OBJETIVOS INDITOS DE LA CATEGORIZACIN MUNICIPAL 1

Por: Augusto Hernndez Becerra

No hay cuestiones pequeas: las que lo parecen son cuestiones grandes no comprendidas.2

I. Estado y nacin se construyen desde el municipio

1. En la tradicin colombiana el municipio ha sido considerado, esencialmente, una

institucin de naturaleza poltico administrativa, una circunscripcin electoral, una
administracin pblica descentralizada, una porcin del territorio estatal, en fin, una
entidad pblica creada por el Estado para el cumplimiento de unos fines determinados
en el ordenamiento jurdico. Mucho ha faltado, por tanto, desarrollar y profundizar la
visin sociolgica del municipio, entendido no como emanacin abstracta de la
institucionalidad, sino como comunidad o asociacin natural de personas establecidas
en un lugar determinado, que para existir y crecer debe satisfacer de manera eficaz
necesidades colectivas, comenzando por las que son de naturaleza estrictamente local,
las que derivan de las relaciones de vecindad y convivencia y se atienden mediante la
autoorganizacin y la ayuda mutua.

Ahora bien, condicin necesaria para que dichas comunidades naturales puedan
incorporarse efectivamente a la vida de una nacin, a la institucionalidad, a la
economa monetaria y el mercado, a los beneficios que ofrece la vida moderna, es que
el Estado les reconozca identidad poltica y, por consiguiente, suficiente capacidad
jurdica y poltica para organizarse como grupo social, autorregular la vida local y
arbitrar los medios necesarios para su desarrollo.

El Estado colombiano gobierna una sociedad desgarrada por el conflicto secular y

administra un territorio demasiado extenso e incomunicado. Una poltica de Estado
para preservar la unidad nacional sometida a tan dura prueba debera empearse en
convertir las asociaciones naturales de familias colombianas, dispersas en miles de
lugares remotos, en asociaciones polticas partcipes de la nacionalidad comn. Las
asociaciones naturales ascienden al status de comunidad poltica cuando obtienen
reconocimiento del Estado. El Estado colombiano ha sido reticente en la concesin a
la sociedad de los poderes polticos que brinda la institucin municipal y, como
resultado de esa poltica o ausencia de poltica, ha hecho ms difcil el proceso de
ocupacin del territorio y de construccin de nacin.
1
Publicado en Problemtica de los municipios pequeos en Colombia Supresin o reforma?
Bogot, Universidad Externado de Colombia y Konrad Adenauer Stiftung, 2003.
2
Ramn y Cajal, Santiago. Reglas y consejos sobre investigacin cientfica - los tnicos de la
voluntad, Madrid, Editorial Espasa Calpe S. A., 1999, p. 39.

1
2. Las sociedades que han tenido la fortuna de convertirse en grandes y poderosas
naciones, percibieron tempranamente la importancia de incorporar las diversas
comunidades que ocupaban su territorio, mediante el otorgamiento de una identidad
institucional propia, a la organizacin general del Estado.

Es conocido el papel que la estrategia fundacional de pueblos, villas y municipios

desempe en la gestacin de imperios, civilizaciones y nacionalidades. As los
griegos colonizaron el Mediterrneo en la antigedad clsica y Alejandro Magno
organiz su imperio tricontinental. El Imperio Romano fue la suma de los
innumerables municipios fundados por sus legiones y colonos, y en forma similar los
cristianos hispnicos reconquistaron la pennsula a los rabes. Tambin de esta
manera se coloniz el Nuevo Mundo. No habr de extraar, por tanto, que naciones
viejas y consolidadas como las europeas abunden en municipios, y que miles de ellos
sean liliputienses. Ni que pases modernos, como los Estados Unidos de Amrica,
tengan entre sus miles de municipios no slo urbes gigantescas sino municipios
rurales con tan solo diez o quince habitantes.

La revolucin francesa de 1789 marc profundamente la percepcin moderna de la

institucin municipal. En efecto, la Asamblea constituyente, bajo la influencia del
Contrato Social de Rousseau, por decreto del 22 de diciembre adopt dos medidas
trascendentales. En nombre de la igualdad decidi que todos los municipios seran
administrados conforme a idnticos principios, cualesquiera que fuesen su tamao,
poblacin o importancia econmica. En nombre de la libertad dispuso que toda
comunidad de habitantes, fuera esta parroquia o ciudad, sera erigida en municipio, y
al soplo de la siguiente disposicin aparecieron 44.000 municipios:

Habr una municipalidad en cada villa, burgo, parroquia o comunidad

campesina.

Este ejemplo, pletrico de inspiracin revolucionaria, fue imitado en buena parte de

la Europa continental y dej huella en sus estructuras actuales. As, por ejemplo, la
Constitucin espaola de Cdiz (1812) dispuso en el artculo 310:

Se pondr Ayuntamiento en los pueblos que no le tengan, y en que convenga

le haya, no pudiendo dejar de haberle en los que por s o con su comarca
lleguen a mil almas, y tambin se les sealar trmino correspondiente.

Entre las reformas derivadas de esta Constitucin fueron creados ayuntamientos hasta
en las ms pequeas poblaciones, todos los poblados fueron provistos de una
estructura administrativa propia (se prevea hasta los de menos de 200 habitantes), se

2
consagr la eleccin indirecta de regidores, la desaparicin de los regimientos
perpetuos y el aumento de los bienes y rentas municipales. 3

II. Los Municipios pequeos

En la estructura municipal del Estado no solo cuentan los grandes municipios, sino
tambin, y de manera especial, los pequeos. Representan el mayor nmero,
administran la mayor parte del territorio, permiten al Estado llegar a sitios alejados y
remotos y son, por tanto, un factor esencial para garantizar su cohesin. No es extraa
al orden poltico de Estados modernos la existencia de municipios realmente
pequeos, y en nmero muy elevado.

En Europa la atomizacin municipal es considerada como un factor de riqueza

democrtica, una conquista histrica para el espritu libertario propio de la vida local.
As las cosas, plantear la supresin de los municipios pequeos debido a que se han
despoblado y empobrecido, y porque sostener su administracin resulta demasiado
costoso, es siempre una cuestin poltica muy delicada y polmica. A pesar de los
esfuerzos legislativos, en Francia, Espaa e Italia el nmero de los municipios no se
ha podido reducir. De los 36.763 municipios que posee Francia, el 80% no supera los
1.000 habitantes, y alrededor de 25.000 municipios tienen menos de 500 habitantes.
Italia tiene 8.104 municipios, el 40% de ellos (3.240 municipios) con una poblacin
inferior a 2000 habitantes. En este pas, donde parecera no caber un municipio ms,
cada ao son creados tres o cuatro municipios nuevos.

Aparte de los ejemplos que ofrecen Europa y los Estados Unidos de Amrica, donde
abundan los municipios minsculos, y ni suscitan la hostilidad de los planificadores o
la extraeza de los sectores centralistas de la poltica, tambin en Amrica Latina
encontramos que el Estado provee a comunidades pequeas las instituciones
adecuadas para su organizacin como sociedades polticas integradas
institucionalmente al Estado. El artculo 182 de la Constitucin de la Provincia del
Chaco (Argentina) dispone:

Todo centro de poblacin constituye un municipio autnomo, cuyo gobierno

ser ejercido con independencia de otro poder, de conformidad con las
prescripciones de esta Constitucin, de la ley orgnica que dicte la Cmara
de Diputados o de la Carta Orgnica Municipal, si correspondiere.

3
Augusto Hernndez Becerra. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Bogot,
Universidad Externado de Colombia, septiembre de 2001, p. 29. Fernando Albi, Derecho municipal
comparado del mundo hispnico. Madrid, ed. Aguilar, l955, p. 577.

3
El artculo 181 de la Constitucin de la Provincia de Crdoba (Argentina) establece
que Toda poblacin con asentamiento estable de ms de dos mil habitantes, se
considera Municipio.

Cuando en Colombia nos referimos a los municipios pequeos, en ausencia de una

definicin legal del concepto, nos referimos a los municipios de menor poblacin que
pueden existir conforme a la ley. La poltica legislativa en este campo registra
grandes oscilaciones. Para erigir a un poblado en municipio la ley 149 de 1888 exiga
un mnimo de 3.000 habitantes; la ley 49 de 1931 increment la base poblacional a
8.000 almas, y la ley 14 de 1969 la fij en un mnimo de 20.000 habitantes. A partir
de la ley 136 de 1994, la poblacin mnima descendi a 7.000 habitantes. Finalmente,
la ley 617 de 2000 la ha aumentado a 14.000 habitantes. Salvo el caso excepcional de
la ley 136 de 1994, es evidente que la legislacin ha procurado mantener alto el
requisito de poblacin para dificultar el aumento numrico de los municipios.

Puesto que en Colombia la ley prohbe crear municipios con poblacin inferior a
14.000 habitantes, es evidente que en nuestro pas no se desea la existencia de
municipios pequeos y que, si se atiende a los estndares internacionales, en rigor
Colombia carece de municipios pequeos. Las cifras no son comparables, como
tampoco el diagnstico ni las soluciones, con los rangos internacionales, dado que en
Colombia, de un total de 1.098 municipios, 967 (el 88%) tienen ms de 5.000
habitantes, y apenas 133 menos de 5.000 habitantes.

Tema trascendental para la vida de una nacin joven y an en formacin como es la

nuestra, es el relativo a la posibilidad de crear nuevos municipios. Sin embargo, no
suele plantearse frontalmente esta importante cuestin. Para ello habra que hacerse
preguntas como las siguientes: Es adecuado el nmero actual de municipios frente a
la poblacin total y su distribucin en el territorio nacional? Cul sera el nmero
adecuado de municipios para la realidad nacional? Debera aumentar el nmero
actual de los municipios colombianos?

Sobre la base de una poblacin de 44 millones de colombianos y de 1098 municipios,

el pas tiene en promedio un municipio por cada 40.000 habitantes. Si nos
comparamos en este aspecto con otros pases de Amrica Latina, incluso los vecinos
del rea andina, Colombia resulta en notoria desventaja. El dficit municipal del pas
delata una debilidad institucional en el mbito regional que podra tener
implicaciones geopolticas y estratgicas. Este panorama estadstico no corresponde a
la realidad y a las necesidades de nuestro desarrollo ni, por supuesto, reflejan
adecuadamente los propsitos de descentralizacin territorial que alienta el pas.

La cuestin del nmero de municipios y la de su tamao relativo no ha sido fruto de

estudios orientados a disear una poltica de desarrollo del pas o una estrategia
planificada de ocupacin del territorio nacional. Simplemente ha obedecido a un

4
generalizado prejuicio contra la fundacin de municipios, basada en el propsito
simplista de ahorrarle al Estado gastos innecesarios. Se trata de una visin
economicista respaldada en una cultura antidemocrtica ajena a los deseos y
necesidades de la poblacin, as como en el inters de los grupos polticos regionales
enquistados en el orden municipal por preservar el statu quo.

Con todo, el criterio de restringir el nmero de municipios apela a argumentos que

merecen ser considerados. Se ha dicho, por ejemplo, que un municipio nuevo crea
burocracia y gastos adicionales al erario pblico; que suavizar los requisitos para
crear nuevos municipios fomentara municipios artificiales, incapaces de sostenerse
por s mismos, y dara lugar a parasitismo en relacin con los presupuestos
departamental y nacional y a "mendicidad municipal"; que la segregacin de
territorios municipales debilita, sin el beneficio de ventajas comparativas, a
municipios ya establecidos; que al crearse un nuevo municipio se crea por la misma
razn una circunscripcin electoral, con la consabida secuela de apetitos electoreros y
la aparicin de nuevas organizaciones clientelistas; que la multiplicacin de los
municipios disuelve la capacidad de inversin del Estado, atomiza o dispersa los
esfuerzos de gasto, y le obliga a instalar infraestructuras de servicios para
comunidades excesivamente pequeas y dispersas, que por lo mismo resultan
demasiado costosas. Con base en todo ello, y para evitar tantos males, durante casi un
siglo se convirti en un principio de buen gobierno la idea de que es necesario hacer
difcil, o imposible, la creacin de municipios.

Los municipios pequeos representan comparativamente poco si se atiende a sus

demografas y economas. Pesan poco electoralmente y su representacin poltica es
insignificante a escala nacional. Pero cosa grande es el municipio pequeo si
consideramos su descomunal geografa. Los ms pequeos son en realidad los ms
grandes del pas, y ellos solos responden por la presencia del Estado en su enorme
territorialidad. En contraste con su pequeez demogrfica, son el fundamento fsico
de la nacionalidad, y la sustancia viva del espritu nacional. Son ms de mil, sus
jurisdicciones sumadas abarcan ms del 90% del territorio nacional, alojan
aproximadamente el 40% de la poblacin. Su abandono o destruccin, como poltica
de Estado, equivaldra a renunciar al proyecto comn de Estado nacional.
Representan el pas del futuro, el pas de los recursos naturales, que debe ser objeto
de una poltica de conservacin y de promocin del desarrollo. Encarnan el pas
contra el cual conspiran todas las fuerzas oscuras que apuestan a la disolucin de la
nacionalidad. El municipio menor es tambin Colombia y sus habitantes gozan
exactamente de los mismos derechos que se reconocen a quienes habitan los
municipios intermedios y mayores.

Suprimir municipios pequeos o mantenerlos en su actual abandono equivale a una

claudicacin del Estado en relacin con sus deberes constitucionales, una entrega
definitiva del pas a las organizaciones privadas y extralegales de poder, una flagrante

5
violacin de los cometidos estatales frente al Estado Social de Derecho, un anticipo
del previsible desmembramiento territorial de Colombia y una eventual
legitimacin de intervenciones extranjeras por razones polticas o econmicas.

La institucionalidad se ha replegado a su retaguardia urbana de ciudades intermedias

y mayores. Enormes reas rurales han sido dejadas a la anarqua y se han convertido
en mudo escenario para toda clase de atrocidades. El pas se ha escindido en dos
Colombias contrastantes y desconectadas. Uno es el pas urbano, el de las ciudades
mayores, producto de continuos desplazamientos por violencia durante ms de
cincuenta aos, donde se hacinan 30 millones de colombianos, ms prximos a la
idea de Estado, justicia, derecho, servicios. La otra Colombia es el pas rural de mil
municipios, el enorme territorio que est ms all de la frontera urbana: es tierra de
nadie, a donde el Estado no llega o no le permiten llegar. La crisis del municipio
pequeo coincide con la naturaleza rural del conflicto colombiano, traza la frontera
de la civilizacin.

Nunca ha sido ms cierto que Colombia tiene ms territorio que Estado, con el
agravante de que el Estado cede cada vez ms territorio ante quienes conspiran contra
su existencia. La tradicin antimunicipal de Colombia y la novsima poltica de
desmunicipalizacin, se ha traducido para Colombia en la prdida neta de territorio,
en el desvertebramiento de su organismo fsico, en la incomunicacin y enervamiento
de sus partes y en el peligro cierto de su disolucin.

III. Uniformidad del rgimen jurdico y reforma municipal

1. Principio de uniformidad municipal. La uniformidad del rgimen jurdico a que

estn sujetos los municipios de un pas es una tendencia generalizada en el mundo de
Occidente, y constituye hoy en da una supervivencia del paradigma que se origin en
la Revolucin Francesa como expresin del principio de igualdad en la vida
institucional y, por extensin, en la vida ciudadana. Segn explica Jean de Savigny,
la idea de igualdad era completamente ajena a la sociedad del Antiguo Rgimen. La
prctica de los privilegios diferenciaba a los municipios entre s, igual que
diferenciaba a los hombres, las asociaciones profesionales o las corporaciones.

La asamblea, reunida la noche del 4 de agosto de 1789, aprob la abolicin de los

privilegios y, por tanto, la extincin de todo derecho, carta, franquicia o particularidad
de que hasta entonces disfrutaron las ciudades y que haban sido confirmados
escrupulosamente en cada reinado. La lgica revolucionaria concedi a los
municipios, como por otro lado a los departamentos, idntica igualdad, sin distincin
alguna, que la que acababa de ser reconocida a los ciudadanos. 4 El principio de

4
Jean de Savigny. El Estado contra los municipios? Madrid, Instituto de Estudios de Administracin
Local, 1978, p. 85.

6
uniformidad se respet en Francia a lo largo de todo el siglo XIX. El estatuto
municipal de 1884 ratific este principio, y de tal suerte a todos los municipios se
aplic, cualesquiera que fuesen su demografa, superficie, caracteres econmicos, un
idntico sistema electoral, principios semejantes de administracin y el mismo
sistema electoral. 5

Desde hace muchos aos, sin embargo, la doctrina del Derecho Pblico ha venido
sosteniendo que aplicar las mismas leyes a municipios que son esencialmente
distintos por su poblacin, geografa, clima, economa y cultura locales, desconoce un
antiguo principio sociolgico formulado ya en tiempos de Aristteles 6, segn el cual
las leyes deben adaptarse a las condiciones variables de los distintos pueblos. Esta
observacin inspira la legislacin y la sociologa modernas desde cuando
Montesquieu la recogi y enriqueci en su obra capital, El Espritu de las Leyes7.

Con todo, el espritu igualitario de la Revolucin ha ejercido una influencia poderosa

en la idea an vigente del sometimiento uniforme de los ciudadanos al imperio de la
ley, y es all donde el municipio, como institucin esencial y bsica de la vida social
organizada, cae bajo el influjo del mismo principio.

El Estado legisla para el municipio en atencin a las necesidades, problemas y

urgencias nicamente de los grandes municipios, y es as como la legislacin
entonces resultante se acomoda perfectamente a las caractersticas de los municipios
mayores, considerados como tpicos, cuando en realidad no se ha ocupado, porque
ni siquiera se considera necesario averiguarlo, de las caractersticas, problemas y
necesidades de los municipios menos importantes, esto es, los municipios medianos
y pequeos. De la concepcin metropolitana de la legislacin deriva que la suerte de
los municipios pequeos queda fatalmente vinculada a la de los ms grandes. Por esta
razn se ha observado que la regla general de legislacin uniforme, adems de ser un
artificio, resulta ser altamente perjudicial para el adecuado ordenamiento y desarrollo
de las pequeas municipalidades. 8

Se trata, sin embargo, de una observacin acadmica que no ha tenido desarrollos

apreciables en la realidad institucional, ni en Europa ni en Amrica. Caso excepcional
es el de los Estados Unidos de Amrica, en donde por una afortunada combinacin de
la tradicin sajona de selfgovernment, participacin social y federalismo, han

5
Ibid., p. 86.
6
Poltica, libros I y III
7
Captulos III y XI
8
Una regla uniforme aplicada a personas demasiado diferentes acenta las desigualdades en lugar de
nivelarlas. De esta forma, el principio de igualdad, aunque contina hoy da como fundamento del
Derecho municipal, sufre ataques cada vez ms numerosos y, al mismo tiempo, cada vez ms
justificados. (De Savigny, op. cit., p. 89).

7
proliferado distintas formas de gobierno local, con rica combinacin de mecanismos
y matices.

Del reconocimiento del municipio como entidad natural, es decir, como ncleo social
o comunidad, deriva la evidente observacin de que dichas comunidades son muy
diversas entre s, no slo por su poblacin sino por muchos otros factores que ha
identificado la sociologa y la ciencia poltica.

Si se observa que la legislacin municipal es uniforme en Colombia, que se ha

diseado pensando en las grandes urbes y sus necesidades administrativas (porque,
naturalmente, la atencin de estas es prioritaria para el pas), que dicha legislacin no
tiene en cuenta las circunstancias particulares de los municipios intermedios y
menores, y que la atencin poltica, financiera y administrativa del Estado se
concentra en las urgencias de las urbes mayores, donde estn los votos, donde se
concentran los grandes intereses econmicos y polticos del pas, donde se suscitan
las ms grandes presiones e importantes demandas de orden social y donde se
producen los ingresos fiscales ms cuantiosos para el Estado, encontramos razones
que explican los motivos del abandono del pequeo municipio, pero que en forma
alguna lo justifican.

2. Elementos para una reforma municipal. Es necesaria una gran reforma municipal
que tome en consideracin hechos protuberantes como los siguientes: el
anacronismo del modelo municipal de gobierno, que la Constitucin de
1991 no reform el municipio, que se ha enseoreado la idea de la
irreformabilidad del municipio, y que la uniformidad del rgimen jurdico
municipal frena el desarrollo y lesiona especialmente a los municipios
menores.

El municipio colombiano funciona con una estructura de gobierno y administracin

que en esencia no ha variado desde principios del siglo XIX. De ah que, en nuestra
opinin, la verdadera reforma municipal est an por hacerse.

Cierto es que la eleccin popular de alcaldes era en 1991 una experiencia an

reciente, y que esta novedad haba colmado la imaginacin de la poca. Por tanto, los
constituyentes no creyeron necesario reformar el municipio. Se contentaron con
colgar del gobierno local las responsabilidades pblicas principales, y en convertirlo
en el ltimo y verdadero culpable de cualquier descalabro. Al tiempo que se descarg
a la nacin de funciones (sin transferir los recursos suficientes), el municipio qued
hurfano de un nivel territorial intermedio, moderno y operativo, que pudiera soportar
los servicios y funciones que escapan a las posibilidades y al mbito estrictamente
local. De ah que el municipio haya emprendido en solitario la aventura de la
descentralizacin del Estado, observado de lejos por un nivel nacional indiferente al

8
proceso y ocupado en otros menesteres a costa de un crecimiento suntuario, populista
e ineficiente del gasto pblico.

Domina la sensacin, especialmente desde que se instaur la eleccin popular de

alcaldes, de que ya no es posible perfeccionar ms en Colombia la organizacin
municipal. Ello se debe a que nunca lo hemos intentado. Nos hemos habituado al
modelo de gobierno municipal que siempre nos ha acompaado, y nos hemos
persuadido de que existe por una especie de ley natural, y que seguramente en todo el
mundo los municipios se gobiernan en forma muy similar. Ello no es as.

La uniformidad del rgimen jurdico municipal perjudica especialmente a los

municipios pequeos y son estos, por tanto, los que con mayor urgencia requieren de
una gran reforma poltica y administrativa.

IV. Categorizacin. El artculo 320 de la Constitucin Poltica

El artculo 320 de la Constitucin Poltica ordena al legislador procurar la

diversificacin legislativa municipal mediante la categorizacin de los
municipios. Ya desde mediados del siglo pasado la cuestin fue abordada por la
opinin pblica y se promovi una reforma a la Constitucin con el objeto de que
abriera la puerta a dos categoras de municipios a las cuales la ley pudiera asignar
regmenes administrativos distintos. La idea consisti en flexibilizar las bases
constitucionales del rgimen municipal y permitirle a la ley avanzar hacia una
diversificacin de las leyes municipales.

En 1944 el Ministro de Gobierno Alberto Lleras Camargo explicaba en los siguientes

trminos el proyecto gubernamental para reformar la Constitucin: Uno de los ms
grandes problemas administrativos del pas reside en la existencia constitucional de
una sola divisin administrativa para lo municipal. Todo es municipio, lo mismo
Bogot o Medelln, Barranquilla, las capitales de los departamentos o las ciudades
que no son grandes, y los municipios de escasa poblacin y rentas mezquinas. La
Constitucin debe abrir la puerta al establecimiento de dos categoras de municipios
cuyas distinciones y rgimen administrativo puedan ser motivo de leyes posteriores.9

La iniciativa fue acogida por el Congreso de la Repblica en la reforma constitucional

de 1945, que la plasm en el artculo 198 de la Carta de la poca con el siguiente
texto:

9
Alberto Lleras Camargo, alocucin radial del Ministro de Gobierno para explicar el Proyecto de
Reforma Constitucional presentado por el Gobierno, en Revista de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, Ns 152/3, 1944, pp. 251 y 252.

9
 La ley podr establecer diversas categoras de municipios, de acuerdo con su
poblacin, recursos fiscales e importancia econmica, y sealar distinto
rgimen para su administracin.

Al comentar esta disposicin el constitucionalista lvaro Copete Lizarralde explica

que el carcter local de las necesidades implica diversidad de organizacin entre los
municipios. No es preciso demostrar que el desarrollo de una ciudad dentro de los
trminos municipales origina problemas desconocidos por el municipios rural. Y
agrega que la norma permite a la ley establecer regmenes diversos para los
municipios, pero de su inaplicacin, quince aos luego de su expedicin, en 1960, se
duele en los siguientes trminos: Malhadadamente el legislador no ha hecho uso de
esta autorizacin, por lo que el rgimen municipal contina sometido a inadecuada
reglamentacin legal. 10 Infortunadamente, 58 aos despus del acto legislativo N 1
de 1945, la situacin no ha variado, y por este motivo hemos de seguir
lamentndonos de la incuria del legislador.

Desde la reforma constitucional de 1945 ha contado nuestra Carta con la nocin de

categoras de municipios que, sin embargo, nunca ha sido cabalmente desarrollada.
Hoy la encontramos reiterada y enriquecida en el artculo 320 de la Constitucin, que
dice as:

La ley podr establecer categoras de municipios, de acuerdo con su

poblacin, recursos fiscales, importancia econmica y situacin geogrfica, y
sealar distinto rgimen para su organizacin, gobierno y administracin.

Esta norma ratifica la precedente y la adiciona con un criterio nuevo para clasificar
los municipios, su situacin geogrfica, y aumenta los propsitos de la
categorizacin para que se diferencie no solo su administracin sino, adems, su
organizacin y gobierno.

Es evidente que, con base en los criterios all establecidos (poblacin, recursos
fiscales, importancia econmica y situacin geogrfica), podemos distinguir varias
categoras o tipos municipales. Hasta esta parte se han realizado algunos ejercicios de
desarrollo del concepto. Sin embargo, en estos casos la categorizacin ha sido puesta
al servicio de objetivos intrascendentes en unos casos, y diferentes a los
constitucionalmente indicados, en otros.

Las espordicas aplicaciones de la norma han sido ineficaces para lograr la diversidad
de regmenes jurdicos, que es el fin al cual apunta la norma constitucional cuando
dice: y sealar distinto rgimen para su organizacin, gobierno y administracin. La

10
lvaro Copete Lizarralde. Lecciones de Derecho Constitucional. Bogot, Ediciones Lerner, 1960,
pp. 386 y 387.

10
categorizacin de los municipios debera llevar a concepciones diversas de municipio,
que incluso podran presentar diferencias respecto del modelo constitucional de
municipio. La organizacin del municipio hace referencia a los rganos propios de la
institucin municipal; el gobierno municipal se refiere a la denominacin,
competencias y origen de sus autoridades; la administracin alude a las funciones
administrativas que estn encomendadas al municipio.

Puesto que no es racional que el pequeo municipio colombiano, y el campesino o no

urbano en particular, se gobiernen exactamente de acuerdo con las normas que rigen
para el gobierno municipal de Cali o Barranquilla, y jurdicamente es viable pensar en
algo diferente y especial (distinto rgimen), urge averiguar cules seran las formas de
organizacin, gobierno y administracin que convienen a los municipios ms
modestos del pas, que son su inmensa mayora.

En principio cabe considerar todo tipo de posibilidades, que deberan estar inspiradas
por el principio de la simplificacin y la coordinacin de los poderes municipales:
concejo municipal reducido, cuyo presidente sea el alcalde; alcalde designado o
contratado por el concejo; municipios sin concejo municipal y alcalde electo, donde
la participacin y el control ciudadanos se ejerzan mediante el uso intensivo del
cabildo abierto y la revocatoria del mandato; reparticin especial de las competencias
entre las distintas autoridades; rgimen diferenciado de calidades, inhabilidades e
incompatibilidades, y otras por el estilo. Slo de esta manera el aparato municipal
dejar de ser algo suntuario para las comunidades pequeas y dbiles, se colocar al
alcance de todos, adquirir verdaderamente escala humana y ser una autntica
institucin popular. Los regmenes especiales permitirn obtener eficiencia, celeridad,
moralidad, transparencia y economa en las administraciones municipales.

Surge una grave cuestin de orden constitucional: Cmo diversificar el rgimen de

organizacin, gobierno y administracin municipal por categoras, si es
precisamente en las normas Constitucionales donde se establece un modelo
nico de organizacin, gobierno y administracin municipal? Anticipamos
nuestra respuesta: cierto es que la uniformidad del rgimen municipal se
origina en la propia Constitucin, pero igualmente cierto es que la propia
Constitucin autoriza a la ley para diversificarlo.

Es de reconocer que la lectura del artculo 320 puede suscitar perplejidad. Es acaso un
problema de incongruencia constitucional que restringe hasta extremos
insignificantes las posibilidades del artculo 320 para establecer diferentes regmenes
de gobierno municipal? La norma parece enfrentarse a un obstculo jurdico
insuperable que limita sus posibles desarrollos a resultados anodinos, como en efecto
han sido hasta ahora sus tmidos desarrollos.

11
Las leyes que se han ocupado de las categoras de municipios han desviado la
finalidad constitucional del artculo 320 a propsitos modestos e incluso diferentes a
los trazados en la norma constitucional, lo cual hara pensar, incluso, en la
inconstitucionalidad de dichas normas. Es fcil verificar que ninguna de estas leyes
ha tenido como resultado el fin ltimo, y nico, de la categorizacin municipal que
ordena la Constitucin, consistente en que, a partir y en atencin a las categoras de
municipios establecidas por la ley, surja distinto rgimen para su organizacin,
gobierno y administracin.

El enigma da lugar a dos posibles soluciones. La primera consistira en que, por

interpretacin sistemtica de la Constitucin, se concluya que la ley no puede
modificar las bases constitucionales comunes a la organizacin, gobierno y
administracin de los municipios. La segunda consistira en afirmar que el artculo
320 ha facultado a la ley para exceptuar las disposiciones constitucionales comunes
sobre municipio con el objeto de racionalizar la administracin municipal en atencin
a la heterogeneidad de los municipios y que, por tanto, las normas constitucionales
sobre la materia son reglas generales a partir de las cuales la ley tiene la misin,
ordenada por la propia Constitucin, de modular dichos preceptos y adaptarlos a la
variada realidad y distintas necesidades de los municipios, que se haran evidentes y
objetivas a travs de un ejercicio de categorizacin mediante la aplicacin de los
criterios que para ese propsito fija la Constitucin, a saber: poblacin, recursos
fiscales, importancia econmica y situacin geogrfica.

Esta segunda solucin parece extraa a nuestras tradiciones jurdicas, dado que en el
fondo equivaldra a que la Constitucin puede ser exceptuada por leyes que, en caso
tan peculiar, ni siquiera tendran un rango especial, puesto que nos estamos refiriendo
a leyes ordinarias. Sin embargo, una atenta lectura de la Carta Poltica nos permite
descubrir que el caso no es tan raro y excepcional. En efecto, a propsito de otras
materias encontramos en el articulado constitucional autorizaciones a la ley para que,
al reglamentar determinados asuntos, introduzca excepciones o tratamientos
especiales que se apartan de las prescripciones generales de la Constitucin. Veamos
algunos ejemplos ilustrativos de este curioso fenmeno:

a. En el pargrafo del artculo 98 la Constitucin ha establecido que los

colombianos adquieren la ciudadana a partir de los 18 aos de edad. Sin
embargo, el mismo pargrafo faculta a la ley para que decida otra edad.
Tenemos aqu un rarsimo caso en virtud del cual una norma constitucional
puede ser modificada por una ley.

b. De acuerdo con el numeral 2 del artculo 180 de la Constitucin, a los

congresistas se les prohbe Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante
las entidades pblicas o ante las personas que administren tributos, ser
apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por s o por interpuesta

12
 persona, contrato alguno. Y, a rengln seguido de esta tajante y absoluta
prohibicin, agrega la Constitucin: la ley establecer las excepciones a esta
disposicin.

c. Si bien los dos artculos comentados son ya notables por su curiosa factura, el
artculo 302 ofrece el caso ms sorprendente de todos, por lo explcito de su
redaccin. El ejemplo es muy pertinente y arroja luz sobre el artculo 320,
porque versa precisamente sobre la organizacin territorial. Dice: La ley
podr establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y
competencias de gestin administrativa y fiscal distintas a las sealadas para
ellos en la Constitucin, en atencin a la necesidad de mejorar la
administracin o la prestacin de los servicios pblicos de acuerdo con su
poblacin, recursos econmicos y naturales y circunstancias sociales,
culturales y ecolgicas.

En este caso la Constitucin autoriza a la ley para apartarse de las normas

constitucionales que fijen a los departamentos capacidades y competencias de
gestin administrativa y fiscal si ello se considera necesario para diversificar
los regmenes departamentales.

La doctrina no se ocupado del tema, que es muy importante para abrir nuevas
posibilidades normativas. No es un caso de reserva de ley, porque en este evento la
Constitucin se abstiene de hacer precisiones o de regular la materia. El asunto,
sencillamente, se defiere al legislador en todos sus aspectos, salvo precisiones
constitucionales que no quedan sujetas a modificacin por la ley. En la materia que
nos ocupa la Constitucin defiere a la ley, mas no sin hacer previamente precisiones
que regulan en principio la materia, hecho lo cual faculta al legislador para apartarse
de las previsiones constitucionales sobre el asunto, bien para que introduzca
excepciones a la norma constitucional o bien para que establezca normas diferentes a
las constitucionales. Tales son los casos del pargrafo del artculo 98 y del artculo
302, y tambin el caso del artculo 320.

Es evidente que la Constitucin no ha querido someter determinadas materias a la

rigidez extrema de sus reglas, para las que apenas en principio ha fijado un orden
general. Ello en atencin a la evolucin natural de las instituciones, y a que ha
querido facilitar futuros desarrollos normativos, en casos especiales, de manera que la
norma constitucional no se erija en obstculo o traba al tratamiento oportuno, tcnico
y detallado de asuntos muy dinmicos. La Carta ha querido obviar, en tales casos, el
procedimiento tradicional de las reformas constitucionales que hara excesivamente
ardua la adaptacin del ordenamiento jurdico a nuevas situaciones, o a realidades
muy complejas que escapan por su detalle y minuciosa reglamentacin a las
previsiones constitucionales que son por su naturaleza generales y abstractas.

13
La norma constitucional como regla general o precepto a partir del cual la ley est
habilitada para introducir variantes que pueden implicar excepcin al rgimen bsico
de la Constitucin. Estas leyes no reforman propiamente la Constitucin, 11 puesto
que los preceptos generales all establecidos y susceptibles de modulacin legal por
autorizacin de la propia Carta, conservan su vigencia como reglas generales para los
casos en que la ley no introduce excepcin o variacin.

En materia de ordenamiento territorial esta provisionalidad o flexibilidad de las

normas constitucionales es evidente en la Carta de 1991. No encontramos en ella
materia ms frecuentemente remitida a futuras leyes, bien sean estas ordinarias o la
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Se trata del clsico expediente de las
reservas de ley. Pero tambin nos encontramos con los casos atpicos de remisin a
futura ley con la autorizacin a esta para que introduzca alternativas a los propios
preceptos constitucionales, dentro de parmetros ms o menos amplios.

La reforma municipal a partir de la categorizacin de los municipios, que permitira

introducir varios estatutos de gobierno local, se hara mediante una ley ordinaria, la
cual puede disponer en contrario incluso de las normas constitucionales que han
establecido para los municipios colombianos reglas comunes de organizacin,
gobierno y administracin.

ltimamente se habla con creciente insistencia de la heterogeneidad territorial, casi

como si se tratara de un tema nuevo en el mbito de la sociologa y de las ciencia
poltica. Segn distintas metodologas y enfoques, han surgido distintos modelos de
clasificacin de los municipios en donde se identifican y definen varios tipos o
categoras bsicas por determinado tipo de afinidades que se consideran relevantes. El
esfuerzo de categorizacin ha servido para distintos objetivos especficos, o porque lo
ha exigido la aplicacin de determinadas legislaciones, o porque han sido necesarios
para desarrollar polticas pblicas, tales como: criterios para la asignacin de recursos
por transferencia o de cofinanciacin, asignacin de los recursos del Fondo Nacional
de Regalas, distribucin de las regalas del FNR, asignacin de los recursos del FNR
en el Fondo de Ahorro y estabilizacin Petrolera (FAEP) conforme a lo dispuesto en
la ley 633 de 2000, elaboracin de anlisis comparativos por tamao poblacionales o
por niveles de pobreza segn el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) o
el cumplimiento de normas especficas, tales como las leyes 136 de 1994 y 617 de
2000, 715 de 2001. 12

V. Fusin, asociacin o creacin?

11
Salvo, quiz, el caso muy notorio del pargrafo del artculo 98.
12
Modelo de jerarquizacin y categorizacin de los Departamentos y Municipios, Documentos para
el desarrollo territorial N 44, DNP, Direccin de Desarrollo Territorial, julio 25 de 2001.

14
Si entendemos por municipios menores o pequeos aquellos cuya poblacin oscila
entre 131 y 10.000 habitantes, ocurre que suman 394. Sobre un total de 1100
municipios, aqu tenemos el 36.14%, es decir, la tercera parte de los municipios
colombianos. Ciertamente, no suman parte considerable de la poblacin nacional. Si
se les aprecia singularmente, pareceran insignificantes y prescindibles. Qu son
Busbanz (584 habitantes), Pisba (rango de 1.000 a 2.000 habitantes), Cepit (2.000 a
3.000), Bituima (3.000 a 4.000), Macaravita (4.000 a 5.000), Jurad (5.000 a 6.000),
Bochalema (6.000 a 7.000), Topaip (7.000 a 8.000), Baha Solano (8.000 a 9.000) o
Sabanalarga (9.000 a 10.000) al lado de Ccuta, Cali o Girardot?

Algunos municipios son excesivamente pequeos frente a los requisitos legales de

poblacin por diversos motivos: a. Razones originarias, dado que fueron creados sin
sujecin a requisitos mnimos, por razones de colonizacin, soberana nacional
(ejemplos) o ser fronterizos, siendo en su mayora municipios histricos y antiguos,
de origen colonial. b. Razones sobrevinientes, bsicamente el despoblamiento crtico
posterior a su legal creacin por pobreza, violencia, adversidades de la naturaleza,
agotamiento de la fuente nica de riqueza y empleo local. c. Otros motivos pueden
haber sido consecuencia de la variacin de los requisitos legales sobre poblacin en el
tiempo.

Lo cierto es que Colombia es un Estado en proceso de construccin territorial, en el

sentido de que vastas extensiones de su geografa, relativamente deshabitadas y
escasamente desarrolladas, previsiblemente sern ocupadas en el futuro y se
convertirn en asiento de nuevos municipios. Sin embargo, a raz de la ley 617 de
2000, que impuso a las entidades territoriales estrictas medidas de saneamiento fiscal
so pena de desaparecer, se ha proyectado desde el Estado la idea exactamente
contraria, la de que existe un exceso de municipios, que muchos de ellos sobran
porque no son financieramente viables.

Precisamente es por aqu por donde ha comenzado el derrumbamiento de la

institucionalidad y de la integridad territorial de Colombia. Es claro el designio de las
organizaciones armadas al margen de la ley para suprimir todo vestigio de vida
municipal en sus crecientes reas de influencia. Parece as haberse desatado una
carrera en que el Estado y sus adversarios emulan por ver quin cumple primero con
el propsito de acabar con algunos centenares de municipios. A todo mundo parece
estorbarles. Para el Estado son una carga fiscal insoportable, para el terrorismo son el
primer obstculo a remover en su lucha por el poder.

De esta manera el veranillo municipal de los ochentas y los noventas parece sufrir un
repentino final. Entramos en una fase de poltica de Estado antimunicipal a la que se
ha sumado la arremetida de los violentos contra esos mismos municipios, pequeos,
dbiles y pauprrimos, que estn en la mira de la ley 617. En realidad, se ha
inaugurado una etapa indita de desmunicipalizacin. Se estima que ms de

15
cuatrocientos municipios no son viables por la precariedad de sus finanzas y, as las
cosas, debern desaparecer para ser absorbidos por municipios mayores.

No es tan simple, por tanto, recomendar la supresin de los municipios que tienen
nfima poblacin. Con frecuencia esa ha sido la circunstancia que ha aconsejado su
creacin, no solo en consideracin a razones polticas como el carcter fronterizo y
soberana, sino a tambin a razones acuciantes de orden social y econmico.

Es indispensable conservar y proteger el municipio menor. Suprimirlo o mantenerlo

en su actual abandono equivale a una claudicacin del Estado en relacin con
sus deberes constitucionales, una entrega definitiva del pas a las
organizaciones privadas y extralegales de poder, una flagrante violacin de los
cometidos estatales frente al Estado Social de Derecho, un anticipo del
previsible desmembramiento territorial de Colombia y la legitimacin de
intervenciones extranjeras por razones polticas o econmicas. El municipio
menor es tambin Colombia y sus habitantes gozan exactamente de los
mismos derechos que se reconocen a quienes habitan los municipios
intermedios y mayores.

La municipalidad es instrumento privilegiado para enfrentar eficazmente problemas

estructurales relacionados con la migracin endmica del campo a las ciudades
mayores (cordones tuguriales de miseria y degradacin, ingobernabilidad, desempleo
creciente, incapacidad creciente para proveer bienes y servicios en las ciudades), el
abandono del campo como unidad de produccin econmica y ncleo social, la
violencia y los desplazamientos, la pobreza y el desempleo rural, la problemtica
indgena,

Por explicables razones, de orden poltico, cultural e histrico, la supresin de

municipios pequeos no es hoy una poltica de Estado en Europa. 13 Se ha preferido
una solucin intermedia que permite determinar niveles territoriales de mayor
eficiencia para la prestacin de servicios, el manejo presupuestal y tributario y la
dotacin de obras de infraestructura y equipamientos urbanos, consistente en la
promocin estatal de la cooperacin intermunicipal, mediante asociaciones, uniones,
federaciones, consorcios y convenios. Se trata, para los municipios pequeos, de la
alternativa suave a la fusin, en decir de los especialistas alemanes.

Debe advertirse que en aquellos viejos pases la alta fragmentacin del tejido
municipal a que se ha llegado coincidi con la plena ocupacin de territorios
13
Con todo, en pases del norte de Europa (Alemania, Suecia, Dinamarca, Noruega y Finlandia) y en el
Reino Unido se ha reducido exitosamente en aos recientes el nmero de los municipios pequeos por
medio de fusiones. En Suecia se pas de 1.037 a 279; en Noruega de 744 a 415; en Dinamarca de 1278
a 275. Luciano Vandelli. La commune en France et en Europe, en Pouvoirs, Revue trimestrielle,
Paris, N 95, 2000, p. 10

16
relativamente pequeos por poblaciones muy numerosas, extremos que Colombia
est an lejos de alcanzar. Por tal razn carecera de sentido que en nuestro pas se
quisiera introducir ahora una poltica de supresin o fusin masiva de municipios,
pues sera como querer devolverse de un lugar a donde an no hemos llegado. Para
los colombianos la saturacin demogrfica y la adecuada ocupacin del territorio es
an una expectativa relativamente remota y un propsito nacional.

La bsqueda de una dimensin de las instituciones locales que corresponda mejor a la

ejecucin de sus competencias y est a la altura de las demandas sociales constituye
hoy un problema fundamental en Europa. Por la va de la adecuacin del gobierno
local se buscan sistemas eficaces de cooperacin entre los municipios, promovidos,
orientados y financiados por el Estado, que se inscriben dentro de una oleada
contempornea de reforma municipal que apunta hacia mayor transparencia en el
manejo de lo pblico y mayor legitimacin democrtica, la simplificacin
administrativa, la responsabilidad de las autoridades ante los ciudadanos, desarrollo
de una cultura de rendicin de cuentas, participacin democrtica, refuerzo de las
bases financieras locales, principio de subsidiariedad y autonoma local.

La experiencia europea ofrece ideas interesantes para arrojar luz sobre las medidas
que deberan adoptarse en Colombia. Sin embargo, la adecuacin del gobierno
municipal en Colombia, dadas las especiales condiciones de ocupacin y desarrollo
territorial, debera registrar el notorio dato del dficit municipal, frente a poblacin
total y a extensin geogrfica, y la necesidad de modernizar y diversificar la
organizacin del gobierno y la administracin de los municipios.

Urge una poltica de Estado para fomentar la creacin de nuevos municipio, que
necesaria e inevitablemente sern pequeos, y una decidida accin pblica para
proteger y desarrollar los existentes. Para ello es indispensable, primero, cambiar
radicalmente la concepcin del municipio, diversificar su rgimen jurdico,
democratizar sus instituciones. Es igualmente indispensable reorganizar la
estructura territorial general del Estado. Ante todo solucionar la crisis y el
enigma del ente intermedio, replantear los roles del nivel nacional frente a la
organizacin y la estructura del proceso de descentralizacin territorial y hacer
del fomento municipal una herramienta de la planificacin y el desarrollo,
conscientemente utilizada por las distintas instancias tcnicas y polticas de los
niveles intermedio y nacional.

Los pequeos o minsculos municipios responden por la presencia del Estado en ms

del 70% del territorio colombiano. Su importancia no es propiamente demogrfica,
aquel factor que, de acuerdo don la Constitucin y las leyes, otorga jerarqua a los
municipios que concentran elevada poblacin. Su importancia es, en cambio,
geogrfica, estratgica, ambiental, econmica por los recursos invaluables que alojan.
El municipio pequeo, esencialmente rural, aldeano y campesino, afronta en solitario

17
la crisis econmica, social, poltica y moral del agro colombiano, crisis que parece
irremediable y se ha convertido en la antesala de la extincin del Estado.

El pequeo municipio, precisamente por ser institucin terminal del aparato estatal, se
encuentra ubicado en la frontera de la institucionalidad, es la barrera civilizada contra
la barbarie que ha confinado a los colombianos en los guetos urbanos en que se han
convertido las ciudades mayores en las cuales vivimos. El municipio pequeo es el
futuro del pas y guardin de la soberana en todas sus fronteras.

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