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    } Robert A. Dahil LA POLIARQUIA - PARTICIPACION Y OPOSICION 1. DEMOCRATIZACION Y OPOSICION PUBLICA Dado un régimen donde la oposicién al gobierno no puede organi- zarse abierta y legalmente en partidos politicos ni enfrentarse a él en clecciones libres ¢ imparciales, ,qué condiciones favorecen o estorban su transformacién en otro régimen que lo permita? He aquf el tema ob- jeto de la presente obra. CONCEPTOS Como quiera que el desarrollo de un sistema politico que facilite la oposicién, la rivalidad y la competencia entre el gobierno y sus antago- nistas es una faceta importante del proceso democritico, este libro se ‘ocupa, necesariamente, de un aspecto de este proceso. A mi modo de ver, los procesos de democratizacién y de desarrollo de Ia oposicién no . son idénticos, pero describir todas lag diferencias existentes entre ambos nos levarfa a adentramos en un tedioso atolladero semAntico. Para evitar tal desvio permftaseme exponer someramente algunas de mis opiniones sin profundizar en su elaboracion ni insistir en su defensa. Para mi, el gobierno democrético'se caracteriza fundamentalmente por su continua aptitud para alas de sus ciuda- danos, sin establecer diferencias politicas los. No es mi propési- to ocuparme de las demés caracteristicas que se requieren para conside- rar estrictamente democritico un sistema. Me gustarfa reservar en este libro el término «democracia» para designar el sistema politico entre ‘cuyas caracteristicas se cuenta su disposiciGn a satisfacer entera o casi " enteramente a todos sus ciudadanos, sin importarme, por el momento, si ese sistema existe hoy dfa, ha existido alguna vez, o puede darse en el a Hipotéticamente es posible concebirlo, y como tal ha llenado lena o parcialmente el ideal de muchos. Como sistema hipotético, en el éxtremo de la escala, o en el Ifmite de un estado de cosas, puede servir —comio el vacfo absoluto— a modo de fiel contraste para valorar el grado de aproximaci6n de los distintos sistemas al ideal tedrico. Continuando mi linea de pensamiento, creo que para que un gobier- ne) LA POLIARQUIA 1o responda durante un perfodo de tiempo dado a las preferencias de sus ciudadanos sin distinciones politicas, todos ellos deben tener igual. dad de oportunidades para: 1, Formular sus preferencias. 2. Manifestar paiblicamente dichas preferencias entre sus partida- tios y ante el gobierno, individual y colectivamente. 3. Recibir por parte del gobierno igualdad de trato: es decir, éste no debe hacer discriminaci6n alguna por causa del contenido 0 del origen de tales preferencias. Para mf estas tres condiciones son fundamentales, aunque quizé no suficientes, ala existencia de la democracia, y para que se den entre el gran ndmero de habitantes de'que constan la mayoria de los Estados- aciones actuales, las instituciones sociales de estos paises deben garan- tizar, cuando menos, las ocho cléueulas que se describen en el cuadro 1. Prosiguiendo mi exposici6n voy a dar por sentado que las relaciones entre las ocho garantias y las tres condiciones bésicas son tan evidentes que no necésitan mayor aclaracién * A primera vista parece que podrfamos utilizar estas ocho caracteris- ticas institucionales como escala te6rica para contrastat los distintos re- simenes politicos. Sin embargo un examen més profundo pone de mani- fiesto que una interpretacién acertada seria la de considerar dos dimensiones tedricas, un tanto diferentes, de la democratizacién. 1. En el pasado y en el presente los regimenes divergen grande- mente por la amplitud con que conceden abiertamente, aplican piiblica- ‘mente, y garantizan plenamente estas ocho oportunidades instituciona les, cuando menos a algunos miembros del sistema polttico que quieran ‘ponerse al gobierno. De forma que una escala que refleje las ocho con- liciones nos permitiré comparar los distintos regimenes de acuerdo con Ja amplitud con que facilitan la oposicién, el debate piblico o Ia lucha politica *. Ahora bien, puesto que un régimen puede permitir que se le ‘oponga una parte muy pequefia o muy grande de la poblacién, parece evidenite que necesitamos una segunda dimensién. 4, Eni libeo A Preface to Democratic Theory, University of Chicago Press, Chicago, 1956, pp. 481, se analizan algunas de las relaciones mencionadas. Sobre este mismo tema véase también Politics, Economics and Welfare, Harper, New York, 1953, capttuloe Wy 11, por Robert A. Dai y Charles E. Linpstow. * En eate libro las expretiones liberalizacin, rivaidad politica, métodos politicos ‘ompetitivs, debate publico y oposicin pablica se utilizan indistntamente paratcicrise 2 cata dimension, y los regimenes que en ella alcanzan cotas muy alas se suelen Jenomi- ‘ar regimenes compettivos. DesOCRATIZACION Y OPOSICION PUBLICA 15 Cuno 1.1 Algunos requisitos para que se dé la di i entre un gran ieee de habitantes Para tener la oportunidad de: 1. Formolar las preferencias; IL. Manifestar ls preferencias: Se requieren las siguientes garantias insti- ‘ucionales: Libertad los Fa, Bae. Ue los lees poticos 1 a 3. Libertad de vor. 5. Diversidad de fuentes de informacion, i el servicio pabiico, Sector Taree apr coeanl aa tee eee rogacetcer te eel ee as En el pasado y en el presente los regimens v: ‘Segiin el niimero de personas facultadas para participar, en an ars bietno: Poatapattaldad, en el control y diseusion de la politic del go. pierno: Partcipar, es decir, tener voz en un sistema de debs Piiblico, Una escala que expresara el derecho a participar en el debate Pablico nos hermitiia comparar los diferentes regimenes de acuerdo cos sn cg, Pacidad de representacién. Ash par ejemplo, el derecho a votar en eleociones libres e imparcia- {cs refine las dos dimensiones. Cuando un régimen garantiza ots de Pio, Pero el régimen serd tanto més representativo cuanto mayor see el que gocen de este derecho. ‘timero de ciudadanos Estas dos dimensiones: el debate pablico y la capacidad de Tepresen- tacién varian independientemente una de la otra. Asi, hacia finales del siglo XVIII la controversia publica habfa llegado en Inglaterra a un alto grado de desarrollo, pero s6lo un sector muy reducido de la poblacién participaba en ella, hasta que en 1867 y 1884 se ampli sucesivamente el sufragio. Suiza tiene uno de los sistemas de debate piiblico mas desarro- Hados del mundo: pocas personas dudarian en calificar al régimen suizo de altamente «democratico», y, sin embargo, en Suiza todavia estén ex- cluidas las mujeres, es decir, la mitad de la poblaci6n, del derecho a voto. Por contraste, en la U.R.S.S., que no tiene prdcticamente ningdn tema de debate paiblico, el sufragio es universal. De hecho, uno de los cambios més notables de este siglo ha sido la virtual desaparicién de Ia abierta negativa ala legitimidad de la participacion popular en el gobier- no. Unicamente un puftado de naciones no garantizan a sus ciudadanos cl derecho a votar, aunque s6lo sea ritualmente, o prohiben las eleccio- nes, si bien sean s6lo nominales. Ni atin los dictadores més represivos dejan hoy de reconocer el derecho del pueblo a participar en el gobier- 1o, a participar «gobernando», aunque le nieguen el derecho al debate piiblico. Ni que decir tiene que cuando no rige el derecho a oponerse se des- poja al derecho a «participar» de una gran parte de la significaci6n que tiene en los pafses con opcién al debate pablico. En un pais donde haya suftagio universal pero el gobierno sea marcadamente represivo la opo- sici6n tendra muchas menos oportunidades que en otro con sufragio res- tringido y gobierno més tolerante. En consecuencia, cuando se clasifica alos paises por su mayor o menor capacidad de representacién, sin con- siderar otras circunstancias anejas, los resultados son anémalos. Sin em- argo, una vez que tengamos bien clara la nocién de que la amplitud del «sufragio», 0 dicho en términos mas generales, el derecho a participar, indica s6lo una caracterfstica del sistema que Gnicamente puede inter- pretarse en el contexto de los demas componentes, es muy «til diferen- Ciar los regimenes de acuerdo con su capacidad de representacién. ‘Supongamos, pues, que admitimos que Ia democratizacién consta de dos dimensiones por lo menos: el debate ptiblico y el derecho a partici- par (fig. 1.1). No dudo que la mayoria de mis lectores pensardn que Ia democratizacién comprende algin elemento més; de hecho enseguida voy a analizar una tercera dimensi6n, pero de momento propongo que nos limitemos a aquéllas. Salta a la vista, creo, que el desarrollo de un sistema de debate piblico no equivale, necesariamente, a la plena de- mocratizacién. Para expresar con mayor claridad la relacién existente entre debate piiblico y democratizacién representemos gréficamente las dos dimen- siones como se muestra en la figura 1.2°, Como quiera que, te6rica- > En el Apéadice A; Cuadro A-t, se oftece una serie de 114 pales ordenados de scuctdo on eas dos dimensiones DEMUCRATIZACION Y OPOSICION PUBLICA 7 Peso Dette ibico Ngo Pe Derecho partiparen a elecones yn pti Flours 1.1. Dos dimensiones te6ricas de Ia democratizacién. ‘mente, cualquier régimen puede localizarse en algtin punto del espaci limitado por dichas dimensiones resulta obvio que la ferminologts = aplicamos es casi irremediablemente incortecta Por basarse mds en la Clasificacién que en la gradacién. El espacio comprendido entre ambas dimensiones puede dividirse en un nimero de compartimientos, a cada tuno de los cuales le podemos adjudicar una denominacién. Pero dado el Propésito de esta obra serfa redundante emplear una terminologia muy elaborada, porlo que me limitaré a uri Vocabulario reducido, aunque ra- zonable segtin creo, que me permitira precisar con suficiente exactitud las variantes de los regimenes que pretendo analizar. _Asf, llamaré chegemonfa cerrada»'al gobierno mas préximo al éngu- lo inferior izquierdo de la figura 1.2. Si un régimen hegeménico se des- via hacia arriba a lo largo de la trayectoria I, tiende a abrirse mas al de- bate paiblico. Sin violentar demasiado el lenguaje puede asegurarse que ‘un cambio en esta direccién supone la liberacién del régimen; 0, dicho de otra forma, se hace més competitivo, Si un régimen evoluciona en el sentido de conceder mayor participacién, segtin la trayectoria IT, puede decirse que camina hacia una mayor popularizacién, o, con otras pala- bras, que se hace més representativo. Cualquier régimen puede cambi en una direcci6n y no en la otra. Si denominamos oligarquia competiti- va l sistema que se sittia en el angulo superior izquierdo, quiere decirse que la trayectoria I representa el trénsito de una hegemonfa cerrada a ‘una oligarqufa competitiva. Pero también puede ocurrir que Ia hegemo- ‘fa cerrada se vuelva més comprensiva sin liberalizarse, es decir, sin au- ‘mentar las oportunidades para el debate pablico, siguiendo la trayecto- tia Il. En tal caso el régimen pasa de ser una hegemonfa cerrada a una hegemonia comprensiva. 18 LA POLIARQUIA Eneste esquema la no es del todo satisfactorio: no obstante, en e! significado que yo le he asignado, la palabra chegetiGnico» me parece més apropiada que jerdrquico, monoerético, absolutista, autocrético, despotico, autoritaro, totalitario, etc empleo que hago del término «debate» (contestation) en adebate piblico» (public co ‘esaiton) entra dentro del uso corriente, aunque uo frecuente, del inglés: eu inglés, ‘eataton quiere decir adebatir», que significa hacer alguna cosa objeto de discusién, con- ‘roversiao itigio, y sus sindnimos més inmediatos son disputar, desfiarorivalizar. Sin ‘embargo, la tlidad de dicho término me fue sugerida, en por el ensayo «As- ppectos del debate», de Bertrand de JOUVENEL, Government and Opposition, 1 (enero 1966). La acepci6n que JOUVENEL confiere a dicho término es similar ala mia, al igual que es idéntica Ia palabra francess que utiliza en el original y que significa début, objection, conflict, opposition. Ea la misma revista, sin embargo, Ghitta Tonescu, «Control and ‘Contestation in Some One Party States», pp. 240-250, uiliea el vocablo en su acepeiGn ‘més limitada, pero més corriente, queriendo signifcar «c! anisistema, los postulados bé- sicosy permanentes de toda oposici6a en el terreno de las diferencias de opinidn e ideo! ‘a, fundamentals y dicotSmicas» (p. 241). Evidentemente,ésta es una acepci6n del ‘cepto mucho mas restrictiva que Ia que yo utilizo en mi libro yque creo es también a ‘JoUvENaL, emplea en u ensayo, 20 LA POLIARQUIA REPLANTEAMIENTO DE LA PREGUNTA Podemios volver a plantear la pregunta que servia de introduccién a este capitulo de la siguiente forma: 1. {Qué condiciones aumentan o dismifuyen las oportunidades de ‘democratizacién de un réginien hegeménico 0 cati hegeménico? 2, . Mis concretamente, zqué factores aumentan o disminuyen las oportunidades de debate piblico? 3, “Especificando atin m4s, ,qué factores aumentan o disminuyen Jas oportunidades de debate pablico en un régimen | altamente represen- tativo como es la poliarquia? PUNTUALIZACIONES ‘As{ pues, este libro trata de las condiciones que hacen posible el de~ sarrollo y la existencia de los sistemas de debate piblico, y puesto que el debate puiblico es un aspecto de la democratizacién, esta obra se reficre, necesariamente, a la democratizaciGn, como ya indiqué al principio de! ‘capitulo. Pero es importante no olvidar que Ia idea central del libro ex- cluye muchos temas significativos que en un estudio sobre la democrati- zacion deberian tenerse en cuenta. Resulta sumamente ttil considerar que la democratizacion com- prende ciertas transformaciones hist6ricas bien definidas. Una de ellas esel trénsito de hegemontas y oligarqutas competitivas a regimenes casi poliarquicos. Tal fue, en esencia, el proceso acaecido en el mundo occi- ‘dental durante el siglo XIX. El segundo, ta modificaci6m de las cuasipo- fiarqufas en poliarquias plenas, tuvo lugar en las tres décadas, mfis o ‘menos, que van desde finales del siglo XIX ala Primera Guerra Mundial Eltercero es la plena democratizacién de las poliarqufas. Este proceso hist6rico puede quizé fecharse en la época de rapido desarrollo del esta- do de prosperidad democrética tras la Gran Depresi6n: interrumpido porla Segunda Guerra Mundial, el proceso parece haber adquirido nue- -vos brios al final de la década de 1960, bajo la forma de demandas cada ‘vez més insistentes, formuladas sobre todo por los j6venes, en favor de la democratizacion de las instituciones sociales. ‘Se considerardn aqu‘ la primera y la segunda de estas transformacio- nes, pero no la tercera 5. Tenga éxito o fracase, la tercera oleada de la 5 En mi obra After the Revolution? Authority in a Good Society, Yale University Press, New Haven, 1970. | I i \ ' | DEMOCRATIZACION Y OPOSICION PUBLICA. 21 democratizacién serd tan importante como las otras dos, pero como quiera que ocurriré Ginicamente en los paises més Pero antes de constestar a esta pregunta, permftanme que considere otra: {Tiene importancia la poliarquia? 2. (TIENE IMPORTANCIA LA POLIARQUIA? Tal vez algunos lectores piensen que, @ fin de cuentas, no importan demasiado las diferencias entre los distintos regimenes politicos. Quizé opinen, con Gaetano Mosca, que en todo régimen siempre hay una mi- norfa rectora que es la que verdaderamente gobierna, El escepticismo de Mosca opone muchos argumentos, y muy ésperos, en desafio a la ‘creencia de que la transformacion de un régimen debe tener, necesaria- mente, consecuencias grandiosas para los ciudadanos de un pais, tanto més cuanto que lo que superficialmente parece un cambio de régimen se reduce, a veces, a variar simplemente las personas, la ret6rica, o los pre- ceptes constitucionales vacfos de contenido. Sin embaigo, sun pocos ios que mantienen con firmeza la opinton de ue las diferencias entre los regimenes —por ejemplo, entre la poliar- quia y la hegemonfa abierta— son esencialmente deleznables. A mi modo de ver tal suele ser la postura que toman algunos intelectuales que, en el fondo, son demécratas liberales o radicales desilusionados Por los fallos palpables de las potiarquias 0 casi-poliarquias; mientras que, ala inversa, los intelectuales que conocen por propia experiencia la dureza de los regimenes hegeménicos tepresivos, pocas veces piensan que son diferencias nimias. ‘Quiz4 los dos ejemplos més elocuentes sean los de los intelectuales italianos Mosca y Croce que pasaron sus vidas atacando al régimen par- lamentario de la Italia anterior al fascismo, a todas luces lamentable e imperfecto. Si bien durante los setenta afios anteriores a la unificaci6n y al fasoismo la forma de gobierno en Italia recorrié el camino clésico que conduce de la oligarquia competitiva a la poliarquia comprchensiva, los efectos del transformismo en los asuntos politicos y del incivismo gene- ral de 0s italiands en la vida piblica eran demasiado ostensibles para Permitir que el régimen parlamentario ganiara apoyo suficiente. Pero aunque fueran muchos sus defectos, Mosca supo ver en aquel régimen diferencias importantes y esenciales con respecto al fascismo y, lo que es mas, compréndié que por defectuoso que fuera, era muy superior a éste. En su dltimo discurso al Senado italiano, en 1925, Mosca confes6 que hablaba ‘no sia cierta emocién porque, seamosfrancos, estamos asistiendo alos ritos funerarios de una forma de gobierno. Nunca hubiera pensido que seria yo el 7) a LA POLIARQUIA ‘encargado de pronunciar la orion finebre dl régimen parlainentaro.., 0, ‘que siempre tave hacia él una acttud agri, me veo obligado a lament 5 Pérdida.,. Hay que ser sinceros: el regimen parlamentario era ejor. Pero no le fue permitido beber la pécima amarga como un tnico gran gesto de pesar: vivi6 hasta 1941 y fue testigo de todo Io que suce- di6, de todo menos de la desintegracién de aquel calamitoso nuevo orden. En cuanto a Croce, quien en un principio dio su bienvenida al fascismo, tuvo que admitir, finalmente, que durante todo el tiempo en que habfa estado vertiendo su desprecio por el régimen parlamentario, ‘nunca Ie habria parecido posible, ni por lo més remoto, que Italia llegara a verse privada dela iortad que tn cata le habia costado y que la generacén a Ja que él perteneciahabfatenido por una sdquisicion permanente Hacia 1945, Gaetano Salvemini, que'como intelectual de ideas radi- cales habfa criticado ferozmente la Italia de Giolitti, no dudé en admitir que, aun con todos sus defectos, el régimen parlamentario era mucho mejor en actuaciGn y en potencial que lo que después vino, y conclu: «En cuanto a los resultados de la dictadura fascista, en contraste con los de la democracia italiana, ahf estén ante nuestros ojos. Esperemos que los italianos no seamos los dnicos en aprovechar la leccién de esta horri- ble experiencia» ! 1 Lacita de Mosca estéen The Myth ofthe Ruling Css, de James Masse, Unives- sity of Michigan Press, Ann. Arbor, 1958, p. 225-226. La de Croce estd en Democratic Thwry, de Giovanai Sasori, Wane State University Press, Detroit, 1962, . 37. La tempraasceplacin del asismo por parte de Croce se analiza en Croce, Etico-Pollico Flosofo della Libera, de Sartori, Universita degli Studi, Firenza, s.. p. 191. La deca racién de Salvemini se recoge en el ensayo introductoris aay in the Gtolitian Era a- lian Demacracy in the Making, 190-1914, de Wiliam SaLOMONE., University of Penasyl- ‘ania Press, Philadelphia, 1945, 1960. En su breve ensayo, Salvemini argumenta que cl ‘Gobierno represenativo que estaba surgiendo en lala o desmerecta mucho al compa rarlo con los de Inglaterra y Estados Unidos. Estas opiniones se resumen en su declrs- {36a de que ela democtacia italiana tl vez hubier pecesitado una genesacion ms de an- {cosy errotes antes de leg a sr “no una democrecia perfects’, pero sf una ‘democracin menos imperfecta’. La crisis que sigui ala Primera Guerra Mundial fe, sin embargo, fatal para el proceso democrticn,Salvemini continia: -

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