SIPA-14-0005.

Asociaciones pblico-privadas para

El espacio verde en nueva york
Resumen Ejecutivo

Nueva York tiene algunos de los parques pblicos ms visitados y emblemticos del mundo. Pero lo
que pocos de los millones de visitantes se dan cuenta es que muchas de las reas verdes ms famosas, como
Central Park y High Line, son administradas privadamente y financiadas en gran parte por donaciones
privadas. Se trata de un modelo que ha sido visto como un ejemplo a ser copiado y un precedente quizs
peligroso que crea un sistema de dos niveles de parques bien financiados en las zonas de ingresos altos, y
parques con fondos insuficientes en los ms pobres. Es un modelo que ha sido visto por algunos como un
ejemplo a ser copiado, y por otros como un precedente peligroso que crea un sistema de dos niveles de
parques bien financiados en las zonas de altos ingresos, y los parques con fondos insuficientes en los ms
pobres.
Este estudio de caso audiovisual de la Fundacin Lemann, financiado por la Fundacin Lemann,
traza la historia de estas "Asociaciones Pblico-Privadas" y estudia los desafos que enfrentan los gerentes
tanto en el ayuntamiento como en sus organizaciones privadas asociadas. Se centra en la Central Park
Conservancy - desde su creacin en 1980, a travs de la consolidacin de su acuerdo de gestin en 1998 - y la
formacin de High Line Park entre 2004-2012 bajo la administracin de Bloomberg. Incluye entrevistas
originales con los fundadores del CPC, Gordon Davis y Betsy Rogers, el Director Ejecutivo del CPC, Doug
Blonsky, el Subcomisario de Parques Robert Garafola y el Presidente de los Amigos de la Lnea, John
Alschuler, entre otros.
El caso incluye los siguientes elementos:

a) Video Intro y discusiones - Disponible en lnea

b) Estudio de caso escrito (este documento)

c) Anexo A - Documentos originales

Este caso fue escrito por Ted Smalley Bowen y Adam Stepan para el Case Consortium @ Columbia y el Picker Center for Executive
Education, SIPA. Los profesores patrocinadores son el Profesor de Prctica Profesional en Asuntos Internacionales y Pblicos
William B. Eimicke, SIPA y Steven Cohen, director ejecutivo del Earth Institute. La financiacin de la obra audiovisual provino de la
Fundacin Lemann. (0514)

Copyright 2014 Los Fideicomisarios de la Universidad de Columbia en la Ciudad de Nueva York. Ninguna parte de esta
publicacin puede ser reproducida, revisada, traducida, almacenada en un sistema de recuperacin, utilizada en una hoja de clculo, o
transmitida en cualquier forma o por cualquier medio (electrnico, mecnico, fotocopia, grabacin u otro) sin el permiso por escrito del
Consorcio de Casos.
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d) Anexo B - Biografas de los entrevistados y transcripciones de las entrevistas (no es necesario para el caso
central, presentado con fines de investigacin)

Central Park-historia

Central Park abri sus puertas en 1857 como una respuesta a la necesidad de espacios pblicos verdes
dentro de la ciudad de Nueva York. La Junta de Comisionados de Central Park haba organizado un concurso
de diseo para un parque en una parcela escasamente desarrollada de terreno que ascenda por la columna
vertebral de Manhattan de la calle 59 a la 110. Los ganadores, el Superintendente de Construccin Central
Frederick Law Olmsted y el arquitecto ingls Calvert Vaux, incorporaron en su plan de Greensward un
sistema innovador de los senderos, de las carreteras del brezo y de las carreteras del carro separadas por los
puentes y cuatro carreteras transversales hundidas, que acomodaron trfico de la ciudad mientras que
mantenan vistas escnicas. Esto proporcion a los habitantes de la ciudad un enclave rstico, marcado por
elementos formales, en un entorno urbano. La construccin comenz en 1858 y finalmente se complet en
1873.

En 1934, el Alcalde Fiorello La Guardia eligi a Robert Moses como comisionado de parques y jefe de
un recin consolidado Departamento de Parques y Recreacin. Como muchos otros espacios verdes de la
ciudad, el Central Park haba cado en decadencia. Moiss y su equipo replantaron rboles, flores y arbustos, y
reconstruyeron puentes rotos. Durante las siguientes dcadas, Moiss sirvi hasta 1960, docenas de campos de
juego, campos de pelota y tribunales fueron construidos como parte de su visin de reinventar el Central Park
como un espacio recreativo. Tambin supervis el paisajismo del famoso "Gran Csped".

El lavado de cara no dur. Aunque el parque fue designado un hito histrico nacional en 1963, sufri
el abandono serio durante las dos dcadas siguientes. En 1975, la ciudad casi se declar en bancarrota, gracias
a la erosin de su base manufacturera, el vuelo urbano y una recesin nacional. El presupuesto de la ciudad
tenda a favorecer la seguridad pblica, la educacin, la vivienda y el bienestar sobre los parques en el mejor
de los casos. La crisis dej al Departamento de Parques gravemente corto de dinero y personal.

Central Park fue la primera entre las bajas. El elegante centro comercial, paisajes naturalistas
cuidadosamente compuestos y encantadoras reas aisladas haban degenerado en lugares despreocupados,
feos y peligrosos. Sus acontecimientos pblicos eran caticos; sus campos sembrados de basura. Si bien fue
concebido como un espacio recreativo, la reputacin del parque por el abuso de drogas y la delincuencia,
sobre todo por la noche, expuls a los ciudadanos y turistas.

Informe de Savas. Preocupados por su condicin, los vecinos de mentalidad cvica se organizaron para
revertir la decadencia del parque mediante la recaudacin de dinero, la organizacin de programas para
jvenes y la coordinacin de voluntarios. En 1975, se form un Grupo de Trabajo de Central Park. El mismo
ao, el magnate financiero George Soros y el inversionista Richard Gilder co-fundaron el Central Park
Community Fund, que comision al administrador qumico-convertido en urbano y al profesor de la
Universidad de Columbia E.S. Savas para estudiar el parque y hacer recomendaciones.

1
El lmite norte fue inicialmente en la calle 106. El parque se extendi a la calle 110 en 1863.

2
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El informe Savas, publicado en 1976, peda un control centralizado de Central Park. En ese momento,
12 capataces de 12 distritos manejaban diversos aspectos del parque. Diferentes equipos manejaron el
mantenimiento, el paisajismo y la reparacin del equipo. Algunos estaban basados en el parque, otros tenan
responsabilidades en toda la ciudad o en los cinco condados. Era casi imposible coordinar al personal,
programar el trabajo de manera eficiente o controlar los costos.

El informe recomendaba a un solo administrador de Central Park, supervisando una unidad

separada dentro del sistema del parque de la ciudad. "El Central Park debe ser administrado por un Ejecutivo
del Parque, al igual que cada uno de los otros parques importantes en la Ciudad de Nueva York", dijo.2 El
informe tambin pidi una "Junta de Guardianes" para la planificacin estratgica y la poltica para
reemplazar el ad hoc sistema en funcionamiento. Por ltimo, recomend que se volviera al modelo de
compromiso cvico del siglo XIX que haba creado el Parque Central, una organizacin dirigida por los
ciudadanos que diseara un plan maestro y recaudara los fondos para realizarlo.3

Reorg 78-79. En 1978, el alcalde entrante Edward Koch golpe a Gordon Davis, un abogado
entrenado en Harvard, como su comisionado de parques. El departamento de Parques y Recreacin se redujo
a 2.500 empleados a tiempo completo de un mximo de 8.000. La moral estaba en el fondo de la roca. En
cuanto a Central Park, seala Davis:

La mayora de la gente olvida que el Central Park es hecho por el hombre. Requiere
mantenimiento constante, mejoras de capital y restauraciones. Y nada de eso haba
estado sucediendo durante bsicamente una dcada. Como una pieza fsica de la
infraestructura, como un pedazo manejado del espacio pblico, era un lo. Tena
niveles muy bajos de personal [y] casi ningn presupuesto de capital para hablar de 4.

Davis conoca la ciudad y, desde sus das en la administracin del alcalde John Lindsay (1966-73),
tena una comprensin de las condiciones en los cinco condados. Como comisionado de parques, se dedic a
descentralizar la burocracia que su legendario predecesor Moiss haba creado. Como Davis recuerda:

Moiss cre un sistema del parque que requiri a 5.000 empleados del servicio civil ao
en, ao hacia fuera, 3.000 estacionales. De ninguna manera iba a tener eso. As que
tenas que encontrar otras maneras de manejar el lugar.

Davis encontr maneras. Cre la posicin de comisionado de parques municipales. Estos nuevos ejecutivos
llevaron la administracin de negocios, polticas pblicas y experiencia de operaciones municipales a la
administracin de parques. Tambin nombr un administrador y un superintendente para cada parque
importante. Frente a severas restricciones presupuestarias, Davis aument su fuerza de trabajo usando un
programa federal de capacitacin laboral -18 meses de puestos creados bajo la Ley de Empleo y
Entrenamiento Integral (CETA).

2
E.S. Savas et al., "A Study of Central Park", Universidad de Columbia, 1976, pp. 3-20 y 3-28.
3 Ibid, pp.3-44 y 3-45.
4 Entrevista de los autores con Gordon Davis el 12 de febrero de 2014 en la ciudad de Nueva
York. Todas las citas de Davis, a menos que se atribuya lo contrario, son de esta entrevista.

3
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l tambin cre un programa urbano de los guardabosques del parque de trabajadores jovenes,
uniformados del parque para proporcionar una presencia visible, para responder a los visitantes y para
supervisar condiciones. (Un nmero de la cohorte de guardabosques original ascendi a altos cargos en el
Departamento de Parques, incluyendo Adrian Benepe, comisionado de 2002-12.) Como una tctica
burocrtica de personal, caus cierta friccin. Davis recuerda, "era una manera de eludir las categoras
usuales de la funcin pblica - y s, hubo enfrentamientos".

Como Savas haba recomendado, Davis abraz un papel ms activo para los grupos comunitarios y
las filantropas. l trabaj para aprovechar el apoyo de la comunidad y los recursos del sector privado para
reforzar fondos pblicos limitados y personal inadecuado. Fue "instinto de supervivencia", dice Davis. Fue
receptivo a la idea de conservar los parques y los fideicomisos y alent a los bien conectados activistas del
Central Park a fundirse y formar un consejo, siguiendo las lneas de los Guardianes de Savas.

Entrar en La Conservacin

En 1979, Davis invirti a la planificadora de la ciudad, escritora y experta de Olmsted, Elizabeth

Barlow (ms tarde Rogers) como el primer administrador de Parque Central. Barlow pronto vio lo que David
estaba haciendo. Como recuerda: "Los parques eran un vertedero tradicional para los hackers polticos...
Cuando Gordon lleg, comenz a enviar algo de la madera muerta y comenz lentamente a construir una
administracin".5

Aunque una ciudad nombrada, parte del trabajo de Barlow era levantar los fondos privados para
apoyar su oficina. Comenz con menos de $ 100,000 (donado por la Fundacin Astor), contrat a un
ecologista y un horticulturista, y trajo a pasantes de verano con capacitacin en horticultura.6
En el primer ao, inici proyectos de restauracin en pequea escala, tanto para sealar a los neoyorquinos
que el parque era una amenidad cvica valorada en la reparacin y demostrar a los donantes potenciales que
su filantropa estara bien colocada.

Al ao siguiente, (Barlow) Rogers fue nombrado presidente de la recin creada Conservacin del
Parque Central, formada a travs de la fusin del Fondo de la comunidad del parque central y el Grupo de
trabajo del parque central. Rogers estaba en una posicin inusual. Ella deba recaudar fondos del sector
privado, designar maneras efectivas de usar esos dlares privados para el bien pblico y mantener buenas
relaciones entre los donantes y la ciudad. Ella recuerda:

Algunos de mis compaeros de abogaca dijeron que el privado siempre debe ser
privado. [Dijeron] no puedes criticar a la ciudad si ests conectado de alguna manera, si
eres parte del gobierno de la ciudad... Yo dije: 'No quiero ser crtico. Quiero trabajar con
la ciudad.

5
Entrevista de los autores con Elizabeth Barlow Rogers el 12 de febrero de 2014, en la ciudad de Nueva York.
Todas las citas adicionales de Rogers, a menos que se atribuyan de otra manera, son de esta entrevista.
6 El Informe Anual de Conservacin de Central Park de 1981 enumera un don de $ 30,000 de la Fundacin
Vincent Astor para el diseo de la Fase II de la restauracin lechera, junto con otras donaciones de cinco y
seis cifras para proyectos de diseo de restauracin.
4
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William Beineke fue nombrado el primer presidente de la conservacin. El alcalde Koch le

asegur que, como la organizacin no lucrativa recaud fondos de fuentes privadas, la ciudad no
reducira su compromiso financiero con el parque. La ciudad proporcion la mayor parte de los
fondos para el parque durante los primeros aos de la conservacin. La conservacin inici
numerosos proyectos: la restauracin de las fuentes de Bethesda y Cherry Hill, la repoblacin de la
pradera de ovejas, la renovacin del castillo de Belvedere y el rescate de campos de pelota y
campos de juego. Tambin encarg un estudio completo del parque. El informe resultante,
Reconstruyendo el parque central: Un plan de gestin y restauracin, se convirti en el libro de
jugadas para el rejuvenecimiento del parque.

Davis no poda estar seguro de que la reestructuracin del personal administrativo del
Departamento de Parques sera efectiva. Ms bien, lo vio como algo de un experimento. l dice:

Aprend que haba algo, no bastante mgico pero muy dramtico, que comenz a
suceder cuando usted descentraliz la autoridad. En lugar de que todo tenga que
venir al comisionado, comienza a empujarlo ya crear personas a cargo de piezas que
tienen un sentido propio, la amplitud de autoridad que est dispuesto... a delegarles.
Empiezas a tener cosas ms eficientes que empiezan a suceder, ms innovacin. As
que Central Park para m era un caso de prueba para eso.

Fogonadura, El Comisionado Davis y el Administrador Rogers eran conscientes de la

delicadeza requerida para crear una asociacin pblico-privada. Davis, por ejemplo, se mostr firme
en mantener la relacin de la ciudad con el fluido de la conservacin, evitando contratos formales o
anuncios que pudieran sugerir que la ciudad cede el control de la propiedad al sector privado.
Como recuerda: "No haba contrato de arrendamiento. No hubo acuerdo de licencia. No haba nada.

Inicialmente, las relaciones entre el personal de conservacin especializado y los trabajadores de los
parques urbanos de larga data fueron tensas. El personal existente necesitaba readiestramiento, nuevos
uniformes, equipo y apoyo adecuados. Con el tiempo, a travs de recortes presupuestarios y desgaste, la
fuerza de trabajo de la ciudad disminuy y la conservacin creci. A mediados de los aos noventa, el
personal de los empleados pblicos y privados estaba ocupado por el personal de Central Park. Como
administrador del Central Park y jefe de la Conservacin, Rogers vio que la fuerza de trabajo de la
administracin pblica era en su mayor parte improductiva e inexplicable; ella prefiri la flexibilidad de una
fuerza de trabajo privada no sindicalizada. La DC 37 intent sin xito organizar la base de la Conservacin en
los aos noventa.

El arquitecto paisajista Doug Blonsky se uni a la Conservacin en 1985 como director de

proyectos de capital. En 1995, se convirti en jefe de operaciones del parque y se hizo cargo del
personal del Departamento de Conservacin y Parques. "Esa fue la primera vez que una persona
de conservacin estaba haciendo eso", recuerda.7 "Fue un verdadero choque cultural para la
gente, porque rpidamente salimos con una nueva forma de administrar el parque". En los
prximos aos lo organiz en 49 zonas geogrficas, coordin el mantenimiento

7
Entrevista de los autores con Doug Blonsky el 12 de febrero de 2014, en la conservacin del parque Central
en la ciudad de Nueva York. Todas las citas de Blonsky, a menos que se atribuyan de otra manera, son de
esta entrevista.
5
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bajo un plan maestro de restauracin y gestin y reorganiz la fuerza de trabajo en unidades responsables de
la condicin de sus zonas.

A finales de los aos 90, la Conservacin tena un historial impresionante de mejoras y Central Park
fue visto como volviendo. Parte del cambio se debi a la planificacin estratgica de la Conservacin y la
gestin de expertos. Adems de su proeza de recaudacin de fondos, la conservacin estaba bien posicionada
para obtener fondos de la ciudad para proyectos de capital. Recuerda Blonsky:

Fuimos muy buenos en tener proyectos verdaderamente aplanados y preparados.

Hacemos los diseos, tenemos los planes completos, y luego al final del ao fiscal, el
Ayuntamiento ira al Departamento de Parques y dira que tenemos este pozo de
dinero, tiene algn proyecto listo para ir? Fue una gran manera para nosotros para
obtener dinero de la ciudad en el parque, as como una forma de aprovechar los
dlares privados, porque pagaramos esos diseos con dlares privados.

Administracin. En 1998, la conservacin de Central Park firm un acuerdo de gestin formal con la
ciudad. La conservacin se reportara al Departamento de Parques, luego bajo el Comisionado Henry Stern.
Bajo el acuerdo de ocho aos, la conservacin recibira una cuota anual de hasta 4 millones de dlares de la
ciudad para administrar el parque y sera responsable de recaudar fondos para proyectos de capital y
mantenimiento.8 En el momento del acuerdo, Central Park fue recibiendo aproximadamente $ 3 millones del
presupuesto del Departamento de Parques y Recreacin.9 La Conservacin contabiliz los gastos de manera
diferente a la ciudad, utilizando slo un presupuesto consolidado. Blonsky explica:

Ni siquiera lo consideramos como mantenimiento de capital. Ni siquiera separamos

los dos. Debido a que no tenemos nada al final del da de todos modos, por lo que no
tenemos un proyecto de capital real. Todo es mantenimiento. Cuando miramos el
presupuesto, lo consideramos como un gran presupuesto.

Hubo algunas objeciones. La organizacin privada sin fines de lucro podra no ser tan sensible a los usuarios
del parque como la ciudad. La dependencia de fondos privados podra conducir a un sistema de dos niveles,
con menos recursos y respaldo poltico para los parques en reas ms pobres. Por ejemplo, el presidente de la
alianza de prospeccin de parques, una organizacin sin fines de lucro modelada en el PCCh, tema que el
acuerdo pudiera hacer que los partidarios del Parque Central dejen de contribuir al sistema de parques de la
ciudad en su conjunto.
Algunos vieron el movimiento como una manera para que la ciudad trabajara alrededor de los sindicatos.
Pero la conclusin para el Comisionado Adjunto Robert Garafola fue que el Departamento de Parques
mantuvo la ltima palabra en cualquier relacin con el sector privado. l observa:

Usted no quiere perder el control de la instalacin. Si tenemos una concesin, lo

regularemos. Hay contratos. Hay problemas de cumplimiento. Hay problemas de
auditora.

8
Los pagos de la ciudad seran de $ 3.7 millones.
9 Douglas Martin, "El grupo privado firma un acuerdo con Central Park para ser su gerente", New York Times, 12 de
febrero de 1998.
6
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Tenemos representacin en eso. Seguimos los precios, Adems, nos aseguramos de

que estn haciendo una inversin de capital en esos parques particulares. 10

El contrato de NYC-CPC se renov por otros ocho aos en 2006 y nuevamente en 2013. 11 En 2011, la
conservacin de Central Park tuvo ingresos de alrededor de $ 47 millones y gast alrededor de $ 40 millones.
Para el 2013, la conservacin haba recaudado alrededor de $ 700 millones para restaurar y administrar el
parque; estaba pagando cerca del 75 por ciento del presupuesto anual de $ 58 millones del parque. Su
dotacin ascendi a 183 millones de dlares. A travs de su Instituto de Parques Urbanos, la Conservacin
difundi la palabra sobre las PPP y el funcionamiento de los parques urbanos. El renacimiento del parque
tambin estaba pagando dividendos para la economa local. Un anlisis de 2009 por Appleseed Inc. estim
que, en 2007, el "efecto Central Park" agreg $ 17.700 millones al valor de las propiedades alrededor del
parque. Esas propiedades del lado del parque / rea fueron valoradas ese ao en $ 114 mil millones, ms de
la mitad de los $ 218 mil millones para todo Manhattan.

Desigual. Sin embargo, no todos los parques de Nueva York haban ido tan bien. Los parques de la
ciudad, incluyendo el estado y el federal, formaron un porcentaje ms alto de la superficie total 19.7 por
ciento que en otras ciudades grandes de los EEUU, pero sa trabaj hacia fuera a un relativamente bajo 4.6
acres per capita. Ms de una dcada despus de la operacin de la conservacin del parque central, la
mayora de los parques y patios de recreo de la ciudad seguan en psimas condiciones. Durante los aos
noventa, el departamento de parques sobrecargado hizo un uso intensivo de mano de obra de trabajo-
poniendo a los beneficiarios de la asistencia social a trabajar-empleando a tantos como 6.700 en 1998, cuando
la lista de departamento de parques a tiempo completo se redujo a poco ms de 2.000. Pero an era
insuficiente.

Ya en los aos noventa, hubo llamados para cambios en el financiamiento de los parques, ya sea por
medio de una participacin privada adicional, un mayor uso de trabajo o nuevos impuestos. El
Departamento de Parques y la Conservacin propusieron conjuntamente "distritos de mejoramiento de
parques": zonas especiales de tasacin de impuestos de propiedad alrededor de ciertos parques. El concepto
era similar al modelo del "distrito de la mejora del negocio" usado desde los aos 80 para el parque de Bryant
de Nueva York. Un grupo de abogaca, el Consejo de Parques, pidi un impuesto de parques dedicado a toda
la ciudad, un enfoque que ya est en uso en otras ciudades estadounidenses. 12
Pero al menos un nuevo proyecto del parque encontr un modelo en el CPC.
Linea alta

En 1999, la ciudad prepar firmar apagado en la demolicin de una lnea de carga elevada
desusada que funcion de la calle de Gansevoort al norte a las yardas del carril de la 34.a calle a
travs de las vecindades de Chelsea y del pueblo del oeste. Los residentes del rea tenan otra idea.

10
Entrevista de los autores con Robert Garafola el 28 de febrero de 2014 en la ciudad de Nueva York. Todas las
citas adicionales de Garafola, a menos que se atribuya de otra manera, son de esta entrevista.
11 En virtud del acuerdo de gestin de 1998 entre la conservacin del parque central y la ciudad, el gobierno del
alcalde Rudolph Giuliani acord dedicar la mitad de los ingresos de la concesin del parque entre $ 6 y $ 10
millones a la conservacin (por un mximo de $ 2 millones); los ingresos de hasta $ 6 millones continuarn para
ir al fondo general de la ciudad. En 2006, la ciudad levant la tapa de $ 10 millones (mximo de $ 2 millones) en
dividir los ingresos de la concesin de Central Park con la conservacin.
12 Douglas Martin, "Tratando nuevas maneras de salvar parques en descomposicin", New York Times, 15 de
noviembre de 1994.
7
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Determinado a salvar la seccin masiva de la infraestructura urbana, entonces propiedad del gigante
de ferrocarriles CSX Transportation Inc., Joshua David y Robert Hammond, residentes del vecindario,
aumentaron. Los conservacionistas polticamente conectados y conocedores de los medios establecieron
Amigos de la Lnea Alta como una organizacin sin fines de lucro 501 (c) (3).

Trabajaron para salvar el ferrocarril elevado y eventualmente llevaron el esfuerzo de convertirlo en

un parque lineal. Esto significara detener la demolicin, transferir la propiedad de CSX a la ciudad, "banca
ferroviaria" las vas bajo un programa federal que permiti conversiones de carriles a senderos y cambiar la
zonificacin de vecindario de principalmente la fabricacin al uso mixto, incluyendo comercial y residencial.
En muchos sentidos, el do era ideal para la tarea. El residente de West Village, Hammond, cont a San
Antonio, nativo de Texas, Elizabeth Barlow Rogers, como un amigo de la familia.

Los gerentes de conservacin de Central Park aconsejaron a los dos que tendran que planear no slo
para la construccin de un nuevo parque, sino para sus futuras operaciones y mantenimiento. John
Alschuler, presidente de consultores de RRHH y consultores inmobiliarios, se hizo eco de este consejo
cuando David y Hammond en 2002 preguntaron cul sera la mejor manera de presentar su caso a los
funcionarios de la ciudad. Alschuler fue ex administrador municipal de Santa Mnica, California, y su firma
se especializ en desarrollo urbano y asociaciones pblico-privadas. El anlisis de HR & A mostr que el
aumento de los ingresos provenientes de la propiedad, las ventas y los impuestos sobre la renta de una
conversin superara los costos de la ciudad para preservar el viaducto. Como recuerda:

Nuestra firma hizo un estudio muy riguroso, muy cuidadoso y discutimos,

absolutamente correctamente, como result, al gobierno, que una inversin en parque
y espacio abierto devolver ms valor en efectivo al gobierno en trminos de aumento
de los ingresos fiscales de propiedad, el aumento de los ingresos fiscales de venta, el
aumento de los ingresos fiscales, que pagara tres, cuatro veces lo que el costo del
parque era.13

Alschuler sirvi como presidente de la junta de amigos de la lnea alta durante cinco aos, y asesor
al grupo durante siete aos. Fue capaz de articular un propsito cvico ms amplio para la empresa y para las
asociaciones pblico-privadas en general. l dice:

La idea de una asociacin pblica y privada, la nocin de inversin privada que

trabaja con el gobierno para trazar las huellas de una gran ciudad, es lo que hemos
hecho desde el principio de nuestro pas y desde que todas las grandes ciudades
fueron fundadas. El sistema de metro de la ciudad de Nueva York fue construido
originalmente con capital privado. Los ferrocarriles que prestan servicio a esta regin,
construida originalmente con capital privado. La idea de que el gobierno desempea
un papel, trabajando en colaboracin con una inversin privada, es tan antigua como
la repblica e inherente al patrn de construccin de la ciudad.

13
Entrevista de Stepan con John Alschuler el 20 de marzo de 2014 en la ciudad de Nueva York. Todas las
citas adicionales de Alschuler, a menos que se atribuyan de otra manera, son de esta entrevista.
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Apoyo de Bloomberg. Cuando el alcalde Bloomberg asumi el cargo en 2002, las perspectivas para la
lnea alta mejoraron. A diferencia de su predecesor el alcalde Giuliani, Bloomberg vio el proyecto como parte
integrante de la recuperacin de Manhattan inferior desde los ataques terroristas de septiembre de 2001 y
como complemento de los planes de desarrollo econmico para el rea cercana al antiguo Centro de
Comercio Mundial. La oficina del alcalde decidi perseguir la idea de un parque areo.

En 2003, los amigos de la High Line estimularon el inters de la comunidad por el potencial del
viaducto patrocinando un concurso para ideas de diseo caprichoso. La presentacin ganadora fue una
piscina de 1,7 millas, el corredor de una montaa rusa. Una seria competencia de diseo sigui en 2004. Los
ganadores fueron los arquitectos paisajistas y diseadores urbanos James Corner Field Operations y Diller
Scofidio + Renfro arquitectos. James Corner se convirti en jefe de proyecto y arquitecto paisajista.

Haba pocos precedentes para un parque areo. El equipo de diseo visit uno, el Promenade Plantee
en Pars, una conversin de 1980 de una lnea de ferrocarril elevada en un parque. Es cierto que la lnea de
ferrocarril de Pars era una estructura de albailera abovedada, en contraposicin a la construccin de acero
ms ligera de la High Line. Adems, una corporacin de desarrollo urbano / vecino llev a cabo la operacin
francesa. Implicaba menos propiedad privada. Pero, recuerda Lisa Switkin, directora de James Corner, el
proyecto francs demostr lo que era posible.

El concurso de ideas fue un gran tipo de breve que bsicamente desafi a la gente
para llegar a una idea de la lnea alta que era tan nico como la propia estructura. La
idea era simplemente hacer que la imaginacin de la gente se viera y hacerles pensar
sin rodeos sobre cul podra ser el potencial de esto en la Ciudad, y la exposicin se
hizo en Grand Central.14

Distrito especial. Mientras tanto, la ciudad tom medidas para hacer posible el parque. En 2005,
rezoniz la zona para crear el distrito especial de West Chelsea. Esta zona del lado oeste ms bajo, de la calle
16 a la calle 30, entre las avenidas 10 y 11, haba sido zonificada principalmente para usos comerciales y
comerciales ligeros. La seccin de la High Line de la calle 16 a la calle Gansevoort estaba adyacente al distrito
de Meatpacking, un rea de venta al por mayor de productos crnicos y productos alimenticios denominado
el distrito histrico Gansevoort Market en 2003. Tambin estaba zonificado para la industria ligera y usos
comerciales. de galeras, restaurantes de alta gama y hoteles. La rezonificacin de West Chelsea permiti una
mezcla de residencial, comercial y algunos de fabricacin (para galeras de arte). El esquema dependa de una
provisin para la transferencia de derechos de desarrollo de propiedades ubicadas directamente debajo o
flanqueando la servidumbre de High Line a parcelas a lo largo de 10 y 11 avenidas. La transferencia signific
que los propietarios en su mayora privados bajo el viaducto, que antes favorecieron la demolicin para
poder construir sobre sus propiedades, ahora podran beneficiarse vendiendo sus derechos de desarrollo a
desarrolladores en 10 y 11 que queran construir ms alto de lo originalmente permitido.

La rezonificacin inclua una bonificacin: los propietarios que desarrollaban lotes adyacentes a la Lnea Alta
entre la Calle Oeste 16 y la Calle Oeste 19 podran, por una tarifa, construir ms alto que la zonificacin
permitida.15

14
Entrevista de los autores con Lisa Switkin el 28 de febrero de 2014, en las operaciones de campo de
James Corner en la ciudad de Nueva York. Todas las citas adicionales de Switkin, a menos que se
atribuya de otra manera, son de esta entrevista.
9
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Los fondos adicionales iran a un Fondo de Mejora de Lnea Alta para tales servicios como
ascensores, escaleras y baos pblicos. La tarifa, a $ 50 por pie cuadrado, estaba muy por debajo de la tasa de
mercado en el vecindario, que podra llegar a cientos de dlares por pie cuadrado. 16
Los desarrolladores aprovecharon para expandirse. El mercado de Chelsea, por ejemplo, incluso persuadi a
las autoridades para que trasladaran la frontera del distrito al sur y al este para incluir su propiedad que
ocupaba el bloque delimitado por West 15th Street y West 16th Street y Ninth y 10th Avenues para poder
aprovechar el incentivo adicional para aumentar. La Comisin de Planificacin de la Ciudad aprob la
expansin con la condicin de que el Chelsea Market dirija aproximadamente un tercio de los $ 19 millones
en bonos a un fondo de vivienda asequible y programas educativos en viviendas pblicas cercanas. 17

Juntas, estas medidas abrieron el camino para el desarrollo que todos esperaban generar ingresos
fiscales adicionales suficientes para compensar el costo de la ciudad para renovar la lnea de carga elevada.

Construccin de lnea alta

La construccin comenz en 2006. El diseo y la construccin fueron complicados ya veces

exasperantes: haba cinco entidades involucradas: Amigos de la Lnea Alta, la Corporacin de Desarrollo
Econmico de la ciudad, el Departamento de Planificacin Urbana, el Departamento de Parques y la
Alcalda. Switkin recuerda:

Todos esos grupos tenan representantes con los que se reuniran con regularidad.
Por un lado ayud a agilizar ciertas cosas a travs del proceso de la ciudad, pero por
otro lado, signific que tenas que trabajar con cinco agencias diferentes que tenan
prioridades muy diferentes.

La necesidad de mltiples signos fue engorrosa. Por ejemplo, en un momento los diseadores
abogaron por una exencin de un requisito de 18 pulgadas de ancho para bancos de parques para instalar
asientos de 12 pulgadas de ancho ms de acuerdo con la esttica del parque. Ellos hicieron su punto, pero
slo despus de una campaa de tiempo. Dice Switkin:

Debemos haber tenido a cada comisionado de la ciudad sentado en el banco para

averiguar si era cmodo. Tuvieron que sortear de traerlos a lo largo, pero al final
fueron realmente muy solidarios.

|Resolucin de Zonificacin de la Ciudad de Nueva York, Artculo IX: Distritos de Propsito Especial, Captulo 8: Distrito
Especial de West Chelsea, enmendado el 9 de octubre de 2013. Ver: http://www.nyc.gov/html/dcp/pdf/zone/art09c08.pdf.

16 Recomendacin del Presidente del Municipio de Manhattan sobre las solicitudes ULURP N 120142 ZRM y C 120143
Ampliacin del mercado ZMM Chelsea, por Jamestown Premier Chelsea Market, LP, 18 de julio de 2012. Ver:
http://www.gvshp.org/gvshp/preservation/chelsea_market/doc/chelsea-market-ulurp.pdf. Tambin Felix Salmon, "Por qu
los parques pblicos privados son una mala idea", Reuters, 21 de noviembre de 2013.

17 Matt Chaban, "Buenas noticias y malas noticias para la lnea de alta como expansin del mercado de Chelsea aprobado por
la planificacin de la ciudad", New York Observer, 5 de septiembre de 2012.

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En 2009, la ciudad y Amigos de la Highline firmaron un acuerdo pblico-privado

formal.18 La ciudad se hizo propietaria del viaducto e invirti en la infraestructura de la
restauracin trifsica y conversin. El parque pblico resultante se convertira en parte del sistema
de parques de la ciudad. Pero en lugar de aadir al dficit de mantenimiento crnico del
departamento, los Amigos de la Lnea Alta operaran y administraran el parque. Bajo el acuerdo
formal de licencia, los Amigos de la Lnea Alta proporcionara cerca del 90 por ciento del
presupuesto operativo anual del parque. Tambin contribuira a los costos de construccin. Los
Amigos de la Lnea Alta seran responsables de las operaciones diarias y el mantenimiento del
parque, y la Ciudad sera responsable de la condicin del viaducto subyacente. La idea de que
"podra crear valor en un lugar subutilizado en la ciudad fue lo que consigui a todos a bordo",
dice Switkin.
La primera de las tres secciones de media milla de la High Line se inaugur en 2009 y la
segunda en 2011. Las dos primeras secciones del parque cuestan 152,3 millones de dlares, de los
cuales la ciudad proporcion 112,2 millones de dlares, el gobierno federal 20 millones y el estado
de Nueva York 400.000.19 El presupuesto anual de operacin del parque fue de unos 3 millones de
dlares al ao.20 En 2011, Friends of the High Line recaud cerca de US $ 30 millones y gast cerca
de US $ 20 millones, gran parte de los cuales se destinaron a la construccin. La construccin de la
tercera y ltima seccin comenz en 2012 y se proyect que costara $ 90 millones, para lo cual la
ciudad comprometi $ 10 millones.21 Para el 2013, el anlisis de la ciudad puso el beneficio
econmico acumulado del parque en cerca de mil millones de dlares, los aproximadamente $ 200
millones HR & A originalmente haba proyectado. En general, tanto ciudad como sin fines de lucro
estaban satisfechos.

La High Line atrajo el inters de otras ciudades, tanto en los EE.UU. como en el extranjero,
con la esperanza de reorientar la infraestructura desuso o anticuada. Su mezcla de diseo
innovador, establecimiento de lugares pblicos y desarrollo de bienes races pareca a muchos
como la alquimia urbana. Switkin explica: "Muchas personas diferentes ... estn viendo la Lnea
Alta como un modelo y un precedente por muchas razones, ya sea literalmente convirtiendo los
mtodos de transporte en algo verde o mirando el modelo de la asociacin pblico-privada".
Alschuler argumenta que la clave para crear nuevos parques como el High Line o Brooklyn Bridge
Park, en el que tambin trabaj, es la participacin de la comunidad:

La asociacin ms importante aqu es entre los ciudadanos comprometidos y

apasionados y su gobierno. Estas asociaciones son econmicas. Son legales. Son
cvicos. Son formas para que la pasin de los ciudadanos se comprometa en la
democracia que refleja sus valores.

La High Line amplific un boom inmobiliario. Para algunos, eso era negativo. El ritmo, la escala y el rango de

18
Joshua David and Robert Hammond, High Line Inside Story, pp. 116-117.
19
NYC Mayors Office press release, Mayor Bloomberg, Speaker Quinn and Friends of the High Line Break
Ground on the Third and Final Section of the High Line at the Rail Yards, September 20, 2012.
20
Lisa Foderaro, Record $20 Million Gift to Help Finish the High Line Park, New York Times, October 26, 2011.
See: http://www.nytimes.com/2011/10/27/nyregion/20-million-gift-to-high-line-park.html?_r=0
21
Mayors Office press release, September 20, 2012. Developers of the Hudson Yards project were paying about 1/3
of the cost, and Friends of the High Line were also raising funds.

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precios de gran parte del desarrollo adyacente a la High Line plantearon preguntas sobre la equidad y la
influencia en la planificacin urbana.22 Sin embargo, el consejero de High Line y miembro de la junta,
Alschuler, sigue siendo ms optimista:

West Chelsea se ha hecho ms rico? S. Ha sido el papel de la High Line exacerbar

esas tendencias? Sin duda, pero esto es Nueva York. Una de las grandes cosas de Nueva
York es que todos coexistimos como parte de un vecindario diverso. Es una de las
razones por las que la vivienda pblica es tan esencial, [que] cuando los barrios como
West Chelsea hacen la transicin, hay importantes bloques de viviendas que estarn
perpetuamente dedicados a las personas de ingresos bajos y moderados y su futuro en
una diversidad barrio.

Pero no todos los proyectos de parques pblicos-privados de la ciudad eran igualmente populares.
Grietas en el modelo?

La lnea alta estaba a un tiro de piedra del parque del ro de Hudson, un estiramiento de la lnea de
costa que se ejecuta del muelle 99 y de la 59ta calle del oeste a la extremidad meridional de Manhattan. En
1998, el entonces gobernador George Pataki firm la Ley del Parque del Ro Hudson, que design el rea
como parque y estableci el fideicomiso del ro hudson, una corporacin cuasi gubernamental de "beneficio
pblico", con un consejo de administracin nombrado por el gobernador, alcalde y el presidente del condado
de Manhattan. El Fideicomiso fue autorizado tanto para desarrollar y mantener el parque como una entidad
autosostenible mediante la recaudacin de fondos y la generacin de ingresos dentro del parque. Sin
embargo, la legislacin provee fondos para el estado y las ciudades.23 Aunque no es un PPP en el molde de
la Conservacin del Parque Central o de los Amigos de la Lnea Alta, el fideicomiso del ro hudson y sus
afiliados 501 (3) (c) fondos privados para mantener un popular y muy utilizado parque pblico.

Pero para el ao 2013, el Fideicomiso tena un dficit presupuestario anual de ms de $ 7 millones y

se enfrent a los enormes costos de infraestructura, incluyendo un estimado de $ 100 millones para arreglar
el Muelle 40, el muelle ms grande del parque. Despus de un intento fallido de crear un distrito de mejoras
en el vecindario con poderes para imponer reas de impuestos a los negocios y residentes, el Fideicomiso en
un movimiento de desesperacin cabilde con xito para obtener el derecho de vender derechos areos a lo
largo de la periferia del parque. Los crticos cuestionaron la sabidura de una estrategia que beneficiaba a los
desarrolladores privados ms que a los asistentes al parque. En otras partes de la ciudad, las PPP para los
parques crearon controversia sobre temas como concesiones de licencias y concesiones, cierres de parques o
restricciones para eventos privados.

22
Alex Ulam, "La tenebrosa tica y la incertidumbre de la longevidad de los parques pblicos privados financiados", The
Atlantic, 13 de mayo de 2013; Annie Zak y Mei-Yu Liu, "Los residentes de Chelsea de bajos ingresos temen
amenazas a la vivienda pblica", Midtown Gazette, 11 de diciembre de 2012. Ver :
http://themidtowngazette.com/2012/12/low-income-chelsea-residents-fear-threats-to-public-housing/#
23 "El financiamiento adicional por parte del estado y la ciudad puede ser asignado como necesario para cubrir los costos
de operar y mantener el parque", Ley del Parque del Ro Hudson, 1998.
24 Laura Kusisto y Eliot Brown, "El Plan del Parque Hudson River es cuestionado", Wall Street Journal, 22 de julio de
2013.
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Recorte de gastos. Mientras tanto, la ciudad estaba recortando el gasto de los parques. El presupuesto
para parques de 2010, 1.600 millones de dlares (incluyendo operaciones y proyectos de capital), lleg a un
promedio de 189 dlares por residente, 11 entre las 100 ciudades ms pobladas del pas. Por otra parte, los
ya escasos recursos de la ciudad estaban sujetos a influencia poltica en el concejo de la ciudad y en el nivel
de la ciudad.25 La ciudad empleaba slo 5,9 trabajadores de parques por cada 10.000 habitantes, frente a 15 en
Seattle, 12,2 en Miami y 10,8 en Chicago.26 Sin embargo, planeaba recortar el personal de Parques y
Recreacin de 6.092 en 2012 a 4.784 a mediados de 2014. 27

Pero muchos parques lo suficientemente afortunados como para atraer importantes contribuciones
privadas estaban prosperando. La alianza de prospeccin de parques en Brooklyn, por ejemplo, tuvo
ingresos de alrededor de 11 millones de dlares en el 2011. 28
Las asociaciones pblicas y privadas trajeron una importante afluencia de fondos a varios parques de Nueva
York. En 2012, el fondo de inversin John Paulson dio $ 100 millones a la conservacin de Central Park.

Tales donaciones, sin embargo, tambin provocaron controversia. Algunos crticos argumentaron
que los grandes regalos reclamados como deducciones fiscales cuestan los ingresos fiscales necesarios para la
hacienda pblica, y benefician a los parques ya ricos mientras que privan al pblico en general. Segn este
argumento, una mejor inversin pblica sera el apoyo directo a los parques.29 Otros sealaron que los
grandes regalos creaban desigualdad; no todos los parques tenan vecinos adinerados. Ellos sugirieron una
forma de redistribucin de la riqueza: en 2013, el Senador del Estado de Nueva York, Daniel Squadron,
presion para redirigir parte de los fondos y la experiencia de los sin fines de lucro de los parques ricos a sus
contrapartes ms pobres. Al llamar la atencin sobre las condiciones extremas de muchos de los parques y
patios de recreo de la ciudad, especialmente aquellos en barrios pobres y de barrio, Squadron argument:

Una solucin es proporcionar ms financiamiento para los parques en los

presupuestos anuales de la ciudad y del estado. Esto puede y debe hacerse, pero
debe ser complementado por un ambicioso nuevo programa: la creacin de una
Alianza de Parques de Vecindad, que formara alianzas entre una conservacin
bien financiada, un "parque contribuyente" y "parques miembros" necesitados de
ms dinero y apoyo.30

El ex presidente de High Line Alschuler estuvo de acuerdo en que la distribucin desigual de los recursos era
un problema urgente, tanto para los parques de la ciudad de Nueva York como a nivel nacional. Pero
advirti contra la reduccin del papel de las asociaciones pblico-privadas. Ms bien, puso la
responsabilidad en la ciudad de usar los recursos pblicos liberados por fondos privados para aumentar los
dlares pblicos gastados en parques. El argumenta:

25 Lisa Foderaro, "Una razn poco conocida de las disparidades en los parques de Nueva York", New York Times, 16
de junio de 2013.
26 Trust for Public Land, City Park Facts 2014.
27 Contralora del Estado de Nueva York Revisin del Plan Financiero de la Ciudad de Nueva York, Informe 2-2014,
junio de 2013, p.36.
28 2011 IRS forman 990 presentaciones.
29 Flix Salmon, "Donacin filantrpica del da, edicin de John Paulson", Reuters, 23 de octubre de 2012. 30
Escuadrn Daniel, "Puede un rbol crecer en el Bronx", New York Times, 24 de mayo de 2013.
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La falta de inversin en estos parques, la falta de fondos operativos, es inaceptable.

Tenemos que trabajar como comunidad para abordar eso. Tenemos que hacerlo de una
manera que promueve el modelo de conservacin, porque eliminarlo slo agravara el
problema.

Blonsky, del Central Park, advirti que una evaluacin de los presupuestos de conservacin podra
enfriar las donaciones caritativas, pero estuvo de acuerdo en que las organizaciones no lucrativas ms
prsperas deberan ayudar a otros parques. El CPC lo estaba haciendo ya. "En la actualidad trabajamos en 12
parques diferentes fuera de Central Park", dice.

Eso es algo que hemos estado haciendo durante probablemente unos 10 aos. De
hecho acabamos de firmar un nuevo acuerdo de gestin con la ciudad en junio
[2013], y esas propiedades ahora estn incluidas en nuestro acuerdo de gestin.

Sin embargo, los escpticos advirtieron contra considerar el PPP como una panacea para los parques
pblicos. Sealaron desventajas como niveles inconsistentes y poco confiables de donaciones. Tambin
exista el ya visible riesgo de que el gobierno aprovechara los donantes privados para recortar los fondos a
los parques. Pocos parques pblicos, argumentaron, podran atraer suficiente apoyo privado para que el
modelo de PPP funcione.

A medida que el modelo de asociacin pblico-privado atrajo la atencin mundial y los imitadores
potenciales, se hizo importante determinar: qu significaba un PPP ganador y cundo era menos efectivo?
Qu ventajas podra aportar un PPP a un parque, y cules eran sus inconvenientes? El modelo claramente
trajo enorme beneficio cuando se utiliza en un ambiente propicio. Cundo era probable que tuviera xito un
PPP, y cundo sera preferible otro modelo?

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APNDICE 1

Parques de la ciudad de Nueva York por The Numbers, Parques de Nueva York Parques Informe anual 2013,
p, 33-34 Disponible en http://www.nycgovparks.org/pagefiles/64/NYC.Parks.Anual.Report.2013.pdf

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APNDICE 2

West Chelsea propuesta de zonificacin - La lnea alta. Departamento de Planificacin Urbana, Ciudad de Nueva
York. Disponible en http://www.nyc.gov/html/dcp/html/westchelsea/westchelsea3b.shtml

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APNDICE 3

West Chelsea propuesta de zonificacin - La lnea alta. Controles especiales del distrito de West Chelsea.
Departamento de Planificacin Urbana, Ciudad de Nueva York. Disponible en
http://www.nyc.gov/html/dcp/html/westchelsea/westchelsea3a.shtml

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