PODER DE POLICIA E DIREITO

BALTAZAR GAMA BARBOSA

DesembJ;gJdor o Tribunal cc Ji'~til
do Rio Grande do Sul

SUMRIO: Polcia e atividade administrativa. Polcia judiciria

e polcia administrativa. Discrio e arbtrio. Direitos e garan-
tias individuais. Escolas de polcia. Concluso.

N os tempos antigos a palavra polcia, no seu sentido literal de

polis, cidade, significava a constituio da cidade, do Estado, e por
transferncia de sentido, a administrao, o govrno. Nessa acepo
foi usada como sinnimo de poltica e de repblica por S. Toms de
Aquino e vrios outros escritores, informa Guilherme Sabatini, ilustre
professor da Universidade de Catnia. 1
A noo de polcia, porm, como nota Fritz Fleiner, sofreu evolu-
o rica em mudanas, e se na Idade Mdia o Estado limitava-se manu-
teno da paz jurdica, o ius politiae forneceu ao Estado dos sculos
dezesseis e dezessete o direito de promover, por meio da coero estatal,
o "bem-estar comum", fornecendo aos prncipes o poder de tomar tdas
as medidas para promover a felicidade terrena dos sditos. 2
Para o direito pblico moderno, a polcia uma espcie particular
de atividade administrativa e o poder de polcia a manifestao do
poder pblico prprio de tal atividade.
N a definio de Santi Romano, o eminente professor italiano, cha-
ma-se "polcia" a atividade administrativa que, por meio de limitaes
eventualmente coativas atividade privada, dirigida a prevenir os
danos sociais que possam surgir dessa ltima, e distingue: "a polcia
administrativa admite vrios ramos; chama-se de segurana, se tem
por objeto a tutela da ordem jurdica: administrativa em sentido
estrito, se se prope a garantir os vrios outros intersses sociais como
a sade, a indstria, os bons costumes e assim por diante". 3

Nuovo Digesto Italiano, verbete Polizia, pg. 1183.

2 Fritz Fleiner, Les Principes Gnraux du Droit Admin;stratif AIlemand, Irad.
Eisenmann, Librairie Delagrave, ano 1933, pg. 235.
3 Santi Romano, Diritto Amministrativo, 3. a ed., 1912. pgs. 244, 245.
 -15 -

o eminente professor rio-grandense, Rui Cirne Lima, diz incumbir-

polcia "criar condies gerais indispensveis, para qu P '1s indivduos.
em ordem e harmonia, logrem conduzir, atravs do convvio quotidiano,
o desenvolvimento de suas relaes sociais, independente de coao em
cada caso concreto". E em outra passagem: "No presente, entende-se
por esta palavra (refere-se a polcia) tda restrio OH limitao coerci-
tivamente posta pelo Estado atividade ou propriedade privada, para
o efeito de tornar possvel, dentro da ordem, o concorrente exerccio
de tdas as atividades e a conservao perfeita de tdas as proprie-
dades privadas." "Promove, destarte, a polcia o bem individual e o bem
social e, ainda, a prpria utilidade pblica, porque, sob sse aspecto.
a proteo ao indivduo, e ao agregado essencial existncia da
sociedade, bem em si mesma". 4
Caracteriza-se o poder de polcia por ser uma limitao ou restrio
de atividade privada, praticada pelo poder pblico, por meio dos seus
agentes, limitao que se pode impor coercitivamente, e essa atividade
existe para proporcionar ambiente favorvel ao exerccio das ativida-
des lcitas e para a conservao das propriedades privadas.
Manifesta-se sse poder na manuteno da ordem pblica e cha-
ma-se polcia de segurana, e na preservao das condies que, com
a ordem pblica, so necessrias vida nos indivduos e da comuni-
dade e, at mesmo, existncia do Estado, e chama-se polcia adminis-
trativa.
H uma diviso tradicional, no Direito brasileiro, da polcia em
judiciria e administrativa. "A polcia - dizia Pimenta Bueno - divi-
de-se em administrativa ou preventiva, e judiciria. A primeira empre-
ga sua vigilncia em proteger a sociedade e seus membros, em assegu-
rar seus direitos, evitar perigos, prevenir delitos, e, finalmente, em
manter a ordem e o bem ser pblico. A segunda, ou judiciria, tem
a seu cargo rastrear e descobrir os crimes, que no puderam ser preve-
nidos, colh r e transmitir s autoridades competentes os ndices e pro-
vas, indagar quais sejam os seus autores e cmplices, e concorrer,
eficazmente, para que sejam levados aos tribunais". 5
No direito rio-grandense antiga a distino, e a Lei n.o 11, de
4 de janeiro de 1896 dizia, no art. 2.: "destina-se a polcia judiciria
a "promover a represso dos crimes e contravenes". A Lei n.o 2.027,
de 3 de janeiro de 1953, diz que a funo do Departamento de Polcia
Civil "tornar efetivas as garantias individuais, a segurana e tranqi-
lidade pblicas e a de prestar sua colaborao justia repressiva",
repetindo, assim, os trmos do art. 230 da Constituio estadual.
A expresso - polcia judiciria - conservada no Cdigo de
Processo Penal (art. 4.).
Embora haja autores de muita autoridade a contestarem que a pol-
cia dita judiciria seja propriamente polcia e entenderem que uma

4 Rui Cirne Li IIhl , Princpios de Direito Administrativo Brasileiro, 3. a ed .. 1954.

pgs. 107, 108.
5 Pimenta Bueno, Apontamentos sbre o Processo Crimina' Brasileiro. , a ed.
1922. p~. 3.
 - 16

atividade autnoma e independente, de carter judicirio, 6 no nosso

Direito de considerar-se vlida a incluso dessa espcie de atividade
na categoria de policial, pois uma forma da atividade da polcia de
segurana exigida pelas convenincias do processo penal.
A polcia, como qualquer outra atividade administrativa, est
submetida s condies do Estado constitucional e aos princpios do
regime de Direito. Pergunta o ilustre Otto Mayer por que se esforam
os juristas em limitar a noo de polcia, se no regime constitucional h
meios legais para disciplinar essa atividade? E responde que a causa
est em que na noo moderna de polcia resta algo das idias jurdicas
fundamentais que constituem a base do antigo sistema do regime de
polcia. 7 E no sistema do regime policial, polcia significa arbtrio.
N o Estado de direito no , no pode ser assim. "O exerccio da
atividade de polcia est, tambm, sob o imprio do princpio da legali-
dade da administrao" - afirma Fritz Fleiner. "A lei determina, por
uma medida igual para todos, quais so as limitaes de sua liberdade
pessoal e de sua propriedade, a que se devem os particulares sujeitar,
em considerao ao bem comum". 8
O preclaro professor argentino, Bielsa, disserta: "No conceito hoje
dominante de polcia compreende-se a faculdade ou poder jurdico, por
parte da administrao pblica, de estabelecer limitaes e exercer,
coativamente, sua atividade com o fim de regular o uso da liberdade
pessoal e promover o bem-estar geral. Mas importa, antes de tudo,
referir ste conceito geral a duas ordens de relaes jurdicas: s que
estabelece o direito constitucional e s que estabelece o direito admi-
nistrativo, delimitando suas respectivas esferas, o que implica o exame
de um postulado essencial do direito pblico, o relativo liberdade
pessoal em suas relaes com o direito administrativo". "O direito
constitucional - disse Orlando - considera essas relaes do ponto
de vista da afirmao do direito individual, e por isso refere-se cha-
mada teoria da liberdade; mas o direito administrativo as considera
do ponto de vista do dever que autoridade incumbe, de tutelar a
ordem pblica e a segurana pblica contra as causas que a perturbam".
"No direito constitucional, frente ao direito do cidado, est o direito
do Estado, expressado em princpios firmes e constantes de direito
positivo, enquanto no direito administrativo o preceito legal comple-
ta-se, freqentemente, com a necessidade de uma apreciao discricio-
nria reservada autoridade pblica". 9
Mas se tem a discrio, no tem a polcia o arbtrio. A discrio
exercida dentro dos limites estabelecidos pelo direito, enquanto o
arbtrio se coloca na ordem jurdica e em posio de antagQ!lismo a08
Beus preceitos. O arbtrio incompatvel com o Estado de direito:

6 Sabatini. in Nuovo Digesto Italiano, pg. 1185; Santi Romano. ob. cit .. pg. 2-+5.
7 Otto Mayer. Derecho Administrativo Alemn. trad. de Horacio H. H~redia e
Ernesto Krotoschin. Editorial Depalma. 1950. tomo 11. pg. 9.
8 Fritz F1einer, ob. cit., pg. 238.
9 Rafael Bielsa. Derecho Administrativo li Ciencia de la Administracin, Tomo 111.
a
2. ed.. 1929. pgs. 83 e 8-+.
 -17 -

a discrio admitida, necessitada mesmo, pela boa administrao,

para que possa o Estado promover o bem comum; pela discrio, a auto-
ridade elege o meio que lhe parece mais conveniente ou oportuno para
o objetivo que tem em vista. A flexibilidade da ao administrativa
pede certa liberdade para a soluo adequada dos problemas que desa-
fiam o critrio e a prudncia do administrador. Tal liberdade, porm,
no pode ferir direitos individuais, pois o prejudicado teria recurso
ao Poder Judicirio para obter a restaurao da ordem jurdica violada
(Constituio federal de 1946, art. 141, 4.).
Aos agentes do Estado, no exerccio do poder de polcia, importa
conhecer o direito em vigor, para que no sejam transpostos os limites
por le fixados, quer se trate de atividade vinculada, quer do exerccio
de discrio permitida, expressa ou tcitamente, em lei. De qualquer
forma, imprescindvel a informao do agente da administrao,
e a formao jurdica, para que obedea ordem legal, cumprindo o
que lhe determinado pelo direito e exercendo a discrio sem transpor
os lindes que lhe so marcados.
Os resqucios da noo antiga de polcia, o seu ressurgir nas ditadu-
ras da nossa poca, com a desateno pela organizao e seleo dos
funcionrios encarregados do policiamento, tm prejudicado o conceito
da organizao policial, fazendo que, muitas vzes, ao invs de confian-
a, segurana, respeito e estima, inspire temor, revolta, intranqili-
dade e desafeio. No entanto, a sua misso de promover aquelas
condies que permitem o convvio sem atritos o uso dos direitos sem
perturbaes, a ordem e harmonia social. Por meio da polcia, como por
intermdio da justia, promove o Estado a ordem interna, a segurana
no direito. Aos que exercem to grandes poderes deve estar presente
que o fim da sociedade o bem comum, o bem do corpo social. E o bem
comum "no a simples coleo dos bens privados, nem o bem prprio
de um todo que s a si considere, sacrificando as parcelas; a boa
vida humana da multido, duma multido de pessoas, isto , de totali-
dades ao mesmo tempo carnais e espirituais, e principalmente espiri-
tuais, embora acontea que muitas vzes vivam mais na carne do que
no esprito". 10
Num pas como o nosso, de vocao democrtica, embora as difi-
culdades e as tradies que a democracia tem sofrido, o poder de
polcia deve contribuir para que as transformaes polticas e econmi-
cas to necessrias e exigentes se operem dentro da ordem, sem rompi-
mento violento do ordenamento jurdico, mas, ao contrrio, dentro no
direito. Ao Judicirio reservado, nesse envolver, funo principal,
mas, polcia tambm cabe papel de relvo, pela preservao das
liberdades, pela confiana que deve inspirar ao povo, principalmente
aos mais humildes, aos mais desamparados, socialmente. A presena
de um agente policial, em qualquer circunstncia, deve ser tranqiliza-
dora e jamais motivo de temor.

10 Jacques Maritain. Les Droits de /' Homme et de la Loi Naturelle. ditions d~

la Maison Franaise. pg. 21.
 -18 -

H um captulo na Coustituio federal consagrado aos direitos

e garantias individuais. tsses direitos so suscetveis de limitao no
seu exerccio. Esta limitao muitas vzes imposta por norma ou
ato do poder pblico. Mas deve ser feita dentro dos limites que a
ordem jurdica predetermina. Evita a polcia que se espezinhem direi-
tos e quando no pode evitar a violncia, pressurosamente movimen-
ta-se para proporcionar a restaurao da ordem violada, exercendo as
atividades que a lei prescreve, para que seja possvel a invocaco
do Judicirio. .
A funo, difcil, delicada, s pode ser exercida com um alto senti-
mento de justia, com respeito pessoa humana, tendo em ateno
que a Constituio garante os direitos individuais contra o poder
pblico. E s os mtodos autorizados pelo Direito podem ser utilizados,
tanto pela polcia administrativa como pela judiciria. A esta incumbe
respeitar os preceitos da lei processual penal, na feitura dos inquritos
e das diligncias determinadas pelas autoridades judicirias, pois sua
atividade, que, segundo os trmos da lei, "ter por fim a apurao das
infraes penas e da sua autoria" (art. 4. do Cdigo do Processo
Penal), regulada naquele diploma legal. To grande a funo
atribuda polcia judiciria, que os elementos de convico por ela
reunidos podem ser decisivos na soluo dos processos.
A elevao da polcia altura que o poder de que est investida
exige, pede um tratamento dos seus agentes, por parte do Estado, que
permita a seleo necessria e a que o povo tem direito.
A fundao da Escola de Polcia acontecimento marcante na
histria administrativa do Rio Grande, e o seu objetivo est bem assi ...
nalado na lei: "A Escola de Polcia destinada a aperfeioar os conhe-
cimentos tcnicos, bem como a elevao do nvel intelectual e moral
dos servidores, necessrios ao bom desempenho das funes policiais"
(Art. 33 da Lei n.o 2.027, de 3-1-1953).
Aos que detm parcelas do poder, deve exigir-se muito, e a menta-
lidade de que devem estar imbudos a do respeito aos limites dsse
poder, no invadindo zonas que a lei interdita. S homens de elevado
nvel moral e devidamente formados no respeito aos direitos daqueles
que esperam dos representantes da autoridade pblica a propiciao
de segurana e de ambiente adequado ao desenvolvimento normal das
atividades lcitas, podem desempenhar essa misso.
De dois modos pode definir-se o poder de polcia: acentuando
a fra de que dispem as autoridades para coagir ao respeito, s
normas de convivncia pacfica, ou pondo a tnica no dever do Estado
de defender a boa ordem da coisa pblica. prefervel pr o acento no
dever para que os que dispem do poder contenham-se, sensveis
s exigncias jurdicas do respeito personalidade humana, atentos
lio do mestre conterrneo, j citado: " ... no se dever concluir
que a polcia essencialmente a ao material do Estado. Pelo contr-
rio embora se proponha atingir fatos e bens na ordem material, ,
pri~cipalmente, sbre a vontade humana que a polcia atua - sbre
as vontades que regem e movem, no espao e no tempo, os fatos do
 -19 -

homem e as coisas postas ao seu servio. No polcia, destarte,

apenas, uma exteriorizao da fra; antes, se se quiser diferen-Ia
das funes congneres do Estado, dever assinalar-se que a polcia se
distingue delas, exatamente porque nem sempre precisa empregar a
fra para a realizao de seus fins. Ela o faz, algumas vzes, certo;
mas isso no constitui regra". 11
O povo rio-grandense tem o direito de esperar muito da sua Escola
de Polcia, no sentido de criar a mentalidade policial que convm aos
intersses populares, e ao Estado, formando o carter dos policiais, para
que constituam uma elite e desenvolvam as qualidades que uma comis-
so criada pelo Ministrio do Interior da Inglaterra, julgou necess-
rias aos mantenedores da ordem: a lealdade, civismo, obedincia, disci-
plina, fidelidade e esprito de camaradagem; a coragem moral e fsica;
a sinceridade; a discrio, o bom-senso e a objetividade; a iniciativa,
habilidade e experincia da utilizao dos conhecimentos; a conscincia
profissional, o senso do dever; a cortezia. 12
Do policial dever dizer-se o que diz o prefcio da Encyclopdie Na-
tionale de la Police, da Frana: "O policial no um ilota brutal e sem
alma, mas um cidado sem o qual os outros no poderiam viver em
sociedade" .
O poder sbre os outros homens, o tremendo poder de atuar sbre
a vontade dos outros, s de um modo pode ser adequadamente usado:
servindo. Pois a todos os que tm funo pblica na cidade, deve ser
divisa e lema, a afirmao d' Aqule que tem todo o poder, o Mestre
dos mestres; de no ter vindo para ser servido, mas para servir.

11 Rui Cirne Lima. oh. cit.. pg. 111.

12 Revue Moderne de la Polrce, Se. anne. n. o 22. 1957. pg. 17.