TEMA 1

EL DERECHO ADMINISTRATIVO. UBICACIN

Administracin Pblica y Derecho Administrativo

Administracin Pblica en la Evolucin del Derecho Administrativo

Para comprender el trmino de "Administracin Pblica" primero hay que definir lo

que significan varios de sus vocablos: Administrar viene de la palabra "ministrare" que
significa servir, y Administracin se deriva del vocablo "ad manus traher" y significa manejo o
gestin. Por todo lo anterior se puede decir que es la accin del gobierno al dictar y aplicar
las disposiciones necesarias para: 1) El cumplimiento de las Leyes; 2) La conservacin y
fomento de los intereses pblicos; 3) Resolver las reclamaciones a que da lugar el
demandado. Lares (2001) define a la Administracin Pblica, como la actividad realizada por
la rama ejecutiva del Poder Pblico, es decir, por el conjunto de rganos estadales, regidos
por relacin de dependencia a los cuales corresponde frecuentemente la misin de ejecutar
las Leyes. Desde este punto de vista, se define a la Administracin Pblica desde dos
perspectivas: Una Subjetiva, la cual se refiere al sujeto orgnicamente considerado, cuya
funcin es la de satisfacer las necesidades colectivas, como un conjunto de rganos
estructurados jerrquicamente en el Poder Ejecutivo y otra perspectiva Objetiva, referida a la
actividad realizada tanto por los entes como por los rganos y por la propia Administracin,
cuya funcin se concreta al satisfacer de manera inmediata y continua las necesidades
colectivas, dentro del mbito del ordenamiento jurdico.
A partir de la Revolucin Francesa, la Administracin Pblica se identifica con el
Poder Ejecutivo. Hasta el Siglo XVIII, la idea de Estado se encontraba confundida con la
persona del monarca, baste recordar la frase de Luis XV, con la cual con la cual se ilustra el
fenmeno de plenipotencia al ser ste el mximo exponente del absolutismo: LEtat cest
moi (el Estado soy yo), con el advenimiento de la Ilustracin en occidente, la precisin de
los elementos que integran el Estado moderno, tal y como hoy es conocido, se conformaron
plenamente. El gobierno se entendi, a partir de las ideas de los filsofos polticos de la
poca, slo como uno de los elementos del fenmeno estatal, al cual, la poblacin que es la
esencia de la existencia del Estado, le puede organizar, estructurar y modificar para lograr el
beneficio de la sociedad.
La Administracin Pblica es entonces, el contenido esencial de la actividad
correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de
la misma desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y
permanente, a la satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general.
Dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico
especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del
contenido de Actos Administrativos emitidos exprofeso. La doctrina postula el carcter
antibiolgico del vocablo, en virtud que adopta dos significados distintos, e inclusive
contrapuestos: 1) Actividad, es decir, a la realizacin de una accin para el logro de uno o
varios asuntos, o mejor dicho, a la gestin de esos asuntos, y 2) A la persona u organizacin
que realiza la accin o gestin. Ahora bien, el Artculo 141. CRBV, precepta:
Artculo 141. CRBV.- La Administracin Pblica est al servicio de los
ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con
sometimiento pleno a la Ley y al derecho.

De lo anteriormente expuesto, se puede definir a la Administracin Pblica como un

complejo orgnico del Estado al cual est atribuido, el ejercicio del Poder Ejecutivo como
rama del Poder Pblico. En pocas palabras, es la parte de los rganos del Estado que
dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, y tiene a su cargo toda la actividad
estatal que no desarrollan los otros poderes, cuya accin es continua y permanente, en pro
de la consecucin del inters pblico, adoptando una forma de organizacin jerarquizada y
contando con: 1) Elementos personales; 2) Elementos patrimoniales; 3) Estructura jurdica, y
4) Procedimientos tcnicos.

Principales Doctrinas o Escuelas Referentes a la Actividad Administrativa

Es necesario llevar a cabo la formulacin sistemtica de la Administracin Pblica,

motivo sobre el cual surgen diversas doctrinas tendientes a la explicacin de la actividad
administrativa:
1) Escuela Vienesa o Escuela de Viena: Los mximos exponentes de esta corriente fueron
Hans Kelsen y Adolf Merkl, quienes formularon la teora gradualista o de la doctrina
pura del derecho. Para esta escuela toda funcin del Estado es funcin creadora del
derecho; es lo que se ha llamado la "Teora de la Formacin del Derecho Por Grados", y
que encuentra su imagen en la pirmide de Kelsen. Kelsen observa que en la funcin
administrativa, como en la jurisdiccional, hay tambin creacin de normas jurdicas, por
lo que, toda la actividad del Estado es creadora del orden jurdico, y en dicho proceso
de creacin jurdica, la norma de orden ms elevado determina ms o menos el
contenido de la norma de grado inferior. De manera pues, que mediante la legislacin

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 2

 se est aplicando derecho, lo mismo que la Administracin y la justicia son actos de
creacin del derecho en relacin a la ejecucin de actos jurdicos en funcin de ellas
mismas.

Merkl por su parte, contempla una oposicin entre la legislacin y la Administracin y

con respecto a la Constitucin una nota diferencial, ya que la Constitucin representa
para la legislacin un fundamento inmediato mientras que para la Administracin es
mediato. La legislacin viene, pues, a ser entendida como ejecucin de la Constitucin,
en tanto, que la justicia y la Administracin son ejecucin de la legislacin lo que
significa est por debajo o dependen de ella; en consecuencia para Merkl, la
Administracin "Es la actividad ejecutiva condicionada por las instrucciones mediante
las cuales se interpreta la Ley". La Administracin es pues entendida como las
funciones de aquel complejo orgnico regido por relaciones de dependencia que se
revelan en el derecho a dar instrucciones del rgano superior y en deber de
obedecerlas del rgano inferior.

2) Escuela Francesa o Escuela de Francia: Sus creadores Len Douguit y Mourice

Hauriou, quienes consideran que la Administracin es la actividad estadal destinada a
lograr el funcionamiento de los servicios pblicos quienes consideran que la diferencia
entre las funciones estadales surge del contenido de los actos, sin tomar en cuenta el
rgano de donde emanan, postulando la existencia de: Actos Regla, que integran la
funcin legislativa, Actos Condicin y Subjetivos, que conforman la funcin
administrativa e incluye en las operaciones materiales que garantizan el funcionamiento
de los servicios pblicos, razn por la cual se define a la funcin administrativa "como la
actividad estadal consistente en realizar, en vista del funcionamiento de los servicios
pblicos, actos subjetivos, actos condicin y operaciones materiales". En conclusin, la
Escuela Francesa identifica a la funcin administrativa con el servicio pblico; por lo
que, toda gestin de los servicios pblicos por ser equivalentes a la Administracin
debe estar sometido al Derecho Administrativo; de manera pues si bien "todo servicio
pblico es Administracin, no toda la Administracin es servicio pblico".

3) Escuela Italiana o Escuela de Italia: Estos autores sealan como propsitos de la

Administracin, la satisfaccin de los intereses pblicos y la conservacin del derecho.
Guido Zanobini, define la Administracin como "la actividad prctica que el Estado
desarrolla para atender de manera inmediata, los intereses pblicos que toma a su
cargo para el cumplimiento de sus fines"; por su parte, Massimo Giannini, se refiere a la
funcin administrativa como el conjunto de las funciones desarrolladas por la

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 3

 Administracin. La funcin administrativa es, la sntesis de una multiplicidad de
funciones, positivamente individuales que se realizan en el complejo de la actividad
administrativa.

El Derecho Administrativo

Diversas Definiciones sobre el Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo es de reciente creacin, en efecto, su elaboracin parte,

propiamente, del ltimo cuarto del Siglo XIX y, por tanto, se puede decir, que esta disciplina
naci con el Estado de Derecho. En este sentido, diversos autores han establecido
diferentes definiciones que tratan de explicar la naturaleza jurdica de esta disciplina:
1) Segn Eduardo Garca de Enterra y Tomas Ramn Fernndez: Es un derecho de
naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulacin de las singulares especies de
sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Pblicas, sustrayendo a
estos sujetos singulares del Derecho comn.

2) Segn Agustn Gordillo: Es una rama del Derecho Pblico que estudia el ejercicio de la
funcin administrativa y la proteccin judicial existente contra sta.

3) Segn Eloy Lares Martnez: Es la rama del Derecho Pblico Interno, que comprende las
normas del ordenamiento jurdico positivo y los principios de la jurisprudencia y la
doctrina aplicables a la estructura y funcionamiento de la Administracin.

4) Segn Allan Brewer Carias: Es aquella rama del derecho que regula a la Administracin
Pblica como complejo orgnico, su organizacin y funcionamiento; que norma el
ejercicio de la funcin administrativa por los rganos del Estado; que regula la actividad
administrativa del Estado, y que norma tambin las relaciones jurdicas que se
establecen entre la Administracin Pblica y los administrados, con motivo del ejercicio
de la funcin administrativa o de alguna actividad administrativa.

De lo anteriormente expuesto, se puede observar que el Derecho Administrativo

puede considerarse, simplemente, como el derecho de la Administracin Pblica,
entendindose por Administracin Pblica, desde el punto de vista Orgnico, como el
conjunto de sujetos de derecho que personifican al Estado, su organizacin y los medios
para su funcionamiento; y desde el punto de vista Material, el ejercicio de la funcin

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 4

administrativa como una de las funciones del Estado y la realizacin de la actividad
administrativa del Estado.

Orgenes y Antecedentes Histricos del Derecho Administrativo

La doctrina administrativa ha sostenido que para la creacin y existencia del

Derecho Administrativo se requiere la concurrencia de dos condiciones o principios, a saber:
1) La existencia de una Administracin suficientemente desarrollada y 2) La aceptacin del
principio segn el cual la Administracin, rama del ejecutivo, est sometida a la Ley.

Derecho Administrativo en el Derecho Romano

En ese orden de ideas podra identificarse una primera etapa relacionada con el
origen del Derecho Administrativo, pues en la poca de ese Imperio ya existan instituciones
pblicas que requeran de algn mnimo de normas para regular su funcionamiento. Sin
embargo, para esta poca, no poda hablarse con precisin de la existencia de un Derecho
Administrativo, por cuanto ese conjunto de reglas no eran sustancialmente diferentes de las
que se aplicaban a las relaciones entre particulares y las mismas, tampoco tenan carcter
obligatorio para los gobernantes.

Derecho Administrativo en la poca de la Monarqua

Puede decirse que el Derecho Pblico existe como tal desde que existe la
civilizacin, ya que por muy simples que fueran los sistemas polticos siempre han
necesitado de normas que rijan las relaciones entre el poder y los sbditos, pero a pesar de
ello y de que las garantas judiciales, no puede hablarse todava en esta poca de Derecho
Administrativo porque no existe an la Administracin Pblica, adems, es muy difcil hablar
en esta poca de una justicia administrativa, aunque, ya entonces, existan rganos
contenciosos y recursos en materia administrativa; la realidad de los hechos exige rechazar
su carcter jurisdiccional puesto que lo que se trataba era de crear una especie de tribunal
dependiente del Rey que presentara los sbditos la apariencia de la justicia sin aplicarla en
realidad. Por lo tanto, no exista una conciencia unitaria de la Administracin y, mucho
menos, un derecho que regule su actuacin ni una jurisdiccin unitaria que conozca de sus
actos.

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 No obstante, se debe mencionar, que en esta poca ya se conocen algunos
tribunales especializados en asuntos administrativos; sin embargo, no se poda hablar an
de la existencia de un Derecho Administrativo ni de una jurisdiccin administrativa, por
cuanto las actividades de estos organismos estaban regidas por el Principio de la Soberana
del Monarca, es decir, estos tribunales ms que juzgar a la Administracin, lo que hacan era
defender los intereses de sta, los cuales, a su vez, eran los del Rey, adems, eran
organismos dependientes del Rey, hasta el punto que ste poda en cualquier momento
asumir la competencia en relacin con algn litigio, para ser fallado directamente por l.

Derecho Administrativo en la poca de la Revolucin Francesa

La mayora de los autores que se han enfrentado con el estudio de la elaboracin

histrica del Derecho Administrativo, entiende que esta rama del derecho nace de la
Revolucin Francesa, la cual fue una revolucin poltica, social y econmica, sobre la cual se
va a construir el Estado de Derecho y el liberalismo. Por una parte, significa el fin del Estado
Absoluto; pues, la organizacin poltica que se va a encontrar va a tener poderes limitados,
no slo porque el Estado se va a encontrar separado en sus poderes para realizar el
adecuado balance y contrapeso entre ellos, sino porque el poder legislativo y a travs de l,
la Ley, va a tener la supremaca; y por otra parte, formula los principios de la filosofa poltica
que permanecern como base de toda la elaboracin ulterior (la primaca de la Ley, la
separacin de las autoridades administrativas y judiciales, el liberalismo poltico, la igualdad
de los ciudadanos ante la Administracin y el liberalismo econmico). En consecuencia, de
la Revolucin Francesa surge y se ir desarrollando el Derecho Administrativo, con diversos
matices, segn los pases, como una construccin paralela e inseparable de la del Estado de
Derecho.
En este sentido, autores franceses tales como Hauriou, Duguit y Weil, alemanes
como Mayer y Merkl e, italianos como Santi, Zanobini y Giannini, comparten la opinin de
que el Derecho Administrativo nace de la Revolucin Francesa; asimismo, el tratadista
espaol Garca de Enterra ha formulado y defendido esta tesis, afirmando que no slo el
Derecho Administrativo sino todo el Derecho Pblico contemporneo ha surgido de ah. En
efecto, al triunfar la Revolucin Francesa, se produjo una circunstancia histrica que se
convirti en el fundamento de la jurisdiccin administrativa e indirectamente del mismo
Derecho Administrativo; esa circunstancia de tipo histrico fue la desconfianza de los
hombres de la revolucin hacia los Tribunales o Parlamentos Judiciales que eran los
organismos encargados de administrar justicia en la poca anterior.

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 En los ltimos tiempos de la Monarqua, estos parlamentos se haban convertido en
verdaderos obstculos a la poltica y decisiones del Rey, pues se idearon mecanismos para
no aplicar las decisiones cuando las consideraban improcedentes. En estas condiciones, los
nuevos gobernantes temieron que los parlamentos llegaran igualmente a entrabar la nueva
poltica surgida de la Revolucin; adems la Teora de la Divisin de los Poderes en ramas
separadas e independientes, hizo pensar que las labores jurisdiccionales deban estar
completamente alejadas de la Administracin; de all que, mediante textos de carcter legal
se prohibi a los jueces inmiscuirse en los asuntos de la Administracin.
La Revolucin Francesa significo el rompimiento de una poca en el que el
absolutismo del poder de los monarcas les permita reunir en sus manos todas las
actividades del Estado, al extremo de afirmarse que el gobernante se identificaba con el
Estado; la concentracin de poderes condujo a repugnantes arbitrariedades como resultado
de los apetitos desmedidos de los prncipes, por su parte, el poder omnmodo del Rey era
avasallante. En este sentido, no podan esperarse garantas a las prerrogativas humanas, a
las libertades ciudadanas y a los derechos en general por cuanto, quien hacia las Leyes era
el mismo que haba de interpretarla para aplicarla y quien administrara las riquezas del
Estado.
Cada poder del Estado est investido de una funcin, lo que Duverger llama una
cierta especializacin, pero por cuestiones de orden prctico en busca de agilidad en las
funciones del Estado se ha reconocido como necesaria la interdependencia de los poderes
del Estado: La colaboracin de los poderes supone que lo poderes suponen que los diversos
rganos gubernamentales no estn aislados los unos de los otros, sino, por el contrario,
dotados de los principales medios de accin recproca, se entiende entonces por
Interdependencia de los Poderes del Estado a la facultad que tiene cada poder de realizar
actos que considerados objetivamente deberan ser de competencia de otro poder.
Este principio fue elevado a categora constitucional, mediante la Constitucin
Francesa de 1791, la cual determin expresamente que "los tribunales no pueden
inmiscuirse en el ejercicio del poder legislativo, o suspender la ejecucin de las Leyes, ni en
las funciones administrativas, o citar ante ellos los funcionarios de la Administracin por
razn de sus funciones". Sin embargo, esta prohibicin tena graves secuelas desde el
punto de vista de la ideologa poltica propia de la Revolucin, ya que implicaba que la
Administracin no tendra un juez que juzgara su conducta, quedando as fundamentalmente
desvirtuado el Principio de Legalidad, segn el cual la Administracin deba someter su
actividad al ordenamiento jurdico, pues, al no existir un juez o autoridad ante quien pudieran
dirigirse los gobernados en caso de considerar que la Administracin estaba actuando
ilegalmente, este principio quedaba como un simple enunciado terico.

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 Ante esta situacin negativa, se pens que la manera de remediar la referida
irregularidad podra consistir en que los particulares presentaran sus reclamaciones ante la
misma Administracin, es decir, se estableci la institucin de la Administracin - Juez,
segn la cual, las reclamaciones contra la Administracin eran resueltas por ella misma. Fue
as como mediante la Constitucin de 1799, se cre el Consejo de Estado como una
imitacin, en algunos aspectos, del antiguo Consejo del Rey; el Consejo de Estado creado a
inspiracin de Napolen Bonaparte, conoca de todos los asuntos encomendados al antiguo
Consejo del Rey y se distinguan sus funciones contenciosas, de consulta y de casacin,
adems, de preparar los proyectos de decisiones que deba tomar el Jefe de Estado; por
otra parte, en la misma poca, se crearon en los departamentos los Consejos de Prefectura
con la funcin de asesorar al prefecto (gobernador) en la misma forma que el Consejo de
Estado lo haca respecto del Jefe de Estado.
El trmino Consejo de Estado, comprende todas las lneas que constituan el
Consejo del Rey, es decir, que es ante todo un Consejo de Gobierno; en efecto, en el
sistema antiguo, el Consejo del Rey era una institucin asesora, un rgano de consulta del
Gobierno en asuntos polticos y administrativos, lo cual es explicable, pues la Monarqua lo
utilizaba para acertar en la toma de sus decisiones. En este sentido, se pueden resumir las
caractersticas del antiguo rgimen, en lo que respecta al Consejo del Rey, en los siguientes
trminos: 1) Auxiliar al Monarca, con sus luces y consejos, 2) Colaborar con el Gobierno en
el desempeo de sus poderes, sobre todo en aquellos asuntos que no eran de conocimiento
de los tribunales ordinarios, 3) Elegir a los Consejero, quienes inicialmente, se escogan
entre las grandes personalidades (nobles y prelados), hasta el reinado de Luis XII; sin
embargo, en el reinado de Luis XIV, el Consejo comienza a profesionalizarse y son llamados
los juristas y expertos en Leyes, 4) Ser un rgano consultivo de los Reyes en materia de
gobierno y Administracin, 5) Administrar justicia, cuando el Rey as lo autoriza, y lo hace en
nombre de la Monarqua, en pocas palabras el Consejo del Rey realizaba una funcin
jurisdiccional indirecta.
El Consejo de Estado creado a inspiracin de Napolen conoca de todos los
asuntos encomendados al antiguo Consejo del Rey y se distinguan sus funciones
contenciosas, de consulta y de casacin, adems, de preparar los proyectos de decisiones
que deba tomar el Jefe de Estado, por otra parte, en la misma poca, se crearon en los
departamentos los Consejos de Prefectura con la funcin de asesorar al prefecto
(gobernador) en la misma forma que el Consejo de Estado lo haca respecto del Jefe de
Estado. Ahora bien, la creacin del Consejo de Estado y de los Consejos de Prefectura
como organismos asesores del jefe del poder ejecutivo, implicaba que no tenan un carcter
jurisdiccional, sino que hacan parte de aqul, es decir, que en materia de conflictos

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 8

administrativos se presentaba el fenmeno de la "justicia retenida", en el sentido de que si
bien los organismos asesores estudiaban el caso y proponan la solucin, el jefe del
ejecutivo "retena" el poder de tomar propiamente esa decisin.
Esta justicia retenida permanece hasta el ao de 1872, con una breve interrupcin
desde 1849 hasta 1852, en donde empieza realmente una etapa de florecimiento para el
Derecho Administrativo, con la llamada justicia delegada; sin embargo, esta situacin fue
evolucionando lenta pero progresivamente, en efecto, en 1806 se cre dentro del Consejo de
Estado una comisin contenciosa, con el fin de separar la asesora en materia de conflictos
de todos los dems aspectos que conoca ese organismo, es decir, que se instituy una
Comisin Contenciosa encargada de centralizar todos los asuntos contenciosos que eran
presentados al Consejo de Estado, el cual fue adquiriendo una importancia tal, que empez
a ser visto como una institucin cada da ms respetable, fue as como en un momento
dado, a pesar de que la justicia administrativa segua retenida en manos del jefe del
ejecutivo, empez a considerarse que en la prctica quien administraba justicia era el
Consejo de Estado, pues aqul se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que ste le
propona, es decir, a pesar de que tericamente el Consejo de Estado no tena el poder de
decidir, en la prctica sus puntos de vista eran los que se imponan.
Ese auge del Consejo de Estado trajo como consecuencia el que mediante Ley del
24 de Mayo de 1872, se le reconociera carcter jurisdiccional y se instalara el sistema de
justicia delegada. Segn la referida Ley, se convirti al Consejo de Estado en un cuerpo
judicial autnomo, pues le dio competencia para administrar justicia en forma independiente
y en nombre del pueblo francs. Con la justicia delegada ya no era el jefe del ejecutivo
quien tomaba las decisiones, sino que ellas correspondan directamente al Consejo de
Estado, "en nombre del pueblo"; igualmente, en ese momento se cre el Tribunal de
Conflictos, con el fin de resolver las dudas que se presentaran en relacin con la
competencia entre los tribunales comunes y los tribunales administrativos, es decir, se cre
claramente el sistema de la "dualidad de jurisdicciones", por cuanto la tercera rama del poder
quedaba dividida en dos brazos independientes entre s: la jurisdiccin comn, encargada de
los litigios civiles y penales; y, la jurisdiccin administrativa o contencioso-administrativa,
encargada de los litigios de la Administracin.
Sin embargo, la competencia que se le otorg al Consejo de Estado fue de carcter
especial y no general, lo cual significaba que slo poda conocer de aquellos asuntos que
expresamente le otorgara la Ley y los dems asuntos seguan sometidos a la decisin de la
misma Administracin, bajo el sistema de la "Administracin-Juez", pero el mismo Consejo
de Estado puso fin a esta situacin de limitacin a su competencia, mediante el Arrt Cadot
de 1889, con lo cual demostr definitivamente el poder jurdico que haba adquirido a travs

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 9

del tiempo; all se autoconfiri la competencia general en materia de litigios de la
Administracin, a pesar de que la Ley slo le confera una competencia especial.
En 1873 se haba producido el Arrt Blanco del Tribunal de Conflictos, en el cual se
consagr clara y expresamente el principio consistente en que la Administracin debe regirse
por normas especiales diferentes de las aplicables a las relaciones entre los particulares, es
decir, que asent el principio de la autonoma del Derecho Administrativo. Asimismo, el
referido fallo consagr el principio de la responsabilidad de la Administracin con reglas
distintas del Derecho Privado, e igualmente, afirm la autonoma del Consejo de Estado de
Francia para administrar justicia en forma independiente, as como, la independencia de la
jurisdiccin contencioso-administrativa. A partir de ese momento, el Consejo de Estado
Francs contina creando progresivamente los principios especiales aplicables a la actividad
administrativa, con lo cual el Derecho Administrativo va adquiriendo cada da una
conformacin ms clara y definida.
Es el caso del Arrt Terrier del Consejo de Estado Francs, del ao 1903, en el cual
se exponen principios generales del Derecho Administrativo, especialmente, en lo relativo a
la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa y la delimitacin administrativa y
judicial propiamente, de hecho, este fallo tiene un aporte doctrinario de gran valor, pues en l
se ensea que la Administracin puede obrar como persona de Derecho Pblico,
pudindose ubicar voluntariamente en las condiciones de un particular; asimismo, los
aportes polticos y jurdicos de la Revolucin Francesa, enmarcan el Derecho Administrativo,
pues sus principios son desarrollados por el Consejo de Estado Francs, as como por la
doctrina del Derecho Pblico que sufre dicha influencia.
Ahora bien, como se ha sealado ut supra, el Derecho Administrativo nace con la
Revolucin Francesa, sin embargo, se debe destacar, que frente a esta concepcin clsica y
hasta ahora dominante, no han faltado autores, que han defendido la tesis contraria,
afirmando que los lmites al poder y la divisin del mismo son anteriores a la Revolucin; y
que, por tanto, la instauracin del denominado Estado de Derecho no es ms que la
continuidad de algo que ya exista. En efecto, esta tesis cuyo postulado es absolutamente
contrario a la primera, en virtud de que niega categricamente que el Derecho Administrativo
haya surgido como una derivacin o consecuencia de la Revolucin Francesa, sostiene que
el verdadero origen de dicha disciplina jurdica debe buscarse en el estadio anterior a la
Revolucin Francesa, esto es, en el Estado Moderno o "Antiguo Rgimen", ya que el
examen del asunto en el contexto del desarrollo histrico de ambos perodos lo que revela,
segn los partidarios de esta postura doctrinaria, es la existencia de un proceso de
continuidad y perfeccionamiento de las instituciones bsicas del Derecho Administrativo

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durante la Revolucin Francesa, precisamente porque haban surgido durante el perodo
histrico correspondiente al Estado Moderno.
En este sentido, uno de los autores que es partidario de esta tesis es el espaol
Anabitarte, quien siguiendo a De Tocqueville (LAncien Rgime et la Rvolution), afirma que
en la Monarqua Francesa ya exista una jurisdiccin de autoridades reales para asuntos
pblicos administrativos, semejante a la que ser instaurada despus de la Revolucin; por
otra parte, el autor francs Mestre es partidario de la existencia de la autonoma del Derecho
Administrativo durante el "Antiguo Rgimen" porque, en su criterio, en ese perodo se
aplicaban a la Administracin verdaderas reglas de derecho, debido a que esa finalidad
consista precisamente en colocarle lmites al poder. Por tal razn, concluye, el referido
autor, predicando la existencia de la disciplina, a pesar de que conocan sus principios y
particularidades, desconocan la expresin "Derecho Administrativo", la cual viene aparecer
por primera vez en el Siglo XIX.
Asimismo, el autor italiano Bartoli es partidario de la tesis en estudio, ya que si bien
no admite totalmente, tampoco niega en forma absoluta, la influencia de la Revolucin
Francesa en el nacimiento del Derecho Administrativo. En efecto, sostiene que en realidad
debe hablarse de una relacin de continuidad entre lo ocurrido en el "Antiguo Rgimen", y lo
que posteriormente sucede con el advenimiento de la Revolucin, debido a que en el
primero nace realmente la disciplina y en la segunda sus principios fundamentales. Al
respecto, la doctrina administrativa, ha sealado que el Derecho Administrativo se inicia a
partir de la Revolucin, pero va precedido de una prehistoria determinante en muchos
aspectos, asimismo, ha sealado el catedrtico espaol Garca de Enterra, que la
Administracin y con ella el Derecho Administrativo nace en el Siglo XIX de la mano de los
principios revolucionarios de legalidad y divisin de poderes.
En efecto, es en el Siglo XIX cuando surge la poderosa Administracin, que adviene
porque ha absorbido todos los poderes que coexistan con el Rey absoluto, estableciendo la
centralizacin y organizando todo un vasto sistema de servicios pblicos para hacer frente a
la igualdad de condiciones que la Revolucin instaura, constituyndose en una
Administracin cuya funcin es servir los intereses generales, pero dentro de los mbitos
que la Ley le reserva.

La Consolidacin del Derecho Administrativo

A partir del reconocimiento de la necesidad de un rgimen jurdico especial para

regular los asuntos propios de la Administracin del Estado, ese nuevo derecho, llamado
Derecho Administrativo, fue consolidndose progresivamente, de manera especial por la

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labor jurisprudencial del Consejo de Estado Francs; fue as como esa labor jurisprudencial
fue creando principios propios para regular la actividad administrativa, que progresivamente
fueron dando lugar a la aparicin de reglas y normas que fueron conformando un cuerpo
sistemtico que permiti que la idea original se consolidara en el tiempo y diera lugar a la
existencia de una verdadera rama del derecho.
Al respecto, si el Derecho Administrativo es, como de manera general se tiene
aceptado, el rgimen jurdico de la Administracin Pblica, puede afirmarse, en primer lugar,
como lo expres Vedel (1980) en su momento, que todo pas civilizado poseera un Derecho
Administrativo, puesto que necesariamente posee un conjunto de normas que rigen la accin
de la Administracin, sin embargo, como el mismo autor y otros clsicos lo afirman, en el
sentido preciso del trmino, slo puede afirmarse que efectivamente existe Derecho
Administrativo en un Estado, cuando ese conjunto de normas reguladoras de la organizacin
y la actividad administrativa son obligatorias para las autoridades y conforman un cuerpo
coherente y sistemtico, que permita afirmar la existencia de una rama especializada del
derecho, diferente de las ramas jurdicas tradicionales. Esa consolidacin del concepto de
Derecho Administrativo en Francia, como un derecho especial y autnomo para la
Administracin del Estado, se vio reforzada por la adopcin de esa misma concepcin en un
buen nmero de otros pases, que a partir de la misma filosofa fueron reconociendo y
aplicando ese nuevo derecho, aunque, como es obvio y en diferente medida, con las
particularidades propias que han impuesto las necesidades y conveniencias de cada uno de
ellos.
A este respecto, constituyen valiosos aportes varios artculos publicados por el
profesor francs Rivero (1980), quien adems de haber sido uno de los ms eminentes
administrativistas durante la segunda mitad del Siglo XX, se caracteriz por su honda
preocupacin por el Derecho Pblico Comparado y por la reflexin filosfica e histrica
alrededor de estos temas; por otra parte, vale la pena hacer notar, como lo hace
especialmente el estudio del autor Braibant (S/F), que la existencia del Derecho
Administrativo en un pas determinado no est necesariamente ligada a la existencia de una
jurisdiccin administrativa especial, pues muchos de los pases que han adoptado la
concepcin de un Derecho Administrativo especial, lo aplican dentro de la concepcin de
unidad de jurisdiccin, que implica la existencia de una organizacin judicial nica, ya sea
con la existencia de jueces especializados a su interior o sin esa existencia.
Al respecto, si se toma como referencia el estudio citado, se ha adoptado este
sistema no slo desde el punto de vista de la existencia de un derecho especial sino tambin
de una jurisdiccin especial administrativa, los siguientes pases, sin que se trate de una
numeracin taxativa: Suecia, Finlandia, Austria, Portugal, Uruguay, Luxemburgo, Alemania,

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Tnez, Italia, Blgica, los Pases Bajos, Grecia, Colombia, Lbano, Egipto, Turqua y
Tailandia, pero, adems, sin duda, a los pases citados deben agregarse todos aquellos que
si bien tienen una organizacin jurisdiccional monista, es decir, unidad de jurisdiccin, han
creado salas especializadas dentro de las cortes o aun cortes especializadas para resolver
controversias en las cuales la Administracin es parte, lo cual implica, en mayor o menor
medida, el reconocimiento del concepto de Derecho Administrativo como rgimen jurdico
especial para la Administracin pblica. Entre esos pases el mencionado autor cita los
siguientes: China, diversos pases de frica, Hungra, Espaa, Suiza, Venezuela, Mxico,
Indonesia, Polonia, inclusive, el mismo autor hace notar que, aun dentro de los pases del
Commonwealth, como en el caso de Australia, y en Estados Unidos, existen ejemplos de
cortes especializadas en asuntos de la Administracin Pblica, lo cual deja ver que, as sea
con carcter excepcional, la filosofa del rgimen especial para la Administracin tambin
tiene cabida dentro de los pases que han sido tradicionalmente reticentes al reconocimiento
de un Derecho Administrativo como rama autnoma del derecho.
Esta apreciacin tiene cierta significacin aun en el caso de Inglaterra, el pas ms
reticente al reconocimiento del Derecho Administrativo, con la existencia de las que Braibant
denomina Cuasi Jurisdicciones, como son los Administrative Tribunals, que si bien son parte
de la Administracin y no rganos judiciales, expresan, de alguna manera, la necesidad de
tener rganos especiales para resolver las controversias de la Administracin. De la gama
de pases que han adoptado la idea del Derecho Administrativo como derecho especial para
la Administracin Pblica, se puede, a ttulo de ejemplo, analizar la forma como en algunos
de ellos se ha presentado la formacin de este derecho.

Espaa

El eminente tratadista espaol Garca de Enterra (Op Cit), reconoce expresamente

que el Derecho Administrativo, como rgimen jurdico especial de la Administracin Pblica,
nace con la Revolucin Francesa; tambin hizo notar en su momento que:
la historia del contencioso administrativo es, en cierta manera, la historia
misma del Derecho Administrativo en cuanto producto ltimo de una
elaboracin cientfica realizada a partir de la obra jurisprudencial del
Consejo de Estado francs, que, al comps de su propio funcionamiento,
cre primero unas vas de proteccin no previstas inicialmente por la ley y
acert despus a formular a travs de ellas con tanta perseverancia como
prudencia las reglas y principios bsicos de un nuevo corpus institucional y
cientfico.

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 13

 La primera doctrina espaola del Derecho Administrativo se encuentra en la obra de
Dou y de Bassols (1800) titulada Instituciones de Derecho Pblico General de Espaa,
posteriormente a la creacin del Consejo de Estado en la Constitucin de Cdiz, de 1814, se
tradujeron obras de Derecho Administrativo Francs al tiempo que empezaron a aparecer
autores espaoles como Burgos (1841), Ortiz de Ziga (1842), Gmez de la Serna (1843),
Colmeiro (1850) y Paredes (1885), todos los cuales tuvieron una influencia francesa muy
importante. Por su parte, el profesor Parejo (2003), en un estudio especial, dedicado a la
comprensin del concepto de Derecho Administrativo, presenta las siguientes
consideraciones:
En resumen, pues, slo con la precisin que resulta de las precedentes
consideraciones parece posible tomar el Estado constitucional de derecho
surgido de la Revolucin Francesa o por su influjo como punto de partida u
origen del Derecho Administrativo. Este no surge como consecuencia
inevitable de los valores originales que consagra dicho Estado
revolucionario (es decir, no es fruto nicamente de la revolucin y sus
consecuencias polticas), sino como resultado de la mezcla o sntesis de
esos valores y de los heredados del rgimen anterior caducado.

Una importante consecuencia se extrae de la conclusin alcanzada. El

comienzo de la historia del Derecho Administrativo en sentido
contemporneo no puede fecharse sin ms en 1789 (por tomar como punto
de referencia convencional la fecha histrica de la Revolucin Francesa),
sino que ha de remontarse cuando menos a los Siglos XVII y XVIII en que
se desarrolla el formidable aparato administrativo del absolutismo (volcado a
actividades de polica de carcter no judicial) y el ambicioso intento de la
sistematizacin de toda su actuacin conforme a reglas y principios
generales establecidos con vistas precisamente al inters pblico, al
bienestar general. Quiere decirse que el punto de arranque de todo
ensayo de comprensin del concepto del Derecho Administrativo (en la
medida en que la fijacin de los perfiles y la identificacin de la sustancia de
cualquier fenmeno o institucin jurdicos no pueden prescindir de la
vertiente histrica) ha de ser como mnimo el de la ciencia de la polica. Aqu
nos atendremos a l, si bien con los condicionamientos que impone el
insatisfactorio estado de la investigacin del periodo histrico y de la obra
producida en el mismo.

En todo caso como lo expresa Garca de Enterra (Op Cit), el Derecho Administrativo
Espaol se perfila con la creacin de una jurisdiccin especial en 1845, conformada por
Consejos Provinciales con jurisdiccin delegada, o sea, con poderes de decisin propios, y
en Consejo Real con jurisdiccin retenida, es decir, con simple facultad de propuesta que el
gobierno poda acoger o no. Despus de diversas reformas sobre la conformacin de la
jurisdiccin, que unas veces se consideraba integrada al poder judicial, mientras que otras
como institucin administrativa, en la actualidad, de acuerdo con el Articulo 6 de la Ley
Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, del 13 de Julio de 1998, su

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 14

organizacin est dada por los juzgados de lo contencioso administrativo, los juzgados
centrales de lo contencioso administrativo, las salas de lo contencioso administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia, la sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia
Nacional y la sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo; sin embargo,
desde el punto de vista sustancial, el Derecho Administrativo Espaol se ha venido
consolidando de acuerdo con sus propias necesidades y caractersticas, cuyas reglas y
principios conforman actualmente una rama del derecho claramente identificada y autnoma,
tanto en la vida prctica como acadmica.

Italia

Al referirse al tema de la existencia del Derecho Administrativo, Alessi (1970), uno de

los grandes administrativistas italianos reconoce especficamente:
si bien la existencia de una funcin administrativa es esencial para la
nocin misma del Estado, no puede decirse otro tanto del Derecho
Administrativo, ya que son admisibles ordenamientos estatales que
carezcan de dicho derecho. Tal puede ocurrir en los casos en que las
normas que eventualmente regulan el desarrollo de la funcin administrativa
no tengan carcter jurdico externo y, como tales, no sean estrictamente
obligatorias para la Administracin en todos o en cualquiera de sus grados
(esto ocurra en los Estados preconstitucionales, en los que las normas en
cuestin tenan generalmente el carcter de normas internas, dictadas por el
prncipe para la buena marcha de la Administracin sometida al mismo y,
por lo tanto, obligatorias para los rganos sometidos en base a la relacin
de servicio, pero no obligatorias para el propio prncipe que las dictaba, de
manera que no constituan garanta alguna de los derechos de los sbditos).

Lo anterior significa que, para el antes mencionado autor, slo existe Derecho
Administrativo en la medida en que exista un conjunto sistemtico de normas que regulen la
actividad de la Administracin y que sean obligatorias para todas las instancias de ella, de tal
forma que se conviertan en una garanta para los administrados. La doctrina italiana es
generalizada en afirmar que el fundador del Derecho Administrativo Italiano es Romagnosi
(1814), quien escribi el primer estudio general sobre la materia Principi Fondamentali di
Diritto Amministrativo; en lo que tiene que ver con la exposicin de los orgenes del Derecho
Administrativo en ese pas, la doctrina italiana habla de la Evolucin Histrica del Derecho
Administrativo Italiano, referida a la evolucin del sistema normativo de la Administracin
Pblica, en este sentido, es contundente Alessi (Op Cit) en afirmar que el sistema de
normas obligatorias para la Administracin, reguladoras del ejercicio de la funcin
administrativa y que constituyen una garanta para los intereses y los derechos de los

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 15

sbditos que puedan ser lesionados por el ejercicio de la citada funcin nace con la
formacin del reino.
En esta misma lnea, seala el autor, que el Estado Italiano se form por la anexin
de las otras regiones italianas al Reino de Piamonte, de tal forma que los orgenes del
ordenamiento administrativo italiano se encuentran en el ordenamiento sardo piamonts, el
cual, a su vez, surgi gradual y profundamente influido por el ordenamiento francs de la
poca napolenica y posnapolenica, aun despus de la restauracin. Finalmente, en el
nuevo Reino se extendi a otras provincias parte de la legislacin piamontesa, pero tambin
se promulgaron nuevas leyes, entre las cuales se destaca la Ley 2248 de 20 de Marzo de
1865, denominada Ley sobre la Unificacin Administrativa del Reino, con sus respectivos
anexos que contenan las leyes fundamentales del Estado, la ley provincial y municipal, la
ley sobre seguridad pblica, la de sanidad, la del Consejo de Estado, la de lo contencioso
administrativo y la de obras pblicas.
La doctrina italiana del Derecho Administrativo se divide en dos periodos histricos:
El Primero, posterior a la unificacin italiana, se caracteriza por una doctrina que ha sido
calificada por los mismos autores de ese pas como escasa de originalidad, pues mientras
un sector muestra una fuerte influencia de la doctrina francesa, otro inspira su construccin
en los esquemas, sistemas y principios del Derecho Privado, y en un Segundo periodo, en
donde la doctrina abandona los principios del Derecho Privado y empieza a adquirir
originalidad, aunque tomando elementos de la doctrina extranjera, especialmente de la
alemana.
En este ltimo periodo se utilizan dos mtodos en el estudio del Derecho
Administrativo, por una parte, el Mtodo Descriptivo, que expone los principios de
organizacin y actividad administrativa, manteniendo separadas las distintas finalidades
administrativas que constituyen materias diferentes; este mtodo est representado en la
obra dirigida por Orlando (1897), titulada Tratato di Diritto Amministrativo, quien es el
verdadero fundador de la escuela moderna del Derecho Pblico Italiano; el otro esquema es
en base al Mtodo Constructivo, profundamente marcado por la obra sistemtica pandectista
que se propone la elaboracin de un sistema cientfico de las relaciones jurdicas entre la
Administracin y los particulares, como consecuencia de la actividad administrativa; este
mtodo se encuentra representado en la obra de Santi (1901) Corso di Diritto
Amministrativo, y de Cammeo (1913) Corso di Diritto Amministrativo. Finalmente, Alessi (Op
Cit), seala que:
tiende a prevalecer actualmente el llamado mtodo constructivo,
esencialmente ligado al mtodo pandectstico, es decir, a la elaboracin de
un sistema cientfico referido a la relacin jurdico-administrativa, de cuya

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 16

 relacin se analiza el contenido subjetivo y objetivo as como sus vicisitudes
(nacimiento, extincin, modalidades, etctera).

Sin embargo, el mismo autor advierte que este mtodo es insuficiente pues ignora el
fenmeno dinmico relativo al desarrollo de la actividad administrativa, problema al cual se
ha buscado solucin integrando el mtodo descriptivo al constructivo, sin embargo, teniendo
en cuenta la superioridad del mtodo constructivo, la doctrina ms reciente tambin ha
aplicado este mtodo al estudio de la actividad administrativa. Por otra parte, en cuanto
hace al control judicial de la Administracin, en Italia existe una verdadera jurisdiccin
administrativa compuesta por un Consejo de Estado y por tribunales administrativos
regionales. Debe aclararse que el conocimiento de las controversias administrativas se ha
asignado en forma dual a la jurisdiccin ordinaria y a la jurisdiccin administrativa, segn que
la controversia verse sobre derechos subjetivos o intereses legtimos.

Alemania

Segn lo expresa Fleiner (1933), el Derecho Administrativo Alemn nace alejado del
Derecho Administrativo Francs:
Cuando la Revolucin Francesa derroc las instituciones polticas del
antiguo rgimen, la prctica y la legislacin pudieron proceder libremente a
formar un Derecho Pblico homogneo para la Administracin Pblica,
derecho que gravit en torno a un punto central: Las relaciones del poder
pblico con sus sbditos, los ciudadanos. En Alemania, el desarrollo ha
seguido otro camino. El Derecho Administrativo Alemn en la actualidad no
fue originado por una crisis violenta del Estado y de la sociedad, sino el fruto
de una transformacin lenta ocurrida en cada uno de sus territorios. Este
desarrollo no se verific al mismo tiempo en los distintos Estados alemanes,
y en ninguno de ellos el nuevo derecho establecido lleg a derogar
radicalmente el antiguo; en cada periodo se observan vestigios jurdicos de
antiguas concepciones, ya superadas. Pero en todos los periodos se
determinan nuevas maneras de concebir la posicin del poder pblico
respecto de sus sbditos y del derecho, distintas a las anteriores. Hay que
tener presente que de una poca a otra varan las concepciones acerca del
alcance de los fines del Estado.

El mismo autor expresa que el derecho germnico de la Edad Media no hizo

diferencia entre el Derecho Privado y el Derecho Pblico, pues tanto las facultades privadas
como las pblicas emanaban de un derecho de igual naturaleza. En este periodo existieron
los Tribunales del Reich (Reichskammergericht creados en 1495 y Reichshofrat creado en
1501), a los cuales se someta el prncipe; a comienzos del Siglo XVI, en el naciente Estado
de Polica, el Ius Politiae concedi al prncipe el derecho y la obligacin de obviar con su

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 17

autoridad los peligros sobre la vida y el bienestar de los ciudadanos, con lo cual se empez a
otorgar un poder absoluto al prncipe, pues los nuevos fines del Estado autorizaron al
prncipe a intervenir en la vida de los ciudadanos, intervencin que en sus orgenes no tena,
en principio, ninguna limitacin legal. Eventualmente, en el Estado de Polica, la jurisdiccin
de los Reichskammergericht protega a los ciudadanos de los abusos del poder del prncipe.
Sin embargo, el prncipe procur, mediante la obtencin de privilegios imperiales y con
violencia, sustraerse del control de los tribunales imperiales.
Esta situacin se pretendi remediar con la llamada Fiskustheorie o Doctrina del
Fisco, segn la cual el patrimonio pblico no perteneca ni al prncipe ni al Estado sino a un
sujeto jurdico diverso llamado Fisco, que era una persona sometida al Derecho Privado.
Mediante esta doctrina, el derecho patrimonial de la Administracin se consider como parte
del Derecho Privado, as el fisco result sometido a la jurisdiccin como cualquier otro
particular, de este modo, esta teora proporcion al sbdito la posibilidad de demandar a la
autoridad, en la persona del fisco, ante sus propios Tribunales territoriales, con tal de que la
relacin litigiosa tuviera carcter patrimonial; sin embargo, no se agotaba con esto la teora
del fisco, ya que su conquista ms interesante est contenida en el intento de lograr tambin
proteccin jurdica para el sbdito frente a los actos soberanos de la autoridad, todo ello
mediante una condena al fisco a pagar una suma de dinero como indemnizacin a favor del
sbdito cuyo derecho adquirido hubiese sido lesionado por decisin de la autoridad; en
suma, la doctrina del fisco implic el sometimiento de la Administracin a la ley comn y a la
jurisdiccin ordinaria. No obstante ese sometimiento de la Administracin Pblica al
derecho, en esta poca del Estado de Polica no existi una verdadera ciencia del Derecho
Administrativo; as lo dice Forsthoff (1958):
all donde hay Estado, hay Administracin, y all donde hay
Administracin hay Derecho Administrativo y, por tanto, y siempre que haya
ciencia del derecho, hay tambin ciencia del Derecho Administrativo. La
deduccin parece irrefutable, pero, sin embargo, la refutacin se encuentra
en la historia del Derecho Administrativo alemn. La ciencia del Derecho
Administrativo es, en efecto, una de las disciplinas ms modernas dentro de
la historia del Derecho Pblico; sus orgenes se encuentran en el Siglo XIX,
y slo algunos precedentes aislados pueden descubrirse en pocas
anteriores La verdadera causa que explica la falta de un Derecho
Administrativo cientfico en el sentido que nosotros damos hay a la
expresin, se encuentra en la estructura administrativa de la poca La
Administracin del Estado de Polica no constitua el objeto posible de una
ciencia jurdica sistemtica. La ejecucin de las funciones estatales por el
poder absoluto del monarca no representaba, en efecto, un proceso jurdico.

En el Siglo XIX, con fundamento en las nuevas constituciones y el advenimiento del

Estado de Derecho, en Alemania la justicia se organiz con independencia del prncipe, pero

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 18

tanto jurisdiccin como Administracin estaban por debajo de la legislacin que se constituy
en el poder supremo del Estado, imponiendo normas que vinculaban jurdicamente a la
Administracin. En este punto comenz a sufrir cambios la doctrina del fisco y empez a
entenderse que la Administracin se rige por dos derechos, el Derecho Pblico y el Derecho
Privado, sin que se pudieran establecer reglas generales sobre cuando se aplica uno u otro
derecho.
A medida que transcurre el Siglo XIX, se va imponiendo el Derecho Pblico,
abandonndose poco a poco el Derecho Privado como derecho de la Administracin; el
momento ms importante de este desarrollo se encuentra en la creacin de tribunales
contencioso administrativos en 1863, una jurisdiccin administrativa independiente de las
autoridades gubernativas, encargada de juzgar si la Administracin, en su actuacin,
lesionaba derechos de los particulares y es en esta poca que nace el Derecho
Administrativo en Alemania, el cual surge con el establecimiento del Estado de Derecho
Burgus. La figura ms importante en la articulacin sistemtica del Derecho Administrativo
es Von Mohl (1831); adems aparecen los nombres de Von Stein, Gerber, Sthal y Anschtz.
Finalmente aparecen las figuras de Mayer (1895) y Laband (1901), el primero de los cuales
es calificado como el verdadero creador y autor clsico del moderno mtodo jurdico
administrativo en Alemania.

Mxico

En Mxico, la doctrina ha reconocido que el origen del Derecho Administrativo de

ese pas se encuentra en el Siglo XIX pues slo hasta ese momento es posible determinar
con claridad la autonoma y especificidad de su objeto de estudio. Al respecto Acosta (1988)
ha dicho que:
el estudio del Derecho Administrativo, como ciencia, arranca en el Siglo
XIX; su autonoma, la precisin de su objeto de conocimiento, de
construccin, estn en evolucin constante y han sido matizados, y todava
lo son, por las profundas transformaciones poltico-sociales del Estado.

Es precisamente en el Siglo XIX donde se pueden encontrar las primeras obras

significativas de Derecho Administrativo en Mxico, como fueron las de Lares (1852), Del
Castillo (1874) y Cruzado (1895). La doctrina mexicana tambin ha reconocido que en el
nacimiento del Derecho Administrativo la influencia francesa fue evidente, pero que su
evolucin muestra importantes diferencias con el Derecho Administrativo Francs,
permitindole presentar ciertos rasgos propios; en este sentido Serra (2000) ha dicho que: a
diferencia del Derecho Administrativo Francs, que es jurisprudencial, nuestro Derecho

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 19

Administrativo es legislativo. Las instituciones administrativas mexicanas son obra del
legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre tienen la fuerza determinante en esta rama del
Derecho.

Argentina

El profesor Gordillo (Op Cit), al comentar la incidencia del constitucionalismo de los

Estados Unidos, la Revolucin Francesa y la Declaracin de los Derechos del Hombre,
sobre el Derecho Administrativo, afirma tajantemente que en este momento se da el germen
del moderno Derecho Administrativo. Para Dromi (1996), los orgenes remotos del Derecho
Administrativo Argentino se remontan a Roma y al derecho indiano, en primer lugar porque
aun cuando en Roma no existiera Derecho Administrativo, s es posible encontrar
instituciones administrativas que tienen alguna influencia sobre Espaa y, como Argentina
nace mirando a Espaa, algunas normas del derecho indiano constituyen medidas poltico
administrativas destinadas especficamente a Argentina y que constituyen las primeras
normas propias del Derecho Administrativo Argentino. Aclarados esos antecedentes remotos
el mismo Dromi (Op Cit) afirma:
de all que en el Derecho Administrativo Argentino concurriera la fuente
universal (los antecedentes institucionales de Espaa, Francia, Estados
Unidos), pero tambin lo propio nacional (pactos provinciales y
constituciones provinciales, dictadas anteriormente a 1953). De modo que
los pactos, tratados y acuerdos interprovinciales, las Constituciones,
reglamentos y leyes fundamentales locales preexistentes a la Constitucin
nacional, conformaron un rgimen propio de las autonomas provinciales.

As tambin, el autor in comento, cita finalmente como precursores de la doctrina

administrativista argentina a Alberdi (1856), Ferreira (1866), Lpez (1870), y Horma (1902).
De lo anteriormente transcrito, se colige que el Derecho Administrativo Argentino es
originalmente un derecho local, un derecho provincial, lo cual se explica por el sistema
federal de gobierno argentino y porque las provincias son preexistentes respecto de la nacin
argentina.

Colombia

A pesar de que, como es lgico, en Colombia podran citarse como antecedentes

remotos del Derecho Administrativo las instituciones y principios aplicables a la
Administracin de la poca colonial espaola, que son comunes a la generalidad de la

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 20

Amrica hispnica, los antecedentes prximos de esta rama del derecho pueden encontrarse
en el Siglo XIX, una vez producida la independencia, y slo en el Siglo XX puede realmente
reconocerse la existencia de esta rama especial del derecho. Tanto los antecedentes
prximos como el reconocimiento de un derecho especial para la Administracin del Estado,
se caracterizan en Colombia por estar ligados histricamente a la formacin del Derecho
Administrativo Francs, y especficamente a la formacin y consolidacin de una jurisdiccin
administrativa especial.
En ese sentido, como el antecedente ms claro de la formacin del Derecho
Administrativo en Colombia se cita la creacin del Consejo de Estado por Bolvar, en 1817, a
semejanza del Consejo de Estado creado por Napolen, en 1799, con funciones
bsicamente consultivas y de asesora al ejecutivo. Este Consejo de Estado tuvo existencia
intermitente durante el Siglo XIX y comienzos del Siglo XX, hasta que en 1914 dio inicio a
una presencia definitiva en la vida institucional de Colombia y a una actividad ininterrumpida,
ya no solamente como rgano asesor del ejecutivo, funcin que ha conservado, sino como
mximo tribunal de una jurisdiccin administrativa especializada, que fue construyendo un
derecho especial para la Administracin Pblica, tomando como referencia los principios
bsicos del Derecho Administrativo Francs, con algunas adaptaciones y aportes que las
circunstancias nacionales propias han producido.
En relacin con dichas adaptaciones y aportes pueden destacarse, entre otros, la
pertenencia de los jueces de la Administracin a la rama judicial del poder pblico, con total
autonoma de las otras ramas del poder, incluido el ejecutivo; el carcter fundamentalmente
legislado del Derecho Administrativo; el fortalecimiento creciente de las funciones judiciales
de la jurisdiccin administrativa y cierto debilitamiento de la funcin consultiva y asesora; la
participacin de los rganos de la jurisdiccin en funciones de colaboracin al legislador, a
travs de la iniciativa en la presentacin y discusin de proyectos de ley; y la colaboracin en
la funcin de eleccin de altas autoridades del Estado, como miembros del Consejo Superior
de la Judicatura, de la Corte Constitucional, el procurador general de la nacin y el contralor
general de la Repblica.

Venezuela

El Derecho Administrativo Venezolano no emergi de la nada sino que, por el

contrario, ha sido el resultado de una larga evolucin. Al respecto seala la doctrina, que
cuando se indaga sobre la historia del Derecho Administrativo en Venezuela, se habr de
concluir que la misma no parece haber estado en la preocupacin de investigadores y

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 21

doctrinarios, pues no existe un estudio que se conozca sobre su construccin como
disciplina cientfica.
En este orden de ideas, cuando se plantean las razones por las cuales existi tanto
abandono para con el Derecho Administrativo, el ilustre administrativista Hernndez (1938),
responde que, no obstante la importancia que su estudio reviste para el avance democrtico
de la Repblica, la explicacin se halla, entre otros factores, en el propio medio venezolano,
y menciona los siguientes: en primer lugar, la funcin pblica no constitua una carrera que
exigiera preparacin tcnica; en segundo lugar, el rgimen interior de la Administracin
Pblica estaba caracterizado por la arbitrariedad; y por ltimo, esta rama del Derecho no
poda surgir ni desarrollarse, sino cuando el Estado fuese entendido como un verdadero
Estado de Derecho, pues como tambin lo seala Forsthoff (1969), slo la aparicin del
Estado de Derecho permite el desarrollo de una verdadera ciencia del Derecho
Administrativo.
Ahora bien, se debe empezar sealando que la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela (1999), profundiza un proceso de constitucionalizacin del
Derecho Administrativo Venezolano que haban comenzado las Constituciones que le han
precedido durante el Siglo XIX, y que slo en la segunda mitad del Siglo XX va a tener un
notable desarrollo al instaurarse un verdadero sistema de rgimen administrativo con todas
sus consecuencias. As las cosas, sin la pretensin de colmar el vaco existente con
respecto a este tema, se puede sealar que la lenta evolucin del Derecho Administrativo
como ciencia en Venezuela, discurre a la zaga del itinerario constitucional, iniciado en el
Siglo XIX con la Constitucin de 1811, sin que con anterioridad a este acontecimiento
existan, a ciencia cierta, algunas referencias jurdicas que pueden considerarse propias de
un incipiente Derecho Administrativo en el sentido moderno.
En efecto, la existencia del Derecho Administrativo Venezolano no es un fenmeno
cuyo origen quepa residenciar en un momento concreto y preciso. Seala Oropeza (1961),
que no es temerario afirmar que el Estado constitucional nace en Venezuela con la
Constitucin de 1811, cuando se establecen los grandes principios cardinales del Derecho
Pblico Venezolano, a saber: en primer lugar, el Principio de la Separacin Poderes; en
segundo lugar, el Principio de la Supremaca de la Ley, y por ltimo, el Principio de la
Soberana Nacional. As las cosas, por cuanto el Derecho Administrativo aparece
configurado como una secuela del Estado constitucional de Derecho se debe concluir, como
muy bien seala el Moles (1997), slo en ste modelo es posible su existencia, en la medida
que se cumpla el triple axioma que la posibilita.
Si bien es cierto que las premisas, o ms propiamente, las bases constitucionales
arriba sealadas constituyen el presupuesto necesario de la existencia del sistema de

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 22

Derecho Administrativo Venezolano, las mismas no han tenido en Venezuela, una
manifestacin uniforme ni menos an coetnea sino, por el contrario, han operado slo a
travs de muy largos perodos; en efecto, la tardanza en la adopcin de los institutos del
Derecho Administrativo, explicable por el estado de atraso del pas, apenas se empieza a
perfilar durante la segunda mitad del Siglo XIX, con una legislacin propia en algunos
rdenes, y cuando tambin se plantea la necesidad de una codificacin en algunas reas del
Derecho. As las cosas, en este perodo se destacan varias normas administrativas
reguladoras de: La Construccin de Ferrocarriles y los Contratos sobre la Materia (1854); La
Divisin Territorial de la Repblica (1856); La Responsabilidad de los Funcionarios Pblicos
(1857); Las Obras Pblicas (1877); Cdigo de Instruccin Pblica (1883); y Cdigo de
Hacienda (1884), por su parte, el estudio detenido de las legislaciones estadales y
municipales, muestra la importancia que dio el rgimen federal a esas entidades, y
demostrara que todo el sistema administrativo de la Repblica y de los servicios pblicos,
tuvo su momento en aquellas legislaciones, de una forma muy lenta pero segura.
Posteriormente, a comienzos del Siglo XX se consigue un Derecho Administrativo
regulador muy precario de los distintos mbitos de actuacin de la Administracin Pblica, y
que slo comenzar muy tardamente con considerables esfuerzos por profundizar en la
formacin jurdica de Venezuela; tambin seala la doctrina, que es durante el primer cuarto
del Siglo XX cuando se incorporaron al Derecho Positivo un conjunto de institutos del
Derecho Administrativo, tales como la Teora del Fisco, y la Potestad de Autotutela. Sin
embargo no es sino durante el perodo 1936-1945, cuando se elabora buena parte del
sistema de garantas dejando su impronta en la legislacin nacional, sobre muy distintas
materias administrativas, as: Organizacin del Distrito Federal (1936); Expropiacin Por
Causa de Utilidad Pblica (1936); Minas (1936); Bosques y Aguas (1936); Tierras Baldas y
Ejidos (1936); Hidrocarburos (1938); Turismo (1938); Armas y Explosivos (1939); Vagos y
Maleantes (1939); Pesas y Medidas (1939); Ejrcito y la Armada (1939); Naturalizacin
(1940); Registro Pblico (1940); Bancos (1940); Educacin (1940); Telecomunicaciones
(1940); Crdito Pblico (1941); Aviacin Civil (1941); Navegacin (1941) y muchas otras
ms. La enumeracin de las leyes en ese perodo es suficiente para reconocer el grado de
cultura jurdica y la calidad cientfica alcanzado por los legisladores del momento, pues fue
en ese lapso cuando se sanciona una legislacin administrativa fundamental que servir de
base y orientacin a toda la que vendr hasta el presente, leyes stas que aceleraron el
desenvolvimiento del Derecho Administrativo Cientfico.
Es en esta etapa cuando Hernndez (Op Cit), publica la primera obra sistemtica
sobre el Derecho Administrativo en el pas. Con anterioridad, el profesor Urbano (S/F), haba
publicado algunas lecciones de Derecho Administrativo en la Revista del Liceo de Ciencias

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 23

Polticas de Caracas; luego, lvarez (S/F), escribe tambin las lecciones que sus estudiantes
posteriormente recogen en un Cuaderno de Derecho Administrativo, dndose con ellas inicio
a la produccin literaria sobre la materia. Posteriormente, se dictan las grandes leyes
administrativas del ltimo cuarto del Siglo XX, sobre las materias siguientes: La Carrera
Administrativa (1976); El Ambiente (1976); la Corte Suprema de Justicia (1976); El
Procedimiento Administrativo (1981); El Urbanismo (1983); La Ordenacin del Territorio
(1987), entre otras, algunas de las cuales perviven incluso tras la aprobacin de la
Constitucin de 1999, y cuyo impacto sobre diversos institutos jurdico administrativos fueron
tratados en Seminarios y cursos por distinguidos juristas nacionales y extranjeros.
En virtud de lo anteriormente expuesto, se puede sealar que el modelo de
regulacin administrativa en Venezuela, ha sido de corte continental europeo, es decir,
legislativo y no tanto judicialista, a pesar de la importancia de la jurisdiccin para hacer
desarrollar el Derecho Administrativo Venezolano; sin embargo, el modelo tiene sus propias
peculiaridades por razones histricas y constitucionales, aunque en cuanto al diseo de los
principales institutos como el Acto Administrativo, el Contrato Administrativo o el Control de la
Administracin Pblica, se presentan numerosos paralelismos entre el modelo de Le
Rgime Administratif y el Derecho Administrativo Venezolano. Al agrupar los sistemas
administrativos comparados por familias o especies, sin duda, el Derecho Administrativo
Venezolano estara muy prximo a los Derechos Administrativos Europeos Continentales
(Espaa, Francia, Italia, Alemania), aceptando an que existen notables diferencias entre
estos mismos; sin embargo, a nivel europeo, las diferencias entre los pases que participan
del modelo continental y entre este y el anglosajn, en el tratamiento de algunos institutos se
han atenuado tambin, como consecuencia del fenmeno de construccin de un novsimo
Derecho Administrativo Europeo.

Ejes de Regulacin (Objeto) del Derecho Administrativo

Para Brewer (1996), de la definicin elemental, que describe el objeto del Derecho
Administrativo tal como se ha ido paulatinamente formando durante las centurias de su
consolidacin, precisa el contenido del derecho que es comn y normal a la Administracin y
que se puede moldear en torno a los siguientes siete bloques o ejes de regulacin:
1) El rgimen de la Administracin Pblica como complejo orgnico del Estado al cual est
atribuido, en general, el ejercicio del Poder Ejecutivo como rama del Poder Pblico. En
un Estado Federal, la Administracin Pblica tiene necesariamente que identificarse en
plural, como las Administraciones Pblicas Nacional, Estadal y Municipal, de acuerdo a
la distribucin vertical del Poder Pblico. El Derecho Administrativo regula, por tanto, la

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 organizacin de esas Administraciones Pblicas y, en particular, la personificacin de
las mismas como sujetos de derecho tanto de carcter pblico territoriales,
conformando la llamada Administracin Central; como de carcter no territorial, sea de
Derecho Pblico o de Derecho Privado, y que conforman la llamada Administracin
Pblica Descentralizada.

2) El funcionamiento de las Administraciones Pblicas, particularmente en lo que

concierne a los recursos necesarios para hacerlas actuar. As, es campo normal del
Derecho Administrativo, el rgimen del personal al servicio de las Administraciones
Pblicas (funcionarios o empleados pblicos); el rgimen de los bienes de los sujetos
de derecho que personifican las Administraciones Pblicas, (sean del dominio pblico o
del dominio privado); y el rgimen de los recursos financieros necesarios para su
funcionamiento.

3) El ejercicio de las funciones del Estado por parte de las Administraciones Pblicas.
Esto se refiere a las funciones normativa, de gobierno, jurisdiccional y administrativa;
as como el ejercicio de la funcin administrativa y de la funcin normativa de rango
sublegal, por otros rganos del Estado distintos de las Administraciones Pblicas, y por
los particulares y sus organizaciones, a los cuales la Ley se las haya atribuido.

4) La actividad administrativa que resulta del ejercicio de las funciones estatales. En todas
sus formas, en general, y en particular, el rgimen de la polica administrativa, de los
servicios pblicos, del fomento y de la ordenacin de las actividades particulares
consideradas como de inters o utilidad general.

5) La materializacin de la actividad administrativa en hechos y actos jurdicos. Tiene que

ver particularmente con los actos y los contratos administrativos, y en cuanto a los
procedimientos para su formacin y ejecucin.

6) El rgimen de responsabilidad del Estado, o ms precisamente, de las personas

jurdicas estatales originada por la actuacin de sus rganos, as como la
responsabilidad de los funcionarios o empleados pblicos en el ejercicio de sus
funciones.

7) El control de las Administraciones Pblicas, de sus funcionarios y de sus actividades,

tanto de carcter administrativo como fiscal, y en particular, el rgimen del control

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 contencioso-administrativo para garantizar la tutela judicial efectiva de los administrados
y de las propias personas estatales.

Distincin y Relaciones del Derecho Administrativo con Otras Ramas del Derecho

El Derecho Administrativo forma parte del orden jurdico y por lo tanto an cuando
rene las condiciones del conocimiento cientfico, no debe ser considerado en forma aislada,
sino ntimamente relacionada, por subordinacin o por colaboracin con otras ramas del
Derecho:
1) Con el Derecho Constitucional: En este sentido, el Derecho Constitucional comprende
las normas que regulan la estructura u organizacin jurdico poltica del Estado, a la
organizacin y relaciones entre los Poderes Pblicos y a los Derechos Fundamentales
de los individuos, en tanto que constituyen una limitacin para la actividad misma del
Estado; por su parte las normas del Derecho Administrativo, tratan de la actividad que
se desarrolla dentro de los rganos del Estado.

Fraga (S/F), explica que en tanto el Poder Legislativo se refiere al establecimiento de

normas abstractas e impersonales y por lo mismo no tiene relaciones con los
particulares, el funcionamiento de los poderes Ejecutivo y Judicial si implica la
necesidad de regular las relaciones con los particulares, y por ello, "se derivan del
Derecho Constitucional dos ramas: la del Derecho Administrativo y la del Derecho
Procesal regulando cada una de ellas la organizacin y funcionamiento de los Poderes
Ejecutivo y Judicial, respectivamente". En consecuencia, si el Derecho Administrativo
se desprende del Derecho Constitucional, es indudable que exista una relacin de
subordinacin entre ste y aquel.

2) Con el Derecho Procesal: El Derecho Procesal es la rama del Derecho que se ocupa de
las formalidades que deben cumplirse en todo proceso, existen instituciones que son
reguladas por el Derecho Procesal y que son adoptadas por el Derecho Administrativo.
El Derecho Procesal, an cuando regula fundamentalmente los procedimientos civiles y
penales, resulta frecuente que en ausencia de procedimientos tpicamente
diferenciados en Derecho Administrativo, se haga uso del mismo, en este sentido, se
utilizan normas del Derecho Procesal, siempre que no contravengan el inters pblico,
y en tanto se llega a crear con caractersticas definitivamente autnomas el Derecho
Procesal Administrativo; por otra parte, la Funcin Administrativa complementa muchas

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 veces el Procedimiento Judicial en su fase de ejecucin, prestndole el auxilio a los
Tribunales para la ejecucin de sus resoluciones civiles o penales.

3) Con el Derecho Civil: Muy a pesar de que el Derecho Administrativo est ubicado
dentro del Derecho Pblico, en tanto que el Derecho Civil est comprendido dentro del
Derecho Privado, es bien conocida la tendencia de asimilar las instituciones del
Derecho Administrativo al Derecho Civil, e incluso algunas expresiones de ste ltimo
han pasado al primero (contratos administrativos, prestacin de servicios, servidumbres
pblicas, entre otras). De igual forma, existen instituciones del Derecho Civil, aplicables
al procedimiento administrativo, (capacidad, persona jurdica, persona fsica, entre
otras).

4) Con el Derecho Internacional: Existe la relacin del Derecho Administrativo con el

Derecho Internacional, puesto que en muchos casos los convenios y tratados
internacionales comprenden compromisos de los Estados, para aplicar disposiciones
dentro de sus respectivas Administraciones Pblicas; siendo en esencia, ficciones
extraterritoriales del propio Derecho Administrativo en su aspecto material.

5) Con el Derecho Penal: Se relaciona con el Derecho Administrativo por el concepto de

sancin, tpico del Derecho Penal. Existe tambin el Derecho Administrativo
Disciplinario que se aplica en lo interno de la Administracin, puesto que son sanciones
que el superior jerrquico impone al inferior por faltas disciplinarias. El Derecho Penal
acude en apoyo del Derecho Administrativo, en una relacin de colaboracin, cuando
se trata de darle tutela ms enrgica a las disposiciones administrativas, como es el
caso de las medidas de apremio, o de algunas figuras tpicas contra la cosa pblica;
asimismo, la ejecucin de las sanciones penales corresponde al Poder Ejecutivo,
ayudndose de los rganos que tiene a su cargo el servicio penitenciario, regulado por
disposiciones Administrativas.

Elaborado Por: Abg Esp. Diana Herrera 27

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