Curso CEAP Turma PGE/PGM Nacional 2017.

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Direito Administrativo Prof.: Rodrigo Zambo - Aula 05
Princpios do Direito Administrativo (Parte 3); Organizao da Administrao Pblica; Administrao indireta.

ndice Aula 05 (Rio. 15.03.2017)

PRINCPIOS EM ESPCIE (Parte 3)

- Princpio da consensualidade ou da participao

ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

- Noes gerais

- Tcnicas de organizao administrativa

Desconcentrao

Espcies de regulamentos
Capacidade processual e contratual
Descentralizao

ADMINISTRAO INDIRETA

- Princpios / caractersticas

Princpio da reserva legal (art. 37, XIX e XX da CRFB/88)

Princpio da especialidade

Princpio do controle

Discricionariedade

- Administrao indireta em espcie

- Autarquia

Resumo elaborado pela equipe de monitoria do curso CEAP

O resumo consiste em uma sntese das principais ideias da aula ministrada, de modo a auxiliar na
fixao do contedo. No se trata da transcrio do teor da aula. 1
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Princpios do Direito Administrativo (Parte 3); Organizao da Administrao Pblica; Administrao indireta.
PRINCPIOS EM ESPCIE (Parte 3)

- Princpio da consensualidade ou da participao

Envolve a concretizao do princpio democrtico da administrao pblica, a

substituio de um modelo autoritrio de administrao pblica para um modelo mais
democrtico. inerente ao princpio a cooperao entre os entes federativos, sob a ideia
do federalismo de cooperao definido no art. 241 da CRFB/88.

A consensualidade se manifesta de duas formas: como mtodo de deciso e

mtodo de operao. Como um instrumento de consensualidade fala-se muito na
utilizao da arbitragem. Durante um tempo havia controvrsia sobre a possibilidade de
utilizao ou no da arbitragem pela administrao pblica, at que em 2015 o art. 1,
1 da lei 9.307/05 passou a considerar a possibilidade de a administrao pblica fazer
uso da arbitragem para a soluo de conflitos de direitos patrimoniais disponveis.

ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

- Noes gerais

o estudo dos instrumentos de estruturao do poder, traz os mecanismos que o

legislador coloca disposio do administrador pblico para o exerccio da atividade
administrativa. A complexidade da ao administrativa traz a necessidade de desenhos
institucionais.

A expresso administrao pblica tem dois sentidos, quais sejam:

(i) Formal, subjetivo ou orgnico - engloba os rgos e entidades que

desempenham atividade administrativa. Divide-se em administrao pblica
direta e administrao pblica indireta

A administrao pblica direta envolve as pessoas federativas e seus rgos

de atuao, tem previso constitucional no art. 18 da CRFB/88. Trata da organizao
interna das pessoas jurdicas de direito pblico interno, sendo informada pelas noes
de hierarquia e verticalizao com centros despersonalizados de competncia (rgos
pblicos) resultante da fuso entre agente e pessoa administrativa.

O resumo consiste em uma sntese das principais ideias da aula ministrada, de modo a auxiliar na
fixao do contedo. No se trata da transcrio do teor da aula. 2
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Princpios do Direito Administrativo (Parte 3); Organizao da Administrao Pblica; Administrao indireta.
A administrao indireta tem assento constitucional no art. 37, XIX da
CRFB/88, sendo composta por pessoas de direito pblico e privado que integram a
estrutura administrativa. So trazidas as noes de autonomia e vinculao, uma vez que
dessa forma que se vinculam administrao direta.

O governo formado pela cpula do Poder executivo, est ligado direo

superior da administrao pblica, informada pelas noes de alternncia e
temporariedade.

(ii) Sentido objetivo, material ou funcional - envolve a atividade administrativa

propriamente dita, fala-se da atividade administrativa propriamente dita.
Divide-se em dois pontos, quais sejam: atividades internas e atividades
externas.

As atividades internas esto ligadas a ideia de interesse pblico secundrio, nas

palavras de Diogo de Figueiredo administrao pblica introversa que composta por
gesto financeira dos rgos e entidades, gesto de bens, pessoas e servios. So
atividades ligadas ao interesse pblico secundrio.

As atividades externas, nas palavras de Diogo de Figueiredo administrao

pblica extroversa, ligada a ideia de interesse pblico primrio que envolve a
verdadeira razo de existir do Estado, prestao de servios pblicos, exerccio do poder
de polcia, fomento.

- Tcnicas de organizao administrativa

As tcnicas de organizao administrativa envolvem a noo de especializao

com vista ao melhor desempenho da ao administrativa e melhor atendimento do
interesse pblico.

Desconcentrao

Envolve a distribuio de atividades dentro de uma mesma pessoa jurdica.

Envolve a criao de centros despersonalizados de competncia, que so os rgos
pblicos. Consegue-se extrair um escalonamento vertical de rgos que integram uma
pessoa jurdica, ligados por uma ideia de hierarquia. Explicada a relao entre a
administrao pblica e o agente pela teoria do rgo.

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fixao do contedo. No se trata da transcrio do teor da aula. 3
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O poder hierrquico presumido dentro de uma mesma estrutura administrativa,
sendo possvel dele extrair uma srie de poderes implcitos, como de comando,
coordenao, dirimir conflitos de competncia, poder disciplinar, delegao e avocao
de competncia.

A CRFB/88 de forma genrica exige lei para a criao e extino de rgos

pblicos (Art. 48, XI e Art. 84, VI, a, ambos da CRFB/88), tratam de leis que so de
iniciativa do chefe do poder executivo (Art. 61, 1, II, e da CRFB/88), quando diante
da criao de rgo que integre o poder executivo.

Quando se tratar dos poderes legislativo e judicirio eles possuem competncia

prpria para a criao e extino dos cargos (art. 96, II e 127, 2 da CRFB/88).

A EC 32 traz a ideia de que a mera estruturao interna da administrao

pblica, quando no implicar em aumento de despesa poder se dar por meio de decreto
do chefe do poder executivo (art. 84, VI, a da CRFB/88), aqui tem-se a discusso da
possibilidade da existncia de regulamentos autnomos em matria de organizao
administrativa.

Obs.: Espcies de regulamentos

Regulamentos de execuo (art. 84, IV da CRFB/88) so aqueles que

garantem a fiel execuo de lei, destinam-se a instrumentalizar e concretizar comandos
legislativos.

Regulamento independente ou praeter legem so aqueles regulamentos que

buscam fundamento de validade diretamente na CRFB em espaos deixados pelo
prprio poder constituinte, desde que no sejam submetidos reserva de lei.

Regulamento autnomo tambm possui fundamento direto na CRFB/88 que

delimita um espao reservado ao regulamento. aquele editado em campo de reserva de
regulamento. Se no regulamento independente a relao entre o ato administrativo e a
lei de hierarquia, no regulamento autnomo a relao entre o ato e a lei de
competncia. Lei no pode tratar de matria de regulamento autnomo.

A grande questo da EC 32 no sentido de saber se trouxe tal emenda reserva de

regulamento em matria de organizao administrativa quando no importar em
aumento de despesa? 3 orientaes.

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1 orientao (autores mais tradicionais - Celso Antnio Bandeira de Melo,
Jos dos Santos Carvalho Filho) entendem que a EC no trouxe uma reserva de
regulamento e que h uma ideia de legalidade estrita em matria de criao e extino
de rgos pblicos. uma viso um pouco descolada da realidade.

2 orientao (Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Alexandre Santos de

Arago e Andr Cirino defensvel em provas para a advocacia pblica) reconhece
que a CRFB/88 trouxe uma reserva de regulamento e reserva de administrao, tendo
um campo regulamentar resistente esfera do poder legislativo

Sugesto de leitura: STF ADI 2601

3 orientao (Gustavo Binenbojm) entende que h na EC 32 um regulamento

autnomo sim, mas que no afasta a preferncia de lei. O decreto no afetaria lei
anterior.

No podem ser criados novos organismos que impliquem em aumento de

despesa. E por fim, a restruturao deve ter efeitos internos, no podendo interferir em
direitos e obrigaes com os administrados.

Obs.: Capacidade processual e contratual

Os rgos no possuem capacidade processual, por no ter uma personalidade

jurdica prpria, no entanto, em alguns casos a lei atribui capacidade processual
rgos, exemplo: art. 82, III do CDC e rgos de cpula para a defesa de suas
prerrogativas institucionais (cmara dos vereadores, tribunal de contas).

Tambm no possui capacidade contratual, sendo a pessoa jurdica do qual o

rgo pblico faz parte a contratante.

Descentralizao

A descentralizao envolve a transferncia da atividade administrativa para ente

distinto, ou seja, envolve a criao de pessoa jurdica dotada de personalidade jurdica
prpria. Diferentemente da desconcentrao aqui no se tem a ideia de hierarquia, mas
sim de autonomia, envolvendo uma relao de vinculao e no subordinao.

A descentralizao para a doutrina tradicional pode ser: Descentralizao

legal/por outorga ou Descentralizao negocial.

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H quem faa uma diferena da administrao pblica em setores:

1 setor: teramos a administrao pblica direta e indireta, a admistrao

pblica propriamente dita (delegao legal).

2 setor: teramos o mercado (delegao negocial) so as permissionrias e

concessionrias de servio pblico que atuam em colaborao com o poder pblico.

3 setor: tem-se as entidades que atuam em colaborao com o poder pblico em

um ordenamento social. Em tese sem intuito lucrativo.

ADMINISTRAO INDIRETA

- Princpios / caractersticas

Princpio da reserva legal (art. 37, XIX e XX da CRFB/88)

Determina que apenas por lei pode ser criada ou autorizada as entidades da
administrao pblica, sendo lei especfica, bem como tambm depende de lei a criao
de subsidirias das entidades. Pessoa jurdica de direito pblico criada diretamente por
lei e a personalidade jurdica decorre diretamente da lei. No que diz respeito pessoa
jurdica de direito privado, a lei autoriza a criao, mas a personalidade jurdica da
entidade surge com a inscrio dos atos constitutivos no registro competente.

H de salientar que para a criao de subsidirias no h necessidade de que se

tenha lei especfica para a criao de acordo com o entendimento do STF na ADI 1649,
bastando autorizao genrica na lei que institui a entidade matriz. H discusso com
base na lei complementar que define as reas de atuao se serviria para todas as
entidades ou to somente algumas, Marcos Juruena entende que para toda a
administrao indireta e o entendimento majoritrio sustenta que tal lei complementar
de definio de rea to somente para as fundaes.

Sugesto de leitura: STF ADI 1649

Princpio da especialidade

H trs manifestaes no mbito da administrao indireta, quais sejam: (i)

necessidade de definio clara e objetiva nas competncias das entidades na lei que cria

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ou que autoriza a sua criao; (ii) as entidades s podem fornecer as atividades previstas
em lei; (iii) tratada a especialidade como uma consequncia da ideia de eficincia.

Princpio do controle

Decorre da vinculao dessas atividades ao ente criador e da necessidade de

submisso dessas entidades s diretrizes gerais fixadas pela chefia do poder executivo.

So quatro os controles exercidos sobre a administrao pblica indireta, quais

sejam:

(i) Controle poltico envolve a possibilidade de livre nomeao e exonerao

ad nutum dos dirigentes dessas entidades; o mais efetivo controle.
(ii) Controle finalstico envolve a verificao do atendimento da necessidade
para os fins para que foi criada. Para alguns autores pode ser exercido por
meio do recurso hierrquico imprprio, desde que previsto em lei.
(iii) Controle financeiro decorre do princpio da unidade oramentria e
exercido por rgos de controle, seja interno ou externo.
(iv) Controle jurdico o exercido pelos rgos de advocacia pblica,
responsveis pelo controle interno de legalidade dos atos do poder pblico.

H diferenas entre hierarquia e a vinculao, tutela e controle, sendo essas

expresses sinnimas. A vinculao pressupe a existncia de duas pessoas jurdicas
distintas; ao passo que a hierarquia se d no interior de uma mesma pessoa jurdica. No
h presuno de tutela; no entanto a hierarquia inerente organizao administrativa
no interior de uma mesma pessoa jurdica. Como decorrncia do segundo ponto, chega-
se a concluso que a tutela exercida nos limites da lei; ao passo que a hierarquia
envolve uma srie de poderes implcitos.

Obs.: Regulamento autnomo em administrao indireta possvel?

H doutrinadores que entendem pela possibilidade, no podendo haver a

alterao do regime jurdico da entidade por meio de decreto, mas as restruturaes
internas, sendo observadas as balizas anteriormente verificadas pode ocorrer.

Discricionariedade

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A discricionariedade o espao dado ao administrador pblico para decidir se
quer exercer uma atividade de forma centralizada ou descentralizada.

Uma vez feita a deciso pela execuo descentralizada de determinada atividade,

h discricionariedade na escolha do modelo? H quem entenda que cada entidade possui
uma vocao constitucional distinta.

- Administrao indireta em espcie

- Autarquia

Trata de pessoa jurdica de direito pblico criada por lei para o desempenho de
atividades tpicas de Estado que demandem o emprego do poder de autoridade estatal
ou que demandem o exerccio do poder de polcia. Submetem-se integralmente o regime
jurdico de direito pblico.

A personalidade jurdica decorre da prpria lei criadora. A extino da autarquia

exige o paralelismo no sentido de ser necessrio lei para a extino. H autores que
admitem a extino por decreto.

O objeto (atividades tpicas de Estado) traz um conceito jurdico indeterminado,

tendo uma zona de certeza positiva e outra negativa e ainda uma zona cinzenta que d
discricionariedade ao administrador pblico.

A autarquia possui tambm como caracterstica a autonomia, autonomia esta que

mitigada no campo das autarquias ordinrias sobre o controle poltico exercido por
seus dirigentes.

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Prox. Aula: Autarquia (cont.), fundao e estatais.

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