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Albert Berry*
IN TRO D UCCI N
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Prosterman y Riedinger (1987, 183- 4) citan el ejemplo de Taiwn, en donde
un cuerpo independiente de administradores que huyeron del continente despus
de la victoria comunista establecieron un exhaustivo sistema de registro de tierras,
que luego finaliz meticulosamente en un proceso de revisin parcela por parcela
y familia por familia, y de solucin de las reclamaciones de retencin, que de
nuevo fue super visado estrechamente por comits locales dominados por los
beneficiarios.
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M s en general, una tendencia a distribuir la tierra en parcelas pequeas.
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agrcola explotada fue una vez de dominio pblico5; as, las decisiones
del Estado acerca de cmo enajenar esa tierra y en qu condiciones
eran esenciales. La manera de poner en prctica las leyes de tierras
era en parte un asunto de capacidad administrativa del gobierno. A
veces, el gobierno actu como rbitro entre las partes que tenan
disputas de tierras y problemas conexos.
3. El Estado no fue un actor coherente debido a que las diversas
partes y facciones tenan visiones algo diferentes acerca de los
problemas agrarios, pero an ms importante porque los gobiernos
locales favorecieron sistemticamente a los grandes poseedores (o
aspirantes a propietarios), mientras que el gobierno nacional adopt
una amplia gama de posiciones, dependiendo del partido en el poder,
la situacin y otros factores.
4. El dominio de la tierra formaba parte del problema ms amplio
del control de los factores de la produccin agrcola, entre ellos el
trabajo, el otro factor principal. M uchas de las tensiones que se
presentaron a travs de los aos se pueden ver como contiendas entre
grandes y pequeos poseedores (o aspirantes a esas dos categoras),
pero tambin como disputas entre el trabajo y la tierra o el capital, en
donde quienes controlaban la mayor parte de la tierra tambin
necesitaban acceso al trabajo; de aqu, las discusiones sobre las leyes
de vagancia y la coercin a los trabajadores, mientras que los
trabajadores que suministraban trabajo buscaban mejores condiciones
para aplicarlo, la mejor de las cuales era poseer tierra.
Entre estos actores, el gobierno nacional era quiz el que tena
ms posibilidades de adoptar una perspectiva amplia que incluyera el
bienestar de todas las partes, incluida la necesidad general de una
oferta adecuada de alimentos. Por tanto, desde muy temprano intent
lograr un equilibrio entre intereses. Sin embargo, muchos de los
resultados de su intervencin no fueron planeados ni deseados.
Algunas de sus polticas iniciales concentraron la tierra, como la
divisin de los resguardos (reservas para la poblacin indgena), que se
realiz entre 1830 y 1860 (Safford, 1995, 120). En este proceso de
concentracin fue ms importante la enajenacin sustancial de la tierra
pblica durante el siglo XIX, a cambio de la compra de bonos
depreciados del gobierno; en este caso, el principal objetivo era rescatar
las finanzas y el crdito del gobierno nacional. Tambin se cedieron
tierras pblicas en grandes extensiones para inducir a los inmigrantes
extranjeros a que tomaran posesin de ellas. Pero gran parte de las
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E n 1850, Agustn C odazzi estim esta participacin en el 75% (L egrand,
1989, 6).
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E s por supuesto verdad que las reformas agrarias de Amrica L atina no
lograron el resultado de crecimiento con equidad de un pas como Taiwn.
M xico y Bolivia ilustran el caso de una reforma parcial que produjo algunos
beneficios pero no una transformacin total de la economa y de la sociedad.
Irnicamente, quiz el respaldo ms fuerte al campesinado fue el que le dio el
gobierno de Trujillo en la Repblica D ominicana, a comienzos de la dcada de
1930 (Turits, 1997); pero, para decirlo en trminos suaves, el proceso no fue
participativo. C ada una de estas experiencias tuvo su propia historia particular y
sus condiciones limitantes, de modo que el hecho de que los beneficios alcanzados
hayan sido limitados no implica que no hubiera ninguna esperanza en las
circunstancias diferentes de C olombia.
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L a idea de que los grandes latifundistas eran ineficientes e inflexibles, y que
esa debilidad contribuira a un alza de los precios de alimentos a medida que
avanzara el desarrollo, fue un elemento de la escuela estructuralista de pensamiento
latinoamericano (Kafka, 1961). M uchos obser vadores de C olombia comentaron
la paradoja de grandes haciendas que usaban la tierra extensivamente, mientras
que las ms pequeas intentaban ganar a duras penas la subsistencia mediante el
cultivo intensivo de tierras de baja calidad; quiz el ms conocido fue L auchlin
C urrie, que dirigi la misin del Banco M undial en C olombia a finales de la
dcada 1940 (Internacional Bank for Reconstruction and D evelopment, 1950).
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L a falta de claridad en la titulacin de tierras es especialmente caracterstica
de las nuevas zonas de frontera; los conflictos surgen fcilmente debido a que la
tierra se disputa continuamente y a que el E stado no es suficientemente fuer te
para resolver las disputas en sus propios trminos. G ran parte de la experiencia
latinoamericana durante largos perodos se ajusta a esta categora a medida que
la colonizacin se desplaza de las tierras bajas densamente pobladas a zonas
selvticas. Parte de la expansin ha cubierto la produccin para el mercado interno,
pero ant e t odo se ha dirigido a las export aciones. E n cualquier caso, los
colonizadores campesinos entran en conflicto con los empresarios territoriales.
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E l antagonismo entre los dos partidos polticos ha sido histricamente una
importante fuente de hostilidad que, junto con la igual fortaleza de estos dos
grupos, ayuda explicar la alta tasa de mortalidad en C olombia por la violencia
poltica durante ms de cien aos, en comparacin con aquellos pases en donde
un grupo militar fuerte y opresivo controlaba el poder tan completamente que
ninguna otra fuerza se le poda enfrentar (M aingot, 1968). Sin embargo, la
actual oleada de violencia en C olombia no parece obedecer mucho a este factor.
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Brown (1971, 194- 5) con cluye que es probable que h aya suficien t e
desesperacin, ira, privacin relativa percibida y conciencia para empezar un
levantamiento en muchas comunidades rurales de Amrica L atina en un da
cualquiera... Por tanto, cuando la elite rural local empieza a perder su dominio,
usualmente debido a circunstancias econmicas o polticas de ms alcance, el
activismo campesino surge rpidamente, a menudo con poca o ninguna influencia
de la agitacin externa.
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D urante el perodo 1870- 1920, los conflictos se centraron en la resistencia
de los colonizadores campesinos contra la usurpacin de los empresarios agrcolas.
Antes de 1874, los colonos independientes no estaban en posicin de luchar, y
el proceso de creacin de las grandes haciendas parece haber sido principalmente
pacfico. D espus de esta fecha, los colonos se opusieron a esa tendencia con
mayor frecuencia. E l factor decisivo que los lanz en esa direccin, de acuerdo
con L egrand (1986, 64), fue la aprobacin de la legislacin nacional que respaldaba
los derechos de los colonizadores; los colonos recurrieron a menudo a las leyes
de 1874- 1882, que clarificaban su derecho a asentarse en dominios nacionales lo
que implicaba que la tierra era legalmente suya. Aunque en general las leyes no
surtieron efecto, s influyeron en la percepcin de los colonizadores acerca de su
situacin y los incentivaron para entablar demandas judiciales colectivas, aunque
usualmente sin xito porque los terratenientes estaban en connivencia con las
autoridades locales.
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L os terratenientes respondieron a las iniciativas de los colonos con su
expulsin, pero evitaron ir a juicio por temor a perder. L os colonos, aunque ms
exit osos que an t es, n o podan obligar a los t err at en ien t es a acept ar sus
reclamaciones y el resultado fue un conflicto crnico. L os terratenientes se
mostraron cada vez ms descontentos, se expresaron temores al conflicto de clase
y las perturbaciones parecieron perjudicar los esfuerzos para elevar la produccin
agrcola.
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E l crecimiento de la poblacin colombiana que se aceler durante la primera
mitad del siglo, en esa poca se acercaba al 2% anual.
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M adrid (1944, citado en L egrand, 1986, 145) estim que 3/ 4 partes de la
propiedad privada habran revertido a la nacin si se hubiera puesto en prctica
la propuesta de 1933 (derrotada en el C ongreso). Sus implicaciones quiz no
habran sido demasiado diferentes a las de la norma de la C orte Suprema de
1926.
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La motivacin de Lpez ha sido tema de debate. Algunos autores (por ejemplo,
C ronshaw, 1986) le acreditan su positivo intento de ayudar a los pequeos
poseedores aspirantes pero le atribuyen falta de ejecucin. Snchez (1977) y
L egrand (1986) son ms negativos, y afirman que Lpez y sus asociados planearon
que el efecto fuera conservador. Aunque la L ey 200 proclam la funcin social
de la propiedad, en ltimas favoreci a los grandes propietarios porque su artculo
facilit a los grandes y los pequeos la reclamacin de tierras pblicas si las
ponan a producir. L egrand (1986, 141) subraya el hecho de que Lpez prometi
a los grandes propietarios que la ley los ayudara a legitimar sus ttulos.
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E l efecto presumiblemente no deseado de alentar las expulsiones mediante el
temor de los grandes poseedores de que era peligroso tener colonos en las tierras
que reclamaban. L a L ey 100 de 1944, otro esfuerzo para llevar el orden a la
sociedad rural, a menudo se ha descrito como una ley que restableci los ser vicios
de los arren dat arios, exigien do aclarar las con dicion es pact adas en t re el
terrateniente y el arrendatario mediante contratos escritos. Tambin se puede
pensar en esta ley como un intento de atenuar los desastres inesperados creados
por la L ey 200 (Safford, 1995, 141). E sta no logr el objetivo de reintroducir los
servicios de los arrendatarios. La falta de juicio para predecir los efectos indirectos
de la legislacin se repiti en los aos sesenta, cuando se desalent la renta de
la tierra, especialmente en los cultivos compartidos, lo que llev a otra oleada de
desalojos y a otro sesgo en la estructura agraria (ver ms adelante).
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La concepcin, que una vez fue comn, de que la L ey 200 resolvi el conflicto
agrario de los aos treinta hasta que la lucha preelectoral desat la violencia de
1946 parece simplista y errnea. L as continuas tensiones con los trabajadores
arrendatarios llevaron a que los grandes propietarios intentaran comprar su parte
o a que los desalojaran y remplazaran con trabajadores asalariados; algunos incluso
sustituyeron la tierra cultivada por praderas para reducir el nmero de trabajadores
requeridos, lo que hizo an ms difcil que los campesinos pudieran ganarse la
vida. L as fricciones entre campesinos fueron comunes. L a Violencia de las dos
dcadas de 1948- 65, que dej 200.000 muertos y 800.000 personas sin hogar
(O quist, 1980), no fue un simple conflicto poltico ni una simple guerra campesina,
sino un fenmeno complejo con muchas causas y muchos mecanismos (Z amosc,
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1986; L egrand, 1986; G ilh ods, 1974; C ronsh aw, 1986). Berquist (1986)
argumenta que la pobreza y la inseguridad de los pequeos productores de caf
los convirti en la principal vctima y actor de la Violencia de 1948- 65. L a
violencia llev al colapso la autoridad del E stado y con la anarqua resultante,
estallaron muchas formas de lucha armada. E n las zonas de frontera se tena que
luchar por la tierra, quiz con poca atencin a la afiliacin poltica. L a violencia
poltica a menudo oblig a que los pequeos vendieran a precios muy bajos y a
que pudieran acumular otros que empezaron siendo pequeos pero con buenas
conexiones (Safford, 1995, 143).
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REFO RMA AGRARIA EST ILO A O S SESEN TA: LA LEY 135 D E 1961
Y LO S USUARIO S
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H ayami y R uttan (1985) establecen este punto en una famosa comparacin
entre el eje del respaldo pblico a la agricultura en los E stados Unidos y en el
Japn.
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E n 1992, cerca de 4,2 millones de personas, 31,2% de la poblacin, estaban
en la pobreza extrema
( World Bank, 1994).
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Algunos estudios muestran una asociacin entre bajas tasas de empleo o de
crecimiento de la produccin e intensidad de la violencia r ural ( World Bank,
1996 y Bejarano, 1988), lo que quiz refleje un crculo vicioso que va de la
violencia a la baja inversin, a las bajas oportunidades de empleo y a la violencia.
D e acuerdo con el D epartamento N acional de P laneacin (1990), la Violencia
puede haber reducido en el 16% el pib agrcola en los aos ochenta. L a evidencia
regional indica un impacto de la violencia sobre la inversin privada en irrigacin.
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Sobre su participacin exacta haba una diferencia considerable de opinin,
que reflejaba la debilidad de las estadsticas agrcolas en C olombia. M ientras que
P laneacin ( D N P , 1982b) estimaba la participacin campesina en la produccin
total de alimentos en el 55%, Siabato (1986) utiliz las encuestas nacionales de
hogares para llegar a una cifra del 28%.
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D os aos despus, la falta de dicha solidaridad permiti una toma a mano
armada con un desplazamiento de poblacin que contribuy directamente a la
guerr a d e guerr illas (F ajard o, 1986, 90). L a rep resin sobre las zon as
independientes como M arquetalia, con su independencia del dominio de los dos
partidos y sus ideas revolucionarias, contribuy al crecimiento de la guerrilla.
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E sta participacin puede en principio ser fuente de optimismo porque el
apoyo externo puede ayudar a romper lazos polticos locales y porque algunas de
las reformas ms exitosas de este medio siglo se han beneficiado de ese apoyo.
Q uiz las reformas agrarias ms exitosas desde el punto de vista del bienestar
fueron las de Taiwn y C orea. L a de Japn tuvo menos impacto en la evolucin
econmica subsiguiente del pas, pero muy grande sobre la estabilidad poltica,
de acuerdo con la mayora de los obser vadores (M ontgomery, 1984, 116). E stas
tres experiencias de reforma tuvieron el importante estmulo externo de los E E .
UU., y en el caso de Taiwn, el reconocimiento de que el fracaso en resolver el
descontento agrario poda llevar a la revolucin, como lo demostr la C hina roja
a los nuevos gobernantes nacionalistas chinos.
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Arango AA . VV. (1987, 14) juzgan el episodio de 1961 como una lucha entre
el enfoque gran burgus de C urrie y el de pequea propiedad de L leras. Aunque
este ltimo gan la batalla, M ariano O spina Prez (jefe del Partido C onservador)
logr limitar la gama de accin del Incora y reducir sus actividades a la reversin
de tierras ociosas al E stado (como se decret en la L ey 200 de 1936), titulacin
de tierras pblicas, inversin en irrigacin y otras obras de infraestructura y
algunas compras en zonas de conflicto agudo.
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A comienzos de los aos setenta, la evidencia de Amrica L atina indicaba
que la colonizacin dirigida no logr sus objetivos, mientras que la colonizacin
espontnea fue ms satisfactoria (N elson, 1973).
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Perry (1985, 109) informa que, en 1966, un tercio de los colonos de los
proyectos del Tolima haba abandonado sus fincas debido a los malos suelos u
otras condiciones negativas. Argumenta que el crdito obligatorio era uno de los
problemas. Arango AA . VV . (1967, 19) informan que en los proyectos del drique
estudiaron, la relacin entre crdito y activos era muy pequea, lo que refleja en
parte la aversin al riesgo de los productores.
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L a AN UC fue creada por el M inisterio de Agricultura en 1967. E l primer
C ongreso de 1970 fij sus objetivos y limit sus actividades a la ejecucin de
programas oficiales (Fals Borda, 1982, 146). Para historias detalladas de la anuc,
ver Z amosc (1986) y Rivera C usicanqui (1987).
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L os crticos argumentaban que el Incora a veces compr tierra de baja calidad
a precios muy altos a terratenientes como los M arulanda, contra el consejo del
abogado que recomend extinguir el dominio debido quiz a que el ttulo era
bastante dudoso en esta rea del departamento del C esar (Perry, 1985, 110,
citando a Tobn, 1972 e IIC A - C IRA , 1970).
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1985, 111, citando al IICA- CIRA, 1970), cuando quizs medio milln
de familias buscaba tierras. D e modo que la reforma no tuvo
prcticamente ningn efecto sobre las grandes propiedades de las
mejores tierras del pas. La concentracin de la tierra puede incluso
haber aumentado.
L os aos sesenta vieron el continuo avance de la agricultura
capitalista moderna. L a reforma agraria aceler ese desarrollo
mediante el temor a la expropiacin. Tambin contribuyeron la
aprobacin de la exencin del impuesto a las exportaciones
(Certificado de Abono Tributario, CAT ) en 1967 y la reduccin del
tipo de cambio que se logr con la adopcin del sistema de devaluacin
gota a gota.
fincas creadas en Sucre, Bolvar y Crdoba; ver Incora, 1974) que las
cerca de 19 ha. en el enfoque de parcelas individuales adoptado
previamente. En 1974, se haban creado 1.177 empresas con 11.832
miembros; la mayora fracas (ibd., 119). Las razones del fracaso
fueron fcilmente identificadas en un estudio del ao 1977 realizado
por las instituciones que las haban promovido (IICAO EA e Incora,
1977), incluida la inadecuada cantidad de tierra, la baja calidad
(reflejada en el hecho de que el 60% de la tierra se utiliz para
produccin ganadera), la incertidumbre de la tenencia y la falta del
crdito o de oportunidad del crdito.
Igual que en los diversos episodios de la historia de la poltica
colombiana hacia el sector campesino, ste tena su lgica y sus
partidarios honrados pero mal informados. La agricultura comunal
tiene espacio en muchos pases y no se debe desacreditar de antemano.
Pero en donde funciona bien, normalmente existe una antigua base
institucional de actividad colectiva o un fuerte y evidente beneficio
mutuo derivado de esa actividad 29 que minimiza la divisin, el
oportunismo y otros problemas potenciales. Si no existen esas
caractersticas, falla, sobre todo cuando el apoyo del gobierno no tiene
un nivel adecuado, no es bien planeado ni oportuno30.
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C omo suele ocurrir en grupos de pequeos propietarios que se benefician
con un sistema de irrigacin, y como quiz sucedi en la mayora de las empresas
comunitarias colombianas que fueron la base del optimismo sobre este enfoque.
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Una de las experiencias mejor estudiadas de este tipo es la conversin, en el
Per, de las antiguas haciendas costeras productoras de azcar en cooperativas
agrcolas y su posterior divisin en fincas pequeas cuando se present la
oportunidad a los miembros de las cooperativas (M elmed- Sanjak y C arter, 1996).
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C omo se seala ms adelante, las opiniones sobre los beneficios del drivaran,
un resultado natural del deficiente estado de las estadsticas agrcolas en C olombia,
que hace muy difcil evaluar este programa.
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L as cifras son inadecuadas con respecto a ambas preguntas. L a opinin de
Fajardo acerca de la segunda obtiene algn respaldo de las cifras presentadas por
Berry (1983).
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E n los esfuerzos de reforma agraria del Incora, esta institucin intent prestar
todos los ser vicios conexos, lo que llev a la duplicacin con otras instituciones
y a la mala voluntad.
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C omo ya se seal, haba una gran diferencia entre la estimacin de P laneacin
de que en 1975 la participacin del campesinado (menos de 20 ha.) en la
produccin de alimentos era del 55% y la cifra de Siabato, de apenas el 28%
(Arango AA . VV., 1987, 20- 21). A la luz de su estimacin, Siabato argument que
tena ms sentido concentrarse en los programas de desarrollo y en el esfuerzo
de los campesinos en donde fuera ms rentable, es decir, en tierras no mecanizables
y en productos intensivos en trabajo, incluidos algunos bienes exportables, bienes
de lujo, etctera.
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E n diciembre de 1981, haba una lista de 71.051 beneficiar ios asistidos
directamente.
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L acroix (1985, 30) describe la evolucin de los objetivos de manera algo
diferente a la de Arango AA . VV.; seala que en su inicio, el programa se concibi
con un nfasis en el aumento del nivel de vida en las zonas rurales, ante todo
mediante el aumento de la produccin, pero que gradualmente se concentr en
la produccin de alimentos y excedentes comerciables, haciendo del alivio de la
pobreza un beneficio secundario bienvenido pero no necesario. Seala que, a
mediados de los ochenta, las zonas del proyecto se eligieron nicamente por su
potencial de produccin.
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L acroix (30- 32) muestra que el ica primero afront el reto de las mejoras
tcnicas para elevar los rendimientos y la produccin de los sistemas campesinos
de cultivos mltiples existentes (que implicaba mejorar los mtodos de extensin
para elevar el nivel de educacin de los agricultores en los principios de la
agronoma), luego el de la ayuda a los agricultores para obtener crdito y
comercializar, y finalmente el de las mejoras sociales en materia de nutricin,
salud y educacin. N o debe sorprender que el tercer tipo de beneficio fuera el
ms difcil de alcanzar.
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L acroix (1985, 32) seala que los incrementos de produccin en algunos
cultivos fueron tan elevados, que generaron problemas de comercializacin, lo
que confirma la opinin de que se hizo poco esfuerzo de planeacin para enfrentar
esas contingencias.
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Una revisin detallada de la experiencia de un municipio se presenta en
Z andstra AA . VV .(1979).
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L acroix (1985, 30- 33) est de acuerdo en que la coordinacin entre las diversas
instituciones sectoriales involucradas sigui siendo un problema a mediados de
los ochenta. Tambin seala que el gran respaldo que el programa logr entre la
poblacin rural t uvo cost os al mismo t iempo que beneficios; los polt icos
intentaron utilizarlo para fines distintos de los relacionados con el proyecto.
Jaramillo (1998, 97) seala que la influencia poltica se hizo sentir cada vez ms
en las operaciones del dri desde que C olombia adopt la nueva C onstitucin en
1991, que prohibi la prctica anterior de financiar proyectos polticos de los
miembros del C ongreso que apoyaban la administracin.
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M oncayo (1986) considera que fue diseado para consolidar la funcin esencial
del sect or de pequea escala: producir aliment os barat os para facilit ar la
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E n las ltimas dcadas hubo una rpida expansin de la frontera agrcola,
una mayor participacin de los seores de la droga en la propiedad rural y un
significativo cambio tecnolgico; como ya se seal, la informacin para describir
las tendencias de la estructura agraria est muy rezagada, para decirlo suavemente.
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E l nico censo agrcola colombiano relativamente completo y til corresponde
a 1960. D esde entonces, los estudiosos de la estructura agraria han sido obligados
a confiar en la evidencia catastral (conceptualmente no comparable con un censo
agrcola) y en otras fuentes de informacin parciales y dispersas. Adems, la
frontera agrcola se ha estado desplazando continuamente y en los ltimos aos,
la inseguridad rural ha dificultado pensar siquiera en la recoleccin de dicha
informacin en grandes zonas del pas, lo que acenta la muy defectuosa imagen
de las tendencias de la estructura y la concentracin de la tierra. Sin embargo,
cuando no exista este ltimo problema, la clara falta de inters del gobierno en
esos datos, que se reflej en la decisin de no emprender o llevar a cabo censos
agrcolas, plantea la pregunta de si la decisin de abstenerse de hacer los puede
haber sido estratgica en algn sentido. Una comparacin entre los datos censales
de 1960 y los datos catastrales de 1988 arroja un menor grado de concentracin
en ese ltimo ao (D epartamento N acional de P laneacin, 1990, 100), despus
de hacer un ajuste debido a que una unidad censal puede estar conformada por
ms de una unidad catastral. E sto no pone fin a la historia puesto que las
proporciones de conversin por tamaos elaboradas por cega para este propsito
pueden no haber sido exactas. Si se descarta esta posibilidad, la comparacin
indica que la categora de 500 y ms ha. perdi terreno frente a las unidades ms
pequeas y que el coeficiente de G ini de concentracin de la tierra entre las
unidades catastrales se redujo de 0,868 en 1960 a 0,840 en 1988 (ibd., 101). Un
estudio de Lpez (1986), basado en las cifras catastrales de 1961 y 1984 mostr
un ligero aumento de la concentracin, pero la M isin Agropecuaria (1990, 102)
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considera que esta es una metodologa dudosa puesto que slo se incluyeron 15
millones de ha. en el primero de esos aos. N o se informa cuntas se incluyeron
en 1984, pero probablemente fueron por lo menos 30 millones, puesto que el
total para 1988 era cercano de 45 millones de ha. L os datos de la M isin indican
que, entre 1960 y 1988, la cantidad de tierra registrada aument en ms de 12
millones de ha., el 44% de la base de 1960 en las regiones que fueron cubiertas
por el primer censo. E n las regiones de frontera que entonces no se incluyeron
C aquet, G uajira y C hoc se registraron otros 5,46 millones de ha. en 1988
(ibd., 98- 99). H ubo entonces una gran expansin de tierras tituladas durante
este perodo.
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E l coeficiente de G ini de la distribucin de parcelas aadidas al registro
catastral entre 1960 y 1988 era de 0,773 frente a 0,868 para las registradas en
el censo de 1960; los programas de titulacin del Incora y otros programas
explican buena parte del aumento de la superficie y de la distribucin de las
nuevas tierras cuando se asignaron inicialmente (M isin Agropecuaria, 1990,
118). Pero parece haber ocurrido alguna reconcentracin posterior a la asignacin
original, de modo que la reduccin neta del coeficiente de G ini era pequea,
como se indic en la nota de pie de pgina anter ior.
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por ellos y que incluye ingresos no agrcolas. Igual que otras reformas,
la de 1994 estableci una alta meta de ingresos que supona la
participacin de tiempo completo en la agricultura, lo que implicaba
un tamao promedio de la parcela de cerca de 15 ha. La concentracin
de los beneficios en relativamente pocas familias tiene ventajas
polticas como silenciar la crtica de que el programa no es
suficientemente generoso y aun conseguir que el 10- 15% del
campesinado bien organizado colabore con el Incora (Deininger, 1999,
669). Pero esto no es social ni econmicamente defendible.
3. El traslado de la responsabilidad de la aprobacin de fondos de
reforma agraria de la oficina principal del Incora a las oficinas
regionales y de recursos a las comunidades locales, y el requisito de
que el concejo municipal debe estar en funcionamiento para que un
municipio pueda aspirar a esos fondos.
4. La insistencia en un proceso pblico transparente de aprobacin
de proyectos, con supervisin, etctera, con la esperanza de que los
beneficiarios tengan as mejores condiciones para negociar y usar
eficientemente la tierra que obtienen. Antes de estos programas piloto,
los beneficiarios se solan escoger de manera arbitraria y ad hoc. A
pesar de los nuevos lineamientos, el Incora sigui actuando en secreto
y seleccionando caso por caso. Los comits de seleccin a menudo
fueron conformados con antiguos trabajadores de las fincas en venta;
aunque habra sido posible incluir nuevos agricultores, especialmente
en fincas antes utilizadas en forma poca intensiva, tendi a suceder lo
contrario por el inters de esos antiguos trabajadores en excluir a
otros (ibd., 657, 669).
5. Un mayor esfuerzo para identificar la demanda potencial, para
familiarizar al pblico con la Ley de Reforma Agraria y para recoger
datos sobre las caractersticas de los beneficiarios potenciales, incluida
una investigacin de sus medios econmicos; verificar la coherencia
de dicha informacin (algo que no era parte de la prctica anterior
del Incora) para eliminar solicitantes no calificados; los nombres de
los que son aceptados y rechazados se anuncian pblicamente, lo que
parece haber aumentado la responsabilidad y la comprensin del
alcance de la reforma. Un programa de entrenamiento de los
beneficiarios ayuda a elegirlos de acuerdo con su disposicin y sus
intereses.
6. La creacin de las bases para un mercado eficaz, lo que implica
identificar la oferta en forma ms ordenada que antes, con base en la
ecologa, la disponibilidad de fincas ms grandes, etctera. Para limitar
la presin al aumento de los precios de la tierra, los municipios deben
proporcionar evidencia de que la oferta de tierra existente es por lo
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51
Binswanger (1987, 1091) alude al problema fundamental de financiar a las
personas pobres, al hecho de que pedir dinero en prstamo para comprar tierra
con todos los mercados perfectos y una tecnologa neutral a la escala requiere
reducir el consumo por debajo de lo que se podra ganar en el mercado de
trabajo. Tambin se pueden endeudar los nuevos agricultores pequeos o estrechar
el margen de seguridad de tal modo que un porcentaje sustancial pierda la tierra
de nuevo. E n otras palabras, para que los pequeos propietarios puedan mantener
las tierras que una vez poseyeron se puede requerir un subsidio muy alto y/ o un
buen sistema de apoyo para que un campesino sin tierra se convierta en propietario;
la falla para reconocer este hecho puede llevar a menores tasas de super vivencia
de los beneficiarios pequeos de las que esperan los reformadores de mercado.
Tomando en cuenta que las imperfecciones del mercado abaratan el trabajo en
las fincas familiares, C arter y M esbah (1993) encontraron que las unidades muy
pequeas pueden sobrevivir porque la tierra es valiosa para garantizar el empleo
en un mercado de trabajo imprevisible y con desempleo, pero por encima del
rango de tamao en donde este efecto es importante, el precio de reserva de la
tierra cae drsticamente con el tamao debido a las restricciones de capital o al
uso de tierra adicional.
52
D eininger (1999, 660, 668) informa que el costo administrativo promedio en
los cinco municipios piloto ha sido de 1.800 dlares, menos de la tercera parte
de los del enfoque anterior, en donde esos costos ascendan a casi la mitad del
presupuesto total, l5.000 dlares por beneficiario a comienzos de los aos noventa.
Si el costo de la tierra se mantuviera en 8.000 dlares, el total sera de 10.000.
E sto depende por supuesto de la cantidad de tierra suministrada.
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E sta fue la experiencia en el noreste del Brasil (Lipton, 1993a).
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L a importancia de impedir la concentracin de la tierra es pertinente en
primer para lugar los futuros eventos del frica subsahariana. Aunque la historia
agraria reciente de C olombia guarda menos paralelo con la de frica subsahariana
que con la de otras regiones de Amrica L atina (por ejemplo, en buena parte de
Amrica C entral los sistemas de tierras comunales se extinguieron con la intrusin
de los espaoles), el peligro actual en frica subsahariana es que cuando los
sistemas comunales den lugar a derechos de propiedad occidentalizados se presente
una concentracin de tipo latinoamericano, con resultados muy semejantes. L os
detalles del proceso de concentracin son tenebrosamente similares. E xiste un
debat e legt imo sobre los mrit os relat ivos de la eficacia de los sist emas
tradicionales de derechos a la tierra en varias partes del frica subsahariana y del
grado en que se pueden mantener cuando sea deseable. Pero no puede haber
ningn debate sobre la amenaza de concentracin de la tierra a travs de una
combinacin de procesos polticos y econmicos insalubres. L o que es bastante
claro es la necesidad, tambin all, de un sistema de topes a la tierra que suprima
la amenaza de esa concentracin, d mayor seguridad a los pequeos propietarios
y, no sin razn, enfrente al gobierno con el hecho de que su tarea es la de
intervenir y apoyar a los pequeos propietarios. E n muchos pases esto se har
con dedicacin nicamente cuando no haya ninguna alternativa clara.
62 Albert Berry
55
E n el contexto de la exitosa reforma agraria de posguerra en Japn, esta era
la firme creencia del general M acArthur, basada en el consejo del famoso
especialista Wolf L adejinsky, cuyos escritos se recopilaron en L adejinsky (1977)
64 Albert Berry
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