PRIRUNIK

za
ANALIZU JAVNIH POLITIKA
Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou

Prvo izdanje

AGENCIJA ZA LOKALNE RAZVOJNE INICIJATIVE

GORADE
2007
(c) 2000, 2006 ALDI u.g.

PRIRUNIK ZA ANALIZU JAVNIH POLITIKA

Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou

Prvi put objavljeno u 2007. godini

Prvo izdanje: Januar 2007.

Izdava: Udruenje graana za lokalne razvojne inicijative ALDI u.g.

Tira: 1000 kopija

Dizajn: Mursel Musabai

tampano u Bosni i Hercegovini

ALDI
Agencija za lokalne razvojne inicijative
Panorama b.b.
73 000 Gorazde
Bosna i Hercegovina
Internet: www.aldi.ba

Projekat: Nova uloga NVO u procesu dizajniranja javnih politika u BiH

Prirunik Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou kreiran je tokom rada na projektu Nova uloga NVO
u procesu dizajniranja javnih politika, koji je finansiran od strane Delegacije Evropske komisije u Bosni i Hercegovini, kroz
projekat u okviru Evropske inicijative za razvoj demokratije i ljudskih prava (EIDHR).

Ovaj dokument je sainjen uz finansijsku pomo Evropske unije. Sadraj ovog dokumenta je iskljuiva odgovornost Aldi u.g. i ni pod
kojim okolnostima ne moe se smatrati da odraava poziciju Evropske unije.
 SADRAJ
Predgovor
Uvod 1
Pojmovi i definicije 5

PRVO POGLAVLJE
Osnove procesa kreiranja javnih politika 9
1.1. Razvijeni model procesa kreiranja javnih politika 12
1.2. Modeli promjene javne politike 14

DRUGO POGLAVLJE
Osnove analize javnih politika 21
2.1. Multidisciplinarna analiza javnih politika 22
2.2. Oblici analize javnih politika 28
2.3. Praksa u analizi javnih politika 33
2.4. Kritiko razmiljanje i javne politike 39
2.5. Strukturiranje policy problema 42

TREE POGLAVLJE
Uesnici u procesu kreiranja javnih politika 49
3.1. Zvanini uesnici u procesu kreiranja javnih politika i njihove uloge 49
3.2. Nezvanini uesnici u procesu kreiranja javnih politika i njihove uloge 52
3.3. Povezanost razliitih uesnika u procesu kreiranja javnih politika 55

ETVRTO POGLAVLJE
Tehnike i alati u procesu kreiranja javnih politika 57
4.1. Osnovne karakteristike prijedloga za javnu politiku 57
4.2. Kako napisati prijedlog javne politike 59
4.3. Kako publikovati prijedlog javne politike 69

DODATAK Primjer policy briefa 77

Bibliografija 89

PREGLED TABELA I SLIKA

Tabela 1-1. Faze procesa kreiranja javne politike 12
Tabela 4-1. Razlike izmeu studije javne politike i analize javne politike 58
Elementi rada o policy pitanjima i metode kreiranja informacija relevantnih za
Tabela 4-2. svaki od elemenata 69

Slika 1-1. Ciklus javne politike 10

Slika 1-2. Proces kreiranja javnih politika ima viestruke cikluse 14
Slika 2-1. Proces integrisane analize javnih politika 23
Slika 2-2. Oblici analize javnih politika 29
Slika 2-3. Primjena razliitih metoda u analizi javnih politika 34
Slika 2-4. Struktura i proces policy argumentacije 40
Slika 2-5. Strukturiranje problema u analizi javnih politika 43
Slika 2-6. Faze strukturiranja problema 46
Slika 4-1. Proces policy komunikacije 73

Okvir 4-1. Podsjetnik za izradu finalne verzije policy dokumenta 71

 Predgovor

Ideja za ovaj prirunik nastala je u 2005. godini, kada je javna administracija u Bosni i Hercegovini
pravila prve ozbiljne korake ka lanstvu u Evropskoj uniji. Nakon 10 godina tranzicije pod vostvom
meunarodnih institucija, napokon je dolo vrijeme da domae institucije preuzmu odgovornost za
kreiranje, voenje i upravljanje tranzicijskim promjenama. Razlog za ovaj prenos odgovornosti je
bio veoma jednostavan. Ukoliko Bosna i Hercegovina eli lanstvo u Evropskoj uniji domae snage
moraju imati kapacitete da samostalno donose odluke o kljunim pitanjima koja istovremeno moraju
odgovoriti na dva izazova, kako reorganizovati javnu administraciju u skladu sa zahtjevima Evropske
unije i kako omoguiti kreiranje pozitivnih promjena u ivotnom standardu svih stanovnika Bosne i
Hercegovine.

Civilno drutvo i proces kreiranja javnih politika

Promjene u povlaenju meunarodne zajednice sa liderske pozicije u kreiranju pozitivnih promjena
nisu postavili izazove samo sa predstavnike domae vlasti. Moda i vei izazovi su postavljeni pred
domae organizacije civilnog drutva. Povlaenjem meunarodne zajednice, domae organizacije
civilnog drutva vie nemaju mogunost da igraju sporednu ulogu u predlaganju, monitoringu
i procjeni djelovanja javne administracije. Kao i u svim drugim demokratskim drutvima, dolo je
vrijeme da civilno drutvo preuzme jednu od glavnih uloga u ovom procesu.

Imajui u vidu da e prilika za snanijim angaovanjem civilnog drutva u procesu kreiranja javnih
politika biti ubrzo dobivena, poetkom 2005. godine nekolicina nevladinih organizacija je donijele
odluku da mobiliziraju sve raspoloive snage kako bi u novonastaloj situaciji odigrali ulogu na najbolji
mogui nain. U oktobru 2005. godine, pet organizacija civilnog drutva Centar za promociju civilnog
drutva, Centri civilnih inicijativa, Transparency International BiH, Fondacija Mozaik i Agencija za
lokalne razvojne inicijative zapoeli su sa pripremama kako bi mobilizirali snage civilnog drutva da
snano utiu na domae vlasti da posvete maksimalnu panju rjeavanju najznaajnijih socijalnih i
ekonomskih problema stanovnika Bosne i Hercegovine.

Kako bi se maksimizirao efekat rada organizacija civilnog drutva odabran je najpovoljniji momenat.
Godina u kojoj se odravaju opti izbori je najpovoljnije vrijeme za definisanje politikih ciljeva
domaih vlasti i taj momenat je iskoriten da se pokrene GROZD (skraenica od Graansko
organizovanje za demokratiju) kao instrument uticaja civilnog drutva na efikasno djelovanje javne
administracije u javnom interesu. GROZD je omoguavao okvir za zajedniko djelovanje graana,
nevladinih organizacija i interesnih udruenja kako bi svi zajedno kreirali sveobuhvatan prijedlog
ciljeva, aktivnosti i mjera koje novoizabrane domae vlasti trebaju provesti, a sve u cilju obezbjeenja
znaajnog napretka u rjeavanju najznaajnijih socio-ekonomskih problema sa kojima se svakodnevno
suoava najvei broj stanovnika Bosne i Hercegovine.

Inicijativa za pokretanjem GROZD-a naila je na iroko odobravanje od strane civilnog drutva.

GROZD-u je pristupilo oko 400 nevladinih organizacija i veliki broj interesnih udruenja koja su
okupljala razliite grupe graana koji su trpili posljedice neefikasnog djelovanja javne administracije
kao to su poljoprivrednici, nezaposleni, socijalno ugroeni i penzioneri. Konkretni planovi GROZD-
a bili su identifikacija 12 najznaajnijih probema za koje stanovnici smatraju da se trebaju nai na
vrhu ljestvice prioriteta novoizabranih vlasti, te kreiranje ciljeva za koje civilno drutvo smatra da su
realno ostvarivi i da njihovo ostvarivanje predstavlja vrhunski prioritet u radu novoizabranih vlasti.
Da bi ojaali poziciju civilnog drutva u okviru GROZD-a pokrenuta je mobilizacija graana u cilju
dobivanja podrke za ciljeve koji su objedinjeni u dokumentu - Graanska platforma. Tokom 2006.
godine GROZD je podralo 504.000 graana Bosne i Hercegovine, to je do tada najvei broj graana
koji je podrao bilo kakvu inicijativu od strane civilnog drutva na prostoru cijele Jugoistone Evrope.
Neposredno prije izbora, sve najvee politike partije u Bosni i Hercegovini su dale svoje pismeno
obeanje da e zahtjeve sadrane u Graanskoj platformi u narednom etverogodinjem mandatu u
potpunosti provesti. Na ovaj nain civilno drutvo je pokazalo svoju zrelost i spremnost da se aktivno
ukljui u proces kreiranja javnih politika i da na najbolji mogui nain doprinese znaajnom poveanju
blagostanja svih graana Bosne i Hercegovine.

Kako je nastao ovaj prirunik

Tokom viegodinjeg rada na zagovaranju i analizi javnih politika, naa organizacija stekla je veoma
vana iskustva o kapacitetima i ogranienjima razliitih uesnika u procesu kreiranja javnih politika.
Nivo strunog znanja, kako vladinih tako i nevladinih uesnika u ovom procesu je bio na izuzetno
niskom nivou, to je najveim dijelom bilo uzrokovano dominantnom pozicijom meunarodnih
institucija koje su dugo godina jedine imale strune kapacitete da dizajniraju, planiraju, organizuju
i procjenjuju sloene reformske procese u Bosni i Hercegovini. Koliko su tehnika znanja u oblasti
kreiranja javnih politika bila marginalizovana moda najbolje pokazuje injenica da od preko 100.000
razliitih knjiga koje obrauju pitanje javnih politika ili analize javnih politika, na jezicima naroda Bosne
i Hercegovine postoji samo jedna knjiga koja obrauje ovo pitanje i koja je zahvaljujui Australskoj
ambasadi objavljena u Republici Hrvatskoj.

Iz tog razloga ALDI je zahvaljujui finansijskoj pomoi Evropske komisije u Bosni i Heregovini zapoeo
sa izradom Prirunika koji bi na jednom mjestu pribliio pitanja kao to su osnove procesa kreiranja
javnih politika, osnove analize javnih politika, te uesnicima u procesu kreiranja javnih politika
omoguio uvid u osnovne tehnike i alate koji olakavaju proces dizajniranja, planiranja, organizovanja,
provoenja i procjenjivanja javnih politika. Prirunik je originalno nastao sa ciljem da se unaprijedi
proces kreiranja javnih politika. Odabir da se prirunik fokusira na lokalni nivo je zasnovan na
injenici da nevladine organizacije najee fokusiraju svoju panju na lokalne javne politike i da im
je u njihovim naporima potrebna struna podrka prilikom formuliranja vlastitih prijedloga javnih
politika. Meutim, zbog injenice da su se u periodu same izrade prirunika dogodile snane promjene
u ulozi civilnog drutva u procesu kreiranja javnih politika, ovaj prirunik sadrava i osnove procesa
kreiranja i analize javnih politika koje mogu olakati proces kreiranja i sloenijih javnih politika na
svim nivoima vlasti.

I na kraju, bilo bi pogreno protumaiti da je ovaj prirunik kreiran samo za nevladine organizacije
zainteresovane za proces kreiranja javnih politika. Istovremeno sa ovim ciljem, ovaj prirunik moe
posluiti i svim formalnim akterima u procesu kreiranja javnih politika, posebno zastupnicima koji
su izabrani u parlamente ili opinska vijea kako bi i oni efikasnije mogli odluivati o tome koje javne
politike na najbolji nain mogu doprinijeti ostvarivanju obeanja zbog kojih su od strane graana
izabrani.
Zahvale
Ovaj prirunik je zajedniki kreiran od strane osoblja ALDI koje je bilo ukljueno u implementaciju
projekta Nova uloga NVO u procesu dizajniranja javnih politika, koje je tokom rada na projektu
istovremeno radilo na jaanju kapaciteta domaih nevladinih organizacija za dizajniranje javnih
politika i pripremalo razliita poglavlja ovog prirunika. Svoj veoma vaan doprinos u kreiranju ovog
prirunika dali su: Vildana Kadri (vildana.kadric@aldi.ba), Edita Belija (edita.beslija@aldi.ba) i Fatima
Imamovi (fatima.imamovic@aldi.ba), osobe koje su ve nekoliko godina duboko posveene pitanjima
kako obezbijediti pozitivne promjene na lokalnom nivou u Bosni i Hercegovini. Takoe, potrebno
je da se zahvalimo i naem kolegi, Murselu Musabaiu, koji je izradio dizajn i pripremio kompletan
prirunik za tampu jer bez njegove pomoi teko da bi prirunik u ovakvom obliku ugledao svjetlo
dana. Naravno ne moemo zaboraviti ne pomenti i zahvaliti svim kolegama iz nevladinih organizacija
sa kojima smo radili sve vrijeme prilikom pripreme i izrade ovog prirunika, ije aktivnosti i ciljevi su
nam dali jasne smjernice u kojem pravcu izrada ovog prirunika treba da ide. I na kraju, moramo izraziti
duboku zahvalnost osoblju Delegacije Evropske komisije u Bosni i Hercegovini koje je prepoznalo
potrebu i omoguilo izradu i publikovanje ovog prirunika.

U Goradu, 22. januara 2007. godine

Demir Imamovi, ALDI Izvrni direktor

Mada samo nekolicina moe tvoriti politiku, svi smo sposobni
da sudimo o njoj.

Perikle
430 g. p. n. e.
 Uvod

Distribucija dobara i usluga, bogastva i prihoda je sama sr javnih politika. Jedna od najpoznatijih
definicija politiih nauka govori da politike nauke prouavaju ko dobija ta, kada i kako. Ovaj
prirunik koji je pred vama ima za cilj da uvede razliite uesnike u proces kreiranja javnih politika
bilo da tek namjeravaju da se aktivno ukljue u proces kreiranja javnih politika, ili one iskusnije u
osnovne tehnike analize i planiranja javnih politika koje su neophodne za uspjeno uestvovanje u
procesu kreiranja javnih politika na lokalnom nivu.

Graani Bosne i Hercegovine su u proteklih 15 godina veoma dobro nauili koliko je kontraverzno
politiko pitanje ko dobija ta, kada i kako. Upravo zbog tekoe dobijanja pravednog ili preciznije
reeno jednakog dijela prava, dobara, resursa i usluga i mogunosti, parlamentarci i vladini slubenici
nekada i godinama raspravljaju o tome koji nain raspodjele je najpravedniji za sve stanovnike
Bosne i Hercegovine ili sve stanovnike jednog od entiteta ili sve stanovnike jednog ili vie kantona
u Federaciji Bosne i Hercegovine. Da bi ilustrirali politiki problem u odluivanju ko dobija ta, kada
i kako, mogli bi odabrati bilo koje pitanje iz oblasti javne politike ustavna pitanja, poreski sistem,
obrazovanje, socijalnu zatitu, pitanje policije ili zapoljavanja. Sva ova pitanja su za trenutnu politiku
zajednicu od neprocjenjive vanosti. Pitanja su toliko znaajna i komplikovana da neko ko prati njihov
rad posredstvom medija vrlo lako moe pomisliti da su ova pitanja toliko komplikovana za Bosnu
i Hercegovinu da ih je prosto nemogue rijeiti, a da svi budu zadovoljni. Domaim politiarima su
ova pitanja toliko bitna da su spremni prijetiti i novim ratom ukoliko bi se u nekim od ovih pitanja
donijela odluka kojom oni ne bi bili zadovoljni. Zato da nas ne bi optuili za novi rat kao primjer
tekoe u odluivanju kako u politikom procesu obezbijediti da svi imaju jednake koristi od politike
odluke, koristiemo se primjerom raspodjele okoladnog kolaa izmeu studenata na predavanju o
javnih politikama.

Rat zbog kolaa?

Na predavanje o javnim politikama profesor nenajavljeno donese okoladni kola sa namjerom da ga
podijeli jednako svim studentima. Profesor na poetku govori da je potreban samo jedan preduslov
da bi se kola pojeo, a to je da se kola podijeli jednako. Prva pomisao za nekoga ko posmatra cijelu
situaciju jeste da tu uopte nema nekog problema u odluivanju kako zadatak obaviti na nain da su
svi zadovoljni. Jednostavno rjeenje jeste da se izbroje studenti u uionici i da se kola izree na taj broj
jednakih dijelova i da se tako izrezani kola podijeli svima. Ako se prisjetimo da se politika nauka
bavi pitanjem ko dobija ta, kada i kako, ovo jednostavno rjeenje ne izgleda najispravnije, jer ono
podrazumijeva samo jednu dimenziju rjeavanja problema, ali brojna druga pitanja ostavlja otvorenim.
Odabraemo samo nekoliko primjera:

1. Neki od studenata moe rei da je predloeno rjeenje nepoteno prema ljudima koji su odsutni sa
predavanja. Neko bi mogao rei: Ja ne bih preskoio as da sam znao da e se na asu dijeliti okoladni
kola.
 Harold Lasswell, Politics: Who Gets What, When, How (2 izdanje, Cleveland: World Publishing, 1958)
 Ovaj prirunik je proizveden u namjeri da se unaprijedi proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou u Bosni i Hercegovini.
Iz tog razloga instrumenti analize i planiranja javnih politika su posebno prilagoeni za lokalni nivo odluivanja, to ne znai da su
neprimjenjivi u procesu kreiranja javnih politika na bilo kojem nivou.
 Ovo je primjer koji je prvi put objavljen u radu Douglas Rae u: The Egalitarian State: Notes on Contradictory System of Ideas.
Objavljen u Daedalus 108. 1979. godine; str 37-54.


Takoe, neki od studenata koji ne pohaaju predmet javne politike bi mogao rei da je ova podjela
nepotena, jer da je znao da e se na tom predmetu dijeliti kolai, moda bi i on studirao taj predmet.

2. Nakon prethodne zamjerke, neko od studenata moe ustati i rei da orginalni prijedlog raspodjele
kolaa nije pravedan jer se kola dijeli svima jednako bez obzira to svi studenti u uionici nemaju
jednake rezultate. Neki studenti su bolji od drugih. Imaju bolje rezultate na testovima, drugi bolje
doprinose procesu uenja dok trei ometaju nastavu. Da bi se ova greka korigovala on moe predloiti
da se kola podijeli po principu jednakih dijelova za jednak rang studenata.

3. Jedna grupa studenata, mukih ili enskih, moe se usprotiviti i rei da predloen nain raspodjele
nije poten, jer bi se kola trebao podijeliti jednako meu spolovima. Nije u redu da jedan spol dobije
vie, a drugi manje. Kola bi se trebao podijeliti da i mukarci i ene dobiju jednak dio kolaa. Oni
predlau da se kola podijeli na nejednake dijelove, ali na jednake grupe.

4. Nakon toga, neko od studenata moe ustati i rei da, i pored ovoga, podjela nije pravedna. Neki studenti
su za ruak imali desert, dok neki studenti nisu imali nita za desert u studentskoj menzi, postavljajui
pitanje da li je pravedno podijeliti kola na jednake dijelove kada znamo da su neki od njih ve pojeli
kola, a drugi ne. On se moe usprotiviti predloenoj podjeli i ustvrditi da je pravednija podjela koja bi
kola podijelila na nejednake dijelove tako da svaki student ima na kraju jednak obrok.

5. Neko od studenata ko malo bolje poznaje prehrambene navike studenata moe ustati i rei da je
predloena raspodjela kolaa nepotena jer u sali su studenti koji razliito vrednuju vrijednost kolaa
u prehrani. Neki su alergini na okoladu, neki je jednostavno ne vole dok drugi zaista cijene dobar
okoladni kola. On moe predloiti da se prvima dodijele manji dijelovi kolaa, dok bi vee porcije bile
dodijelenje onim pravim zaljubljenicima u okoladni kola.

6. Grupa studenata koji takoe studiraju ekonomske nauke, takoe bi se mogli usprotiviti predloenom
nainu raspodjele kolaa. Zato da troimo vrijeme oko ovako komplikovane procedure, zato
jednostavno ne damo svakome viljuku i pustite nas da pojedemo kola. Moda e zaista rezultat biti
da nee svi pojesti jednake dijelove, al e bar svi imati jednake anse za jedenje kolaa.

7. Nakon njih mogli bi se usprotiviti studenti statistike, koji bi mogli tehniki jasno argumentovati da je
kola nemogue podijeliti na jednake dijelove (to je tehniki zaista i teko izvodljivo), pogotovo zato
to se mali kola dijeli na veliki broj ljudi, te bi mogli predloiti elegantno rjeenje: Stavite svaije ime u
eir i ije ime izvuemo taj dobija cijeli kola, opravdavajui to da iako svi nee dobiti jednake dijelove
svi imaju apsolutno jednake statistike anse da dobiju kola.

8. I na kraju, student koji takoe studira vladinu administraciju moe ustati i rei da u demokratiji
jedini pravedni nain da odluimo ko e dobiti kola i koliki dio kolaa jeste da svakom studentu damo
glas i da odrimo izbore. Demokratija, moe se rei, znai nejednaki dijelovi, ali jednaki glasovi.

Jednostavan primjer raspodjele kolaa moe biti samo interesantna vjeba za studente politikih nauka,
ali takoe vrlo dobro ilustruje da proces odreivanja ko dobija ta, kada i kako nije nimalo jednostavan
ako elimo da rezultat bude da svi uesnici u procesu na kraju prihvate doneenu odluku kao pravednu.
Vidimo da i kod najjednostavnijeg primjera politikog odluivanja moramo veoma paljivo pristupiti
procesu donoenja odluka, uzimajui u obzir ogroman broj razliitih alternativa od kojih svaka moe


imati razliite posljedice na one koji bi trebali imati koristi od odluke o kojoj se raspravlja. Pitanje
raspodjele kolaa pojednostavljuje razliite dimenzije pitanja jednakosti, to je samo jedna komponenta
koja se uzima u razmatranje prilikom odluivanja o prihvatanju ili neprihvatanju odreenog prijedloga
koji se nudi za rjeavanje politikog problema, bilo da su to ustavne reforme, policija ili obrazovanje.

U prethodnom primjeru smo posmatrali sam proces odluivanja, u kojoj jedna grupa zajedniki eli
donijeti odluku koja se tie njih samih. U tom prikazu nismo uzimali u razmatranje bilo kakav drugi
aspekt problema, kako bi samo ukazali koliko razliite dimenzije problema mogu iskomplicirati i tako
jednostavan problem kao to je raspodjela kolaa. Ukoliko bi u pitanje raspodjele kolaa uvrstili i pitanje
efikasnosti vidjeemo da stvari postaju znatno komplikovanije. Vjerovatno se niko ne bi uputao u
diskusiju oko pravedne raspodjele kolaa ako e ona trajati due od jednog dana, jer vrlo lako bi se
moglo desiti da kola izgubi veinu svojih svojstava dok se studenti odlue kako e ga podjeliti. Slina
je situacija i u procesu odluivaja u vezi bilo kojeg drugog politikog pitanja. Da li e odluka, kakva
god da se donese, biti ispravna u oblasti obrazovanja, ako e proces odluivanja trajati 5 ili 10 godina?
Princip efikasnosti u procesu donoenja odluka mora uzeti u obzir i tete koje nastaju u periodu
trajanja odluivanja, a ne samo tete koje e nastati donoenjem odluke po pojedine uesnike u procesu
odluivanja.

Ovom temom se ne iscrpljuju sva pitanja koja je neophodno uzeti u razmatranje u okviru procesa
donoenja odluka, ve je ovo samo jedan djelimian prikaz kompleksnosti procesa racionalnog
odluivanja u politikom ivotu. Primjena procesa racionalnog odluivanja je podjednako kompleksna
za bilo koji nivo odluivanja kako u javnom tako i u privatnom ivotu. Drugim rijeima, proces
odluivanja unutar neke lokalne zajednice opine ili drave je podjednako sloen, samo rezultati
procesa odluivanja mogu imati vee ili manje posljedice s obzirom na broj onih koji e biti direktno
pogoeni odlukom koja se donosi.

Ukoliko posmatramo proces kreiranja javnih politika, u samoj sri dileme nalazi se sa jedne strane
pitanje jednakosti, dok je na drugoj strani pitanje slobode. Naime, drava prilikom donoenja odluka
nastoji da se pridrava principa da omogui jednaku korist od javne politike svim stanovnicima, odnosno
da prui odgovarajuu pomo onim stanovnicima kojima je pomo drave najpotrebnija (kao to su
obezbjeenje minimalnih ivotnih uslova za sve ili pomo pri zapoljavanju za one koji nemaju posao).
Meutim, da bi osigurala provoenje javnih politika drava se mora umjeati u slobodno djelovanje
pojedinca, kroz donoenje zakona ili propisa kojim se ureuju odreene norme ponaanja ili obaveze
koje lanovi drutva moraju ispunjavati (kao to je zabrana bavljenja odreenim poslovima ili plaanje
poreza na primjer). Pitanje slobode je povezano sa pitanjem jednakosti u jednoj fundamentalnoj
koncepciji: Pod kojim uslovima treba biti kreirana javna politika koja e ograniavati individualnu
slobodu pojedinca? Primjer iz nedavne prolosti u reformi javne administracije daje veoma slikovit
primjer ove dileme. Da li je bolje to je drava poveala porez nakon uvoenja PDV-a uvodei porez
na hljeb (koji do tada nije postojao) i sa dodatnim sredstvima kreirala socijalne programe namijenjene
siromanim ili je trebalo da zadri postojee stanje ne uvodei porez na hljeb ime bi siromani po
niim cijemama mogli nabavljati ovaj osnovni proizvod? Zbog izuzetne vanosti pitanja slobode
pojedinca u demokratskom drutvu, prilikom odluivanja o bilo kojoj javnoj politici i njenim efektima
veoma je vano voditi rauna da se takvom politikom ne ogranie slobode pojedinca u tom nivou da
tete od predloene politike (zbog ogranienja slobode) ne budu vee nego same koristi koje pojedinci
mogu imati od predloene javne politike.


Upravo iz razloga sloenosti procesa racionalnog odluivanja u politikom ivotu, potreba za
donoenjem ispravne i najbolje odluke proizvela je niz teorija, koncepata i modela koji imaju za cilj da
demokratski izabrane vlasti donose takve odluke koje e proizvoditi zadovoljstvo svih lanova drutva.
Neki od osnovnih modela i teorija procesa kreiranja javnih politika za koje smatramo da mogu znatno
olakati proces kreiranja javnih politika nalaze se u ovom priruniku. Prezentirani modeli ne samo da
mogu olakati i ubrzati trenutni proces kreiranja javnih politika u Bosni i Hercegovini, ve istovremeno
mogu motivisati uesnike u ovom procesu da primijene ove modele za odluivanje u oblastima za
koje se tradicionalno smatra da odluke treba da donosi samo jedna osoba. Pored toga, posebno je
vano naglasiti da ovo nije prirunik samo za osobe koje se nalaze na zakonodavnim ili izvrnim
pozicijama unutar vladinih institucija, ve naprotiv, ovaj prirunik je za sve one graane koji bez obzira
na svoje zanimanje ele da daju svoj doprinos u procesu donoenja politika koje e provoditi vladine
institucije.


 Pojmovi i definicije

Na poetku koritenja prirunika o analizi javnih politika neophodno je upoznati se sa osnovnim

definicijama i pojmovima koji e se koristiti u ovom priruniku. Nekoliko najvanijih pojmova i definicija
su predstavljeni u ovom uvodnom dijelu, dok su neki posebno pojanjeni u samom priruniku.

Agenda (Agenda). Lista tema ili problema kojima dravni slubenici i ljudi izvan vlade, blisko povezani
sa ovim slubenicima, posveuju ozbiljnu panju u bilo koje dato vrijeme.
Analitiar javne politike (policy analyst). Strunjak koji je neposredno, kroz odnos savjetnik-klijent,
povezan sa donosiocima odluka o javnoj politici. Njegova je osnovna uloga da pomogne donosiocima
odluka da formuliu i implementiraju odreenu javnu politiku. Analitiari se obino ne bave studijama
javne politike, ali rezultate takvih studija koriste u svom radu.
Analiza javne politike (policy analysis). Prijedlog za javnu politiku namijenjen donosiocima odluka,
kako bi im pomogao da formuliu javnu politiku i da je implementiraju. Piu ga analitiari javne politike;
on rijetko sadri primarna istraivanja, ali se nuno oslanja na relevantne studije javne politike.
Ciklus javne politike (policy cycle). Iterativan i timski proces kreiranja javne politike koji se sastoji od
6 stadija (Definisanje problema/Utvrivanje prioriteta; Definisanje raspoloivih opcija javne politike/
Formulisanje javne politike; Izbor rjeenja/Selekcija preferirane opcije javne politike; Izrada koncepcije
javne politike; Implementacija i praenje javne politike; Evaluacija).
Istraiva javne politike (policy researcher). Strunjak koji realizuje studije koje se bave detaljnijim
istraivanjem odreenog problema javne politike.
Javna debata o javnoj politici (policy debate). Razliite forme javnog prezentovanja i diskutovanja o
odreenim pitanjima javne politike, sa ciljem da se to iri krug zainteresovanih aktera ukljui u proces
kreiranja javne politike. Istovremeno, javne debate pruaju priliku strunjacima za javnu politiku da
promoviraju svoje prijedloge i da na osnovu ubjedljive argumentacije obezbijede javnu podrku za
svoje preporuke.
Koncepcija javne politike (policy design). Detaljna razrada preferirane opcije za javnu politiku;
definie sve aspekte i elemente date opcije koje je neophodno razraditi kako bi se omoguila djelotvorna
i efikasna implementacija.
Nauka o javnoj politici (policy science). Za razliku od tradicionalne politike nauke, nauka o javnoj
politici nema za cilj samo objanjenje ili razumijevanje ve formulisanje rjeenja za realne probleme
javne politike, pri emu vanu ulogu ima i odreeni sistem vrijednosti.
Javna politika (policy). Upotreba vlasti ili politike moi u voenju javne politike, tj. aktivnosti
usmjerene ka rjeavanju konkretnih problema ili unaprijeenju stanja u zajednici.
Policy dokument / Prijedlog za javnu politiku (policy paper/policy proposal). Dokument u kojem
se analizira odreeni praktinopolitiki problem/pitanje, razmatraju raspoloive opcije i na osnovu
evaluacije vjerovatnih posljedica razliitih opcija predlae najbolje rjeenje. Obino ima formu studije
ili analize javne politike.
Proces kreiranja javne politike (policy-making process). Proces u kojem, pored onih koji imaju
mandat da donose odluke i resurse da implementiraju odreenu javnu politiku, uestvuju istraivai i
analitiari javne politike, kao i svi zainteresovani za dati problem.
Proces pisanja prijedloga za javnu politiku (policy paper writing). Proces se sastoji od nekoliko
kljunih faza: definisanje problema, razmatranje raspoloivih opcija i evaluacija njihovih implikacija,
odabir preferirane opcije javne politike i navoenje uvjerljivih argumenata koji potvruju izbor


preferirane opcije. Prijedlog za javnu politiku nije samo neutralna, objektivna analiza problema i
raspoloivih rjeenja, ve ukljuuje vrijednosne sudove.
Promovisanje jane politike (policy dissemination). Aktivnosti usmjerene ka upoznavanju svih
relevantnih aktera u zajednici sa preporukama za javnu politiku, kako bi se oni ubijedili da je predloena
opcija javne politike najbolja od svih raspoloivih opcija.
Savjetnik za javnu politiku (policy adviser). Strunjak za javnu politiku koji svojom ekspertizom
pomae ovlatenim donosiocima odluka da koncipiraju i implementiraju odreenu javnu politiku. U
ovoj ulozi mogu se nai obje vrste strunjaka za javnu politiku (analitiari i istraivai javne politike).
Skup instrumenata javne politike (policy instument mix). Skup (pravnih, finansijskih itd.) instrumenata
koji stoje na raspolaganju vladinoj agenciji ili vladinom tijelu ovlatenom da kreira i vodi javnu politiku
i koji e se koristiti prilikom implementacije preferirane opcije javne politike.
Struni timovi ili struni instituti (think tanks). Grupe strunjaka ili instituti specijalizovani
za odreena pitanja javne politike, koji se ukljuuju u proces kreiranja javne politike. U taj proces
se takoe mogu ukljuiti ad-hoc timovi (strune komisije) koji se formiraju radi pruanja pomoi
prilikom rjeavanja nekog problema javne politike.
Studije javne politike (policy study). Prijedlog za javnu politiku namijenjen drugim strunjacima iz
oblasti javne politike; u njemu se detaljno istrauje odreeni praktinopolitiki problem/pitanje, kako
bi se formulisale odreene preporuke. Piu ga istraivai javne politike; obino ukljuuje i primarna
istraivanja.
Zainteresovani akteri (stakeholders). Svi pripadnici jedne zajednice koji imaju interes kada je u pitanju
rjeavanje odreenog problema javne politike, odnosno svi oni na koje bi izbor jedne ili druge opcije
imao implikacije.
Zajednica kreatora javne politike (public policy community). Zajednica razliitih aktera koji su
zainteresovani za rjeavanje odreenog problema javne politike i koji uestvuju u procesu kreiranja
javne politike.




 PRVO POGLAVLJE

Osnove p r o c e s a k r e i r a nj a j a v n i h p o l i t i k a

Jedan od najboljih naina da se upoznamo sa procesom kreiranja javnih politika jeste da se odmah
na poetku upoznamo sa terminom javna politika, te da se nakon toga upoznamo sa modelom koji
na najbolji nain prikazuje sam proces njihovog kreiranja. Za termin javna politika postoji jako
mnogo definicija, koje iako razliite skoro uvijek imaju neke zajednike elemente, u smislu da svaka
od definicija javne politike implicira neki kurs vladine akcije prema nekom cilju. Jedan od najjasnijih
i ujedno najprihvatljivijih definicija javnu politiku definie jednostavno kao najvaniji izbor. Pored
ove jednostavne definicije razliiti autori definiu javnu politiku kao: Poseban predmet ili cilj; eljeni
kurs dogaaja; Odabrana linija djelovanja; Izjava o namjerama ili Sprovoenje namjera. Takoe esto
moemo uti da je javna politika bilo ta to vlada odlui da uradi ili ne uradi.

Nakon to smo se upoznali sa nekoliko najee upotrebljivanih definicija termina javne politike,
moemo zapoeti sa pobliim upoznavanjem sa procesom kreiranja javnih politika u okviru kojeg
se javne politike proizvode. Prije nego prezentiramo osnove jednog od najee koritenih modela
procesa kreiranja javnih politika, potrebno je razjasniti razlike izmeu modela i onoga to se zaista
u praksi deava prilikom donoenja bilo koje javne politike. Uzmimo za primjer igraku automobil.
Iako igraka koja je replika nekog sportskog automobila Lamborghini ima samo 6 dijelova, svako ko
malo bolje poznaje automobile moe rei da je to model poznatog italijanskog sportskog automobila.
Meutim, kako mi znamo da je to ba model stvarnog Lamborghini-ja? Model nema motor, vrata se ne
mogu otvarati na nain koji je karakteristian za ovaj automobil i na kraju kako smo mogli zakljuiti
da je to model ba Lamburghini-ja kada pravi automobil ima preko 20.000 dijelova? Odgovor na
ovo pitanje lei u tome da model treba da predstavlja generalni izgled na osnovu kojeg mi sa nekim
odreenim nivoom preciznosti moemo pretpostaviti odreeni predmet ili kako proces zaista izgleda
u stvarnosti.

Imajui u vidu da proces kreiranja javnih politika zavisi od niza specifinih okolnosti koje uslovljavaju
proces kreiranja javnih politika (na primjer: proces kreiranja javnih politika na nivou drave Bosne
i Hercegovine je uslovljen Ustavom propisanom procedurom glasanja koja je znaajno drugaija od
procedure odluivanja na lokalnom opinskom nivou), postoje razliiti pristupi procesu kreiranja
javne politike, koji uglavnom zavise od konteksta i cilja (ciljeva) koji se ele ostvariti. Model koji je
iroko usvojen i koji na najbolji nain prikazuje proces kreiranja javnih politika se naziva ciklus javne
politike, koji je sastavljen od pet koraka, kako je i prikazano na slici 1-1.

Osnovna prednost ovog jednostavnog modela jeste u njegovom jasnom prikazu koji usmjerava korake
u procesu kreiranja javnih politika, iako zbog toga trpi odreene slabosti koje su izraene u nedovoljnoj
fleksibilnosti. Drugim rijeima, ovakav model ne propisuje precizno konkretne aktivnosti koje uesnici
u procesu kreiranja javnih politika trebaju da preduzmu u svakoj pojedinoj situaciji, ali on definie
naela koja treba da primjenjuju ako ele da slijedi primjere dobre prakse.

 Lasswell, Harrold (1951). The Policy Orientation. Stanford, CA: Stanford University Press
 Preuzeto od Daniel C. McCool (2005). Public Policy Theories, Models, and Concepts. An Anthology. A Pearson Education Com-
pany. New York: Prentice-Hall, Inc.
 Dye, Thomas (1972). Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, New York:Prentice Hall, Inc.


Pored toga, vana odlika procesa kreiranja javne politike jeste to da svaka faza moe da utie kako
na prethodne faze, tako i na naredne korake u ciklusu. Na primjer, poreenje razliitih opcija da bi
se izabrala ona najbolja esto moe podstai da se produbi i proiri definicija problema. Otuda, kao
to kae Bardak (Bardach, 1996), ovaj proces treba tretirati kao iterativni proces, tj. tokom procesa
prolazi se vie puta kroz iste dijelove svakog od koraka sve dok ne doete do zadovoljavajueg rezultata.
Takoe, vano je uoiti da sve faze u ovom procesu podrazumijevaju saradnju i meuzavisnost. Slijedi
kratak prikaz svakog koraka kako bi se ukazalo na njihove kljune karakteristike.

Slika 1-1. Ciklus javne politike

1. De fin isanje pr oblem a / Prior ite ta

5. Evalua cij a j avne poli tike 2. Fo rm ulacija ja vn e politike

3. Izbor n ajpog odn ije opcije

4. Im ple m entacija javne po litike

Korak 1: Definisanje problema / Utvrivanje prioriteta. Polazna taka u procesu kreiranja javne politike
sastoji se od identifikacije odreenog problema koji postoji u zajednici. Ukoliko ste i vi kao strunjak
za javnu politiku zainteresovani za pronalaenja rjeenja za dati problem, pokuaete ili da ga uvrstite u
plan rada vlade, odnosno da to postane jedan od prioriteta ili, ukoliko se on ve nalazi na listi politikih
prioriteta, nastojaete da on dobije veu vanost. Da biste ovo ostvarili, potrebno je da ubijedite
i nedlene vladine organe i iru zajednicu da dati problem realno postoji i da se vlada mora njime
pozabaviti. Da biste to ostvarili, u krajnje politizovanom svijetu javne politike, potrebno je da iznesete
uvjerljivu i obuhvatnu argumentaciju o uzrocima, efektima i vanosti problema, koja e biti zasnovana
na razliitim izvorima podataka.

Korak 2: Definisanje raspoloivih opcija javne politike / Formulacija javne politike. Kada se odreeni
problem nae na listi prioriteta vlade i kada je on dovoljno dobro definisan, slijedei korak sastoji se u
formulisanju raspoloivih naina kako problem moe biti rijeen, odnosno u formulisanju raspoloivih
opcija javne politike. Da biste osmislili odgovarajue alternative, prvo treba da razmotrite ta je do sada
uraeno u vezi sa tim pitanjem, koje opcije su drugi ve predloili, kao i koje opcije biste vi predloili.
Prilikom formulisanja raspoloivih opcija potrebno je da se one meusobno iskljuuju, odnosno
treba izbjei opcije koje su samo varijacije jedne iste ideje. Takoe, imajte na umu da e biti teko da
pronaete idealnu alternativu, to znai da treba da tragate za opcijom koja bi bila najprihvatljivija i
najrealistinija u datim okolnostima.

10
Korak 3: Izbor rjeenja / Izbor najpogodnije opcije javne politike. Nakon formulisanja razliitih
raspoloivih rjeenja treba da odluite kojoj od njih dajete prednost, odnosno koje smatrate najboljim.
Odluka o najboljem rjeenju treba da bude donesena na osnovu procjene (evaluacije) raspoloivih
rjeenja. Upotreba evaluacije zasnovane na kriterijumima ne omoguava vam samo izbor odgovarajue
opcije ve vam prua i argumente koji e vam omoguiti da mjerodavno zastupate rjeenje koje
predlaete. Iako problem i okolnosti u kojima se rjeava dati problem utiu na izbor kriterijuma za
procjenu, neki kriterijumi su opteprihvaeni:

Djelotvornost: U kojoj mjeri dato rjeenje moe da dovede do eljenih rezultata, odnosno do
rjeenja postojeeg problema;
Efikasnost: Polazei od analize trokova i koristi, uzimajui u obzir kako finansijske resurse tako i
uticaj na drutvo, utvrdite koje bi posljedice dato rjeenje imalo na ciljne grupe;
Pravednost: Da li dato rjeenje dovodi do pravedne raspodjele trokova i koristi;
Izvodljivost/Sprovodljivost: Da li postoji odgovarajui politiki, administrativni i pravni okvir da
se dato rjeenje djelotvorno i efikasno sprovede u djelo;
Fleksibilnost/Mogunost unaprijeivanja: Da li je dato rjeenje dovoljno fleksibilno da moe da se
modifikuje ukoliko se promijene okolnosti i da li dozvoljava unaprijeivanje.

Korak 4: Sprovoenje i praenje javne politike. Slijedea faza podrazumijeva sprovoenje javne politike,
u skladu sa prethodno izraenom koncepcijom. Najbolji rezultati se obino postiu ukoliko se ostvari
ravnotea izmeu dobre koncepcije javne politike i njene djelotvorne primjene. Pored toga, neophodno
je neprekidno praenje procesa sprovoenja, koje e predstavljati osnovu za sveobuhvatnu procjenu na
temelju razliitih izvora podataka.

Korak 5: Procjena / Evaluacija. Svaka dobro koncipirana javna politika, kao i dobar plan sprovoenja
ukljuuju i sveobuhvatnu procjenu koja je kljuna da bi se utvrdila efikasnost sprovoenja i koja slui
kao osnova za donoenje buduih odluka. Prilikom izrade plana evaluacije, organi vlade i organizacije
koje sprovode javnu politiku treba da razmotre kako moe tano i efikasno da se izmjeri u kojoj mjeri
su ostvareni predvieni ciljevi i kako e se tako prikupljeni podaci koristiti prilikom donoenja buduih
odluka. Proces procjene se sastoji od praenja sprovoenja javne politike, kako u pogledu ostvarenih
ciljeva, tako i u pogledu sredstava pomou kojih se sprovodi. Ovaj proces obuhvata irok krug ljudi, od
administracije i politiara do nevladinih organizacija i ostalih zainteresovanih aktera.

Kao to se moe vidjeti iz krune i ponavljajue prirode ciklusa javne politike, na osnovu rezultata
procjene svaki korak moe se ponovo razmotriti: definisanje problema, odabrana opcija za javnu
politiku, plan za javnu politiku ili primjena javne politike. To znai da ova pitanja mogu ponovo biti
stavljena na dnevni red, premjetena u drugi korak ili se primjena moe nastaviti na isti nain. Nakon
to smo na vrlo jednostavan nain prikazali osnove modela procesa kreiranja javnih politika, moemo
prei na pitanje analize javnih politika, odnosno na praktinu disciplinu drutvenih nauka koja koristi
vie metoda istraivanja i argumentacije da proizvede (i transformie) za javnu politiku relevantne
informacije koje se mogu iskoristiti u procesu kreiranja javnih politika da razrijee odreene probleme
koji oteavaju proces donoenja odluka.

11
1.1. Razvijeni model procesa kreiranja javnih politika
Razvoj analize javnih politika je bio odgovor na praktine probleme i krize. Iako je spoznavanje ovog
praktinog porijekla vano, historijska svijest sama nam ne govori puno o karakteristikama tog procesa
i kako on radi.
Tabela 1-1. Faze procesa kreiranja javne politike
Faza Karakteristike
Izabrani i imenovani slubenici stavljaju probleme u
POSTAVLJANJE javnu agendu. Politiari i vladini slubenici u agendu
AGENDE stavljaju one probleme ili pitanja za koja smatraju da
trebaju biti prioritet u njihovom buduem radu.
Slubenici formuliu alternativne javne politike
da bi se djelovalo na problem. Alternativne javne
FORMULACIJA JAVNE
politike podrazumijevaju oblik izvrnih naredbi (lista
POLITIKE
aktivnosti ili mjera), sudske odluke i zakonodavne
akte.
Javna politika je usvojena uz podrku legislativne
USVAJANJE JAVNE
veine, konsenzusa meu direktorima agencija ili na
POLITIKE
osnovu sudske odluke.
Administrativne jedinice i specijalizirane vladine
agencije mobiliziraju finansijske i ljudske resurse
IMPLEMENTACIJA
potrebne za ostvarivanje ciljeva iz usvojene javne
JAVNE POLITIKE
politike i provode definisane aktivonosti u skladu sa
planom.
Jedinice za analizu i planiranje u vladi odreuju da
li su izvrne agencije, zakonodavna tijela osigurali
OCJENA sve potrebne uslove (sredstva, zakone i instrumente)
JAVNE POLITIKE neophodne za implementaciju javne politike, te da li
stvarni rezultati na implementaciji politike odgovaraju
planiranim.
Revizorske i evaluacione jedinice izvjetavaju
agencije odgovorne za formulaciju, usvajanje i
PRILAGOAVANJE
implementaciju javnih politika da slabo napisane
JAVNE POLITIKE
odredbe, nedovoljni resursi, neadekvatna obuka i sl.
zahtijevaju prilagoavanje javnih politika.
Agencije odgovorne za evaluaciju javnih politika
zajedno sa dizajnerima javnih politika uviaju da
SUKCESIJA
javna politika vie nije potrebna. Umjesto prekida,
JAVNE POLITIKE
javna politika se radije odrava i preusmjerava prema
novom problemu i ciljevima.
Agencije odgovorne za evaluaciju i nadzor odreuju
PREKID (tano ili pogreno) da bi javna politika ili itava
JAVNE POLITIKE agencija trebale biti ukinute zato jer vie nisu
potrebne.
12
Ilustracija
Poslanici u dravnom parlamentu,
premijeri vlada, ili naelnici opina
pripremaju prijedlog liste aktivnosti (ili
prijedlog zakona ili mjera) koji bi trebali
doprinijeti rjeavanju odreenih (ili
najvanijih) problema stanovnitva.
Vijee ministara BiH i odgovarajue
vladine agencije na dravnom nivou
pripremili su nekoliko razliitih
alternativa za smanjivanje problema
nezaposlenosti u zemlji.
Parlament BiH je odabrao jednu od vie
predloenih alternativa za borbu protiv
nezaposlenosti u zemlji u vidu strategije
ili zakona.
Dravna agencija za zapoljavanje
u saradnji sa entitetskim i lokalnim
agencijama za zapoljavanje zapoinje
program podsticanja zapoljavanja u
BiH.
Dravni ured za reviziju, agencije za
statistiku, u saradnji sa vladinim slubama
za monitoring uz nezavisni monitoring
ne-vladinih institucija (instituti i NGO)
procjenjuju uspjenost implementacije
vladine politike na terenu.
Dravna agencija za zapoljavanje evaluira
aktivne politike zapoljavanja prednosti
nekim manjinama pri zapoljavanju
nalazei da je neophodno posvetiti
veu panju smanjenju nezaposlenosti
manjinskih kategorija stanovnitva.
Ukoliko se pokae da definisana javna
politika daje rezultate na smanjenju
nezaposlenosti, nadleni za kreiranje
politike u ovoj oblasti prilagoavaju
ciljeve npr. smanjenje nezaposlenosti
u onim podrujima u kojima je visoka
manjinska nezaposlenost.
Parlament BiH donosi odluku da se
prekida program implementacije javne
politike u oblasti nezaposlenosti zbog
nedostizanja planiranih rezultata.
Proces kreiranja javnih politika je serija intelektualnih aktivnosti ugraenih u socijalni proces koji
ukljuuje ekonomiju, politiku, psihologiju i kulturu putem kojih se definiu odreene aktivnosti vladinih
institucija. Aktivnosti koje se poduzimaju u okviru ovog procesa su razliite u zavisnosti od stadija u
kojem se sam proces nalazi. U razvijenom modelu, koji nadopunjuje prethodno opisani osnovni model
(prikazan na slici 1-1.) korisno je vizuelno predstaviti proces kao seriju nezavisnih aktivnosti koje se
niu tokom vremena. U razvijenom modelu procesa kreiranja javnih politika imamo nekoliko kljunih
faza od kojih svaka predstavlja odreenu grupu aktivnosti koje je neophodno sprovesti kako bi od
identifikacije problema uticali na kreiranje i implementaciju odreene vladine akcije na njegovom
rjeavanju i konano nakon procjene uspjenosti provedene akcije evaluirali njene efekte i eventualno
ponovo redefinisali ne samo mjere za eliminiranje problema ve i sam problem koji se nastoji rijeiti.

U razvijenom modelu prepoznajemo slijedee faze: postavljanje agende (agenda setting), formulacija
javne politike (policy formulation), usvajanje javne politike (policy adoption), implementacija javne
politike (policy implementation), ocjena javne politike (policy assessment), sukcesija javne politike
(policy succession) i prekid javne politike (policy termination). Osnovne karakteristike i ilustracije svake
od pomenutih faza prikazane su u tabeli 1-1.

Kao to vidimo, tabela 1-1. pojanjava preciznije proces kreiranja javnih politika u odnosu na osnovni
model prikazan na slici 1-1. Za bolje razumijevanje procesa kreiranja javnih politika neophodno je
poznavati osnovne korake koji su prikazani u ovom proirenom modelu, kako bi svi uesnici u ovom
procesu mogli preciznije znati kako i na koji nain reagovati na problem, odnosno na prijedlog javne
politike za ije uestvovanje u procesu kreiranja su zainteresovani. Pored toga to detaljnije prikazuje
sam proces kreiranja javne politike, proireni model procesa kreiranja javnih politika, koji je prikazan
na slici 1-2. posebnu panju naglaava na povezanost i meuzavisnost pojedinih faza u cijelokupnom
procesu.

Svaka faza je povezana sa slijedeom i proces u cjelini nema tano odreen poetak i kraj. Pojedinci
kao i interesne grupe, biroi, uredi i odjeli uestvuju u jednom ili vie policy ciklusa kroz kooperaciju,
natjecanje i konflikt. Jedan oblik ciklusa ukljuuje policy adaptaciju, gdje se povratna sprega spaja kasnije
sa ranijim fazama. Ostali oblici su policy sukcesija gdje se nove javne politike i organizacije izgrauju
na starim; tu je i policy prekid. Policy prekid moe znaiti zavretak javne politike ili programa iako
zavretak utie na to koja pitanja e se staviti u javnu agendu i u tom smislu on predstavlja drugu vrstu
ciklusa.

U nekim sluajevima, javne politike se prvo usvajaju, a onda opravdavaju radei unatrag ka postavljanju
agende, pri emu se problemi formuliu ili reformuliu da bi se uklopili u javne politike. Mogu se
istovremeno pojaviti paralelni ciklusi sa razliitim grupama razvojnih javnih politika i tu moe doi do
ravanja bilo unaprijed ili unazad jedne faze na viestruke sljedbene ili prethodne faze. Susjedne faze
mogu biti povezane ili preskoene sve zajedno kreirajui preice. Rjeenja i problemi su u kontinualnom
toku, stvarajui kompleksnost koja potie metafore poput kante za smee, prvobitne policy supe i
organizovane anarhije.

13
Slika 1-2. Proces kreiranja javnih politika ima viestruke cikluse

SIST EM SKA Prekid

AGEN D A

P os t a v ljan je
ag e nd e

Prilagodjavanje A G E N D A J AV N E Sukcesija
PO LIT IKE

F orm u la c ija
ja v n e po lit ik e

Prilagodjavanje P R I J E D LO Z I Sukcesija
J AV N E P O LI T I K E

U s v ajan je
ja v n e po lit ik e

Prilagodjavanje J AV N E
PO LIT IKE

I m p le m e nt ac ija
ja v n e po lit ik e

Prilagodjavanje R E Z U LTAT I
J AV N E P O LI T I K E

O c je n jiv an je
ja v n e po lit ik e

IZ VR SEN J E
J AV N E P O LI T I K E

1.2. Modeli promjene javne politike

Razliiti konceptualni modeli su razvijeni u cilju razumijevanja jednog ili drugog aspekta strukture
procesa kreiranja javnih politika. Ovi konceptualni modeli su apstraktni predstavnici dogaaja ili osoba
koje uestvuju u procesu kreiranja javnih politika. U ovom dijelu predstaviemo nekoliko modela koji e
nam u mnogome pomoi da razumijemo razliite pristupe pitanju promjene odreene javne politike.

Komprehenzivna ekonomska racionalnost

Model komprehenzivne ekonomske racionalnosti oslikava policy promjenu kao jednu iscrpnu tenju
za efikasnost. Racionalni ekonomski akter je Homo economicus, pojedinani ili kolektivni donosilac
odluka koji vaga trokove i koristi svih raspoloivih alternativa i poduzima akcije koje su motivirane
interesom za efikasno koritenje resursa. Fundamentalno naelo modela ekonomske racionalnosti
jeste da to je vea neto efikasnost alternative koja je odabrana iz komprehenzivnog seta potencijalnih
rjeenja vee su anse da e ona biti izabrana kao osnova za policy akciju i promjenu. Policy promjena
nastaje kad pojedinani ili kolektivni donosilac odluke:

14
 Identifikuje policy problem za koji postoji dovoljan konsenzus meu relevantnim stakeholderima
da donosilac odluke moe djelovati u njihovo ime;
Specificira i rangira dosljedno ciljeve i podciljeve ije ostvarivanje e sainjavati rjeavanje
problema;
Identifikuje policy alternative koje mogu dati najbolji doprinos ostvarivanju svakog cilja i
podcilja;
Predvia posljedice koje e rezultirati iz izbora svake alternative;
Uporeuje ove posljedice u terminima njihovih posljedica za ostvarivanje svakog cilja i podcilja;
Izabira alternativu(e) koje maksimiziraju ostvarivanje ciljeva i podciljeva;
Pravi promjene u procesu kreiranja javnih politika djelovanjem na izbor.

Postoje druge verzije racionalnog izbora koji ukljuuje inkorporiranje institucionalnih transakcionih
trokova u situacije izbora; redefiniranje koristi i trokova u politikom, socijalnom, organizacionom ili
moralnom smislu (npr. Homo politicus); i odredbu da su donosioci odluka pogreivi, da stalno ue i da
imaju nesavrene informacije, ograniene raunske sposobnosti i sklonost za greke u institucionalnom
kontekstu.

Racionalnost Drugo-najbolje
Jedna znaajna kritika racionalnog ekonomskog modela je zasnovana na i poznata pod imenom Arrow-
eva teorema nemogunosti. Teorema kae da je nemogue za donosioce odluka u demokratskom
drutvu da ispune zahtjeve modela ekonomske racionalnosti. Individualni racionalni izbori ne mogu
biti saeti putem procedura glasanja veine da stvore jedan najbolji izbor za sve strane. Nemogunost
kreiranja kolektivne odluke koja ukljuuje prelazne preferencije (ako je A preferirano u odnosu na B, a
B preferirano u odnosu na C, onda je A preferirano u odnosu na C) je opisana kao glasaki paradoks.

Arrow-eva teorema nemogunosti dokazuje putem loginog oduzimanja da je nemogue primijeniti

demokratske procedure (npr. pravilo veine) da bi se donijele kolektivne odluke koje su tranzitivne.
Postoji pet razumnih uslova bilo koje procedure demokratske odluke:

(1) Neograniavanje izbora sve mogue kombinacije individualnih preferencija moraju biti uzete u
obzir;
(2) Neizopaenost kolektivnog izbora kolektivni izbori moraju dosljedno odraavati individualne
izbore;
(3) Nezavisnost irelevantnih alternativa izbori moraju biti ogranieni na dati set alternativa koje su
nezavisne od svih drugih;
(4) Graanski suverenitet kolektivni izbori ne smiju biti ometeni ranijim izborima;
(5) Nediktatorstvo nijedan pojedinac niti grupa ne moe odrediti ishod kolektivnog izbora
nametanjem svojih preferencija nad drugim.

Da bi se izbjegla dilema neprelaznih (intranzitivnih) preferencija moemo delegirati kolektivne izbore

na nekoliko donosioca odluka (npr. politiku ili tehniku elitu) od kojih se moe oekivati da e postii
konsenzus i time tranzitivan izbor. Iako se ovim rjeava problem intranzitivnih preferencija, ipak se
time naruavaju uslovi graanskog suvereniteta i nediktatorstva. Alternativno, moemo uvesti dodatne
alternative u nadi da e to obezbijediti konsenzus. Meutim, ovim se naruava uslov nezavisnosti
irelevantnih alternativa.

 Kenneth J. Arrow: Social Choice and Individual Values. New York: John Wiley, 1963.

15
U praksi, politiki sistemi formalno opredijeljeni za pravilo veine koriste obje procedure da bi se
postigli kolektivni izbori. Ovi izbori se opisuju kao druge-najbolje odluke.

Razdvojeni inkrementalizam
Model razdvojenog inkrementalizma (poveanja) stoji na uvjerenju da policy izbori rijetko
odgovaraju zahtjevima modela ekonomske racionalnosti. Fundamentalno naelo teorije
razdvojenog inkrementalizma jeste da policy promjene nastaju na margini sa statusom quo tako da
je ponaanje u vremenu t marginalno razliito od ponaanja u vremenu t+1. U skladu sa razdvojenim
inkrementalizmom, promjena nastaje kad donosioci odluka:

Razmatraju samo one alternative koje se razlikuju inkrementalno (npr. po malim iznosima) od
statusa quo alternativa koje se razlikuju po velikim iznosima nemaju puno izgleda da rezultiraju
uspjenom policy promjenom;
Ograniavaju broj posljedica predvienih za svaku alternativu;
Prave meusobna prilagoavanja u ciljevima i podciljevima sa jedne strane, i meu policy
alternativama sa druge strane;
Kontinualno reformuliraju probleme i alternative tokom dobijanja novih informacija;
Analiziraju i evaluiraju alternative sekvencijalno tako da se izbori kontinualno dopunjavaju tokom
vremena;
Kontinualno otklanjaju postojee probleme radije nego da pokuavaju rjeavati probleme u
potpunosti odjednom;
Dijele odgovornosti za analizu i evaluaciju sa mnogim grupama u drutvu, tako da je proces izbora
fragmentiran ili razdvojen;
Prave inkrementalne i dopunske policy promjene djelujui na takve izbore.

Ograniena racionalnost
Alternativa racionalnom ekonomskom modelu je ograniena racionalnost. Prema ovom modelu,
dizajneri javnih politika ne pokuavaju biti ekonomski racionalni u potpunosti ili sveobuhvatni u smislu
razmatranja i vaganja svih alternativa. Iako su izbori racionalni, ogranieni su praktinim okolnostima
u kojima dizajneri javnih politika rade. Fundamentalno naelo ograniene racionalnosti jeste da policy
promjena nastaje kad dizajneri javnih politika koriste rule of thumb (procedura koja potie iz prakse
ili iskustva) da odrede izbore koji su minimalno prihvatljivi. Zaetnik modela ograniene racionalnosti,
naunik multidisciplinarne politike nauke Herbert Simon, tvrdi da je nemogue za ponaanje
individualne izolirane osobe da dostigne bilo kakav vii stepen racionalnosti. Broj alternativa koje takav
pojedinac mora istraiti je ogroman, informacije koje e mu biti potrebne da ih evaluira su toliko opsene
da je ak i pribliavanje objektivnoj racionalnosti teko zamisliti.

Ova formulacija spoznaje granice komprehenzivnog, ekonomski racionalnog izbora kada donosioci
odluka nastoje da maksimiziraju neke procijenjene vrijednosti. Nasuprot ovom tipu maksimizirajueg
ponaanja, Simon predlae koncept dovoljno zadovoljavajueg ponaanja. Dovoljno zadovoljavajue
ponaanje se odnosi na izbore prilikom kojih donosioci odluka nastoje identifikovati smjer akcije
koji je samo dovoljno dobar, to znai, gdje kombinacija zadovoljavajueg i dovoljnog daju dovoljno
zadovoljavajui izbor. Drugim rijeima, donosioci odluka ne razmatraju sve alternative koje bi u
principu mogle proizvesti najvee poveanje u koristima akcije.

 Za vie vidjeti: Charles E. Lindblom and David Braybrooke: A Strategy of Decision. New York: Free Press, 1963.
 Herbert A. Simon: Administrative Behavior, p.92. New York: Macmillan, 1945.

16
Ograniena racionalnost, koja se odnosi na ogranienja individualnih racionalnih izbora, je usko
povezana sa razdvojenim inkrementalizmom koji se odnosi na ogranienja kolektivnih racionalnih
izbora. Dovoljno zadovoljavajue ponaanje moe biti vieno kao nastojanje da se maksimiziraju
procijenjeni ishodi uz istovremeno spoznavanje ogranienja nametnutih trokovima informacija.
Prema rijeima dva predlagaa ovog modela racionalnog izbora, koje je vrijedno zapamtiti:

Upitno je da li bi analitiar procedura racionalnog izbora tvrdio da donosilac odluke treba

sistemtski ispitati i evaluirati sve raspoloive alternative. Takvo istraivanje zahtijeva i
vrijeme i skupo je, a jedna optimalna procedura odluivanja treba ove faktore uzeti u obzir
... kotanje donoenja odluke treba biti inkorporirano u maksimizirajui model.

Ovdje je racionalnost ograniena zahtjevima da se uzmu u obzir trokovi i koristi istraivanja za

ocjenjivanje novih alternativa.

Mjeovito skeniranje (pretraivanje)

Jo jedan model promjene jeste mjeovito skeniranje. Ovaj model predstavlja alternativu ekonomskoj
racionalnosti, razdvojenom inkrementalizmu i ogranienoj racionalnosti. Iako su prihvatili kritike na
raun modela ekonomske racionalnosti, Etzioni i ostali su ukazali i na ogranienja inkrementalnog
modela. Inkrementalizam ima konzervativnu i status quo orijentaciju koju je teko uskladiti sa potrebama
za kreativnou i inovacijama u kreiranju javnih politika. U ovom kontekstu inkrementalizam predlae
(ispravno) da najjai interesi u drutvu ine veinu najvanijih policy izbora, jer su ti interesi oni koji
e najvie dobiti od javnih politika koje se razlikuju od statusa quo to je manje mogue. I konano,
inkrementalizam ne prepoznaje da se policy izbori razlikuju po obimu, sloenosti i vanosti. Glavni
strateki izbori, na primjer, razliiti su od svakodnevnih operativnih odluka; inkrementalna teorija ovu
razliku ne uzima adekvatno u obzir.

Mjeovito skeniranje razlikuje zahtjeve stratekih izbora koji postavljaju osnovne smjerove javne
politike i operativnih izbora koji pomau da se postave temelji za strateke izbore ili doprinose njihovoj
implementaciji. Fundamentalno naelo mjeovitog skeniranja jeste da policy promjena nastaje kada
su problemi izbora prilagoeni prirodi problema sa kojim se suoavaju dizajneri javnih politika.
Zbog toga to ono to je racionalno u jednom kontekstu ne mora biti u drugom, mjeovito skeniranje
selektivno kombinuje elemente komprehenzivne racionalnosti i razdvojenog inkrementalizma. Kako
Etzioni kae:

Pretpostavimo da uspostavljamo sistem za osmatranje vremenskih prilika koji e obuhvatati

cijeli svijet, a radie na principu koritenja vremenskih satelita. Racionalistiki pristup (npr.
racionalno-komprehenzivna teorija) bi zahtijevao jedno iscrpno istraivanje vremenskih
uslova putem kamera sposobnih za detaljno osmatranje i putem evidencije pregleda to je
ee mogue. Ovo bi proizvelo lavinu detalja i bilo bi skupo za analiziranje te bi, po svoj
prilici, nadmailo mogunosti nae akcije (na primjer: gomilanje formacija oblaka koji se
mogu razviti u orkan ili donijeti kiu u suhim podrujima). Inkrementalizam bi se fokusirao
na ona podruja u kojima su se slini modeli razvijali u skoroj prolosti, moda, u nekoliko
susjednih regiona; time bi on ignorisao sve formacije koje bi mogle zasluivati panju ako
se pojave u neoekivanim podrujima.

 Zeckhauser and Schaefer: The Study of Policy Formulation. New York: Free Press 1966.
 Amitai Etzioni (1967): Mixed-Scanning: A Third Approach to decision Making. Public Administration Rewiew No. 27.

17
Mjeovito skeniranje, za razliku od ostala dva pristupa uzeta sama za sebe, obezbjeuje izbore zasnovane
i na komprehenzivnoj ekonomskoj racionalnosti i na razdvojenom inkrementalizmu. Odreena
kombinacija zavisi od prirode problema. to su ti problemi vie strateki po svojoj prirodi, to je pristup
komprehenzivnog ekonomskog racionaliteta vie pogodan. I obratno, to su problemi vie operativne
prirode to je pogodniji inkrementalni pristup. U svim okolnostima neka od kombinacija dva pristupa je
neophodna poto problem nije usvajanje jednog pristupa, a odbijanje drugog, ve njihova kombinacija
na razborit nain.

Erotetika racionalnost
Izazov modelima policy promjene opisanim ranije jeste erotetika racionalnost. Erotetika racionalnost
se odnosi na proces postavljanja pitanja i davanja odgovora. Erotetika racionalnost, iako moe biti
nezadovoljavajua onima koji zahtijevaju dobro specificirane modele prije analize, lei u sri indukcionih
procesa mnogih vrsta. Albert je saeto naveo glavni princip erotetike racionalnosti u svojoj kritici
koritenja analize korist-trokovi u sudskim postavkama: Neznanje je sine qua non racionalnosti. U
mnogim od najvanijih sluajeva analitiari jednostavno ne znaju odnos izmeu javnih politika, policy
rezultata i vrijednosti u smislu koji od tih rezultata treba biti ocijenjen. Ovdje, iskreno priznavanje
neznanja je preduslov ukljuivanja u proces postavljanja pitanja i davanja odgovora. Erotetika
racionalnost je usko povezana sa problemom struktuiranja kao centralnim sistemom upravljanja
analize javnih politika. Erotetika racionalnost je sr skoranjih inovacija u fizici to se vidi u radu
autora Ilya Prigogine, zaetnika teorije haosa: Fizika dvadesetog vijeka nije vie znanje o tanostima,
to je znanje o ispitivanju ... i svugdje, umjesto otkrivanja stalnosti i postojanosti u prirodi (to je od nas
zahtijevala klasina nauka da traimo), mi nailazimo na promjenu, nestabilnost i evoluciju.10

Kritika konvergencija
Proces javne politike (policy proces) je kao kompleksna rijena delta sa viestrukim strujama koje se
pribliavaju i razilaze kako prelaze kroz ravnicu i krivudaju ka moru. Ako pokuamo da razumijemo
rezultate procesa koritenjem kante vode kao uzorak iz mora neemo biti u mogunosti da otkrijemo
razliite puteve kojima voda dolazi do mora. Meutim, ako imamo mogunost da posmatramo cijeli
proces i njegovu strukturu onda bismo nali da s vremena na vrijeme neke struje konvergiraju kako bi
formirale duboke kanale koji, barem privremeno, vode proces na predvidljiv nain.

Metafora rjene delte i njezinih viestrukih struja prenose neto od sloenosti procesa kreiranja javnih
politika, ali bez naputanja odgovornosti da se identifikuju strukture koje oblikuju proces. U kontekstu
kreiranja javnih politika, pojedinci i grupe djeluju meusobno tokom vremena da bi postavili agende
i formulirali javne politike. Njihov uspjeh, meutim, zavisi od sposobnosti da se prepoznaju kritiki
momenti (policy prozori) kada tri vrste struja problema, javnih politika i politike konvergiraju.
Fundamentalno naelo modela kritike konvergencije jeste da policy promjena nastaje u ovim kritinim
momentima. Najvjerovatnije, prepoznavanje ovih momenata konvergencije je dio zadatka analitiara
javne politike.

Isprekidani ekvilibrijum (ravnotea)

Jedna od potekoa do sada prikazanih modela jeste ta da nijedan od njih ne tumai dovoljno glavna
odstupanja od dominantnog obrasca spore, postepene promjene predviene modelom razdvojenog
inkrementalizma. Isprekidane i diskontinuirane promjene koje su se pojavile u javnoj politici o okolini

9 Jeffrey M. Albert, Some Epistemological Aspects of Cost-Benefit Analysis, George Washington Law Review 45, no. 5 (1977): 1030
10 Ilya Prigogine, A New Model of Time, a New View of Physics, in Model of Reality , ed. Jacques Richardson (Mt. Airy, MD: Lo-
mond Publications, 1984).
18
u okviru Uredbe o istom vazduhu su relativno rijetke. Spoznajui da znaajna policy promjena moe
nastati samo otprilike svakih dvadesetpet godina, ovaj model skree panju na vanost vanjskih
uznemiravanja ili egzogenih okova na efekat policy promjena koje su diskontinualne i obimne. Takve
promjene ukljuuju relativno ubrzane socio-ekonomske promjene u obliku recesija, depresija i naftnih
kriza; iznenadnih promjena javnog mnijenja kao one to su se pojavile pred kraj rata u Vijetnamu i
u obliku dramatinog porasta nacionalizma i line nesigurnosti koji se pojavio nakon 11. septembra
2001. godine nakon napada na Svjetski trgovaki centar i Pentagon.

Model isprekidanog ekvilibrijuma povezuje proces policy promjene sa biolokom evolucijom. Masa
javnih politika je relativno stabilna i mijenjaju se inkrementalno tokom dugog vremenskog perioda.
Postoji dinamian ekvilibrijum meu konkurentnim javnim politikama, vie kao proces uzajamnog
prilagoavanja identifikovan od strane Lindbloma i Braybrookea. Uzajamno prilagoavanje moe i
esto ukljuuje komparativni proces meu relativno autonomnim birokratijama. Birokratski lideri se
natjeu za priznanje i resurse u skladu sa institucionalnim motivacijama i strukturom nagraivanja u
njihovim organizacijama (Gdje stojite zavisi od toga gdje sjedite). Periodino, pojavljuju se u javnoj
politici promjene kao posljedica novih politikih imida, koji su proizvod policy zemljotresa i drugih
vanjskih okova. Fundamentalno naelo model isprekidanog ekvilibrijuma jeste da su vanjski okovi
potreban, ali ne i dovoljan uslov za veliku policy promjenu. Dovoljan uslov je da se iznenada pojave
novi politiki imidi i razumijevanja politikog svijeta kao odgovor na ove okove. Meutim, kada se
novi politiki imidi, uvjerenja i vrijednosti postepeno razviju tokom dugih perioda vremena, onda
proces nije isprekidan. To je najbolje opisano kao neisprekidano policy uenje.

19
20
 DRUGO POGLAVLJE

Osnove analize javnih politika

Sada, nakon to smo se upoznali sa osnovama procesa kreiranja javnih politika i razliitim teorijskim
modelima koji utiu na proces kreiranja i promjena javnih politika, moemo zapoeti sa upoznavanjem
sa osnovnim disciplinama koje nam omoguavaju efikasnu participaciju u procesu kreiranja javnih
politika. Jedna od disciplina koja omoguava zainteresovanim stranama efikasnu participaciju u
procesu kreiranja javnih politika jeste analiza javnih politika, koja nam olakava ne samo donoenja
suda koja je politika dobra a koja ne, ve nam omoguava da direktno uestvujemo u procesu njenog
kreiranja.

Analiza javnih politika je multidisciplinarna disciplina orijentirana na rjeavanje problema koja

koristi teorije, metode drutvenih nauka i nauka o ponaanju, socijalnih profesija i socijalne i politike
folozofije. Kako je to uobiajeno kod kompleksnih aktivnosti, postoji nekoliko naina za definiranje
analize javnih politika. Onaj koji smo usvojili u ovom priruniku jeste da je analiza javnih politika
proces multidisciplinarnog istraivanja dizajniranog da kreira, kritiki procijeni i saopi informacije
koje su korisne za razumijevanje i unaprijeenje javnih politika. Drugim rijeima, analiza politika je
forma primjenjenog istraivanja poduzeta da pribavi dublje razumijevanje drutveno-tehnikih pitanja
u cilju da doprinese donoenju boljeg rjeenja u procesu kreiranja javnih politika.

Metodologija analize javnih politika se moe posmatrati kao proces istraivanja dizajniran tako da
otkrije rjeenja praktinih problema. Termin istraivanje upotrebljavamo kako bi oznaili proces
ispitivanja, pretraivanja ili traenja podataka ili informacija neohodnih za formulisanje rjeenja.
Da bi se bilo sigurno, metodologija analize javnih politika je zasnovana na naunim metodama, ali,
analiza javnih politika poiva i na umjetnosti, zanatstvu i uvjerenju. Analiza javnih politika se zasniva
na kombinaciji obinog, zdravog razuma i specijaliziranih oblika znanja povezanih sa naukama,
profesijama i humanistikim naukama. U svim sluajevima, meutim, analiza javnih politika je
pragmatian poduhvat jer ukljuuje operacije ljudskog razumijevanja u rjeenju praktinih problema.
Upravo ta orijentacija na problem, vie nego ijedna druga osobina, odvaja analizu javnih politika od
disciplina koje cijene znanje radi samog znanja.

Iako je analiza javnih politika akumulirala multidisciplinarne zalihe metodolokog znanja, analiza
javnih politika se ne odnosi samo na metode i tehnike ve i na standarde, pravila i principe koji
usmjeravaju njihovu primjenu. Analiza javnih politika iskoritava mnoge vrste znanja bez obzira na
njihovo profesionalno ili disciplinarno porijeklo. Svrha koritenja viestrukih disciplina i profesija nije
ograniena na postizanja znanja radi samog znanja (intelektualno znanje) kakav je sluaj sa disciplinama
socijalne nauke. Iako je intelektualno znanje vrednovano kao sredstvo za zavretak, zavretak zapravo
znai proizvesti znanje koje je korisno za rjeavanje praktinih problema (praktino znanje).

Znanje iz viestrukih disciplina i profesija je obino efektivnije za reagovanje na probleme stvarnog

svijeta nego znanje iz jedne discipline i profesije. Problemi stvarnog svijeta dolaze kao kompleksni
paketi koji sadre politiku, socijalnu, ekonomsku, administrativnu, pravnu, etiku dimenziju. Oni
ne dolaze u odvojenim paketima adresiranim na politike naunike, ekonomiste, ili za slubenike
javne administracije da pomenemo samo neke od disciplina i profesija koje su relevantne za analizu

21
javnih politika. Do sada se pokazalo da multidisciplinarna analiza javnih politika najbolje odgovara
kompleksnom i vie-aspektnom svijetu dizajniranja javnih politika.

2.1. Multidisciplinarna analiza javnih politika

Analizu javnih politika najee provodimo kako bi dizajnirali i/ili opravdali tvrdnje bilo o uzrocima
ili posljedicama javnih politika koje vlade planiraju uspostaviti ili koje bi vlade trebale uspostaviti. Ono
to je vano prilikom provoenja analize javnih politika jeste da u procesu analize odreene javne
politike ne koristimo samo znanja iz normativne ekonomije da bi utvrdili koja alternativa ima vee
prednosti (manje tete) po potencijalne korisnike odreene javne politike, ve esto koristimo i etiku
ili znanja iz drutvene ili politike nauke kako bi procijenili istinitost tvrdnji o oekivanim koristima
i vrijednostima javnih politika. Ovaj normativni aspekt analize javnih politika je potreban jer znanje
relevantno za javne politike ukljuuje selekciju eljenih posljedica (zavretaka) i preferirane pravce
akcije (sredstva). U analizi javnih politika izbor rezultata i sredstava zahtijeva kontinuirano iznalaenje
kompromisa izmeu vrijednosti kao to su pravednost, efikasnost, sigurnost, sloboda i demokratija.
Vanost etikog znanja u analizi javnih politika je dobro izraena u izjavi US predsjednika Johnsona:

...Mi svi mislimo da mi radimo ono to je ispravno. Na problem nije raditi ono to je
ispravno. Na problem je znati ta je ispravno. 

Znanje o tome ta su tane injenice, ta je ispravno i ta su ispravne vrijednosti i ta raditi i koje

akcije poduzeti zahtijeva razliite modele ispitivanja. Da bi bili sigurni da znamo da je ispravno ono
to radimo, potrebno je obezbijediti sve relevantne informacije, potrebno je prikupljene informacije
transformisati u znaenje relevantno za odreenu politiku i na kraju potrebno je primjeniti analitike
metode kako bi se procijenio uticaj politike na problem zbog kojeg je politika uspostavljena.

Informacije relevantne za javne politike

Analiza javnih politika se bavi traenjem odgovora. Odgovori na ova pitanja daju informacije relevantne
za javne politike ili ono to moemo zvati policy-informativne komponente. Ove komponente
predstavljaju informacije o problemima javne politike, izvrenju javne politike, oekivanim rezultatima
javne politike, preferiranim javnim politikama i uoenim rezultatima javne politike. To su slijedea
pitanja:

Koja je priroda problema za koji se trai rjeenje?

Koji od dva ili vie pravaca akcije treba izabrati da bi se rijeio problem?
Koji su rezultati izbora tog pravca akcije?
Da li ostvarivanje tih rezultata doprinosi rjeavanju datog problema?
Koji se budui rezultati mogu oekivati ako se izaberu drugi pravci akcije?

 LyndonB.Johnson - Remarks to the Delegates to a Conference of State Legislative Leaders (June 16th, 1966). Vidjeti na http://www.
presidency.ucsb.edu/ws/print.php?pid=27652

22
Ovih pet tipova informacija je na slici 2-1. predstavljeno kao pravougaonici.

Slika 2-1. Proces integrisane analize javnih politika

Problem javne politike je nerealizovana vrijednost ili mogunost za poboljanje koja, kako god
identifkovana, moe biti ostvarena akcijom javne administracije. Znanje o tome koji problem rijeiti
zahtijeva informacije o prethodeim uslovima problema (npr. nekvalitetno obrazovanje je jedan od
pethodeih problema nezaposlenosti), kao i informacije o vrijednostima (npr. sigurne kole ili primanja
za ivot) ije ostvarivanje moe dovesti do rjeenja problema. Informacije o policy problemima igraju
kljunu ulogu u analizi javnih politika zato jer nain na koji je problem definisan upravlja traenjem
odgovorajueg rjeenja. Neadekvatne ili pogrene informacije mogu rezultirati fatalnom grekom:
rjeavanje pogrene formulacije problema kad je umjesto te trebala biti rjeavana ona prava.

Oekivani rezultat javne politike je vjerovatna posljedica javne politike dizajnirane da rijei problem.
Informacije o okolnostima koje su omoguile isticanje problema su sutinske za kreiranje informacija
o oekivanim policy rezultatima. Meutim, takve informacije su esto nedovoljne jer se prolost ne
ponavlja u potpunosti i vrijednosti koje oblikuju budue ponaanje se mijenjaju tokom vremena. Iz tog
razloga, analitiar mora uzeti u obzir oekivane policy rezultate koji nisu dati postojeom situacijom.
Kreiranje takvih informacija zahtijeva kreativnost, proniciljivost i koritenje preutnog znanja.

Preferirana javna politika je potencijalno rjeenje problema. Da bi se izabrala preferirana javna

politika neophodno je imati informacije o oekivanim policy rezultatima. Informacija o tome koju
javnu politiku izabrati ovisi i o ocjeni vrijednosti ili korisnosti oekivanih rezultata. Drugi nain
da se ovo kae jeste da su policy preporuke bazirane kako na injeninim tako i na vrijednosnim
pretpostavkama. Same injenice ne opravdavaju izbor javne politike.

 Ovaj okvir je prvi put sugerisan u Walter Wallace: The Logic of Science in Sociology. Chicago, Aldine Books, 1971.

23
Uoeni rezultat javne politike jeste prola ili sadanja posljedica implementiranja preferirane javne
politike. Ponekad je nejasno da li je neki rezultat zapravo efekat javne politike tako da neki efekti nisu
policy rezultati sami po sebi. Posljedice akcije se ne mogu u potpunosti iznijeti niti znati unaprijed
pa mnoge posljedice nisu predviene. Zato se kod ovih pitanja informacije o posljedicama akcije
obezbjeuju kako ex ante tako i ex post.

Izvrenje javne politike je stepen do kojeg uoeni policy rezultat doprinosi ostvarivanju vrijednosti
ili ciljeva. U stvarnosti, policy problemi su rijetko razrijeeni; oni su veinom rjeavani, reformulisani
ili ak nerazrijeeni. Da bi se znalo da li je problem razrijeen, rjeavan ili nerazrjeen nije dovoljno
samo imati informacije o uoenim policy rezultatima ve je od sutinske vanosti znati i da li ovi
rezultati doprinose dostizanju vrijednosti ili ostvarivanju ciljeva koji su u samom poetku bili zasluni
za isticanje problema. Informacije o policy izvrenju obezbjeuju osnovu za predvianje oekivanih
policy rezultata.

Policy informativne transformacije

Pet tipova policy relevantnih informacija su meuovisni. Strelice na slici 2-1. koje povezuju svaki par
komponenti predstavljaju transformacije jednog tipa informacija u drugi, tako da kreiranje informacija
u bilo kojoj taci ovisi od informacija proizvedenih ranije. Informacije o izvrenju javne politike, na
primjer, zavise od transformacije prethodnih informacija o uoenim rezultatima javnih politika.
Razlog za ovu zavisnost jeste to to bilo koja procjena koliko dobro javna politika ostvaruje svoje ciljeve
pretpostavlja da ve imamo pouzdane informacije o rezultatima te javne politike. Ostali tipovi policy
relevantnih informacija su zavisni na isti nain.

Informacije o policy problemima su poseban sluaj jer one utiu na ostale etiri informativne
komponente, a i ostale etiri informativne komponente utiu na njih. Razlog ove meuovisnosti jeste
taj to informacije o policy problemima ve sadre informacije o jednoj ili vie ostalih komponenti.
U skladu sa tim, problemi sadre informacije o jednom ili o vie od slijedeeg: preferiranim javnim
politikama, uoenim i oekivanim rezultatima i vrijednostima koje definiraju izvrenje. Svi problemi
ukljuuju neke elemente problema, a iskljuuju neke druge; a ono to je ukljueno ili iskljueno utie
na vjerovanja o tome koje su javne politike preferirane, koji rezultati trebaju ili ne trebaju biti ispitani,
koje vrijednosti su pogodne, a koje nisu da se koriste kao kriteriji za izvrenje javne politike i koji
potencijalni predvidivi rezultati garantuju ili ne garantuju panju. Glavna i esto fatalna greka analize
javnih politika jeste greka tip III rjeavanje pogrenog problema.

Analitike metode u procesu analize javnih politika

Pet tipova informacija se kreiraju i transformiu koritenjem metoda analize javnih politika. Ove
metode su zajednike za veinu socijalnih nauka i profesija kao i za rjeavanje ljudskih problema
uope. Ove metode ukljuuju opisivanje, predvianje, procjenu, propisivanje i definiciju. Sve metode
ukljuuju odluke razliitih vrsta: odluku da li prihvatiti ili odbiti objanjenje, potvrditi ili osporiti
ispravnost akcije, izabrati ili ne neku javnu politiku, prihvatiti ili odbiti predvianje, definisati problem
na jedan prije nego na drugi nain. Pozicija ovih metoda u procesu kreiranja javnih politika prikazana
je estougaonicima na slici 2-1., i u analizi javnih politika ovim procedurama su data posebna imena:
monitoring, predvianje, evaluacija, preporuivanje i strukturiranje problema:

 Greka tip I i Greka tip II - takoe poznate kao pogreno pozitivne ili pogreno negativne za koje je karakteristino za sluaj kada
se odbaci istinita hipoteza (tip I), odnosno ne odbaci ne-istinita hipoteza iz razloga to je njen znaaj previe mali kada ona postoji.

24
 Monitoring (opisivanje) proizvodi informacije o uoenim rezultatima javnih politika.
Predvianje proizvodi informacije o oekivanim rezultatima javnih politika.
Evaluacija (procjena) proizvodi informacije o vrijednosti uoenih i oekivanih rezultata.
Preporuivanje (propisivanje) proizvodi informacije o preferiranim javnim politikama.
Strukturiranje problema (definicija) proizvodi informacije o tome koji problem rijeiti.

Posljednja metoda, strukturiranje problema, je o ostalim metodama i iz tog razloga ona je metametoda.
U smislu strukturiranja problema analitiari se obino susreu sa nezgodnom, zamrenom, napornom
situacijom, gdje je tekoa, kao to je i bila, rasprostranjena kroz cijelu situaciju zaraavajui je kao
cjelinu. Ove problemske situacije nisu problemi; problemi su prikazi problemske situacije. Problemi
nisu tamo negdje u svijetu, ve proizilaze iz razmiljanja koje je u interakciji sa vanjskim okruenjem.
Jedna te ista problemska situacija moe biti, i esto i jeste, strukturirana na razne naine. Da uzmemo
jedan jednostavan primjer: Zamislite grafikon koji pokazuje trokove za politike zapoljavanja kao
rastui procenat bruto domaeg proizvoda tokom vremena. Analitiari sa razliitim perspektivama
e vidjeti grafikon razliito: jedan e ga vidjeti kao dokaz porasta uloge drave u rjeavanju problema
nezaposlenosti (poto je vie sredstava iz budeta alocirano na politike zapoljavanja), drugi e ga vidjeti
kao indikaciju poveanja generalne javne potronje i nepotrebnog optereenja privatnog sektora (vei
porezi koji usporavaju rast privrede i zapoljavanja). Treba istai da strukturiranje problema upravlja
proizvodnju, tumaenje i predstavljanje informacija proizvedenih drugim metodama. Ono predstavlja
centralni sistem smjernica analize javnih politika.

Policy analitike metode su meuovisne. Nije mogue koristiti jednu metodu bez da se najprije
upotrijebe druge metode. Stoga, iako je mogue vriti monitoring prolih javnih politika bez predvianja
njihovih buduih posljedica, nije mogue predviati javne politike bez prethodnog vrenja monitoringa
istih. Slino tome, analitiar moe vriti monitoring policy rezultata bez da ih evaluira, ali nije mogue
evaluirati rezultat bez da se najprije utvrdi da to zapravo jeste rezultat. Na kraju, izbor preferirane
javne politike zahtijeva da su analitiari ve angaovani na monitoringu, evaluaciji i predvianju. To
je drugi nain da se kae, jo jednom, da su svi policy izbori bazirani kako na injeninim tako i na
vrijednosnim pretpostavkama.

Kompletan set policyinformativnih komponenti (pravougaonici), policyinformativnih

transformacija (strelice) i policyanalitikih metoda (estougaonici) je predstavljen na slici 2-1. Slika
daje okvir za integriranje metoda iz razliitih policy relevantnih disciplina i profesija. Pet generalnih
metoda, kao to je ve reeno, se koriste u disciplinama i profesijama politikih nauka, sociologije,
ekonomije, menadment nauka, operativnih istraivanja, javne administracije, evaluacije programa i
etike. Uz svaku generalnu proceduru prikljueno je vie specfinih tehnika koje se koriste samo ili
naroito u nekim disciplinama ili profesijama, a ne u drugim. Politika nauka i evaluacija programa,
na primjer, koriste monitoring da bi se ispitalo da li je javna politika uzrono relevantna za uoeni
policy rezultat. Iako je evaluacija programa nainila opsenu upotrebu analize prekinutih vremenskih
nizova, analize regresije diskontinuiteta, uzronog modeliranja i drugih tehnika povezanih sa dizajnom
i analizom eksperimenata na terenu, istraivanje implementacije u okviru politike nauke nije. Umjesto
toga, istraivanje implementacije se oslanja uglavnom na tehnike analize studije sluaja. Drugi primjer
dolazi iz predvianja. Iako je predvianje centralno i za ekonomiju i za analizu sistema, ekonomija
gotovo ekskluzivno koristi ekonometrijske tehnike.

 Ili metoda metod

 Citat iz John Dewey: How we think. Boston, MA: D.C. Healt and Company, 1993.

25
Analiza sistema vie upotrebljava tehnike kvalitativnog predvianja za sintetiziranje strune prosudbe,
na primjer, kvalitativne tehnike javne politike - Delphi.

Multidisciplinarna analiza javnih politika omoguava znaajno uticanje na proces kreiranja javnih
politika zbog proizvodnje i potencijalne upotrebe informacija relevantnih za unaprijeenje kreiranja
javnih poltika i to posebno kroz:

Strukturiranje problema. Metode struktuiranja problema obezbjeuju policy-relevantne informacije

koje se mogu koristiti za provjeravanje pretpostavki koje lee u osnovi definicije problema koji dostiu
proces kreiranja javne politike kroz postavljanje agende. Strukturiranje problema pomae da se otkriju
skrivene pretpostavke, dijagnosticiraju uzroci, mapiraju mogui ciljevi, sintetiziraju suprotstavljeni
pogledi i otkriju ili dizajniraju nove policy opcije. Na primjer, problem rasne ili spolne pristrasnosti
u nekih 20 miliona standardiziranih testova obavljenih godinje u Sjedinjenim Dravama je stavljen
u legislativne agende u nekoliko drava u kasnim 1980-tim godinama. U Pensilvaniji analitiari su
preispitivali pretpostavku da pristrasnost na testovima zahtijeva legislativnu akciju npr. izravna
zabrana standardizovanih testova nakon sintetiziranja i evaluiranja istraivanja o pristrasnosti na
testovima preporuenog od strane razliitih stakeholdera. Velike uoene neusklaenosti u postignutim
rezultatima na testovima meu manjinama i bijelcima nisu viene kao problem pristrasnosti na
testovima ve kao indikator ili mjerilo nejednakosti u obrazovnim mogunostima. Analitiari su
preporuili kontinualnu upotrebu standardiziranih testova da bi se vrio monitoring i ublaile ove
nejednakosti.

Predvianje. Metode za predvianje oekivanih rezultata javne politike obezbjeuju policy-relevantne

informacije o posljedicama koje e po svoj prilici pratiti usvajanje preferiranih javnih politika (ukljuujui
i sluaj da se ne radi nita). Predvianje se obavlja u fazi formulacije javne politike. Predvianje pomae
da se ispita vjerovatna, potencijalna i normativno vrednovana budunost; da se procijene posljedice
postojeih i predloenih javnih politika; da se specificiraju mogua budua ogranienja na ostvarivanju
ciljeva i da se procijeni politika izvodljivost (podrka i opozicija) razliitih opcija. Analitiari mogu
koristiti metode predvianja da procijene efekte dodatnih javnih rashoda na politike zapoljavanja.

Preporuke. Metode za izbor preferirane alternative javne politike daju policy-relevantne informacije
o koristima i trokovima i vie generalno o vrijednosti ili korisnosti oekivanih rezultata javne
politike procijenjenih kroz predvianje, pomaui time dizajnere javnih politika u fazi usvajanja javne
politike. Kroz proces preporuivanja preferiranih javnih politika analitiari mogu procijeniti razine
rizika i nesigurnosti, identifikovati eksterne predmetnosti i irenja, specificirati kriterije za izabiranje
i dodijeliti administrativnu odgovornost za implementiranje javnih politika. Na primjer, debata
o maksimalnoj brzini u Sjedinjenim Dravama se fokusirala na trokove po izbjegnutom smrtnom
sluaju pod opcijama 90 km na sat i 105 km na sat. U 1980-tim godinama pojavila se jedna preporuka,
zasnovana na zakljuku da e se ogranienjem brzine na 90 km na sat i dalje izbjei 2 do 3 procenta
smrtnih sluajeva, koja je bila za to da se trokovi za odravanje ogranienja brzine usmjere na
nabavku detektora dima koji bi spasili mnogo vie ivota. Do 1987. godine oko eterdeset drava je
eksperimentisalo sa veim ogranienjima brzine. 1995. godine ogranienje brzine na 90 km na sat je u
potpunosti naputeno.

Monitoring. Metode za monitoring uoenih rezultata javne politike obezbjeuju informacije o

posljedicama usvajanja javnih politika pomaui time u fazi implementacije javne politike.

26
Mnoge agencije redovno vre monitoring rezultata javne politike i uinaka koristei za to policy
indikatore u podruju zdravstva, obrazovanja, stanovanja, socijalne skrbi, kriminala, nauke i tehnologije.
Monitoring pomae da se ocijeni stepen usklaenosti, da se otkriju nenamjeravane posljedice javnih
politika i programa, da se identifikuju prepreke i ogranienja u implementaciji i da se lociraju izvori
odgovornosti za odstupanja od javnih politika. Na primjer, ekonomske javne politike i javne politike
za socijalnu skrb u Sjedinjenim Dravama su monitorisali analitiari iz nekoliko agencija ukljuujui
Biro za popis stanovnitva i Biro za statistiku rada. Analiza sprovedena 1991. godine je zakljuila da
je stvarni srednji prihod domainstva u Sjedinjenim Dravama porastao za samo 2 procenta izmeu
1969. i 1989. godine. U istom periodu udio petine domainstava s najviim dohotkom u nacionalnom
prihodu je porastao sa 43 na 46.7 procenata, uz sve ostale grupe koje su zabiljeile smanjenje. U ovom
sluaju policy monitoring je otkrio znaajno poveanje u nejednakosti prihoda, eroziju srednje klase i
smanjenje u standardu ivota izmeu 1969. i 1989. godine. Situacija u periodu od 1989. do 2000. godine
je bila obiljeena veom nejednakou prihoda.

Evaluacija. Metode za evaluaciju uoenih rezultata javne politike daju policy-relevantne informacije o
neusklaenostima izmeu oekivanog i stvarnog izvrenja javne politike pomaui time u fazama ocjene
javne politike, prilagoavanja javne politike, sukcesije javne politike i prekida javne politike. Evaluacija
ne rezultira samo u zakljucima o stepenu do kojeg su problemi smanjeni ve ona moe doprinijeti i
razjanjavanju i kritici vrijednosti koje usmjeravaju javnu politiku, moe pomoi pri prilagoavanju ili
reformulaciji javnih politika i utvrditi osnovu za restrukturiranje problema. Dobar primjer evaluacije
jeste tip analize koja doprinosi razrjeenju, kritici i debati o vrijednostima predlaganjem da etiki i
moralni razlozi poveaju sada dominantni model tehnikih razloga koji usmjeravaju javne politike u
oblasti zatite okoline u Evropskoj zajednici i drugim dijelovima svijeta.

Koritenje analize u praksi

U principu, analiza javnih politika ima potencijal za kreiranje boljih javnih politika. U praksi, meutim,
analiza javnih politika i druge oblasti u okviru socijalnih (i prirodnih) nauka imaju neke ili sve od
slijedeih ogranienja:

Koritenje je indirektno, usporeno i uopteno. Analiza javnih politika se rijetko koristi direktno i
odmah kao osnova za unaprijeenje specifinih odluka ukljuujui alokaciju ljudskih i materijalnih
resursa. Koritenje analize je tipino indirektno i uopteno, a pojedinane analize su rijetko vane
ukoliko nisu dio veeg tijela informacija o nekom pitanju. Indirektan i uopten karakter koritenja
je razumljiv kad uvidimo da je kreiranje javnih politika sloen proces sastavljen od brojnih ciklusa
koji se kreu od prekida i sukcesije do usvajanja i preica.
Unaprijeenje je etiki kontraverzno. Kada se koristi analiza javnih politika pitanje ta ini jedno
unaprijeenje zavisi od politikog, ideolokog ili etikog stava promatraa. Oni koji vjeruju da je
javni interes zadovoljen pomaganjem onih koji su u najgoroj situaciji kroz oporezivanje onih koji
su u najboljoj situaciji, poimaju unaprijeenje razliito od onih koji vjeruju da je javni interes
zadovoljen kad pojedinci rijee svoje probleme bez vladine intervencije. Iako je cilj unaprijeenje
efikasnosti ponekad vien kao neto to svi podravaju, on je takoer jedna ideoloka ili etika
stvar zato jer ukljuuje izbor nekih vrijednosti ili normi.
'Biti od koristi' odraava line, profesionalne i institucionalne intrese. Kao socijalni
naunici i kao osobe, analitiari javnih politika nastoje da poboljaju svoj lini status i
profesionalna priznanja kao i ona njihovih agencija ili institucija. Mogunosti za povezivanje
sa osobama koje imaju politiku mo, privilegije ili ekonomski poloaj kao njihovisavjetnici,

27
 konsultanti, ekpsertni svjedoci ili osoblje su dio motivacije za time da se bude analitiar.

Dobar dio potekoa u vezi sa pitanjima oko praktine upotrebe analize javnih politika proizilazi iz
propusta da se spozna da je proces koritenja analize javnih politika u kreiranju javnih politika sloen
isto koliko i sam proces kreiranja javnih politika. Razmotrimo naredni opis donoenja odluke od strane
uspjenog izvrnog direktora i vanog saradnika na polju administracije. Piui o naredbi ili javnoj
politici da se pomjeri telefonski stub sa jedne na drugu stranu ulice, Barnard kae:

To se, ja mislim, moe priblino demonstrirati time da sprovoenje te naredbe ukljuuje

moda 10,000 odluka koje e donijeti 100 ljudi locirano na 15 mjesta zahtijevajui
sukcesivne analize nekoliko okruenja ukljuujui socijalne, moralne, legalne, ekonomske
i fizike injenice okruenja i zahtijevajui 9,000 redefinisanja i preureiavanja svrhe.
Ako istraivanje sprovedu oni odgovorni, onda vjerovatno nee biti opozvano ili smatrano
vrijednim pomena vie od 5-6 odluka... Ostale e biti uzete zdravo za gotovo.

Sasvim je jasno da je koritenje analize javnih politika sloen proces sa nekoliko dimenzija:

Sastav korisnika. Pojedinci kao i kolektivi na primjer, agencije, ministarstva, biroi, sudovi,
zakonodavstvo, parlamenti koriste analizu javnih politika. Kad koritenje analize javnih politika
dobija (ili gubi) u linoj korisnosti informacija proces koritenja je jedan aspekt pojedinanih
odluka (pojedinana upotreba). Nasuprot tome, kad proces koritenja ukljuuje mnogo pojedinaca
onda je to aspekt kolektivnih odluka ili javnih politika (kolektivna upotreba).
Oekivani efekti upotrebe. Upotreba analize javnih politika ima spoznajne i bihejvioristike efekte.
Spoznajni efekti ukljuuju koritenje analize javnih politika da se razmisli o problemima i rjeenjima
(konceptualna upotreba). Nasuprot tome, bihejvioristiki efekti ukljuuju upotrebu analize javnih
politika kao sredstvo ili instrument za sprovoenje vidljivih aktivnosti ili funkcija (instrumentalna
upotreba). Konceptualna i bihejvioristika upotreba informacija nastaje meu pojedinanim ili
kolektivnim korisnicima.
Obim upotrijebljenih informacija. Obim informacija upotrijebljenih od strane dizajnera javnih
politika se kree od specifinog do generalnog. Upotreba pojma dobre valute je generalna u obimu
(generalna upotreba) dok je koritenje odreenih preporuka specifino (specifina upotreba).
Informacije koje variraju u obimu koriste pojedinci i kolektivi sa efektima koji su konceptualni i
bihejvioristiki.

U praksi, ove tri dimenzije koritenja informacija se preklapaju. Presjek meu njima obezbjeuje
osnovu za ocjenjivanje i unaprijeenje koritenja analize javnih politika.

2.2. Oblici analize javnih politika

Odnosi izmeu policy-informativnih komponenti, policy-analitikih metoda i policy-informativnih

transformacija daju osnovu za uporeivanje est osnovnih oblika analize javnih politika koje moemo
podijeliti u dvije grupe i to, s obzirom na vrijeme, na prospektivne i retrospektivne, sa aspekta
metodologije na deskriptivne i normativne oblike analiza, te sa aspekta problema na analize koje su
fokusirane na pronalaenje problema, odnosno na njegovo rjeavanje. Svih est oblika prikazani su na
slici 2-2.

 Chester I. Barnard: The Functions of the Executive. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1962.

28
Slika 2-2. Oblici analize javnih politika

RETROSPEKTIVA PERSPEKTIVA
Sta se dogodilo i kakvu razliku to pravi? Sta ce se dogoditi i sta treba biti uradjeno?

IZVRSENJE
Koji problem treba biti rjesen?
PRONALAZENJE PROBLEMA

JAVNE POLITIKE

Evaluacija Predvidjanje

S truk turiranje
problem a

UOCENI REZULTATI S truk turiranje PROBLEMI S truk turiranje OCEKIVANI REZULTATI

JAVNE POLITIKE problem a JAVNE POLITIKE problem a JAVNE POLITIKE
RJESAVAN JE PROBLEMA
Sta je rjesenje?

S truk turiranje
problem a

Monitoring Preporuka
D es k riptiv na

PREFERIRANE
JAVNE POLITIKE
N orm ativ na

Retrospektivna i prospektivna analiza

Prospektivna analiza javnih politika ukljuuje proizvoenje transformacije informacije prije poduzimanje
policy akcija. Ovaj oblik ex ante analize, prikazan na desnoj polovini Slike 2-2., simbolizira operativne
stilove ekonomista, analitiara sistema, istraivaa operacija i analitiara odluka.

Prospektivni oblik analize je oblik analize u najuem podrazumijevanju analize javnih politika. To
je sredstvo sintetiziranja informacija da bi se mogle izvui policy alternative i preferencije izraene
u uporedivim, predvienim kvantitativnim i kvalitativnim terminima kao osnova ili smjernica za
policy odluke; konceptualno, ovaj oblik ne ukljuuje prikupljanje informacija. Policy istraivanje,
nasuprot tome, se odnosi na sve studije koje koriste naunu metodologiju za opisivanje fenomena i/ili
odreivanje odnosa meu njima. Prospektivna analiza esto stvara iroke jazove izmeu preferiranih
rjeenja i stvarnih napora za njihovu implementaciju. Procjenjuje se da je najvie 10 procenata stvarno
zahtijevanog rada na postizanju eljenog seta policy rezultata uraeno prije nego su javne politike
implementirane, o emu vrlo ilustrativno govori slijedei citat:

Nije da mi imamo previe dobrih analitikih rjeenja za probleme. Prije e biti da imamo
vie dobrih rjeenja nego to imamo odgovarajuih akcija.

Retrospektivna analiza je prikazana na lijevoj polovini slike 2-2. Ovaj oblik ex poste analize ukljuuje
proizvoenje i transformaciju informacija poslije implementacije javnih politika.

 Graham T. Allison: Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crises. Boston, MA: Little, Brown, 1971.
29
Retrospektivnu analizu karakteriu operativni stilovi tri grupe analitiara:

Analitiari orijentisani na disciplinu. Ova grupa koja se uglavnom sastoji od politikih naunika i
sociologa nastoji da razvije i isproba teorije bazirane na disciplini koje opisuju uzroke i posljedice
javnih politika. Ova grupa se ne bavi identifikacijom specifinih policy ciljeva niti distinkcijom
izmeu policy varijabli koje su predmet policy manipulacije i onih koje to nisu. Na primjer, analiza
efekata konkurencije partija u vladinim trokovima ne daje informacije o specifinim policy
ciljevima niti je konkurencija partija varijabla kojom dizajneri javnih politika mogu manipulirati
kako bi promijenili javne trokove.
Analitiari orijentisani na problem. Ova grupa koja se takoer sastoji uglavnom od politikih
naunika i sociologa nastoji da opie uzroke i posljedice javnih politika. Meutim, analitiari
orijentisani na problem se manje bave razvojem i testiranjem teorija za koje se vjeruje da su vane
u disciplinama socijalne nauke, nego to se bave identifikovanjem varijabli koje mogu objasniti
problem. Analitiari orijentisani na problem nisu pretjerano zainteresovani za specifine ciljeve
prvenstveno zbog toga to su praktini problemi koje oni analiziraju obino ope prirode. Na
primjer, analiza zbirnih podataka o efektima nejednakosti spolova, etnike nejednakosti i socijalne
nejednakosti na ostvarivanje rezultata na testu itanja daje informacije koje pomau da se objasni
problem (npr. neadekvatna izvedba testa) ali ne daje informacije o policy varijablama kojima se
moe manipulirati.
Analitiari orijentisani na primjenu. Trea grupa ukljuuje grupe naunika primjenjene sociologije,
primjenjene psihologije i primjenjene antropologije kao i analitiare iz profesija kao to su javna
administracija, socijalni rad i evaluaciono istraivanje. Ova grupa takoer nastoji da opie uzroke i
posljedice javnih politika i programa i nije zainteresovana za razvoj i testiranje teorija baziranih na
discipline osim ako te teorije pruaju smjernice za akciju. Ova grupa je zainteresovana ne samo za
policy varijable ve i za identifikaciju specifinih policy ciljeva. Informacije o specifinim ciljevima
pruaju osnovu za monitoring i evaluaciju rezultata i uinaka javnih politika. Na primjer, analitiari
orijentisani na primjenu mogu obezbijediti veliki niz varijabli kojima se moe manipulirati u cilju
postizanja boljih rezultata na testovima itanja.

Operativni stilovi ove tri grupe odraavaju njihove karakteristine snage i ogranienja. Analitiari
orijentisani na discipline kao i oni orijentisani na problem rijetko proizvode informacije koje su od
direktne koristi za dizajnere javnih politika. ak i kad analitiari orijentisani na problem istrauju
vane probleme poput obrazovnih mogunosti, tednje energije ili kontrole kriminala rezultirajue
informacije su esto makronegativne. Makronegativne informacije opisuju osnovu (ili korijen) uzroka
i posljedica javnih politika obino koristei zbirne podatke da se prikae zato javne politike ne
rade. Nasuprot tome, mikropozitivne informacije pokazuju koje javne politike rade pod odreenim
uslovima. Od male je praktine vrijednosti za dizajnere javnih politika da znaju da je stopa kriminala
via u urbanim nego u ruralnim podrujima, ali je od velike praktine vanosti znati da specifini
nain kontrole pitolja smanjuje stopu ozbiljnih zloina ili da pojaano patroliranje policije djeluje
zastraujue.

ak i kad analitiari orijentisani na primjenu obezbijede mikropozitivne informacije moe biti teko
da komuniciraju sa praktiarima ex ante analize javnih politika koji su u veini sluajeva profesionalni
ekonomisti. U agencijskim postavkama ex ante analitiari, iji je posao pronai optimalna efikasna
rjeenja, esto imaju ogranien pristup informacijama o rezultatima javnih politika koji su proizvedeni
kroz retrospektivnu analizu. Sa njihove strane, praktiari ex ante analize esto propuste da specificiraju

30
dovoljno detaljno vrste informacija relevantnih za javnu politiku koje e biti od najvee koristi za
monitoring, evaluaciju i implementaciju njihovih preporuka. esto, namjeravani rezultati javne politike
su toliko nejasni da gotovo svaka evaluacija javne politike moe biti smatrana irelevantnom jer je
promaila problem prema kojem je javna politika bila usmjerena. Zakonodavci, na primjer, formuliu
probleme u promiljeno nejasnim terminima kako bi dobili prihvatanje, preduhitrili opoziciju ili
odrali neutralnost.

Oprenosti meu operativnim stilovima analitiara javnih politika ukazuju na to da su analitiari

orijentisani na discipline i oni orijentisani na problem sami po sebi manje korisni od analitiara
orijentisanih na primjenu da je retrospektivna (ex post) analiza u cjelini moda manje efektivna
u rjeavanju problema nego to je to prospektivna (ex ante) analiza. Iako ovaj zakljuak moe imati
vrijednost sa take gledita onih dizajnera javnih politika koji ele savjet o tome koje akcije poduzeti,
on previa nekoliko vanih koristi retrospektivne analize. Retrospektivna analiza, bez obzira na njene
nedostatke, primarni naglasak stavlja na rezultate akcije i ne zadovoljava se informacijama o oekivanim
policy rezultatima kao to je to esto sluaj sa prospektivnom analizom. Osim toga, analiza orijentisana
na disciplinu i analiza orijentisana na problem mogu ponuditi nove okvire za razumijevanje procesa
dizajniranja javnih politika, pobijajui konvencionalne formulacije problema, preispitujui socijalne
i ekonomske mitove i oblikujui klimu miljenja u zajednici ili drutvu. Meutim, retrospektivna
analiza je najvanija u svojim uincima na intelektualne prioritete i razumijevanja, a nije ni blizu toliko
efektivna u nuenju rjeenja za specifine politike probleme.

Deskriptivna i normativna analiza

Na slici 2-2. se moe primijetiti jo jedna metodoloka suprotnost razlika izmeu deskriptivne i
normativne analize javnih politika. Deskriptivna analiza javnih politika se podudara sa teorijom
deskriptivne odluke koja se odnosi na set logino konzistentnih propozicija da se opie akcija. Teorije
deskriptivne odluke mogu biti testirane prema opaanjima dobijenim kroz monitoring i predvianje.
Deskriptivne teorije, modeli i konceptualni okviri veim dijelom vode porijeklo iz politikih nauka,
sociologije, socijalne psihologije i takozvane pozitivne ekonomije. Glavna funkcija ovih teorija, modela
i okvirova jeste da objasne, razumiju i predvide javne politike identifikovanjem modela uzronosti.
Najvanija funkcija pristupa monitoringu kao to je eksperimentisanje na terenu jeste utvrditi priblinu
valjanost uzronih zakljuaka koji se odnose na javne politike za njihove pretpostavljene rezultate. Na
slici 2-2. deskriptivni oblik analize javnih politika moe biti vidljiv kao osa koja se kree od donjeg
lijevog dijela (monitoring) ka gornjem desnom dijelu (predvianje).

Normativna analiza javnih politika se podudara sa teorijom normativne odluke koja se odnosi na
set logino konzistentnih propozicija koje evaluiraju ili opisuju akciju. Na slici 2-2. normativni oblik
analize javnih politika se moe vidjeti kao osa koja ide od donjeg desnog (preporuka) do gornjeg
lijevog dijela (evaulacija). Razliite vrste informacija su potrebne da bi se testirale teorije normativnih
i deskriptivnih odluka. Metode evaluacije i preporuka pruaju informacije o izvrenju javne politike i
preferiranim javnim politikama, na primjer, politikama koje su bile ili e biti optimalno efikasne zbog
koristi koje preteu nad trokovima; optimalno pravine zbog toga to su za one za koje je najpotrebnije
uinile situaciju boljom; ili optimalno odgovarajue za graanske preferencije. Jedna od najznaajnijih
osobina normativne analize javnih politika jeste da njene propozicije poivaju na nesuglasicama o
snano dranim vrijednostima ukljuujui efikasnost, jednakost, odgovornost, slobodu i sigurnost.

31
Pronalaenje problema i rjeavanje problema
Gornja i donja polovina slike 2-2. pruaju jo jednu podjelu. Gornja polovina ukazuje na metode koje
su dizajnirane za svrhe pronalaenja problema dok donja polovina oznaava metode za rjeavanje
problema. Pronalaenje problema se odnosi na otkrivanje elemenata koji ulaze u definiciju problema,
a ne u njihovo rjeenje. Koliko dobro razumijemo problem? Ko su najznaajniji stakeholderi koji utiu
na problem i na koje problem utiu? Jesu li identifikovani odgovarajui ciljevi? Koji neizvjesni dogaaji
trebaju biti uzeti u obzir? Da li rjeavamo pravi problem, a ne pogrean?

Metode za rjeavanje problema locirane na donjoj polovini slike 2-2. su dizajnirane da obezbijede rjeenja
za probleme. Rjeavanje problema je prvenstveno tehnike prirode nasuprot pronalaenju problema
koje je vie konceptualno. Tehnike za rjeavanje problema ukljuujui analizu koristi i trokova, analizu
odluka i analizu implementacije su korisne u davanju odgovora na pitanja o uzronosti, statistikoj
procjeni i optimalizaciji. Koliko odstupanja u policy rezultatu je objanjeno pomou jedne ili vie
nezavisnih varijabli? Koja je vjerovatnoa postizanja onolikog koeficijenta korelacije koliki je i onaj
postignuti? Koja je njihova oekivana korisnost ili isplativost?

Segmentirana i integrirana analiza

Integrirana analiza javnih politika povezuje nekoliko segmenata slike 2-2. Retrospektivni i prospektivni
oblici analize su spojeni u jedan kontinuiran proces. Deskriptivni i normativni oblici analize su povezani
isto kao to su i metode dizajnirane za pronalaenje ili za rjeavanje problema. Praktino govorei,
to znai da analitiari javnih politika trebaju premostiti nekoliko glavnih stubova multidisciplinarne
analize javnih politika posebno u ekonomiji i politikim naukama. Danas, ova potreba nije zadovoljena
odjelima ekonomije i politikih nauka koji su specijalizirani za proizvoenje, kritikovanje i prenoenje
intelektualnog znanja. Napori da se premoste ove i druge discipline kao i da se intelektualno konvertuje
u praktino znanje sprovode profesije kao to su javna administracija, upravljanje, planiranje, analiza
javnih politika i socijalni rad. Ameriko drutvo za javnu administraciju, Nacionalno udruenje kola
za javne poslove i administraciju, Ameriko udruenje za planiranje, Meunarodno udruenje kola
i instituta za administraciju i Udruenje za javne politike i menadment predstavljaju ove profesije.
Do sada, ova profesionalna udruenja su bila daleko otvorenija za ekonomiju nego to je ekonomija
kao disciplina bila otvorena za politiku i organizacionu analizu, unato irokom koncenzusu meu
naunicima u oblasti javne politike i praktiarima da je politika i organizaciona analiza sine qua non
efektivnog ekonomskog dizajniranja javne politike.

Okvir za integrisanu analizu javnih politika prezentiran u prvom dijelu ovog poglavlja (slika 2-1.)
pomae pri ispitivanju pretpostavki, koritenja i ogranienja metoda koje se koriste u segmentiranim
i prespecijaliziranim disciplinama i profesijama. Okvir identifikuje i dovodi u vezu glavne elemente
analize javnih politika policy-informativne komponente, policy-analitike metode i policy-
informativne transformacije omoguavajui nam da vidimo posebne funkcije izvrene pomou
metoda strukturiranja problema, monitoringa, evaluacije, predvianja i preporuivanja. Drugi okvir
(slika 2-2) ukazuje na razliite oblike analize javne politike koji se praktikuju danas: prospektivna (ex
ante) i retrospektivna (ex post), deskriptivna i normativna, za pronalaenja problema i za rjeavanje
problema. Integrirana analiza javnih politika je sredstvo za razumijevanje, procjenjivanje i unaprijeenje
metodologije koja ima ambicioznu misiju da izgradi mostove izmeu socijalnih nauka, socijalnih
profesija i socijalne i politike filozofije.

32
2.3. Praksa u analizi javnih politika

Proces analize javnih politika ilustrovan na slici 2-2. je logina rekonstrukcija. Stvarni proces provoenja
analize javnih politika moe da odgovara ili ne ovom ili drugim loginim rekonstrukcijama ukljuujui
i takozvanu naunu metodu zato jer su logine rekonstrukcije apstraktni prikazi mnogih promatranih
praksi. Logika-u-upotrebi praktinih analitiara, razliita od logine rekonstrukcije, uvijek varira ka
jednom ili drugom poloaju zbog razlika u linim karakteristikama osoba koje uestvuju u ovom
procesu, njihovoj profesionalnoj socijalizaciji i institucionalnim postavkama u kojim oni rade. U praksi
imamo nekoliko razliitih stilova i pristupa koji se primjenjuju od strane razliitih uesnika u analizi
javnih politika, od kojih su najkarakteristiniji:

Kongitivni (spoznajni) stilovi. Lini kongitivni stilovi osobe koja provodi analizu javnih politika ih
predodreuju da tite razliite module dobijanja, tumaenja i koritenja informacija;
Institucionalni podsticajni sistemi. Policy think-tank organizacije ohrabruju razliite orijentacije
spram analize, ukljuujui humanistiko-vrijednosno-kritiku i naunu. Institucionalne nagrade
i kazne utiu na valjanost zakljuaka i preporuka;
Institucionalna vremenska ogranienja. U zemljama zapadne demokratije vladini analitiari koji su
usko vezani institucionalnim vremenskim ogranienjima (tri do sedam dana je tipino) rade mnogo
veom brzinom, i moda, veom efikasnou nego univerzitetski istraivai sa malo vremenskih
ogranienja. Razumljivo da tako vremenski ogranieni, oni rijetko prikupljaju originalne podatke
i ne koriste sloene tehnike koje troe vrijeme;
Profesionalna socijalizacija. Razliite discipline i profesije koje grade analizu javnih politika
socijaliziraju svoje lanove u razliite norme i vrijednosti. Analize objavljenih dokumenata navode
da analitiari koriste formalno-kvantitativne kao i neformalno-narativne pristupe iako zvune
policy preporuke ponekad zahtijevaju formalno-kvantitativne procedure.
Multidisciplinarni timski rad. Mnoge analize sprovedene u javnim agencijama su sprovedene od
strane multidisciplinarnih timova. Neki lanovi imaju primarnu odgovornost za odreene oblike
analize (slika 2-2.). Na primjer, lanovi tima obueni za ekonomiju i analizu odluka su tipino
kvalifikovaniji da izvre prospektivnu (ex ante) analizu dok su lanovi obueni za primjenjenu
sociologiju, primjenjenu psihologiju i evaluaciju programa obino bolji u retrospektivnoj (ex post)
analizi. Efektivnost tima zavisi od svakoga ko stie operativno razumijevanje analitikih metoda
koritenih tokom procesa integrirane analize javnih politika.

Integrirana analiza javnih politika ima oportunitetne trokove. Uz dato ogranieno vrijeme i ograniene
resurse teko je sprovesti potpune ekonomske, politike i organizacione analize u isto vrijeme. Sa jedne
strane, primamljivo je usvojiti viestruku triangulaciju ili ono to neki nazivaju kritina mnogostrukost,
kao jedan kiobran za multidisciplinarnu analizu. Kritina mnogostrukost odgovara na neke
neadekvatnosti loginog pozitivizma, koji je izgleda dominantna metodologija analiza javnih politika
sprovedenih tokom razdoblja predsjednika SAD Lyndon Donsona i negovog Rata protiv siromatva.
Prednost mnogostrukosti nad njezinim rivalima jeste ta to ona prua bolju aproksimaciju ta je tano
koritenjem procedura koje trianguliraju iz mnotva perspektiva o tome ta vrijedi znati i ta se zna o
javnim politikama i njihovoj efektivnosti.

 Za vie moe se vidjeti kod - Kaplan, Abraham: The Conduct of Inquiry: Methodology for Behavioral Science. San Francisco, CA:
Chandler, 1964.

33
 Slika 2-3. Primjena razliitih metoda u analizi javnih politika

a
nj
re
je
S ek und arni poda ci

tm
os
N arativ na

iz n
M eta-analiz a/
analiz a

ec
s intez a is traz iv anja

pr
D is k urz iv na

na
analiz a

a
en
E k onom etrija

v lj
E k s perim entalne
ta
ts
s im ulac ije
os

E k onom s k o
dn
ije

m odeliranje
vr

S intetik a
na
al
m

A naliz a
si
ak

v rem ens k ih s erija

M

A naliz as tudije A rgum entac ijs k a

A naliz a s luc aja analiz a
tros k ov a i k oris ti
A naliz a D elphi
odluk a analiz a

O perativ ne s im ulac ija B rains torm ing

i teorija igara
E tnografija
M
a k pl e
ko

e
A naliz a is traz iv anja
sim ks

nj
P roc jena
m

va
a ln n o s

ev aluabilnos ti

je
m
a ti s

ra z u
E k s perim enti
v r is

d e ra
i j e te

S tudije na terenu M rez a

ol n a
dn m

s luc aja
os a d

repertoara

eh a
ak n
t s iz

s t v lje
P rim a rn i p odac i

ta a j n

iv t a
vl ir

kt st s
je a n

K v az i-ek s perim enti Q -m etodologija

na j a

e
pe o
na terenu
es dn
n a ja

p r ri j e
ra vn i

v
zu h p

na
m ol

al
j e i ti

m
va ka

si
nj

ak
e

G en eral iz ov ana uz roc nos t Lok aliz ov ana uz roc nos t

Nedostaci mnogostrukosti lee u njezinim trokovima. Trokovi analize variraju u zavisnosti od broja i
tipova metoda koje se koriste. Iako triangulacija izmeu nekoliko disciplinarnih perspektiva ili koritenje
viestrukih mjera moe biti, i esto i jeste, izvodljivo, usvajanje bilo koje metode prezentirane u ovoj
knjizi ukljuuje kompromise i oportunitetne trokove (slika 2-3.). Kad se koriste pojedinane metode
kao to je ekonometrijsko modeliranje za ostvarivanje preciznosti mjerenja, generalizovane policy
uzronosti i objektivnosti (u smislu da su opaanja djelimino nezavisna od ljudi koji ih sprovode)
analitiari previde dublje razumijevanje viestrukih perspektiva stakeholdera, koje je mogue kroz
etnografske intervjue i druge kvalitativne metode. Ovo posljednje ukljuuje Q-metodologiju, analizu
studije sluaja i Delphi tehniku.

Sa druge strane, ekonometrijsko modeliranje i druge srodne tehnike (npr. analiza vremenskih serija i
analiza trokova i koristi) ukljuuju niske trokove dobijanja informacija zato to su sekundarni podaci
obino raspoloivi. Suprotno, etnografski intervjui ukljuuju visoke trokove informacija zato jer oni
zahtijevaju znaajne primarne podatke, iako im nedostaje preciznosti i kapaciteta za generalizaciju
policy uzronosti.

34
Slini kompromisi i oportunitetni trokovi se odnose i na metode sinteze istraivanja ili meta-analize,
koja stie preciznost mjerenja i generalizovanu policy uzronost na raun dubljeg razumijevanja
kompleksnosti analize javnih politika i njezinog konteksta u stvarnom ivotu. Potonje se moe postii
sredstvima studija na terenu i eksperimenata na terenu, ali su oni skupi posebno kad se koriste
u povezanosti sa kvalitativnim metodama. Triangulacija izmeu konvergentnih (i divergentnih)
perspektiva, metoda i mjera unaprijeuje valjanost analize javnih politika i drugih primjenjenih
socijalnih nauka. Ali vremenska i finansijska ogranienja koja okruuju praksu analize javnih politika
ine kompromise neizbjenim. Kako bi se olakao proces provoenja analize javne politike, neophodno
je poznavati osnovne prednosti i rezultate koje pojedine tehnike analize javne politike mogu proizvesti
njihovom primjenom.

Delfi (Delphi) tehnika

Delfi tehnika je metod za dobijanje predvianja od strane panela nezavisnih strunjaka kroz dva
ili tri kruga. Prilikom koritenja Delfi metoda, koristi se panel sastavljen od paljivo odabranih
strunjaka koji odgovaraju na seriju upitnika. Pitanja su obino formulisana kao hipoteze i strunjaci
predviaju vrijeme kada oni misle da te hipoteze mogu biti ispunjene. Nakon svakog provedenog
kruga popunjavanja upitnika slijedi povratna sprega o tom krugu u kojoj administrator obezbjeuje
anoniman sumarni pregled predvianja strunjaka i njihovih razloga za takva predvianja. Na taj
nain, strunjaci revidiraju malo svoje odgovore u zavisnosti od odgovora drugih lanova panela.
Tako se rang odgovora smanjuje tokom procesa i grupa poinje da konvergira oko pravog odgovora.
Nakon nekoliko krugova proces se zavrava i srednji rezultat predstavlja konane odgovore. Slijedee
kljune karakteristike Delfi metoda pomau uesnicima da se fokusiraju na data pitanja i da odvoje
Delfi tehniku od drugih metoda:

Strukturiranje protoka informacija

Redovna povratna sprega
Anonimnost odgovora uesnika

Prve primjene Delfi metoda su bile na polju naunih i tehnolokih predvianja. Kasnije se Delfi metod
primjenjivao i u drugim podrujima kao to su ekonomski trendovi, zdravstvo i obrazovanje. Takoer,
ovaj metod se koristi uspjeno u predvianjima o poslovanju.

Brainstorming (kreativno razmiljanje)

Brainstorming je jedna od najpoznatijih kreativnih tehnika na prostoru Bosne i Hercegovine.
Brainstorming je uveo Alex Osborn, osniva Kreativne obrazovne fondacije. Izraz brainstorming
je postao uobiajeno koritena rije u Engleskom jeziku kao opti izraz za kreativno razmiljanje.
Brainstorming je grupna kreativna tehnika koja je dizajnirana da bi se generirao veliki broj ideja za
rjeenje problema. Postoje etiri osnovna pravila u brainstormingu. Ona su namijenjena da smanje
socijalna ogranienja koja se mogu pojaviti u grupama i da time stimuliraju generiranje novih ideja.
Oekivani rezultat je dinamika sinergija koja e dramatino poveati kreativnost grupe. Osnovna
pravila su:

Fokus na kvantitet: Ovo pravilo je sredstvo poveavanja divergentne produkcije usmjereno na

olakavanje rjeavanja problema kroz maksimu 'kvantitet proizvodi kvalitet. Pretpostavka je da e
vei broj generiranih ideja dati veu ansu za pronalaenje efektivnijeg rjeenja.

35
 Bez kritike: esto se naglaava da se pri brainstormingu kritika treba izbjegavati. Umjesto
izjavljivanja odmah ta bi moglo biti pogreno u vezi sa nekom idejom, uesnici se fokusiraju na
njezino proirivanje ili produbljivanje ostavljajui kritike za kasniju fazu procesa 'fazu kritike'.
Neobine ideje su dobrodole: Da bi se dobila dobra i dugaka lista ideja, neobine ideje su
dobrodole. One mogu otvoriti nove naine razmiljanja i obezbijediti bolja rjeenja nego regularne
ideje.
Kombiniranje i poboljavanje ideja: Dobre ideje se mogu kombinirati da bi formirale jednu veoma
dobru ideju (slogan '1+1=3'). Za ovaj pristup se pretpostavlja da vodi ka boljim i kompletnijim
idejama nego jednostavno generiranje zasebnih novih ideja.

Narativna analiza
Narativna analiza je analiza hronoloki ispriane prie sa fokusom na to kako su elementi poredani,
zato su neki elementi evaluirani razliito od drugih, kako prolost oblikuje percepcije sadanjosti, kako
sadanjost oblikuje percepcije prolosti i kako sadanjost i prolost oblikuju percepcije budunosti.
Narativna analiza predstavlja jednu detaljniju (in-depth) alternativu istraivanju koje koristi psiholoke
skale. Neki smatraju da ova analiza ojaava metodologiju socijalne nauke utoliko to ona ispitanicima
daje prostor da artikuliraju svoja vlastita vienja i evaluativne standarde.

I za istraivaa i za itaoca narativnog istraivanja postoji uzbuenje od mogunosti ulaska u priu

onog drugog. Uzbuenje moe proizii iz traka neupoznatosti ili iz identificiranja sa dobro poznatim.
Iako se naracija moe smatrati i fenomenom i metodom, izraz pria se obino koristi za opisivanje
onog to akter pria, a naracija se koristi za istraivaa. Zajedniki faktor u narativnom istraivanju,
bez obzira da li se ono odnosi na egzotina ili ovozemaljska pitanja, jeste da se svijet koji se istrauje
ne moe reproducirati ve mora biti predstavljen u nekom obliku narativne analize. Oblik te analize
uveliko zavisi od istraivaevog vienja konstrukcije znanja.

Sinektika
Sinektika je pristup rjeavanju problema koji stimulira procese miljenja kojih subjekat generalno nije
svjestan. Ovaj metod ima svoj centralni princip: Vjerujte stvarima koje su daleke, a udaljite se od stvari
kojima se vjeruje. Ovo, sa jedne strane, ohrabruje fundamentalni spoj problem-analiza, i, sa druge
strane, udaljavanje od originalnog problema kroz kreiranje analogija. Stoga je mogue da se pojave
nova i iznenaujua rjeenja. Sinektika je zahtjevnija nego brainstorming, jer ukljuuje mnogo koraka
to proces ini komplikovanijim i zahtijeva vie vremena i napora. Procedura za provoenje tehnike
sintetike je slijedea:

Analiza i definicija problema;

Spontana rjeenja;
Reformulacija problema;
Kreiranje direktnih analogija;
Line analogije (identifikacija);
Simboline analogije (kontradiktornosti);
Direktne analogije;
Analiza direktnih analogija;
Primjena na problem;
Razvijanje moguih rjeenja.

36
Q-metodologija
Q-metodologiju je osmislio 1935. godine britanski fiziar i psiholog William Stephenson i najee
se povezuje sa kvantitativnom analizom zbog toga to ukljuuje analizu faktora. Iako predstavlja
kvantitativno mjerenje subjektivnih podataka, Q metodologija kombinuje snage i kvalitativne i
kvantitativne tradicije istraivanja i obezbjeuje most izmeu ove dvije vrste istraivanja. Neke od
kvantitativnih prepreka za iru upotrebu Q-metodologije su odnedavno smanjene pojavom software
paketa koji su ranije sloene kalkulacije konvertovali u pritisak tastera. Jedan takav paket je QMethod.
Instrumentalna osnova Q-metodologije jeste Q-tip tehnika, koja ukljuuje rangirane setove izjava
od onih potvrdnih do onih oprenih. Obino se ove izjave uzimaju iz intervjua pa su iz tog razloga
utemeljene na konkretnom postojanju.

Etnografija
Etnografija je anr pisanja koji predstavlja promjenjive stepene kvalitativnih i kvantitativnih opisa
drutvenih fenomena zasnovanih na istraivanju na terenu. Etnografija prezentira rezultate holistikog
metoda istraivanja utemeljenog na ideji da osobine sistema ne mogu biti nuno tano shvaene
nezavisno jedna od druge. Obrasci koji se primjenjuju u etnografiji su:

Direktno promatranje ('iz prve ruke') svakodnevnog ponaanja;

Konverzacija sa razliitim nivoima formalnosti;
Rodoslovni metod;
Detaljan rad sa kljunim konsultantima o odreenim podrujima ivota zajednice;
'In-depth' intervjuisanje;
Otkrivanje lokalnih vjerovanja i percepcija;
Istraivanje orjentisano na problem;
Longitudinalno istraivanje;
Timsko istraivanje;
Studije sluaja.
Etnolozi ne koriste esto sve ove tehnike, a najee koritene tehnike su intervjui i promatranje
uesnika.

Procjena evaluabilnosti
Procjena evaluabilnosti je sistematski proces koji se koristi za odreivanje izvodljivosti evaluacije
programa. Ona takoer pomae da se odredi da li e provoenje evaluacije programa obezbijediti
korisne informacije koje e pomoi poboljanju upravljanja programom i njegove sveukupne izvedbe.
Procjena evaluabilnosti je alat koji se koristi da se odredi da li je program spreman za evaluaciju procesa
ili evaluaciju rezultata.

Provoenje procjene evaluabilnosti moe biti sloeno i zahtijevati razumijevanje politikog i

organizacionog konteksta u kojem se odvija program. Dalje u tekstu nalazi se opis koraka za procjenu
evaluabilnosti, ali to ne znai da je ovaj metod linearan, ve se neki koraci mogu ponoviti ili preskoiti.
Proces ukljuuje slijedee korake:

Odreivanje svrhe, obezbjeenje opredijeljenja i identificiranje lanova radne grupe;

Definiranje granica programa koji e biti prouavan;
Identificiranje i analiziranje dokumenata programa;
Razvijanje/razjanjavanje teorije programa.

37
Studija, eksperimenti i kvazi eksperimenti na terenu
Studija na terenu je metod prikupljanja podataka i povratnih informacija od korisnika odlaskom na
mjesto korisnika i tihim promatranjem funkcionisanja korisnika u njihovom vlastitom okruenju. Ovaj
metod se uglavnom fokusira na promatranju ponaanja korisnika ta oni rade, ne na ono ta oni kau.
On omoguava prikupljanje bogatijih kontekstualnih podataka od tipine grupe korisnika.

Eksperimenti na terenu primjenjuju nauni metod kako bi se intervencija ispitala eksperimentalno u

stvarnom svijetu, a ne u laboratoriji. Eksperimenti na terenu, kao i laboratorijski, sluajnim uzorkom
odabiraju subjekte u kontrolne grupe i uporeuju rezultate izmeu ovih grupa. Ekonomisti koriste
eksperimente na terenu da bi analizirali diskriminaciju, programe zdravstva, dobrotvorne fondove,
obrazovanje, kumuliranje informacija na tritima i mikrofinansijske programe. Glavna razlika izmeu
eksperimenata na terenu i eksperimenata u laboratoriji jeste da prilikom sprovoenja eksperimenta
na terenu postoji jako ogranien obim kontrole varijabli. Uzorkovanje i manipulacija sa nezavisnim
varijablama je vrlo teko u eksperimentima na terenu.

Kvazi eksperimenti na terenu predstavljaju eksperimentalni dizajn koji ne zadovoljava sve zahtjeve
potrebne za kontrolisanje uticaja stranih varijabli. Kvazi eksperimenti predstavljaju istraivanja koja
nemaju uzorkovano dodijeljene tretmane i grupe za poreenje. Umjesto poreenja izmeu uslova
sa tretiranjem i bez tretiranja, uslovi moraju uvijek biti napravljeni sa neekvivalentnim grupama ili
sa istim subjektima prije tretiranja. Ukoliko ne moete napraviti sluajni uzorak ljudi ili grupa za
uslove tretiranja, izgubiete mogunost da kontroliete ta se kome dogaa. Ipak, jo uvijek ete imati
mogunost da promatrate ta se kad dogaa i kome, tako da moete odluiti ta i kad da mjerite, te tako
da dizajnirate jedan ili nekoliko kvazi eksperimenata.

Ekonometrija
Ekonometrija literarno znai ekonomsko mjerenje. To je kombinacija matematike ekonomije, statistike,
ekonomske statistike i ekonomske teorije. Dvije glavne svrhe ekonometrije jesu da d empirijski sadraj
ekonomskoj teoriji i da podvrgne ekonomsku teoriju potencijalnim testiranjima netanosti. Na primjer,
ekonomska teorija moe imati hipotezu da kriva date potranje opada. Ekonometrija moe procijeniti
magnitudu i statistiki znaaj te relacije.

Najvaniji statistiki metod u ekonometriji jeste regresiona analiza. Regresioni metodi su bitni u
ekonometriji jer ekonometristi ne mogu koristiti kontrolisane eksperimente. Ekonometrijska analiza
se dijeli na analizu vremenskih serija i unakrsnu analizu. Analiza vremenskih serija ispituje varijable
tokom vremena (na primjer efekti rasta stanovnitva na BDP). Unakrsna analiza ispituje odnose
izmeu razliitih varijabli u istom vremenu (odnos izmeu prihoda pojedinaca i potronje za hranu).
Ekonometrijska analiza se moe klasificirati i na osnovu broja modeliranih odnosa. Metodi pojedinane
jednaine modeliraju jednu varijablu (zavisna varijabla) kao funkciju jedne ili vie eksplanatornih
varijabli. Metodi simultanih jednaina koriste varijante modela instrumentalnih varijabli kako bi
sainili procjene.

Analiza vremenskih serija

Analiza vremenskih serija je poredak taaka podataka koji se normalno mjeri u sukcesivnim vremenima,
odnosno u vremenskim intervalima. Analiza vremenskih serija sadri metode koje pokuavaju razumjeti
takve vremenske serije bilo da razumiju temeljnu teoriju taaka podataka (Odakle su dobijeni? Ko ih je
generirao?) ili da kreiraju predvianja. Predvianja vremenskih serija predstavljaju koritenje modela

38
da se predvide budui dogaaji zasnovani na dogaajima iz prolosti: predvianje taaka podataka prije
nego se oni izmjere. Modeli za podatke vremenskih serija mogu imati mnoge oblike. Tri najrairenija
su: autoregresivni modeli (AR), integrisani modeli (I) i modeli pokretnih prosjeka (MA).

Meta-analiza
U statistici meta-analiza kombinuje rezultate razliitih studija koje se bave istim pitanjem. Zbog toga
to se rezultati razliitih studija koje ispituju razliite nezavisne varijable mjere razliitim skalama,
zavisna varijabla u meta-analizi je neka standardizovana mjera veliine efekta (veliina efekta je mjera
jaine odnosa izmeu dvije varijable). Ovaj metod nije ogranien na situacije u kojima su jedna ili
vie varijabli definirane kao zavisne. Istraivai trebaju biti svjesni injenice da varijacije u emama
uzorkovanja mogu uvesti heterogenost u rezultat, to znai prisustvo vie od jednog sjecita u rjeenju.
Moderna meta-analiza ini vie od prostog kombinovanja efekata veliina seta studija. Ona moe ispitati
da li rezultati studija pokazuju vie varijacija nego se oekuje zbog uzorkovanja razliitih uesnika u
istraivanju.

2.4. Kritiko razmiljanje i javne politike

Svijet u kojem analitiari javnih politika prakticiraju je kompleksan. Analitiari moraju preispitivati i
evaluirati ogromnu koliinu raspoloivih kvantitativnih i kvalitativnih podataka, napraviti teke izbore
izmeu metoda i tehnika i udovoljiti brzim vremenskim preokretima. Ova praktina tekoa daje
posebnu vrijednost kritikom razmiljanju - odnosno, paljivoj analizi i evaluaciji razloga i dokaza
koritenih da se raspravlja o javnim politikama. Jedna metoda koja je na raspolaganju za ovu svrhu
jeste analiza policy argumenata. Analiza policy argumentacije dozvoljava kritiku sintezu informacija
relevantnih za javnu politiku i njihovih uloga u analizi javnih politika.

Struktura policy argumenata

Policy argumenti su glavno sredstvo za provoenje debata o javnim politikama. Kreatori javnih politika
preesto zaboravljaju da je javna politika sainjena od jezika. Bilo u pisanoj ili usmenoj formi argument
je centralni dio svih faza policy procesa. Proces i struktura policy argumentacije se moe predstaviti
kao est meupovezanih elemenata (slika 2-4.).

Osnovne karakteristike procesa argumentacije koji je prikazan na slici 2-4 su slijedee:

Policy-relevantna informacija. Policy-relevantna informacija (informacija relevantna za javnu

politiku) I je polazna taka policy argumentacije. Policy-relevantna informacija, kao to
smo vidjeli, je podijeljena na pet informativnih komponenti. Slika 2-4. pokazuje kako je policy-
relevantna informacija upotrijebljena za kreiranje tvrdnje o javnim politikama. Primjer policy-
relevantne informacije je slijedea izjava: Vodei strunjaci su zakljuili da postoji snana veza
izmeu javnih rashoda na politike zapoljavanja i socijalne sigurnosti nezaposlenih. Nije svaka
informacija relevantna za dato policy pitanje.
Policy tvrdnja. Policy tvrdnja C je zakljuak policy argumenta. Pomjeranje sa policy-relevantne
informacije na tvrdnju implicira prema tome. Policy tvrdnje mogu biti razliitih tipova. Neke su
normativne: Parlament bi trebao usvojiti Zakon o promociji zapoljavanja u Bosni i Hercegovini.

 Frank Fischer and John Forester: The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham, NC: Duke University Press,
1993.

39
 Neke su deskriptivne: Broj registriranih nezaposlenih e rasti narednih pet
godina. Normativne tvrdnje tipino zahtijevaju etiku ili vrijednosnu opravdanost.
Deskriptivne tvrdnje ukljuuju uzrone zakljuke koji ne govore ta bi trebalo biti uraeno; one ne
zahtijevaju etiku opravdanost.
Opravdanje. Opravdanje W tvrdnje odgovara na pitanje Zato?, sa razlogom, pretpostavkom
ili argumentom koji poinje sa budui da. Obezbjeenjem jednog ili vie razloga, pretpostavki ili
argumenata W pokuava opravdati pomjeranje sa I na C. Razliiti tipovi opravdanja odgovaraju
argumentima tipino kreiranim u razliitim disciplinama i profesijama. Na primjer, pravo
esto koristi uporeivanje sluajeva zajedno sa drugim opravdanjima kao to to radi i javna
administracija: Poto su dvije drave toliko sline, uspjena centralizacija politika zapoljavanja
u Hrvatskoj ima izgleda da se dobro pokae u Bosni i Hercegovini. Dizajneri javnih politika esto
koriste uzrona opravdanja jer opravdanje W obezbjeuje opravdanost za prihvatanje tvrdnje na
osnovu obezbjeenih informacija.

Slika 2-4. Struktura i proces policy argumentacije

J eli inform ac ija (I ) relev antna

z a dato polic y pitanje
DA

I Q C
P RE MA TO ME
NE

O z nac eni podatak ( Q) oz nac av a da T v rdnja ( C)

tv rdnja (C ) im a potv rdjuje da je
datu is tinitos t ili v jerov atnos t z ak ljuc ak is tinit

O S IM A K O
Z as to?
B UDUCI DA
T v rdnja ( C)

W R pos taje inform ac ija

(I ) u narednom
argum entu

O prav danje ( W) oprav dav a P obijanje (R ) oz nac av a da

pom jeranje s a inform ac ije pos ebni us lov i, iz uz ec i ili
( I) na tv rdnju ( C) k v alifik ac ije (W ), (B ) ili I( )
s m anjuju v jerov atnos t
tv rdnje ( C)
Z as to?
Z AT O

B
P otpora ( B) oprav dav a
oprav danje ( W)

Napomena: Za oznake koritena prva slova engleskih rijei.

Potpora. Potpora B opravdanju takoer odgovara na pitanje Zato? ali vie generalnim
razlogom, pretpostavkom ili argumentom koji poinju sa zato. Upravo kako opravdanje W
opravdava pomjeranje sa informacije I na tvrdnju C, tako potpora B opravdava opravdanje W
kad je njegova vjerovatnost dovedena u pitanje. lanovi razliitih disciplina i profesija kao i drugi

40
 policy stakeholderi koriste karakteristino razliite vrste potpora. Potpore mogu imati razliite
oblike, ukljuujui naune zakone, molbe strunjaka vlastima ili etike i moralne principe. esto
je potpora za ovakvo i slina opravdanja koja ukljuuju upotrebu prisile neformalna izjava zakona
smanjene korisnosti: to su vei trokovi alternative manje je izgleda da e ona biti izvrena.

Dinamika argumentacije, javne diskurzije i debate

Analiza informacija, tvrdnji, opravdanja i potpora proizvodi sutinski statiku analizu. Uzimanje u
obzir dva dodatna elementa ini ovaj okvir dinaminim.

Pobijanje. Pobijanje R je razlog, pretpostavka ili argument izneen od strane nekog drugog
stakeholdera da bi se osporila informacija I, opravdanje W ili potpora B originalnog argumenta.
Pobijanje odgovara na osim ako upuujui na posebne uslove, izuzetke ili kvalifikacije koje
umanjuju vjerovatnost originalne tvrdnje. Svi policy argumenti imaju pobijanja zato jer dizajniranje
javnih politika ukljuuje pogaanje, pregovaranje i natjecanje izmeu protivnika i predlagaa javne
politike. Analitiari koji posveuju panju pobijanjima imaju vie izgleda da zauzmu kritiki stav
spram policy pitanja identifikujui slabe ili skrivene pretpostavke, predviajui nenamjeravane
posljedice i dovodei u pitanje predviene ciljeve, koji slue kao sistematsko sredstvo za kritikovanje
njihovih vlastitih pretpostavki i argumenata.
Oznani podatak. Oznani podatak Q izraava snagu argumenta navoenjem okolnosti u kojima
je tvrdnja C istinita ili vjerovatna. Iako socijalni naunici mogu izraziti oznane podatke u jeziku
formalne vjerovatnoe (p=0.01 ili t=2.74), uobiajeni jezik je normalni modul diskurzije (vjerovatno,
obino, izuzimajui nepredvidive okolnosti). Policy tvrdnje date od strane izabranih slubenika
su tipino predstavljene kao da su bezuslovno istinite: Reforma sistema promocije zapoljavanja e
iz sistema odstraniti one osobe koje su zaposlene u sivoj ekonomiji, a poveae podrku stvarnim
nezaposlenim da pronau odgovarajue zaposlenje u formalnoj ekonomiji. Osnovno je tokom
procesa policy argumentacije i debate da dizajneri javnih politika i drugi stakeholderi ukljuujui
analitiare javnih politika usklade i ak napuste prethodno nekvalifikovane ili slabo kvalifikovane
argumente. Ovaj proces promjene, kad se on pojavi, je motiviran razmatranjem pobijanja datih od
strane onih koji imaju stvarni lini, profesionalni i moralni ulog u javnim politikama.

Proces argumentacije je dinamian, ne samo zbog toga to poetni argumenti i njihovi oznani podaci
mogu nainiti i ine promjenu u odgovorima na pobijanja od strane drugih stakeholdera, ve i zato to
zakljuci jednog argumenta mogu sluiti kao informacija u narednim argumentima kreirajui lance ili
stabla argumenata.

Viestruke perspektive problema i potencijalnih rjeenja se nalaze u opravdanjima, potporama i

pobijanjima razliitih stakeholdera. Uobiajen efekat ovih viestrukih perspektiva jeste da ista policy-
relevantna informacija bude protumaena na izrazito razliite naine. Na primjer, informacija o malom
smanjenju stope kriminala u urbanim podrujima ima izgleda da bude ignorisana od strane urbane
sirotinje, prihvaena sa skepticizmom od strane vlasnika glavnih gradskih biznisa, odbijena od strane
kriminologa koji varijacije stope kriminala na gore ili na dolje pripisuju nezaposlenosti, plaama i
beskunitvu, pozdravljena kao brilijantno dostignue od strane izabranih slubenika. Policy analitiari
kritikim ispitivanjem tako oprenih argumenata mogu otkriti i kritiki preispitati razloge i dokaze koji
bi, u suprotnom, proli nezapaeni. Policy analitiari mogu takoer ispitati svoje vlastite pretpostavke
preispitivanjem kvalifikacija, izuzetaka i posebnih okolnosti koje utiu na njihove vlastite zakljuke i
preporuke.

41
2.5. Strukturiranje policy problema

Mnogi ljudi vjeruju da su policy problemi objektivni uslovi ije postojanje moe biti uspostavljeno
jednostavno odreivanjem ta su injenice u datom sluaju. Ovom naivnom pristupu poimanju
policy problema nedostaje prepoznavanje da su iste injenice na primjer, vladine statistike koje
pokazuju nezaposlenost, deficit i siromatvo u porastu te da su one esto prikazane razliito od
strane razliitih policy stakeholdera. Otuda, iste policy-relevantne informacije mogu i esto rezultiraju
oprenim definicijama i objanjenjima problema. Ovo nije u velikoj mjeri zbog toga to su injenice
nekonzistentne ve zbog toga to analitiari javnih politika, dizajneri javnih politika i drugi stakeholderi
imaju konkurentske pretpostavke o ljudskoj prirodi, vladi i mogunostima za socijalnu promjenu
putem javne akcije. Policy problemi su djelimino u oku posmatraa.

Priroda policy problema

Policy problemi su nerealizovane potrebe, vrijednosti ili mogunosti za poboljanje koje se mogu
ostvariti djelovanjem javne administracije ili kroz neki drugi oblik javne akcije.10 Informacije o prirodi,
obimu i ozbiljnosti problema se proizvode primjenom policy-analitike procedure strukturiranja
problema. Strukturiranje problema koje je kontinualno ponavljajua faza policy zahtjeva u kojoj
analitiari istrauju meu konkurentskim formulacijama problema razliitih stakeholdera, predstavlja
bez sumnje najvaniju aktivnost koju obavljaju analitiari javnih politika. Strukturiranje problema je
centralni sistem za voenje ili upravljanje mehanizmom koji utie na uspjenost svih narednih faza
analize javnih politika. Razlog zbog kojeg je strukturiranje problema toliko vano jeste to to analitiari
javnih politika ee ne uspiju zbog toga to rjeavaju pogrean problem nego to pronalaze pogreno
rjeenje za pravi problem.

Analiza javnih politika se esto opisuje kao metodologija za rjeavanje problema. Iako je ovo djelimino
tano i analitiari uspijevaju da pronau rjeenja za javne probleme imid analize javne politike kao
metodologije za rjeavanje problema moe voditi u pogrenom smjeru. Imid usmjerenosti na rjeavanje
problema pogreno sugerie da analitiari mogu uspjeno identifikovati, evaluirati i preporuiti rjeenja
za problem bez znaajnog vremena i napora uloenog ranije na formulisanje tog problema. Zapravo,
analiza javnih politika je dinamian, vierazinski proces u kojem metode strukturiranja problema
imaju prioritet nad metodama rjeavanja problema.

Slika 2-5. pokazuje da metode strukturiranja problema imaju prednost i prioritet u odnosu na metode
rjeavanja problema u analizi javnih politika.11 Metode na jednom nivou nisu odgovarajue i efektivne
na narednom zbog toga to su pitanja razliita na razliitim nivoima. Na primjer, pitanja sa nieg nivoa o
neto dobiti alternativnih rjeenja za podsticanje nezaposlenosti ve pretpostavljaju da je nezaposlenost
problem. Na narednom viem nivou pitanja na koja se mora dati odgovor ukljuuju obim i ozbiljnost
problema nezaposlenosti, uzroke koji doprinose nezaposlenosti i potencijalna rjeenja za njegovo
smanjenje ili eliminaciju.

10 Za vie informacija o definiciji policy problema vidjeti u: David Dery: Problem Definition in Policy Analysis. Lawrence: University
Press of Kansas, 1984.
11 Prema: William N. Dunn: Methods of the Second Type: Coping with the Wilderness of Conventional Policy Analysis. Policy
Studies Review 7, no 4, 1988.

42
Slika 2-5. Strukturiranje problema u analizi javnih politika

O pa zan je P R O B L E MS K A
p rob lem a S ITU A CIJA

St ruktu riran je
p rob lem a

R a zrje sava nje PPRRO

O BBLLE
E MI
M N e rje sava nje
p rob lem a JAV NE P O LI TIK E p rob lem a

NE P RAV I
P RO B L E M ?

DA

Rjesa va nje
p rob lem a

P RP O LB IC
L EYMI Po n ovn o
JAVRJE
NE SPEONLIJE TIK E rje sava nje p rob le m a

DA P RAV O NE
RJE S E N JE

Ukratko, vano je prepoznati razlike meu procesima koji se odnose na problem predstavljen na slici
2-5:

Opaanje problema nasuprot strukturiranju problema. Proces analize javne politike ne poinje
sa jasno artikulisanim problemima ve sa opaanjem rairenih zabrinutosti i poetnih znakova
pritiska. Ove rairene zabrinutosti i poetni znakovi pritiska nisu problemi ve problemske situacije
koje opaaju analitiari javnih politika, dizajneri javnih politika i graani stakeholderi. Policy
problemi su proizvodi osmiljenog djelovanja na okolinu. Oni su elementi problemskih situacija
koji su izvueni iz ovih situacija putem analize.
Strukturiranje problema nasuprot rjeavanja problema. Analiza javnih politika je vierazinski
(multi-level) proces koji ukljuuje metode vieg reda za strukturiranje problema kao i metode nieg
reda za rjeavanje problema. Ove metode vieg reda i pitanja na koja ona odgovaraju su neto
to neki nazivaju policy dizajnom ili naukom o dizajniranju. Metode vieg reda za strukturiranje
problema su metametode to znai, da su one metode koje su o i dolaze prije metoda nieg reda
za rjeavanje problema. Kada analitiari koriste metode nieg reda za rjeavanje sloenih problema
izlau se riziku da uine ono to teoretiari analize javnih politika nazivaju grekama tree vrste:
rjeavanje pogrenog problema.
Rjeavanje problema nasuprot nerjeavanju problema i razrjeavanju problema. Termini rjeavanje
problema, nerjeavanje problema i razrjeavanje problema se odnose na tri tipa procesa za
ispravljanje pogreaka. Iako ova tri termina imaju isti korijen (solvere rijeiti, razrijeiti) procesi
za ispravljanje pogreaka na koji se oni odnose se pojavljuju na razliitim nivoima (slika 2-5.).
Rjeavanje problema ukljuuje ponovno analiziranje ispravno strukturiranog problema kako bi se
smanjile kalibracijske pogreke, na primjer, smanjivanje vjerovatnosti pogreaka tipa I i tipa II u

43
testiranju nulte hipoteze da javna politika nema uticaja na odreeni policy ishod. Nasuprot tome,
nerjeavanje problema ukljuuje odustajanje od rjeenja zasnovanog na pogrenoj formulaciji
problema i povratak na strukturiranje problema kako bi se pokuao formulisati pravi problem.
Razrjeavanje problema, sa druge strane, ukljuuje odustajanje od nepravilno formulisanog
problema i povratak na strukturiranje problema prije nego se uloe bilo kakvi napori na njegovom
rjeavanju.

Karkateristike problema
Ovi primjeri bi nas trebali uiniti opreznim u vezi sa potcjenjivanjem policy problema jer su
svakodnevno razumijevanje i zdrav razum slabe vodilje kad imamo posla sa stvarima koje su
sloene poput policy problema. Ustvari, ova diskusija nam pomae da ukaemo na nekoliko bitnih
karakteristika policy problema:

Meuovisnost policy problema. Policy problemi u jednoj oblasti (npr. na tritu rada) esto
utiu na policy probleme u drugim oblastima (npr. zdravstvo i penzioni sistem). U stvarnosti
policy problemi nisu nezavisni subjekti; oni su dijelovi itavih sistema problema najbolje
opisani kao neredi, to znai, sistemi vanjskih uslova koji proizvode nezadovoljstvo meu
razliitim segmentima zajednice. Sistemi problema (neredi) su teki ili nemogui za rjeavanje
koritenjem analitikog pristupa pristupa koji ralanjuje probleme na njihove sastavne
elemente ili dijelove poto se samo rijetko problemi mogu definisati i rijeiti nezavisno jedan
od drugoga. Ponekad je lake rijeiti deset blokirajuih problema istovremeno nego jedan sam.
Sistemi meuovisnih problema zahtijevaju holistiki pristup, to znai, pristup koji posmatra
probleme kao neodvojive i nemjerljive odvojeno, osim u itavom sistemu iji su oni dijelovi.
Subjektivnost policy problema. Vanjski uslovi koji poveavaju probleme su selektivno definisani,
svrstani, objanjeni i evaluirani. Iako postoji miljenje po kojem su problemi objektivni na
primjer, nezaposlenost se moe definisati u terminima odnosa broja zaposlenih u odnosu na
ukupno stanovnitvo u dobi od 15 do 65 godina isti podaci se tipino interpretiraju na
znaajno razliite naine. Policy problemi su proizvodi osmiljenog djelovanja na okolinu; oni
su elementi problemskih situacija koji su izvueni iz ovih situacija putem analize. Stoga, ono to
mi doivljavamo su problemske situacije, a ne problemi koji su, poput atoma elije, konceptualne
grae. U analizi javne politike posebno je znaajno ne pobrkati problemske situacije sa policy
problemima, jer su ovi drugi mentalni artefakti koji se dogaaju transformacijom iskustva
putem ljudskog prosuivanja.
Neprirodnost policy problema. Policy problemi su mogui jedino kada ljudska bia donose
procjene o poeljnosti promjena nekih problemskih situacija. Policy problemi su proizvodi
subjektivnih ljudskih prosuivanja; policy problemi takoer dolaze da budu prihvaeni
kao legitimne definicije objektivnih socijalnih uslova; policy problemi su stoga socijalno
konstruirani, odravani i izmijenjeni. Problemi ne postoje osim u pojedincima i grupama
koji ih definiu, to znai da ne postoje prirodna stanja drutva koja u sebi i od samih sebe
konstituiu policy probleme.
Dinamika policy problema. Postoji isto toliko razliitih rjeenja za dati problem koliko i
definicija tog problema. Problemi i rjeenja su u konstantnom toku i upravo zbog toga policy
problemi nikada ne ostaju rijeeni.

44
Strukturiranje problema u analizi javnih politika
Zahtjevi za rjeavanje loe strukturiranih problema nisu isti kao i oni za rjeavanje dobro strukturiranih
problema. Dok dobro strukturirani problemi doputaju analitiarima da koriste konvencionalne metode,
loe strukturirani problemi zahtijevaju da analitiar uzme aktivno uee u definisanju samog problema.
Pri aktivnom definisanju prirode problema analitiari ne smiju samo nametati dio sebe problemskoj
situaciji ve moraju i primjenjivati kreativno prosuivanje i uvid. To znai da je analiza javnih politika
primjereno posveena kako strukturiranju problema tako i rjeavanju problema. Zapravo, rjeavanje
problema je samo jedan dio rada analize javnih politika:

Imid rjeavanja problema dri da rad na javnoj politici zapoinje sa artikulisanim

i samo-evidentnim problemima. Navodno, javna politika zapoinje kad se pojave
prepoznatljivi problemi, problemi o kojima se mogu hipotezirati mogui smjerovi djelovanja
i u odnosu na koje se mogu artikulisati ciljevi ... Ono to se pojavljuje nisu jasni problemi
ve rairene zabrinutosti. Grupe koje vre politiki pritisak postaju neobino aktivne ili
njihove aktivnosti postaju rjeitije; formalni i neformalni socijalni indikatori daju znakove
nepovoljnih trendova ili trendova koji se mogu interpretirati kao nepovoljni. Znai, postoje
signali problema, ali niko jo ne zna ta je problem... Drugim rijeima, situacija je takva
da je sam problem problematian. Analiza javnih politika sadri procese za pronalaenje
i konstruisanje problema; ona ukljuuje postavljanje problema (strukturiranje) kako bi se
interpretirali poetni znakovi nereda u sistemu.12

Kriteriji za odreivanje uspjenosti strukturiranja problema su razliiti od onih koji se koriste za procjenu
uspjenosti rjeavanja problema. Uspjeno rjeavanje problema zahtijeva da analitiari dobiju ispravna
tehnika rjeenja za jasno formulisane probleme. Nasuprot tome, uspjeno strukturiranje problema
zahtijeva da analitiari dobiju kreativna rjeenja za nejasne i loe definisane probleme. Zapravo, kriteriji
za procjenjivanje kreativnosti uopte su takoe primjenjivi i na kreativnost u strukturiranju problema.
Strukturiranje problema je kreativno do one mjere do koje su jedan ili vie slijedeih uslova zadovoljeni:
(1) proizvod analize je dovoljno nov da veina ljudi ne moe ili nee stii do istog rjeenja; (2) proces
analize je dovoljno nekonvencionalan da ukljuuje modifikaciju ili odbijanje prethodno prihvaenih
ideja; (3) proces analize zahtijeva dovoljno visoku motivaciju i istrajnost da se analiza odvija sa visokim
intenzitetom ili tokom dugih vremenskih perioda; (4) proizvod analize se smatra vrijednim od strane
analitiara, dizajnera javnih politika i drugih stakeholdera jer obezbjeuje odgovarajue rjeenje za
problem; i (5) problem postavljen u poetku je toliko nejasan, neodreen i loe strukturiran tako da je
dio zadatka formulisanje samog problema.

Kako smo vidjeli na slici 2-5. strukturiranje problema ima prioritet nad rjeavanjem problema u analizi
javnih politika. Strukturiranje problema u okviru analize javne politike se moe posmatrati kao proces
sa etiri meuovisne faze: traenje problema, definisanje problema, specifikacija problema i raspoznavanje
problema, kao to je i prikazano na slici 2-6.

Preduslov strukturiranja problema jeste prepoznavanje postojanja problemske situacije. Prilikom

pomjeranja od problemske situacije analitiar je angaovan na traenju problema. U ovoj fazi cilj nije
otkriti jedan problem ve otkriti mnoge reprezentacije problema razliitih stakeholdera. U praksi se
analitiari normalno suoavaju sa velikom, zamrenom mreom konkurentskih formulacija problema
koje su dinamine, socijalno konstruisane i rasporeene kroz itav proces dizajniranja javne politike.

12 Martin Rein and Sheldon H. White: Policy Research: Belif and Doubt. Policy Analysis 3, no. 2, 1977.

45
U praksi analitiari su suoeni sa metaproblemom problemom problem koji je loe strukturiran
jer reprezentacije problema koje dre razliiti stakeholderi izgledaju nekontrolisano velike. Centralni
zadatak jeste strukturirati metaproblem, to jeste, problem drugog reda koji se moe definisati kao klasa
svih problema prvog reda koji su njegovi lanovi. Ukoliko ova dva nivoa nisu jasno razluena, rizik
kojem su analitiari izloeni jeste da mogu formulisati pogrean problem brkanjem lana i klase.

Slika 2-6. Faze strukturiranja problema

ME TA P R O B L E M

Traze n je De finisa nje

p rob lem a p rob lem a

P R O B L E MS K A S A M O S TA L N I
S ITU A CIJA P RO B LE M

Raspoznavanje S pe cif ika cija

problema p rob lem a

F O RM A L NI
P RO B LE M

Pri pomjeranju sa metaproblema na samostalni problem, analitiar nastoji definisati problem u

njegovim najosnovnijim i najoptijim terminima. Na primjer, analitiar moe odluiti da li je problem
iz ekonomije, sociologije ili politikih nauka. Ako je samostalni problem konceptiran kao ekonomski,
analitiar e ga tretirati u terminima faktora koji se odnose na proizvodnju i distribuciju dobara i usluga
na primjer, stopa nezaposlenosti kao determinanta trokova i koristi javnih programa. Alternativno,
ako se problem vidi kao politiki ili socioloki, analitiar e mu pristupiti u terminima distribucije moi
i uticaja meu konkurentskim interesnim grupama, elitama i drugim drutvenim slojevima. Izbor
konceptualnog okvira rada je esto slian izboru vjerovanja, ideologije ili popularnog mita i on ukazuje
na privrenost odreenom vienju stvarnosti.

Za ilustraciju vanosti vjerovanja, ideologija i popularnih mitova u koncipiranju samostalnog problema

razmotriemo razliite naine definisanja problema siromatva. Siromatvo se moe definisati kao
posljedica nesrea ili neizbjenih stanja drutva, kao posljedica djelovanja zlih osoba ili posljedica
nedostataka samih siromanih. Ove definicije siromatva sadre elemente vjerovanja, mita ili ideologije
u onoj mjeri u kojoj svaka od njih ukljuuje selektivnu percepciju elemenata problemske situacije.
Vjerovanja, ideologije i mitovi su djelimino tani i djelimino pogreni, to znai da su istovremeno
i korisni i opasni. U ovom primjeru pripisivanje siromatva historijskim nesreama ili neizbjenim
stanjima predstavlja naturalistiku perspektivu socijalnih problema koja iskrivljuje stvarnost tvrdei

46
da su pitanja o distribuciji bogatstva beznaajna, ali ovaj isti mit moe uiniti analitiare osjetljivim
na relativnu prirodu definicija siromatva naglaavajui injenicu da nijedno poznato drutvo nije
u potpunosti rijeilo problem. Slino tome, pripisivanje siromatva zlim ili moralno iskvarenim
tajkunima iskrivljuje njihove stvarne motivacije. Ipak ova ista moralistika perspektiva koja objanjava
siromatvo u terminima pretpostavljenih moralnih slabosti takoer usmjerava panju na naine na
koje privatno vlasnitvo promovie gubitak, eksploataciju i drutvenu neodgovornost. Konano,
pripisivanje siromatva nedostacima samih siromanih rezultira ne samo u okrivljivanju rtve, a ne
odgovornih drutvenih snaga, ve i naglaava injenicu da su neke siromane osobe izabrale da ive
u uslovima koje ostatak drutva definie kao siromatvo. Ova perspektiva okruenja koja pripisuje
siromatvo i druge socijalne probleme karakteristikama neposrednog okruenja rtava esto rezultira
u samo-kontradiktornom tipu humanitarizma poznatom kao okrivljivanje rtve. To je sjajna ideologija
za opravdanje loeg oblika drutvene akcije dizajnirane za promjenu ne drutva kako bi se moglo
oekivati ve promjenu rtava drutva.

Jednom kad je samostalni problem definisan, mogue je konstruisati detaljniji i specifiniji formalni
problem. Proces pomjeranja sa samostalnog na formalni problem se obavlja kroz specifikaciju problema,
koja tipino ukljuuje razvijanje formalnog matematikog prikaza (modela) samostalnog problema.
U tom momentu mogu se pojaviti potekoe poto odnos izmeu loe strukturiranog samostalnog
problema i formalnog prikaza tog problema moe biti slab. Veina metoda za specificiranje problema
u formalnim matematikim terminima nisu odgovarajue za sve loe strukturirane probleme, gdje je
glavni zadatak ne da se dobije tano matematiko rjeenje ve da se definie priroda samog problema.

Greke treeg tipa (EIII)

Kljuno pitanje strukturiranja problema jeste kako samostalni i formalni problemi zapravo odgovaraju
originalnoj problemskoj situaciji. Ako veina problemskih situacija sadri itave sisteme problema
(nerede), onda je centralni zahtjev analize javnih politika zapravo formulacija samostalnih i formalnih
problema koji adekvatno predstavljaju tu kompleksnost. Stepen u kojem data problemska situacija
odgovara samostalnom problemu se odreuje u fazi definisanja problema. U ovoj fazi, analitiar
usporeuje karakteristike problemske situacije i samostalnog problema koji je esto zasnovan na
implicitnim pretpostavkama ili uvjerenjima o ljudskoj prirodi, vremenu i mogunostima za socijalnu
promjenu putem vladine akcije. Jednako vaan je, meutim, i stepen u kojem problemska situacija
odgovara formalnom problemu koji je esto specificiran u obliku matematike formule ili seta
jednaina.

Na prvoj instanci (traenje problema) analitiari koji se ne angauju na traenju ili prerano prestanu
sa traenjem rizikuju da izaberu pogrene granice metaproblema. Bitni aspekti metaproblema na
primjer formulacija problema od strane onih koji su ili e biti zahvaeni implementacijom javne
politike mogu jednostavno biti izostavljeni van granica metaproblema. Na drugoj instanci (definisanje
problema) analitiari rizikuju da izaberu pogreno vjerovanje, ideologiju ili mit za konceptiranje
problemske situacije kada su trebali izabrati pravo. U treem sluaju (specifikacija problema) glavni
rizik je mogunost da se izabere pogrean formalni prikaz (model) samostalnog problema. U svakom
sluaju, analitiari mogu poiniti greke treeg tipa (EIII). Greke tipa III je opisao teoretiar odluka
Howard Raiffa u slijedeim terminima:

Jedna od najpopularnijih paradigmi u ... matematici opisuje sluaj u kojem istraiva

moe ili da prihvati ili da odbije tzv. nultu hipotezu. Na prvim asovima statistike studenti

47
 ue da moraju konstantno balansirati izmeu injenja greaka prve vrste (odbijanje nulte
hipoteze kad je ona ispravna) i injenja greaka druge vrste (prihvatanje nulte hipoteze
kad je ona netana)... svi praktiari esto ine greke tree vrste: rjeavanje pogrenog
problema.13

Proces strukturiranja problema pokree brojna pitanja koja su centralna za metodologiju analize javne
politike i nauke uopte. Svaka faza strukturiranja problema zahtijeva razliite vrste metodolokih vjetina
i podrazumijeva razliite standarde racionalnosti. Na primjer, vrste vjetina koje najbolje odgovaraju
za otkrivanje metaproblema su opaake, a za definisanje samostalnog problema su konceptualne.
Matematiki i statistiki subjekti (ekonomija, operativno istraivanje, analiza sistema) su primarno
relevantne za specificiranje formalnih problema. Strukturiranje problema takoe pokree pitanja o
razliitim znaenjima racionalnosti jer racionalnost nije jednostavno stvar iznalaenja adekvatnog
formalnog prikaza problemske situacije. Ovo je standardna tehnika definicija racionalnosti koja
je dobila kritike za svoju formalnu prepojednostavljenost sloenih procesa. Racionalnost moe biti
definisana na fundamentalnijim nivoima gdje nesvjesni ili nekritini izbori vjerovanja, ideologije ili
mita mogu ozbiljno iskriviti koncepciju samostalnog problema i njegovih moguih rjeenja. U tom
sluaju, analiza javnih politika moe biti ideologija pod maskom. Konano, traenje metaproblema je
zasnovano na procesu ispitivanja i odgovaranja koji se najbolje moe opisati kao erotetika racionalnost,
o emu je ve govoreno u prethodnom poglavlju.

13 Howard Raiffa: Decision Analysis. Reading, MA: Addison-Wesley, 1968.

48
 TREE POGLAVLJE

U e s n i c i u p r o c e s u k r e i r a nj a j a v n i h
politika

Miljenje da su politiari jedine osobe koje kreiraju javne politike je pogreno. Drutva u kojima samo
dravne institucije i politiari na vlasti mogu uestvovati u procesu kreiranja javnih politika nazivamo
totalitarnim. Suprotno njima, drutva koja podstiu sve svoje lanove da se ukljue u proces kreiranja
javnih politika nazivamo demokratskim. U zavisnosti od toga kolika je politika mo dravnih
institucija i politiara izabranih na izborima da odluuju o donoenju, promjeni ili ukidanju javnih
politika moemo odreene drave klasificirati na drave u kojoj vladaju totalitarni reimi, drave koje
izgrauju stabilne demokratske institucije i drave sa stabilnim demokratskim institucijama. U prvu
grupu spadaju drave u kojima je uloga javnosti, civilnog drutva, interesnih skupina u procesu kreiranja
javnih politika zabranjena, dok je u drugoj grupi njihova uloga marginalizirana. U treoj grupi drava,
uloga javnosti, civilnog drutva i interesnih skupina je kljuna i bez obzira na politiku mo dravnih
institucija i izabranih politiara najvei broj kljunih vladinih politika se donosi uz saglasnost ili na
prijedlog uesnika u procesu kreiranja javnih politika koji ne dolaze iz vladinog sektora.

U demokratskim drutvima svaki lan drutva ima pravo suditi o javnim politikama i direktno
uestvovati u njihovom kreiranju. Kako bi se klasificirao teoretski neogranien broj uesnika u procesu
kreiranja javnih politika, sve uesnike u ovom procesu klasificiramo na dvije osnovne grupe zvanine
i nezvanine uesnike u procesu kreiranja javnih politika. Zvanini uesnici su ukljueni u proces javne
politike na temelju njihovih zakonskih ili ustavnih odgovornosti i oni imaju mo da kreiraju i sprovode
javne politike. Zakonodavne, izvrne i sudske institucije su prave zvanine institucije. Nezvanini akteri
ukljuuju one koji imaju ulogu u procesu javnih politika bez eksplicitne zakonske ovlasti (ili dunosti).
Oni uestvuju u procesu javnih politika pored uobiajenog prava uea u demokratiji. Znai, interesne
grupe su ukljuene u politiku ne zbog toga to je to dozvoljeno zakonom per se, ve zbog toga to su
one jedan efektivan nain za mnoge ljude da grupno izraze svoje elje za javnom politikom. Mediji su
izuzetno vaan uesnik u procesu kreiranja javnih politika zbog njihove implicitne uloge pruaoca
politikih informacija i monitoringa vlade ali mediji nemaju formalnu (zvaninu), garantovanu ulogu
u procesu kreiranja javnih politika. U ovom poglavlju predstaviemo najznaajnije uesnike u procesu
kreiranja javnih poltika.

3.1. Zvanini uesnici u procesu kreiranja javnih politika i njihove uloge

Uesnici u zakonodavnim institucijama

Listu zvaninih uesnika u procesu kreiranja javnih politika emo zapoeti sa zakonodavnim
institucijama, jer se ona smatraju najaktivnijom i moda najvanijom institucijom u procesu kreiranja
javnih politka. U Bosni i Hercegovini imamo 14 razliitih zakonodavnih institucija i to jednu na nivou
BiH, dvije na nivou entiteta, deset na nivou kantona u Federaciji BiH i jednu na nivou Brko Distrikta.
Zakonodavne institucije su predmet znaajnog istraivanja, a posebno u oblasti razumijevanja kako
zakonodavstvo radi te zato radi ono to radi. Sam naziv ovih institucija upuuje na izradu zakona i
smatra se da je to primarna funkcija zakonodavnih institucija.

1 Thomas A. Birkland: An Introduction to the Policy Process. M.E. Sharpe, Inc: New York, 2001.

49
Meutim, parlamentarci kao pripadnici zakonodavnih tijela ne rade samo na donoenju zakona. Oni
pored donoenja zakona rade i na prikupljanju informacija odnosno identifikaciji problema za koje
smatraju da trebaju biti predmet javne politike, te rade na prikupljanju politike podrke od biraa kako
bi zadrali svoju poziciju kao lanova zakonodavnih institucija. Da bi se bolje razumjelo ta zapravo
zakonodavna vlast radi potrebno je razumjeti prirodu lanova datog zakonodavnog tijela i prirodu
same zakonodavne institucije. Motivacija lanova izgleda vrlo jednostavno: biti ponovo izabran. Ovaj
njihov cilj je obino sadran u ostvarivanju drugih ciljeva od kojih zavisi njihov reizbor, a to je upravo
njihova uspjenost u kreiranju efikasnih javnih politika.

Uesnici u institucijama izvrne vlasti

U izvrne institucije ubrajamo izvrnu vlast koju u Bosni i Hercegovini sainjava Predsjednitvo, Vlade
i ministarstva unutar vlada (izabrani zvaninici i birokratija) i vladine agencije. Njemaki sociolog Max
Weber je dao jednu iru definiciju upotrebe termina birokratija u socijalnim naukama. On je ovaj termin
koristio da opie velike organizacije bilo javne bilo privatne, koje upravljaju vladinim programima koji
su sastavni dio modernog ekonomskog i socijalnog ivota. Weber vjeruje da je birokratija jedna vana
inovacija modernog doba; zapravo, dostignua postignuta u posljednjih 100 ili vie godina vjerovatno
ne bi bila mogua bez birokratskih organizacija. Mnogi ljudi koriste termine birokratija i birokrati u
negativnom smislu. Meutim, Weber nije koristio ove termine u negativnom smislu. On ih je koristio
da bi opisao odreenu vrstu organizacija i da bi pomogao u razumijevanju karakteristika birokratije
koje ukljuuju slijedee:

Utvrena i zvanina pravna podruja to znai raspodjela rada zasnovana na pravilima i mo da

se izdaju nareenja;
vrsto utvren sistem hijerarhije to znai da postoji nadzor viih nad niim uredima;
Upravljanje modernim uredom se zasniva na pisanim dokumentima to znai da birokratija ima
pisani trag svojih odluka to omoguava bolji uvid u ono to je uraeno i zato je uraeno;
Struna obuka osoblja ovo se da primijetiti u oblastima kao to su pravo, raunovodstvo i javna
administracija gdje se za mnoga radna mjesta zahtijevaju vii stepeni obrazovanja kako formalnog
tako i neformalnog;
Puni radni kapacitet slubenika to znai da je moderna birokratija posao sa punim radnim
vremenom za razliku od 'usputnih' poslova kakvi su bili prije uspostavljanja modernih oblika
organizacije.

Jedna od najveih pritubi o birokratskoj vladi jeste njezina veliina. Meutim, treba imati na umu
da veliina birokratije vlade, njezina sloenost i rast potronje odraavaju, umnogome, veliinu i
kompleksnost drutva i ekonomije kao i zahtjeve koje interesne grupe i graani stavljaju pred vladu
i socijalne institucije. Drugim rijeima, vlada je velika zbog toga to mnogo nas eli da nam vlada
obezbijedi razliite usluge ili prava.

Sa druge strane, vladine agencije pruaju usluge koje su neekonomine za privatni sektor, ili obavljaju
zadatke koje mi zahtijevamo od vlade, ali smo izabrali da ne traimo od privatnog sektora da nam ih
ispuni. Znai, openito one rade za javno dobro. Javna dobra su ona dobra za koja ekonomisti kau
da su nedjeljiva i ne-ekskluzivna. Nedjeljivost znai da se dobro ne moe podijeliti javnosti i pustiti
svakom graaninu da ga koristi onako kako mu se svia, ve se dobra pruaju svima kolektivno. Ne-
ekskluzivnost znai da samo zato to graanin koristi usluge vatrogasne slube, zdravstvenu zatitu,
puteve, pomo pri zapoljavanju, to ne znai da je taj graanin jedini koji te usluge moe koristiti.

50
Suprotno od javnog dobra, privatna dobra su djeljiva i ekskluzivna: firma moe proizvesti odreen
broj sportskih automobila i kad ljudi koji to ele, kupe sve te automobile, nee ostati nijedan za druge
(ekskluzivnost) i oni koji su ih kupili uivaju u njima sami bez da se neka korist obezbijedi i drugima
(djeljivost). Znai, vladine agencije pruaju javna dobra i usluge rjeavajui probleme koji rezultiraju
kad se usluge obezbjeuju za sve, ali kad nisu svi izabrali da to plate. Zamislite sistem u kojem bi putevi,
nacionalna odbrana, policija, vatrogasna sluba, javno zdravstvo bili obezbjeivani putem privatnih
kompanija i da se od svih nas zatrai da damo neto novca za ove usluge. Mnogi od nas bi izabrali da
ignoriu ovakva plaanja jer bismo smatrali da e drugi ljudi dati svoj doprinos i da e to biti dovoljno.
Iz tog razloga vlada, putem svojih agencija, obezbjeuje ova dobra.

Postoji jedan vrlo vaan razlog za nae nepovjerenje prema izvrnoj vlasti i birokratiji a to je
problem odgovornosti. Prije razmatranja pitanja odgovornosti potrebno je najprije razmotriti da li
birokratija kreira javne politike uope. Naposljetku, ako birokratija ne kreira javne politike odnosno
ako birokratija ne odluuje ta ko dobija onda nema ni odgovornosti, jer u tom sluaju moemo sa
sigurnou zakljuiti da birokratija jednostavno izvrava volju demokratski odgovornih predstavnika
vlade, a posebno zakonodavne vlasti.

Meutim, znamo da u odluke agencija moraju biti ugraene politike dileme i pitanja. Vladine agencije
svakodnevno donose odluke bez eksplicitnih instrukcija od zakonodavne vlasti. Ove odluke zahtijevaju
da birokratija primjenjuje administrativnu diksreciju. Ova birokratska diskrecija je dio procesa
odluivanja ko ta dobija od vlade. Problem, iz demokratske perspektive, je u tome to slubenici koji
nisu izabrani na izborima ve postavljeni na izvrna mjesta, esto donose ovakve odluke bez uvida ili
nadzora zakonodavstva ili graana. Stoga, oni koji ne dobiju ono to ele od birokratije ili oni koji
vjeruju da birokratija ne bi uope trebala raditi ono to radi esto tvrde da je birokratija neodgovorna
spram javnosti i spram zastupnika izabranih na izborima, te sumnjaju u njene odluke na demokratskoj
osnovi bez obzira na materiju tih odluka.

Sudska vlast
Sudove moemo odvojiti od ostalih zvaninih uesnika u procesu kreiranja javnih politika vodei
se idejom odvajanja pitanja provoenja zakona od politike. Kako smo pomenuli ranije parlamenti
kreiraju javne politike, a birokratija (izvrna vlast) ih sprovodi. Neki tvrde da sudovi ne mogu biti
dizajneri javnih politika jer su oni angaovani na neutralno otkrivanje pravnih naela. Ova perspektiva
uspostavlja distinkciju izmeu zakona i politike u odnosu na kreiranje javnih politika politika kreira
javnu politiku, a zakon osigurava da se takva javna politika sprovede pravedno. Ovakvo razdvajanje
zakona i politike je uveliko prihvaeno od strane policy strunjaka, te u tom kontekstu oni smatraju da
sudovi odreuju granice kreiranja javne politike za druge brane, ali te granice moraju biti utvrene
neutralno.

Meutim, zakonodavna i izvrna vlast esto nailaze na granice koje nije u stanju prei bez sudjelovanja
sudske vlasti koja se postavlja kao autoritet u odluivanju da li ili ne neku javnu politiku uspostaviti,
nastaviti ili prekinuti. Za Bosnu i Hercegovinu je moda najznaajniji sluaj kada je Ustavni sud Bosne i
Hercegovine donio odluku o konstitutivnosti svih naroda na prostoru cijele Bosne i Hercegovine, ime
se direktno upleo u proces kreiranja javnih politika i time nametnuo jednu potpuno novu politiku koja
je morala biti provedena od strane entiteta drave. Problem koji se ovdje pojavljuje jeste da postavljanje
granica koje politika ne moe prekoraiti samo po sebi predstavlja oblik javne politike.

51
ak i svakodnevno rjeavanje sporova zahtijeva da sudovi odrede prihvatljivu primjenu mnogih javnih
politika.

3.2. Nezvanini uesnici u procesu kreiranja javnih politika i njihove uloge

U prethodnoj sekciji vidjeli smo koji su to zvanini uesnici i kakve uloge oni imaju u procesu kreiranja
javnih politika. U ovom dijelu emo vidjeti koji su to nezvanini uesnici kao i kakve uloge oni imaju u
procesu kreiranja javnih politika. Uesnici koje nazivamo nezvaninim su nezvanini zato jer njihova
uloga u procesu kreiranja javnih politika nije u funkciji njihove dunosti po Ustavu ili zakonu.

Individualni graani
Mnoge aktivnosti u procesu kreiranja javnih politika izgledaju odvojene od aktivnosti i preferencija
individualnih graana. Ovo se dogaa iz veoma jednostavnih razloga: mnogi graani ne glasaju na svim
izborima niti se pridruuju interesnim grupama tako da ne prate podrobno mnoga pitanja. Ukupan
nivo politikog uea ukljuujui glasanje i druge aktivnosti prosjenih graana je jako mali.
Ako neko vjeruje u iroko rasprostranjeno politiko uee kao kljunu karakteristiku demokratije,
onda moe biti ohrabrujue shvatiti da su ljudi bili i da mogu biti mobilizirani to znai, da svako
moe biti natjeran da obraa panju na odreena pitanja. Oni koji ne glasaju i oni koji su relativno
nezainteresovani, u odreenim sluajevima mogu ipak biti dovoljno motivirani da potpiu peticiju,
uestvuju u manifestacijama, protestnim marevima ili skupovima organizovanim od strane interesnih
grupa ili NVO. Ljudi e esto djelovati kad neto zaprijeti ili se ini da e zaprijetiti njihovom ivotu ili
nainu ivota, kao na primjer kad bi zagaenje moglo ozbiljno naruiti njihovo zdravlje ili kad vlada
ne odgovara na zahtjeve u vezi sa potrebama u lokalnim zajednicama. Dok se neki ljudi mobiliziraju
s ciljem da natjeraju vladu da neto uradi u vezi problema, drugi e se esto organizovati da natjeraju
vladu da ne uradi nita da ne odobri izgradnju nove deponije i sl. Odluka da se ne odobri program ili
da se neto ne uradi je javna politika isto koliko i ona da se uradi neto.

Interesne grupe i nevladine organizacije (NVO)

Sve interesne grupe, udruenja i nevladine organizacije uobiajeno jednim imenom zovemo organizacije
civilnog drutva. Kako neke od organizacija civilnog drutva imaju specifinu ulogu u procesu kreiranja
javnih politika (kao to su politike partije ili mediji na primjer), na ovom mjestu emo prezentirati
ulogu interesnih grupa i nevladinih organizacija u procesu kreiranja javnih politika. Postoji vie naina
za kategorizaciju interesnih grupa i nevladinih organizacija. Razlikujemo institucionalnu interesnu
grupu iji lanovi pripadaju odreenoj instituciji i interesnu grupu sa lanstvom iji su lanovi izabrali
da se pridrue grupi. Na primjer, ako ste student univerziteta onda ste lan institucionalne interesne
grupe univerzitetski studenti. Ali ako se pridruite na primjer udruenju nezaposlenih onda ste lan
interesne grupe sa lanstvom.

Nevladine organizacije se mogu kategorizirati kao ekonomske organizacije i organizacije koje djeluju
u javnom interesu. Dok je razlika izmeu ove dvije grupe ponekad retorika jer gotovo svaka grupa
vjeruje da djeluje bilo direktno bilo indirektno u irem javnom interesu postoji i vie tehniki nain za
razlikovanje ove dvije vrste grupa. Organizacije koje djeluju u javnom interesu kao to su organizacije
koje brinu o siromanim ili nevladine organizacije za zatitu okoline na primjer, nastoje da ostvare
korist za itavo drutvo, a ne samo za svoje lanstvo. Iako bi organizacije koje djeluju u javnom interesu
eljele da im se pridrui to vie ljudi one takoer znaju da i oni koji nisu lanovi ine potencijalnu
snagu podrke i da se mogu mobilizirati u odreenom trenutku.

52
U ekonomskom smislu moemo rei da oni koji nisu lanovi organizacija koje djeluju u javnom interesu
imaju korist od rada ovih grupa bez pruanja svog doprinosa u novcu ili radu. Ekonomske grupe, na
drugoj strani, nastoje da prevaziu ovaj problem stvaranjem koristi samo za svoje lanstvo. Na primjer,
sindikati se zalau za poboljanje plaa i drugih uslova rada iskljuivo za lanove sindikata, dok ne
mare za poboljanje uslova rada onih zaposlenih koji nisu njihovi lanovi. Ovakvim ograniavanjem te
grupe privlae u svoje lanstvo vie ljudi.

Vano je jo napomenuti da postoje i neke grupe koje se ne mogu pripojiti ni javnim ni ekonomskim
interesnim grupama. Religijske i ideoloke grupe nisu zasnovane ni na ekonomskim razlozima, a ni
na irem javnom interesu. Njihova misija je zapravo da promoviraju svoju religiju, moral i ideoloke
vrijednosti meu svojim lanovima. Ove grupe mogu imati znaajnu ulogu u procesu kreiranja javnih
politika, barem nakratko, u vremenima socijalnog prevrata i krize ili kad pitanja moralnih vrijednosti
budu najvanija.

Da bi se uo njihov glas, organizacije civilnog drutva poduzimaju razliite aktivnosti. Mnoge

organizacije se bave lobiranjem. Jedan od najefikasnijih oblika lobiranja jeste pruanje informacija
izabranim slubenicima. Nevladine organizacije mogu obezbijediti dodatne informacije koje su ili
nepoznate ili nedostupne izabranim slubenicima. Takve informacije razumljivo moraju biti dobre
nijedan izabrani slubenik ne eli koristiti netane informacije zbog straha da moe unititi svoj
kredibilitet. Organizacije, stoga, nastoje da pruaju dobre informacije izabranim slubenicima koji
su ve na strani organizacije s ciljem da oni koriste te informacije kako bi se doprinijelo ostvarenju
rjeenja koje organizacija preferira. Naravno, sve nevladine organizacije nemaju jednaku mo i jednak
pristup izabranim slubenicima.

Protesti su takoer oblik politikog uea interesnih grupa. Protestni marevi su, naravno, generalno
legalni u demokratskim dravama. Kad protesti prerastu u nasilinika djela mogu biti proglaeni
nelegalnim jer takva vrsta protesta (sa ruenjem, paljenjem i sl.) kri zakon. Meutim, bilo legalne
ili ne, takve aktivnosti ine inpute u procesu kreiranja javnih politika koji odraavaju nezadovoljstvo
protestanata. Veinu nasilnih protesta sprovode ekstremne interesne grupe koje osjeaju da se njihov
glas ne moe uti putem uspostavljenih metoda politike participacije.

Politike partije
Politike partije imaju jako vane funkcije u procesu kreiranja javnih politika. Prvo, politike partije
okupljaju graane sa istim ili slinim politikim vrijednostima ili doktrinama. Drugo, politike partije
obezbjeuju okvirni put prenosa politikih preferencija od birakog tijela do zvaninih uesnika u
procesu kreiranja javnih politika. Tree, politike partije pomau izabranim slubenicima da kreiraju
pakete policy ideja koje se mogu koristiti za privlaenje glasaa, a onda za oblikovanje zakonodavstva.
I konano, politike partije su krucijalne za organizaciju zakonodavne vlasti u zemlji.

Think-tank organizacije i druge istraivake organizacije

Razvoj sve sloenijih problema vlade i potreba za analitikim kapacitetima veim od onih koje vlade
imaju dovodi do rasta nezavisnih istraivakih organizacija ili organizacija koje se esto zovu think-
tank organizacije. Neke od najpoznatijih think-tank organizacija u svijetu su: Brooking Institution, Cato
Institute, Urban Institute, RAND, American Enterprise Institute i sl. Ovakve organizacije upoljavaju
akademske naunike i policy eksperte. One pruaju informacije koje dizajneri javnih politika i drugi
uticajni ljudi mogu koristiti kako bi kreirali bolje javne politike. Mnoge od think-tank organizacija

53
su povezane sa odreenom ideolokom pozicijom, dok su druge poput RAND-a orijentisane na svoj
metodoloki stil: RAND koristi veoma sofisticirane tehnike u svojim analizama mnotva javnih pitanja.
Think-tank i istraivake organizacije su nerijetko u uskoj vezi sa univerzitetima i kao takve pruaju
izuzetno vrijedan input u policy proces. Te organizacije pretenduju da budu vie naune nego povezane
sa nekom politikom ideologijom.

Komunikacijski mediji
Mediji su jako vaan akter u procesu kreiranja javnih politika. Posebna vanost medija jeste u njihovoj
funkciji postavljanja agende, odnosno, u tome to mediji pomau da se neka pitanja izdignu na veu
razinu javne panje. Svi mediji mogu da naglase vanost nekog pitanja kao i da obezbijede ideje i
povrtanu spregu izabranim slubenicima. Uticaj medija prevazilazi njihovu sposobnost da vre pritisak
na dizajnere javnih politika da obrate panju na probleme. Mediji mogu proiriti pitanja manjih grupa
na iru publiku kreirajui time vie pritiska za promjene ili mogu proiriti obim konflikta. Manje mone
interesne grupe mogu privui panju medija kad njihove prie postanu dovoljno atraktivne.

Meutim, moramo imati na umu da mediji nisu samo pasivni akteri u procesu kreiranja javnih
politika. Prvo, interesne grupe esto pokuavaju da potaknu ili isprovociraju medije da se vie
posvete promatranju nekog pitanja ili problema. Ponekad je ovo uspjeno; u drugim sluajevima je
to nepotrebno kad se dramatini dogaaji poput veih prirodnih katastrofa ili zloina dese. Meutim,
odluka da se prati i izvjetava o nekom pitanju ili dogaaju znai da druga pitanja vjerovatno nee moi
biti pokrivena ak i ako su ona ponekad vanija. Drugim rijeima, novinari su ogranieni razliitim
ogranienjima. Vrijeme je glavni ograniavajui faktor za televizijske i radio vijesti, tako da polusatne
veerenje vijesti moraju paljivo odabirati svoje prie kako bi zadrale interes gledalaca. Novine i
asopisi su ogranieni prostorom koji mogu dati pojedinoj vijesti; prostor je esto u funkciji plaenih
oglasa u novinama. A upotreba prostora je esto odreena i onim za to urednici vjeruju da e biti
najinteresantnije za njihove itaoce: prie o domaim krizama posebno one koje ukljuuju ljudski
element ili konflikt su esto interesantnije nego policy pitanja.

Pored ovih ogranienja mediji su biznisi koji ostvaruju profit pa odluke o tome koje prie pokrivati
ovise i od toga kakve e ekonomske posljedice na medij imati objavljivanje prie. Ali sa druge strane,
veina novinara su profesionalci koji vjeruju da je njihov primarni zadatak da informiu javnost, a ne
da osiguravaju profitabilnost vlasnicima svojih medijskih kua. Poznato je da na izbor pria koje e
biti pokrivene u vijestima vei uticaj imaju dramatine i narativne odlike negoli sama vanost prie.
Moemo rei da su mnogi mediji (kako elektronski tako i pisani) voeni krilaticom najbolja je pria
u kojoj ima krvi. Jer prie koje govore o ubistvu, kriminalu, poaru, tekim saobraajnim nezgodama
mogu biti veoma lako prezentirane jer su dramatine i vrlo je lako u njima prezentirati dobre i loe
momke, pobjednike i gubitnike kao i moralne lekcije.

Ono to je bitno pomenuti kod medija jeste da danas postoji zaista mnogo razliitih medija tako da
ljudi mogu birati koji izvor vijesti ele da prate. Meutim, ova raznovrsnost ne mora neophodno
znaiti i kvalitet jer uzimajui u obzir da esto nekoliko novinara iz razliitih medija izvjetava o istim
dogaajima, kao na primjer o politikim kampanjama, svaki od njih e imati svoje vienje. Nadalje,
kritika medijima se moe uputiti i u smislu obezbjeenja informacija koje graani mogu koristiti
za donoenje svojih politikih izbora. Za razliku od dizajnera javnih politika koji imaju vie izvora
informacija za graane su mediji gotovo jedini izvor takvih informacija.

54
Dizajneri javnih politika su najveim dijelom inteligentni i raspolau mnogim izvorima informacija i
razumiju svoje sopstvene interese u svojim idejama, te medijima nije lako da utiu na promjenu njihovih
stavova ili miljenja. Oni zapravo esto koriste medije za ostvarivanje svojih sopstvenih prednosti. Nije
neouobiajeno da javni slubenici i uspjene interesne grupe daju selektivne informacije medijima
s ciljem da bi poduprli pitanja za koja se zalau. Ovdje treba istaknuti da ideje zapravo ne dolaze od
medija ve da grupe prepoznaju vrijednost medija za prezentaciju svojih ideja. Znai, mediji nam ne
govore o emu da razmiljamo ve nam pomau da oblikujemo stvari o kojima razmiljamo.

3.3. Povezanost razliitih uesnika u procesu kreiranja javnih politika

U prethodne dvije sekcije pobrojali smo nekoliko najvanijih grupa uesnika u procesu kreiranja
javnih politika. Da bi u potpunosti razumjeli pozicije razliitih uesnika u ovom procesu neophodno je
prezentirati i postojanje karakteristinih modela odnosa izmeu razliitih uesnika u procesu kreiranja
javne politike, kako se ne bi stekao dojam da je ovaj proces karakteriziran haosom ili nedostatkom
interakcije izmeu grupa.

Da bismo razumjeli kako ove interakcije rade, zapoeemo sa terminom policy domena. Policy
domena je nezavisni prostor javne politike u kojem se uesnici u procesu kreiranja te javne politike
natjeu i ine kompromise. Na primjer, javna politika o zatiti okoline ima svoju policy domenu ili
recimo zdravstvena politika ima svoju policy domenu. Aktivnosti koje se sprovode u okviru svake
policy domene su pod uticajem drugih domena, a pitanja i ideje se esto isprepliu meu razliitim
policy domenama. Politika kultura nacije i postojee zakonsko okruenje i doktrina u kojoj je javna
politika kreirana utiu na ukupno okruenje u kojem se kreira javna politika u ovim domenama. Ove
karakteristike okruenja su prilino stabilne kratkorono, ali se u dugoronom smislu esto mijenjaju.
Uticaj na domenu ima takoer i to kako ljudi shvataju prirodu problema, ta uzrokuje problem kao i
obim potencijalnih rjeenja problema.

U okviru policy domene sadrana je policy zajednica koja se sastoji od onih aktera koji su aktivno
ukljueni u kreiranje javnih politika u odreenoj domeni. To je mali skup ljudi koji mogu biti ukljueni
oko nekog pitanja. Policy zajednica se sastoji od onih ljudi koji su najvei strunjaci u zagovaranju,
prouavanju, razumijevanju, pregovaranju ili objanjavanju odreenog pitanja. Meutim, priroda
i sastav policy zajednice nisu nepromjenjivi. Postoji razlika meu policy zajednicama u tome kako
lako neko moe pristupiti policy zajednici. Neke policy zajednice su otvorene za brojne aktere dok su
druge zatvorene i djeluju relativno tajanstveno. Mrea za policy pitanje se sastoji od razliitih vladinih
agencija, komisija, grupa i interesa koji su zainteresovani za neko pitanje.

Ono to je zajedniko za sve policy grupe i mree jeste da one stvaraju mogunosti za uee u procesu
kreiranja javnih politika tamo gdje takvim mogunostima nema pristupa. Nekoliko je naina da se
ostvari ovaj pristup, a to su kreiranje i iskoritavanje dogaaja u fokusu, te mobilizacija javnosti.

Kreiranje i iskoritavanje dogaaja u fokusu. Dogaaj u fokusu je iznenadni dogaaj koji moe
generirati panju javnosti za probleme ili pitanja. Dogaaji u fokusu esto aktiviraju nove socijalne
pokrete, ali jo ee stvaraju mogunosti za postojee grupe da one iskoriste veu panju posveenu
nekom pitanju i izvre pritisak za promjenu (klasini dogaaj u fokusu su datumi optih izbora). Neki
dogaaji u fokusu ukljuuju dosta publikovane incidente dok neki izrastu iz protesta. Svjetski poznat
primjer dogaaja u fokusu jeste Mar u Vaington 1963. godine na kojem je Martin Luter King odrao

55
svoj poznati govor Ja imam san. Ovaj dogaaj predstavlja prekretnicu u pokretima za graanska
prava.

Socijalni pokreti i mobilizacija. ak i bez velikih, iroko publiciranih dogaaja u fokusu interesne
grupe mogu potaknuti valike socijalne pokrete koji mogu uticati na javnu politiku. Primjer ovakvih
pokreta i mobilizacije jesu interesne grupe koje promoviraju politike za prava ena u vezi sa seksualnim
uznemiravanjem, rtvama silovanja i sl. Ovakve akcije su rezultat zajednikog okupljanja graana koji
vre pritisak za promjene kako unutar tako i van formalnih institucija. Pokreti za graanska prava su
klasian primjer pokreta koji lobira za neko pitanje kod vladinih institucija kao i kod suda javnog
miljenja.

56
 ETVRTO POGLAVLJE

T e h n i k e i a l a t i u p r o c e s u k r e i r a nj a j a v n i h
politika

Razvijanje znanja i vjetina neophodnih za uestvovanje u procesu kreiranja javnih politika

podrazumijeva ne samo dobro poznavanje problema za ije rjeavanje smatrate da je neophodno
obezbijediti djelovanje javne administracije, ve i niza tehnika i alata koji e vam omoguiti definisanje
najoptimalnijeg rjeenja vaeg identifikovanog problema. Ove tehnike ukljuuju sutinska pitanja kao
to su pitanja pravilne identifikacije uzroka i posljedica odreenog problema, do vie formalnih pitanja
kao to su konvencije i jezik koji su uobiajeni u procesu kreiranja javnih politika. Iz tog razloga, cilj
ovog poglavlja jeste da vas upozna sa tehnikama pisanja prijedloga javne politike i alatima koji vam
mogu pomoi da na dobar nain u svom prijedlogu prezentirate vae vienje javne politike koja bi
trebala biti usvojena od strane formalnih uesnika u procesu kreiranja javnih politika.

4.1. Osnovne karakteristike prijedloga za javnu politiku

Tehnike koje mogu pomoi u izradi kvalitetnog prijedloga javne politike e vam omoguiti da steknete
optu sliku o sutinskim karakteristikama standardnog policy prijedloga, ukljuujui njegovu svrhu
i kontekst. Kako postoji vie razliitih dokumenata u kojima se moe prezentirati prijedlog za javnu
politiku, u ovoj sekciji emo prezentirati osnovne karakteristike koje treba sadravati prijedlog nove,
izmjenu postojee ili ukidanje postojee javne politike. Na ovom mjestu potrebno je istaknuti dvije
osnovne ideje, i to:

Prijedlog za javnu politiku je instrument za donoenje odluka. Prijedlog za javnu politiku je

orijentisan na problem i poiva na odreenom sistemu vrijednosti. U tom kontekstu njegov osnovni cilj
je da obezbijedi sveobuhvatnu i uvjerljivu argumentaciju, kojom se obrazlau preporuke javne politike
iznijete u prijedlogu, te ostvarivanje uticaja na ciljanu publiku kao instrument za donoenje odluka i
poziv na akciju. Ukratko, da bi se ostvario taj cilj, treba primijeniti slijedei pristup:

definisati i podrobno obraditi vrlo vaan problem sa kojim se suoava javna politika u datom
okviru i na ije rjeavanje treba prionuti;
skicirati raspoloive opcije (alternative za javnu politiku) koje mogu voditi prevazilaenju datog
problema;
procijeniti vjerovatne posljedice raspoloivih opcija, na osnovu prethodno izraenog analitikog
okvira i dokazne grae izvedene iz postojeeg konteksta javne politike;

Prijedlog za javnu politiku: praktian, a ne akademski dokument. Kao to se moe zakljuiti na

osnovu svrhe kojoj slui prijedlog za javnu politiku, rije je o dokumentu koji se znaajno razlikuje od
tradicionalnih akademskih tekstova, poto se svi rezultati istraivanja moraju primijeniti na rjeavanje
problema i sluiti kao argumenti kojima se podrava niz odreenih preporuka da bi se rijeio problem.
Usljed toga, kljuni aspekt prijedloga za javnu politiku jeste odnos problem-rjeenje. Taj odnos treba
da bude pokretaka sila prilikom pisanja prijedloga za javnu politiku, a sam prijedlog mora da bude
jasno usmjeren i usredsreen na zastupanje konkretnih preporuka javne politike.

57
Nakon to u pisanju policy prijedloga usvojimo ovakav pristup, prilikom pisanja prijedloga javne
politike potrebno je pronai nain da se uspostavi ravnotea izmeu dvije suprotstavljene potrebe:

potrebe da se izloi sveobuhvatan opis problema i analiza raspoloivih opcija javne politike u
datom politikom okviru, to moe ukljuiti i rezultate autorovih primarnih istraivanja, kako bi
se osigurao kredibilitet i omoguila vjerodostojna procjena; i, s druge strane,
potrebe da se problem predstavi tako da budu ukljuena samo ona bitna saznanja i podaci koji su
neophodni i koji na najbolji nain podupiru izneene argumente.

Bitna razlika izmeu prijedloga za javnu politiku i tradicionalnih akademskih tekstova lei u tome
to je prijedlog zasnovan na odreenom sistemu vrijednosti i ne predstavlja samo hladan, objektivan
prikaz jedne pojave. U prijedlogu javne politike neophodno je predloiti praktino rjeenje za realan
problem, i to publici koja je veoma raznovrsna i veoma politizovana. Iako se prijedlog mora zasnivati na
rigoroznoj analizi, takoe je neophodno da se zauzme jasan stav u pogledu rjeenja da se vjeruje da e
imati najbolje ishode. Prema tome, u procesu donoenja odluka i procjene razliitih opcija, normativni
aspekt je jedan od kljunih elemenata prijedloga za javnu politiku.

Razliite vrste prijedloga za javnu politiku: studija javne politike i analiza javne politike
Kao to smo ve objasnili, prijedlog za javnu politiku je osnovno sredstvo komunikacije koje koriste
strunjaci za javnu politiku kako bi promovisali nalaze do kojih dou na osnovu istraivanja javne
politike. Primarna ciljna grupa za one strunjake koji se bave studijama javne politike jesu ili drugi
strunjaci koji se bave studijama javne politike ili strunjaci koji se bave analizom javne politike. Izmeu
studija i analize javne politike postoji direktna veza u smislu da analitiari uglavnom baziraju svoje
prijedloge na studijama koje su napisali istraivai javne politike. Ipak, prijedlozi za javnu politiku koje
piu analitiari bitno su drugaiji, jer se oni piu za donosioce odluka i u znaajnoj meri su oblikovani
bliskom vezom koja postoji izmeu analitiara javne politike i njihovih naruilaca (klijenata). U tabeli
koja slijedi navedene su ove i druge razlike koje postoje izmeu te dvije vrste tekstova:

Tabela 4 -1. Razlike izmeu studije javne politike i analize javne politike

VRSTE DOKUMENTA
Oblasti u kojima
postoje razlike Studije javne politike Analiza javne politike

Ciljna grupa Usmjeren na druge strunjake u oblasti javne politike Usmjeren na donosioce odluka

Usmjeren na problem: ope preporuke i informacije o Usmjeren na klijenta: formulie specifinu javnu
Usmjerenost
odreenom praktinom problemu politiku koju treba sprovesti u djelo

Metodologija Moe da obuhvati iroka primarna istraivanja Rijetko obuhvata primarna istraivanja

Duina Do 20.000 rijei Do 5.000 rijei

Pored razlika koje se odnose na publiku, usmjerenost i metodologiju, vrlo su vane i razlike koje se
odnose na duinu prijedloga i na jezik koji se koristi prilikom pisanja. Naravno, prijedlog za javnu
politiku treba da bude onoliko dugaak koliko je to potrebno da bi se izloili svi argumenti neophodni
da bi on bio ubjedljiv. Ipak, prijedlozi za javnu politiku koji nastaju u okviru studija javne politike znatno
su dui od onih koji nastaju u okviru analize javne politike. Za prvi tip nije neuobiajeno da sadri i
do 20.000 rijei, pogotovo kad se ima u vidu njegova usmjerenost na problem i potreba istraivaa

58
da iznese sve one nalaze i podatke koji podupiru izneene tvrdnje i stavove. Ipak, meu objavljenim
prijedlozima postoje znaajne razlike u pogledu duine.

Pored toga, poto su prijedlozi za javnu politiku obimni dokumenti, a razni itaoci ih koriste u razliite
ciljeve da bi stekli optu predstavu ili da bi nali neke specifine informacije ne iznenauje to
to mnogi prijedlozi za javnu politiku koriste formu izvjetaja: sadraj, apstrakt, mnogo poddijelova
i podnaslova u okviru teksta, numerisanje dijelova teksta, prikazivanje podataka u vidu tabela i/ili
grafikona, posebno grafiko naglaavanje nabrajanja itd. Svi ovi elementi pomau itaocima da pristupe
tekstu na nain koji odgovara njihovim potrebama. Konano, poto su primarni korisnici prijedloga za
javnu politiku nastalih u okviru studija javne politike drugi strunjaci u oblasti javne politike, oni su
u veoj mjeri tehniki nego to je to sluaj sa prijedlozima za javnu politiku nastalim u okviru analize
javne politike. Ipak, imajui u vidu mogunost da va prijedlog za javnu politiku dopre i do ire publike,
kao i injenicu da je u Bosni i Hercegovini ova disciplina tek u povoju, preporuuje se da se koristi
jednostavan jezik, osloboen strunih termina.

4.2. Kako napisati prijedlog javne politike

Nakon to smo ukratko prezentirali dva razliita dokumenta koji sadravaju konkretan prijedlog javne
politike, neophodno je poblie prezentirati neka zajednika pravila koja se koriste prilikom definisanja
same narativne strukture prijedloga javne politike. Slijedei elementi su zajedniki strukturni elementi
prijedloga za javnu politiku:

i. Naslov
ii. Sadraj
iii. Saetak
iv. Uvod
v. Opis problema
vi. Raspoloive opcije javne politike
vii. Zakljuci i preporuke
viii. Dodaci
ix. Bibliografija
x. Biljeke
xi. Dodaci

Uoavanje istih elemenata u studijama javne politike potvruje visoku slinost pristupa koji autori
imaju prilikom pisanja takvih dokumenata. Ovo ukazuje i na to ta e itaoci oekivati od jednog
ovakvog dokumenta. No, bez obzira na to, navedena lista elemenata treba da poslui kao vodi, ne
kao pravilo, i nije nuno da u sve prijedloge ukljuite ovim redom sve navedene elemente. Vrlo je
vano shvatiti da nas ovakva lista upuuje na to ta se uobiajeno oekuje od dokumenta za utvrivanje
politike, ali skoro svaki uesnik u procesu kreiranja javnih politika izgrauje svoj vlastiti stil i strukturu
pisanja prijedloga javne politike.

Koristan alat koji moe pomoi u definisanju strukture konkretnog policy prijedloga, a koji takoe,
moe pomoi da se pronae razvnotea izmeu navedenih zahtjeva, jeste tehnika skiciranja okvira
za prijedlog javne politike. Skiciranje moe pomoi lakem planiranju policy dokumenta. Uz pomo
skiciranja moe se olakati odluivanje o kljunim segmentima dokumenta i odabira najefikasnijeg

59
pristupa u procesu njegovog pisanja. Jedan od moguih naina skiciranja jeste da se u radnoj verziji na
poetku definie koja je osnovna svrha policy dokumenta. Poslije toga dolazi na red skiciranje opisa
problema koji je predmet policy dokumenta. U skiciranju problema potrebno je pobrojati pitanja koja
se tiu osnovnog okvira i okruenja unutar kojih razmatrate problem u pitanju, jer ih kasnije morate
ire objasniti kako biste sveobuhvatno opisali ovaj problem. Slijedei korak je utvrivanje teza unutar
svakog od ovih pitanja na koje ete se kasnije osvrnuti i odabir argumenata kojima ete ih poduprijeti.
Na isti nain mogu se skicirati i dijelovi dokumenta koji se odnose na raspoloive opcije javne politike
i na dio koji sadri zakljuke.

Ovakvo skiciranje je naroito korisno prilikom timskog istraivanja i pisanja prijedloga javne
politike. Skica moe biti korisna osnova tokom rasprava o buduem dokumentu, a njeno eventualno
redefinisanje moe posluiti kao put ka postizanju dogovora o zajednikoj viziji dokumenta. Skica je
kao takva odlino sredstvo za prelazak iz faze istraivanja u fazu pisanja. Proces skiciranja ne pomae
samo u organizaciji logike dokumenta, ve ukazuje na dijelove dokumenta u kojima treba iznijeti teite
dokaza i argumenata.

Naslov
Prvi element prijedloga za javnu politiku koji emo detaljno razmatrati je naslov. Znaaj upeatljivih,
djelotvornih naslova se esto zanemaruje. Meutim, vano je istai da je naslov prvo to italac primjeti
i da se njime otvara proces prenoenja poruke koja je sadrana u dokumentu. Djelotvoran naslov
treba itaocu ukratko da prenese ono to je predmet, usmjerenje i problem kojim se dokument bavi.
Takoe, djelotvornost naslova moe biti jedan od kriterijuma na osnovu kojih e italac odluiti da li e
dokument uopte proitati ili nee. Zbog toga je posveivanje odgovarajueg vremena i panje izboru
djelotvornog naslova za dokument od velikog znaaja za privlaenje i ouvanje panje italaca. Poto je
izbor naslova subjektivno pitanje i odraava lini stil pisca i namjenu dokumenta, ne postoje posebna
pravila ijom primjenom ete doi do efektivnog naslova. Ipak, moda bi vam neka opta uputstva o
pisanju naslova i analiza nekoliko naslova mogla pomoi da unaprijedite svoju vjetinu. Djelotvoran
naslov bi mogao da predstavlja kombinaciju slijedeih osobina:

opisnost, to znai da definie problem o kome se u dokumentu govori;

jasnoa, to je vie mogue;
konciznost i jezgrovitost;
zanimljivost za itaoce.

Ova osnovna pravila pomau da se privue panja italaca, a osiguravaju i da naslovi budu relativno
kratki. Naslovi policy dokumenata moraju nastojati da kroz naslov prue dovoljno informacija kojima
se opisuje predmet dokumenta s jedne strane, a da se pri tom ne izgubi itaoeva panja.

Prilikom definisanja naslova policy dokumenta veoma je vano odabrati kljune rijei koje bi oslikale
osnovni sadraj cjelokupnog policy dokumenta. Prve rijei u naslovu najee sasvim jasno govore
o predmetu ili problemu kojim se jedan tekst bavi i to zbog toga da bi se odmah probudila panja
italaca. Pojedini pisci dijele naslov na dva dijela upotrebom dvije take, ime je mogue da se itaocu
prui vie informacija nego naslovom koji se sastoji od samo jednog iskaza. Ovaj pristup obezbjeuje
i veu jasnou naslova, jer se obino time jedan, vjerovatno dui, naslov dijeli na dva dijela. Upotreba
dvije take esto predstavlja indikaciju da se u datom tekstu sa opteg usmjerenja prelazi na tretiranje
specifinih pitanja. Dvije take se mogu primijeniti i zbog toga da bi se u naslovu, pored navoenja

60
pitanja kojim se dokument bavi, iskazao i autorov stav o pitanju koje se obrauje. Takoe, pojedini
autori u naslovu navode najznaajnija otkria do kojih su doli i ovaj pristup predstavlja sredstvo za
buenje radoznalosti i interesa kod itaoca da sazna kako je autor doao do svojih zakljuaka.

Sadraj
Format dokumenta o prijedlogu javne politike, kao to smo ve napomenuli, ima brojne karakteristike
koje obiljeavaju izvjetaje. To je sluaj i sa sadrajem. Sadraj predstavlja kostur strukture dokumenta i
sastoji se od sistema naslova i podnaslova koji pokazuje ne samo ukupnu organizaciju dokumenta, ve
navodi i njegove glavne dijelove i pododjeljke. Sistem numerikog oznaavanja naslova i podnaslova
je opteprihvaen nain strukturiranja sadraja i predstavlja dodatno sredstvo ukazivanja na strukturu
teksta i na odnose izmeu odjeljaka u tekstu. Sastavni dio sadraja je i navoenje stranica na kojima
se nalaze pojedini dijelovi teksta. Uvrtavanje sadraja u tekst dokumenta pomae itaocima na vie
naina:

Sadraj igra ulogu vodia i vodi itaoca kroz cjelinu dokumenta;

Ukoliko italac ima potekoa da razumije strukturu dokumenta, on time moe biti obeshrabren
da se uopte upusti u itanje. Naime, sadraj treba da pomogne itaocu da razumije pievu logiku
i organizaciju teksta. Ovo je naroito vano kada se radi o tekstovima takve duine i sloenosti kao
to je prijedlog za javnu politiku;
Sadraj olakava razliite naine itanja dokumenta;
Sadraj, putem oznaavanja veih ili manjih cjelina u dokumentu i uz navoenje stranica na
kojima se ti dijelovi nalaze, usmjerava itaoca na specifine dijelove za koje on moe biti posebno
zainteresovan. Sadraj omoguava i ematsko itanje, jer olakava sticanje opte slike o usmjerenju
i glavnim pitanjima o kojima se u dokumentu govori;
Struktura, forma i prelom sadraja mogu znaajno da se razlikuju u zavisnosti od namjene vaeg
dokumenta. Ipak, mogue je uoiti neke zajednike i kljune osobine;
Sistem numeracije slui za pravljenje razlike izmeu glavnih dijelova i pododjeljaka sadraja.

Kao to ni izbor naslova nije neto to se radi prema pravilima egzaktnih nauka, tako to nije sluaj ni
sa naslovljavanjem dijelova i pododjeljaka. Vano je da naslovljavanja budu jasna i samoobjanjavajua,
tako da italac moe stei optu sliku o sadraju dokumenta.

Pojedini autori prave sadraj poto zavre, dok drugi prvo sastave sadraj, jer im to pomae da bolje
organizuju svoje ideje i dokument u cjelini. U ovom pogledu postoji direktan odnos izmeu sadraja i
skice vaeg prijedloga za javnu politiku. Glavne linije koje su razvijene u fazi planiranja skoro su uvijek
razvijenije nego to se to izraava u sadraju.

Lista tabela i/ili grafikih prikaza. Poslije sadraja obino slijede navodi o podacima koji su izneeni u
dokumentu, npr. lista tabela i/ili grafikih prikaza. Ova lista slui itaocu kao brz i neposredan vodi
u vrstu i izvore podataka koji se navode u tekstu. Ovaj element moe biti od velikog znaaja u oblasti
studija javne politike u kojima se dobija puno novih podataka iz istraivanja i slui kao koristan
instrument onima koji ele da steknu brz uvid u studiju. Neki aspekti navoenja liste tabela/grafikona su
jednaki sa onima koji se odnose na sadraj, npr. navoenje stranica kako bi se tabele/grafikoni pronali.
Numeracija brojevima sa dvije decimale uz navoenje oznake tabela ili grafikon prije tih brojeva je
najei oblik oznaavanja koji se susree u prijedlozima za javnu politiku. Ovdje prva cifra upuuje
na glavu/dio gdje se tabela ili grafikon nalazi, a druga na pododjeljak unutar te glave. Drugi uobiajeni

61
nain navoenja tabela i grafikona je uz pomo obinih brojeva, ime se ukazuje na redoslijed po kome
se tabele i grafikoni pojavljuju u tekstu.

Apstrakt ili saetak

Slijedei element prijedloga za javnu politiku je apstrakt ili saetak. Ovi termini se koriste kao sinonimi,
ali ipak valja primijetiti da postoji razlika izmeu apstrakta i saetka. Osnovna razlika izmeu saetka
i apstrakta jeste u pogledu duine i vrste informacija koje oni sadre. Kroz to se odraava i razliitost
funkcija svakog od prijedloga za javnu politiku. Dvije glavne karakteristike ukazuju na slinosti i razlike
izmeu apstrakta i saetka u pogledu njihove namjene i osobina.

Apstrakt daje kratak uvid u sadraj dokumenta, dok saetak prua detaljan sinopsis cijelog dokumenta.
U tampanoj verziji prijedloga za javnu politiku apstrakt i saetak se nalaze prije uvodnog dijela, a
injenica da oni predstavljaju samostalne dijelove (obino se oni nalaze na stranicama prije nego to
pone uobiajena numeracija glavnog dijela dokumenta) ukazuje na ulogu koju imaju. Ovi dijelovi
dokumenta predstavljaju prvu priliku za iru komunikaciju sa itaocem (poslije naslova i sadraja);
meutim, razlike postoje u pogledu interesa italaca i u pogledu vrste itanja koje njih zadovoljava.
Apstrakt ima za cilj da privue panju italaca putem davanja saetog pregleda glavne teme i pitanja o
kojima je rije u dokumentu. Apstrakt podrava dokument i njegovog autora jer preko apstrakta autor
vodi itaoca kroz dokument tako to se kroz njega, od samog poetka (Ovo poglavlje prua pregled
problema koji je potrebno rijeiti...) do samog kraja, stalno i direktno poziva na dokument (Studija
se zavrava nizom zakljuaka...). Preklapanje u ovoj funkciji postoji utoliko to i saetak ima za cilj
da zainteresuje itaoca da proita cijeli dokument. Meutim, glavna funkcija saetka je da zadovolji
potrebe onih italaca koji nee proitati cijeli dokument i italaca koji su prije svega zainteresovani za
rezultate dokumenta i za predloene preporuke u vezi odreene politike, a takvi itaoci su prije svega
sami donosioci politikih odluka. Saetak, da bi ostvario svoj cilj, predstavlja itaocu cijeli dokument
i sadri sinopsis svih najvanijih dijelova i nalaza. Slijedee karakteristike su zajednike i apstraktu i
saetku:

Namjena dokumenta;
Definicija i opis problema;
Ocjena ponuenih alternativa za javnu politiku;
Zakljuci i preporuke.

Uvod
Uvod u prijedlog za javnu politiku ustanovljava i definie glavni sadraj onog to slijedi u osnovnom
dijelu dokumenta. Dakle, uvod otvara dokument i ojaava itaoevo interesovanje tako to se u njemu
iznosi kontekst i priroda praktinog problema i saoptava osnovni okvir u kome je istraivanje izvedeno.
Ovim se italac priprema za detaljnu poruku koju prenosi dokument, a naroito za razumijevanje
pristupa i glavnih tvrdnji sadranih u argumentima koji se navode u dokumentu. Neophodno je
obezbijediti i valjan uvid u pozadinu i sutinu dokumenta, imajui u vidu nain na koji itaoci mogu
da pristupe itanju prijedloga za javnu politiku. Iako postoje razlike u pristupu pisanju uvoda, postoje
slijedee zajednike strukturne karakteristike:

Kontekst praktinog problema javne politike. Uvod obino poinje opisom scene, odnosno smjetanjem
problema o kome se govori u dokumentu u iri kontekst. Ovo itaoca uvodi u dokument i prua mu
opti okvir na osnovu koga moe da razumije ono to u tekstu dalje slijedi. Meutim, potrebno je da

62
ovaj dio dokumenta bude usredsreen i kratak, jer bi itaoc, bilo zbog previe detaljnih ili pak odve
uoptenih opisa, mogao izgubiti dalje interesovanje za dokument. Iz ovog razloga mnogi pisci sasvim
kratko iznose okvirne informacije i odmah uvode pitanja koja se u tekstu obrauju kao centralna tema.
Prilikom pisanja uvoda vrlo je vano da se ovaj dio dokumenta zapone na snaan nain. Kada se
pie ovaj dio uvoda vano je imati na umu da panju ne treba usmjeriti na opti kontekst, nego se
usredsrediti na kontekst problema. Takav pristup treba primijeniti u cijelom dokumentu, jer kontekst
koji se odnosi na problem odreuje sadrinu.

Definisanje praktinog problema javne politike. Ovaj dio uvodnog teksta predstavlja korak kojim
se prelazi sa informacija koje se odnose na kontekst na specifina pitanja koja se nalaze u sreditu
prijedloga za javnu politiku. Ovaj dio je od kljune vanosti za pridobijanje italaca da podijele vae
gledite da postoji problem koji zahtijeva hitno rjeavanje i da steknu uvjerenje da je va dokument
vrijedan itanja jer nudi mogua rjeenja za izneeni problem. Takoe je vano da ovaj dio jasno
izraava va stav o problemu, tako da itaoci mogu da razumiju alternative javne politike i preporuke
koje ete kasnije predloiti u svom dokumentu. Mada ne postoji takav pristup koji se moe oznaiti kao
jedini valjan za pisanje uvoda, odnos problem-rjeenje koji zauzima sredinje mjesto u dokumentu o
moguim javnim politikama ukazuje na znaaj ovog dijela za ubjeivanje italaca da postoji neki vaan
problem. Zbog toga, ukoliko pisac jasnije i snanije definie i prenese sutinu i glavne odlike problema
koji se analizira, utoliko e itaoci prije stei uvjerenje da taj problem zaista postoji. Prema tome, ovaj
dio iznosi osnovni razlog za postojanje studije. Slijedea pitanja mogu biti od znaaja kada radite na
ovom dijelu dokumenta:

ta je problem?
Kako problem utie na drutvo?
Ko su zainteresovani akteri kojih se problem neposredno ili posredno tie?
ta su sastavni dijelovi problema?
Koje biste pridjeve upotrijebili za opisivanje problema?
Koja su kljuna pitanja ili kontroverze vezane za problem?

Iskaz o namjerama. Ovaj dio se sastoji od jedne ili dvije reenice u kojima se iznosi namjera ili cilj
prijedloga za javnu politiku. To je vrlo vaan dio dokumenta jer se njime poinje izgradnja argumentacije
koja zauzima sredinje mjesto u prijedlogu. Otuda, u njemu se esto otkriva stav pisca prema problemu
i on je tijesno povezan sa prethodnim dijelom u kome je sadrana definicija problema. Koji ete pristup
usvojiti prilikom pisanja uvjerljivog iskaza o namjerama zavisi od vaeg shvatanja ta je glavna svrha
iskaza o namjerama, kakva je priroda problema i koliko je po vaem osjeanju problem urgentan.

Metodologija i ogranienja studije. Uobiajeno je da se u uvodu da kratak pregled metodologije koja je

upotrijebljena u studiji javne politike, npr. primjenjeni analitiki okvir ili procijenjene varijable. Pored
pripremanja itaoca za ovaj aspekt dokumenta, dio o kome je rije znaajan je i zbog uspostavljanja
kredibiliteta pisca kao istraivaa, kao i zbog toga to moe pomoi da se pokae da su analize i
argumenti razvijeni na osnovu dobrih, slikovitih primjera. Pojedini autori se takoe opredjeljuju da
u ovom dijelu iznesu i obuhvat i ogranienja studije. Va kredibilitet istraivaa e porasti ukoliko
priznate da u jednoj studiji ne mogu biti razmotreni svi aspekti problema kojim se bavite, kao i da
postoje ogranienja koja se odnose na metodologiju istraivanja, na primjer u pogledu vrste i koliine
podataka koji su bili dostupni analizi.

63
Navoenje ovakvih ogranienja ukazuje itaocu na sloenost pitanja i obavjetava ga da su izneene
preporuke o moguoj javnoj politici rezultat istraivanja u kome su ova ogranienja uzeta u obzir.

Opis problema
Prvi dio policy dokumenta kojim zapoinjemo prezentaciju konkretnog policy prijedloga jeste
prezentacija, odnosno definisanje problema zbog kojeg je nastao sam policy prijedlog. Imajui u vidu
odnos koji postoji izmeu ovog elementa prijedloga za javnu politiku i faze definisanja problema kao
dijela ciklusa javne politike, slijedee etiri take daju uvid u opis problema:

Opis problema identifikuje, opisuje i razrauje prirodu problema na koji smo usredsreeni. Definisanje
problema, shvaeno kao iznoenje irokog i detaljnog uvida u problem i njegovu prirodu, obino
obuhvata raspravu o razliitim aspektima problema: akteri, uslovi, uzroci, ogranienja, sukobi, interesi
i vrijednosti, uloge i odgovornosti, ishodi i uticaj. U politizovanom svijetu javnih politika mnogi ljudi
se ne moraju slagati da izneeni problem zaista i postoji. Zbog toga opis problema, pored toga to moe
sadravati opisne ili faktike informacije, mora iznijeti i sveobuhvatan i ubjedljiv argument koji se ne
moe dovesti u pitanje, a to je da problem zahtijeva neodlonu vladinu akciju.

Opis problema se mora usredsrediti na iznoenje problema u okviru njegovog neposrednog okruenja, a
ne na opte okruenje po sebi. Ovaj dio prijedloga za javnu politiku zahtijeva da se fokus stavi neposredno
na problem i to u njegovom prolom i sadanjem okruenju ili kontekstu, i nije preporuljivo da se prvo
govori o okruenju, a tek onda pree na iznoenje problema. Takoe, opis problema zahtijeva okvir
unutar koga e raspoloive opcije javne politike koje se predlau biti sveobuhvatno argumentovane.
Opis problema je dio dokumenta u kome se iznosi detaljan uvid u prirodu problema; zbog toga on
treba da bude dovoljno irok kako bi se u tom dijelu dokumenta iznijeli vrsti osnovi na kojima se
iscrpno moe raspravljati o predloenim opcijama javne politike.

Znanje o uobiajenim strukturnim karakteristikama opisa problema je vano za izgradnju snanog

i ubjedljivog argumenta. Dva pododjeljka koja slijede detaljno se bave strukturnim i tekstualnim
karakteristikama koje doprinose da se problem definie na djelotvoran nain. Mada je lako primjetiti
da dijelovi zajedno ine dobar opis problema, podijeljeni su da omogue jasnu ilustraciju i objanjenje.
Iz tog razloga svaki opis problema moemo podijeliti na dva osnovna dijela, i to:

Pozadina problema;
Problem u trenutnom javnopolitikom okruenju.

Pozadina problema. U ovom dijelu se preteno govori o historiji problema, njegovim uzrocima, grupi/
grupama ljudi kojih se problem tie, pravnoj, politikoj, ekonomskoj i drutvenoj prolosti problema;
politikama koje su u prolosti preduzimane i njihovim rezultatima.

Problem u trenutnom javnopolitikom okruenju. Ovdje se uobiajeno izlae trenutni status problema,
trenutni pravni, drutveni, ekonomski i politiki kontekst i implikacije problema; trenutna irina
problema; grupa (grupe) kojih se problem tie; javna politika koja se trenutno vodi i rezultati te politike,
uspjesi i promaaji trenutnog pristupa. Mada su ova opta uputstva korisna, ona daju samo ogranien
uvid u razliite naine koje pisci koriste da bi praktino izgradili sveobuhvatan i ciljno usmjeren opis
problema. Vrlo je teko napraviti neka uoptavanja kada se radi o nainu na koji autori pristupaju
izgradnji opisa problema. Ipak, moe se konstatovati da broj pitanja koja su ukljuena u konstruisanje

64
opisa problema zavisi od prirode problema i namjene dokumenta, te od potrebe da se problem postavi
to ubjedljivije za itaoca.

Pisanje dobrog opisa problema zahtijeva ne samo znanje o tome ta u ovaj dio dokumenta treba ukljuiti
i sposobnost logike organizacije, ve isto tako i dubinsko razumijevanje konvencija o upotrebi teksta
za gradnju ubjedljivih argumenata. Jedna od najosnovnijih karakteristika dobre argumentacije jeste
koherentnost, to podrazumijeva obezbjeivanje oiglednih veza izmeu svih dijelova argumenta, tako
da se moe sagledati jasna slika cijelog argumenta. Opis problema je dugaak i sloen argument koji se
sastoji od mnogo meusobno podijeljenih odjeljaka i pododjeljaka. Kako biste itaocu olakali posao,
potrebno je da napravite napor i poveete sve ove dijelove u koherentnu cjelinu. Odjeljke i pododjeljke
treba ne samo povezati uz pomo dobre organizacije i jasnih i opisnih naslova i numeracije, ve je
potrebno uspostaviti njihovu povezanost unutar samog teksta.

Da biste uvjerili itaoca da su vai argumenti pouzdani, potrebno je da iz brojnih mjerodavnih primarnih
i sekundarnih izvora navedete dokaze za to. Ovo e pokazati mjeru vaeg sopstvenog razumijevanja
problema i prirodu istraivanja koju ste sproveli. Kako javne politike podrazumijevaju zainteresovane
aktere u zajednicama razliitih nivoa, nije neobino da su vrste izvora koje se koriste u prijedlogu za
javnu politiku vrlo razliite; na primjer zakonodavstvo i politike izjave, izvjetaji vlada, nevladinih
(NVO) i meuvladinih organizacija, druge politike studije, akademski asopisi, dokumenti sa
konferencija, novine itd. Osim toga, vaa studija moe sadravati podatke i rezultate iz vaih sopstvenih
istraivanja. Oigledno je da se prilikom izbora izvora morate, izmeu ostalog, rukovoditi vrstom teme,
geografskim usmjerenjem, vrstom raspoloivih podataka i publikom kojoj je dokument namijenjen.

Uloga koju izvori imaju u izgradnji argumenata predstavlja slijedee vano pitanje. esta greka autora
je da doputaju da izvori dominiraju, tako da njihova sopstvena pozicija nije istaknuta u argumentu
kako bi trebalo da bude. O ovome treba voditi rauna, jer ovakav pristup obino vodi ka tome da se u
argumentu izgubi cilj. U zajednici u kojoj postoji veliki interes za miljenje jednog autora o odreenom
pitanju posebno moe nakoditi vaem dokumentu.

Raspoloive opcije za javnu politiku

Poto ste detaljno prikazali pozadinu i sutinu problema zbog kojeg je nastao konkretan prijedlog
javne politike, u ovom dijelu se prelazi na prezentaciju raspoloivih opcija ili alternativa koje stoje na
raspolaganju vladinim slubenicima u njihovim namjerama da identifikovani problem rijee. Drugim
rijeima, u ovoj sekciji se razmatraju naini na koje se identifikovani problem moe rijeiti. Dio o
raspoloivim opcijama:

izlae, procjenjuje i uporeuje mogue alternative za javnu politiku;

prua uvjerljivu argumentaciju za odabranu javnopolitiku alternativu;
fokusira se na izvjetavanje o doneenim odlukama;
uspostavlja jasnu i koherentnu vezu sa dijelom prijedloga za javnu politiku koji je posveen
zakljucima i preporukama.

U ovom dijelu policy dokumenta neophodno je izloiti i procijeniti sve mogue opcije za javnu politiku.
Prilikom prikazivanja pojedinanih opcija, rasprava se najee usredsreuje na rezultate procjene
svake pojedine opcije u pogledu rjeavanja datog problema, kao i na poreenje razliitih opcija po toj
osnovi. Izlaui opcije za javnu politiku, cilj treba da bude da se iskoriste rezultati procjene i poreenja

65
kako bi dokazao da e odabrana alternativa najdjelotvornije rijeiti dati problem. Naravno, ne treba
izostaviti i dokaznu grau koju treba upotrijebiti i za to da jasno pokaete zato ste odbacili preostale
alternative. Ovaj element policy prijedloga ne treba da prepriava, korak po korak, kako su sprovedene
faze formulisanja javne politike, ve umjesto toga treba ukratko da izvijestite itaoca o odlukama koje
objektivno proizilaze iz svake opcije, i o razlozima ''za'' i ''protiv'' svake od njih.

Argumentacija za najpogodniju opciju mora posluiti kao temelj i opravdanje za konane preporuke.
Stoga ona mora biti jasno povezana sa dijelom o preporukama u zakljunom dijelu dokumenta.
Usredsreivanje na strukturna obiljeja ovog dijela prijedloga polazi od pretpostavke da je uspjenom
autoru prijedloga za javnu politiku, radi iznoenja uvjerljive argumentacije, potreban uvid u zajednika
strukturna i organizaciona obiljeja ovog dijela. Dio posveen raspoloivim opcijama za javnu politiku
sastoji se od dva glavna strukturna obiljeja:

Analitiki okvir, i
Procjena (evaluacija) alternativa.

Kao to je ve reeno, prijedlog za javnu politiku predstavlja argumentovano zalaganje za odreeno

stanovite o tome kako valja rijeiti problem kojim se prijedlog bavi. To zalaganje mora biti utemeljeno
na rigoroznoj analizi svih raspoloivih podataka. Kao osnova za tu analizu slui okvir rukovodeih
naela koja autor koristi tokom procesa procjene. Drugim rijeima, taj okvir predstavlja izraz ideala
i vrijednosti kojima se autor rukovodi prilikom zauzimanja odreenog stava prema razmatranim
pitanjima. Analitiki okvir direktno nadahnjuje procjenu razmatranih javnopolitikih opcija. Taj okvir
morate jasno prikazati kako biste omoguili drugima da adekvatno procjene vau argumentaciju.

Poto je prikazan analitiki okvir, slijedee obiljeje u okviru ovog dijela jesu informacije o procjenama
i odabiru konkretne alternative/opcije. U dobro napisanom policy prijedlogu svaka opcija se prikazuje
i iznosi se argumentacija za ili protiv nje, na osnovu ranije iznijetog analitikog okvira. Nakon to
smo u ovom poglavlju prezentirali najznaajnije prednosti i slabosti svake od identifikovane opcije, u
narednom i posljednjem poglavlju moemo iznijeti zakljuke i preporuke.

Zakljuci i preporuke
U ovom dijelu policy dokumenta prezentiramo najvanije zakljuke i odabranu alternativnu opciju
javne politike koja na najefikasniji nain moe doprinijeti rjeavanju identifikovanog problema. U
ovoj sekciji na sintetizovani nain se prikazuju najznaajniji nalazi istraivanja i iznose sugestije u
pogledu akcija koje treba preduzeti radi rjeavanja problema koji prijedlog analizira. Prema tome,
osnovna namjena prijedloga za javnu politiku da poslui kao instrument za donoenje odluka i kao
poziv na akciju konano se ispunjava upravo ovim dijelom. injenica da su zakljuci i preporuke
poslednji bitan dio policy dokumenta isto tako znai da upravo od njega ponajvie zavisi koliko e
trajan biti utisak koji policy prijedlog ostavlja na itaoca. Ako uzmemo u obzir proces itanja i preteno
interesovanje pojedinih italaca, otkrivamo jo jednu svrhu ovog dijela: naime, mnogi itaoci itaju ovaj
dio zajedno sa uvodom i apstraktom ili saetkom, prije nego to preu na itanje cjeline dokumenta.
Dio sa zakljucima i preporukama, dakle, ima vanu ulogu da takvim itaocima prui jasan pregled
itavog prijedloga. Neki itaoci su, opet, naroito zainteresovani za preporuke u pogledu javne politike
koje se u prijedlogu nude, tako da e itanje moda zapoeti upravo od preporuka, a tek poslije prei
na ostatak teksta.

66
Imajui u vidu razliite pristupe u kreiranju ovog dijela policy izvjetaja, moemo identifikovati
minimalno tri strukturna obiljeja koja se obino ukljuuju u dio posveen zakljucima i preporukama,
i to:

Sinteza najznaajnijih nalaza;

Lista preporuka za javnu politiku;
Zavrne napomene.

Saeta sinteza najznaajnijih nalaza. Dio o zakljucima i preporukama obino zapoinje sintezom
najznaajnijih nalaza iz prethodna dva dijela (opis problema i raspoloive opcije za javnu politiku).
Poto studija javne politike moe biti obimna, sloena i detaljna, izvui zakljuke i pruiti pregled i
sintezu glavnih nalaza predstavlja vaan korak prije no to preete na podroban prikaz konkretnih
preporuka. Meutim, ovo obiljeje ne smije da se sastoji samo od saetka ili ponavljanja najznaajnijih
nalaza; drugim rijeima, ono mora da predstavlja sintezu koja povezuje i podvlai samo bitne rezultate
analize, te obavlja funkciju pruanja potpore i opravdanja za javnopolitike preporuke koje slijede.

Lista preporuka za javnu politiku. U ovom dijelu policy prijedloga se naznaavaju praktini koraci
koje treba preduzeti radi sprovoenja odabrane javnopolitike opcije, za koju ste se zaloili kada ste
razmatrali opcije. Taj dio je od centralnog znaaja za cjelokupan va prijedlog javne politike, zato to
osnovni cilj studije nije da prikupi i analizira podatke o datom praktinom problemu, ve da na osnovu
sprovedenih istraivanja iznese listu preporuka. Kako biste ubijedili itaoca da su predloene preporuke
najbolji nain za rjeavanje problema kojim se va prijedlog bavi, od kljunog je znaaja da preporuke
budu jasne, praktine, ubjedljive, logine i sveobuhvatne. Prilikom odluivanja o tome kako ete iznijeti
svoje preporuke, treba da tragate za nainom koji najvie odgovara vaoj temi, saznanjima do kojih ste
doli i vrsti rjeenja koje predlaete. Najee, praktino rjeenje problema zahtijeva strategiju, to znai
da nijedna preporuka uzeta zasebno ne moe pruiti kompletno rjeenje. Zbog toga se obino podijele
preporuke u odvojene prijedloge, od kojih se svaki odnosi na po jedan aspekt problema, odnosno
rjeenja. Pri razdjeljivanju i iznoenju preporuka mogu se primjenjivati razliiti pristupi i forme, kako
bi bili sigurni da e itaoci odmah i jasno sagledati preporuke. Preporuke mogu biti:

izdvojene u zaseban segment, pod zaglavljem koje ukazuje na njihov znaaj;

oznaene brojevima i uvuenim redovima u tekstu;
odvojene upotrebom posebnih grafikih obiljeja;
napisane kurzivom, da bi se naglasio kljuni dio ili glavna ideja.

Piui svoju listu preporuka, razmislite kako se one mogu logino razdijeliti na zasebne prijedloge i koji
je najbolji nain da ih prikaete tako da budu jasno uoljive.

Zavrne napomene. Prilikom kreiranja pojedinih policy prijedloga ponekad situacija zahtijeva davanje
nekoliko kratkih zavrnih napomena kako bi se sa njima zakljuila kompletna argumentacija koja je
postepeno razvijana kroz cijeli dokument. Ovaj dio slui i tome da itaoca ostavi sa odreenim zavrnim
mislima o temi prijedloga. Uobiajen pristup, koji mnogi usvajaju kada piu ovaj dio svog prijedloga,
jeste da se napravi pun krug u raspravi o osnovnoj temi, to jest da se teite razmatranja vrati na iri
kontekst problema, kojim obino zapoinje uvodni dio prijedloga. Ovo moe doprinijeti konanom
utisku o kompletnosti i cjelovitosti dokumenta i efektivno zaokruiti argumentaciju, pokazujui itaocu
kakav bi iri uticaj na drutvo imalo sprovoenje predloenih rjeenja.

67
Biljeke
Objavljeni prijedlozi za javnu politiku, poslije dijela sa zakljunim razmatranjima i preporukama, esto
sadre posebnu stranicu pod naslovom Biljeke na kraju teksta ili Biljeke. Ovaj dio se sastoji od spiska
numerisanih biljeki, iji brojevi odgovaraju brojevima navedenim na odreenim mjestima u glavnom
tekstu. U pojedinim dokumentima, prednost je data sistemu fusnota, tj. biljeke su uneene u glavni
tekst, na dnu odgovarajue stranice. Biljeke na kraju teksta i fusnote se u pojedinim disciplinama
koriste kao metod pozivanja na sve izvore. Meutim, u studijama javne politike to nije uobiajena
praksa. U okviru sistema citiranja po autoru i godini izdanja, koji se obino koristi pri pisanju prijedloga
za javnu politiku, doputena su oba sistema i biljeke na kraju i fusnote i mnogi jasno naznaavaju
koji sistem radije primjenjuju. Biljeke na kraju teksta imaju funkciju da prue dodatno razmatranje,
objanjenje ili definiciju pojmova, te da upute zainteresovane itaoce na izvore u kojima se mogu nai
dodatne informacije o pitanjima o kojima se raspravlja u osnovnom tekstu prijedloga.

Bibliografija
Bibliografija ili spisak koritenih izvora jeste vrlo vaan dio prijedloga za javnu politiku, jer itaocima
omoguava lak pristup temeljima na kojima se zasniva vaa argumentacija. Time to se daje spisak
citiranih radova, omoguava se itaocu da donese ocjenu o osnovama na kojima je graena argumentacija
i ime se prua iscrpan pregled raspoloivih izvora o temi o kojoj policy dokument govori. Navoenje
bibliografije moe imati poseban znaaj za strunjake u oblasti studija javne politike koji ele da izvre
uticaj na savjetnike/analitiare za javnu politiku.

Dodaci
Iza glavnog teksta prijedloga za javnu politiku, ukoliko za to postoji potreba, obino se uvrtavaju
dodaci, koji sadre dopunske informacije o policy prijedlogu, a koji nisu ukljueni (zbog tehnikih
ili praktinih razloga) u neke od prethodnih sekcija dokumenta. Dodaci policy izvjetaju podupiru i
nadopunjuju glavne argumente koji su izneeni u prijedlogu. Funkcija potpore slui onim itaocima
koji ele da steknu dodatna saznanja o pitanjima o kojima je u dokumentu rije. Dodatak nije obavezan
i ne treba ga ukljuivati u prijedlog ako nije neophodno. Mnogi primjeri prijedloga za javnu politiku
ne sadre dodatke. Prema tome, autori treba da procijene kolika bi bila korist od pruanja dopunskih
informacija u dodacima. Meutim, treba imati na umu da kriteriji za odluivanje o tome ta e biti
uvrteno u dodatke jesu vrsta, duina i podrobnost informacija koja se planira prezentirati u policy
dokumentu, a koje nisu uvrtene u glavne dijelove teksta.

Primjena metoda analize javnih politika u pisanju policy dokumenta

Kao sto smo vidjeli na prethodnih nekoliko stranica u policy dokumentu nastojimo obezbijediti
odgovore na brojna pitanja kao to su: Koji stvarni ili potencijalni pravci akcije su objekti konflikta ili
neslaganja meu stakeholderima? Na koje razliite naine problem moe biti definiran? Koji je obim
i ozbiljnost problema? Kakvi su izgledi da se problem promijeni u budunosti? Kojih se ciljeva treba
drati pri rjeavanju problema? Kako se moe mjeriti uspjeh u ostvarivanju ciljeva? Koje su aktivnosti
trenutno u toku na rjeavanju problema? Koje nove ili prilagoene policy alternative trebaju biti
razmotrene kao naini za rjeavanje problema? i Koje se alternative preferiraju uz date ciljeve?

Policy dokument bi trebao istraiti problem dovoljno duboko da italac moe dobiti ideju o
dimenzijama problema i moguem okviru rjeenja, tako da bi moglo biti mogue da donosioci odluka
zakljue ili da ne rade dalje nita ili da donesu definitivnu studija sa preporukama za neke akcije. Kako
smo u poglavlju 2 prezentirali osnove analize javnih politika, veoma je korisno uporediti primjenu

68
odreenih rezultata u procesu analize javnih politika tokom procesa pisanja policy dokumenta. Taj
prikaz se nalazi u tabeli 4-2.

Tabela 4-2. Elementi rada o policy pitanjima i metode kreiranja informacija relevantnih za svaki od elemenata

Elemenat Metod

I. POZADINA PROBLEMA
A. Opis zahtjeva klijenta
B. Kratak pregled situacije problema
C. Opis ranijih napora na rjeavanju MONITORING
problema

II. ZNAAJ PROBLEMA

A. Evaluacija performansi ranije javne politike
B. Procjena obima i ozbiljnosti problema EVALUACIJA
C. Odreivanje potrebe za analizom

III. OPIS PROBLEMA

A. Dijagnoza problema
B. Opis glavnih stakeholdera STRUKTURIRANJE PROBLEMA
C. Definiranje ciljeva

IV. ANALIZA ALTERNATIVA

A. Opis alternativa
B. Predvianje posljedica alternativa PREDVIANJE
C. Opis svih irenja
D. Ocjena ogranienja i politike izvodljivosti

V. ZAKLJUCI I PREPORUKE
A. Izbor kriterija ili pravila
B. Iznoenje zakljuaka i preporuka PREPORUIVANJE
C. Opis preferiranih alternativa
D. Koncept implementacione strategije
E. Saetak plana za monitoring i evaluaciju
F. Lista ogranienja i nepredvienih posljedica

4.3. Kako publikovati prijedlog javne politike

Objavljivanje prijedloga za javnu politiku predstavlja glavni nain irenja ideja i preporuka javne
politike koje proistiu iz studije javne politike. Objavljivanjem se ostvaruje svrha prijedloga za javnu
politiku da poslui kao poziv na akciju. Kreirani prijedlog javne politike ima anse da zaivi u praksi ako
irok krug zainteresovanih aktera dobije priliku da ga proita i djeluje na osnovu njegovih preporuka.
Objavljivanje takoe igra vanu ulogu u otvaranju javne debate o pojedinim pitanjima koji se nastoje
istaknuti u prijedlogu javne politike.

Priprema finalnog dokumenta

Policy dokument sve vrijeme izrade, kako je skiciran u sekciji 4.2. predstavlja radnu verziju dokumenta,
koji i kada su zavrena sva pomenuta poglavlja jo uvijek nije zavren. Kada se zavri koncept svih dijelova
prijedloga poinje proces revizije, koji je od sutinskog znaaja za izradu finalne verzije dokumenta
verzije koja e biti publikovana javno (ili dostavljena naruiocu). Kroz proces revizije nastoje se ne
samo ispraviti sve tehnike greke koje mogu nastati pisanjem jednog ovakvog dokumenta, ve da se na
ovaj nain potpuno provjeri usklaenost svih dijelova teksta kako bi cijelokupan dokument inio jednu
potpunu cjelinu. Prilikom izrade finalne verzije policy dokumenta tokom procesa revizije neophodno
je posebno obratiti panju na slijedee:

Provjeriti sadrine svakog dijela policy prijedloga;

Pregledati stil koncepta policy prijedloga;
Provesti jeziku kontrolu teksta;

69
 Revidirati tonove glavnih zakljuaka, izjava i konstatacija;
Obezbijediti redigovanje kompletnog teksta.

Provjerite sadraj svakog dijela policy dokumenta. Nakon to je kompletan policy dokument zavren
neophodno je da autor (ili autori) prou kroz poetne smjernice koje su kreirane na poetku izrade
dokumenta kako bi se uvjerili da su ispunjeni svi strukturni zahtjevi zbog kojih je ideja za policy
dokument originalno i nastala. Poslije toga, potrebno je procijeniti djelotvornost i potpunost svakog
dijela i to sa aspekta strukturnih i tekstualnih karakteristika, te cilja kome oni slue. Uobiajeno sredstvo
procjene je lista pitanja iz podsjetnika za redigovanje. Takva lista, bilo da ste napravili sopstvenu ili
koristite neku ve postojeu, usmjerava proces redigovanja i pomae vam da ne zaboravite da jo
jednom provjerite neke vane take. Na slijedeoj stranici dat je jedan primjerak Podsjetnika koji moe
posluiti za finalnu provjeru sadrine kreiranog policy dokumenta.

Pregledajte stil koncepta policy dokumenta. Ova faza podrazumijeva unaprijeivanje jasnoe,
povezanosti i saetosti poruke koju saoptavate itaocima. Koliko su ove stvari vane vidimo po tome
to itaoci nee razumjeti vau poruku ako je ne iznesete i ne saoptite jasno i jezgrovito. To bi ozbiljno
umanjilo djelotvornost prijedloga za javnu politiku kao sredstva za donoenje odluka. U ovoj fazi rada,
korisno je da razmiljate o irokom krugu potencijalnih italaca vaih prijedloga i da detaljno ispitate
koliko e za njih vai argumenti, vae koritenje pojmova i terminologije, biti jasni i razumljivi. Takoe
je od presudnog znaaja obezbijediti povezanost unutar svakog dijela i meu razliitim odjeljcima
vaeg prijedloga kao cjeline. Posljednja opaska se odnosi na duinu teksta. Uobiajeno je da koncept
dokumenta bude podui, ali ako uloite dodatan napor i bez urbe preradite svoj tekst tako da bude
jezgrovitiji, lake ete komunicirati sa itaocem; tavie, uklopiete se u ogranienja u pogledu duine
koju postavlja veina izdavaa.

Sprovesti jeziku kontrolu teksta. Dok je policy dokument u radnoj verziji, autori ponekad ne razmiljaju
eksplicitno o tome koliko jezik koji koriste odgovara njihovoj ciljanoj publici i temi kojom se bave.
Takoe, dok su usredsreeni na bitna sadrinska pitanja autori su skloni da, iz nepanje ili iz navike,
prave jezike greke, koje sada treba ispraviti. U okviru ove faze neophodno je provesti jeziku provjeru
prijedloga, imajui pri tome u vidu u kojoj mjeri koriteni jezik odgovara kontekstu. Ako u tekstu ima
previe jezikih greaka, djelotvornost i jasnoa u saoptavanju eljene poruke bie umanjeni.

Revidirati tonove u tekstu. Ovo je vano pitanje u postupku revizije finalne verzije policy dokumenta,
a usko je povezano sa prethodnom aktivnou. Znaaj ovog pitanja lei u injenici da tekst predstavlja
glas, iji je cilj da kod itaoca pokrene dijalog o pitanjima koja su sadrana u policy dokumentu. Zbog
toga tekst mora da uspostavi i ostvari eljeni ton, kako bi se djelotvorno saoptila poruka. Prilikom
revidiranja tona u policy dokumentu neophodno je odluiti sa kojim tonom elite saoptiti glavne
poruke u policy dokumentu i prilagoditi sam tekst odabranom tonu. Ton poruke moe biti profesionalan,
formalan ili neformalan. U ovom procesu potrebno je ne samo procijeniti koliko odabrani ton odgovara
vaem itateljstvu i pitanju koje se obrauje u tekstu nego i njegovu dosljednost, tj. do koje mjere se
kroz itav prijedlog odrava isti ton.

70
Okvir 4-1. Podsjetnik za izradu finalne verzije policy dokumenta
Potrebno
PODSJETNIK ZA IZRADU FINALNE VERZIJE POLICY DOKUMENTA DA
korigovati

1. Ukupan pregled:
1.1. Da li va prijedlog uspjeno ostvaruje svoj cilj, odnosno da li iznosi djelotvorne
argumente u prilog opciji za koju se zalaete?
1.2. Da li ste u prijedlogu argumente iznijeli tako da budu uvjerljivi za publiku na koju primarno
ciljate?
1.3. Da li ste ispunili ono to ste najavili u svojoj izjavi o namjerama i to ste svojim prijedlogom
namjeravali da uradite?
2. Podsjetnik za naslov:
2.1. Da li je naslov zanimljiv, jasan, koncizan i informativan?
2.2. Da li sadri kljune rijei koje jasno ukazuju na glavnu temu i problem kojim se prijedlog
bavi?
3. Podsjetnik za sadraj:
3.1. Da li sadraj daje jasan uvid u prijedlog?
3.2. Da je sadraj jasno izdijeljen i formatiran?
3.3. Da li su naslovi dijelova i pododjeljaka djelotvorni?
4. Podsjetnik za saetak:
4.1. Da li apstrakt ili saetak dobro predstavljaju sadrinu vaeg prijedloga?
4.2. Da li sadri sve neophodne dijelove koji predstavljaju karakteristina obiljeja prijedloga?
4.3. Da li pobuuju interesovanje da se proita cijeli prijedlog?
5. Podsjetnik za uvod:
5.1. Da li uvod ubjeuje i priprema itaoca da proita cijeli prijedlog?
5.2. Da li je problem ubjedljivo definisan?
5.3. Da li je namjena dokumenta jasno formulisana?
6. Podsjetnik za opis problema:
6.1. Da li va opis problema uvjerava itaoca da je rije o vrlo vanom problemu?
6.2. Da li ste priloili saet opis pozadine i tekueg konteksta datog problema?
6.3. Da li su svi aspekti argumentacije u dovoljnoj mjeri i djelotvorno razvijeni i
potkrijepljeni?
6.4. Da li ste valjano upotrijebili izvore da poduprete svoju argumentaciju?
6.5. Da li su podaci u tabelama i dijagramima jasno prikazani?
7. Podsjetnik o opcijama:
7.1. Da li su sve raspoloive alternative za javnu politiku prikazane i procijenjene?
7.2. Da li je va stav prema svakoj alternativi jasno izneen i dobro potkrijepljen?
7.3. Da li je osnova na kojoj ste procijenili opcije, tj. analitiki okvir, jasno predstavljena?
7.4. Da li dio o raspoloivim opcijama dokazuje da odabrana alternativa predstavlja najbolje
rjeenje za dati problem?
8. Podsjetnik za zakljuke i preporuke:
8.1. Da li ovaj element jasno ocrtava pravac akcije kojim e se rijeiti problem?
8.2. Da li ovaj dio doprinosi utisku o potpunosti vaeg prijedloga?
8.3. Da li su preporuke jasne i praktinog karaktera?
8.4. Da li su preporuke jasno uoljive u tekstu?
8.5. Da li e itaoci stei jasan uvid u dokument ukoliko proitaju samo uvod i zakljuak?
9. Podsjetnik za biljeke:
9.1. Da li su biljeke kreirane u skladu sa konvencijama?
9.2. Da li sve biljeke ispunjavaju funkciju podupiranja glavnog teksta vaeg prijedloga?
Podsjetnik za bibliografiju:
Da li su svi izvori na koje se pozivate u prijedlogu navedeni u bibliografiji?

Obezbijediti redigovanje kompletnog teksta. Poto zavrite sa preradom teksta, moe biti veoma korisno
zatraiti reakcije i savjete od drugih. Oni mogu pokrenuti nova pitanja, pruiti vam korisne sugestije

71
i komentare u vezi s vaim radom. Ako je policy dokument nastao kao rezultat timskog istraivanja,
ili kreiran u timu, potrebno je ukljuiti i druge lanove tima u proces redigovanja kompletnog teksta.
U sluaju da je dokument kreiran od strane samo jedne osobe, vano je da se izabere jedna druga
(vanjska) osoba koja e proitati finalnu verziju dokumenta. Da bi ova faza procesa objavljivanja
bila produktivna, vano je da direktno zatraite konstruktivne kritike i konkretne sugestije kako da
poboljate svoj prijedlog.

Nakon unoenja finalnih ispravki koje su dole od vanjske osobe, proces pripreme za objavljivanje
policy dokumenta je zavren. Tek nakon ovoga, policy dokument je spreman da se objavi javnosti ili da
se dostavi naruiocu policy dokumenta.

Publikovanje policy dokumenta

Identifikacija problema koji bi trebao biti rijeen u okviru policy procesa, zatim provoenje istraivanja
i analize konkretne javne politike, te pisanje konkretnog prijedloga policy dokumenta jeste poetak,
a ne kraj napora usmjerenih na poboljanje u odreenoj oblasti javne politike. Kvalitet analize javnih
politika je vaan. Meutim, kvalitetno izraen policy prijedlog nije isto to i upotrijebljen policy
prijedlog. Postoji veliki jaz izmeu izrade analize i upotrebe iste od strane dizajnera javnih politika.

Prenoenje policy relevantnog znanja se moe posmatrati kao proces od etiri faze koji ukljuuje analizu
javnih politika, razvoj materijala, interakciju i koritenje znanja. Kako je pokazano na slici 4-1., analiza
javnih politika se inicira na osnovu zahtjeva za informacijama ili savjetima od strane stakeholdera u
razliitim fazama procesa kreiranja javnih politika.

Odgovarajui na zahtjeve analitiar javnih politika kreira i kritiki ocjenjuje informacije o policy
problemima, policy budunosti, policy akcijama, policy rezultatima i policy performansama. Da bi
saopio takve informacije, policy analitiar razvija razliite vrste dokumenata: policy memorandume,
policy dokumente, izvrne saetke, dopune/priloge koji sadre kvalitativne i kvantitativne informacije
i saopenja za javnost. Sadraj ovih dokumenata se saopava putem verbalnih prezentacija razliitih
vrsta: razgovori, konferencije, sastanci, brifinzi i javne rasprave. Svrha razvijanja policy relevantnih
dokumenata jeste poveanje izgleda za koritenje znanja.

Isprekidana linija na slici 4-1. pokazuje da analitiari utiu na proces koritenja znanja samo indirektno.
Za razliku od toga, pune linije pokazuju da policy analitiari direktno utiu na pouzdanost i valjanost
zakljuaka i preporuka do kojih se dolo kroz analizu. Analitiari, takoe, direktno utiu na oblik,
sadraj i primjerenost dokumenata i verbalnih prezentacija.

Policy dokument moe da se bavi pitanjima iz gotovo svake oblasti: nezaposlenost, zdravstvo,
obrazovanje, socijalna zatita, kriminal, energija, inostrana pomo, sigurnost, ljudska prava, i sl. Radovi
u bilo kojoj od ovih oblasti mogu biti fokusirani na probleme na jednom ili vie nivoa vlasti. Zagaivanje
vazduha, globalno zagrijavanje i terorizam, na primjer, su u obimu meunarodna, nacionalna i
lokalna pitanja. Radovi o policy pitanjima se mogu prezentirati kao kompletan policy dokument, kao
policy memorandum i kao saoptenje za javnost. Kako prezentacija kompletnog policy dokumenta
znai prezentacija finalne verzije, u ovom dijelu prezentiraemo neke od pobrojanih oblika skraene
verzije policy dokumenata, kao metoda koji se uobiajeno koriste kao alati za publikovanje ovakvih
dokumenata.

72
Slika 4-1. Proces policy komunikacije

ZN A NJE
P o licy p rob le m i
P o licy b ud ucn o st
P o licy a kcije
P o licy re zu ltat i
P o licy p erfo rm a nse
A n aliza ja vnih I zrad a
po litika m a te rija la

STA K E HO L D E RI D O K UM E N T
P o st avlja n je a ge n de P o licy m em o ra nd um
P o licy fo rm ula cija ANALITICAR P o licy d oku m en t
P o licy u sva jan je JAVNE POLITIKE Izvrsn i saze ci
P o licy im plem e nt acija P o licy B rief
P o licy e valua cija S a op cen ja za ja vn o st

K oriste nje I nt era ktivn a

zn a nja kom u nika cija
P RE Z EN TA C IJA
R azg ovo ri
K o nfe re ncije
S a st an ci
B rifin zi
Ja vn e ra spra ve

Policy memorandum. Nairoko je rasprostranjeno pogreno vjerovanje da analitiari javnih politika

provode najvie svog vremena na razvoju radova o policy pitanjima, studija i izvjetaja. Zapravo,
primarna aktivnost veine analitiara jeste izrada policy memoranduma. Dok je rad o policy pitanjima
jedna dugorona aktivnost koja ukljuuje sprovoenje policy istraivanja i analize tokom mnogih
mjeseci, policy memorandum se priprema u kratkom vremenskom periodu obino ne vie od jednog
mjeseca, a poesto su u pitanju samo dani.

Policy memorandum treba da bude koncizan, fokusiran i dobro organizovan. On prua pozadinske
informacije i prezentira zakljuke ili preporuke, obino kao odgovor na zahtjev klijenta. U policy
memorandumu je esto sumirano i evaluirano jedan ili vie radova o policy pitanjima ili izvjetaja
zajedno sa prateim dokumentima i statistikim podacima. Format memoranduma varira od
organizacije do organizacije, ali je dizajniran za brzo i efikasno itanje. Veina memoranduma sadri
ime primaoca, ime analitiara koji podnosi memorandum, datum i predmet u odvojenim redovima
na vrhu stranice. Veina agencija ima ranije pripremljene obrasce za memorandume. Pisci policy
memoranduma trebaju iskoristiti svaku mogunost da jasno i efektivno saope glavne take analize:

Red za predmet treba da bude koncizan i da sadri glavni zakljuak, preporuke ili svrhu
memoranduma;
Sam memorandum (obino ne vie od dvije stranice) treba da sadri zaglavlja koja opisuju glavne
dijelove;

73
 Liste nabrajanja se trebaju koristiti za naglaavanje manjeg seta (ne vie od pet) vanih stvari kao
to su ciljevi ili opcije;
Uvodni paragraf treba da sadri kratak pregled zahtjeva za informacijama i analize, glavna pitanja
postavljena od strane klijenta i opis ciljeva memoranduma.

Izvrni saetak. Izvrni saetak koji je kreiran u sklopu policy dokumenta takoe se moe koristiti kao
alat za informisanje o sadraju policy dokumenta. Kao to smo prethodno pomenuli, izvrni saetak
je kratak pregled glavnih elemanata rada o policy pitanjima ili izvjetaja. Treba voditi rauna prilikom
dostavljanja izvrnog saetka javnosti ili klijentima, da on minimalno sadrava slijedee informacije:

Svrhu rada o policy pitanjima ili studije koja je obraena;

Pozadinu problema ili obraenih pitanja;
Glavne nalaze ili zakljuke;
Pristup analizi i metodologiji (gdje je primjenjivo);
Zakljuke i preporuke (kad su traeni).

Policy brief. Policy brief je dokument koji daje opi pregled logike osnove za odabir odreene policy
alternative (alternative javne politike) ili smjera akcije u trenutnoj policy debati. Uobiajeno se izrauje
kao odgovor na zahtjev upuen bilo direktno od donosioca odluka ili od organizacije koja namjerava
da zagovara poziciju detaljno opisanu u policy brief-u. U zavisnosti od uloge autora ili organizacije
koja izrauje dokument, policy brief moe pruati samo ciljanu diskusiju o trenutnim alternativama
bez zalaganja za jednu odreenu opciju. Na drugoj strani policy brief se moe fokusirati direktno na
obezbjeivanje argumenata za usvajanje odreene alternative. U svakom sluaju, kako je policy debata
zapravo trite konkurentnih ideja, svrha policy brief-a jeste da ubijedi ciljanu publiku u hitnost
trenutnog problema i potrebu za usvajanjem preferirane alternative ili smjera akcije i time da poslui
kao inicijator akcije.

Kao i sa svim dobrim marketinkim alatima klju uspjenosti policy brief-a je u izboru odreene publike
za vau poruku. Najuobiajenija publika za policy brief jesu donosioci odluka, ali nije neobino da se
takav dokument koristi za podrku irih zagovarakih inicijativa koje za ciljanu publiku imaju iroku
ali obrazovanu i informisanu publiku (npr. donosioci odluka, novinari, diplomati, rukovodioci uprava,
istraivai). Prilikom konstruisanja policy brief-a koji moe efektivno zadovoljiti svoju namjeravanu
svrhu treba voditi rauna da ovaj dokument bude:

Fokusiran,
Profesionalan, a ne akademski,
Zasnovan na dokazima,
Ogranien,
Koncizan (6-8 stranica),
Razumljiv,
Pristupaan za itanje,
Promotivan,
Praktian i izvodljiv.

Za policy brief se obino kae da je najuobiajeniji i najefektivniji pisani komunikacijski alat u policy
kampanji. Meutim, mnogi analitiari ga smatraju i najteim policy alatom za pisanje zbog potrebe

74
balansiranja svih gore pomenutih kriterija. U prilogu ovog poglavlja nalazi se jedan primjerak ALDI
Policy Briefa iz 2006. godine.

Saoptenje za javnost. Ukoliko se policy dokument nastoji prezentirati iroj javnosti, pored policy
memoranduma mogue je koristiti i saoptenje za javnost koje se prilae uz policy dokument. Saoptenje
za javnost moe sadravati veinu elemenata iz policy memoranduma, ali bi trebao sadravati i elemente
koji e uvesti primaoca u obimniji rad o policy pitanjima ili studiju. Neki uobiajeni elementi saoptenja
za javnost su:

Memorandum (zaglavlje) ili adresa osoba koje prenose rad o policy pitanjima ili studiju;
Ime, slubena funkciju i adresa osoba koje su traile rad ili studiju;
Kratak paragraf u kojem su navedena pitanja ili problem koji je obraen u policy dokumentu;
Kratak pregled najvanijih zakljuaka ili preporuka rada o policy pitanjima ili studije;
Izjava o zakljuku koja pokazuje gdje i kako se analitiar moe kontaktirati radi odgovora na bilo
kakva pitanja;
Potpis sa imenom i funkcijom analitiara ili osobe nadreene analitiaru.

Prezentacija policy dokumenta

Pisani dokumenti su samo jedno sredstvo saoptavanja rezultata analize javnih politika. Drugo sredstvo
jesu verbalni brifinzi. Iako verbalni brifing ili prezentacija ima mnogo istih elemenata kao policy
dokument, pristup planiranju i odravanju verbalnog brifinga je prilino razliit. Jedan od uobiajenih
pristupa u planiranju verbalnog brifinga bi izgledao ovako:

Otvaranje i pozdravljanje uesnika,

Pozadina brifinga,
Glavni nalazi rada o policy pitanjima, studiji ili izvjetaju,
Pristup i metode,
Podaci koriteni kao osnova za analizu,
Preporuke,
Pitanja od strane uesnika,
Zatvaranje.

Poznavanje publike je jedan od najbitnijih aspekata planiranja verbalnog brifinga. U tom kontekstu
prije odravanja brifinga potrebno je odgovoriti na slijedea pitanja:

Koliko je velika publika?

Koliko lanova publike su strunjaci za problem koji se obrauje na brifingu?
Koliki procenat publike razumije koritene metode istraivanja?
Da li imate kredibilitet meu publikom?
Da li publika preferira detaljne ili generalne informacije?
U koju fazu procesa dizajniranja javnih politika spada brifing: u postavljanje agende; fazu
implementacije?

Odgovori na ova pitanja usmjeravaju strategiju i taktike komunikacije koje odgovaraju odreenoj
publici. Jo jedan problem prilikom odravanja verbalnih brifinga jeste da dizajneri javnih politika
mogu dovesti svoje vlastite strunjake na brifing.

75
U takvim sluajevima slijedee taktike mogu biti odgovarajue:

Izbjegavati ulaenje u 'takmienje u znanju' sa strunjacima. Umjesto toga treba se fokusirati na

svrhu prezentacije;
Kapitalizirati na ekspertizi grupe fokusirajui se na preporuke;
Izbjegavati dugake prezentacije pomonih materijala i opise metoda;
Pokuati generirati dijalog i produktivnu debatu o policy opcijama.

Efektivnost verbalnih brifinga moe biti znaajno uveana razliitim grafikim prikazima.
Najuobiajeniji nain je koritenje folija za projektore ili slajdova izraenih na raunaru. Ono to je
bitno napomenuti kod koritenja folija ili slajdova jeste da oni nisu preporuljivi ukoliko elite brifing
sprovesti kao neformalan, jer koritenje istih ini brifing vrlo formalnim. Osim toga treba imati na umu
i slijedee:

Folije i slajdovi trebaju biti jednostavni,

Koristiti jasna, podebljana slova,
Izbjegavati komplikovane eme i ukrasne predloke,
Naglasiti bitne take i koristiti razliite boje,
Ograniiti tekst na maksimalno deset redova,
Osigurati da je najblii posmatra udaljen od ekrana najmanje za veliinu dvije irine ekrana,
Zadrati se na istom slajdu najmanje dvije minute,
Ostaviti upaljena svjetla u prostoriji,
Iskljuiti projektor ili zatamniti ekran kad elite da panju skrenete na sebe i ponovno ostvarite
kontakt oima.

76
 DODATAK

P r i m j e r ALDI P o l i c y B r i e f a

77
78
 ALDI
Agencija za lokalne razvojne inicijative
POLICY BRIEF
Avgust 2006.
Pripremio Demir Imamovi ALDI Gorade i Nijaz Ratkovi ALDI Gorade
Korak naprijed ka efikasnoj socijalnoj zatiti ne-
zaposlenih lica u Bosni i Hercegovini
Fiskalna reforma i politika ograniavanja
rasta javne potronje omoguili su znaajno
rezervisanje javnih prihoda za provoenje
strukturnih reformi u socijalnom sektoru.
Tokom 2003., 2004. i 2005. godine BDP BiH
je rastao po visokim stopama od preko 5,5 %,
javni prihodi su zadrani na stabilnom nivou
od 43,2 procenta BDP, dok su javni rashodi
smanjeni sa 55,5 % BDP u 2001. na nivo od
41,2 % u 2005. godini, ime su domae vlasti
obezbijedile suficit u javnim finansijama od ak
2% BDP BiH. Uvoenje PDV-a od 01. januara
2006. omoguilo je provoenje jedinstvene
fiskalne politike na prostoru cijele drave koja je
prouzrokovala rast javnih prihoda istovremeno
sa rastom svijesti o potrebi uspostavljanja znatno
efikasnijih mehanizama zatite najugroenijih
lanova BH drutva.
Znaaj reforme socijalnog sektora
Dobro postavljen sistem socijalne zatite
omoguava zatitu svim lanovima drutva od
apsolutnog liavanja koritenja dobara i usluga
neophodnih za odravanje minimalnih ivotnih
potreba. Osim toga, sistem socijalne zatite
dugorono obezbjeuje poticaj za socijalni
razvoj kroz politike koje promoviu jednake
mogunosti za sve. U trinim drutvima
79
Policy brief #01/06.
iznenadne promjene mogu prouzrokovati
viak radne snage, nezaposlenost i pogoranje
poloaja najranjivijih lanova drutva. U tim
situacijama, sistem socijalne zatite omoguava
lake prilagoavanje privatnog sektora, kroz
pruanje zatite licima koja ostaju bez posla i kroz
obezbjeenje stabilnosti potranje za dobrima,
to olakava oporavak cijele ekonomije.
Bosna i Hercegovina je jo uvijek na poetku
izgradnje dobro postavljenog sistema socijalne
zatite. Zbog sporosti u provoenju ekonomskih
reformi vlasti jo uvijek nisu pokrenule strukturne
reforme sistema socijalne zatite iako penzioni
sistem za oko 2/3 korisnika obezbjeuje prihode
koji nisu dovoljni ni za minimalne drutvene
potrebe, a oko 20 % stanovnitva nema osiguran
pristup zdravstvenim ustanovama, te iako ne
postoji efikasan mehanizam socijalne zatite za
17,6 % siromanih graana.
Pored socijalnih motiva da se reformom
socijalnog sektora omogui znaajno poboljanje
poloaja ranjivih kategorija, postoji bar nekoliko
ekonomskih razloga zbog koji je potreban
znatno efikasniji sistem socijalne zatite od
postojeeg. Finansiranje socijalne zatite je
bazirano na modelu koji podrazumijeva znatno
vee stope zaposlenosti i time znatno vei broj
obveznika plaanja doprinosa. Kako su stope
zaposlenosti u BiH na izuzetno niskom nivou,
doprinosi za socijalno osiguranje su postavljeni
na takav nivo da znaajno utiu na ogranienje
rasta registrirane zaposlenosti. U BiH je trite
iz radne snage izbacilo oko 1,1 milion osoba koji
su sposobni za rad, ali koji ne mogu da pronau
zaposlenje u formalnom sektoru. Od ovog broja
njih ak 518 hiljada su osobe koje aktivno trae
zaposlenje.
Tabela: BiH struktura radne snage
(Septembar 2005.)
Kategorija Ukupno
BiH
Zaposleni 644.516
Nezaposleni 518.126
Ekonomski neaktivni* 615.898
*Procjena na osnovu demografskih karakteristika.
Najvei teret finansiranja sistema socijalne
zatite u Bosni i Hercegovini lei na zaposlenim
licima koji prema postojeem zakonodavstvu
finansiraju najvei dio sistema socijalne zatite.
Za sistem socijalne zatite u 2004. godini je putem
doprinosa na plate zaposlenih obezbjeeno oko
73 % potrebnih sredstava, dok se iz vlastitih
prihoda generalne vlade obezbjeivao ostatak
kojim se najveim dijelom finansiraju prava
grupa proistaklih iz rata.
Tabela: Udio doprinosa zaposlenih u finansiranju
sistema socijalne zatite (milioni KM)
(2004. godina)
Kategorija Ukupna Udio socijalnih
izdvajanja doprinosa
za BiH zaposlenih
Penzioni sistem 1.183
Zdravstvena zatita 831,8
Nezaposlenost 111,1
Invalidnost i porodica 775,2
Izvor: Entitetski vanbudetski fondovi
Oigledno je da mali broj formalno zaposlenih
veoma teko obezbjeuje odrivost sistema
socijalne zatite od kojih koristi ima izuzetno
velika proporcija stanovnitva BiH (oko 480
hiljada penzionera, pola miliona nezaposlenih,
preko 400 korisnika nekog vida socijalne pomoi
i oko 3 miliona korisnika zdravstvenih usluga).
Pokretanje znaajnije reforme socijalnog sektora
sigurno je da e morati pronai odgovor kako
obezbijediti adekvatan i stabilan izvor javnih
prihoda koji e obezbijediti adekvatnu socijalnu
zatitu ugroenih istovremeno sa smanjivanjem
tereta koje za finansiranje socijalnog osiguranja
ima privatni sektor.
Problem neprilagoenosti sistema socijalne
sigurnosti nezaposlenih
U Bosni i Hercegovini funkcioniu dva odvojena
% sistema za poticanje zapoljavanja i obezbjeenje
socijalne sigurnosti nezaposlenih radnika, koji
36,2 su labavo povezani Dravnom agencijom za
29,1 rad i zapoljavanje, dok su entitetski zavodi
34,6 za zapoljavanje nadleni za politike i mjere u
oblasti rada i zapoljavanja (aktivne politike
rada), te za osiguranje materijalne sigurnosti za
vrijeme nezaposlenosti (pasivne politike rada).
Reforma socijalne sigurnosti nezaposlenih
moe veoma pozitivno doprinijeti ubrzanju
oporavka trita rada u BiH posebno iz razloga
to bi modernizovani sistem obezbijedio lake
prilagoavanje privatnog sektora promjenama
na tritu, veu sigurnost licima koja ostaju bez
posla, te potpunu ukljuenost radno aktivnog
stanovnitva u radnu snagu.Meutim,u proteklih
deset godina provoenja reformi dolo je do
vrlo malog pomaka u obezbjeenju efikasnog
i funkcionalnog sistema socijalne zatite
nezaposlenih lica. Posljedica zanemarivanja
reformi u ovoj oblasti jeste da je sistem politika
91,0%
rada, uspostavljen davno prije 1991. godine,
95,3%
neefikasan, nepravedan i nedjelotvoran i
83,6%
da on ne obezbjeuje adekvatnu sigurnost
0,0%
nezaposlenim licima, a privatnom sektoru ne
prua osiguranje od trinih poremeaja, te kao
takav oteava implementaciju politika koje bi
mogle znaajnije doprinijeti rastu zaposlenosti.
Iako postoje brojni problemi u implementaciji
politika rada, slijedea etiri problema
predstavljaju glavne prepreke za efikasniju
socijalnu sigurnost nezaposlenih lica:
80
 Neprilagoena potronja na aktivne
i pasivne politike rada onemoguava
ispunjavanje osnovnih ciljeva u oblasti
politika rada. Finansiranje politika rada u
odnosu na BDP su na izuzetno niskom nivou.
I pored injenice da BiH ima najveu stopu
nezaposlenosti u Evropi, te da ima stope
zaposlenosti stanovnitva meu najmanjim
u cijelom svijetu, za aktivne i pasivne politike
rada izdvaja se svega 0,49 procenta BDP
(podaci za 2004. godinu) to predstavlja
iznos koji je najmanji u Evropi imajui u
vidu registrirane stope nezaposlenosti. Od
ukupno raspoloivih sredstava zavoda na
administriranje se troi 18,4 procenta, na
aktivne politike rada 19,5 procenata sredstava,
na pasivne politike rada 17,4 procenta, dok se
na programe koji nisu povezani sa radnim
politikama izdvaja 44,5 procenta raspoloivih
sredstava.
Kapacitet sistema za garantovanje socijalne
sigurnosti u sluaju nezaposlenosti je sveden
na minimum. Postojei sistem socijalne
sigurnosti nezaposlenih znaajno je reducirao
prava zaposlenih u sluaju prestanka posla, na
nain da prava koja proizilaze iz osiguranja
za sluaj nezaposlenosti ne obezbjeuju
ni minimum socijalne sigurnosti. U F BiH
lice koje je ostalo bez posla, a koje je radilo
neprekidno minimalno osam mjeseci, ima
pravo na novanu naknadu u visini od 235
KM u trajanju od minimalno 3 mjeseca.1
Sa druge strane, u RS lice koje je ostalo bez
posla, a koje je uplaivalo osiguranje od
nezaposlenosti do pet godina, ima pravo na
novanu naknadu od 35 do 40 procenata
prosjene plate osiguranika u trajanju od 3 do
12 mjeseci. Ovakvo stanje ima za posljedicu
da se na novane kompenzacije nezaposlenim
izdvaja manji procenat BDP nego u zemljama
EU, ali i zemaljama u okruenju.
Razliiti pristupi u politikama rada
oteavaju oporavak privatnog sektora u
BiH. Dva odvo-jena sistema za finansiranje
81
politika rada u BiH doprinose stvaranju ne-
trinih razlika u trokovima rada u zemlji.
Zbog razliitog zakonskog definisanja
doprinosa za sluaj nezaposlenosti (u F BiH
2,5 % na bruto plate zaposlenih ili 3,7 % na
neto plate, a u RS 1 % na neto plate zaposlenih)
privatni sektor trpi razliite trokove rada koji
su prouzrokovani poreskim optereenjem
to direktno utie na stvaranje razlika u
poslovanju kompanija u zavisnosti u kojem
entitetu obavljaju djelatnost.
Postojei sistem socijalne sigurnosti
nezaposlenih doprinosi loijim performa-
nsama ostalih komponenti sistema
socijalne zatite graana. Sistem socijalnog
osiguranja nezaposlenih lica na nain kako
je trenutno postavljen umanjuje efikasnost
ukupnog sistema socijalne zatite. Sistem
socijalne zatite nezaposlenih posebno
proizvodi probleme u funkcionisanju sistema
zdravstvene zatite, jer zavodi za zapoljavanje
omoguavaju da oko 1,6 miliona stanovnika
ima potpuno zdravstveno osiguranje, iako
zavodi ne osiguravaju potrebna sredstva za
finansiranje trokova zdravstvene zatite.
Trenutno, prema podacima za 2004. godinu
zavodi za zapoljavanje obezbjeuju svega
1,5 procenata sredstava koja su potrebna za
zdravstvenu zatitu nezaposlenih lica.
Ovo su etiri kljuna razloga zbog kojih
je potrebno prioritetno reformirati sistem
socijalne sigurnosti nezaposlenih lica u Bosni
i Hercegovini. U zavisnosti od spremnosti
javne administracije na unaprijeenje stanja u
ovoj oblasti postoje minimalno tri opcije koje
mogu doprinijeti poboljanju stanja u sistemu
socijalne sigurnosti nezaposlenih, kapaciteta
javne administracije u provoenju aktivnih
politika rada, te poboljanju performansi
ukupnog sistema socijalne zatite.
Pitanja na koja su potrebni precizni odgovori
Modernizacija kompletnog sistema socijalne
sigurnosti nezaposlenih e biti vrlo vana
tema svim politikim partijama koje e na
predstojeim izborima u vrh svojih politikih
agendi postaviti ekonomska i socijalna pitanja.
Koja e se pitanja nai na vrhu liste prioriteta
zavisi od stranake procjene najvanijih potreba
graana, te procjena elja i stavova biraa po
pitanju kljunih socio-ekonomskih reformi
u zemlji. Na koji nain e politike partije u
praksi doprinijeti poboljanju stanja u ovoj
oblasti prvenstveno zavisi od njihovih stavova o
nekolicini slijedeih vrlo vanih pitanja:
Na kojem e mjestu na listi prioriteta politikih
partija biti pitanje socijalne sigurnosti
nezaposlenih?
Na koji nain e se definirati minimalna prava
nezaposlenih lica, posebno imajui u vidu
predstojeu reformu sistema zdravstvene
zatite, koja ima za cilj da se za sve graane
BiH obezbijedi osnovni paket zdravstvenih
prava i usluga?
Kako i na koji nain e se obezbijediti
minimalna socijalna sigurnost siromanim
registriranim nezaposlenim radnicima?
Kako i na koji nain obezbijediti da svi radnici
koji ostaju bez posla imaju jednaka prava po
osnovu osiguranja od nezaposlenosti?
Da li se smatra opravdanim funkcionisanje
odvojenih i neharmonizovanih sistema za
provoenje politika rada sa istovremenim
nastojanjem da se osigura jedinstveni
ekonomski prostor u zemlji?
Na koji nain e se obezbijediti rast registrirane
radne snage u Bosni i Hercegovini i kako
e se obezbijediti smanjenje stope radno
neaktivnog stanovnitva?
Opcije koje vlasti mogu poduzeti na
modernizaciji sistema socijalne zatite
nezaposlenih
Modernizacijom sistema socijalne sigurnosti
82
nezaposlenih mogu dobiti svi. Sistemskom
reformom u ovoj oblasti moe se osigurati:
pravednija kompenzacija pojedincima koji zbog
trinih i ne-trinih razloga izgube posao i sa
poslom povezana primanja; fleksibilna podrka
privatnom sektoru pri naglim sezonskim
poremeajima na tritu; stvaranje odrivog
mehanizma za prijevremeno penzionisanje
starijih nezaposlenih radnika koji imaju male
anse da pronau zaposlenje na tritu; i
efikasnija implementacija aktivnih politika rada
koje mogu znaajnije doprinijeti smanjivanju
visokih stopa nezaposlenosti u BiH.
S obzirom na probleme koji ograniavaju
dosadanji proces provoenja institucionalnih
reformi, kapacitete javne administracije da
obezbijedi njihovo provoenje, fokusiranost
politike zajednice na ne-ekonomska pitanja i
nerazvijenu svijest o savremenim trendovima u
oblasti modernizacije sistema socijalne zatite,
odabrane su slijedee alternative za reformu
sistema socijalne sigurnosti nezaposlenih:
opcija harmonizacije entitetskih politika rada;
opcija uspostavljanja pravednijeg sistema
socijalne sigurnosti nezaposlenih; i opcija
uspostavljanja solidarnog sistema socijalne
sigurnosti nezaposlenih. Ove alternative mogu
znaajno unaprijediti socijalnu sigurnost
nezaposlenih lica i kapacitete ukupnog sistema
socijalne zatite, te na taj nain mogu doprinijeti
odrivom ekonomskom razvoju bez negativnih
posljedica po ranjive lanove drutva.
a. Harmonizacija entitetskih politika rada
Prva predloena opcija ima za cilj da obezbijedi
harmonizaciju entitetskih politika rada koje bi
trebale konvergirati modelu politika rada koje
se primjenjuju u zemljama EU. Izmeu ostalog,
ova opcija bi trebala obezbijediti smanjivanja
razlika izmeu entiteta u rashodima za
administriranje zavodima (F BiH ima 4 puta
vee trokove administracije od RS), te u
izdvajanju za pasivne politike rada koje su u
FBiH relativno manja nego u RS (u odnosu na
broj nezaposlenih i druge ekonomske razlike
izmeu entiteta), te smanjivanju razlika u
nainu finansiranja aktivnih politika rada (u F
BiH zavod za zapoljavanje izdvaja za aktivne
politike rada 14 puta vie sredstava nego zavod
za zapoljavanje RS).
Tabela: Uee pojedinih komponenti politika rada u
ukupnim rashodima na politike rada (%)
(2004. godina)
Kategorija BiH EU-15
(%) (%)
Administriranje zavodima 18,3
Aktivne politike zapoljavanja 36,6 30,0
Naknade za vrijeme nezaposlenosti 17,1 57,5
Rano penzionisanje - 3,9
Ostale pasivne politike rada 28,0
Ukupno 100
Izvor: Entitetski zavodi za zapoljavanje i EUROSTAT
Osnovni cilj ove opcije jeste uspostavljanje
komplementarnih politika rada u oba entiteta,
koje bi obezbjeivale priblino jednaku
socijalnu sigurnost nezaposlenih u oba entiteta,
ali i koje bi obezbjeivale sline instrumente u
oblasti aktivnih politika rada za zapoljavanje
nezaposlenih lica. Harmonizacija bi trebala
biti voena principom da se struktura javnih
rashoda priblii strukturi javnih rashoda za
politike rada koji je prisutan u veini zemalja
EU. Mjere koje bi trebalo poduzeti u okviru
ove opcije su da bi trebalo zadrati trokove
administriranja zavodima na trenutnom
nivou, dok bi izdvajanja za politike rada
trebalo prilagoavati na nain da se postepeno
pribliavaju strukturi izdvajanja za aktivne i
pasivne politike rada u EU. U okviru ove opcije
potrebno je osigurati poveanja izdvajanja
za one politike rada koje se primjenjuju u
zemljama EU i smanjenje finansiranja onih
politika rada koje se ne primjenjuju u zemljama
Evropske unije, te obezbijediti harmoniziran
nain prikupljanja i objavljivanja statistikih
informacija o nezaposlenosti i korisnicima
politika rada.
Kako je sistem pasivnih politika rada
neefikasan ako ne postoji mehanizam za
ponovno ukljuivanje u trite rada, ova opcija
podrazumijeva porast izdvajanja za aktivne
politike rada u RS. Pored ujednaavanja
rashoda za aktivne politike rada, ova opcija
predvia harmonizaciju strukture izdvajanja za
mjere aktivne politike zapoljavanja na nain da
konvergiraju strukturi izdvajanja u zemljama
EU. U okviru pasivnih politika rada takoe
je neophodno obezbijediti harmonizaciju
entitetskih politika, posebno ako imamo na
umu da je tokom 2005. godine dolo do znaajne
8,6
konvergencije u prosjenim plaama izmeu
entiteta. Ova opcija predvia rast izdvajanja
za novane naknade za nezaposlene i njihovo
-
ujednaavanje na oko 50 % prosjene plate,
100 to je priblino iznosu koji je potreban za ivot
van siromatva. Prihvatanjem ove alternative
za reformu sistema socijalne zatite doi e do
ujednaavanja prava nezaposlenih po osnovu
nezaposlenosti, te poveanja broja mogunosti
za ponovno zapoljavanje kroz veu ponudu
aktivnih mjera zapoljavanja koje bi trebale
biti ujednaene na prostoru cijele Bosne i
Hercegovine.
b. Uspostavljanje pravednijeg sistema
socijalne sigurnosti nezaposlenih
Druga predloena opcija ima za cilj
obezbjeenje harmonizovanog sistema
socijalne zatite nezaposlenih koja bi u
odnosu na trenutno stanje omoguila znatno
pravedniju naknadu za vrijeme nezaposlenosti
licima koja ostaju bez posla. Trenutno, sistem
socijalnog osiguranja nezaposlenih obezbjeuje
novanu kompenzaciju nezaposlenim razliito
u zavisnosti u kojem entitetu je radnik ostao
bez posla. Nezaposlena lica koja su tokom
zaposlenosti izdvajala naknade za nezaposlenost
imaju u F BiH pravo na novanu naknadu u
visini od 40% prosjene plate univerzalno bez
obzira na iznos uplate osiguranika, dok u RS lica
koja ostanu bez posla imaju pravo na novanu
naknadu u visini od 35% do 40% prosjene
plate osiguranika. Pitanje koje se postavlja jeste
da li je sistem osiguranja od nezaposlenosti
83
pravedan kada zaposlenicima - koji su radili
isto vremensko razdoblje (minimalno osam
mjeseci), ali od kojih je jedan u odnosu na
drugog uplaivao i do 10 puta vei iznos
novca na ime osiguranja od nezaposlenosti
- obezbjeuje relativno jednaku naknadu za
vrijeme nezaposlenosti? Trenutno stanje u
okviru sistema socijalne zatite nezaposlenih
ne uzima u obzir poloaj zaposlenih i njihove
razloge koji ih motiviu da imaju osiguranje
od nezaposlenosti ime se znaajno doprinosi
generalnom stavu da je postojei sistem
socijalnog osiguranja nezaposlenih nepravedan
sa stanovita osoba koje plaaju osiguranje za
sluaj nezaposlenosti.
Osnovna karakteristika ove opcije jeste da
predvia harmonizaciju pasivnih politika
rada entiteta, sa ciljem da obezbijedi znatno
pravedniju naknadu licima koja ostaju bez
zaposlenja. Ovom opcijom uspostavila bi se
politika da sva lica koja su ostala bez posla
dobijaju naknadu za vrijeme nezaposlenosti koja
bi se odreivala kao procenat prosjene plate
koju je osiguranik primao tokom posljednja
tri mjeseca rada. Druga mjera koju predvia
ova opcija jeste da iznos naknade - koju bi
zaposlenik primao tokom trajanja perioda
predvienog za pravo na novanu naknadu - ne
bi trebala da bude manja od 70 procenata niti
vea od 90 procenata plate koju je zaposlenik
primao tokom zaposlenja.
Politika odreivanja maksimalnog iznosa
novane naknade se ne bi trebala vezati za
prosjenu platu u entitetu (trenutna praksa
u RS), ve bi se koeficijent za obraun
proporcionalno smanjivao s obzirom na visinu
prosjene plate osiguranika. Osiguranici koji su
u momentu prestanka posla imali platu koja je
bila nia ili identina prosjenoj plati entiteta
imali bi maksimalni koeficijent za obraun
naknade, dok bi osiguranici koji su imali platu
veu od entitetskog prosjeka imali koeficijent
proporcionalno nii od maksimalnog, ali ne
manji od minimalnog. Efekti ove opcije, u
84
sluaju kada bi prosjean koeficijent iznosio
80 procenata prosjene plate, prikazani su u
narednoj tabeli.
Tabela: Procjena efekata opcije 2 na promjenu strukture
javnih rashoda na politike rada u milionima KM.
Kategorija Trenutno Efekti
stanje opcije
Administriranje zavodima 20,2 20,2
Aktivne politike zapoljavanja 40,5 56,7
Naknade za vrijeme
nezaposlenosti
18,9 39,1
Rano penzionisanje - -
Ostale pasivne politike rada 31,1 31,1
Izvor: Entitetski zavodi za zapoljavanje i procjene
ALDI.
Odabir ove opcije omoguio bi transformaciju
postojeeg sistema na nain da bi i poslodavci
i radnici po prvi put osjetili prednosti koje
donosi funkcionalni sistem socijalne zatite
ne samo licima koja ostaju bez posla, ve i
itavom poslovnom sektoru. Prihvatanjem ove
opcije zavodi za zapoljavanje bi bar u jednoj
oblasti politika rada obezbjeenju socijalne
sigurnosti licima koja su ostala bez zaposlenja
obezbijedili kvalitetnu politiku na nivou koji
se za ovu socijalnu kategoriju primjenjuje u
zemljama Evropske unije.
Ovom opcijom omoguilo bi se ostvarivanje
viestrukih ciljeva, iji bi se efekti prvenstveno
ogledali u tome da: i. Radnici koji bi ostali bez
posla dobili bi od sistema socijalne sigurnosti
pravinu naknadu i time bi znaajno bila
promjenjena percepcija javnosti o prednostima
koje ima zaposlenje u formalnom sektoru nad
neformalnim; ii. Privatni sektor bi se lake
prilagoavao promjenama na tritu, posebno
u sezonama kada je neophodno pribjei
smanjivanju trokova rada; i iii. Zavodi za
zapoljavanje bi bili znatno motiviraniji za
ponovno zapoljavanje osoba koje su ostale
bez posla, to bi dovelo do breg unaprijeenja
mjera aktivnih politika zapoljavanja.
c. Uspostavljanje solidarnijeg sistema
socijalne sigurnosti nezaposlenih
Uvoenjem PDV-a vlastima se pruila prilika
za obezbjeenje efikasnijih javnih usluga u svim
oblastima javne administracije, te za znatno
efikasnju zatitu svih socijalno ugroenih
graana BiH. Ove promjene su najveim dijelom
doprinijele da je mogue razmatrati alternativne
politike socijalne sigurnosti nezaposlenih
zasnovane na vrijednostima solidarnosti.
Nezaposlena lica, posebno osobe koje su ostale
bez posla spadaju u onu kategoriju stanovnitva
koja nema prihode potrebne za osnovne ivotne
potrebe. Od 257.532 nezaposlenih lica koja su
uplaivala osiguranje za sluaj nezaposlenosti,
svega 8.412 lica prosjeno ima pravo na novanu
naknadu za vrijeme nezaposlenosti.2 Preostalih
249.111 nezaposlenih nema pravo na novanu
naknadu za vrijeme nezaposlenosti niti bilo
koji drugi vid novane pomoi. ak i dugo
najavljivani socijalni programi za ublaavanje
posljedica rasta cijena nakon uvoenja PDV-
a su izostavili ovu kategoriju, jer su entitetski
zavodi trenutno planirali samo pomo za lica
koja ve primaju novanu naknadu.3 Paradoks
koji se pojavio kroz implementaciju ovog
programa jeste da su za javnu administraciju
lica koja ostanu bez posla najsiromanije
kategorije stanovnika, ali da se nalaze u takvom
poloaju relativno kratko vrijeme, jer nakon
to proe period od 3 do 12 mjeseci, ta lica po
tom kriteriju nisu siromana bez obzira da li su
ponovno pronali zaposlenje ili ne. Vjerovatno
da ne postoji slian nain definisanja statusa
siromanih bilo gdje u savremenom svijetu.
Iz tog razloga, imajui u vidu teak poloaj
graana BiH koji su postali nezaposleni
nakon to su imali formalan posao, ova opcija
sadri prijedlog uspostavljanja solidarnijeg
modela socijalne sigurnosti nezaposlenih
koja bi obezbijedila novanu naknadu svim
nezaposlenim licima koja su uplaivala
osiguranje za sluaj nezaposlenosti sve vrijeme
trajanja nezaposlenosti.
85
Osnovna karakteristika predloene opcije
jeste da svim nezaposlenim licima koja su
registrovana i koja imaju status nezaposlenih
lica bude obezbjeena minimalna novana
naknada, sve do momenta ponovnog zaposlenja
ili penzionisanja. U odnosu na postojee
stanje, ovom opcijom se predvia da kada se
nezaposlena osoba nae u poziciji da i nakon
vremenskog roka predvienog za dobijanje
naknade za vrijeme nezaposlenosti (od 3
mjeseca do maksimalno dvije godine) ne
pronae zaposlenje, prima novanu naknadu
koja e obezbijediti nezaposlenim licima poticaj
za aktivno traenje posla s istovremenim
obezbjeenjem zadovoljavanja minimalnih
ivotnih potreba. Ova opcija omoguava
izbjegavanje apsolutnog liavanja osnovnih
ivotnih potreba za nezaposlena lica, te
omoguava poticaj neaktivnom stanovnitvu
da se ukljui u radnu snagu i time omogui
rast radne snage koja je prijeko potrebna za
obezbjeenje veih stopa ekonomskog rasta.
Promjene koje bi uslijedile prihvatanjem ove
opcije date su u slijedeoj tabeli.
Tabela: Procjena efekata opcije 3 na promjenu strukture
javnih rashoda na politike rada u milionima KM.
Kategorija Trenutno Efekti
stanje opcije
Novane naknade nezaposlenim
18,9 39,1
prema vaeem zakonu
Novane naknade nezaposlenim
koji bi ovom opcijom dobili 0,0 190,3
pravo na novanu naknadu
Ostale pasivne politike rada 31,1 13,5
Izvor: Procjena ALDI
U okviru ove opcije, zavodi za zapoljavanje bi
bili u mogunosti da prue konkretan poticaj
nezaposlenim licima registrovanim kod zavoda
da aktivnije trae zaposlenje ili da budu aktivni
uesnici u procesu edukacije prekvalifikacije i
treninga koji bi im omoguio sticanje kvalifikacije
za zanimanja za koja postoji potranja na tritu.
Ukoliko registrirana lica nisu zainteresovana za
uee u aktivnim programima zapoljavanja
oni bi gubili status nezaposlenosti na nain
kako je trenutno definisano zakonom i time bi
gubili pravo na novanu naknadu za vrijeme
nezaposlenosti. Ovom opcijom znaajno se
poveavaju izdvajanja za pasivne politike rada
i to posebno izdvajanja za lica koja prema
trenutnoj praksi ne dobijaju nikakvu novanu
naknadu. U predloenoj opciji koriten je
iznos od 50 KM mjeseno za sva lica koja su
imala registrirano zaposlenje u prolosti, a
prema definiciji svrstavaju se u nezaposlena
lica. Ukupnim poveanjem izdvajanja samo
________________________________________
1
Na osnovu Zakona o izmjenama i dopunama zakona
o posredovanju u zapoljavanju i socijalnoj sigurnosti
nezaposlenih osoba (Sl. Novine F BiH 22/05) visinu novane
naknade ini 40 % prosjene neto plae isplaene u F BiH u
posljednja tri mjeseca, dok je trajanje osiguranja vremenski
ogranieno da traje minimalno 3 mjeseca koja se uveavaju
za 3 dodatna mjeseca za svakih dodatnih 5 godina provedenih
na radu do maksimalno 2 godine. Podaci o prosjeku plata za
period mart-maj 2006.
2
Podaci entitetskih zavoda za zapoljavanje za maj 2006.
godine. Ovaj broj ne obuhvata lica registrirana na zavodu koja
po prvi put trae zaposlenje.

za ovu vrstu prava, ova alternativa bi proizvela 3

Prema programu mjera Vlade F BiH za ublaavanje posljedica
uvoenja PDV-a za najsiromanije kategorije stanovnitva
poveanje rashoda fondova za oko 1 procenat u F BiH za 2006. godinu, Federalni zavod za zapoljavanje je
BDP BiH. Imajui u vidu koristi u obezbjeenju planirao obezbijediti sredstva u iznosu od 840.000 KM kako bi
osobe koje primaju novanu naknadu za vrijeme nezaposlenosti
socijalne stabilnosti, poveanju procenta mjeseno dobivale dodatak od 10 KM.
stanovnitva aktivno ukljuenog u trite rada, 4
U okviru revidiranih ciljeva PRSP do kraja 2007. godine
te indirektne koristi kroz znaajno poveanje planirano je da ciljevi reforme sektora zdravstva u BiH
osiguraju dostupan zdravstveni sistem za sve graane, koji e
uea nezaposlenih u aktivnim politikama biti utemeljen na naelima solidarnosti i koji e omoguiti
rada ova opcija bi indirektno trebala znaajno siromanim pristup garantiranom osnovnom paketu
zdravstvenih prava i usluga. PRSP str. 86. EPPU MART 2006.
doprinijeti rastu ukupne zaposlenosti u Bosni i
Hercegovini. ________________________________________
Agencija za lokalne razvojne inicijative
Udruenje
Ova opcija ima prvenstveno dva cilja. Prvi cilj je
Panorama b.b. 73 000 Gorade, Bosna i Hercegovina
da obezbijedi realnu mobilizaciju radno aktivnog Tel: 038 227 850
stanovnitva i da eliminira sve uzroke koji Fax: 038 228 594
e-mail: aldi@aldi.ba
dovode do toga da graani nisu zainteresovani
Internet: www.aldi.ba
za registriranje svog statusa nezaposlenosti jer
im korist od usluga (npr. zdravstveno osiguranje)
zavoda ne prelazi trokove koje moraju podnijeti
po osnovu svog registriranja (npr. redovno
javljanje zavodima zbog evidentiranja). Takoe,
ova opcija posebno dobija na znaaju ukoliko se
zapone planirana reforma sistema zdravstvenog
osiguranja kojom je do 2007. godine planirano
obezbjeenje univerzalnog besplatnog
paketa zdravstvenih usluga.4 Drugi cilj jeste
obezbjeenje minimalne socijalne sigurnosti za
sve radno sposobne graane kroz obezbjeenje
minimalnih prihoda i znaajno poveanje
nivoa socijalne sigurnosti u Bosni i Hercgovini.
Ovaj drugi cilj znaajno doprinosti poveanju
kapaciteta javne administracije za provoenje
svih ostalih reformskih procesa jer je velikim
dijelom osloboena tereta socijalnog pritiska
koji znaajno usporava sve druge reformske
procese u zemlji koji dugorono mogu osigurati
vee stope ekonomskog razvoja.

86
87
88
 B i b l i o g r a f i j a:

Allison, Graham T. (1971). Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crises. Boston.
Barnard, Chester I. (1962). The Functions of the Executive. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Birkland, Thomas A. (2001). An Introduction to the Policy Process. M.E. Sharpe, Inc: New York.
Braybrooke , David and Lindblom, Charles E. (1963) A Strategy of Decision. New York: Free Press,
Dery, David (1984). Problem Definition in Policy Analysis. Lawrence: University Press of Kansas.
Dewey, John. (1993). How we think. Boston, MA: D.C. Healt and Company.
Dunn, William N. (2003). Public Policy Analysis: An Introduction. New Jersey. Prentice Hall.
Dunn, William N.Methods of the Second Type: Coping with the Wilderness of Conventional Policy
Analysis. Policy Studies Review 7, no 4.
Dye, Thomas (1972). Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, New Jersey:Prentice Hall, Inc.
Etzioni, Amitai (1967). Mixed-Scanning: A Third Approach to Decision Making. Public
Administration Review No. 2.
Fischer, Frank and Forester, John. (1993). The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning.
Durham, NC: Duke University Press.
Johnson, LyndonB.(1966). Remarks to the Delegates to a Conference of State Legislative Leaders.
Kaplan, Abraham (1964). The Conduct of Inquiry: Methodology for Behavioral Science. San Francisco.
Kenneth, J. Arrow (1963). Social Choice and Individual Values. New York: John Wiley.
Lasswell, Harold (1958). Politics: Who Gets What, When, How. Cleveland: World Publishing.
Lasswell, Harrold (1951). The Policy Orientation.. Stanford, CA: Stanford University Press.
Lempert, Robert J., Popper, Steven W. and Bankes Steven C. (2003). Shaping the Next One Hundred
Years: New Methods for Quantitative, Long-Term Policy Analysis. Santa Monica: The Rand Pardee
Center.
McCool, Daniel C. (2005). Public Policy Theories,Models and Concepts.An Anthology. New York:
Prentice-Hall, Inc.
Patton, Carl V. and Sawicki, Davis S. (1993). Basic Methods of Policy Analysis and Planning. New
Jersey: Prentice Hall, Inc.
Raeu, Douglas (1979). The Egalitarian State: Notes on Contradictory System of Ideas. Daedalus.
Raiffa, Howard. (1968). Decision Analysis. Reading, MA: Addison-Wesley.
Rein, Martin and Whitw, Sheldon H. (1977). Policy Research: Belief and Doubt. Policy Analysis 3, no.
2.
Rescher, Nicholas (1980). Induction. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press.
Sabatier, Paul A. (1999). Theories of the Policy Process. University of California, Davis.
Simon, Herbert A. (1945). Administrative Behavior. New York: Macmillan.
Stone, Deborah (2002). Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. W.W. Norton&
Company, New York - London.
Wallace, Walter (1971). The Logic of Science in Sociology. Chicago, Aldine Books.
Young, Ein and Quinn, Lisa (2002). Writing Effective Public Policy Papers: A Guide for Policy Advisers
in Central and Eastern Europe. Budapest.
Zeckhauser and Schaefer (1966). The Study of Policy Formulation. New York: Free Press.

89
90