consolidado por
la urbanizacin o de urbanizacin consolidada), bien, por el contrario,
de suelo urbano no consolidado (el restante suelo urbano: la suma de
los terrenos que carezcan de verdadera urbanizacin y su consolidacin
lo sea slo por la edificacin, de un lado, y los que cuenten ciertamente
con urbanizacin, pero sta no est consolidada).
En el suelo urbano consolidado, el rgimen urbanstico a establecer
por la legislacin urbanstica autonmica debe reposar en la contrapo-
sicin a los derechos antes expuestos y aplicables a la totalidad del suelo
urbano de los siguientes dos deberes, a los que debe entenderse igual-
mente aplicable la precisin referida al papel de la legislacin urbanstica
autonmica (art. 14.1 LRSV):
El deber de completar a su costa la urbanizacin necesaria para
que los correspondientes terrenos alcancen si an no la tuvie-
ran la condicin de solar.
El deber de edificar los terrenos en plazo, caso de encontrarse
stos en mbitos para los que as se haya establecido por el pla-
neamiento y de conformidad con el mismo.
Es importante destacar la perfecta simetra entre derechos y deberes
en esta categora de suelo urbano, circunstancia que slo se da en ella
y est ausente, por tanto, en la otra categora y tambin en las restantes
clases de suelo. Se explica cabalmente por la imagen del suelo urbano
consolidado que subyace a la regulacin de las condiciones bsicas de
su titularidad dominical: la de un terreno inserto en un tejido urbano
fruto de un proceso urbanstico ya concluido o prcticamente concluido.
Pues esta imagen permite suponer, en sede de las condiciones bsicas
generales estatales, la innecesariedad ya, por lo que hace a los terrenos
susceptibles de edificacin, de una verdadera y plena actuacin trans-
formadora, es decir, de urbanizacin integral. Y esta innecesariedad
posibilita partir de la accesoriedad de la obra urbanizadora (referida
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b) En el suelo urbanizable
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c) En el suelo no urbanizable
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TEMA 3
PLANEAMIENTO URBANSTICO
Joaqun JALVO MNGUEZ
Arquitecto
Tcnico Urbanista
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JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
SIGLAS UTILIZADAS
1. Leyes y Reglamentos
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I. EL PLANEAMIENTO URBANSTICO 1
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B) Principio de autonoma
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
No obstante, este principio general puede ser matizado por las propias
leyes e instrumentos de planeamiento urbanstico, de manera que a partir
de que un instrumento de rango inferior no puede, en principio, con-
travenir a otro de rango superior, tanto la ley como ste pueden habilitar
al instrumento de planeamiento de rango inferior para modificar algunas
determinaciones (por ejemplo, las pormenorizadas o no estructurantes)
del instrumento de rango superior, sin considerarse una modificacin de
ste.
A modo de ejemplo, los Planes Especiales de Reforma Interior (PE-
RI) pueden modificar determinados aspectos del Plan General, debiendo
respetar, precisamente, los elementos de la estructura fundamental del
Plan General (art. 23.3 LS76).
Por otra parte, a partir de la rigidez originaria y general del principio,
la jurisprudencia lo matiz, teniendo por no puestas por un instrumento
de rango superior determinaciones de tal grado de concrecin porme-
norizadas que no correspondan a su nivel de ordenacin estructurante.
Adems, en la actualidad, en algunas leyes autonmicas se establece
expresamente dicha posibilidad: a modo de ejemplo, se establece espe-
cficamente que el Plan General pueda llegar a ser modificado por el
Plan Parcial en aspectos de su ordenacin pormenorizada por consi-
derar que el planeamiento general tiene slo como contenido propio la
determinacin de la ordenacin estructural (con la calificacin global del
suelo), siendo la ordenacin pormenorizada el contenido propio del pla-
neamiento de desarrollo, sin necesidad de considerarla como una modi-
ficacin de Plan General; e incluso, en algunos casos y con determinadas
condiciones, tambin en aspectos estructurantes de aqul, si bien a travs
de un informe favorable de la Comunidad Autnoma 10.
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JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
E) Principio de territorialidad
Como toda norma jurdica, tambin los instrumentos de planeamiento
urbanstico tienen un mbito territorial de afectacin propio de cada uno,
fuera del cual no resultan aplicables. As, a modo de ejemplo, la orde-
nacin establecida en un Plan Parcial afecta slo al sector (mbito terri-
torial) a que se refiere, no teniendo una incidencia ordenadora directa
sobre los mbitos colindantes o ms lejanos, sin perjuicio de que el Plan
General considere los aspectos estructurales y de coordinacin, ya que
tiene un mbito territorial de aplicacin ms amplio (normalmente, la
totalidad del trmino municipal) que el Plan Parcial.
Como indica PORTO REY (1999, 194), el mbito est definido pre-
viamente, bien indirectamente por la ley y concretado en los planes espe-
ciales o autnomos, o directamente determinado en el planeamiento de
rango superior que sirve de base legitimadora a los planes de desarrollo.
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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Ley que no es la cuarta ley urbanstica del Estado, sino que es una ley no urba-
nstica, una ley reguladora de materias de competencia del Estado que inciden direc-
tamente en el Urbanismo.
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LrS98
modif. por RD-L 4/00
A.
COMUNIDAD +
AUTNOMA LS92
CON LEY
INTEGRAL EN
(en lo vigente)
+
+ Ley de la CA
Legislacin urbanstica
MATERIA arts. 21 y 22 Ley 7/85
URBANSTICA s/ Ley 11/99
y otras leyes
Legislacin no urbanstica
B.
COMUNIDAD
AUTNOMA En el aspecto regulado por la legislacin
CON LEY autonmica, anlogo al supuesto "A"
PARCIAL EN En los dems aspectos no regulados por la
ALGUNA legislacin autonmica, anlogo al supuesto "C"
MATERIA
URBANSTICA
LrS98
modif. por RD-L 4/00
+
LS92
(en lo vigente)
C. +
COMUNIDAD arts. 21 y 22 Ley 7/85
AUTNOMA s/ Ley 11/99
y otras leyes
SIN LEY
URBANSTICA Legislacin no urbanstica No hay Ley de la CA
1990-1997
(NI INTEGRAL
NI PARCIAL) +
RD-L 3/80 y 16/81
(en lo no derogado)
+
LS76
(en lo no derogado)
Legislac. urbanstica estatal suplet.
Bloque de legislacin estatal aplicable (en el caso "C" incluye la legislacin estatal supletoria)
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
Andaluca, Ley 1/97, de 18 de junio, por la que se adaptan con carcter urgente y
transitorio disposiciones en materia de suelo y ordenacin urbana. Regula el
planeamiento urbanstico materialmente igual que lo regulaba la LS92; han
asumido como propios los arts. 65.3 a 65.6; 70 a 95; 96.1; 96.3; 97.1 a 97.3; 98,
99, 101 a 103; 104.1 y 104.2; 105; 106; 109 a 111; 114 a 117; 118.3; 118.4; 119 a
123; 124.2; 125; 126.3 a 126.6; 127 a 131; 134.2; 136.1; 137.1 a 137.4; 138, a;
139 LS92.
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JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
I
COMUNIDAD Canarias: LS76 + LS92 Innovadas
AUTNOMA CON
Castilla-La Mancha: Muy innovadora
LEGISLACIN
URBANSTICA Valencia: Muy innovadora
INNOVADORA
RSD-JJM-mayo.01
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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FIG. 4. Instrumentos de planeamiento urbanstico general municipal, segn las Leyes aplicables
120
en cada una de las Comunidades Autnomas
T
COMUNIDAD Asturias, Baleares, Catalua, Murcia
AUTNOMA Andaluca, Cantabria, Extremadura, Madrid, Pas Vasco
CON
LEGISLACIN Plan General Municipal de Ordenacin Urbana,
URBANSTICA Normas Subsidiarias de Planeamiento de mbito municipal,
TRADICIONAL Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano
Navarra
M Galicia La Rioja
Aragn Castilla y Len
COMUNIDAD Plan
AUTNOMA Plan General de Plan General municipal
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
I
Canarias Castilla-La Mancha Valencia
COMUNIDAD
AUTNOMA CON Planes Generales Plan de Ordenacin Municipal Plan General
LEGISLACIN de Ordenacin Plan de Delimitacin de Suelo Urbano
URBANSTICA (estructural)
INNOVADORA RSD-JJM-mayo.01
FIG. 5. Instrumentos de planeamiento urbanstico de desarrollo, segn las Leyes aplicables
en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO APLICABLE EN LA
AUTNOMA COMUNIDAD AUTNOMA
T
COMUNIDAD Asturias, Baleares, Catalua, Murcia
AUTNOMA Andaluca, Cantabria, Extremadura, Madrid, Pas Vasco
CON
LEGISLACIN Programa de Actuacin Urbanstica, Plan Parcial, Planes Especiales
URBANSTICA
TRADICIONAL
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
FIG. 6. Otros instrumentos de planeamiento urbanstico, segn las Leyes aplicables
122
en cada una de las Comunidades Autnomas
T
COMUNIDAD Asturias, Baleares, Catalua, Murcia
AUTNOMA Andaluca, Cantabria, Extremadura, Madrid, Pas Vasco
CON
LEGISLACIN Estudio de Detalle
URBANSTICA
TRADICIONAL
M
COMUNIDAD Aragn Castilla Galicia La Rioja Navarra
AUTNOMA y Len
CON Estudio de Estudio de Estudio de Estudio de
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
que regulan el planeamiento urbanstico (de anlogo contenido material que los de la
LS92), en defecto de ley autonmica aplicable.
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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LA COMUNIDAD
ESTATAL O DE
LEGISLACION
AUTONOMA
NIVEL
Normas legales
de directa LrS98-parte de la LS92-arts. 21-22 Ley 7/85-LS76-RD-L
aplicacin 3/80- RD-L 16/81-RP-RG-RD-REFyRMS-Leyes CCAA, etc.
TERRITORIAL O ORDENACIN
NACIONAL
NIVEL 1
PG NS PDSU
GENERAL MUNICIPAL
PLANEAMIENTO
NC Cat-
logos
PLANEAMIENTO URBANISTICO O MUNICIPAL
PLANEAMIENTO DE
PAU
DESARROLLO
PP
PERI PE PE PE
MENTOS
INSTRU-
OTROS
ED ED
Proyecto de equidistribucin
EJECUCIN
DEL POO PU PO
PLANEA-
MIENTO
SOLAR
RSD-JJM-mayo.2001
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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FIG. 8. Algunos estndares del Reglamento de Planeamiento, de 23 de junio de 1978 (RP)
134
Extracto de mdulos mnimos de reserva para dotaciones en suelo residencial (art. 10 Anexo RP)
Sistema de espacios
libres de dominio y uso Centros docentes Servicios de inters Plazas de
Unidades pblico pblico y social aparcamiento
de
viviendas reas de Preescolar/ Parque Equip. Equip.
Jardines juego y recreo E.G.B. B.U.P. Nm./100 m2t
nios
guardera deportivo comer. social
m2s/viv. m2s/viv. m2s/viv. edificacin
m2s/viv. m2s/viv. m2s/viv. m2t/viv. m2t/viv.
Unidad elemental 15 10
3 -- -- -- 2 1
hasta 250 viv.
Unidad bsica 15 10 --
3 2 6 1 3 1
hasta 500 viv.
Unidad integrada 15 10
6 2 -- 6 2 4 1
hasta 1000 viv.
conjuntos entre 15 10
1.000 y 2.000 viv. 6 2 -- 8 3 6 1
Extracto de mdulos mnimos de reserva para dotaciones en suelos destinados a usos terciarios (art. 12 Anexo RP)
Usos terciarios Uso residencial
Plazas de Sistema de espacios libres de
Situacin Sistema de espacios libres Servicio de inters aparcamiento dominio y uso pblico, centros
de dominio y uso pblico pblico y social docentes, plazas de
% Nm./100 m2t
edificacin aparcamiento
Primera 10 4 1 --
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a) Determinaciones
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
Nota: Se ha sealado en cursiva el complemento que sobre la LrS98 establece una legislacin
autonmica (en el presente caso la correspondiente al contenido material de la LS92/Ls76,
asumido por (o aplicable en) diversas Comunidades Autnomas).
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JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
FIG. 11. Delimitacin del Suelo No Urbanizable (SNU) conforme al art. 9 LrS98,
conforme a la redaccin dada por el RD-L 4/2000, de 23 de junio
143
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
144
FIG. 12. Forma terica general de transformacin de edificabilidades en aprovechamiento
concretos y homogeneizados de uso caracterstico para la obtencin del aprovechamiento total correspondiente
al mbito y de los aprovechamientos unitarios de referencia (aprovechamiento tipo y aprovechamiento medio).
MBITO DEL APROVECHAMIENTO
MBITOS MBITO DE LA
CONCEPTUALES EDIFICABILIDAD
DE USO ESPECCIFO "TRADUCTOR" HOMOGENEIZADO
** ** *** **
ei* x Si = Ei (ue i ) Ai-ue x ci-uc/ue = Ai-uc (: Si) = ai-uc
(Slo es edificabilidad, sin (No homogneo) (Homogeneiza) (Homogneo)
ZONA/FINCA/PARCELA consideracin del uso)
[Comprende tanto las
zonas/fincas/parcelas
lucrativas como las
dotacionales***] m2t/m2s x m2s = m2t (ue) m2s x m2tuc/m2tue = m2tuc
3 m2t/m2s x 10.000 m2s = 30.000 m2t (R1) 30.000 m2tR1 x 1,00 m2tR1/m2tR1 = 30.000 m2tR1 (: m2s) = (m2tuc/m2s)
1 m2t/m2s x 20.000 m2s = 20.000 m2t (R2) 20.000 m2tR2 x 0,50 m2tR2/m2tR2 = 10.000 m2tR1 (: m2s) = (m2tuc/m2s)
ATAR***
S AR= at = --------
REA DE REPARTO,
ATAR = SAi-uc
10.000 m2s+
SECTOR, UNIDAD DE 20.000 m2s+ ATAR = 40.000 m2tR1 STARqsc
20.000 m2s SG=
EJECUCIN, ETC. 50.000 m2s 40.000 m2tR1 m2tR1
at = = 0,80
50.000 m2s m2s
RSD-JJM-mayo.01
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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Z1 Z2 Z3 Z4 Z5
Sistema General
100 m2s
(no incluible, salvo Ley de C.A., en el rea de reparto)
Zonas lucrativas
Sistemas generales: dentro o fuera del rea de reparto, segn Ley de C.A. [Ley
de la C.F. de Navarra y Ley de la C.A. de Madrid].
RSD-JGB-98
146
FIG. 14. Clculo del aprovechamiento tipo en suelo urbano no consolidado (obsrvese que si se incluyen o adscriben los 100 m2s de
sistemas generales no existentes, el aprovechamiento tipo se reducira de 3 a 1. 500/600 = 2,50 m2tVRL/m2s).
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (6) (7) (8) (9)
[6= 4X5] [6= 6+uso] [8 = 6 X 7] [9 = 8 : 4]
APROV. TOTAL
REA USO SUPERFICIE EDIFICABILIDAD EDIFICABILIDAD APROV. TOTAL COEFICIENTE DE USO APROVECHA-
DE USO DE MIENTO TIPO
DE LUCRATIVO NETA UNITARIA TOTAL ESPECFICO PONDERACIN CARACTE-
ZONAS E RSTICO AR
REPARTO Y S e Aue c
AR TIPOLOGA (m2s) (m2t/m2s) (m2t) Auc at
(m2tue) (m2tuc/m2tue) (m2tuc) (m2tuc/m2s)
TcDPbl.L.E. 600
TOTAL --- 1.600 --- --- 1.500
TsDPbl.L.E. 500
* El art. 94.3.a LS92 exclua de las reas de reparto, en defecto de legislacin urbanstica de las CCAA, los terrenos de
sistemas generales existentes y no existentes; la legislacin autonmica posibilit su inclusin o adscripcin. La LrS98
permite dicha inclusin o adscripcin en su art. 18.
TcDPbl.L.E.: Total con dotaciones pblicas existentes; TsDPbl.L.E.: Total con dotaciones pblicas existentes
EA: Edificacin Aislada; EA: Edificacin Abierta; MC: Manzana Cerrada.
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
148
FIG. 15. Determinaciones de carcter general del Plan general Municipal de Ordenacin,
segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD
AUTNOMA DETERMINACIONES DE CARCTER GENERAL DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL
Canarias Valencia
I Distingue ordenac. estructural y pormenoriz.
Tratamiento del dominio dominio pblico no municipal
Suelo urbano y parte de urbanizable con Castilla-La Mancha
COMUNIDAD ordenacin pormenorizada. Objetivos de planes de desarrollo, edificabilidad mx.
(ordenacin estructural) Ordenacin actividades generan trnsito intenso.
AUTNOMA CON Medidas protectoras dominio pblico. c) Delimitacin de sectores
Regulalos Programas de Actuac. Territorial. de planeamiento parcial o de Delimitacin de una red primaria o estructural de
LEGISLACIN Sistemas Generales supramunicipales. reservas de terrenos y construcciones de destino
reforma interior, dotacional pblico.
URBANSTICA Adscripcin a Viv. prot. pbl. <50% aprov.
sector. determinando la secuencia Infraestructuras, espacios libres, jardines y otras dotacio.
INNOVADORA Separacin Ordenanzas de Urbanizacin y lgica de su desarrollo Ncleos histric. no sustituc. indiscriminada de edificios
Edificacin de la documentacin del PG.
RSD-JJM-mayo.01
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
en La Rioja:
150
PLANEAMIENTO URBANSTICO
en Aragn:
Tendrn la consideracin de suelo urbano no consolidado los terre-
nos del suelo urbano que el Plan General defina expresamente por estar
sometidos a procesos integrales de urbanizacin, renovacin o reforma
interior. Todo el suelo urbano restante tendr la consideracin de suelo
urbano consolidado (art. 14.2 de su LS-Ara).
en Castilla y Len:
a) Suelo urbano consolidado, constituido por los solares y dems
terrenos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones
del planeamiento urbanstico, as como por los terrenos que puedan alcan-
zar dicha aptitud mediante actuaciones aisladas.
b) Suelo urbano no consolidado, constituido por los dems terrenos
que se puedan clasificar como suelo urbano, y que a efectos de su con-
solidacin se agruparn en mbitos denominados sectores. En particular,
se incluirn en esta categora los terrenos urbanos en los que sean precisas
actuaciones de urbanizacin, reforma interior u obtencin de dotaciones
urbansticas, que deban ser objeto de equidistribucin entre los afectados,
as como aquellos sobre los que el planeamiento urbanstico prevea una
ordenacin sustancialmente diferente de la existente (art. 12 de su
LS-CyL).
en Canarias:
1. En el suelo urbano, el planeamiento establecer todas o alguna
de las siguientes categoras:
a) Suelo urbano consolidado, integrado por aquellos terrenos que,
adems de los servicios previstos en el apartado a).1) del artculo anterior,
cuenten con los de pavimentacin de calzada, encintado de aceras y alum-
brado pblico, en los trminos precisados por las Normas Tcnicas del
Planeamiento Urbanstico y el Plan General.
b) Suelo urbano no consolidado por la urbanizacin, integrado por
el restante suelo urbano.
2. El planeamiento diferenciar en cualquiera de las dos categoras
anteriores y, cuando proceda, delimitndolo:
a) El suelo de inters cultural, por contar con elementos de patri-
monio arquitectnico o etnogrfico, formen o no conjuntos y estn o no
declarados bienes de inters cultural.
b) El suelo de renovacin o rehabilitacin urbana, por quedar sujeto
a operaciones que impliquen su transformacin integrada (art. 51 de
su LS-Can).
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JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
154
FIG. 16. Determinaciones especficas del Plan General Municipal de Ordenacin
en suelo urbano, segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD
AUTNOMA DETERMINACIONES DE CARCTER GENERAL DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76) Andalucia, Cantabria, Extremadura, Madrid y el Pas Vasco (S92)
T a) Delimitacin de su permetro. a) Delimitacin de su permetro.
b) Usos pormenorizados de las zonas b) Usos pormenorizados de las zonas
COMUNIDAD c) Espacios libres y zonas verdes c) Espacios libres y zonas verdes
AUTNOMA d) Reservas para templos, centros docentes, d) Reservas para templos, centros docentes,
CON asistenciales y sanitarios, y dems servicios asistenciales y sanitarios, y dems servicios
LEGISLACIN e) Red viaria pblica; aparcamientos pblicos y e) Red viaria pblica; aparcamientos pblicos y privados,
privados, con alineaciones y rasantes con alineaciones y rasantes
URBANSTICA f) Ordenanzas f) Ordenanzas
TRADICIONAL g) Galeras y redes de servicios g) Galeras y redes de servicios
h) Evaluacin econmica h) Evaluacin econmica
155
PLANEAMIENTO URBANSTICO
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
156
FIG. 17. Determinaciones especficas del Plan General Municipal de Ordenacin
en suelo urbanizable, segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD DETERMINACIONES ESPECFICAS DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL
AUTNOMA EN SUELO URBANIZABLE
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76) Andalucia, Cantabria, Extremadura, Madrid y el Pas Vasco (LS92)
T 1. En SUP: 1. En SUP:
COMUNIDAD a) Desarrollo de los Sistemas Generales. a) Desarrollo de los Sistemas Generales.
AUTNOMA b) Fijacin del aprovechamiento medio total y por b) Asignacin de y Usos e intensidades globales.
CON sectores. c) Redes de servicios.
d) Divisin en sectores. d) Divisin en sectores.
LEGISLACIN 2. En el SUNP: 2. En el SUNP:
URBANSTICA a) Usos incompatibles. a) Usos incompatibles.
TRADICIONAL b) Caractersticas tcnicas y magnitudes mnimas b) Caractersticas tcnicas y magnitudes mnimas que han
que han de reunir las actuaciones. de reunir las actuaciones.
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
vas para los Patrimonios Pblicos del Suelo, condiciones para la apro-
bacin de los Planes Parciales, criterios para delimitar sectores, sistemas
generales necesarios, as como su conexin o refuerzo.
En La Rioja, en Suelo Urbanizable No Delimitado (SubleNS),
entre otros extremos, se deben establecer criterios para delimitar sec-
tores; as como los usos incompatibles.
En Navarra, al ser su ley anterior a la LrS98, mantiene el Suelo
Urbanizable No Programado (SUNP), slo posible en municipios mayo-
res de 10.000 habitantes, sealando usos incompatibles, entre otros
aspectos, por lo que no parece ir contra la LrS98.
En las Comunidades Autnomas innovadoras, por ejemplo
Canarias, Valencia y Castilla-La Mancha, es preciso sealar que en suelo
urbanizable la programacin o concrecin se produce precisamente
con la presentacin de un Programa de Actuacin Inmediata o de Actua-
cin Urbanizadora o la delimitacin sectorial y la determinacin de la
ordenacin estructural.
d) En suelo no urbanizable (no apto para el desarrollo urbanstico)
el Plan General (tradicional) seala las medidas genricas de proteccin
y conservacin de los diferentes elementos naturales o creados por el
hombre (construcciones y dems elementos artificiales), as como normas
de especial proteccin para aquellos elementos que merezcan tal cali-
ficativo.
En este caso, sin perjuicio de que la mayora de las Comunidades
Autnomas tienen una regulacin propia (en ley especfica reguladora
del suelo no urbanizable o en su legislacin integral urbanstica), parece
oportuno indicar que es general y comn la necesidad de medidas de
proteccin diversas; no obstante, existen algunas especialidades por par-
te de algunas Comunidades Autnomas que son dignas de ser resaltadas:
En Galicia, existe un Suelo Rstico Residual que, como novedad,
puede ser incorporado al proceso urbanizador y edificatorio con slo
la aprobacin del correspondiente Plan Parcial (sera una especie de
SubleNS de la LrS98).
En Canarias no slo se deben establecer las medidas necesarias
para la conservacin de los espacios naturales y de la fauna y la flora
silvestres, sino tambin, en su caso, las correspondientes acciones de
recuperacin.
Es de destacar la pormenorizacin de las diferentes categoras del suelo
rstico (as llamado el suelo no urbanizable en la legislacin canaria) y
su desagregacin de acuerdo con las particularidades de cada suelo,
158
PLANEAMIENTO URBANSTICO
b) Documentacin
Los documentos con que deben contar los Planes Generales, conforme
a la legislacin estatal tradicional, son:
Memorias de informacin y justificativa de la ordenacin que se
establezca, con los estudios complementarios que sean precisos 29.
Planos de informacin, a escala adecuada.
Planos de ordenacin, a escala adecuada, de la ordenacin que
establece el Plan General.
Normas urbansticas, escritas y grficas, en su caso, con diferente
grado de detalle y denominacin en suelo urbano (Ordenanzas) o
en suelo urbanizable de desarrollo inmediato (Normas urbansticas pro-
piamente dichas para la elaboracin del planeamiento de desarrollo).
Programa de Actuacin del Plan General, que ha visto reducido
su mbito, pero, en su caso, su existencia menos ambiciosa mejorar su
fiabilidad. El programa puede comprender, obviamente, las actuaciones
de la Administracin actuante y, caso de estar convenidas y aseguradas,
tambin las de otras Administraciones Pblicas, e incluso las actuaciones
ya concertadas con los particulares. En los Programas de Actuaciones
Integradas o los Programas de Actuaciones Urbanizadoras, respectiva-
mente, de las leyes de Valencia o Castilla-La Mancha, el programa res-
ponde a una propuesta real de inversin en la ejecucin de un sector
o una unidad de ejecucin.
Estudio econmico y financiero, documento tambin devaluado
como el anterior, pero que sigue siendo importante, en la medida de
29
En esencia, la Memoria contiene la motivacin del Plan General y delimita la
discrecionalidad del planeamiento.
159
FIG. 18. Determinaciones especficas del Plan General Municipal de Ordenacin
160
en suelo no urbanizable, segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
T
COMUNIDAD Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76)
AUTNOMA
Andaluca, Cantabria, Extremadura, Madrid, Pas Vasco (LS92)
CON
LEGISLACIN Medidas y condicones para la conservacin y proteccin
URBANSTICA de los elementos naturales y de las edificaciones y parajes.
TRADICIONAL
161
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
162
PLANEAMIENTO URBANSTICO
[3]
Clasifican el suelo, para el establecimiento del rgimen
CONTENIDO jurdico correspondiente.
(art. 91 y 93 RP) Definen la estructura general adoptada para la ordenacin
urbanstica del territorio (sistemas generales).
De carcter general:
- Fines y objetivos de su promulgacin.
- Infraestructuras bsicas y sistemas generales de
comunicaciones, espacios libres, reas verdes y equipa-
miento comunitario.
- Delimitacin, en su caso, de los terrenos comprendidos en
el suelo urbano, en suelo urbanizable (SAU) y en el suelo
[4] no urbanizable.
DETERMINA- De carcter especfico, para cada clase de suelo.
CIONES - Suelo Urbano: usos y tipologas pormenorizadas; equipa-
[Algunas] pamientos, infraestructuras y servicios con detalle; en su
(art. 93 RP)
caso, orden de prioridades con plazos para su ejecucin.
- Suble sectorizado: desarrollo estructura general, usos e
intensidades globales, trazado redes fundamentales,
divisin en sectores; normas urbansticas; reas de reparto
u otros y aprovechamientos tipo o medio.
- Suelo Urbanizable No Sectorizado: residual
- Suelo No Urbanizable: zonas de especial proteccin;
definicin del ncleo de poblacin.
[5]
Por los Ayuntamientos. Estos podrn solicitar que las
formulen a la Comunidad Autnoma o a la Diputacin
FORMULACIN Redaccin: Servicios tcnicos del Ente o profesionales
(arts. 31, 33 LS76 y 150 RP; y
109 LS92)
contratados.
Formulacin del Avance.
Aprobacin inicial: Ayuntamiento Pleno (mayora absoluta) u
[6] Organismo; informacin pblica un mes (como mnimo) o
APROBACIN Diputacin si de varios municipios.
(arts. 35, 40 y 41 LS76 ; art.
21, 22 y 47 Ley 7/85 en su
Aprobacin provisional: Ayuntamiento (mayora absoluta) u
redaccin de Ley 11/99 ; y
114 y 118 LS92)
Organismo. Diputacin si afectan a varios Municipios.
Aprobacin definitiva: el Organo correspondiente de la
Comunidad Autnoma.
[7]
Son prcticamente anlogas al Plan General (y ms, al
OBSERVA- devaluarse el Programa de Actuacin). Su suelo urbanizable
CIONES es anlogo al del Plan General. Transitoriamente, el SAU se
equipara al SUble. RSD-mayo.01
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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166
FIG. 20. El Programa de Actuacin Urbanstica (PAU) o instrumentos anlogos,
segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD EL PROGRAMA DE ACTUACIN URBANSTICA (PAU)
AUTNOMA O INSTRUMENTOS ANLOGOS
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76):
unidades urbansticas integradas
T
COMUNIDAD Andaluca, Cantabria, Extremadura, Madrid y el Pas Vasco (LS92):
AUTNOMA unidades urbansticas integradas
a) Desarrollo de los sistemas de la estructura general.
CON b) Usos e intensidades, y aprovechamiento medio en todo su mbito.
LEGISLACIN c) Redes fundamentales de servicios.
URBANSTICA d) Divisin en sectores para etapas.
TRADICIONAL Los PAU comperndern los estudios y planos de informacin justificativos de sus determinaciones y los
documentos y planos de ordenacin y de proyecto necesarios para su ejecucin.
Navarra
M a) Desarrollo de los sistemas
COMUNIDAD Galicia de la estructura general.
AUTNOMA Aragn, Castilla y Len Los PAU se han La Rioja b) Usos e intensidades, y
Los PAU han Los PAU han suprimido como Los PAU han aprovechamiento medio en
CON desaparecido desaparecido consecuencia de la desaparecido todo su mbito.
LEGISLACIN eliminacin del SUNP c) Redes fundamentales de
URBANSTICA servicios.
d) Divisin en sectores para
MATIZADORA etapas.
167
PLANEAMIENTO URBANSTICO
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
168
PLANEAMIENTO URBANSTICO
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[2]
MBITO Un sector o la totalidad del Suelo Urbanizable (antiguo y
transitorio SUP, PAU o SAU) (art. 13.1 LS76; art. 83.1 LS92).
Llegar en SUble (antiguos SUP, SUNP con PAU o SAU) a
un grado de detalle de la ordenacin anlogo al que
[3]
alcanzan el Plan General o las Normas Subsidiarias en
CONTENIDO
suelo urbano.
Es el planeamiento ms detallado en SUble.
[5]
Por los propietarios o promotores y por los Ayuntamientos
FORMULACIN o Entidades Locales u rganos urbansticos (art. 31 LS76; art.111.1
LS92)
170
PLANEAMIENTO URBANSTICO
171
FIG. 22. El Plan Parcial (PP),
172
segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD
PRINCIPALES DETERMINACIONES DEL PLAN PARCIAL
AUTNOMA
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76)
T Andaluca, Cantabria, Extermadura, Madrid, Pas Vaco (LS92)
a) Usos pormenorizados y tipologas edificatorias y ponderac. relat.; Zonas por usos y tipologas y divisin en UE.
COMUNIDAD b) Reservas a parques y jardines pblicos, como mnimo 18 m2/viv. o por 100 m2 de edific, resid,; no<10% de total superf. ordenada.
AUTNOMA c) Reservas para centros culturales y docentes publicos y privados: como mnimo 10 m2/viv o 100 m2 de edificacin residencial.
CON d) reservado para templos, centros asistenciales y sanitarios y dems servicios de inters pblico y social.
LEGISLACIN e) Red de comunicaciones, alineaciones, rasantes y zonas de proteccin; aparcamientos: min. 1 plaza/100m2t.
f) Caractersticas y trazado de las galeras y redes de servicios que, en su caso, prevea el Plan.
URBANSTICA g) Evaluacin econmica de la implantacin de los servicios y de la ejecucin de las obras de urbanizacin.
TRADICIONAL h) Plan d etapas para la ejecucin de las obras de urbanizacin y en su caso de la edificacin.
Densidad <75viv/ha; 100viv./ha en casos excepcionales. Especiales determinaciones para los PP de iniciativa particular.
173
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
[4]
Las necesarias para el desarrollo del Plan Territorial o del
planeamiento general; o las propias de su naturaleza y
DETERMINA-
finalidad (ciertos PE, exigencias concretas). (art. 17.3 LS76; art.
CIONES 84.4 LS92).
(Vase FIG. 2.8-1) PERI: como mnimo, lo previsto para los Planes Parciales
(art. 23.2 LS76; art. 84.4 LS92).
[5]
Entidades Locales y rganos urbansticos competentes (y
FORMULACIN particulares). (art. 34.1 LS76; art. 111.1 LS92).
174
PLANEAMIENTO URBANSTICO
32
Lgicamente, existen mltiples matizaciones. Entre ellas, puede ser de inters resal-
tar que en el artculo 35 del Texto Refundido cataln de 1990, a modo de ejemplo, se
posibilita explcitamente la elaboracin y aprobacin de Planes Especiales de Reforma
Interior no previstos por el instrumento de planeamiento general.
175
FIG. 24. Los Planes Especiales (PE y PERI),
176
segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD
TIPOS Y CARACTERSTICAS DEL PLAN ESPECIAL
AUTNOMA
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76)
T Andaluca, Cantabria, Extermadura, Madrid, Pas Vaco (LS92)
COMUNIDAD Clases explicitadas:
AUTNOMA En desarrollo de POT: Infraestructuras bsicas, proteccin, etc.
En desarrollo de PG: Sistemas General, proteccin de recintos y conjuntos, PERI, etc.
CON En desarrollo de POT: Infraestructuras bsicas, proteccin, etc.
LEGISLACIN En ausencia del POT: o PG finalidades: infraestructuras bsicas, proteccin, etc.
URBANSTICA No sustituirn a los PT o a los PG en la ordenacin integral del territorio, por lo que no podrn clasificar suelo.
Clases explicitadas:
TRADICIONAL Planes Especiales de proteccin del paisaje de Proteccin de vas de comunicacin.
Proteccin de otros espacios.
Mejora del medio urbano o rural; Planes de Saneamiento.
177
FIG. 25. Los Planes Especiales de Reforma Interior (PERI),
178
segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD
PRINCIPALES ASPECTOS DEL PLAN ESPECIAL DE REFORMA INTERIOR (PERI)
AUTNOMA
Castilla y Len
M Posibles en SUC y SUNC. Galicia
COMUNIDAD Aragn Finalidades reducidas por ED. PERI tambin si. La Rioja
AUTNOMA Slo en ED: objeto operaciones no Contendrn Navarra
CON desarrollo de En SUC, modificar la ordenacin previstas en PG: PERI delimitacin UE, Parecido a LS92
los mbitos o detallada del PG, o completarla no podr modificar la
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
I
COMUNIDAD Canarias Castilla-La Mancha Valencia
AUTNOMA CON No PERI. Diferenciar terrenos sujetos al rgimen de actuaciones No explicitacin de
LEGISLACIN Se integran en los de urbanizacin de las que se sometan al rgimen de especialidades. Amplitud
Planes parciales actuaciones de edificacin
URBANSTICA
INNOVADORA
RSD-JJM-mayo.01
PLANEAMIENTO URBANSTICO
[5]
FORMULACIN Ayuntamiento o por iniciativa particular.
[7]
OBSERVA- ---
CIONES
RSD-98
179
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180
FIG. 27. El Estudio de Detalle (ED),
segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD
PRINCIPALES ASPECTOS DEL ESTUDIO DE DETALLE (ED)
AUTNOMA
Canarias
I Tradicional +
Castilla-La Mancha y Valencia
1.Se formularn si previstos en los planes municipales. Comprenden, como
COMUNIDAD No podrn:
- Proponer apertura de vas de uso pblico no maxmo, la manzana o unidad urbana equivalente completa.
AUTNOMA CON 2. Previsin o reajuste de alineaciones y rasantes; ordenac. volmenes.
previstas en el plan.
LEGISLACIN - Reducir las supeficies viales o espacios libres. 3. No alterar la calificacin ni aumentar su aprovechamiento, ni incumplir las
URBANSTICA - Aumentar ocupacin del suelo, alturas mximas, normas del plan. Pueden crear nuevos viales o dotaciones pblicas. No
INNOVADORA densidad poblacin o intensidad de uso. reducir la superficie del plan.
- Establecer nuevas ordenanzas. RSD-JJM-mayo.01
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
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FIG. 28. El Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano o instrumentos anlogos,
segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD EL PROYECTO DE DELIMITACIN DE SUELO URBANO
AUTNOMA O INSTRUMENTOS ANLOGOS
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia Andaluca, Cantabria, Extermadura, Madrid,
(LS76) Pas Vaco (LS92)
T 1. Municipios sin planeamiento general formularn un
1. Municipios sin PG, el territorio se clasificar
COMUNIDAD en suelo urbano y suelo no urbanizable. Proyecto de Delimitacin del suelo urbano, que deber
AUTNOMA 2. Suelo urbano: acceso rodado, abastecimiento contener el sealamiento del permetro de los terrenos
CON de agua, evacuacin de aguas y suministro de comprendidos en el mismo, conforme a lo dispuesto por el
energa elctrica o en reas consolidadas por la artculo 13.2, quedando clasificado el resto como suelo no
LEGISLACIN urbanizable.
edificacin al menos en la mitad de su
URBANSTICA superficie se incluyan en un Proyecto de 2. El Proyecto de Delimitacin podr contener, adems:
TRADICIONAL delimitacin. a) Alineaciones existentes, completando con las que sean
3. Constituirn el suelo no urbanizable los procedentes las insuficiencias de dicho sistema.
dems espacios del trmino municipal. b) Ordenanzas de edificacin.
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
FIG. 29. Esquema de las limitaciones a la propiedad en la Ley de Carreteras del Estado
(Ley 25/1988, de 28 de julio, de Carreteras (BOE de 30 de julio de 1988)
AUTOPISTAS,
AUTOVAS Y VAS 8 25 100 50
RPIDAS
OTRAS
CARRETERAS 3 8 50 25
E
S
DP
E
Arista exterior de la
Borde de la calzada
Borde de la calzada
explanacin
Arista exterior de la
explanacin
Lnea de edificacin
Lmite de la
afeccin
Desmonte zona de
Terrapln
RSD-97
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nas disposiciones especificadas en los artculos 32.3, 33.3, 35.3, 37.5, 38.3,
40.4 y 43.
En algunas leyes se explicita la posibilidad de subrogacin que
ms bien es una sustitucin en el caso de inactividad municipal para
la elaboracin y aprobacin del planeamiento urbanstico:
Proceder la subrogacin de la Comunidad Autonmica en las com-
petencias municipales de elaboracin y aprobacin del planeamiento urba-
nstico, de oficio o a instancia de quienes se sientan perjudicados por la
inactividad administrativa, una vez transcurridos los plazos previstos en los
artculos 52, 54, 55 y 56, as como los que la Consejera competente en
materia de urbanismo resuelva otorgar para el cumplimiento de lo dispuesto
en el artculo 33.2 (art. 59 LS-CyL sobre subrogacin).
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2. Acuerdo de formulacin
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a) Aprobacin inicial
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c) Informacin pblica
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f) Aprobacin provisional
Corresponde al Ayuntamiento Pleno, por mayora absoluta 34, tras la
resolucin del trmite de alegaciones, sin o con modificaciones (si stas
producen cambios sustantivos se deber repetir el trmite de informacin
pblica y de aprobacin provisional).
34
Vase la figura 31 a efectos del rgano competente en el mbito municipal para
las diferentes aprobaciones de los diversos instrumentos de planeamiento.
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
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NO INCIDE EN EL S INCIDE EN EL
INTERS SUPRALOCAL INTERS SUPRALOCAL
ASPECTOS
REGLADOS DEL
PLAN La apreciacin La apreciacin
CONTROL PLENO DE
LA COMUNIDAD corresponde a la corresponde a la
AUTNOMA Administracin Comunidad
(MATIZACIN EN
SUPUESTO DE
municipal Autnoma
CONCEPTOS JURDICOS
INDETERMINADOS: UNA
NICA SOLUCIN JUSTA )
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FIG. 32. Atribuciones de los rganos municipales para la aprobacin de los instrumentos de
planeamiento y de gestin urbanstica, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 21.1,j), 22.2, c) y 47.3,i)
de la Ley Bsica Local (LBL), conforme a la redaccin establecida por la Ley 11/99, de 21 de abril
PLAN GENERAL
MIENTO
Aprobacin inicial
NORMAS SUBSIDIARIAS PLENO
PROYECTO DELIMITA- Por mayora absoluta
Aprobacin
CIN SUELO URBANO provisional
ESTUDIO DE
DETALLE PLENO
Arobacin definitiva
Por mayora simple
Aprobacin inicial
PROYECTO DE
ALCALDE
URBANIZACIN
Aprobacin definitiva
UNIDAD EJECUCIN
GESTIN
MENTOS
INSTRU-
ESTATUT.-BASES ALCALDE
PROY. COMP.-REPAR.
ETC. (2)
Aprobacin definitiva RSD-01
(1) En este caso, la aprobacin definitiva es, a su vez, provisional y definitiva, no existiendo propiamente la aprobacin
provisional.
(2) Existen supuestos en los que la aprobacin corresponde al Pleno del Ayuntamiento: por ejemplo, cuando un
proyecto de reparcelacin o compensacin conlleve valoracin de suelo lucrativo (con aprovechamiento), para su
enajenacin por el Municipio.
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
En Castilla y Len:
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JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
1. Ejecutividad
210
PLANEAMIENTO URBANSTICO
3. Vinculacin
El planeamiento urbanstico ser vinculante, sin perjuicio de la pre-
valencia, en su caso, de los instrumentos de ordenacin del territorio y
de la planificacin sectorial (art. 62.1 LS-CyL).
4. Legitimacin de expropiaciones
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En La Rioja:
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En Valencia:
Los planes expresarn qu construcciones erigidas con anterioridad
a ellos han de quedar en situacin de fuera de ordenacin, por manifiesta
incompatibilidad con sus determinaciones, en las que slo se autorizarn
obras de mera conservacin.
Asimismo, los planes deben establecer el rgimen transitorio para
la realizacin de obras y actividades en edificios que, aun no quedando
en situacin de fuera de ordenacin, no sean plenamente compatibles con
sus determinaciones. En stos se autorizarn las obras de reforma o mejo-
ra que permita el planeamiento.
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
En Castilla y Len:
1. Los usos del suelo, incluidas las construcciones e instalaciones,
que siendo anteriores a la aprobacin definitiva del planeamiento urba-
nstico, resultaran disconformes con las determinaciones del mismo,
podrn ser expresamente declarados fuera de ordenacin. En particular, se
declararn siempre fuera de ordenacin aquellos usos emplazados en terre-
nos que en virtud del nuevo planeamiento urbanstico deban ser objeto
de cesin o expropiacin, o en construcciones o instalaciones para las
que se haya dispuesto expresamente su demolicin.
...
3. Los usos del suelo citados en el nmero uno y que no se declaren
expresamente fuera de ordenacin, se considerarn usos disconformes con
el planeamiento urbanstico. En los terrenos que sustenten estos usos,
podrn autorizarse obras de consolidacin, as como los aumentos de volu-
men y cambios de uso que permitan las determinaciones del nuevo pla-
neamiento (art. 64 LS-CyL).
3. Informacin urbanstica
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4. Publicidad urbanstica
5. Conflictos interadministrativos
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En Canarias:
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En Castilla y Len:
En Castilla-La Mancha:
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PLANEAMIENTO URBANSTICO
En Castilla y Len:
En casos excepcionales, la Consejera competente en materia de urba-
nismo, previo informe del Consejo de Urbanismo y Ordenacin del Terri-
torio de Castilla y Len, podr suspender total o parcialmente la vigencia
de los instrumentos de planeamiento, previa audiencia a los municipios
afectados, para su revisin o modificacin (art. 56.2 LS-CyL, sobre vi-
gencia).
En Castilla-La Mancha:
El Consejero competente en materia de ordenacin territorial y urba-
nstica, previo informe de la Comisin Regional de Urbanismo, y audien-
cia del municipio o municipios afectados, podr suspender para su revisin
o modificacin, en todo o parte tanto de su contenido como de su mbito
territorial, cualquier Plan aprobado por la Comunidad Autnoma, en la
forma, por el plazo y con los efectos que se determinen reglamentaria-
mente, con dictado, en todo caso, de las normas sustantivas de ordenacin
aplicables transitoriamente en sustitucin de las suspendidas (art. 43
LS-C-LM, relativo a la suspensin de los Planes).
229
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
BIBLIOGRAFA
230
PLANEAMIENTO URBANSTICO
231
TEMA 4
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
EN LA LEGISLACIN ESTATAL Y AUTONMICA
Venancio GUTIRREZ COLOMINA
Doctor en Derecho y Secretario General
del Ayuntamiento de Sevilla
EL RGIMEN
VENANCIO
DEL
GUTIRREZ
SUELO NOCOLOMINA
URBANIZABLE
233
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
234
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
235
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
236
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
237
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
Segn el artculo 10, el resto del suelo sera urbanizable, pasando por
tanto a tener carcter residual. Se distingua entre los incluidos o no en
un sector.
En el artculo 14 se exiga exclusivamente el deber de cesin del apro-
vechamiento para los propietarios de terrenos de suelo urbano que care-
ciera de urbanizacin consolidada.
El porcentaje de cesin se fijaba hasta el 10 por 100, tanto para el
suelo urbanizable como para el urbano consolidado por la urbanizacin;
pero no se estableca un mximo y un mnimo entre el que pudieran optar
las Comunidades Autnomas. En mi opinin, esto poda incurrir en
inconstitucionalidad 3, ya que no se garantizaba un mnimo para la recu-
peracin de las plusvalas por parte de la Comunidad.
238
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
239
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
240
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
241
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
D) La perspectiva jurisprudencial
242
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
8
Venancio GUTIRREZ COLOMINA, Rgimen Jurdico Urbanstico del Espacio Rural:
La Utilizacin Edificatoria del Suelo no Urbanizable, Ed. Montecorvo, Madrid, 1990.
243
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EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
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EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
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VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
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EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
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VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
A) Clases de SNU
250
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
13
Ricardo SANTOS DIEZ y Julio CASTELAO RODRGUEZ, Derecho Urbanstico. Manual
para Juristas y Tcnicos, Publicaciones Abella, El Consultor, Madrid, 1999.
14
Jos Manuel DAZ LEMA, El rgimen transitorio del suelo en la Ley 6/1998, de
13 de abril, RDU, nm. 161, 1998.
251
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
252
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
253
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
a) Aprovechamiento rural
Dentro de ste habra que distinguir:
254
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
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VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
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EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
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VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
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EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
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VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
260
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
261
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
c) Aprovechamientos atpicos
262
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
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VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
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EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
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VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
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EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
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EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
269
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
270
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
B) Aragn
1. Rgimen legal
El rgimen del SNU en esta Comunidad Autnoma viene recogido
en la Ley 5/1999, de 25 de marzo, que regula la actividad urbanstica,
pblica y privada. Se regula en los artculos 19 y siguientes.
33
Vase nuestra obra Urbanismo y territorio en Andaluca. Rgimen vigente tras la
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones, Ed. Aranzadi, Madrid,
1999, pp. 125 y ss.
271
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
2. Rgimen de aprovechamiento
En el SNU especial est prohibida cualquier construccin, actividad
o utilizacin que implique transformacin de su destino o naturaleza,
lesione el valor especfico que quiera proteger o infrinja el rgimen de
proteccin establecido por el planeamiento o legislacin sectorial. Cual-
quier proyecto de construccin no previsto en el planeamiento o legis-
lacin sectorial en esta clase de suelo observar el procedimiento esta-
blecido en la legislacin de evaluacin de impacto ambiental.
En el SNU genrico distingue entre las construcciones sujetas exclu-
sivamente a licencia municipal y entre las sujetas a autorizacin especial.
Entre las primeras estaran las destinadas a explotaciones agrarias, las
vinculadas a la ejecucin, entretenimiento y servicios de las obras pblicas
(incluida la vivienda de personas que deban permanecer permanentemen-
te en la correspondiente explotacin), y los edificios unifamiliares aislados
que no formen ncleo de poblacin en Municipios que cuenten con Plan
General. El artculo 179.2 de la Ley considera ncleo de poblacin la
agrupacin de edificaciones residenciales, susceptibles de necesitar ser-
vicios urbansticos y dotaciones comunes. Por otra parte, independien-
temente de que el Planeamiento pueda establecer condiciones ms duras
o prohibitivas, los edificios no podrn rebasar los 300 metros cuadrados
de superficie construida y las parcelas no podrn tener menos de 10.000
metros cuadrados de superficie adscrita a la edificacin, mantenindose
adems el uso agrario de las mismas o, en su defecto, con plantacin
de arbolado. En opinin de DEL CASTILLO GARCA 34, el artculo 27 de
la Ley de Cortes de Aragn nm. 15/1999, de 29 de diciembre, de Medidas
Financieras, Tributarias y Administrativas, que dispone que los proce-
dimientos para la autorizacin de edificios aislados destinados a vivienda
familiar en lugares en los que no exista la posibilidad de formacin de
ncleo de poblacin iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley
5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica de Aragn, se tramitarn y resolvern
conforme a la normativa vigente en el momento de la iniciacin del pro-
cedimiento, viene a modificar la Ley 5/1999, resolviendo el grave pro-
blema de esta ltima norma, de no incluir rgimen transitorio alguno
34
Martn DEL CASTILLO GARCA, Algunas reflexiones en torno a la modificacin de
la Ley 5/1999, Urbanstica de Aragn, operada por el art. 27 de la Ley de Cortes de
Aragn 15/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Financieras, Tributarias y Adminis-
trativas, Actualidad Administrativa, nm. 39, 2000.
272
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
273
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
4. Proyectos Supramunicipales
C) Asturias
1. Rgimen legal
274
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
275
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
D) Baleares
1. Rgimen legal
276
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
2. El rgimen de aprovechamiento
En los artculos 10 y siguientes se regula el contenido del derecho
de propiedad en el SNU, distinguiendo entre el rstico protegido o el
comn.
277
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
3. Planeamiento y gestin
Los planes territoriales parciales, segn las directrices de ordenacin
territorial y de medidas tributarias, limitarn el incremento del suelo cla-
278
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
E) Canarias
1. Regulacin legal
2. Planeamiento
279
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
280
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
3. Concepto y clases
281
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
282
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
a) Rgimen general
283
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
b) Rgimen especfico
284
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
285
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
286
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
8. Disciplina urbanstica
287
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
F) Cantabria
1. Rgimen legal
2. Concepto y clases
288
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
3. Rgimen de aprovechamiento
289
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
5. Rgimen disciplinario
290
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
G) Castilla-La Mancha
1. Rgimen legal
Despus de haber pasado por una Ley de reposicin del TR92 como
consecuencia de la STC, Castilla-La Mancha aprob la Ley de 4 de junio
de 1998, que regula la ordenacin del territorio y la actividad urbanstica,
y que contiene, por tanto, la ordenacin del SNU.
2. Concepto y clases
3. Rgimen de aprovechamiento
291
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
292
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
4. Rgimen sancionador
Destaca en este tema el que se aplique una mayor dureza a las obras
ilegales de urbanizacin e implantacin de servicios que se realicen en
suelo rstico, puesto que sancionarn con multa equivalente al importe
de las mismas. En cambio, en suelo urbano o urbanizable la sancin ser
slo del 20 al 25 por 100 del importe de la misma.
H) Castilla y Len
1. Rgimen legal
2. Concepto y clases
Tendrn la condicin de suelo rstico los terrenos que deban ser pre-
servados de su urbanizacin, comprendiendo dentro de ste los siguientes:
293
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
Los sometidos a algn rgimen especial de proteccin 37, los que pre-
senten manifiestos valores naturales, culturales o productivos, los ame-
nazados por riesgos naturales o tecnolgicos incompatibles con su urba-
nizacin (inundaciones, erosin, hundimiento, incendio, etc.), y los terre-
nos inadecuados para su urbanizacin.
El Planeamiento podr establecer una serie de categoras del suelo
rstico (comn, de entorno urbano, con asentamiento tradicional, con
proteccin agropecuaria, infraestructura, etc.). En el caso de que un suelo
rstico pueda incluirse en distintas categoras se incluir en la que tenga
una mayor proteccin.
3. Rgimen de aprovechamiento
294
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
4. Gestin urbanstica
I) Catalua
1. Rgimen general
J) Extremadura
1. Rgimen general
295
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
K) Galicia
1. Rgimen legal
2. Concepto y clases
296
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
3. Planeamiento
297
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
L) Madrid
1. Rgimen legal
2. Concepto y clases
298
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
299
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
M) Murcia
1. Rgimen legal
300
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
2. Concepto y clases
No define lo que se entiende por suelo rstico, sino que lo que hace
es establecer las siguientes categoras:
a) Suelo no urbanizable de proteccin especfica.
b) Suelo no urbanizable protegido por el Planeamiento.
Dentro de los primeros estaran los terrenos, incluidos los de la Huerta
Tradicional de la Regin de Murcia, que deben preservarse del proceso
urbanizador, por estar sujetos a algn rgimen especfico de proteccin
incompatible con la transformacin urbanstica, de conformidad con los
instrumentos de ordenacin territorial, de los recursos naturales o legis-
lacin sectorial en razn de sus valores (paisajsticos, histricos, etc.).
Dentro de los segundos estaran los terrenos, incluidos los de la Huerta
Tradicional de la Regin de Murcia, que el Plan General justificadamente
as clasifique por sus propios valores (agrcola, forestal, etc.), as como
los que se reserven para la implantacin de infraestructuras o servicios
pblicos.
Esta categorizacin se incardina de una manera rgida en la legislacin
bsica del Estado sin tener en cuenta la interpretacin flexible que de
dicha normativa ha hecho la STC 164/2001.
3. Rgimen de aprovechamiento
301
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
5. Rgimen disciplinario
Destaca en este tema que las infracciones que afecten a los espacios
naturales especialmente protegidos por instrumentos de ordenacin pres-
302
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
N) Navarra
1. Rgimen legal
La regulacin del SNU viene recogido en una Ley general como es
la Ley foral de 4 de julio de 1994 (RCL 1994/2526), de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo.
2. Concepto y clases
En el artculo 9 se define el SNU. Utiliza en principio un concepto
positivo como es el de considerar incluido en este suelo aquellos terrenos
a los que el planeamiento determine en razn de su valor (agrcola, fores-
tal, paisajstico, etc.), o porque estn necesitados de acciones de recu-
peracin o hayan sufrido incendios o devastacin de algn tipo. Seala
tambin que en principio dichos terrenos no pueden ser clasificados como
urbanos o urbanizables, pero deja la puerta abierta a que el Planeamiento
sin justificacin alguna as los pueda clasificar.
En el artculo 23 distingue una serie de categoras del suelo no urba-
nizable como son:
Espacio natural, forestal, de alta productividad agrcola o ganadera,
de mediana productividad agrcola o ganadera, genrico y suelo de afec-
ciones especficas (infraestructuras existentes o previstas, entorno de
ncleos de poblacin, itinerarios de inters, etc.).
Dentro de estas categoras llama la atencin que se regule el suelo
referido a entorno de ncleos de poblacin y que sin embargo no se esta-
blezca la categora de ncleo de poblacin en s. Por otra parte, en cuanto
al suelo denominado genrico habr de determinarse su inadecuacin
en su caso.
3. Rgimen de aprovechamiento
La Ley distingue entre:
a) Actividades y usos no constructivos (explotacin minera, extrac-
cin de gravas y arenas, defensa de ros, apertura de pistas o caminos,
aprovechamiento agropecuario, pastoreo, aprovechamiento de lea etc.).
303
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
4. Planeamiento y gestin
El artculo 96 establece como planeamiento especfico en SNU el Plan
Especial de Mejora del Medio Rural, que entre otras finalidades puede
tener el de someter a normas urbansticas el acoplamiento de las edi-
ficaciones.
No se establece determinacin alguna en materia de ejecucin del
planeamiento o gestin del SNU a pesar de que como hemos sealado
304
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
O) La Rioja
1. Rgimen general
2. Concepto y clases
305
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
3. Rgimen de aprovechamiento
306
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
P) Valencia
1. Rgimen general
2. Rgimen de aprovechamiento
307
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
308
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
3. Gestin
La atribucin de usos y aprovechamientos de caractersticas urbans-
ticas se efecta mediante su declaracin de inters comunitario, por plazo
determinado, y se establecer como obligacin del promotor el pago de
un canon compensatorio que lo percibir el Ayuntamiento.
Se da un tratamiento especial a aquellas actuaciones productivas o
terciarias de especial importancia. El promotor de stas habr de asumir
las obligaciones y responsabilidades requeridas normalmente en suelo
urbanizable, as como la ejecucin de las infraestructuras externas al mbi-
to de actuacin. Adems, como estas iniciativas no son reproducibles y
pueden evitar otras, la informacin pblica adquiere el carcter de con-
curso a fin de que se pueda competir con la iniciativa. Cuando el que
42
Vase Antonio T. VERD MIRA y Emilio JORDN CASES, La licencia de parcelacin
en la Ley valenciana sobre el Suelo no Urbanizable, RDU, nm. 140, Madrid, 1994.
309
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
Q) Pas Vasco
1. Rgimen general
2. Rgimen de aprovechamiento
3. Ncleo rural
310
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
4. Planeamiento y gestin
Salvo lo dispuesto para los ncleos rurales acerca del Planeamiento
General y para la gestin en el artculo 3.a), que seala que regirn
las mismas reglas que las establecidas en el suelo urbano para las par-
celaciones y obtencin del suministro, no se contiene en el rgimen vasco
ninguna prescripcin especfica en este tema.
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TEMA 5
LA GESTIN URBANSTICA
Enrique SNCHEZ GOYANES
Abogado. Profesor Doctor
de Derecho Administrativo
Secretario de Administracin Local
ENRIQUE
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URBANSTICA
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ABREVIATURAS
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I. EL BLOQUE NORMATIVO
A) El bloque normativo estatal
En el TRLS-1992, el Ttulo relativo a la ejecucin del planeamiento
se estructuraba se estructura, en las Comunidades Autnomas que lo
han asumido como regulacin propia en cuatro Captulos fundamen-
tales.
El Captulo Primero regulaba las Disposiciones generales
(arts. 140-147 TRLS). De ste, destaca el artculo 140, donde se seala
como nica pauta sustantiva para todos los procedimientos de gestin
la necesidad de garantizar la distribucin equitativa de los beneficios y
cargas entre los afectados en parte, su contenido se reitera hoy en el
artculo 5 LERESUV.
El Captulo Segundo se ocupaba de las actuaciones mediante unidades
de ejecucin, tambin conocidas como sistemticas (arts. 148-184), e
inclua la regulacin de los diversos sistemas de actuacin (compensacin,
cooperacin y expropiacin) y la de los Programas de Actuacin Urba-
nstica (PAU) para el suelo urbanizable no programado.
El Captulo Tercero trataba sobre las actuaciones asistemticas en
suelo urbano (arts. 185-194), para cuya operatividad era presupuesto la
tcnica del aprovechamiento tipo en esa clase de suelo.
El Captulo Cuarto, en fin, versaba sobre obtencin de terrenos dota-
cionales (arts. 195-205).
En cierta manera, gran parte de los preceptos del TRLS-1992 con-
tenidos en el Ttulo sealado coinciden esencialmente con preceptos
correlativos del TRLS-1976, retornado transitoriamente a la condicin
de Derecho estatal supletorio en aquellas Comunidades carentes de legis-
lacin propia completa al efecto.
Es el caso de los artculos 142.4 (116.2 en el Texto de 1976); 155.1.b)
y 2 [122.1.b) y 2]; 157.1 (126.1); 158 (127); 159.1 y 2 (129.1 y 2); 160.1,
2 y 4 (130); 162 (131); 163.2 y 3 (132.2 y 3); 164.3 (133); 165.1.b), 2,
3 y 4.b), prrafo 2.o [98.1.a), 2, prrafos 1.o y 2.o, y 3.b), prrafo 2.o];
166.1.c) y g), 2 y 3.a) [99.1.f) y c), 2 y 3.a)]; 167.b) y c) [100.1.b) y c)];
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2. Catalua
En Catalua, el Ttulo IV del TRUC (arts. 164-222) se consagra a
la ejecucin de los Planes de ordenacin. El Captulo I, a Disposiciones
generales, donde se incorporan las reglas tradicionales de la ejecucin sis-
temtica, por polgonos completos, salvo las excepciones tambin usuales
y se fijan los criterios y procedimiento para la delimitacin de aqullos segn
las pautas consagradas por el Derecho estatal (art. 167). El Captulo II,
a los Sistemas de actuacin, que son los tres consolidados por el Derecho
estatal, compensacin, cooperacin y expropiacin, sentndose la regla
de la preferencia de la gestin privada frente a la pblica (expropiacin)
salvo por urgencia o necesidad (art. 169.2) o por incumplimiento de los
propietarios particulares (art. 169.5); se contempla el supuesto de las actua-
ciones no rentables (art. 171), la enumeracin de los conceptos que inte-
gran los gastos de urbanizacin (art. 172), el principio de equidistribucin
sin llamarlo as (art. 174.1), etc.
Finalmente, se regula cada uno de los sistemas y la ejecucin de los
PAUs, en los correlativos Captulos III a VII de donde se desprende
que aparece aqu una regulacin del urbanismo concertado y de la acti-
vidad convencional similar a la acuada por el Derecho estatal de pre-
cedente aplicacin.
En medio, el Captulo VI introduce la privativa modalidad de la eje-
cucin por sectores de urbanizacin prioritaria (arts. 197-214), sectores
Jos Ramn CUERNO LLATA, Los convenios urbansticos, 2.a edicin, Aranzadi, 1997
4
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de los terrenos por sus valores urbansticos (art. 204), y aprobacin defi-
nitiva del mismo en doce meses desde la definitiva del Plan Parcial
(art. 202.3).
Los propietarios pueden proponer la sustitucin de la obligacin
de pago de los gastos de urbanizacin por la cesin de terrenos edificables
dentro del mismo sector (art. 206.1) supuesto que, evidentemente, da
pie a la aparicin de un tipo de convenio especfico.
La declaracin de incumplimiento del deber de costear la urba-
nizacin legitima la expropiacin o enajenacin forzosa (art. 211), tenien-
do derecho preferente de adquisicin la Administracin actuante y el Ins-
tituto Cataln del Suelo en las subastas de terrenos afectados por el
incumplimiento de obligaciones urbansticas (art. 212).
El plazo para iniciar la edificacin es de tres aos desde la firmeza
del Proyecto de Reparcelacin (art. 213).
3. Comunidad Valenciana
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4. Navarra
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5. Madrid
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6. Galicia
La LSG contiene tambin una regulacin global del rgimen del urba-
nismo.
El Ttulo IV se consagra a la ejecucin del planeamiento. Con un
Captulo I, Disposiciones generales requisitos previos (art. 119 LSG);
definicin de los polgonos, la regla de la ejecucin poligonal y sus excep-
ciones (art. 120); procedimiento de su delimitacin (art. 121); actuaciones
aisladas para ejecucin de elementos concretos (art. 122). Un Captulo II,
sobre sistemas, presidido por una Seccin 1.a, de Disposiciones generales
libre eleccin por la Administracin pero preferencia a los de iniciativa
privada (art. 125); procedimiento para la eleccin o cambio (art. 126); reac-
cin al incumplimiento en las actuaciones privadas (art. 127); polgonos
excedentarios y deficitarios y actuaciones no rentables en suelo urbano
sin aprovechamiento tipo (arts. 128-130).
Y despus, Secciones 2.a, 3.a y 4.a para regular los sistemas de com-
pensacin, cooperacin y expropiacin, en trminos similares a los del
Derecho estatal tradicional 9.
Completa el esquema del Ttulo un Captulo III sobre obtencin de
terrenos dotacionales.
La regulacin de las transferencias de aprovechamiento urbanstico para
actuaciones en suelo urbano con aprovechamiento tipo se contiene en
los artculos 108-115 en trminos sustancialmente anlogos a los del
TRLS-1992 10.
En materia de convenios de gestin, el sistema gallego conduce a los
acuados por el Derecho estatal de precedente aplicacin.
7. Cantabria
1. El Ttulo III de la Ley cntabra 2/2001, de 25 de junio, empieza
definiendo qu se entiende por gestin urbanstica: conjunto de actua-
ciones encaminadas a plasmar en el territorio las previsiones del planea-
miento (art. 117.1).
9
Cfr. ngel BALLESTEROS FERNNDEZ, Los sistemas de actuacin tradicionales. En espe-
cial, el sistema de compensacin, y Rosa SANZ MUOZ DE LAS NAVAS, El sistema de coo-
peracin, en Enrique SNCHEZ GOYANES (coord.), Estudios de Derecho Urbanstico de
Galicia, Gerencia Municipal de Urbanismo-Ayuntamiento de Vigo, 2000.
10
Cfr. Jos Manuel MERELO ABELA, Rgimen del suelo urbano consolidado. Actua-
ciones aisladas, en Enrique SNCHEZ GOYANES (coord.), Derecho Urbanstico de Galicia,
citado.
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8. Andaluca
9. Extremadura
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11. La Rioja
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14. Aragn
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15. Murcia
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16. Asturias
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17. Baleares
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del Plan, varan entre unos mbitos de ejecucin y otros, hasta el punto
de que pueden condicionar irremisiblemente la gestionabilidad (por defi-
ciente rentabilidad) de la actuacin. se es, pues, el factor diferenciador
ms acusado, ya que, desde el punto de vista de los beneficios del pla-
neamiento, el mecanismo del aprovechamiento tipo (At) del rea de
Reparto (AR) en suelo urbano y urbanizable, creado por la LRRU
(y asumido ya antes por diversos Planes y despus hoy por un grupo sig-
nificativo de leyes autonmicas) y, en suelo urbanizable, el mecanismo
del aprovechamiento medio del respectivo sector, sirve para asegurar
un trato igualitario a todos los propietarios de terrenos dentro de dicha
rea o sector, para garantizarles un aprovechamiento subjetivo
homogneo, y, si ste no coincide con el aprovechamiento objetivo o real
derivado de las condiciones urbansticas concretas de los terrenos (m-
bitos excedentarios o deficitarios), la ley regula los procedimientos para
restablecer ese equilibrio.
Naturalmente, este ltimo dato pone en evidencia que, donde no se
aplique la tcnica del At en suelo urbano, la delimitacin de los mbitos
seguir siendo una operacin tan importante como antes de la LRRU,
pues va a servir para configurar el contenido concreto del derecho de
propiedad de los dueos de los terrenos inmersos en ella.
Como criterio comn para proceder a su delimitacin en las distintas
clases de suelo, las UEs deben ser territorialmente continuas siempre en
suelo urbanizable (SUble), y siempre que sea posible en suelo urbano
(SU). Ese condicionamiento parte de la realidad de que, en esta clase
de suelo, donde la urbanizacin fsica est prcticamente consolidada y
slo quedan parcelas aisladas sin edificar, es mucho ms difcil agrupar
terrenos al objeto de constituir un mbito de ejecucin en que se d cum-
plimiento conjunto a los deberes de ejecucin del planeamiento.
Por eso, en SU, la legislacin urbanstica, en primer lugar, intenta
agotar todas las posibilidades, incluso permitiendo al planificador la crea-
cin artificial de mbitos de ejecucin territorialmente discontinuos, aun-
que se acte en SU fuera de reas de Reparto, pues esta circunstancia
no impide la discontinuidad territorial frente a lo que opina LASO con
relacin al TRLS-1992 y sistemas asimilados 21, agrupando, pues, terre-
validez intrnseca, sino a la posterior gestionabilidad de los mismos, por lo que no tiene
relevancia como posible vicio de aquel procedimiento (SSTS de 18 de junio y 16 de julio
de 1996, Ar. 5235 y 5945).
21
Jos Luis LASO MARTNEZ y Vicente LASO BAEZA, El aprovechamiento urbanstico,
Marcial Pons, 1995, p. 74. Frente a su tesis, nada se opone en la Ley analizada a la
creacin de UEs discontinuas en SU, donde no rija la tcnica del At ni de las ARes.
All, sern las propias UEs, a la vez, no slo mbito para la ejecucin material, sino
para el clculo del aprovechamiento promediado que servir para garantizar la equidis-
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la STC 61/1997, que trae aparejada la derogacin del propio artculo 145
TRLS-1992.
En efecto, puesto que el criterio contenido en el artculo 145
TRLS-1992 consiste en fijar un tope mximo a la diferencia entre el apro-
vechamiento objetivo y el resultante de la aplicacin del At sobre la super-
ficie de la respectiva UE, slo puede tal criterio operar donde el At se
aplique.
Pero, adems, no debe olvidarse tampoco que el artculo 145
TRLS-1992 era en la voluntad del legislador estatal de carcter supletorio,
por lo que slo sera operativo en caso de que la legislacin autonmica
en la materia no regulara por s misma los criterios sustantivos para la
delimitacin de las UEs en su territorio.
En segundo lugar, es tambin de inters el advertir que la mera exis-
tencia de unos criterios legales (sea en la legislacin estatal, sea en la
autonmica) para la delimitacin de UEs ofrece ya una pauta para el
control por los Tribunales de la respectiva decisin administrativa, puesto
que sta no puede ser ya desconocedora de tales criterios ni puede dejar
de estar motivada sobre la concurrencia de los mismos.
La necesidad de motivar la concreta delimitacin escogida para un
mbito de ejecucin es cada vez ms enfatizada por la doctrina juris-
prudencial al socaire de un clima general de potenciacin de los meca-
nismos jurisdiccionales de control sobre la actuacin administrativa
(art. 103.1 CE), incluso sobre la mal entendida actuacin discrecional.
A partir del principio constitucional de interdiccin de la arbitrariedad
de la Administracin (art. 9.3 CE), se ha podido concluir que la decisin
discrecional que no est motivada es, por este solo hecho, arbitraria, espe-
cialmente en el caso de sacrificio de derechos particulares 25. Pues bien,
en ese marco, no resulta inslito el pronunciamiento del Tribunal Supre-
mo con relacin a la nueva delimitacin de la UA-3 de las Normas Sub-
sidiarias de Planeamiento de Valdemoro (Madrid), unida al cambio del
sistema de actuacin predeterminado en aqullas:
En cuanto a la delimitacin de la nueva UA-3, no se ha justificado
no ya que sea suficiente para la distribucin de beneficios y cargas..., sino
ni siquiera cules son los motivos concretos y determinados que han llevado
a alterar la delimitacin de las Unidades de Actuacin que se contiene
en las Normas Subsidiarias de Valdemoro, lo que si resulta, por inmotivado,
25
Cfr., al respecto, Enrique SNCHEZ GOYANES, La potestad normativa del Municipio
espaol, El Consultor de los Ayuntamientos-Publicaciones Abella, 2000, Parte Tercera,
Captulo nico, con abundante material bibliogrfico y jurisprudencial sobre la necesidad
de motivar las decisiones urbansticas discrecionales inherentes a la clasificacin y cali-
ficacin de los terrenos.
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Aqu juega el mismo rgimen que en el caso anterior, con dos mati-
zaciones.
La primera es que, en esta clase de suelo, el mbito de ejecucin
puede ser discontinuo si slo de esa forma se cumplen los objetivos inhe-
rentes a ella (as, lo reconocen, por ejemplo, las legislaciones vasca o
gallega).
28
Ricardo SANTOS DIEZ y Julio CASTELAO RODRGUEZ, Derecho Urbanstico. Manual
para juristas y tcnicos, Abella, 1994, pp. 416-418; y Ricardo SANTOS DIEZ, Tcnicas de
determinacin del aprovechamiento de referencia, en Enrique SNCHEZ GOYANES y Julio
CASTELAO RODRGUEZ (coords.), Urbanismo, nmero extraordinario de la Revista de Estu-
dios Locales (CUNAL), 1999, pp. 223-250.
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Estas cesiones son hoy ms amplias que en el sistema legal anterior, tal
como se desprende del artculo 14.2 LERESUV, por lo que su magnitud
deber ser calibrada de modo riguroso a la hora de fijar las dimensiones
del mbito de ejecucin, toda vez que, si es excesiva aqulla con relacin
a stas, la rentabilidad puede ser mnima o nula y la viabilidad de la
actuacin, por ello, inverosmil.
b) Que hagan posible la distribucin equitativa de los beneficios y car-
gas de la urbanizacin. Esta pauta se vincula directamente al principio
consagrado en el vigente artculo 5 LERESUV. Tambin debe calibrarse
rigurosamente antes de fijar las dimensiones (su adecuacin para ese
reparto es el presupuesto lgico a la delimitacin 29) del mbito de eje-
cucin, pues a mayor extensin de sta mayores probabilidades hay de
contrapesar los beneficios (aprovechamientos urbansticos lucrativos) y
las cargas (cesiones de terrenos, ejecucin material) del planeamiento,
y, lgicamente, a la inversa.
En el sistema anterior a la LRRU, este requisito legal se desarrollaba
en el artculo 36.2 RG, donde se fijaba el lmite a las diferencias de apro-
vechamientos entre polgonos de un mismo sector con relacin al apro-
vechamiento de ste en el 15 por 100, compensndose a los propietarios
de los terrenos con aprovechamiento inferior por los propietarios en situa-
cin inversa.
c) Que tengan entidad suficiente para justificar tcnica y econmica-
mente la autonoma de la actuacin. La autonoma tcnica se traduce en
la aptitud para la ubicacin en el mbito de ejecucin de las dotaciones
necesarias para la viabilidad del mismo, conformndolo como una unidad
orgnica urbana, segn la expresin de MARTN HERNNDEZ 30. La auto-
noma econmica se traduce en la rentabilidad de la actuacin, es decir,
en que el saldo resultante del aprovechamiento patrimonializable des-
contando los costes de las cargas para patrimonializarlo sea razonable-
mente positivo 31.
Esta pauta se deduce tambin sin dificultad del Derecho estatal his-
trico y de una interpretacin sistemtica del vigente Derecho auton-
mico en cuyas formulaciones suele enunciarse de modo anlogo al del
artculo 153 TRLS-1992, donde se articula un procedimiento para res-
29
As la define la STS de 23 de diciembre de 1995 (Ar. 9113), FD 2.o
30
Paulino MARTN HERNNDEZ, Delimitacin de Polgonos y Unidades de Actuacin
urbanstica, Colegio Oficial de Arquitectos, Madrid, 1984, p. 314.
31
As, la doctrina jurisprudencial acepta la inclusin en una UE de fincas que, por
su configuracin fsica y por integrar suelo edificable, son susceptibles de distribucin de bene-
ficios y cargas, quedando fuera de la misma aquellas otras que, por su situacin y por tener
consolidada la edificacin, no resultan beneficiadas por la nueva ordenacin urbanstica
(STS de 7 de abril de 1992, Ar. 3402, FD 6.o).
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2. Procedimiento
a) Momento
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del suelo, e incluso una categora diferente a la de las otras tres clases
de suelo, apoyndose adems en la carencia de aprovechamiento lucrativo
de estos terrenos. Esta tesis fue matizada posteriormente por la juris-
prudencia en el sentido de que los terrenos calificados como sistemas
generales son independientes de las tres clases tpicas de suelo en cuanto
que pueden existir como tales en cualquiera de las tres, es decir, no depen-
den, para ostentar tal calificacin, de que se inserten en un permetro
delimitado como suelo urbano o urbanizable, por ejemplo (SSTS de 3
de abril de 1996, Ar. 2939; y 6 de febrero de 1997, Ar. 891).
En cuanto al planeamiento legitimante de su ejecucin tanto el Plan
Especial como, excepcionalmente, el Plan Parcial cuando sea aconsejable
su inclusin en la ordenacin de los sectores, de acuerdo con el artcu-
lo 31.1 RP, tambin desde el principio la doctrina enfatiz que esa
dualidad no es una especie de opcin, pues no es indiferente encau-
zar su ordenacin por una va u otra, lo cual tiene su fundamento en
el artculo 63.3 RP, donde se exige en caso de inclusin en Plan Parcial
el especial anlisis del rgimen econmico-financiero del sistema general.
Por lo que atae al tema de la obtencin del suelo afecto a los sistemas
generales, la tcnica tradicional es la expropiatoria la nica (salvo la
posibilidad siempre abierta del convenio) cuando el sistema se desarrolle
mediante un Plan Especial independiente 45, pero a partir del
TRLS-1976 se aade a ella la consistente en la adjudicacin de terrenos
en sectores que tengan exceso de aprovechamiento medio, cuando se
acte en suelo urbanizable, y, a partir de la LERESUV, la consistente
en la cesin gratuita compensada en el seno del pertinente procedimiento
redistributivo de cargas y beneficios, cuando se acte en suelo urbano
no consolidado y en mbitos en los que se haya incluido terrenos des-
tinados a sistemas generales a efectos de su gestin.
No hay uniformidad ni doctrinal ni jurisprudencial en torno a si, ante
los sistemas generales, estamos en presencia de un concepto sustancialista
se denomina sistema general lo que es (por su finalidad, por la amplitud
de sus destinatarios o beneficiarios, etc.) sistema general o de un con-
cepto nominalista se sujeta al rgimen jurdico del sistema general lo
que se denomina en el planeamiento as (sin necesidad de que, sustan-
cialmente, lo sea). No obstante, la jurisprudencia se inclina por el con-
cepto sustancialista, sin perjuicio de pronunciamientos aislados en sentido
contrario.
En lo que concierne a la cuestin del coste de las obras de urba-
nizacin, tradicionalmente se ha distinguido si el sistema ha requerido
45
Ibidem, p. 78.
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las que tengan por destinatario una parte determinada de sta, siempre
que no comprendan o incluyan obras de distinto carcter [art. 81.1.a)
LMPTSU], de donde se deduce, de un lado, que se pueden ejecutar obras
de sistemas generales y, adems, ser la regla, recurdese en el con-
texto de la ejecucin de la unidad, y, de otro lado, que se confirma la
tendencia apreciada a la unificacin del rgimen jurdico de la ejecucin
de los sistemas generales y de los sistemas locales.
En segundo lugar, el artculo 81.2, al referirse a los requisitos que
deben reunir las unidades de ejecucin para su legtima delimitacin,
dispone que deben comprender todos los terrenos destinados a usos y
servicios pblicos y, por ello, de cesin obligatoria, situados dentro del corres-
pondiente rea de reparto o, en su caso, la parte de ellos que deba ser
asignada a la unidad, en atencin a las caractersticas de los usos y ser-
vicios pblicos de que se trate [art. 81.2.A).a) LMPTSU].
En este precepto, nuevamente se confirma el tratamiento jurdico uni-
tario de los terrenos afectos a sistemas locales y generales pues ninguna
excepcin se hace y para mayor claridad (sobre la inclusin de los sistemas
generales) advierte que se refiere a los situados en el rea de reparto
(precisin que sera superflua si se estuviera aludiendo slo a los sistemas
locales que, hallndose siempre dentro de la unidad, obviamente lo estn
tambin dentro del rea).
Pero, adems, el ltimo prrafo del mismo artculo 81.2 prohbe expre-
samente la delimitacin de unidades en las que queden fuera pero inme-
diatos a ellas terrenos destinados a aquellos usos y servicios pblicos,
con la nica excepcin de que a cambio se garantice suficientemente el
cumplimiento de los deberes legales urbansticos referibles a aquellas
dotaciones (cesin y urbanizacin), nuevamente sin hacer distincin algu-
na entre el carcter local o general de las mismas.
De este modo, se corrobora no slo el deber de cesin de terrenos
afectos a sistemas generales incluso en suelo urbano, cuando ste haya
de transformarse sistemticamente, sino tambin el otro deber legal (alu-
dido implcitamente en la expresin entrecomillada), el de la urbaniza-
cin, que todava habr de confirmarse en otros pasajes de la Ley madri-
lea, como vamos a comprobar.
En efecto, y en tercer lugar, el artculo 71 LMPTSU regula los deberes
generales de los propietarios de suelo urbano y urbanizable, de entre los
cuales destacan, a lo que aqu interesa, el deber de cesin, que se refiere
a los terrenos que, por su calificacin urbanstica, resulten destinados
a usos o servicios pblicos [letra a)] congruentemente con lo visto,
no se distingue entre dotaciones generales o locales, y el deber de urba-
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BIBLIOGRAFA
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a) Clases de propietarios
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2. Fincas afectadas
Hay que tener en cuenta que resultan afectados por los sistemas de
actuacin todas las fincas incluidas en la Unidad de Actuacin, estn o
no edificadas. En este ltimo caso, se plantea el problema de si los edi-
ficios ya construidos entran, o no, en el reparto del aprovechamiento
lucrativo. Desde una perspectiva de mejor gestin urbanstica se defendi
que aunque en la equidistribucin se respetase la situacin existente y,
por tanto, se mantuviese la titularidad de los edificios los propietarios
deban satisfacer a la comunidad reparcelatoria el exceso del aprovecha-
miento materializado por el edificio con respecto al aprovechamiento sub-
jetivo de sus propietarios. Pero la Ley estatal 7/1997 estableci la regla
de que estos edificios ya construidos y conformes con el planeamiento
que se ejecuta, no entran en el reparto del aprovechamiento lucrativo,
sino que debe respetrseles todo el aprovechamiento materializado, de
conformidad con la regla de la Disposicin Transitoria quinta del
TRLS92, declarada vigente por la Disposicin Derogatoria de la
Ley 6/1998, de 13 de abril. Lo que supone que en una Unidad de Actua-
cin en la que existan edificios construidos stos no entran en el reparto
del aprovechamiento permitido por el planeamiento, y, en consecuencia,
del aprovechamiento total objetivo (o permitido por el planeamiento)
habr que restar el ya materializado y repartir slo el resto entre los dems
propietarios; lo que puede producir que stos no puedan materializar
todo su derecho, debiendo ser indemnizados a metlico por la Admi-
nistracin.
Por otra parte, no toda la superficie de las fincas puede estar incluida
en el mbito de la Unidad de Actuacin, por lo que el Proyecto de Repar-
celacin ha de referirse, exclusivamente, a la superficie afectada, pro-
cediendo el documento administrativo reparcelatorio a segregar sta de
la finca matriz. As resulta del artculo 4 del RD 1093/1997, que alude
a las fincas o partes de fincas afectadas por la equidistribucin.
A) Concepto
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B) La Junta de Compensacin
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currieran tres meses desde su aprobacin inicial, sin que por la Admi-
nistracin actuante, o por la Comunidad Autnoma, se hubiera comu-
nicado resolucin expresa, supuesto en todo caso el cumplimiento del
trmite de informacin pblica.
El acuerdo de aprobacin definitiva se publicar en el BOP, expre-
sando, si las hubiere, las modificaciones introducidas en los Estatutos y
Bases de Actuacin. Asimismo se notificar con ese mismo contenido
a los propietarios afectados y a quienes hubieran comparecido en el expe-
diente (art. 162.4 RGU). En la notificacin a los propietarios que no
hubieran solicitado su incorporacin a la Junta, se les requerir para que
as lo efecten, si lo desean, en el plazo de un mes desde la notificacin,
con la advertencia de ser expropiados en otro caso (art. 162.5 RGU).
Transcurrido el plazo anterior, la Administracin actuante reque-
rir a los interesados para que constituyan la Junta de Compensacin,
mediante escritura pblica en la que designarn los cargos del rgano
rector, que habrn de recaer necesariamente en personas fsicas. La Junta
quedar constituida por los propietarios de terrenos que hayan aceptado
el sistema, por las Entidades pblicas titulares de bienes incluidos en la
unidad de ejecucin, ya tengan carcter demanial o patrimonial, y, en
su caso, por las empresas urbanizadoras que se incorporen (art. 163.2
RGU). En la escritura de constitucin deber constar: relacin de los
propietarios y, en su caso, empresas urbanizadoras; relacin de las fincas
de que son titulares; personas que hayan sido designadas para ocupar
los cargos del rgano rector; acuerdo de constitucin.
An se da un plazo ms a los propietarios no incorporados a la
Junta para que otorguen escritura pblica de adhesin a la constitucin.
A tal efecto, en sta, deber sealarse plazo para las ulteriores adhesiones
(art. 163.5 RGU). En todo caso, hay que tener en cuenta que los pro-
pietarios que no hubieren solicitado el sistema podrn incorporarse a la
Junta con igualdad de derechos y obligaciones que los promotores
[art. 166.e) RGU].
El Presidente de la Junta elevar a la Administracin actuante
la escritura de constitucin y las de adhesiones, en su caso. Si procediere,
la Administracin adoptar acuerdo aprobatorio en plazo de treinta das
(art. 163.6 RGU); trasladando certificado del acuerdo y copia autorizada
de la escritura a la Comunidad Autnoma, para su inscripcin en el Regis-
tro de Entidades Urbansticas Colaboradoras; y al Registro de la Pro-
piedad, para que, por anotacin marginal en la ltima inscripcin de
dominio de las fincas correspondientes, haga constar su afeccin al sis-
tema de compensacin (arts. 168 y 169 RGU). La nota marginal tendr
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SISTEMAS DE ACTUACIN
una duracin de tres aos y podr ser prorrogada por otros tres a instancia
de la Administracin o de la Junta que hubieran solicitado su prctica.
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NGEL BALLESTEROS FERNNDEZ
contra las mismas para trabar embargos o ejecutar sus crditos. Para hacer
efectiva la deuda de la Junta sobre las fincas individuales de los pro-
pietarios ser preciso (en virtud del principio de tracto sucesivo que rige
el Registro de la Propiedad) que en en el juicio civil correspondiente
se demande en litisconsorcio pasivo necesario a la Junta y a todos
los propietarios individualmente considerados, como responsables sub-
sidiarios y como titulares de las fincas que han de ser embargadas. Ello
es as porque el trmino solidaridad que emplea el artculo 157 RGU
no tiene el significado de las obligaciones solidarias del artculo 1.137
CC; por lo que si la responsabilidad de los miembros de la Junta es sub-
sidiaria de sta y mancomunada entre ellos no cabe demandar indiscri-
minadamente a alguno de ellos y a otros no, o pretender embargar las
fincas a algunos y no a todos.
Cuando la Junta, en el ejercicio de sus atribuciones, incurra en infrac-
cin urbanstica y sea sancionada, podr repercutir el importe de las mul-
tas impuestas a aquellos de sus miembros que directamente intervinieran
en la comisin de la infraccin o hubieran percibido el beneficio derivado
de la misma; para hacer efectiva la repercusin de las multas la Junta
podr solicitar de la Administracin su exaccin por la va de apremio
(art. 183 RGU). Si la infraccin se califica de grave, la Administracin,
adems de la sancin, podr sustituir el sistema de compensacin por
el de cooperacin o expropiacin (art. 183.1 RGU); igual cambio de sis-
tema se operar en caso de incumplimiento de los plazos establecidos
para el cumplimiento de los deberes de urbanizacin, cesin y equidis-
tribucin, computados desde la delimitacin de la unidad de ejecucin.
Segn el artculo 181 RGU, los propietarios estn obligados a satis-
facer las cuotas, ordinarias y extraordinarias, impuestas por los rganos
de gobierno de la Junta para hacer frente a los gastos del sistema de
compensacin; aportaciones que suponen el cumplimiento de un deber
urbanstico impuesto por la ley, lo que implica que tienen naturaleza de
prestaciones patrimoniales de carcter pblico, conforme al artculo 31.3
de la Constitucin, lo que posibilita su cobro, en defecto de pago volun-
tario, por procedimiento administrativo de apremio. La naturaleza admi-
nistrativa de la Junta de Compensacin, a la que se encomienda el ejer-
cicio de la funcin pblica de ejecucin del planeamiento, lleva a la con-
clusin de que, en el ejercicio de esta funcin administrativa, los actos
de la Junta tienen naturaleza de actos administrativos, que se benefician
de las prerrogativas administrativas de ejecutividad y va de apremio y
que son susceptibles de recurso de alzada ante la Administracin actuante.
Debiendo tenerse en cuenta que los costes a asumir por los com-
ponentes de una Junta de Compensacin no son los inicialmente pre-
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SISTEMAS DE ACTUACIN
supuestados, sino los reales a que hayan ascendido los gastos efectuados
(por todas, STS de 24 de mayo de 1990). Segn seala la STS de 26
de abril de 1988, la obligacin del socio incorporado a Junta de Com-
pensacin de abonar recargos o intereses por la demora en el pago de
sus obligaciones pecuniarias no deriva del artculo 181.4 RGU, sino que
se rige por las normas generales (arts. 1.100, 1.108 y siguientes y con-
cordantes del Cdigo Civil). A este respecto debe tenerse en cuenta,
como seala la STS de 28 de septiembre de 1990, que el inters de demora
establecido en el RGR tiene funcin compensadora del incumplimiento
de la obligacin.
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V. EL SISTEMA DE COOPERACIN
A) Concepto
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A) Definicin de derechos
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D) Indemnizaciones
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(art. 564 CC). Para las restantes servidumbres habr que tener en cuenta
el valor del terreno, en su caso, y/o los daos y perjuicios que se ocasionen
al predio sirviente.
En los arrendamientos rsticos la LAR fija como conceptos indem-
nizatorios, el importe de una renta anual actualizada y adems una cuarta
parte de dicha renta por cada ao o fraccin que falte para la expiracin
del arrendamiento, el importe de las cosechas pendientes, la indemni-
zacin de daos y perjuicios, etc. En los casos de fincas que tuvieran
la condicin de rsticas al iniciarse el arrendamiento y que hayan adqui-
rido un plus-valor en el expediente de expropiacin por corresponderle
en tal momento distinta calificacin, el propietario expropiado deber
abonar al arrendatario, con cargo a dicho plus-valor, una dozava parte
del precio de la tierra por cada ao que le reste de vigencia al contrato.
El artculo 137.3.A RGU establece que la indemnizacin deber atender
a las siguientes circunstancias: carcter de la actividad econmica prin-
cipal del arrendatario; dificultad de sustitucin de dicha actividad, cuanta
del beneficio del cultivador fijada en el clculo del rendimiento bruto;
valor de los elementos mecnicos propios del arrendamiento utilizados
en la explotacin, y tener el arrendatario su domicilio habitual en la finca
arrendada.
Para los arrendamientos urbanos, segn los artculos 137 RGU
y 66, 67 y 73 LAU de 1964, en los casos de viviendas arrendadas la indem-
nizacin ser de dos anualidades de renta si desalojare la vivienda dentro
de los seis meses siguientes, y de una anualidad si la desaloja dentro del
ao siguiente a la fecha del requerimiento; pero proceder mayor indem-
nizacin si se justifica que los perjuicios son mayores. Y es en base a
esta previsin que los Tribunales sealan como cuanta de la indemni-
zacin por el desalojo de una vivienda la que se obtenga capitalizando
al 10 por 100 (por el tiempo que quedare de duracin del arrendamiento)
la renta diferencial, es decir, la diferencia entre la renta que, presumi-
blemente, tendr que abonar el arrendatario desalojado en el local que
va a ocupar y la que vena abonando en la vivienda que habitaba.
Independientemente de las indemnizaciones que haya de abonarse
al propietario (por la demolicin del edificio) y al arrendatario (por la
extincin de su derecho), si en el local se ejerce una actividad comercial
o industrial hay que indemnizar los gastos de la nueva apertura, de ins-
talacin, de traslado, de acondicionamiento del nuevo local, de indem-
nizaciones por prdida de beneficio (por prdida de clientela y por cese
de produccin durante el perodo de traslado) y por salarios a abonar
al personal.
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E) Efectos de la reparcelacin-compensacin
1. Jurdico-reales
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2. Efectos econmicos
Las partidas que comprenda la cuenta de liquidacin para cada
interesado quedarn compensadas cuando fueren de distinto signo, siendo
exigible nicamente el saldo resultante (art. 127 RGU). Los saldos adeu-
dados por los adjudicatarios podrn compensarse con la cesin gratuita
y libre de cargas de terrenos edificables en la proporcin que se estime
suficiente para compensarlos (art. 127.3 RGU). A todos los efectos se
entender que los saldos de reparcelacin son deudas lquidas y exigibles,
pudiendo percibirse mediante apremio administrativo (art. 127.4 RGU);
aunque la Administracin puede acordar los aplazamientos o fracciona-
mientos de pago que estime procedentes (art. 127.5 RGU).
La liquidacin definitiva tendr lugar cuando se concluya la urba-
nizacin y en todo casos antes de que transcurran 5 aos desde el acuerdo
aprobatorio de la reparcelacin. Tendr exclusivamente efectos econ-
micos y no podr afectar a la titularidad real de los terrenos. La liqui-
dacin definitiva ser redactada por la Administracin y se tramitar y
publicar en la misma forma que el proyecto de reparcelacin (art. 129
RGU). Si con posterioridad a la liquidacin definitiva se produjeran nue-
vas resoluciones administrativas o judiciales, con efecto sobre los intereses
econmicos de los interesados, la ejecucin de las mismas habr de pro-
ducirse en un expediente nuevo y distinto (art. 128.4 RGU).
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2. Procedimiento individualizado
D) Pago y ocupacin
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En consecuencia:
Si con posterioridad a la finalizacin del expediente, una vez levan-
tada el acta de ocupacin e inscritas las fincas o derechos en favor de
la Administracin, aparecieren terceros interesados no tenidos en cuenta
en el expediente, stos conservarn y podrn ejercitar cuantas acciones
personales pudieran corresponderles para percibir el justiprecio o las
indemnizaciones expropiatorias y discutir su cuanta (art. 224.3 LS92).
En el supuesto de que una vez finalizado totalmente el expediente
aparecieren fincas o derechos anteriormente inscritos no tenidos en cuen-
ta, la Administracin expropiante, de oficio o a instancia de parte inte-
resada o del propio Registrador, solicitar de ste que practique la can-
celacin correspondiente. Los titulares de tales fincas o derechos debern
ser compensados por la Administracin expropiante, que formular un
expediente complementario con las correspondientes hojas de aprecio,
tramitndose segn el procedimiento que se haya seguido para el resto
de las fincas, sin perjuicio de que tales titulares puedan ejercitar cualquier
otro tipo de accin que pudiera corresponderles (art. 224.3 LS92). El
artculo 28 del RD 1093/1997 exige, para la cancelacin de las inscrip-
ciones registrales, que lo solicite la Administracin acompaando el docu-
mento justificativo de que los titulares de las fincas o derechos han sido
debidamente compensados.
E) Inscripcin en el Registro
F) La ocupacin directa
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TEMA 7
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LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS
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1. Clases
Ni la LRAU ni la LOTAU establecen una clasificacin expresa de
los Programas o Programas de Actuacin Urbanizadora, si bien podemos
establecer unas clasificaciones desde distintos puntos de vista:
1. Por la forma de gestin.
Por la forma de gestin, los Programas o PAU pueden ser de gestin
directa e indirecta (art. 7.2 LRAU y art. 96.2 LOTAU).
En el rgimen de gestin directa el Urbanizador es la Administracin,
es decir, Urbanizador y Administracin actuante son el mismo sujeto,
siendo la obra e inversiones financiadas 1 con fondos pblicos, y gestio-
nados por rganos o empresas de la Administracin. En la gestin directa
el Urbanizador puede ser el Ayuntamiento u otra Administracin.
La gestin es indirecta cuando la condicin de Urbanizador es adju-
dicada a la iniciativa privada empresarial seleccionada en pblica com-
petencia.
Existen algunas diferencias entre la gestin directa e indirecta en cuan-
to a documentacin, tramitacin, ejecucin y rgimen de garantas, que
se irn exponiendo en su lugar respectivo.
2. Por la clase de suelo que abarca.
Los Programas para actuaciones integradas o actuaciones urbaniza-
doras pueden abarcar suelo urbanizable o suelo urbano.
En el suelo urbanizable el Programa es siempre necesario para poder
urbanizar. En cuanto al suelo urbano, aunque por regla general en esta
clase de suelo la ejecucin del plan se realiza mediante actuaciones ais-
ladas (LRAU) o edificatorias (LOTAU), cabe tambin formular Progra-
mas para el desarrollo de actuaciones integradas o urbanizadoras en suelo
urbano, cuando sea necesario.
Pero la LRAU y la LOTAU adems prevn tambin Programas o
PAU en suelo urbano para actuaciones aisladas o edificatorias.
Los Programas en actuaciones aisladas en suelo urbano estn previstos
en LRAU (art. 74) cuando requieran el desarrollo de obras pblicas de
urbanizacin o como consecuencia de la inclusin de los terrenos en el
Registro Municipal de Solares y edificios a rehabilitar.
1
Obsrvese que se dice financiadas con fondos pblicos, lo que, como veremos
ms adelante, no supone que sean costeadas por la Administracin, sino por los pro-
pietarios.
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2. Contenido
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Documentos
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2. Anteproyecto de urbanizacin.
La LRAU establece el contenido mnimo que debe tener el antepro-
yecto de urbanizacin con el fin de contener los aspectos ms importantes
de la obra de urbanizacin y estimar su coste.
As, debe contener al menos:
La definicin o esquema de la estructura de la urbanizacin a rea-
lizar, con diafragmas descriptivos de aquellos elementos ms significativos
o relevantes para determinar su coste total.
Una memoria de calidades relativa, como mnimo, a las principales
obras y elementos de urbanizacin a ejecutar.
Los recursos disponibles para los abastecimientos bsicos, modo
de obtencin y financiacin.
Las caractersticas bsicas de la red de evacuacin de aguas que
se prev disear, indicando su carcter separativo o no; su capacidad de
drenaje, cubrindola con el potencial aproximado de efluentes a soportar,
tanto pluviales como residuales, ya tengan su origen en el mbito del
Programa o bien en posibles aportes exteriores; punto o puntos de vertido
y calidad de ste, en relacin con su depuracin e impacto ambiental.
Capacidad portante de la red viaria y las directrices para la implan-
tacin de los dems servicios de urbanizacin.
3. Documentos complementarios.
La alternativa tcnica puede ir acompaada de otros instrumentos
de ordenacin y gestin, segn su finalidad, para su tramitacin simul-
tnea:
a) Si no existe ordenacin pormenorizada o se pretende modificar,
la AT debe ir acompaada de una propuesta de planeamiento que com-
plemente la ordenacin urbanstica (PP, PRI y ED).
El Programa requiere una ordenacin pormenorizada que o se fija
en el PG o se requiere para tramitar el Programa que se acompae de
un Plan Parcial, Plan de Reforma Interior o Estudio de Detalle.
Normalmente PP y PRI se tramitan con el Programa, ya que antes
del Programa slo puede formularlo el Ayuntamiento. Despus del Pro-
grama, los particulares slo pueden formular planes de desarrollo, si el
Programa abarca varios sectores y se adjudica el Programa con un PP
o PRI de un sector, y luego el urbanizador adjudicatario del Programa
inicial formula el PP o PRI de otros sectores 5.
5
Artculo 17 RP. PP y PRI pueden abarcar uno o varios sectores.
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1. LRAU
a) Actos preparatorios
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c) Informacin pblica
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Plazos y prrrogas
El plazo es de veinte das contados desde la ltima publicacin del
edicto, es decir, desde la publicacin en el DOGV.
De acuerdo con la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Admi-
nistraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn, modi-
ficada por la Ley 4/1999, el da de la publicacin se excluye, debiendo
contarse desde el da siguiente al de dicha publicacin.
Durante el plazo de informacin pblica se pueden presentar alega-
ciones a la alternativa original o presentar otras alternativas tcnicas en
competencia.
El plazo de veinte das puede prorrogarse si alguien quiere presentar
una AT solicitando la prrroga durante los diez primeros das de esos
veinte de informacin pblica, siempre que lo solicite al Ayuntamiento
comprometindose a presentar una AT sustancialmente diferente y presente
caucin en la cuanta que reglamentariamente se determine (art. 46.3),
caucin que sirve para garantizar la seriedad de ese compromiso.
La prrroga es automtica, se produce por la solicitud sin necesidad
de acuerdo al respecto y, por tanto, la Administracin no puede dene-
garla.
Advirtase que se exige que presente una AT sustancialmente dife-
rente, no bastando una variante de la inicialmente presentada.
Como consecuencia de ello, el plazo para presentar alternativas en
competencia se prorroga veinte das ms adicionales, por lo que el plazo
ser de cuarenta das a contar desde el siguiente al de publicacin del
edicto inicial en DOGV.
Si durante ese plazo quien ha provocado la prrroga no la presenta,
pierde la caucin.
Este plazo de cuarenta das es mximo, por lo que no puede prorro-
garse ms, aunque se presenten ms AT.
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a) Silencio
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b) Aprobacin autonmica
A sensu contrario:
Municipios de menos de 5.000 habitantes si no aportan cdula de
urbanizacin junto al programa.
No obstante, la COPUT puede apreciar que el proyecto puede obtener
la cdula de urbanizacin, porque no altera la ordenacin estructural (en
estos Municipios la cdula la da COPUT), en cuyo caso se limita a expedir
la cdula y dicha expedicin conlleva los efectos de la aprobacin defi-
nitiva.
Si el proyecto no puede obtener la cdula de urbanizacin, porque
altera la ordenacin estructural, el rgano autonmico entra en el fondo
del asunto.
Municipios de 5.000 o ms habitantes si el programa modifica re-
delimita las unidades de ejecucin previstas en PG sin ajustarse a las
reglas que establezca el PG y no adjunta cdula de urbanizacin.
Si se acompaa al programa PP o PRI y no aporta cdula de
urbanizacin.
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k) Formalizacin y compromisos
l) Publicacin
m) Efectos
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n) Procedimiento especial
2. LOTAU
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LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS
b) Requisitos
Son necesarios dos requisitos para aplicar el rgimen de adjudicacin
preferente:
1. Haber presentado una alternativa tcnica de Programa propia
y original.
Quien solicita la adjudicacin preferente tiene que haber presentado
una AT, ya que se exige que se apropia, y adems sta no puede ser
una variante de otra presentada con anterioridad, porque se exige tambin
que sea original. Debe ser, por tanto, la primera presentada que inicia
el procedimiento u otra posterior pero sustancialmente distinta a las ante-
riores.
2. Que se ofrezca a ejecutar en un plazo inferior a tres aos.
Pero no proceder la adjudicacin preferente en aquellos mbitos con-
cretos de actuacin para los que el planeamiento excluya la posibilidad
de aplicar dicho rgimen, por haber reservado los terrenos para la gestin
directa por la Administracin o con el fin de suscitar necesariamente la
competencia entre iniciativas que asuman la realizacin de mejoras espe-
ciales en la urbanizacin o mayores aportaciones al patrimonio municipal
del suelo, para compensar proporcionalmente el mayor y singular apro-
vechamiento de los terrenos.
c) Trmites y adjudicacin
El rgimen de adjudicacin preferente no supone ms modificaciones
en cuanto al procedimiento, que la exposicin al pblico de los estatutos
y acuerdos sociales en el caso de iniciativa de una AIU junto con la AT.
La diferencia estriba en los criterios de adjudicacin. Si una AT se acom-
paa de la peticin de adjudicacin preferente y cumple los requisitos
expuestos tiene preferencia en la adjudicacin respecto a los dems que
pretendan competir con ellos (v. gr., si una AT propone un plazo de eje-
cucin ms breve que el que reclama la adjudicacin preferente, habr que
adjudicarse al que tiene preferencia si asume el plazo de urbanizacin infe-
rior a tres aos, aunque este plazo sea superior al de otra AT).
En el caso de que soliciten varias iniciativas en competencia la adju-
dicacin preferente lo que puede darse cuando proponen mbitos dife-
rentes, pero en parte coincidentes 20 se da preferencia a la que lo pro-
20
Advirtase que no puede darse si el mbito es el mismo, porque como mnimo
han de contar con la colaboracin de ms del 50 por 100 de los propietarios.
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mueva para una sola unidad segn delimitacin establecida por el pla-
neamiento ya previamente vigente, respecto a la que pretenda abarcar
un mbito distinto o mayor.
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A) Castilla y Len
En la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, la gestin mediante
actuaciones integradas se desarrolla mediante el Proyecto de Actuacin
(art. 72.3), instrumento de gestin urbanstica que tiene por objeto esta-
blecer las bases tcnicas y econmicas de las actuaciones integradas,
pudiendo abarcar una o varias unidades de ejecucin completas del mismo
sector (art. 75.1).
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LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS
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B) La Rioja
La Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urba-
nismo, de La Rioja, establece entre los sistemas de actuacin el de con-
cesin de obras urbanizadas (art. 114).
La eleccin del sistema o modificacin del mismo se realiza con la
delimitacin de la unidad de ejecucin (art. 115.2), dndose preferencia
al sistema de compensacin, salvo que, por razones de urgencia o nece-
sidad o para la construccin de viviendas de proteccin pblica, sea con-
veniente cualquier otro sistema (art. 115.1).
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LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS
2. Retribucin
La retribucin del urbanizador puede, tambin en esta Ley, ser en
terrenos edificables y en metlico, si bien en los trminos estipulados
en la concesin (art. 146).
La retribucin en terrenos se efecta mediante reparcelacin, y la
retribucin en metlico mediante cuotas de urbanizacin aprobadas por
la Administracin, quedando sujetos los terrenos al pago de las mismas,
pudiendo ser exigidas, a instancia del urbanizador, por el Ayuntamiento.
Dada la breve regulacin de este sistema, en lo no previsto expre-
samente se remite a las reglas de la reparcelacin (art. 157).
C) Aragn
Previsto el sistema de actuacin directo e indirecto, la Ley 5/1999,
de 25 de marzo, Urbanstica, de Aragn, establece, entre las modalidades
de actuacin indirecta, el sistema de concesin de obra urbanizadora
(art. 120.3).
La eleccin del sistema de actuacin se llevar a cabo en el planea-
miento (general o especial si es suelo urbano, y parcial si es urbanizable)
o, en su caso, con la delimitacin de la unidad de ejecucin. Siempre
que el planeamiento general lo permita y as se prevea en el proyecto
de planeamiento de desarrollo de iniciativa privada, la Administracin
deber fijar el sistema o sistemas de actuacin indirecta propuestos por
los particulares. Siendo propuesta la aplicacin del sistema de compen-
sacin, ser vinculante cuando el proyecto de planeamiento est suscrito
por propietarios que representen ms de la mitad de la superficie de la
unidad o unidades a ejecutar por dicho sistema (arts. 99.3 y 121).
En el sistema de concesin de obra urbanizadora, el urbanizador rea-
liza las obras de urbanizacin y procede a la distribucin de los beneficios
y cargas correspondientes, obteniendo su retribucin conforme a lo con-
venido con el Ayuntamiento (art. 152).
1. Seleccin
En cuanto a la seleccin del urbanizador, la Ley remite a la legislacin
de contratos de las Administraciones Pblicas la capacidad de las empre-
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2. Retribucin
La retribucin del urbanizador puede ser en metlico o en terrenos
edificables segn establezca la concesin. No se prev que los propietarios
puedan oponerse a pagar en terrenos.
La retribucin en terrenos se har efectiva mediante la reparcelacin,
y la retribucin en metlico mediante cuotas de urbanizacin acordadas
entre urbanizador y propietarios o, en su defecto, aprobadas por el Ayun-
tamiento, que habrn de satisfacer los propietarios, quedando sujetos los
terrenos al pago de tales cuotas, como carga real, que figurar en el Pro-
yecto de Reparcelacin. El urbanizador podr solicitar del Ayuntamiento
la exaccin por va de apremio de las cuotas adeudadas por los propie-
tarios.
D) Canarias
Por ltimo, la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenacin del Territorio
de Canarias, entre los sistemas de ejecucin privada prev el de ejecucin
empresarial [art. 96.2.a)].
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LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS
471
AMPARO KONINCKX FRASQUET
472
LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS
BIBLIOGRAFA
ABELA, Jos Manuel: Rgimen Jurdico y Gestin del suelo urbano y urbanizable,
CISS, PRAXIS, 2000.
LPEZ ABARCA, Antonio: La ejecucin del planeamiento urbanstico en la Ley
2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urba-
nstica de Castilla-La Mancha. La gestin directa, El Consultor, nm. 3, 1999.
MERLO FUERTES, Jos Luis, y RIBES ANDREU, Juan: Gua prctica para la redaccin
de Programas para el desarrollo de actuaciones integradas, Coleccin Manuales
de urbanismo, Colegio Territorial de Arquitectos de Valencia, 1998.
PAREJO, Luciano, y BLANC CLAVERO, Francisco: Derecho Urbanstico Valenciano,
2.a ed., Tirant lo Blanc, 1999.
ROMERO SAURA, Fernando, y LORENTE TALLADA, Jos Luis: El Rgimen Urbanstico
de la Comunidad Valenciana, Universidad Politcnica de Valencia, 1996.
473
TEMA 8
LAS ACTUACIONES AISLADAS
EN SUELO URBANO
Jos Manuel MERELO ABELA
LAS ACTUACIONES
JOS MANUEL
AISLADAS
MERELO
EN ABELA
SUELO URBANO
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nstico slo tena que delimitar un suelo urbano que podramos denominar
genrico, en aplicacin de los criterios legales establecidos al efecto.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones
(en adelante, LRSV), por el contrario, regula dos categoras dentro del
suelo urbano, sujetando cada una de ellas a un especfico rgimen jur-
dico-urbanstico, de suerte tal que a partir de dicha Ley los derechos y
deberes urbansticos de los propietarios de suelo dependen de la concreta
categora atribuida a sus terrenos.
Las dos categoras que se definen en la nueva Ley son las de suelo
consolidado por la urbanizacin y suelo sin urbanizacin consolidada.
Debe anticiparse que el suelo consolidado es el que no queda incluido
en mbitos de gestin, como se desprende de los artculos 14 y 28 de
la LRSV, si bien no establece sta los presupuestos o requisitos de cada
categora.
La legislacin urbanstica ha venido considerando preferente la actua-
cin a travs de mbitos de gestin o ejecucin del planeamiento (po-
lgonos o unidades de actuacin del Texto de 1976 o unidades de ejecucin
del Texto de 1992), excepcionndose slo en los supuestos de ejecucin
de sistemas generales o de la realizacin de actuaciones aisladas o asis-
temticas. Es lo cierto, sin embargo, que las dificultades de la gestin
urbanstica o amplias reas de suelo urbano ha hecho que la tcnica de
la delimitacin de polgonos o unidades de actuacin no se haya aplicado
tan generalizadamente como las previsiones legales permitiran suponer.
La falta de aplicacin de la tcnica poligonal en suelo urbano tiene
distinto alcance y consecuencias segn existan o no otras tcnicas de ges-
tin en dicha clase de suelo.
As, bajo el Texto de 1976, en que no exista otra tcnica de reparto
en este suelo, determinaba la imposibilidad de obtener gratuitamente las
dotaciones pblicas no incluidas en los mbitos de gestin y de dar efec-
tividad al principio del justo reparto de los beneficios y las cargas del
planeamiento. Ha de sealarse, sin embargo, que, al amparo de dicho
texto, algunos planes urbansticos disearon tcnicas de gestin que exten-
dieron al suelo urbano no incluido en unidades de ejecucin la aplicacin
de aprovechamientos promediados que, de una u otra forma, repartan
la carga de cesin e igualaban los contenidos urbansticos correspondien-
tes a los propietarios afectados por la ordenacin urbanstica. Estas tc-
nicas, cuando fueron sometidas a control jurisdiccional, corrieron desigual
suerte, pero, en todo caso, merece destacarse, como despus se analizar
con mayor detalle, que el Tribunal Supremo admiti la capacidad del
planeamiento urbanstico (por remisin legal) para delimitar, entre otros
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B) En la legislacin autonmica
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para la conexin del sector con los sistemas generales existentes y para
la ampliacin o refuerzo de stos, en su caso.
Restantes terrenos (no solares) aptos para su uso inmediato con-
forme a las determinaciones del planeamiento.
La concrecin de este supuesto no es fcil, a la luz de la definicin
de solar que acaba de darse y del supuesto que despus se analizar.
Pero es que, adems, la propia previsin del supuesto de terreno no
solar apto para su uso inmediato es contradictoria en s misma, pues segn
el artculo 18.4 el suelo urbano no podr ser destinado a los usos per-
mitidos por el planeamiento hasta haber alcanzado la condicin de solar,
salvo que se garantice la ejecucin simultnea de la urbanizacin. Y no
parece que este ltimo supuesto sea el considerado por la Ley como de
aptitud para su uso inmediato, pues entonces s que no existira diferencia
con el supuesto que a continuacin se seala.
Terrenos que pueden alcanzar esta aptitud (la de su uso inme-
diato) mediante actuaciones aisladas.
Las actuaciones aisladas son precisamente las que tienen, entre otros
posibles objetos, el de completar la urbanizacin de las parcelas de uso
urbano consolidado a fin de que alcancen la condicin de solar, si an
no la tuvieran.
No se advierte en estos criterios de categorizacin contradiccin algu-
na con la normativa estatal bsica.
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1. Derechos
a) Al aprovechamiento urbanstico
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hasta el punto de enlace con las redes generales y viarias que estn en fun-
cionamiento.
3. El incumplimiento del deber de urbanizacin simultneo a la edi-
ficacin comportar la caducidad de la licencia, sin derecho a indemni-
zacin, impidindose el uso de lo edificado, sin perjuicio del derecho de
los terceros adquirentes al resarcimiento de los daos y perjuicios que se
les hubiere irrogado. Asimismo, comportar la prdida de la fianza a que
se refiere el apartado 1.b) de este artculo.
2. Deberes
a) Completar a su costa la urbanizacin precisa para que el terreno
adquiera la condicin de solar
Como se aprecia, este deber posee igual contenido que el correspon-
diente derecho.
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c) Restantes deberes
b) Deber de urbanizar
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Con carcter general, aplicable, por tanto, a todas las clases de suelo,
se establece el derecho a usar, disfrutar y disponer de los terrenos con-
forme a su clasificacin, categorizacin y calificacin a todas las clases
de suelo (art. 58.2).
Entre los deberes que tambin son aplicables a todas las clases de
suelo figuran, aparte del de observar los lmites que imponen las deter-
minaciones medioambientales, de proteccin de los espacios naturales
protegidos y del patrimonio histrico (art. 58.1) los siguientes: destino
del suelo al uso previsto, conservacin de construcciones e instalaciones
(incluyndose las condiciones de salubridad y ornato), levantamiento de
las cargas impuestas por la ordenacin urbanstica, respeto de la legis-
lacin sobre unidad mnima de cultivo o protectora del dominio pblico
y de los planes sectoriales, permitir la realizacin por la Administracin
de actividades necesarias para conservacin del medio y preservacin de
la erosin, y obtencin de las autorizaciones administrativas precisas para
cualquier acto de transformacin o uso del suelo natural o construido
(art. 59).
Pero junto a estos derechos y deberes (algunos de estos ltimos se
destacan innecesariamente, pues el respeto de la legislacin aplicable en
cada caso no precisa ser recordado en el texto urbanstico) en el artcu-
lo 73 se relacionan los especficos del suelo urbano, pudiendo resumirse
su extenso e innecesario por repetitivo en buena parte contenido
en que todo el aprovechamiento lucrativo de la parcela o solar corres-
ponde al propietario, que debe edificar en plazo previo el cumplimiento
del deber de urbanizar o garantizndose la edificacin y urbanizacin
simultneas, por lo que no se plantea problema alguno de compatibilidad
con la normativa estatal bsica.
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Plan (por remisin legal) para delimitar, entre otros extremos, el contenido
normal de la propiedad, basado en la disociacin institucionalizada del dere-
cho clsico del dominio sobre el suelo y el nuevo ius aedificandi que es
definido por el Plan art. 76 y concordantes de la Ley y desde esta pers-
pectiva es notorio que los planes de Urbanismo, en razn del cumplimiento
de sus fines provocan una desigual atribucin de cargas y beneficios entre
los propietarios afectados por la Ordenacin y que prescripcin legal
[art. 3.2.b) y concordantes de la Ley del Suelo] la Administracin urbanstica
ha de arbitrar frmulas que remedien la desigualdad (la justa distribucin
de beneficios y cargas es presupuesto de la cesin obligatoria y gratuita,
arts. 69.1, 83.3 y 87.3 de la Ley y Sentencia citada). En este sentido la Norma
impugnada para el establecimiento de un aprovechamiento tipo por razones
homogneas en el que se cifra el contenido normal de la propiedad equi-
valente al aprovechamiento medio en suelo urbanizable sirviendo de bare-
mo a partir del cual deber efectuarse la redistribucin equitativa de los defec-
tos o excesos habidos en la distribucin de los derechos, cargas, etc., resul-
tantes del planeamiento; tcnica enteradamente legal como la amparada en
las amplias facultades que atribuye al Planeamiento el artculo tercero de
la Ley en orden a la fijacin de zonas, distribucin de cargas e intervencin
en el ejercicio de facultades dominicales.
Por otra parte, la Norma en cuestin est en la lnea que marcan los
preceptos citados, al prever la compensacin del exceso de aprovechamiento
sobre el tipo o norma que el plan atribuye a determinadas parcelas, con
el defecto de aprovechamiento sobre el mismo que corresponde a los solares
de cesin obligatoria, haciendo posible de este modo en ambas parcelas el
derecho de sus titulares al aprovechamiento tipo atribuido en el plan, mate-
rializada, como tcnica de actuacin...
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2. Clases de transferencias
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B) Legislacin autonmica
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a) Transferencias
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b) Reservas
Para el supuesto de cesin de terreno afecto a dotacin pblica, se
prev que el propietario se reserve el aprovechamiento subjetivo corres-
pondiente al terreno cedido para su posterior transferencia.
Tambin podr tener lugar una reserva a favor no del propietario
sino de la Administracin o del Urbanizador pblico o privado, cuando
el terreno dotacional sea adquirido por alguno de stos onerosamente
para su destino pblico.
La reserva se inscribe en el Registro de la Propiedad junto a la trans-
misin de que traiga su causa, y se cancelar cuando se transfiera su
aprovechamiento.
Aclara la ley quiz innecesariamente que no proceder la reserva
cuando el aprovechamiento correspondiente al terreno cedido haya sido
objeto de inmediata transferencia o de reparcelacin, o cuando la adqui-
sicin del terreno dotacional va acompaada por expropiacin conjunta
tasada a un precio medio, con la de otros terrenos con excedentes de
aprovechamiento equivalentes al terreno dotacional pblico. Es decir, que
no procede la reserva cuando el aprovechamiento del terreno cedido se
rentabiliza por el propietario de otro modo.
Como normas especficas, explicables y aplicables en el rgimen de
las actuaciones integradas se dispone que: a) podr oponerse el urba-
nizador a la realizacin de una transferencia con cargo a previa reserva
cuando se pretenda con ello adquirir excedentes de aprovechamientos
radicados en el mbito de la actuacin integrada, y b) el urbanizador
que financie la diferencia entre el aprovechamiento objetivo del mbito
de un Programa y el subjetivo correspondiente a los propietarios del mis-
mo cuando ste sea superior, podr reservarse el aprovechamiento
diferencial.
Se regulan en la Ley los supuestos en que el titular de una reserva
de aprovechamiento puede solicitar su expropiacin (transcurso de un
plazo de tres aos o el menor que pueda resultar de la aplicacin del
artculo 75.1 cinco aos desde la calificacin dotacional).
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LAS ACTUACIONES AISLADAS EN SUELO URBANO
a) Transferencias
b) Reservas
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a) Presupuestos de aplicacin
Son, segn el artculo 108, dos:
a) Tratarse de suelo urbano asistemtico o consolidado (no incluido
en mbito de gestin polgono).
b) Preverse en el planeamiento las reas de reparto y los aprove-
chamientos tipo.
b) Finalidad
La tcnica que nos ocupa tiene como finalidad directa conseguir el
ajuste entre el aprovechamiento susceptible de apropiacin y el aprove-
chamiento real o permitido por el planeamiento, lo que, a su vez, implica
el reparto de cargas y beneficios y la obtencin de dotaciones. Hasta aqu
no se aprecia propiamente peculiaridad alguna en el texto gallego. Sin
embargo, la alusin en el artculo 109 a la finalidad de obtencin de dota-
ciones de carcter privado resulta sencillamente ininteligible. Si se trata
de una dotacin privada no debe, por definicin, ser obtenida por la
Administracin, siendo, por lo dems, evidente que el aprovechamiento
correspondiente a la misma es lucrativo.
c) Instrumentacin
Frente al esquema del texto estatal de 1992 y otras leyes autonmicas,
en la Ley gallega las transferencias se configuran, segn ya se ha anti-
cipado, como operaciones reparcelatorias. De esta configuracin deriva
precisamente su innecesariedad, pues no constituira mecanismo o tcnica
de gestin independiente y distinta de la reparcelacin discontinua y
econmica.
d) Modalidades
Se destaca en el artculo 110 que las transferencias de aprovecha-
miento urbanstico pueden adoptar dos formas o modalidades: reparce-
lacin discontinua o econmica.
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LAS ACTUACIONES AISLADAS EN SUELO URBANO
e) Procedimiento
El artculo 110.2 precisa que la propuesta de reparcelacin (que inclu-
ye la delimitacin de la unidad reparcelable), previa audiencia de los pro-
pietarios afectados, ser definitivamente aprobada por el rgano muni-
cipal competente.
No parece exigirse, dado el tenor literal del precepto, conformidad
de los propietarios afectados, bastando con la mera audiencia. El pro-
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JOS MANUEL MERELO ABELA
f) Efectos
Nada se dice expresamente sobre esta materia, por lo que habra de
estarse al artculo 104 regulador de los efectos del proyecto de repar-
celacin. Ocurre, sin embargo, que estos efectos carecen de aplicabilidad
general a las transferencias, pues la subrogacin real, la afectacin real
y la transmisin de terrenos lucrativos carecen de sus respectivos pre-
supuestos de aplicacin, y la transmisin de terrenos dotacionales, slo
en caso de que la totalidad del aprovechamiento subjetivo dimanante de
la parcela as calificada se transfiera podra producirse.
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LAS ACTUACIONES AISLADAS EN SUELO URBANO
B) Legislacin autonmica
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TEMA 9
GERENCIAS DE URBANISMO
Y EMPRESAS URBANSTICAS
Francesc LLISET BORRELL
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Secretario General del Ayuntamiento de Barcelona
GERENCIAS DEFRANCESC
URBANISMO
LLISET
Y EMPRESAS
BORRELLURBANSTICAS
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GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
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FRANCESC LLISET BORRELL
A) Concepto
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B) Naturaleza jurdica
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C) Clases
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D) Competencias
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E) Procedimiento de constitucin
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F) Rgimen jurdico
1. Personal
2. Patrimonio
3. Actos
Dentro de las materias sobre las que la Gerencia puede dictar actos
administrativos (art. 19 RGU), los Estatutos o Normas de creacin debe-
rn acotar, como competencias, las funciones especficas que correspon-
dan al Gerente.
Tanto en el caso de que la Gerencia sea configurada como un rgano
desconcentrado o como un rgano descentralizado, las normas de crea-
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GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
G) Conclusiones
A) Introduccin
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GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
B) Tipologa
A) Concepto
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E) Clases
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FRANCESC LLISET BORRELL
En el RSCL (art. 102) las Sociedades entre diversos entes locales eran
configuradas como empresas mixtas, como se si tratase de Sociedades
constituidas entre una Corporacin local y sujetos particulares. Esta con-
figuracin distorsiona la realidad, sobre todo en un momento en que se
han instrumentado, por el ordenamiento administrativo, vnculos de coo-
peracin tan importantes como el convenio interadministrativo (arts. 6
y 9 LPAC).
El convenio interadministrativo entre entes locales es, en estos
momentos, no una tcnica relacional semejante al contrato administrativo,
articulado en torno a la relacin Administracin y particulares, sino la
manifestacin de una potestad organizativa que se produce en forma no
slo en la esfera interna o domstica de una Administracin aisladamente
considerada, sino tambin en un mbito administrativo ms amplio (So-
ciedades instrumentales entre un Ayuntamiento y otras Administraciones
pblicas) o, incluso, como manifestacin asociativa en los trminos expre-
sados por el artculo 10 de la Carta Europea de la Autonoma Local.
Por tanto, el convenio interadministrativo es el presupuesto ineludible
para la creacin de organizaciones de gestin conjunta y de base admi-
nistrativa plural. Consecuentemente, el Convenio interadministrativo per-
mite convertir la antigua empresa mixta entre entes locales en una Socie-
dad de entes locales, con capital ntegramente pblico, en forma, por
tanto, de la gestin directa, y ya no de gestin indirecta o mixta. En este
sentido el artculo 6.5 LPAC (en su versin de la Ley 4/1999) que coloca
en plano de igualdad el consorcio y la Sociedad de economa mixta como
modalidades asociativas de Administraciones pblicas con personalidad
jurdica, la primera de Derecho pblico y la segunda de Derecho privado.
El procedimiento de creacin sera, en este caso, el siguiente:
a) Convenio interadministrativo de constitucin de la Sociedad entre
diversas Corporaciones, tal como, por otra parte, prev el artculo 6.5
LRJPAC, con creacin de una Comisin para la redaccin de los Esta-
tutos o encargo de la gestin a uno de los Ayuntamientos.
b) Acuerdo inicial de constitucin de la Sociedad y aprobacin de
los Estatutos por cada Corporacin.
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GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
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GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
1. Junta general
2. Consejo de administracin
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FRANCESC LLISET BORRELL
3. La gerencia
El Gerente se halla vinculado a la empresa por un contrato laboral
de alta direccin, como en el caso de Catalua (art. 222.2 ROAS). Dif-
cilmente puede tener el carcter de funcionario eventual como un Direc-
tor de Servicios, cosa posible, en un organismo autnomo, por la razn
de que en una Sociedad no puede haber funcionarios (sean de carrera
o eventuales).
El Gerente es designado en la forma que determinen los Estatutos
(por designacin de la Junta general, como en el artculo 222.1 del ROAS
de Catalua, o por designacin del Consejo de Administracin).
Las funciones de la Gerencia deben venir establecidas, asimismo, por
los Estatutos de la Sociedad.
4. El secretario
El Secretario de la Junta general ser el de la Corporacin, por coin-
cidir el Pleno con la Junta general. Pero el Secretario del Consejo de
Administracin puede ser cualquier otra persona, bien con el carcter
de Consejero o sin que rena esta cualidad.
Corresponde al Secretario del Consejo de Administracin levantar
las Actas y certificar las actas y los acuerdos de los rganos colegiados
(art. 109 Reglamento del Registro mercantil) al menos a efectos de ins-
cripcin en este Registro.
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GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
1. Personal
2. Bienes
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FRANCESC LLISET BORRELL
3. Financiacin pblica
Las Sociedades de ente local deben realizar, en principio, su actividad
econmica o de servicio pblico con sus recursos propios (capital ms
reservas legales o voluntarias), con los recursos ajenos que obtengan de
prstamos o emprstitos y de los rendimientos de su actividad.
No podrn recibir ayudas o subvenciones del ente local que comporten
ventajas econmicas gratuitas, falseadoras de la competencia, cuando rea-
licen una actividad econmica que no sea servicio pblico (vase, en este
sentido, el ROAS de Catalua).
En este punto y conforme el Derecho comunitario, deber matizarse,
por tanto, segn nos hallemos ante una Sociedad de servicio pblico, que
s podr recibir subvenciones justificadas, y las Sociedades de mercado,
que no podrn recibir ayudas en ningn caso por impedirlo el Derecho
comunitario y el Derecho de la competencia. Las empresas urbansticas
deben ser incluidas, segn hemos venido manteniendo, entre las primeras,
por lo que es natural que reciban subvenciones de capital de la Admi-
nistracin de cobertura al efecto de realizar las inversiones previstas en
el Programa de actuaciones, inversiones y financiacin (PAIF) corres-
pondiente.
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GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
A) Concepto
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FRANCESC LLISET BORRELL
B) Procedimiento de creacin
Una vez determinada, como forma de gestin, la Sociedad de eco-
noma mixta, debe seguirse el procedimiento especfico para la consti-
tucin de sta, que ser distinto segn se trate de una constitucin ex
novo, de la transformacin de una Sociedad de capital exclusivamente pri-
vado o de la transformacin de una Sociedad de capital exclusiva o mayo-
ritariamente pblico.
1. Constitucin ex novo
La fundacin de la Sociedad con participacin de la Corporacin y
aportacin de capitales privados puede optar por alguno de estos dos
procedimientos (art. 104, segundo, RSCL):
566
GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
C) Duracin
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GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
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GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
H) Extincin
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FRANCESC LLISET BORRELL
I) Conclusin
La empresa pblica local, en general, y la empresa urbanstica, en
particular, presentan especiales caractersticas que, por el momento, estn
reguladas en el RSCL y las disposiciones legales posteriores, como la
LBRL, TRRL, LHL y el TRLCAP, y que, en el futuro, sern reguladas
por los diferentes Reglamentos autnomos de servicios locales. El Regla-
mento de obras, actividades y servicios de los entes locales de Catalua
constituye el primer paso de una fragmentacin normativa futura en esta
materia, que no podr ser tan grande, sin embargo, en la medida en que
habr de ceirse a la normativa bsica de la LBRL, TRRL, LHL y el
TRLCAP.
Las escasas novedades sustanciales establecidas, al respecto, por la
legislacin urbanstica no justifican la existencia de una normativa especial
que trate de singularizar las empresas urbansticas respecto de la regu-
lacin general de las empresas pblicas locales, autonmicas o estatales.
572
TEMA 10
CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN.
LAS ENTIDADES URBANSTICAS
DE CONSERVACIN
Federico ROMERO HERNNDEZ
Secretario General del Ayuntamiento de Mlaga
Profesor Titular de Derecho Administrativo
de la Universidad de Mlaga
CONSERVACIN
FEDERICO ROMERO
DE LA URBANIZACIN
HERNNDEZ
573
FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
A) Cuestiones previas
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CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
575
FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
1. Aproximacin a su naturaleza
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CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
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FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
rencia, esto es, el artculo 105, prrafo 2.o, apartado c), del TRLS de
1992, slo se haca de forma indirecta y respecto de la futura conservacin,
al hablar de los documentos del planeamiento y como un dato a tener
en cuenta en las urbanizaciones de iniciativa particular con carcter mera-
mente previsor. Era, pues, se el escaso respaldo que, al nivel del indicado
rango formal de una ley, exista en la legislacin urbanstica estatal, ya
que tampoco qued ampliado en el artculo 19, prrafo 1, de la actual
Ley Urbanstica 6/1998.
Ha sido la legislacin urbanstica autonmica la que, en el ejercicio
de sus competencias, ha venido a prestar la necesaria cobertura de lega-
lidad formal. Dicha cobertura se ha producido, sin embargo, de forma
desigual en la indicada legislacin territorial. As, en el artculo 251.1
del TRU de Catalua (Decreto Legislativo 1/1990) se configura como
un genrico deber de los propietarios de urbanizaciones de iniciativa
particular. En similares o parecidos trminos, el artculo 224.1 de la
LFOTU de Navarra (Ley 10/1994) y el artculo 184.1 de la Ley Urbanstica
de Aragn (Ley 5/1999). Finalmente, tambin, el artculo 67.2 de la Ley
Urbanstica de Castilla y Len (Ley 5/1999), que resalta los aspectos que,
tanto como deber como derecho, comporta la obligacin de conservar.
En la legislacin autonmica, que sigue las pautas iniciadas por la
Ley 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanstica de Valencia, el carc-
ter excepcional de la imposicin del deber de conservar las obras pblicas
municipales, con respecto al general de la Administracin, es ms con-
tundente. As queda expresamente dicho en el artculo 79.1, sin perjuicio
de que la Disposicin Transitoria dcima de la misma Ley conserva la
situacin jurdica en que estuvieren las EUC anteriores a la propia Ley
autonmica, o para resolver los problemas de conservacin de las urba-
nizaciones clandestinas.
Este deber genrico de la Administracin encuentra asimismo excep-
ciones muy concretas en la Ley de Ordenacin del Territorio y Actividad
Urbanstica de Castilla-La Mancha (Ley 2/1998), respecto de actuaciones
urbanizadoras autnomas de uso turstico o residencial de baja densidad
que establece entre 10 a 25 viviendas por unidad de actuacin y carc-
ter aislado, as como el supuesto de complejos industriales o terciarios
de similar carcter y siempre a travs del obligado cauce institucional
de la creacin de las EUC en el momento de la recepcin definitiva de
las obras de urbanizacin. Esta excepcin es ms aparente que real, sin
embargo, en la Ley de Ordenacin Territorial de Canarias (Ley 9/1999),
en cuanto que la amplitud de los trminos de su artculo 151 con refe-
rencia a los supuestos de asuncin voluntaria de la obligacin de con-
servar, o de carcter forzoso, por imposicin del planeamiento, aproxima
578
CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
579
FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
4
Conforme a la definicin dada en nuestro libro Las Entidades Urbansticas Colabo-
radoras de Conservacin, Ed. Montecorvo, Madrid, 1987, p. 68.
580
CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
B) Clasificacin
1. Por su obligatoriedad
581
FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
582
CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
b) Voluntarias
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FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
a) Por transformacin
584
CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
3. Por su duracin
a) Transitorias
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FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
b) Permanentes
1. El elemento subjetivo
586
CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
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FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
2. El elemento objetivo
1. Prembulo
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CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
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FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
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CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
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FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
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CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
a) Los Estatutos
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FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
b) La inscripcin
a) Solicitud de inscripcin
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CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
b) Documentacin
595
FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
e) Los libros
f) Efectos de la inscripcin
596
TEMA 11
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TOMS QUINTANA LPEZ
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PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN Y GESTIN
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TOMS QUINTANA LPEZ
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PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN Y GESTIN
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TOMS QUINTANA LPEZ
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PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN Y GESTIN
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PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN Y GESTIN
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TOMS QUINTANA LPEZ
B) El derecho de superficie
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PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN Y GESTIN
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TOMS QUINTANA LPEZ
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PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN Y GESTIN
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PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN Y GESTIN
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PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN Y GESTIN
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TOMS QUINTANA LPEZ
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TEMA 12
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JULIO CASTELAO RODRGUEZ
I. CUESTIONES CONCEPTUALES 1
626
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
627
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
B) Concepto
628
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
1991. En dicha obra, en su p. 87, se citan como STS de esta misma lnea jurisprudencial
las de 25 de julio de 1989 (Ar. 6144), 25 de septiembre de 1989 (Ar. 6695), 29 de septiembre
de 1989 (Ar. 6173), 26 de diciembre de 1989 (Ar. 9833), 4 de enero de 1990 (Ar. 320),
30 de enero de 1990 (Ar. 359), 27 de abril de 1990 (Ar. 3648) y 17 de abril de 1990
(Ar. 3649).
629
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
630
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
... hoy y pese a la expresa diccin del artculo 33.1 del nuevo texto refundido,
la licencia urbanstica sigue siendo un acto declarativo de derechos: adquirido
el derecho al aprovechamiento urbanstico, la solicitud conforme a derecho
de una licencia ajustada a la ordenacin urbanstica y al aprovechamiento
que corresponde al solicitante implica que debe necesariamente ser
otorgada aqulla.
631
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
C) Naturaleza jurdica
1. Especificidad
2. Carcter previo
632
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
633
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
4. Carcter reglado
Las licencias, segn prev el supletorio artculo 178.2 LS76 (art. 242.3
LS92):
6
Vid. Expropiacin forzosa y supuestos expropiatrios en la Ley 8/1990, de 25 de
julio..., Documentacin Administrativa, nm. 222, abril-junio 1990.
634
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
... se otorgarn de acuerdo con las previsiones de esta Ley [de la legis-
lacin] y de los planes....
635
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
5. Carcter no excluyente
636
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
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JULIO CASTELAO RODRGUEZ
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JULIO CASTELAO RODRGUEZ
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LAS LICENCIAS URBANSTICAS
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JULIO CASTELAO RODRGUEZ
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LAS LICENCIAS URBANSTICAS
647
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
... las prohibiciones del artculo 60 [LS76] que nos ocupa estn regladas
en orden a no perpetuar los edificios que hayan resultado disconformes
con un nuevo planeamiento, cualquiera que sea la causa de ello, sin per-
juicio de que en tanto llega su desaparicin puedan seguir siendo usados
y mantenidos en estado de servir a su destino....
648
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
649
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
650
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
651
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
652
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
G) Procedimiento de otorgamiento
Segn el artculo 9.1.5.o RS el procedimiento de otorgamiento o dene-
gacin de licencias deber concluir en el plazo de uno o dos meses, segn
el tipo de expediente de que se trate. Asimismo, el propio precepto, en
su prrafo primero, aclara que el procedimiento regulado en el mismo slo
se utilizar cuando no exista otro especialmente ordenado por disposicin
de superior o igual jerarqua. Lo que se resalta, dado el progresivamente
creciente nmero de leyes autonmicas que regulan el procedimiento en
esta materia, desplazando lo dispuesto por el RS que, no obstante, se
seguir aqu como procedimiento comn.
Varias Comunidades Autnomas han regulado el procedimiento de
otorgamiento de licencias. Slo a efectos de recoger la referencia de las
ms significativas se enuncian a continuacin las siguientes:
Aragn: Artculo 175 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, urbanstica.
Baleares: Artculos 3 a 9 de la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Dis-
ciplina Urbanstica.
Canarias: Artculo 166.5 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo,
por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin
del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.
653
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
1. Iniciacin
a) Consulta previa
654
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
b) Requisitos de la solicitud
655
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
La STS de 5 de junio de 1987 afirma que las obras menores son las
que no afectan a la estructura 24 o a los elementos sustentantes de un
inmueble.
Siguiendo esta lnea argumental diferenciadora de la Jurisprudencia
se puede afirmar que son obras mayores:
Las edificaciones de nueva planta siempre que precisen de pro-
yecto arquitectnico (SSTS de 27 de diciembre de 1989
Ar. 9841, de 21 de noviembre de 1974 y de 2 de enero de
1979).
Las que afectan a la estructura (STS de 21 de febrero de 1984,
Ar. 1083).
Construccin de cocheras (STS de 11 de febrero de 1985).
Movimientos de tierras (SSTS de 21 de junio de 1985 y de 5 de
junio de 1987).
23
Vase STS de 2 de noviembre de 1982 segn la cual la distincin entre obras
mayores y menores es a los solos efectos de diversidad de plazos para el silencio admi-
nistrativo.
24
En la Ley de Ordenacin de la Edificacin se puede encontrar una peculiar refe-
rencia que no es tal a las obras menores con la terminologa de la citada STS de
21 de febrero de 1984, en el artculo 2.2.a).
656
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
d) Tasas e Impuestos
657
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
Este Impuesto, al igual que ocurre, como se ha indicado con las tasas,
podr ser exigido en rgimen de autoliquidacin (art. 104.3 LHL).
El artculo 103.1 LHL, en su redaccin actual, operada por la
Ley 50/1998, de 30 de diciembre, ha quedado redactado como sigue:
1. La base imponible del impuesto est constituida por el coste real
y efectivo de la construccin, instalacin u obra, del que no forman parte,
en ningn caso, el Impuesto sobre el Valor Aadido y dems impuestos
anlogos propios de regmenes especiales, ni tampoco las tasas, precios
pblicos y dems prestaciones patrimoniales de carcter pblico local rela-
cionadas con dichas construcciones, instalaciones u obras.
658
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
2. Instruccin
a) Regla general
659
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
das 27 que se les dirijan (art. 299 LS92, declarado vigente por la LrS98,
salvo una matizacin de la STC 61/1997).
c) Informes
Como todo expediente que se tramita en las oficinas municipales debe
informar el Jefe de la Dependencia a la que corresponde tramitarlos...
(art. 172.1 ROF).
Si la complejidad de las oficinas municipales permitiera que existiera
un Servicio de Arquitectura, Ingeniera o Urbanismo (o denominacin
similar), a l correspondera emitir el informe al que se refiere el todava
vigente RF, en cuyo artculo 248.3 se prev que a dichos servicios com-
pete:
Fiscalizar la edificacin privada con arreglo a las Ordenanzas y a la
legislacin general e informar los expedientes de licencias para la cons-
truccin y reforma de edificios, ya sean de uso pblico o privado, con el
fin de conseguir el ms perfecto y armnico desarrollo urbano.
660
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
Segn el artculo 9.1.2.o RS, una vez recibida en las oficinas muni-
cipales la solicitud de licencia y en el plazo de cinco das siguientes a
la fecha del registro, se remitirn los duplicados de los proyectos tcnicos
presentados por el peticionario a los Organismos que, segn el artcu-
lo 9.1.1.o RS, deban informarlos. Estos informes, por la perentoriedad
de los plazos de la resolucin de este tipo de expedientes, deben remitirse
a la Corporacin diez das antes, al menos, de la fecha en que el expe-
diente deba concluir (uno o dos meses, segn los casos). Transcurrido
este plazo sin haberse recibido dicho informe, se entender que ste ha
sido favorable (segn prev el art. 9.1.3.o RS).
Estos informes no son vinculantes; pero determinan la responsabilidad
del facultativo que hubiera informado favorablemente el proyecto que
acompaara a la solicitud de una licencia urbanstica cuyo contenido
sea manifiestamente constitutivo de una infraccin urbanstica grave
(art. 228.3 LS76; art. 264.2 LS92).
Segn el artculo 123.1 ROF, las Comisiones Informativas tienen por
funcin el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser
sometidos a la decisin del Pleno y de la Comisin de Gobierno cuando
sta acta con competencias delegadas por el Pleno.
28
Tngase en cuenta el carcter de competencia propia de las Diputaciones Pro-
vinciales de la asistencia y la cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los Munici-
pios... [art. 36.1.b LBL].
29
Se prev este informe con carcter general en la Ley Foral Navarra de Medidas
de Intervencin en Materia de Suelo y Vivienda (art. 5.1). Actualmente, Ley Foral
Navarra 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
661
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
No obstante,
... igualmente informarn asuntos de la competencia propia de la Comi-
sin de Gobierno y del Alcalde o Presidente que les sean sometidos, por
expresa decisin de aqullos (art. 123.2 ROF).
3. Terminacin
a) Resolucin favorable 30
a) Legislacin aplicable
662
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
b) Resolucin denegatoria
663
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
c) Declaracin de inadmisibilidad
664
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
Se solicita la licencia.
Transcurre el plazo de otorgamiento y el solicitante desconoce que
se ha producido resolucin expresa desestimatoria.
El solicitante de la licencia comienza las obras, en la creencia de
que le ampara el silencio positivo. Las obras son ilegales y son
paralizadas.
El solicitante recurre la paralizacin de las obras y alega el otor-
gamiento de la licencia por silencio positivo.
La Administracin actuante le comunica haber resuelto expresa-
mente y desestimado el otorgamiento de la licencia; que ha inten-
tado infructuosamente notificar dicha resolucin y, por tanto, se
enerva ex artculo 58.4 de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modi-
ficacin de la Ley 30/1992, el nacimiento del acto presunto.
Otra cosa sera si la Administracin hubiera resuelto expresamente
en sentido desestimatorio, pero tardamente. En este caso, s habra naci-
do un acto presunto. Y en el caso de que dicho acto fuese ilegal, dicha
ilegalidad debera subsanarse mediante la revisin de oficio y en su
caso a abonar la eventual indemnizacin al perjudicado por tal actua-
cin administrativa.
El artculo 242.6 LS92 (vigente conforme a la DD nica, 3 LrS98),
no obstante, declara que en ningn caso se entendern concedidas por
silencio administrativo licencias en contra de la legislacin o del planea-
miento urbanstico, por lo que reiteradamente la jurisprudencia ha decla-
rado que no puede obtenerse por silencio lo que legalmente no sea otor-
gable por resolucin expresa (STS de 6 de junio de 1988). Y siendo esto
as, no faltan decisiones judiciales que, ante la licencia obtenida por silen-
cio que vulnera el ordenamiento urbanstico, amparan que pueda pro-
ducirse una resolucin del Ayuntamiento negando validez a la licencia
presunta 34.
As, el TS dice que:
Si bien con carcter general pudiera predicarse que por equivaler el
silencio positivo a la autorizacin omitida y ser, en consecuencia, un ver-
dadero acto administrativo, le est vedado a la Administracin, al igual
que si de un acto expreso se tratase, producir uno de esta clase en con-
tradiccin con l sin acudir a ninguno de los procedimientos de revisin
de oficio, esta interdiccin slo puede entenderse operante cuando el silen-
cio positivo efectivamente se haya producido, es decir, tanto por la con-
currencia de sus requisitos formales, como por la de los de carcter sus-
34
Puede verse Mariano DAZ GMEZ, El silencio administrativo positivo en la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y su incidencia en los actos de gestin y control urbansticos,
Ed. Dykinson, 1994.
665
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
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LAS LICENCIAS URBANSTICAS
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JULIO CASTELAO RODRGUEZ
Parcelaciones,
Obras mayores, e
Implantacin de nuevas industrias.
Este procedimiento, en efecto, consiste en que el solicitante de la
licencia, para considerarla otorgada por silencio positivo, deber:
1.o Acudir a la Comisin Provincial de Urbanismo denunciando el
transcurso de los dos meses en los que debera haber resuelto la solicitud
la Administracin municipal, ms el tiempo de subsanacin de deficien-
cias durante el que, en su caso, se hubiera paralizado el plazo de tra-
mitacin de la solicitud. No obstante, la legislacin autonmica que, de
manera creciente, se est produciendo, no contempla la exigencia de este
trmite 37.
2.o Esperar durante un mes desde la presentacin de dicha denuncia
la resolucin de la Comisin Provincial de Urbanismo 38 y si en este plazo
no se pronunciase, considerar otorgada la licencia por silencio positivo, si se
siguiera este procedimiento en decadencia.
Todo ello, teniendo en cuenta la creciente inaplicabilidad por desplazamiento
de este procedimiento general del RS.
Sobre la vigencia de este Reglamento de Servicios de las Entidades Locales,
debe tenerse en cuenta lo prevenido en la Disposicin Adicional primera de
la Ley 4/1999, de 13 de enero, segn la cual se establecen diversos plazos para
la adecuacin de los distintos procedimientos a las previsiones de la LAP. No
obstante, la Disposicin Transitoria primera de la citada Ley 4/1999 dispone:
668
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
c) Terminacin anormal
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JULIO CASTELAO RODRGUEZ
Desistimiento
Una vez iniciado el procedimiento para el otorgamiento de una licen-
cia urbanstica, nada se opone a que el solicitante de ella desista de con-
tinuar el mismo, lo que determina la conclusin del expediente.
Caducidad. La especial importancia de esta cuestin obliga a dedi-
car a ella un epgrafe especfico.
670
LAS LICENCIAS URBANSTICAS
Segn esta misma Ley, el plazo para concluir las obras autorizadas
no debe superar los veinticuatro meses (art. 8.1).
No obstante la Jurisprudencia anteriormente indicada, parece nece-
sario dejar constancia de que la legislacin autonmica reguladora de
esta materia que ha ido apareciendo en los ltimos aos se muestra deci-
dida y expresamente inclinada a atribuir el carcter automtico de la cadu-
cidad de la licencia por el simple transcurso de determinados plazos, siem-
pre que se haya producido incumplimiento en materia de plazos por el
titular de la licencia (o de otro tipo de determinaciones relevantes de
la misma).
En este sentido puede verse el artculo 17 de la Ley madrilea 4/1984,
de 10 de febrero, de medidas de disciplina urbanstica, que prev una
caducidad automtica para el caso de que la ejecucin de las obras ampa-
radas en una licencia no hubiere comenzado dentro de los seis meses
siguientes a la fecha de su otorgamiento....
Con mayor rotundidad, si cabe, se expresa el artculo 66.3.b) de la
Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad
Urbanstica de Castilla-La Mancha, que establece que las licencias cadu-
carn: ... b) Por el transcurso del plazo en ellas otorgado y, en su caso,
de sus prrrogas, sin necesidad de trmite o declaracin administrativa algu-
na. No obstante, el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el
que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Terri-
torio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, en su artculo 169.3
vuelve a la posicin de que la declaracin de la caducidad deber hacerse
previa audiencia de interesado.
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no lleva a ninguna parte 56. Cundo una obra comienza a dejar de tener
excepcional inters pblico y es necesaria licencia municipal para su eje-
cucin?.
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4.a Defensa...
13.a Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad
econmica.
20.a ... aeropuertos de inters general...
21.a Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el terri-
torio de ms de una Comunidad Autnoma...
22.a ... aprovechamientos hidrulicos... autorizacin de las instalacio-
nes elctricas...
23.a ... proteccin del medio ambiente.
24.a Obras Pblicas de inters general o cuya realizacin afecta a ms
de una Comunidad Autnoma.
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LAS LICENCIAS URBANSTICAS
... por lo que se resuelva en cuanto a dichas obras por un ente local que
en tal sentido se atribuya facultades decisorias para la ejecucin de la obra
en cuestin, sin perjuicio, claro est, de las que a aqul correspondan, a
tenor de lo dispuesto en los nmeros 2 y 3 del artculo 180 de la Ley del
Suelo....
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TEMA 13
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA
EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
Jos Vicente FERRANDO CORELL
Dr. Arquitecto
Profesor de la Escuela Superior de Arquitectura
en la Universidad de Valencia
RDENES DE EJECUCIN
JOS VICENTE
Y RUINA
FERRANDO
EN LA LEGISLACIN
CORELL URBANSTICA
I. INTRODUCCIN
El hecho ruinoso en la edificacin ha merecido especial atencin des-
de que la sociedad se estructur sobre soportes jurdicos, que posibilitaran
las reglas de la relacin entre sus miembros.
Ya en la sociedad romana se planteaban cuestiones referentes a la
materia que nos ocupa. El Digesto de JUSTINIANO debi dar respuesta de
forma clara a todas ellas.
695
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
696
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
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JOS VICENTE FERRANDO CORELL
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RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
699
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
IV. CONCEPTO
700
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
701
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
A) Clases de ruina
Atendiendo al procedimiento administrativo de resolucin del expe-
diente, podemos clasificar la ruina como Ordinaria e Inminente.
La ruina Ordinaria presenta la particularidad fundamental de resol-
verse a travs de un procedimiento reglado donde se da cita a todos los
interesados para que puedan defender sus intereses. No entramos, por
el momento, en mayores disquisiciones al respecto.
A este procedimiento competen los tres supuestos tipos de ruina,
generalmente aceptados bajo la nomenclatura de ruina econmica, ruina
tcnica y ruina urbanstica, as como el supuesto no calificado que recoge
la normativa autonmica ya reseada.
Se consideran subsumibles en el procedimiento ordinario o normal
de ruina porque el cauce de resolucin significa un procedimiento con-
tradictorio. Desestima la urgencia en su resolucin porque el riesgo de
derrumbamiento no se presume inminente.
La ruina inminente, de otra parte, deriva de la necesidad de evitar
el riesgo o peligro prximo que parece suponer el edificio en cuanto a
la seguridad de la poblacin o salvaguarda de los bienes de cualquier
otra ndole.
Este procedimiento, por tal causa, es sumario y de ah que se obvien
los trmites que sera obligatorios cumplirlos en caso contrario.
As no est obligada la autoridad a dar cita a los interesados, aunque
ello no es bice para que los mismos se personen en el inmueble y recaben
datos y elementos de juicio por si hubiere que reclamar la restitucin
de sus derechos.
A tal efecto, traemos a colacin la Sentencia del TS, de 8 de febrero
de 1993, en la que en su Fundamento de Derecho tercero, expone que:
... la situacin de ruina inminente implica, por una parte, una situacin
de deterioro fsico del inmueble o construccin, afectante de tal modo a
su seguridad que determine verdaderamente urgencia en su demolicin,
y por otra, la existencia de un peligro actual y real para las personas o
las cosas que tambin la determina. Pues bien..., del informe municipal
antes aludido no parece que la edificacin litigiosa se hallase en la situacin
de deterioro fsico que define la ruina inminente, ni tampoco que existiese
el peligro para personas y cosas antes referido.
702
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
1. Carcter circunstancial
703
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
Llevando esta lnea argumental hasta sus ltimos extremos, cabe citar
la Sentencia del TS, de 13 de febrero de 1963, cuando estima que si duran-
te la tramitacin del expediente se hunde el edificio afectado, procede
la conclusin de dicho expediente.
Toda vez que no puede dejarse de certificar como ruina algo que
lo est, tal como se deriva de la doctrina y jurisprudencia existente al
respecto, las causas que puedan conducir al estado ruinoso, slo tienen
su valor convincente en el procedimiento administrativo, cuando se esti-
man para conocer las posibles obras de reparacin, su montante econ-
mico y el posibilismo de las obras, dada la situacin urbanstica que pre-
senta.
La argumentacin, en va administrativa, fundada en la situacin cul-
posa por negligencia o desidia o mal uso del bien por alguna de las partes
interesadas no puede tener cabida, toda vez que se trata de la constatacin
objetiva de un hecho.
En otra va jurisdiccional podra, en su caso, prosperar. La jurispru-
dencia es reiterativa en este aspecto. As, entre otras muchas, la Sentencia
del TS, de 18 de abril de 1994, que dice:
La declaracin formal de ruina no hace ms que proclamar, o reconocer
una situacin puramente de hecho, meramente objetiva, independientemente
704
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
705
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
1. Ruina econmica
706
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
supere el 50 por 100 del valor actual del edificio que se somete a estudio.
A ello ha de aadirse que el suelo no interviene en el clculo de los
valores que se comparan.
Esta matizacin, recogida explcitamente en la mayor parte de las
legislaciones autonmicas, proviene del TR de la Ley del Suelo de 1992,
que, a su vez, recogi en su redaccin la doctrina y la jurisprudencia del
Tribunal Supremo vertida hasta entonces, surgida en tal sentido.
El problema a resolver se centra en la comparacin de estos dos mon-
tantes econmicos, si bien la cuestin se traslada a la comprensin de
los captulos que componen cada uno de ellos y su consideracin.
Es criterio doctrinal y jurisprudencial que por valor actual debe enten-
derse el que posee una edificacin de similares caractersticas fsicas y
funcionales que las que posee el edificio en estudio, afectado de una
depreciacin propia de la edad del edificio y del uso que se le ha dado,
todo ello sin considerar el valor del suelo.
A este valor se le conoce como valor de reemplazamiento o valor
de reposicin as definido en las normas administrativas.
A este respecto se pronuncia la jurisprudencia de forma reiterada.
As, la Sentencia del TS de 8 de junio de 1983 considera el siguiente
razonamiento como vlido:
... la obtencin del valor real del edificio, ha seguido el criterio de aplicar
a la superficie total construida, el precio del metro cuadrado que resultara
si tuviese que construirse en la actualidad, para aplicar despus unos ndices
correctores de depreciacin en funcin del estado de conservacin y de su
estado o perodo de vida...
707
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
2. Ruina tcnica
708
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
b) Agotamiento generalizado
709
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
c) Ruina urbanstica
El tercero de los supuestos que queda subsumido en buena parte de
las legislaciones autonmicas es el que responde a la llamada ruina urba-
nstica.
De igual modo, la doctrina y jurisprudencia existentes hasta la fecha
permanecen con plena vigencia en la situacin legislativa actual.
As pues, para que pueda resolverse la existencia de ruina en la edi-
ficacin bajo el supuesto de ruina urbanstica, han de conjugarse las cir-
cunstancias de existencia de dao fsico sobre el inmueble que superen
las de simple reparacin, que el edificio se halle fuera de ordenacin
y se precise resolver el planeamiento, que no puedan autorizarse las obras
que se pretenden realizar.
En este sentido, la Sentencia del TS de 22 de diciembre de 1973.
Ha de hacerse hincapi en que la disconformidad con el planeamiento
ha de ser actual, no futura, tal como recoge en sus consideraciones la
Sentencia del TS de 25 de marzo de 1982, entre otras, que dice:
710
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
... por ser la ruina urbanstica la que ms se aleja del verdadero concepto
primitivo y originario de la ruina propiamente dicha, es menester ponderar
adecuadamente... que la disconformidad con la ordenacin urbanstica ha
de ser efectiva y actual, no futura..., que aconseje ahora la demolicin...
711
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
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RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
V. PROCEDIMIENTO DE DECLARACIN
A) Procedimiento ordinario
713
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
Instruccin:
Inmediatamente recibida la solicitud de incoacin del expediente de
ruina, ya sea de oficio o a instancia de parte, el Alcalde dispondr la
citacin de los interesados y la formacin de un dictamen tcnico, ya
que, al tratarse de un procedimiento contradictorio, precisa de estos dos
elementos bsicos.
En estos dos elementos de audiencia y prueba es donde se pueden
producir los mayores conflictos jurisdiccionales.
a) Audiencia:
Puesto que todos los interesados lo son por tener algn derecho real
que defender en el procedimiento, caso de no ser citado en el mismo,
en tiempo y forma, podra privrsele del derecho que le asiste y, por
tanto, producirle indefensin.
No obstante, si bien la indefensin puede generar la nulidad de la
resolucin recurrida, puede no tenerse en cuenta, por economa procesal,
si cumpliendo el trmite de audiencia se volviera a dictar la misma reso-
lucin.
b) La prueba:
Si bien la prueba puede hacerse por instrumentos, por confesin, por
inspeccin personal del juez, por peritos, por testigos y por presunciones,
a decir del Cdigo Civil, en el caso que nos ocupa presenta especial rele-
vancia el caso del perito.
714
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
715
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
Iniciacin:
Su inicio puede arrancar desde el mismo instante de la solicitud de
incoacin de expediente, o bien en cualquier otro de la resolucin del
expediente en va ordinaria, toda vez que la ruina tiene carcter evolutivo
y siempre se debe a una situacin de hecho.
Por causas propias del estado fsico del inmueble y la potencial peli-
grosidad que se presume inminente, se hace obvio la necesidad de some-
terse su estudio a un procedimiento sumario, breve, lo cual conduce a
evitar trmites.
Entre los trmites que no han de consumirse se encuentra la audiencia
de los interesados. No cabe, pues, denunciar indefensin en los propios
intereses a causa de no ser citados en el procedimiento, porque la inmi-
nencia del suceso justifica tal actuacin.
716
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
717
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
BIBLIOGRAFA BSICA
FERRANDO CORELL, Jos V.: Edificios ruinosos. Supuestos de declaracin y pro-
cedimiento, 3.a edicin, Ed. Civitas, S. A., 1994.
GARCA DE ENTERRA, E., y PAREJO ALFONSO, L.: Lecciones de Derecho urbanstico,
2.a edicin, Ed. Civitas, S. A., 1981.
GONZLEZ PREZ, Jess: Comentarios a la Ley del Suelo, 6.a edicin, Ed. Civitas,
S. A., 1993.
ROCA ROCA, Eduardo: El expediente contradictorio de ruina, 2.a edicin, Ed. San-
tillana, col. La Toga, 1966.
718
TEMA 14
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
Jos Mario CORELLA MONEDERO
PROTECCIN
JOS MARIO
DE LA
CORELLA
LEGALIDAD
MONEDERO
URBANSTICA
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
A) Planteamiento
720
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
721
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
Los artculos 225 TR76 y 261.2 TR92 2 preceptan que las infracciones
urbansticas llevarn consigo:
a) La imposicin de sanciones a los responsables.
b) La obligacin del resarcimiento de daos e indemnizacin de per-
juicios a cargo de los mismos.
c) La adopcin de las medidas de restauracin del orden urbanstico
vulnerado (orden jurdico infringido y realidad fsica alterada o trans-
formada, en la expresin del art. 51 RDU).
d) La iniciacin de los procedimientos de suspensin y anulacin
de los actos administrativos en los que presuntamente pudiera ampararse
la actuacin ilegal [art. 51.1.b) RDU].
Hay que destacar cmo, para los autores del Reglamento, la restau-
racin del orden urbanstico vulnerado es la accin prioritaria que debe
adoptarse frente a las infracciones urbansticas (la colocan como apartado
primero dentro del art. 51). En la legislacin de las Comunidades Aut-
nomas, el precepto reglamentario se eleva a categora de Ley, como, por
ejemplo, en el artculo 39 de la L. 4/1984 de la Comunidad Autnoma
de Madrid.
722
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
723
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
tculo 184 TR76 que habla de suspensin de las obras por el Gobernador
civil (hoy Subdelegado del Gobierno) 3.
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
3. Procedimiento sancionador
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
Los artculos 188 TR76 y 255 TR92 establecen que los actos de edi-
ficacin o uso de suelo precisados de licencia, que se realicen sin ella
o sin orden de ejecucin, sobre terrenos calificados en el planeamiento
como zonas verdes o espacios libres (el TR92 aade suelo no urbanizable
protegido), seguirn el rgimen general, con la particularidad de que no
es aplicable el plazo de cuatro aos de prescripcin a que antes nos
referamos.
Por otro lado, las licencias u rdenes de ejecucin que se otorgaren
con infraccin de la zonificacin o uso urbanstico de las zonas verdes
o espacios libres previstos en los planes sern nulas de pleno derecho.
Si las obras estn en curso de ejecucin y sin licencia, se procede
como se ha sealado antes sin que tampoco entre a jugar el plazo de
cuatro aos derivado de la prescripcin de la infraccin. Si las obras estn
728
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
amparadas por una licencia ilegal, dado que esos actos administrativos
son, en este caso, nulos de pleno derecho, no son convalidables por el
transcurso del tiempo (quod ab initio vitiosum est, non potest tractu tem-
poris convalescere), se pueden anular en cualquier momento (la jurispru-
dencia del TS lo afirma con carcter general) y los actos realizados a
su amparo quedarn sin cobertura formal. Las infracciones urbansticas
en este caso no tendran plazo de prescripcin y se deberan adoptar las
medidas de demolicin o expropiacin previstas en la legislacin una vez
adoptado el acuerdo de nulidad.
A) Infraccin urbanstica
1. Concepto 4
2. Clases
729
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
a) Graves y leves
b) Materiales y formales
730
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
c) Manifiestas y ocultas
Se deduce esta clasificacin (y tiene efectos en la aplicacin de las
normas sobre reconstitucin del orden urbanstico infringido) de los ar-
tculos 186, 187 y 228 TR76 y 253, 254 y 264 TR92 y, como hemos visto,
la E. de M. de la Ley 19/1975 la aplica para estimar que esa reconstitucin
procede cuando la infraccin adems de ser grave es manifiesta.
El concepto de manifiesta ha sido concretado por la jurisprudencia
en el sentido de ser patente y apreciable, sin necesidad de consumir
esfuerzos interpretativos o exegticos (STS de 24 de mayo de 1978) o
que no se presente como dudosa, opinable o discutible, sino fcilmente
apreciable sin necesidad de un particular esfuerzo o argumentacin (STS
de 28 de junio de 1978) o, en la frmula recogida ya como clsica por
la jurisprudencia posterior patente, notoria o evidente de manera que
no precise su apreciacin acudir a interpretaciones analgicas o a intrin-
cados razonamientos jurdicos y que baste al respecto el simple enfren-
tamiento del acuerdo por el que se haya otorgado la licencia o impartido
la orden con el texto literal de las normas incumplidas (SSTS de 27 de
junio de 1990, 26 de diciembre de 1991, 23 de septiembre de 1992, etc.).
731
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
1. Principio de legalidad
3. Principio de culpabilidad
732
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
Derecho, que en la conducta del sujeto pasivo se den los elementos esen-
ciales para que sea sancionable, siendo uno de estos elementos, en apli-
cacin de la teora del delito, la culpabilidad dolosa o culposa desplegada
por el sujeto, que sea contraria a la norma y antijurdica (STS de 22
de febrero de 1992).
El necesario elemento de culpabilidad predicable, como se sabe, del
ilcito administrativo ha de apreciarse para imponer a cada uno de los
responsables la sancin que proceda (STS de 14 de noviembre de 1992).
Otra STS de 19 de noviembre de 1989 (Sala especial de revisin) afir-
ma que en el esquema del concepto al que reconduce toda infraccin
administrativa ... uno de sus principales elementos es el que se conoce
con el nombre de culpabilidad..., que exige el carcter doloso o culposo
de la conducta incriminada. En consecuencia, junto a la antijuridicidad
y a la tipicidad se sita el requisito de que la accin u omisin sean en
todo caso imputables a su autor por malicia o por imprudencia, negli-
gencia o ignorancia inexcusables. En el mismo sentido, la de la misma
Sala de 17 de octubre de 1989.
4. Presuncin de inocencia
Juega en el mismo sentido que en el Derecho penal y se regula en
el artculo 137 LPAC cuando establece que los procedimientos sancio-
nadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Es exigible, en consecuencia, una prueba indubitada sobre la realidad
de los hechos constitutivos de la infraccin, circunstancia que antes de
la Ley 30/1992 vena exigiendo la jurisprudencia (Sentencias de 17 de
noviembre de 1986, 28 de octubre de 1989, 6 de julio de 1990, etc.).
733
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
6. Principio de proporcionalidad
El artculo 131.3 LPAC establece que en la determinacin normativa
del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sanciones por
las Administraciones Pblicas, se deber guardar la debida adecuacin
entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin
aplicada....
Una STS de 3 de noviembre de 1993 seala que ... es necesario indi-
car que la doctrina jurisprudencial viene entendiendo que procede la apli-
cacin del principio de proporcionalidad en aquellos supuestos en los
que la entidad de la infraccin no se corresponda con el rigor y los efectos
de la medida de demolicin dispuesta....
La necesidad de aplicacin de este principio tiene su concreta mani-
festacin en el RDU cuando seala las sanciones en un entorno por-
734
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
7. Derecho al procedimiento
1. Enunciacin legal
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
ponsable el propietario del suelo), 41 Murcia (que aade a los propietarios y a las auto-
ridades que deban adoptar medidas de suspensin y de restablecimiento del orden urba-
nstico vulnerado, cuando no lo hagan), 245 Navarra, 15 Asturias, 185 Castilla-La Mancha
(aade al propietario, a quien considera promotor).
736
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
8
Artculos 44 Canarias, 268.5 Catalua, 34 Baleares, 47 Madrid, 255 Navarra, 189
Castilla-La Mancha.
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
1. Infraccin activa
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
10
Sin embargo, alguna CA califica el incumplimiento de la obligacin de conservar
como infraccin: artculos 248.5 y 249.12 Navarra, 16.1 Asturias, 44 Murcia, el artculo 240
del Proyecto de Ley de la CAM lo limita al incumplimiento del deber de conservacin
de las urbanizaciones.
11
Artculos 37.3.d) Canarias, 27.3.f) Baleares, 72 Madrid, 252 Navarra (que remite
a le legislacin sobre Patrimonio Histrico-Artstico), 183.1.b) Castilla-La Mancha.
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
5. Comunidades Autnomas
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
744
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
Las propias normas que hemos venido analizando tipifican las san-
ciones que puedan imponerse como consecuencia de la actuacin infrac-
tora. Desde el Reglamento de Disciplina Urbanstica, estas sanciones,
siguiendo los principios de proporcionalidad y congruencia, vienen fijn-
dose en un porcentaje mayor o menor referido al valor del suelo o de
la edificacin constitutiva de la infraccin.
Este principio de proporcionalidad lo recoge la jurisprudencia cuando,
por ejemplo, la STS de 22 de abril de 1992 dice: En consecuencia, la
cuantificacin de las multas, materia reglada Sentencias de 23 de enero,
29 de marzo y 5 de diciembre de 1989, 3 de abril de 1990, 23 de enero
de 1992, etc. ha de llevarse a cabo atendiendo a los criterios establecidos
expresa o implcitamente por la normativa sancionadora, siendo de aa-
745
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
1. En materia de parcelacin
Los artculos 66 a 75 RDU sealan multas de hasta el 30 por 100
del valor de los terrenos afectados, segn la gravedad de la actividad par-
celadora, siendo la menor del 2 por 100 del valor para las parcelaciones
realizadas sin licencia cuando tal divisin no contradiga el planeamiento.
Hasta el 5 por 100 seala el TR92 en su artculo 269 para las de menor
importancia y el 30 por 100 para las ms graves.
Pero esta estructura no es aceptada por la normativa de todas las
CCAA y, algunas se apartan del criterio porcentual para fijar multas que
se aplicarn en cuantas concretas entre un mnimo y un mximo fijados
por la norma. As, la L. 11/1992 de Ordenacin del Territorio de Aragn,
el Decreto Legislativo 1/1990 de la Generalidad de Catalua, la L. 12/1986
de la Comunidad de Murcia, la L. Foral 10/1994 de la Comunidad de
Navarra, la L. 6/1989 de la Comunidad de Valencia o la L. 2/1998 de
la Comunidad de Castilla-La Mancha.
3. En materia de urbanizacin
En la normativa estatal, como se ha visto, nicamente el artculo 76
RDU se refiere a infecciones y sanciones en materia de urbanizacin.
746
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
Los artculos 225 TR76 y 261.2 TR92 afirman que las sanciones se
impondrn con independencia de la adopcin de las medidas contenidas
en los artculos 184 a 187 o 248 a 256, respectivamente, artculos ya ana-
lizados que tienden a regular la restauracin del orden urbanstico vul-
nerado, bien formalmente, exigiendo la legalizacin de lo actuado (a tra-
vs de la licencia), bien materialmente, exigiendo la reposicin de los
bienes afectados al estado anterior a la infraccin 12.
Estas medidas de restauracin del orden urbanstico vulnerado no
pueden dejar de adoptarse, cuando procedan (la expresin en ningn caso
es excesiva) segn precepta el artculo 52 RDU, que el TR92 eleva a
la categora de Ley.
Dice el TS que ... un acto de edificacin o uso del suelo de carcter
irregular debe dar origen a formas diferentes de reaccin administrativa:
de un lado, la encaminada a restablecer la legalidad urbanstica, que con-
cluira con la demolicin de las obras si el interesado no solicita la licencia
dentro del plazo que al efecto se le habr de otorgar (dos meses) o si
las obras no resultan legalizables; de otra parte, la incoacin del oportuno
expediente sancionador... (STS de 3 de noviembre de 1992).
Ahora bien, como en determinados supuestos la demolicin a rea-
lizar puede pugnar con principios de justicia material, la jurisprudencia,
como puso de relieve esta Sala en Sentencia de 25 de octubre de 1989,
ha configurado el principio de proporcionalidad, habida cuenta de que
en la construccin, por la complejidad de su tcnica, es fcil que, incluso
de buena fe, se cometan errores que no deben perjudicar al conjunto
de una obra que, globalmente, est dirigida al bien comn y suponga
12
Vid. artculos 20 y 43 Canarias, 274.2 Catalua, 25 Baleares, 39 Madrid, 4 Murcia,
240 Navarra.
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
a) Demolicin
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
b) Reconstruccin
El artculo 229 TR76 y el artculo 266 TR92 establecen que los que
como consecuencia de una infraccin urbanstica sufrieren dao o per-
juicio podrn exigir de cualquiera de los infractores, con carcter solidario
el resarcimiento o indemnizacin.
Se trata de una medida no sancionadora, de responsabilidad extra-
contractual, con fundamento en el artculo 1.902 del Cdigo Civil, a cargo
de quienes sean declarados responsables de la infraccin [art. 51.1.d)
RDU], resarcimiento que proceder con independencia de la sancin
(art. 53.3 RDU). Y se da la responsabilidad y la obligacin de resar-
cimiento e indemnizacin con carcter solidario, de manera que el per-
judicado puede dirigirse contra cualquiera de los infractores, no nece-
sariamente contra todos ellos.
A pesar de que en la legislacin estatal se habla de infractores (en
los artculos citados), el RDU alude a los que sean declarados respon-
sables, aunque la realidad es que el juez civil, que conozca de las pre-
tensiones de este tipo, no tiene por qu verse vinculado por la decisin
administrativa que se adopte en el procedimiento sancionador, pues el
artculo 51.1.d) del RDU parece que se refiere a que el resarcimiento
13
Artculos 262 y 278 Catalua, 25.1 Baleares, 38.1.d) Madrid, 4.3 Murcia, 244.2
Navarra.
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
H) Prescripcin
1. Plazo
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
3. Zonas verdes
Las infracciones cometidas en contra de la zonificacin establecida
en el Plan para zonas verdes y espacios libres siguen el rgimen de reac-
cin general, sin que sea de aplicacin la limitacin de cuatro aos esta-
blecida en aqul (art. 188 TR76, 255 TR92 y 94 RDU). Consiguiente-
mente parece que no hay plazo de prescripcin, pues si no rige el de
cuatro aos para la reaccin contra las obras sin licencia y se produce
la nulidad de pleno derecho de las licencias que amparan obras en contra
del planeamiento, se sobreentiende que no va a operar la prescripcin,
puesto que, en cualquier momento se puede iniciar el expediente san-
cionador.
El artculo 74 de la L. 10/1990 de Baleares seala expresamente que
no prescribirn las infracciones urbansticas realizadas sobre terrenos cali-
ficados por los respectivos planeamientos como zonas verdes, espacios
libres pblicos, sistemas generales, viales, equipamientos pblicos, espa-
cios naturales especialmente protegidos, monumentos histrico-artsticos
y edificios y conjuntos catalogados. Por su parte, la L. 4/1984 de la Comu-
nidad de Madrid y la 3/1987 de la Comunidad de Murcia tambin afirman
la imprescriptibilidad de las infracciones en zonas verdes y espacios libres.
Sin embargo, la STS de 3 de diciembre de 1992 viene a clarificar la
cuestin, cuando afirma: la imprescriptibilidad... opera, s, en el campo
de la restauracin de la realidad fsica alterada por la infraccin referida
a zonas verdes o espacios libres, pero no en el mbito de la potestad
sancionadora de la Administracin, que necesariamente ha de inspirarse
en los principios propios del Derecho penal...; si el Cdigo Penal ha pre-
visto la virtualidad de la prescripcin en toda clase de delitos, incluidos
los de mayor gravedad art. 114, insoslayablemente esa figura ha de
desplegar sus efectos en todo tipo de infracciones urbanstica, incluidas,
por tanto, las que se producen respecto a zonas verdes o espacios libres.
En consecuencia, prescripcin de la infraccin y de la sancin, que no
se podr imponer, pero imprescriptibilidad de las acciones de restauracin
del orden urbanstico alterado, que se podr exigir en todo momento
al no ser aplicables los plazos de cuatro aos que tienen efectividad cuan-
do la infraccin se produce en otro tipo de suelos.
753
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
1. Garanta procedimental
754
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
3. Presuncin de inocencia
1. Iniciacin
755
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
b) A instancia de parte
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
c) Forma
El aspecto formal de iniciacin del procedimiento sancionador hace
referencia a cmo se manifiesta el rgano competente cuando adopta
la decisin de iniciar el procedimiento.
a) Decreto o acuerdo
En trminos generales y en las Administraciones locales especialmen-
te, las decisiones tendrn la forma de decreto, orden o resolucin, si
corresponden a rganos unipersonales y de acuerdo cuando se adopten
por rganos colegiados (art. 24 L. de 26 de julio de 1957 de RJAE y
196 ROF).
757
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
(art. 13 RPS) que sern todos o algunos de los que sealan los artcu-
los 228 TR76 y 264 TR92, a quienes ms arriba se ha denominado sujetos
activos de la infraccin.
d) Tiempo
758
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
2. Instruccin
Es fundamental el precepto contenido en el nm. 2 del artculo 134
LPAC que fuerza a separar las fases de instruccin y resolucin, enco-
mendndolas a rganos distintos.
b) Recusacin
Se regir por lo establecido en los artculos 28 y 29 LPAC (supuestos
de abstencin y trmites de recusacin) sin que se plantee ninguna pecu-
liaridad desde la perspectiva del Derecho urbanstico sancionador.
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
a) Culpabilidad. Responsabilidad
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
c) Graduacin de sanciones
d) Alegaciones
e) Propuesta de resolucin
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
3. Resolucin
a) rgano sancionador
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PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
b) Contenido de la resolucin
c) Notificacin
d) Efectos
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JOS MARIO CORELLA MONEDERO
764
TEMA 15
LOS DELITOS URBANSTICOS
(Breve referencia a los delitos contra el medio ambiente
y el Patrimonio Histrico)
Olga LPEZ LAGO
Prof. Derecho Penal UPC-ICADE
Abogado ICAM LOS DELITOS
OLGA LPEZ
URBANSTICOS
LAGO
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OLGA LPEZ LAGO
NDICE DE ABREVIATURAS
766
LOS DELITOS URBANSTICOS
767
OLGA LPEZ LAGO
768
LOS DELITOS URBANSTICOS
769
OLGA LPEZ LAGO
Los sujetos activos slo son los promotores, los constructores y los
tcnicos directores sean personas fsicas o jurdicas, en este ltimo caso
aplicando directamente lo previsto para ellas en el artculo 31 del CP
(precepto que arrastra toda la problemtica de la responsabilidad objetiva
y el estudio en profundidad de las teoras sobre el levantamiento del velo).
El CP no da definicin alguna de quines sean estas personas o qu
requisitos son los indispensables para que puedan ser imputados en alguna
de las acciones delictivas descritas en el artculo 319, por lo que habr
que recurrir fundamentalmente a la legislacin administrativa, tanto a
las normas generales como a las diversas Leyes sobre la utilizacin del
suelo en las Comunidades Autnomas que tengan normativa propia.
Otra de las vas fundamentales para poder aclarar a qu sujetos activos
nos estamos refiriendo es la va de la interpretacin a la luz de la juris-
prudencia, tanto la administrativa como la penal. Las cualificaciones a
las que alude el CP en el artculo 319 se han tomado del artculo 264.1
del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (Ley sustituida por
la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones),
que dice quines son los responsables de las infracciones administrativas
urbansticas.
La tipificacin del artculo 319 del CP est llena de generalidades,
para quiz incluir un nmero ilimitado de acciones delictivas, y de per-
sonas que pueden ser sujetos activos de estos delitos; pero el legislador
no ha tenido en cuenta que tales generalidades van a provocar un gran
nmero de absoluciones a la hora de aplicar la Ley penal; los tipos abier-
tos, demasiado abiertos, tienen siempre consecuencias negativas, ya que
los principios generales del Derecho, y del Derecho penal en concreto,
no se pueden dejar de lado; as, la presuncin de inocencia, principio
recogido en el texto constitucional como de Derecho material, desemboca
en el principio procesal del in dubio pro reo, por tanto, en caso de duda
sobre quines sean los autores del delito, la absolucin es preceptiva.
Un ejemplo concreto, no tenido en cuenta por el Nuevo Cdigo Penal,
es el de la figura del propietario del suelo, que no est como posible
autor de los delitos urbansticos, a no ser que cumpla con alguna de las
otras condiciones: ser promotor, constructor o tcnico director de la obra.
El anterior ejemplo se agrava en el caso de que alguna de las Leyes
autonmicas (as ocurre, por ejemplo, en la Ley catalana del Suelo, de
19 de marzo de 1981) contemple al propietario como autor de infracciones
urbansticas sancionables, y por la va de la Ley penal en blanco se le
pueda aplicar el artculo 319 del nuevo CP, solucin que en un principio
parece incongruente. No se puede aplicar la analoga in malam partem.
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B) La accin delictiva
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Los lugares objeto de proteccin que forman parte del bien jurdico
protegido y que segn el TRLS son aquellos que no deben utilizarse ni
para construir ni para edificar, son los siguientes:
a) Suelos destinados a viales; de todos es conocida la importancia
que, para el desarrollo socioeconmico, tienen las comunicaciones, los
servicios viales, siendo sta la razn fundamental para la proteccin por
la norma administrativa de estos suelos, proteccin que ahora se ha exten-
dido a la norma penal.
El artculo 2.2, 68.2.d) y 72 del TRLS, la Ley 25/1988, de 2 de junio,
sobre carreteras y caminos del Estado, el Reglamento que desarrolla la
Ley de Ordenacin de Transportes Terrestres, aprobada por RD
1211/1990, de 28 de septiembre, la Ley 3/1995, de 23 de marzo, sobre
vas pecuarias, y el resto de la normativa que regula las vas de comu-
nicacin, son esenciales para complementar el contenido del artcu-
lo 319.1 del CP en este primer apartado.
b) Zonas verdes, dedicadas esencialmente a esparcimiento y servi-
cios, absolutamente necesarias en los ncleos urbanos, sobre todo en las
grandes poblaciones 11.
c) Suelos destinados a bienes de dominio pblico, bienes segregados
del trfico jurdico, que se someten a especial proteccin, as, por ejemplo,
los protegidos por la Ley de Costas 12 sobre zonas limtrofes, servidumbres
de polica, lmites a la construccin, etc.
d) Lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su
valor paisajstico, ecolgico, artstico, histrico o cultural, o por los mis-
mos motivos hayan sido considerados de especial proteccin.
El artculo 72.2.f) del TRLS resalta la conservacin de la naturaleza
y defensa del paisaje, la definicin de corte ecologista dentro de la
normativa urbanstica, Ley que determina la proteccin al paisaje, lugares
histricos artsticos, mediante planes especiales.
La Ley de conservacin de los espacios naturales de la flora y de
la fauna silvestre 13, en el artculo 2.1, hace referencia al mantenimiento
de los procesos ecolgicos esenciales y de los sistemas bsicos, la pre-
vencin de la diversidad gentica, utilizacin ordenada de los recursos,
garantizando el aprovechamiento sostenido de las especies y de los eco-
11
La Carta de Atenas. Punto 37, dice: Las nuevas superficies verdes deben asignarse
a fines claramente definidos, deben contener parques infantiles, escuelas, centros juveniles
o construcciones de uso comunitario vinculado ntimamente a la vivienda.
12
Ley de Costas de 28 de julio de 1988.
13
LCEN y FFS. Ley 4/1989, de 27 de marzo.
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B) Cuestiones prejudiciales
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Las disposiciones comunes del Captulo V del Ttulo XVI lo son para
todos los delitos en l contemplados; los urbansticos, los del Patrimonio
Histrico y los de medio ambiente comprenden los artculos 338 a 340
del NCP.
La finalidad de estos artculos es, en primer lugar, intentar que el
equilibrio se restablezca all donde la accin delictiva se haya cometido,
sobre cualquiera de los bienes jurdicos lesionados. En concreto, se refiere
a los supuestos previstos en el prrafo tercero del artculo 319, siendo
ms extenso el mbito de aplicacin del artculo 339.
Por otra parte, tanto el artculo 338 como el 340 tratan de agravar
o atenuar la pena, segn la gravedad del hecho, y de premiar a quienes,
de forma voluntaria, han querido reparar los daos causados y lo hayan
conseguido. Esta atenuacin es similar a la genrica del artculo 21.5 del
CP. En este caso es especfica, completa un subtipo atenuado. En el pri-
mer caso la agravacin lo ser en la pena superior en grado para las
previstas para el delito cometido, y la segunda, la atenuacin, consistir
en imponer la pena inferior en grado a la establecida para el delito; en
todo caso, la valoracin del Juez se har con gran amplitud.
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entre otros, forma parte de los delitos que el NCP introduce como pro-
tector de los llamados Intereses jurdico-difusos; en este caso incluso
se protege por va indirecta la salud de las personas 33.
Si hasta el CP de 1995 ms que proteger los ecosistemas naturales
se protega la salud y vida de las personas, en una concepcin antro-
pocntrica del Derecho mediambiental, el NCP cambia por completo esta
concepcin, poniendo en primer lugar la proteccin de la naturaleza y
en segundo plano los bienes personales.
Como en el caso del urbanismo, en los delitos contra el medio ambien-
te, el sistema utilizado por el legislador es el de la norma penal en blanco,
en el presente artculo 325, con una agravacin y es que la remisin la
realiza, no slo a otras normas o leyes, sino que la hace a Otras Dis-
posiciones de carcter general; qu disposiciones?: en principio la remi-
sin o reenvo puede ser a otra de igual o menor rango que el propio
CP.
SERRANO GMEZ dice que: La remisin del CP a disposiciones de carc-
ter general se refiere al mbito territorial de tales normas y no a su contenido
material, que puede ser especial o especfico para la proteccin del medio
ambiente. El mbito espacial de tales normas as como el de sus des-
tinatarios, pues, ha de abarcar dimensiones nacionales, o en su caso de
una CA. Por estas razones, SERRANO opina que el lmite mnimo debe
estar en las rdenes Ministeriales o de las Comunidades 34.
La accin prevista en el artculo 325 del CP es una accin dolosa,
intencional, aunque en el propio Captulo se prev la posibilidad de que
sea imprudente en el artculo 331 (la imprudencia debe ser grave).
La definicin de las posibles conductas ejecutadas por el autor o auto-
res es, o pretende ser, muy completa: extracciones, aterramientos, ruidos,
vibraciones, as hasta dieciocho conductas diferentes, realizadas de forma
directa, indirecta o provocada.
Sobre la provocacin prevista en este precepto, es la misma que el
CP recoge en la parte general en el artculo 18 o tiene un sentido ms
concreto? Si se considera que es la misma conducta que la del artculo 18,
33
STS 1638/1994, de 26 de septiembre, es una infraccin de mera actividad que
mediante las actividades que se describen que han de poner en peligro grave la salud de
las personas o el mundo animal o natural que se indica, deviene en un delito de peligro
concreto. La consumacin del delito se produce por la creacin del riesgo y si ste se produce,
estaremos ante delito de lesin que se castigar separadamente.
SAP de Crdoba de 18 de enero de 1995 y SAP de Vizcaya de 9 de febrero de
1995.
34
A. SERRANO GMEZ, Derecho Penal, Parte Especial, Dykinson, Madrid, 1997, p. 554.
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IX. RESUMEN
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X. BIBLIOGRAFA BSICA
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LOS DELITOS URBANSTICOS
SERRANO GMEZ, A.: Derecho Penal, Parte Especial, Dykinson, Madrid, 1999.
TERRADILLOS BASOCO, Derecho Penal del Medio Ambiente, Trotta, Madrid, 1997.
VERCHER NOGUERA, A.: La Especial forma de prevaricacin de los delitos contra
la Ordenacin del Territorio, La Ley, Madrid, 1997.
VERCHER NOGUERA, A.: Constructores, Promotores y Tcnicos Directores en
los Delitos contra la Ordenacin del Territorio, Actualidad Jurdica Aranzadi,
nm. 357, Madrid, septiembre de 1998.
VERD MIRA: Los nuevos Delitos contra la Ordenacin del Territorio, en
Actualidad Jurdica, Aranzadi, Madrid, 1996.
XI. JURISPRUDENCIA
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OLGA LPEZ LAGO
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TEMA 16
URBANISMO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
Mercedes FUERTES LPEZ
Catedrtica E. U. de Derecho Administrativo
Universidad de Len
URBANISMO
MERCEDES
Y REGISTRO
FUERTES
DE LA
LPEZ
PROPIEDAD
I. INTRODUCCIN
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URBANISMO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
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URBANISMO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
B) El principio de voluntariedad
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constancia desde el inicio del expediente de una nota marginal que alerte
sobre esta circunstancia (art. 310 del TR92 y art. 5 del Reglamento de
1997).
Una vez aprobados los proyectos de compensacin o de reparcelacin
deber promoverse la inscripcin de la nueva reorganizacin de las pro-
piedades y derechos inmobiliarios. Estn legitimados para solicitar la
prctica de la inscripcin la Junta de Compensacin, la Administracin
actuante o cualquier interesado, titular de derechos. El ttulo jurdico que
servir de base a la inscripcin ser la escritura pblica otorgada por
los propietarios que integran el sistema de compensacin, pero tambin
ser suficiente la certificacin administrativa expresiva del acuerdo que
aprueba la compensacin o, en su caso, la reparcelacin urbanstica. Este
certificado es ttulo suficiente, sin necesidad de su protocolizacin o ele-
vacin a escritura pblica. Aunque es cierto que el artculo 308 del TR92
se expresa de manera muy confusa, dando a entender que algunas cer-
tificaciones administrativas deben protocolizarse; e, incluso, el artculo 6
del Reglamento de 1997 alude a la posibilidad de protocolizar esta cer-
tificacin, no se debe olvidar que la certificacin administrativa da fe por
s misma y que es ttulo suficiente para promover la inscripcin registral.
El contenido de la certificacin administrativa o de la escritura pblica
se concreta con detalle en el artculo 7 del Reglamento de 1997. Refe-
rencias a la unidad de ejecucin, descripciones de las fincas y aprove-
chamientos, cargas y derechos, relacin de propietarios y cuotas de apro-
vechamiento, edificaciones que se mantienen y plano de conjunto son
alguna de las menciones esenciales que debern contener estos acuerdos.
Cierto inters tiene el supuesto en que no se requiera una profunda
reparcelacin, sino que baste una actuacin para normalizar los linderos
de las fincas. Y es que, a falta de la voluntaria rectificacin de los linderos
por los propietarios, el propio Ayuntamiento puede promover la recti-
ficacin registral y materializar la cesin obligatoria de los terrenos que
corresponda. La Direccin General de los Registros y del Notariado, en
su importante Resolucin de 12 de enero de 1988 (RJA 208), ha admitido
que mediante una certificacin administrativa pueda promoverse la rec-
tificacin de linderos y ejecutar la cesin obligatoria. Ante el incumpli-
miento sostenido del propietario de la unidad de actuacin, se reconoci
que el Ayuntamiento poda promover la inscripcin a su nombre de los
terrenos de obligatoria cesin, con apoyo, en la figura de la ejecucin
subsidiaria y con la sola acreditacin del acuerdo municipal y del incum-
plimiento del titular. Esta posibilidad est ahora prevista de manera
expresa en el artculo 30.1 in fine del Reglamento de 1997.
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MERCEDES FUERTES LPEZ
C) La disciplina urbanstica
Una clara finalidad cautelar persigue la constancia registral de la exis-
tencia de procedimientos de disciplina urbanstica. Las potestades admi-
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Pero tambin podr practicarse esta nota marginal a solicitud del pro-
pietario al que para incorporarse a un expediente expropiatorio se le exige
presentar la correspondiente certificacin registral, como establece de
manera explcita el artculo 22 del Reglamento de 1997. Este precepto
establece que este titular expropiado debe justificar que est afectado
por un expediente expropiatorio bien por referencia a su publicidad en
peridicos oficiales, bien acompaando los documentos administrativos
necesarios. Sorprende que sean los ciudadanos los que deban acreditar
estos extremos! Cuando lo lgico sera que fuera la Administracin expro-
piante la que se preocupara de difundir el procedimiento expropiatorio
para proteger sus derechos frente a futuros adquirentes.
La prctica de esta nota marginal tiene trascendental importancia por-
que, por un lado, enerva la fe pblica registral, permitiendo la cancelacin
de todos los derechos que se hayan inscrito con posterioridad a su prc-
tica. Por otro lado, esta nota marginal se ha configurado como el pre-
supuesto bsico para practicar la inscripcin de la expropiacin, de tal
modo que el registrador puede denegar la inscripcin de la expropiacin
en el caso de que no se hubiera comunicado al titular inscrito, facilitndole
la posibilidad de intervenir en el procedimiento administrativo.
Cuando la expropiacin ha sido calificada como urgente, la Admi-
nistracin o el beneficiario de la misma puede solicitar la prctica de
una anotacin preventiva (como admite el art. 60 del Reglamento de
Expropiacin Forzosa). ste es un asiento de suspensin que tiene una
eficacia cautelar, protegiendo la ocupacin de los bienes expropiados, de
tal modo que no podr interponerse frente a la Administracin o el bene-
ficiario ninguna accin posesoria.
Una vez pagado el justiprecio expropiatorio, procede ya la inscripcin
de la expropiacin (art. 60 del Reglamento de Expropiacin Forzosa).
Los ttulos que deben presentarse en el Registro sern, normalmente,
el acta de ocupacin y pago o, en su defecto, la certificacin que acredite
el correspondiente depsito del justiprecio. En todo caso, de manera dete-
nida contempla el Reglamento de 1997 las distintas situaciones que se
han podido producir en una expropiacin: la participacin del Ministerio
Fiscal, cuando los titulares son menores o incapacitados; la falta de com-
parecencia en el procedimiento de los titulares inscritos; la inexistencia
de la previa nota marginal anunciadora de la expropiacin; etc., a las
que deber atender de manera preferente el registrador al calificar la
solicitud de inscripcin (art. 25 del Reglamento de 1997).
En fin, puede interesar recordar que el ttulo de inscripcin de una
expropiacin tiene eficacia inmatriculadora, con relacin a las fincas que
no constaban en el Registro. Esta inmatriculacin se ve beneficiada por-
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A) La fe pblica administrativa
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URBANISMO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
B) La calificacin registral
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URBANISMO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
BIBLIOGRAFA
ARNAIZ EGUREN, R., La inscripcin registral de actos urbansticos, Madrid, 1999.
FUERTES LPEZ, M., Urbanismo y publicidad registral, Madrid, 2001.
GARCA GARCA, J. M., Derecho inmobiliario registral o hipotecario, tomo V, Regis-
tro de la Propiedad y urbanismo, Madrid, 1999.
829
TEMA 17
TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD
INMOBILIARIA
Jess GONZLEZ PUEYO
Interventor del Ayuntamiento de Alcobendas
(Madrid) TRATAMIENTO FISCAL
JESS GONZLEZ
DE LA PROPIEDAD
PUEYO INMOBILIARIA
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JESS GONZLEZ PUEYO
PLANTEAMIENTO
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
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A) Naturaleza
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
1. Impuesto directo
2. De carcter real
3. De carcter peridico
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5. De titularidad municipal
6. De exigencia obligatoria
7. De gestin compartida
B) Hecho imponible
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
Con arreglo al artculo 61, las situaciones jurdicas segn las cuales
nace la obligacin tributaria son las siguientes:
a) Propiedad de bienes inmuebles.
b) Titularidad de un derecho real de usufructo sobre bienes inmue-
bles.
c) Titularidad de un derecho real de superficie sobre bienes inmue-
bles.
d) Titularidad de una concesin administrativa sobre bienes inmue-
bles o sobre los servicios pblicos a los que se hallen adscritos bienes
de esta naturaleza.
Respecto de la primera de las situaciones jurdicas citadas, la pro-
piedad de bienes inmuebles, su posibilidad ha sido certificada por la Sen-
tencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, que con-
tradice las alegaciones realizadas por el Consejo Ejecutivo de la Gene-
ralidad y el Parlamento de Catalua, que pretendan la declaracin de
inconstitucionalidad del IBI, pues sometiendo a tributacin la propiedad
y no su rendimiento, e incurrir en duplicidad con el Impuesto estatal
sobre el Patrimonio, tal tributo municipal resultara contrario a los prin-
cipios del artculo 31.1 de la Constitucin. El Tribunal Constitucional,
en relacin con la posible existencia de doble imposicin, afirma que el
artculo 6.2 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Finan-
ciacin de las Comunidades Autnomas, como ya se ha sealado en la
Sentencia del Tribunal Constitucional 186/1993, slo prohbe la dupli-
cidad de tributacin por los mismos hechos imponibles entre tributos esta-
tales y tributos autonmicos, pero no entre aqullos y los tributos propios
de las Haciendas Locales [fundamento jurdico 4.o, c)]. Por ello, y segn
la sentencia, debe recordarse que dicho Tribunal, tras distinguir entre
materia imponible toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro ele-
mento de la actividad econmica que el legislador decida someter a impo-
sicin y el concepto, estrictamente jurdico, de hecho imponible el
presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya rea-
lizacin origina el nacimiento de la obligacin tributaria (art. 28.1 Ley
General Tributaria), ha concluido que la prohibicin de doble impo-
sicin en materia tributaria nicamente garantiza que sobre los ciuda-
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
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C) Sujetos pasivos
1. Sujeto pasivo-contribuyente
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
1. Base imponible
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
2. Base liquidable
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E) Deuda tributaria
1. Tipo de gravamen y cuota
La Ley General Tributaria, en su artculo 54, dice que tienen la con-
sideracin de tipo de gravamen los de carcter proporcional o progresivo
que corresponda aplicar sobre la respectiva base liquidable para deter-
minar la cuota. En el artculo 55, y con relacin a sta, expresa que podr
determinarse en funcin del tipo de gravamen, segn cantidad fija sea-
lada al efecto en los pertinentes textos legales o bien conjuntamente por
ambos procedimientos.
El apartado 1 del artculo 73 LRHL, que lleva la redaccin dada por
la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas
y de Orden Social, dispone:
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
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2. Bonificaciones
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3. Recargos
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F) Exenciones
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
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A) El hecho imponible
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B) Base imponible
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
Por una parte, hay sentencias que mantienen que el coste real y efec-
tivo se integra por todo lo que se abona por la obra. As, por ejemplo,
las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Catalua de 8 de octu-
bre de 1991 y de 24 de enero de 1994, y de Castilla y Len de 18 de
julio de 1994, que consideran que el precepto legal, al hablar de coste
real y efectivo, est refirindose al total que por la obra se abona, ya
que dicho total es el que constituye su coste.
Por el contrario, otras sentencias mantienen que no forman parte del
coste real y efectivo los gastos que hayan de realizarse para sufragar dicho
coste, ni el beneficio industrial ni los honorarios tcnicos. Podemos citar,
entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia
de 23 de noviembre de 1991, de Andaluca de 15 de enero de 1992, de
Canarias de 16 de junio de 1993 y de Extremadura de 3 de marzo de
1994, entre otras. Tales sentencias se fundamentan en motivos que care-
cen de argumentos slidos, como son la similitud entre Impuesto sobre
Construcciones, Instalaciones y Obras y tasa por licencia de obras, por
lo que la doctrina jurisprudencial elaborada para sta, que excluye de
la base imponible aquellos conceptos que quedan fuera de la obra civil,
es aplicable al impuesto. O bien, la diversidad de denominaciones para
referirse al coste que utiliza el legislador. Por ejemplo, el coste total en
las contribuciones especiales no es lo mismo que el coste real o efectivo
en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras. Afirmacin
que entendemos absurda, pues en ningn momento puede deducirse que
el coste real haya de ser diferente del coste total, ni que aqul se refiera
exclusivamente a la obra civil. Sera lgico pensar que si sta hubiera
sido la voluntad del legislador as la habra expresado. Antes al contrario,
si el hecho imponible del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones
y Obras est constituido por la realizacin de cualquier construccin, ins-
talacin u obra, conforme al artculo 101 LHL, al dueo de la obra su
realizacin le supone el desembolso de una serie de gastos, entre los que,
obligatoriamente, han de contarse los honorarios tcnicos, el beneficio
industrial y los gastos generales, todos los cuales constituyen el gasto
o coste ocasionado por la actividad: en definitiva, muestran la capacidad
econmica del sujeto pasivo.
Por su parte, la Direccin General de Coordinacin con las Haciendas
Territoriales entiende que slo pueden integrar la base imponible las can-
tidades que, representando costes reales y efectivos, traigan su causa
exclusivamente de aquellas realizaciones de construcciones, instalaciones
u obras que por s mismas precisen obtencin de licencia urbanstica o
de obras, y no las que representen el coste de elementos cuya instalacin
no precise especficamente el otorgamiento de dichas licencias.
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
D) Sujetos pasivos
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E) Bonificaciones y exenciones
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
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1. Liquidacin provisional
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
2. Autoliquidacin
3. Liquidacin definitiva
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
churras con merinas, pues el artculo 101 de la LHL habla, para configurar
el hecho imponible, de que se exija obtencin de la correspondiente licen-
cia, no que se haya pagado la correspondiente tasa, que es otra cosa
distinta.
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
2. Incremento de valor
3. La transmisin
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B) Supuestos de no sujecin
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C) Beneficios fiscales
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F) Devengo
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
1. Regla general
Como regla general, en los casos de transmisin de la propiedad del
terreno, ya sea a ttulo oneroso o lucrativo, o entre vivos o mortis causa,
o en el supuesto de constitucin o transmisin de derechos reales de goce
limitativos del dominio, se devenga el impuesto en el momento de la
transmisin o constitucin. Por tanto, si esta tiene por causa un acto mortis
causa, el devengo de produce en el momento del fallecimiento del cau-
sante, tal como se desprende de los artculos 657 y 989 del Cdigo Civil.
Si por el contrario se trata de un acto inter vivos, se precisa la efectividad
de la transmisin de los bienes.
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2. Particularidades
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
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B) Base imponible
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A) Contribuciones Especiales
1. Hecho imponible
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2. Sujetos
a) Sujetos activos
b) Sujetos pasivos
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3. Base imponible
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a) Bases de reparto
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b) Cuota
c) Devengo
El artculo 33.1 regula el devengo, y a tal efecto dispone que las con-
tribuciones especiales se devengan en el momento en que las obras se
hayan ejecutado o el servicio haya comenzado a prestarse. O, lo que es
lo mismo, se trata de un tributo instantneo, por lo que su devengo ha
de coincidir con el momento en que se realiza el aspecto material del
hecho imponible: la obtencin de un beneficio o aumento de valor. El
legislador considera que ese momento es aquel en que la actuacin muni-
cipal se ha llevado a trmino, respecto de la obra o el servicio. El hecho
de que pueda exigirse por anticipado el pago de las contribuciones espe-
ciales en funcin del importe del coste previsto para el ao siguiente no
tiene, en realidad ninguna justificacin, pues se est admitiendo por el
897
JESS GONZLEZ PUEYO
5. Beneficios fiscales
6. Imposicin y ordenacin
898
TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
7. Colaboracin ciudadana
B) Cuotas de urbanizacin
899
JESS GONZLEZ PUEYO
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TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
901
JESS GONZLEZ PUEYO
C) Cuotas de conservacin
El Captulo IV del Ttulo II del Reglamento de Gestin Urbanstica,
artculos 67 a 70, contiene las normas relativas a la Conservacin de la
Urbanizacin. Tras atribuir la obligacin de conservar y mantener las
obras de urbanizacin y las dotaciones e instalaciones de los servicios
pblicos a la Administracin actuante (art. 67), en el artculo 68 traslada
esta obligacin a los propietarios de los terrenos comprendidos en el pol-
gono o unidad de actuacin, integrados en una Entidad de Conservacin,
cuando as venga impuesto por el Plan de Ordenacin o por las bases
de un programa de actuacin urbanstica, o resulte expresamente de dis-
posiciones legales.
La participacin de los propietarios en la obligacin de conservacin
y mantenimiento, conforme al artculo 69.1 del Reglamento, se deter-
minar en funcin de la participacin que tuviese fijada en la Junta de
Compensacin, en el proyecto de reparcelacin o, en su caso, en la que
se hubiere fijado en la Entidad de conservacin.
Las cuotas que no hayan sido satisfechas en perodo voluntario un
mes desde el requerimiento pueden ser exigidas en va de apremio por
la Administracin actuante, ya sea de oficio, ya a instancia, en su caso,
de la Entidad Urbanstica colaboradora (art. 70).
902
TEMA 18
VALORACIONES URBANSTICAS
Jos Ignacio CORTS BRETN
Arquitecto
903
JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
904
VALORACIONES URBANSTICAS
cambiando la preposicin ... en (las leyes) por ... por (las leyes),
quedando su redaccin literal como sigue:
La Ley de 1879, en cuanto a procedimiento, estableca distintos pero-
dos para el proceso expropiatorio:
declaracin y justificacin de la utilidad pblica,
necesidad de ocupacin,
justiprecio,
pago y toma de posesin,
que no hacen sino contestar a las preguntas: por qu?, dnde?, cun-
to?, cundo?
La LEF de 1954, una vez declarada la utilidad pblica o el inters
social y resuelta por la Administracin asimismo la necesidad de la ocu-
pacin, el beneficiario debe ... formular una relacin concreta e indivi-
dualizada... de los bienes y derechos que considere de necesaria expropia-
cin. Luego se abre un perodo de informacin pblica de quince das.
En un plazo de veinte das se debe resolver la necesidad de la ocupacin
con la descripcin detallada de los bienes. (El acuerdo de necesidad de
expropiacin inicia el expediente expropiatorio.) Contra el acuerdo ante-
rior cabe recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente (diez das).
El recurso se debe resolver en veinte das.
En cuanto al justo precio la LEF establece una serie de requisitos
y determinaciones que resumimos:
a) Existencia de unidad econmica.
b) Formular (el interesado) hoja de aprecio y alegaciones (veinte
das) con o sin intervencin de perito.
c) Aceptacin o rechazo por la Administracin (veinte das).
d) Aceptacin = pago y ocupacin; rechazo = hoja de aprecio por
parte de la Administracin.
e) Aceptacin por el interesado o rechazo (diez das).
f) Rechazo = Jurado Prov. Expr.
g) Resolucin motivada del Jurado (ocho das) (excepc. quince das).
h) Recurso contencioso-administrativo.
Ver artculos 36, 37, 38 y 39 de la LEF:
Artculo 33.3 de la Constitucin Espaola de 1978: Nadie podr ser pri-
vado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de utilidad pblica
o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad
con lo dispuesto por las leyes.
Los distintos procedimientos de valoracin. Vienen determinados en
funcin de los distintos conceptos de valor, como son:
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JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
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VALORACIONES URBANSTICAS
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JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
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VALORACIONES URBANSTICAS
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JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
I. CUESTIONES PREVIAS
En la Exposicin de Motivos, la Nueva Ley, en lo que se refiere al
procedimiento de valoracin, opta por establecer un sistema que trata de
reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asig-
na a cada tipo de suelo, renunciando formalmente a frmulas artificiosas
que contradicen esa realidad y constituyen una fuente de conflictos.
Como posteriormente se ver, esta declaracin inicial de principios ha
quedado parcialmente desvirtuada y se vuelve, en un proceso que hay que
analizar a travs de los distintos borradores que se han ido redactando y
de los sucesivos textos a los que hemos tenido acceso, a la aplicacin de
aquellas frmulas artificiosas, a las que, en principio, se haba renunciado.
Elimina el Nuevo Texto la dualidad de valores (inicial y urbanstico),
de forma que slo habr un nico valor del suelo, el valor real, y a
partir de este principio, la Ley establece la metodologa para la deter-
minacin del valor del suelo en funcin de su clasificacin, del rgimen
jurdico y de sus caractersticas. Este mtodo es, tanto en el suelo no
urbanizable como en el urbanizable sin desarrollo, el de comparacin con
los valores comprobados de otras fincas anlogas, pero, cuando la com-
paracin no es posible, el mtodo alternativo ser el de capitalizacin
de las rentas reales o potenciales del suelo.
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VALORACIONES URBANSTICAS
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JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
Vr = COMPON
Suelo Vr = A VR Vr = CAPON Vr = A VR Vr = A VR
Vr = A VR
OOMM OOMM
LEF LEF LEF
Edificaciones LEF LEF
NC NC NC
NC NC
Siendo: NC: Normas Tcnicas de valoracin catastral; OOMM: Ordenanza Municipal sobre Conservacin y Estado Ruinoso de la Edificaciones (en
los Municipios que la hayan adoptado); LEF: Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954; TR TP y AJD: Texto Refundido de la Ley sobre
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados, aprobado por RDL 1/1993, de 24 de septiembre; OM: Orden Ministerial de 30 de noviembre
de 1994; Jurisp.: Jurisprudencia; Vr: Valor real; A: Aprovechamiento; VR: Valor de repercusin.
913
VALORACIONES URBANSTICAS
JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
A) Suelo no urbanizable
Se valorar por valor de comparacin como resultado de la equi-
paracin de las caractersticas de la finca que se pretende tasar con otras
anlogas cuyos valores son suficientemente conocidos. En este sentido,
para que la comparacin sea correcta, subraya la Ley que la identidad
de razn que justifique la analoga deber tener en cuenta el rgimen
urbanstico, la situacin, el tamao y la naturaleza de las citadas fincas
en relacin con la que se valora, as como, en su caso, los usos y apro-
vechamientos de que sean susceptibles (art. 26.1).
El valor de comparacin obtenido es obviamente el denominado en
terminologa fiscal valor real o valor puntual de mercado, denomina-
cin que apareca en los primeros borradores de la Ley y que, poste-
riormente, ha desaparecido de su articulado, mantenindose no obstante
en la redaccin de la Exposicin de Motivos. El valor de comparacin
puede incluir las expectativas de aprovechamiento futuro, si bien, en el
caso de suelo no urbanizable, dichas expectativas son prcticamente nulas.
En defecto del valor de comparacin, es decir, cuando es imposible
su determinacin por falta de actividad en el mercado del suelo o por
falta de transparencia de ste, se propone la obtencin del valor del suelo
no urbanizable mediante la capitalizacin de las rentas reales, o las que
sea susceptible de producir la finca objeto de tasacin. Hay que entender
que la actividad econmica capaz de producir las rentas que hemos de
capitalizar deber ser de carcter agrcola, ganadera, cinegtica o forestal,
aunque, a este respecto, el contenido del artculo 26 no limita la natu-
raleza de dicha actividad, ni prohbe expresamente la posibilidad de uti-
lizacin de estos terrenos en otros usos como ocio, servicios, etc., enten-
914
VALORACIONES URBANSTICAS
dindose que estos usos deben respetar siempre los valores paisajsticos,
histricos, arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales.
El procedimiento de capitalizacin de las rentas de naturaleza agrcola
nos lleva, como en legislaciones anteriores, a la determinacin del valor
del suelo mediante la tcnica de la cuenta de gastos y productos, es
decir, el clculo de valor del suelo en funcin de la renta de la tierra
(como componente del rendimiento bruto), que parte del planteamiento
bsico de que el rendimiento bruto de la tierra es igual al producto bruto
medio, real o potencial, deducidas de l las cantidades que suponen los
gastos necesarios para obtenerlo, y referida esta cuenta a un perodo de
cinco aos. O sea:
5
R1 Producto bruto Gastos
Rendimiento bruto =
5
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JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
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VALORACIONES URBANSTICAS
Rt 100 ptas.
Vi =
3
que ser el valor total de la finca. Dividido ste por la superficie total
de la repetida finca obtendremos el valor unitario. Es decir,
Vi ptas.
= Vi ptas/m2
S m2
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JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
1. El aprovechamiento
2. El valor de repercusin
918
VALORACIONES URBANSTICAS
Ej Sk
F= R (1 + i)
tj R (1 + i)
tk
en donde:
F = Valor del terreno.
Ej = Importe de los ingresos previstos en el momento J.
Sk = Importe de los pagos previstos en el momento K (urbanizacin,
gestin, financiacin, etc.).
tj = Nmero de perodos de tiempo previsto del momento de la valo-
racin hasta que se produce cada uno de los ingresos.
tk = Nmero de perodos de tiempo previsto desde el momento de la
valoracin hasta que se produce cada uno de los pagos.
i = Tipo de actualizacin elegido correspondiente a la duracin de cada
uno de los perodos de tiempo considerados.
En nuestra opinin, esta tcnica, que se ha venido utilizando ya en
algunas actuaciones expropiatorias de la Administracin, slo tiene jus-
tificacin cuando se trata efectivamente de suelo sujeto a desarrollo futu-
ro, y aun en este caso, su utilizacin debe ser extremadamente prudente
y objetiva, ya que la aplicacin de los parmetros que resultan de los
presupuestos previos puede incluir (y de hecho incluye) determaciones
subjetivas. Por otra parte, difcilmente se puede justificar ante cualquier
Tribunal la deduccin sobre el justiprecio de una finca expropiada de
los gastos derivados de la ejecucin negligente del Planeamiento por parte
de la Administracin expropiante.
D) Suelo urbano
Las distintas situaciones de valoracin que se pueden dar en suelo
urbano en relacin con su grado de ejecucin estn desarrolladas en los
artculos 28 y 29 del Nuevo Texto Legal. stas son las siguientes:
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JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
Vv
Vr = Vc
1,40 Fl
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VALORACIONES URBANSTICAS
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JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
Hay que sealar, por ltimo, que del valor total del suelo determinado
por aplicacin al aprovechamiento del valor de repercusin deben dedu-
cirse, cuando proceda, todos los costes derivados de la urbanizacin pre-
cisa y no ejecutada, as como los costes de financiacin, gestin y pro-
mocin y, adems, las indemnizaciones por desalojos y traslados.
Esta determinacin, que sustituye a la reduccin reglada del apro-
vechamiento patrimonializable que propona la tcnica de valoracin
desarrollada en la Ley de 1992, resulta mucho ms ajustada a la realidad
del mercado, por cuanto no incurre en las desviaciones que provocaba
aquella legislacin como consecuencia de la incidencia de la renta de
localizacin que llevan implcita los valores de repercusin.
El artculo 31.2 del Nuevo Texto propone que el valor de las edi-
ficaciones se determine de acuerdo con la normativa catastral en funcin
de su coste de reposicin, corregido en atencin a la antigedad y su
estado de conservacin. En definitiva, el artculo 31 nos remite al
RD 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprueban las normas tcnicas
para la determinacin del valor catastral de los bienes inmuebles de natu-
raleza urbana y, concretamente, a las normas 11, 12, 13, 14, 19 y 20 de
dicho RD. Adems de los criterios de valoracin que se desprenden de
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VALORACIONES URBANSTICAS
C) Indemnizaciones arrendaticias
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VALORACIONES URBANSTICAS
Nuevo texto Ley 1992
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Clase de suelo
Categora Valor Categora Valor
Urbanizable Sectorizado (2) El resultante del producto del 90 % Programado Inicial d.
(cont.) (art. 27) Real (mnimo) del aprovechamiento por Con PP + 50 % CU La cuanta econmica que supone el
el VR deducido de la ponencia aprobado 50 % del coste de urbanizacin (CU)
catastral o por el mtodo residual, puede ser 20 veces mayor que la
descontados los gastos de urbaniza- cuanta del valor inicial.
cin y gestin (art. 30).
Sin atribucin de (3) Resultante del producto del aprove-
aprovechamiento Real chamiento que se deduce de la
(art. 29) media ponderada de los aprovecha-
mientos referidos al uso del polgo-
no fiscal por el VR de la ponencia
o del VR obtenido por el mtodo
residual, descontados los gastos de
urbanizacin y
Programado Urbanstico Producto del 85 % del AT AR por el
Con PP valor de repercusin VR de la ponen-
+ deberes cia o del obtenido por el mtodo
cumplidos residual (art. 53.4).
En actuaciones Real El que proceda (1, 2 o 3). Programado Urbanstico Producto del 85 % del AT AR por el
expropiatorias En actuaciones valor de repercusin de la ponencia
expropiatorias o del obtenido por el mtodo resi-
dual (art. 53.4).
Urbano mbitos de ges- (4) El resultante del producto del apro- Sin PERI Urbanstico Producto del 50 % del ASA (42,5 %
tin Real vechamiento (90 % mnimo) por el del AT AR) o del aprovechamiento
JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
(art. 28.1) VR ms especfico de la ponencia o del Plan anterior (el menor) por el
del VR obtenido por el mtodo resi- VR de la ponencia o del VR obtenido
dual, descontados los gastos de por el mtodo residual.
urbanizacin y gestin (art. 30).
Nuevo texto Ley 1992
Clase de suelo
Categora Valor Categora Valor
Urbano (cont.) En mbitos (5) El resultante del producto del Con PERI Urbanstico Producto del 50 % del ASA
para reforma, Real 100 % del aprovechamiento per- (42,5 % del AT AR) por el VR de
renovacin o mitido o el resultante de la edi- la ponencia o del VR obtenido
mejora urbana ficacin existente (el mayor de los por el mtodo residual.
(art. 28.2) dos) por el VR de la parcela de
la ponencia o del VR obtenido
por el mtodo residual, descon-
tados los gastos de urbanizacin,
gestin y costes.
No incluido en (6) El resultante del producto del Con PERI Urbanstico Producto del 85 % AT AR por el
mbitos de ges- Real 100 % del aprovechamiento per- + deberes VR de la ponencia o del obtenido
tin. Con apro- mitido por el VR en parcela de cumplidos por el mtodo residual.
vechamiento la ponencia o del VR obtenido
por el mtodo residual, descon-
tados los gastos de urbanizacin
y gestin (art. 30).
No incluido en (7) Resultante del producto del Actuaciones Urbanstico Producto del 75 % AT AR por el
mbitos de ges- Real aprovechamiento que se deduce asistemticas VR de la ponencia o del VR obte-
tin. Sin apro- de la media ponderada de los nido por el mtodo residual.
vechamiento aprovechamientos referidos al
(art. 29) uso del polgono fiscal por el VR
de la ponencia o del VR obtenido
por el mtodo residual, descon-
tados los gastos de urbanizacin
y gestin.
Actuaciones Real El que proceda (4, 5, 6 o 7) Actuaciones Urbanstico Producto del 75 % AT AR por el
expropiatorias expropiatorias VR de las ponencias o del VR
obtenido por el mtodo residual.
VR = Valor de repercusin; CU = Coste de urbanizacin; AR = rea de reparto; ASA = Aprovechamiento susceptible de apropiacin; AT = Aprovechamiento
tipo.
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VALORACIONES URBANSTICAS
Clase de suelo Grado de desarrollo Valor Observaciones
928
Comparacin Valor mercado (no debe contener expectativas)
No urbanizable PG (siempre protegido)
CAPON rentas Rb = Rt + BC
Comparacin Valor mercado (incluir expectativas)
No sectorizado
CAPON rentas Rb = Rt + BC
Vr = 0,9 A VRB Si la ponencia est actualizada Deducido (CU + G + F)
Urbanizable Sectorizado
Vr = 0,9 A VR Mtodo residual dinmico Deducidos costes
Sin atribucin de aprove- Vr = A VRB A medio ponderado de los apro- Deducidos costes y gastos adicio-
chamiento Vr = A VR vechamientos que figuran en el nales
pgo. fiscal
Vr = 0,9 A VRC Si la ponencia est actualizada Deducido (CU + G + F)
En mbitos de gestin Vr = 0,9 A VR Mtodo residual dinmico Deducidos costes
Mtodo residual
Mtodo residual h esttico
P
Reforma Vr = A E VRC Si la ponencia est actualizada Deducidos costes y gastos adicio-
En mbitos nales
de gestin Renovacin
Vr = APE VR Mtodo residual esttico Deducidos costes y gastos adicio-
Urbano h o mejora
nales
Vr = A VRP Si la ponencia est actualizada Deducidos costes y gastos adicio-
nales
Consolidado
Vr = A VR Mtodo residual esttico Deducidos costes y gastos adicio-
nales
JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
Sin atribucin de aprove- Vr = A VRP A medio ponderado de los apro- Deducidos costes y gastos adicio-
chamiento Vr = A VR vechamientos que figuran en el nales
pgo. fiscal
Siendo: A = Aprovechamiento; AE = Aprovechamiento edificado; AP = Aprovechamiento del Plan; BC = Beneficio del cultivador; CU = Coste de urbanizacin; F = Gas-
tos de financiacin; G = Gastos fiscales; Rb = Rendimiento bruto en una explotacin agrcola; Rt = Renta de la tierra; Vr = Valor real; VR = Valor de repercusin;
VRB = Valor de repercusin en polgono; VRC = Valor de repercusin en calle; VRP = Valor de repercusin en parcela.
TEMA 19
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN
POR ACTOS URBANSTICOS
Avelino BLASCO
Catedrtico de Derecho Administrativo
Universidad de las Islas Baleares
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN
AVELINO BLASCO POR ACTOS URBANSTICOS
929
AVELINO BLASCO
ABREVIATURAS
LS/56: Ley de Suelo y Ordenacin Urbana, de 12 de mayo de 1956.
LS/76: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (aprobado por
RD 346/1976, de 9 de abril).
LRRU: Ley de Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo
(nm. 8/1990, de 25 de julio).
LS/92: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (aprobado por RD
Legislativo 1/992, de 26 de junio).
LRJPC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Admi-
nistraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
LS/98: Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones.
LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Conten-
cioso-Administrativa.
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
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AVELINO BLASCO
B) Requisitos de la responsabilidad
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
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a) Obras no iniciadas
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
b) Obras ya iniciadas
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E) La accin de responsabilidad
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
F) Administracin responsable
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
gular que las imponga (y que encuentren cobertura genrica en una norma
legal, porque de otro modo seran ilegtimas) es entonces cuando ser
aplicable el precepto que comentamos para dilucidar si existe o no res-
ponsabilidad de la Administracin.
Por otra parte, el tenor literal del precepto no es especialemente acer-
tado al hablar de vinculaciones o limitaciones singulares en lo que exce-
dan de los deberes legalmente establecidos. Porque si la concreta obli-
gacin de conservar sobrepasa el deber legalmente establecido es muy
posible que estemos ante una obligacin que carece de cobertura nor-
mativa suficiente y, por ende, es ilegtima. Por ello, creo que la referencia
legal que comentamos hay que interpretarla a la luz del citado principio
del sacrificio especial: partiendo de la premisa de que la obligacin
de conservar debe tener suficiente habilitacin normativa (en caso con-
trario, ser ilegal), debemos afirmar que genera indemnizacin cuando
suponga un sacrificio de aqullos, con ruptura del principio de igualdad
ante las cargas pblicas. De este modo, lo importante no es tanto que
la vinculacin o limitacin impuesta en aras a la conservacin de edificios
exceda de los deberes legalmente establecidos como que sea efectiva-
mente singular.
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
B) Evolucin normativa
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
Con carcter general, se puede decir que el dao debe reunir varios
requisitos para ser indemnizable (art. 139 LRJPC): efectivo, evaluable
econmicamente, individualizado y que no exista el deber jurdico de
soportarlo. Estos requisitos son aplicables a los supuestos que examina-
mos, dada la remisin de la LS/98 a la legislacin general en materia
de responsabilidad. Veamos cada uno de estos requisitos en relacin con
el tema que analizamos.
1. Dao o perjuicio
a) Efectivo
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b) Evaluable econmicamente
c) Individualizado
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
3. Relacin de causalidad
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
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D) La accin de responsabilidad
1. Sujetos de la misma
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
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c) El perjudicado
a) La va administrativa
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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
b) La va civil
Ya se ha dicho antes que si el perjudicado se dirige contra los res-
ponsables privados, deber entablar su accin ante la Jurisdiccin Civil,
al tratarse de una accin inter privatos, y con independencia de que el
ordenamiento infringido sea el administrativo. Esta accin se regir
entonces por las reglas del Cdigo Civil sobre responsabilidad extracon-
tractual, con lo que el plazo para ejercerla ser el de un ao desde que
lo supo el agraviado (art. 1.968.2 CC).
A efectos de procedimiento, habr que distinguir que la actividad
daosa est legitimada o no por acto administrativo. Si no lo est, el
perjudicado podr iniciar directamente el proceso civil ordinario contra
los responsables. Si lo est, antes de ejercitar su accin ordinaria, parece
inevitable que tendr que conseguir la anulacin del acto administrativo
de cobertura en la va correspondiente, y slo entonces podr deducir
su accin de indemnizacin.
Ya se ha dicho antes que la obligacin de los responsables es, en
estos casos, solidaria, por lo que no es necesario dirigirse frente a todos
los infractores simultneamente (art. 1.144 CC), es decir, que no es pre-
ciso un litisconsorcio pasivo necesario 13.
1. Anulacin de licencias
Aqu deben incluirse todos los daos realmente producidos por la
anulacin de la licencia, que es posible incluso que haya dado lugar a
13
Vase in extenso sobre este aspecto J. GONZLEZ PREZ, op. cit., pp. 524 a 535.
965
AVELINO BLASCO
966
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
sumidos aqu los gastos que haya que hacer para ultimar la cons-
truccin pendiente de las tres primeras plantas (o sea, del resto
del edificio que subsiste).
b) Lucro cesante:
Consistente en el importe del inters legal del capital invertido
en la parte no legalizada de la construccin, por el tiempo trans-
currido desde la paralizacin de las obras hasta el momento de
su demolicin.
B) Respecto de las plantas legalizadas:
a) Dao emergente:
Se declara que consiste en el incremento del coste de la obra cuya
ejecucin se suspendi, pero este mayor coste queda incluido en el valor
de las obras de restauracin de la parte del edificio que se mantiene,
para evitar una duplicidad indemnizatoria y un enriquecimiento injusto.
b) Lucro cesante:
Consistente en el importe actualizado del inters legal del capital
invertido en esta parte de la construccin, en el perodo transcurrido entre
la fecha de la paralizacin de las obras y la fecha de la legalizacin de
las tres primeras plantas, porque a partir de esta ltima fecha el par-
ticular habra podido hacer uso de la legalizacin de las obras y haber
realizado los actos dispositivos y de administracin que estimase conve-
nientes.
2. Supuestos restantes
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AVELINO BLASCO
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NDICE GENERAL
NDICE GENERAL
Pg.
PRESENTACIN ................................................................................................ 9
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NDICE GENERAL
Pg.
970
NDICE GENERAL
Pg.
SIGLAS UTILIZADAS...................................................................................... 98
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NDICE GENERAL
Pg.
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NDICE GENERAL
Pg.
973
NDICE GENERAL
Pg.
BIBLIOGRAFA................................................................................................. 230
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NDICE GENERAL
Pg.
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NDICE GENERAL
Pg.
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NDICE GENERAL
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NDICE GENERAL
Pg.
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NDICE GENERAL
Pg.
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NDICE GENERAL
Pg.
980
NDICE GENERAL
Pg.
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NDICE GENERAL
Pg.
2. LOTAU....................................................................................... 456
3. Rgimen de adjudicacin preferente en la LRAU y LOTAU
(art. 50 LRAU y art. 123 LOTAU) .......................................... 458
C) Aragn................................................................................................ 469
D) Canarias.............................................................................................. 470
BIBLIOGRAFA................................................................................................. 473
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H) Prescripcin........................................................................................ 751
1. Plazo............................................................................................. 751
2. Inicio del cmputo ...................................................................... 752
3. Zonas verdes ............................................................................... 753
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BIBLIOGRAFA................................................................................................. 829
PLANTEAMIENTO........................................................................................... 832
VI. EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES. EL RECARGO
A FAVOR DE LAS REAS METROPOLITANAS ........................... 834
A) Naturaleza .......................................................................................... 834
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2. Sujetos.......................................................................................... 893
a) Sujetos activos .................................................................... 893
b) Sujetos pasivos.................................................................... 893
3. Base imponible............................................................................ 895
4. Bases de reparto, cuota y devengo ............................................ 896
a) Bases de reparto................................................................. 896
b) Cuota ................................................................................... 897
c) Devengo .............................................................................. 897
5. Beneficios fiscales ....................................................................... 898
6. Imposicin y Ordenacin ........................................................... 898
7. Colaboracin ciudadana ............................................................ 899
B) Cuotas de urbanizacin..................................................................... 899
1. Naturaleza de las cuotas de urbanizacin ................................ 899
2. Distribucin de las cuotas de urbanizacin.............................. 901
3. Pago de las cuotas de urbanizacin........................................... 901
C) Cuotas de conservacin..................................................................... 902
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ABREVIATURAS.............................................................................................. 930
VI. EL PUNTO DE PARTIDA: LA ORDENACIN URBANSTICA
NO CONFIERE DERECHO A INDEMNIZACIN.......................... 930
III. INDEMNIZACIN POR ALTERACIONES DEL PLANEAMIEN-
TO ................................................................................................................ 931
A) Regulacin legal. Supuestos posibles............................................... 931
B) Requisitos de la responsabilidad...................................................... 932
C) La accin administrativa daosa: la alteracin de un Plan
urbanstico .......................................................................................... 933
D) La produccin de un dao efectivo: el derecho lesionado ............ 933
1. La Ley del Suelo de 1976 ........................................................... 933
2. La Ley del Suelo de 1992 ........................................................... 936
3. La Ley del Suelo de 1998 ........................................................... 938
a) Supuesto de que no exista todava licencia de edi-
ficacin ................................................................................ 938
b) Supuesto de que ya exista licencia de edificacin ........... 944
a) Obras no iniciadas .................................................... 944
b) Obras ya iniciadas..................................................... 945
E) La accin de responsabilidad............................................................ 946
F) Administracin responsable ............................................................. 947
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