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138 Macroeconoma
Robert J. Barro
139 Sociologa
Anthony Giddens
!
Alianza Universidad Textos
Rafael Ban y Ernesto Carrillo (comps.)
Alianza
Editorial
P'f?i)CED. _ _ ~ _
Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegido por la Ley, que establece penas de
prisin y/o multas, adems de las correspondientes indemnizaciones por daos y perjuicios, para quienes
reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren pblicamente, en todo o en parte, una obra literaria,
artstica o cientfica, o su transformacin, interpretacin o ejecucin artstica fijada en cualquier tipo de
soporte o comunicada a travs de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin.
Agradecimientos 13
7
8 ndice
9
10 Prefacio
tribuciones, todas originales para este libro, tematizan aspectos administrativos indi-
tos en la literatura espaola de Administracin Pblica o enfocan de forma novedosa
alguna dimensin ya tratada de los objetos tradicionales. La presencia de la perspec-
tiva estratgica para el estudio del personal, la planificacin o la prestacin de servi-
cios en el mbito municipal es un ejemplo de nuevo enfoque y el tratamiento de la
re administracin, el marketing y el planeamiento estratgico como funciones pblicas
una ilustracin de la introduccin de nuevos temas en el estudio de la administracin
pblica.
De hecho, lo que se pretende es abordar el cambio de naturaleza poltica y de fun-
cin social y econmica de la administracin pblica en el fin de siglo. Para ello se in-
troduce el libro con una breve sinopsis del pensamiento administrativo y de los enfo-
ques cientficos actuales. sta es la funcin que cumple el captulo de Rafael Ban
Los enfoques para el estudio de la administracin pblica. A continuacin se trata
de las relaciones entre la sociedad, el sistema poltico y las administraciones pblicas
a travs del criterio de la obtencin, prdida o interaccin de la legitimidad de cada
uno de estos elementos. La legitimidad de la administracin pblica, de Rafael Ba-
n y Ernesto Carrillo, distingue entre dos tipos de legitimidad: la legitimidad institu-
cional y la legitimidad por rendimientos. La necesidad de reforzar los apoyos mutuos
entre sistema poltico y sistema administrativo tienen su tratamiento ms concreto en
Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico de Manuel Villoria. Se
proporciona en este captulo noticia cabal de las distintas corrientes de pensamiento
que fundamentan la filosofa de los movimientos contemporneos de reforma y mo-
dernizacin administrativa.
Otro bloque temtico lo constituyen los cuatro captulos siguientes. Cambia el
modo de contemplar la administracin pblica. No se busca la visin general de la
disciplina o la construccin de conceptos. Se trata de aplicar conocimientos y concep-
tos de otras reas de conocimiento a la administracin pblica en su relacin con la
sociedad, mercado, entorno o contexto en sentido lato. La primera contribucin a
la perspectiva relacional con el contexto de las administraciones es la de Isabel Baza-
ga en El planteamiento estratgico en el mbito pblico. Aqu se conectan los da-
tos de la globalizacin y la escasez de recursos con los conceptos de estrategia y las
tcnicas de la planificacin estratgica. En definitiva, se adopta un tratamiento epis-
temolgico para las administraciones pblicas igual al de las empresas mercantiles e
industriales que buscan la obtencin de ventaja competitiva en el mercado. Ahora
bien, la autora adapta los conceptos estratgicos y la tcnica de la planificacin al m-
bito pblico.
Robert Agranoff, con Las relaciones y la gestin intergubernamentales, concre-
ta este mundo de relaciones administrativas en el estudio y conceptualizacin de las
relaciones que se producen entre las administraciones de distintos niveles de gobier-
no. Este enfoque de relaciones intergubernamentales se emplea por los administrati-
vistas de forma creciente, de tal modo que constituye casi un subcarnpo especfico de
estudio que se superpone a los de gestin y de polticas pblicas. Precisamente la
combinacin del pensamiento estratgico y del enfoque de relaciones interguberna-
mentales sirve para contemplar la produccin de los servicios en un contexto local.
Curiosamente James Ferris, en Iniciativas locales para la prestacin de servicios
pblicos, muestra, sin ser se el inters principal de su escrito, Cmo la unidad de
Prefacio 11
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14 Agradecimientos
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RAFAEL BAN MARTNEZ
Universidad Complutense (Instituto Universitario Ortega y Gasset)
Esta transcripcin nos recuerda que hace casi medio siglo uno de los tericos de la
Administracin Pblica, John Gaus, expresaba de forma clara la relacin que existe
entre la teora de la administracin pblica y la teora poltica. Recientemente una de
las mentes ms lucidas de la disciplina de Administracin Pblica ha realizado un
anlisis comparativo de la Administracin Pblica y de la Ciencia Poltica, titulando
su escrito con la ltima frase de Gaus (Waldo, 1990).
En mi opinin, el contenido del discurso acerca de la Ciencia Poltica y de la Ad-
ministracin, como campo de estudio, tiene que incluir necesariamente la constata-
cin de esta dependencia entre decisin y ejecucin. La bsqueda de las relaciones
entre el poder y su ejercicio es en parte el establecimiento de las zonas secantes y tan-
gentes entre la poltica y la administracin. En este sentido, el estudio y la teora de la
administracin son tambin una teora de la poltica. Es decir, la teora de la adminis-
tracin incorpora conceptos y elementos de teora poltica en su proceso de construc-
cin conceptual y, en todo caso, una teora de la administracin es una teora poltica.
Pero la teora poltica asimismo para ser eficaz en su aplicacin tiene que incorporar
conceptos y elementos de la teora de la administracin. Ahora bien, slo parte de
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18 Rafael Ban
En sus orgenes, los estudios de Administracin Pblica, del mismo modo que los
de Ciencia Poltica, centraban su principal esfuerzo en cmo establecer la constitu-
cin, es decir, en cmo administrar las organizaciones pblicas eficaz y honestamente
y, presumiblemente, sirviendo al inters pblico. Esta contemplacin era, por tanto,
primordialmente institucional, normativa y esttica. En definitiva, sta es una visin
de la responsabilidad moral y poltica, concebida en trminos jerrquicos, en trmi-
nos de la responsabilidad de las organizaciones pblicas con respecto a la autoridad
poltica electa. Otra corriente, dentro de los estudios de Administracin Pblica, se
preocupaba de trasladar los valores empresariales, o al menos los de gestin de los
negocios al interior de las organizaciones pblicas (Denhardt, 1990). Estas dos posi-
ciones de las doctrinas de Administracin Pblica fueron formuladas cuando el ob-
jetivo principal de los que diseaban las estructuras de administracin y de gobierno
era construir una burocracia profesional, mientras que ms tarde la cuestin fue
cmo controlar esa burocracia (Kaufman, 1956). Consiguientemente, la validez tem-
poral de estos postulados se asocia al siglo XIX y a la primera parte del siglo xx de
acuerdo a lo que cada sistema poltico-administrativo tarde en construir una adminis-
tracin pblica profesional.
Pero lo que me interesa resaltar con esta pequea introduccin a los nfasis tem-
ticos de la Administracin Pblica, como campo de estudio o disciplina dentro de otra,
en el pasado y en el presente, es la influencia que tienen las dos tradiciones disciplina-
res que originaron su creacin. La visin institucional, normativa y estructural, est
claramente vinculada a la Ciencia Poltica, la madre de la Administracin Pblica
(Henry, 1990; Roiz, 1980,26-30). El padre putativo de la Administracin Pblica son
las ciencias de gestin empresarial, entre ellas el management, que aportan una voca-
cin de pragmatismo teraputico, nuevas metodologas y, sobre todo, refuerzan la
identidad disciplinar pues permiten el empleo y la importacin de tcnicas de gestin
al mbito pblico. En la tradicin europea continental hay un segundo padre putativo
de la Administracin Pblica o Ciencia de la Administracin que es el derecho pbli-
co, especialmente el Derecho Administrativo. Esta ltima fuente de influencia es be-
neficiosa para la formalizacin del conocimiento acerca de la administracin pblica,
pero es en extremo castradora en un doble sentido:'1imita metodolgicamente lo que
se conoce y dificulta el crecimiento independiente de la Administracin Pblica, a
modo de esos padres posesivos a los que repugna la madurez de sus descendientes.
Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales 19
Las aportaciones de cada una de las visiones a la Administracin Pblica han sido
desiguales en perdurabilidad y en importancia cognitiva. La Ciencia Poltica desgaja
de su cuerpo de conocimiento y formacin disciplinar los estudios de las administra-
ciones pblicas cuando realiza una tajante distincin entre la poltica y la administra-
cin (Wilson, 1887). Impera as la lgica de la construccin doctrinal del Estado libe-
ral que se fundamenta en una consideracin poltica de la administracin, pero
siempre como subordinada a la Ley, al Estado, en definitiva a la poltica. Por supues-
to, la poltica queda como objeto de estudio de la Ciencia Poltica y la administracin
pblica no se sabe bajo la tutela de quien reposa 1. A lo sumo se puede decir que la
Administracin Pblica queda como un objeto secundario, que no se estudia sistem-
ticamente hasta ahora en la Ciencia Poltica, a pesar de las buenas razones que se
pueden argir para entender que forma parte de su campo de estudio (Baena, 1985).
La administracin en un sentido funcional se estudia sistemtica y pormenoriza-
damente por las ciencias empresariales y esa parte del conocimiento de las organiza-
ciones y la gestin se aplica directamente o con ajustes pequeos a la administracin
pblica para complementar las definiciones legales y sociolgicas, entre ellas la webe-
riana. La pretensin de universalidad de las ciencias empresariales, especialmente del
subcampo de la Teora de la Organizacin, excluye la creacin de un cuerpo privativo
de conocimiento para las organizaciones pblicas, ni siquiera como rea subordinada.
Por ello, la Administracin Pblica tiene un lugar marginal y pequeo en las escuelas
de ciencias empresariales. La otra cara de la moneda es que este desinters por el sec-
tor pblico como objeto especfico de conocimiento permite a la Administracin P-
blica beneficiarse de los descubrimientos y avances cientficos de las ciencias empre-
sariales sin tener que pagar un tributo de tutela o de abusiva definicin de su campo
de estudio por la comunidad cientfica, ni por las instituciones acadmicas de ciencias
empresariales.
El derecho pblico, en concreto el Derecho Administrativo, trata de modo frontal
la administracin pblica como objeto de estudio, pero en este caso la peculiaridad
del enfoque es la que convierte en insuficiente para el conocimiento de la administra-
cin la aproximacin- del derecho pblico. El enfoque es prescriptivo, resalta la nor-
ma y el deber ser de la administracin. La literatura, sin embargo, recoge una serie de
estudios interesantes de metaderecho que podran considerarse precursores de la
Ciencia de la Administracin en los pases de la cuenca mediterrnea (Cataldi, 1960;
Debbasch, 1972; Garca de Enterra, 1972; Gournay, 1970; Nieto, 1967). Es curioso
observar la evolucin de la produccin del Derecho Administrativo con el desarrollo
del Estado de Bienestar. En los pases que no tenan un sistema democrtico y en
aquellos en que el Estado de Bienestar estaba asentado, siempre dentro de los pases
que siguen el modelo continental europeo del derecho, la tendencia de los cultivado-
1 Subyace en esta torna de postura la distincin entre poltica y administracin que trataremos ms ade-
lante con mayor extensin; baste ahora sealar la congruencia de todos los desarrollos cientficos de
ciencias sociales que acuden a la construccin abstracta y prescriptiva de la ideologa liberal. El Derecho,
la Public Administration, o la Ciencia Poltica ignoran conjuntamente la realidad fenomenolgica de las
administraciones pblicas de los estados contemporneos para situarse en un plano seudorreal que coinci-
de con las prescripciones doctrinales del liberalismo poltico, cuando dan por cierta la separacin tajante
entre poltica y administracin.
20 Rafael Ban
res del Derecho Administrativo era a traspasar las fronteras del mtodo jurdico para
realizar incursiones diletantes en el anlisis poltico y de gestin, lo que se ha denomi-
nado con mucho acierto como il Diritto senra diritto.
La impronta formal del Derecho se puede notar en los autores de Derecho Admi-
nistrativo que contemplan la nueva Ciencia de la Administracin (Cassese, 1974;
Garca de Enterra, 1972; Garrido Falla, 1961; Meiln Gil, 1972) yen la primera pro-
duccin de los autores que, provenientes en su gran mayora de la escuela jurdica, ya
se identifican como pertenecientes a la nueva disciplina (Langrod, 1973; Baena, 1980;
Debbasch, 1972; Gournay y otros, 1967). Los sumarios de los textos de este grupo de
autores desvela la concepcin formal que tienen de la administracin. En efecto, el es-
quema lineal de la estructura, la funcin y los agentes se reproduce con ligeras varia-
ciones en casi todos ellos. Incluso el libro colectivo que dirige Langrod, con contribu-
ciones de socilogos y politlogos, no va mucho ms all. Podra decirse que se ofrece
a modo de una orografa de la administracin, con detalladas descripciones de los acci-
dentes que se hallan a derecha e izquierda -lanse los departamentos ministeriales,
las divisiones territoriales, las clases de funcionarios-, pero no una explicacin del
porqu de las diferentes alturas y su significado. Los aspectos que se resaltan con ma-
yor insistencia son el de la potestas y el procedimental. Estos dos elementos contribu-
yen a subrayar con especial fuerza la sumisin de la administracin a la poltica 2. Los
principales libros se organizan como manuales de enseanza reglada y comienzan con
la delimitacin del objeto, la explicitacin del mtodo y la relacin de las fuentes de la
disciplina de Ciencia de la Administracin o Ciencias Administrativas, segn el caso,
en un esfuerzo muy en consonancia con la tradicin de las ciencias normales.
La mezcla de las influencias del derecho, las ciencias polticas y las ciencias em-
presariales en el nacimiento y consolidacin de la Administracin Pblica, las cien-
cias administrativas o la Ciencia de la Administracin en Espaa ha sido el factor que
explica la lentitud de la independencia cientfica y de la institucionalizacin de los es-
tudios sobre Administracin Pblica. El derecho en la Europa continental y la Cien-
cia Poltica en Gran Bretaa y Estados Unidos de Amrica cuidaron del desarrollo
de los estudios administrativos como parte de sus disciplinas, dejando un nulo espacio
para el crecimiento autnomo de los estudios de Administracin Pblica.
En ambos casos, la epistemologa que adoptan es normativa y especfica, es decir,
no pretende el conocimiento de la administracin pblica, sino slo de los aspectos
que son congruentes con las categoras de su enfoque cientfico. As, la Ciencia Polti-
ca no est interesada en la ordenacin y movilizacin de los recursos administrativos
a no ser por su significacin poltica. La gestin de los recursos humanos o la determi-
nacin de las redes de informacin y comunicacin quedan fuera de ese inters. Para
el Derecho todo aquello ajeno a la propia definicin jurdica de la realidad le es ex-
2 Es de notar que pese a estar estos textos plagados de traducciones de trminos de las ciencias empre-
trao, los conceptos que emplea son normativos y no mtricos o topolgicos. De tal
suerte, queda fuera de la contemplacin jurdica el enfoque puramente descriptivo
que da razn de lo que ocurre en el espacio y en el tiempo. Ni siquiera el positivismo
jurdico crea espacio para el conocimiento de la administracin pblica con sus aspec-
tos sociales, polticos y econmicos. En ltima instancia, el enfoque predominante es
el de los que pretenden aprehender toda la realidad administrativa desde el enfoque
especfico, ya sea jurdico, ya sea politolgico.
La infancia de la Administracin Pblica o de la Ciencia de la Administracin ha
estado ocupada en liberarse del yugo de las dos disciplinas que ms intensamente es-
taban contribuyendo a mostrar la necesidad de su existencia. El proceso de afianza-
miento lo ha realizado de la mano de la Ciencia Poltica aunque siempre entre la se-
paracin y la convivencia cordial pero distante. Sin duda, los motivos de esta difcil
relacin hay que buscarlos en la distancia del inters epistemolgico y en cuestiones
relacionadas con la ndole cientfica de la actividad de los estudios administrativos en
sus orgenes. Pero la hostilidad del Derecho y de las Ciencias Polticas' hacia la Ad-
ministracin Pblica tambin puede tener races en la misma necesidad de su propia
autoafirmacin disciplinar. Ahora bien, hay otros motivos evidentes de tensin que
dificultan la convivencia pacifica y que tienen que ver directamente con el mundo de
los valores y de la cultura.
Uno de los acuerdos ms generales de los estudiosos, los profesionales y los aca-
dmicos de la Ciencia Poltica es paradjico y tremendamente vital y versa sobre la
difcil y frgil identidad de la disciplina (Newton y Valls, 1991; Vallespn, 1994; Pas-
tor, 1993). La influencia del positivismo decimonnico, la desventajosa comparacin
con las ciencias de la naturaleza, y la vertiginosa evolucin de su objeto de estudio y
de los medios de conocimiento han creado a la Ciencia Poltica. como a todas las
ciencias sociales, una duda permanente acerca de lo adecuado del enfoque de estu-
dio, una permanente bsqueda de un mtodo privativo y una constante redefinicin
del alcance de los estudios. La aspiracin a definir un mtodo propio de estudio y es-
tablecer una cohesin profesional y acadmica sin fisuras ha encontrado su obstculo
mayor en la misma vitalidad del campo de estudio que ha ido incorporando aspectos
y enfoques de otras disciplinas y madurando a travs de su historia.
El intento de delimitacin de un objeto de estudio especfico con respecto a otras
disciplinas como el Derecho, la Historia, la Filosofa, la Economa o la Sociologa no
ha tenido el xito deseado, al quebrar el establecimiento de su singularidad inequvo-
ca por la falta de depuracin y formalizacin metodolgica. Esta situacin es la que
priva a la Ciencia poltica de su condicin de ciencia normal de acuerdo al lxico de
Kuhn (Colomer, 1988; Kuhn, 1975). Su lugar entre las otras ciencias sociales es de re-
3 En diversos lugares del texto empleo la denominacin Ciencias Polticas para sealar el momento his-
trico de un acontecimiento. Aqu, en concreto, el uso de la denominacin, en lugar de la correcta actual-
mente Ciencia Poltica, quiere ilustrar los tiempos de feble identidad disciplinar y de dbil institucionaliza-
cin de la disciplina.
22 Rafael Ban
taba recopilando informacin sistemticamente para desarrollar leyes generales (Brossard y Maurice,
1974). La importancia del taylorismo y del movimiento de la organizacin cientfica del trabajo radica pre-
cisamente en esto: su creencia en la posibilidad de experimentacin para el descubrimiento de leyes gene-
rales de comportamiento administrativo. La experimentacin como fuente de conocimiento riguroso. poco
importa que los experimentos de Taylor no merecieran esa valoracin, ha tenido una gran influencia en el
campo de estudio y, en la actualidad, vuelve a cobrar importancia. El estudio ...istemtico de las organiza-
ciones debe a Taylor su contribucin de aplicacin explcita de la metodologa cientfica por vez primera.
Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales 23
5 La obra de Weber, al menos su estudio sobre la burocracia, no se tradujo al ingls hasta 1946. Ello
hace ms notable la coincidencia de enfoques entre la obra de Luther Gulick y la de Weber por lo que res-
pecta a la -descripcin- estructural de las organizaciones y a la tajante distincin entre poltica y admi-
nistracin.
6 El Comit Brownlow, del que era miembro Luther Gulick, present al Presidente un informe en 1937
7 Esta postura tiene muchos seguidores. Carl Friedrich la enunci con claridad en su obra sobre Public
Policy, pero posteriormente hay otras variaciones de la misma impronta de autocontrol organizativo y per-
sonal de los servidores pblicos. Quiero citar en especial a Samuel P. Hungtington con su teora del con-
trol civil objetivo de los soldados profesionales, que subrayara su profesionalizacin y les impedira inter-
venir en la vida poltica. Vase para todos su libro The Soldiers and the State: The Theory and Politics of
Civil-Military Relations, en especial los captulos 3 y 4 sobre "La mentalidad militar: el realismo conserva-
dor de la tica de los militares profesionales y "Poder, profesionalizacin e ideologa: las relaciones civi-
les-militares en teora.
Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales 25
blica, cada una tratando de definirla ignorando parcialmente a las otras (Waldo,
1968b).
La etapa de la postguerra mundial se conoce con diversos nombres -la sociedad
postindustrial, el estado profesional, la sociedad organizada (Bell, 1973; Mosher,
1968; Touraine, 1973)-, pero lo que es comn a todas las denominaciones es el creci-
miento en complejidad de las relaciones sociales y la tecnologa y la presencia mayor
de la administracin pblica en la vida de los ciudadanos. La paz idlica del Estado li-
beral clsico ha desaparecido para dar paso al Estado de Bienestar y la poltica de
bloques. Por ello, el modelo hamiltoniano clsico de Estado, el paradigma Wilson-
Weber, se tambalea. Las lneas de investigacin son un desarrollo de los de la pre-
guerra, como en el caso de los recursos humanos las obras de Likert, McGregor,
Argyris y Bennis; una novedad la constituye la obra de Herbert Simon (Simon, 1946,
1947) que pona en cuestin los principios de administracin y creaba el enfoque de
adopcin de decisiones; y un desafo conceptual se expresa en la proposicin de Lind-
blom sobre el arte de lo posible frente a la optimizacin; estas obras no confirieron
identidad a la Ciencia de la Administracin, pero s enriquecieron considerablemente
su acervo conceptual 8.
Como quiera que los procesos de adopcin de decisiones en la administracin p-
blica son poco transparentes adems de informales y los valores de los administrado-
res y las alternativas son difciles de identificar y analizar, no se pudo aplicar a los
procesos y funciones administrativas los mismos mtodos cuantitativos que tenan
tanto xito en la medicin del voto, la opinin pblica y el comportamiento legislati-
vo (Altshuler, 1977). Es verdad que reas enteras de estudio s eran susceptibles de
tratamiento cuantitativo, por ejemplo la presupuestacin o el establecimiento de la
carga de trabajo de un puesto concreto. Pero, en general, no slo es que la cuantifica-
cin es dificultosa en la administracin pblica, sino que, adems, repugna concep-
tualmente a gran parte de su actividad, que no se ajusta al tipo de decisin racional.
Esta circunstancia salv a la Ciencia de la Administracin de los excesos del cuan-
titativismo, pero tuvo como consecuencia su transformacin en un subcampo perifri-
co de la Ciencia Poltica. En el seno de la comunidad acadmica de Ciencia Poltica,
algunos cuestionaron la insercin de los estudios administrativos -la madre abando-
naba al hijo maltratndolo por no poder obedecer su metodologa- y otros propug-
naron la definitiva independencia de la Ciencia de la Administracin 9.
El replanteamiento general de la disciplina por lo que respecta a su conexin con
la poltica y la sociedad ocurre en la dcada de los aos sesenta y principios de la de
8 Este periodo lo llama Fesler (Mosher, 1974,97-141) de las ciencias sociales. En verdad la psicologa
social, la teora de la organizacin, los estudios de administracin y poltica comparada, adicionalmente a
los mencionados en el texto, irrumpen con una tremenda fuerza en la disciplina. El conductismo de la
Ciencia Poltica tuvo un gran eco en los estudios de administracin, pese a la lejana que se produce entre
los colectivos de politlogos y administrativistas. La Ciencia Poltica en ese momento estaba sufriendo un
profundo cambio, sobre todo por la importancia que confera a los mtodos de medicin de los fenmenos
polticos.
9 La superposicin de las dos corrientes, la de asentamiento disciplinar y la del rechazo de la Ciencia
Poltica, puede verse excelentemente ilustrada en lo que se ha denominado los paradigmas de la Adminis-
tracin Pblica como Ciencia Poltica (1959-1970) yla Administracin Pblica como Ciencia de la Admi-
nistracin (1956-1970) (Henry, 1975: 381-382). Para esta parte de la construccin de identidad estoy en
deuda con el texto citado y con los escritos de Mosher, Gordon, Stillman y Waldo.
Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales 27
11 Esta corriente parte de los modelos del neoliberalismo econmico, si se prefiere de la poltica econ-
mica, de Tullock, Niskanen y Buchanan. Su vigencia es notable por el ascenso del paradigma en la econo-
ma, las experiencias de los gobiernos conservadores y la cohesin grupal mantenida con el seminario que
funciona permanentemente bajo la direccin de Elinor y Vincent Ostrom en la Universidad de Indiana .
.. mroNI~FLORES' 25304
Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: ortqenes y tendencias actuales 29
12 Estos textos SOI1~ estudios colectivos. El primero es una publicacin que compilaron el presidente de
la American Society for Public Administration y la presidenta de la American Political Science Associa-
tion. El segundo es el resultado de un esfuerzo de la Maxwell School para confeccionar una agenda de te-
mas de investigacin que siten las demandas de reinvencin del gobierno. En esta tradicin anglosajo-
na, que no se ha sabido recoger en Espaa hasta bien reciente, de libros colectivos para reflexionar acerca
de temas difciles, los dos libros son coincidentes en sealar la tensin entre la Ciencia Poltica y la Admi-
nistracin Pblica y simultneamente afirmar lo incontestable de la dimensin poltica de la disciplina de
Administracin Pblica.
"l
30 Rafael Ban
vos, como puede ser el de la productividad, los estudios de calidad de los servicios,
cuando tratan de la introduccin de tcnicas de gestin organizativa en el sector p-
blico establecen la peculiaridad de lo pblico, por su dimensin poltica, y la peculia-
ridad de los efectos de la innovacin para los ciudadanos-clientes (Halachmi y Bouc-
kaert, 1995).
Consecuentemente, la identidad de la Ciencia de la Administracin, an como
una parte integrante de la Ciencia Poltica, difiere radicalmente de otros subcampos
de la Ciencia Poltica por su enfoque, metodologa y preocupaciones. La mixtura de
preocupaciones por la eficacia y la eficiencia organizativas y por el servicio pblico
aleja a los estudios de Administracin Pblica de los caminos de la burocracia pbli-
ca para concederle un peculiar y difuso lugar en los estudios sociales y en las insti-
tuciones acadmicas. De ah que exista un difcil equilibrio de los estudios de Admi-
nistracin Pblica entre la propia identidad y el incmodo alojamiento con otras
disciplinas.
En este fin de siglo queda clara la vocacin aplicada y profesional de la Ciencia de
la Administracin, lo cual le diferencia de la Ciencia Poltica, que tiene fundamentos
filosficos y morales que le orientan ms hacia la abstraccin. De hecho, la Adminis-
tracin Pblica no es parte de la denominacin de la Ciencia Poltica en Estados Uni-
dos de Amrica y en algunos pases de Europa o Amrica Latina. Hay una historia de
tensin por construir la identidad de la Ciencia Poltica sin la Administracin Pblica
y de sta por hacerlo al margen de la Ciencia Poltica. Sin embargo, es preciso reafir-
mar que en nuestro tiempo una buena teora de la administracin pblica es tambin
una teora poltica (Gaus, 1950).
13 Kenneth Newton y Jos Mara Valls como compiladores de un nmero monogrfico de la Euro-
pean Journal of Political Researcb sobre la Ciencia Poltica en Europa 1960-1990, nos recuerdan que la de-
mocracia es un requisito para la existencia y desarrollo de la Ciencia Poltica (Newton y Valls, 1991) y ci-
tan como argumentos de autoridad las obras de Andrews y de Bellers (Andrews, 1982;Bellers, 1990).
14 En el ao 1989 slo haba un treinta y siete por ciento de los programas de Administracin Pblica
radicados en los departamentos y los programas de Ciencia Poltica segn los datos de la NASPAA (Natio-
nal Association of Schools of Public Affairs and Adrninistration), elaborados por Henry (1992). Este dato
se interpreta como independencia respecto a las escuelas de negocios y a las de Ciencia Poltica. La medida
de la efectividad de los programas residentes en los departamentos de administracin o de asuntos pbli-
32 Rafael Ban
cos comparada con el resto es claramente favorable a los primeros y tambin hay una diferencia favorable
a los programas que siguen las normas de la NASPAA frente a los que no las siguen, de acuerdo con
J. Norman Baldwin, citado por Henry (Baldwin, 1988).
Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales 33
15 La conciencia de esta limitain se refleja en las propias palabras de los autores para introducir la
clasificacin. En Francia la administracin responde de sus actos ante lasjurisdicciones que le son propias
(los tribunales administrativos y el Consejo de Estado). As se garantiza la separacin de poderes. La regla
que atribuye un conflicto a la Jurisdiccin Administrativa define la extensin de la legitimidad de la accin
34 Rafael Ban
Es til, sin embargo, la vinculacin que nos proponen entre el tipo de Estado y los
criterios de legitimidad administrativa. En efecto, la concepcin clsica liberal del Es-
tado, el denominado Estado Liberal de Derecho, reduce su tamao a la mnima ex-
presin para ejercer las funciones de soberana, siempre con respeto a las libertades
individuales y al principio de la libre concurrencia econmica. La administracin ejer-
ce vicariamente las prerrogativas extraordinarias del Estado y su tamao y funcin
estn limitadas a las funciones de soberana.
No obstante, como el Estado existe para establecer la primacia de la ley frente a
la arbitrariedad y la igualdad de los ciudadanos ante la ley, la administracin al servir
este fin fundamenta la justificacin de su existencia en la defensa de lo universal y la
garantiza mediante el poder. El ser Poder, aunque vicario, justifica la administracin
frente al mundo del particularismo, de la sociedad. El Estado y, por ser su represen-
tante material cotidiano, la administracin representan lo universal, la materializa-
cin del Espritu en la historia para Hegel. Esta idea entronca con el pensamiento
poltico anterior, sita en el gobierno la voluntad general y la superacin de las dife-
rencias de intereses entre la sociedad y el Estado. Desde este punto de vista, lo que
importa para legitimar la administracin es lo que es. En consecuencia, lo que se cui-
da es la forma de la administracin, los aspectos de aplicacin del ordenamiento jur-
dico en su diseo y en los procedimientos de actuacin. Su forma de organizacin
es previsible, la de departamentos que dependen del gobierno. Su forma de actua-
cin es la garantista, de la primacia de la ley y del respeto escrupuloso de los procedi-
mientos legales. La administracin es muy pequea de tamao, muy delgada, y est
centralizada en el ejecutivo que llega mediante rganos unipersonales al territorio, al
menos ste es el modelo continental europeo. La orientacin de valores es hacia den-
tro, una preocupacin por hacer cumplir en la administracin las formas de la nor-
ma abstracta por la que se rige el sistema de gobierno. Ello implica un sesgo reduc-
cionista en el concepto de administracin. La administracin se define materialmente
nicamente de acuerdo a su propia personalidad jurdica, el Estado y la sociedad es-
tn formalmente separados.
El segundo momento de la evolucin del Estado y de la legitimidad administrativa
corresponde al desarrollo organizativo y funcional del Estado Liberal de Derecho
hasta el Estado-Providencia, Estado Social de Derecho o Estado del Bienestar. La
evolucin es paulatina desde ese Estado centrado en las funciones de soberana, a
travs de la construccin de grandes obras pblicas e infraestructuras de comunica-
cin, como ocurre en el Estado napolenico, de prestacin de servicios asistenciales
para sustituir a los que prestaban las iglesias, de servicios educativos, hasta constituir
el Estado un actor de la mayor importancia en la vida econmica y social. La idea de
la expansin continua del tamao y funciones del Estado acompaa toda su evolu-
cin, junto con la del crecimiento ilimitado del gasto pblico que adopta la estrategia
incremental de hoy ms que ayer, pero menos que maana.
Este crecimiento de la administracin y sus funciones afecta al mismo concepto de
administracin pblica. La administracin pasa de la postura de subordinacin a la
16 Aqu es conveniente traer a consideracin dos obras de un autor espafiol que demuestran la perpleji-
dad que creaba al entonces indagador jurdico, pero con sensibilidad politolgica, la evolucin de las for-
mas de organizacin del Estado. Vanse de Mariano Baena la obra monogrfica sobre las nuevas formas
de administracin, Administracin Central y Administracin Institucionalen el derecho espaol y una refle-
xin sobre lo absurdo del cors jurdico en La estructura administrativa del Estado Contemporneo"
(Baena, 19700 y b).
36 Rafael Ban
17 Los estereotipos sociales sobre los fallos del sector pblico son comunes a las distintas culturas nacio-
nales de los pases europeos y a los Estados Unidos de Amrica. La literatura del neoliberalismo econmi-
co de las dcadas de los aos sesenta y setenta ha calado tan profundo que las acciones de los gobiernos so-
cialdemcratas parten de los mismos presupuestos de reduccin del sector pblico y de competitividad que
los conservadores; lo que les diferencia es el alcance y la finalidad de la reduccin y de la competitividad
del sector pblico. No obstante, en algunos pases como Espaa, la Repblica Federal Alemana e Italia, las
preferencias de los ciudadanos por la igualdad superan, aunque por reducido margen las de la libertad, con
lo que ello implica a nivel poltico (Montero, 1992).
18 Son innumerables los servicios que se producen por empresas privadas pero se proveen por una au-
toridad pblica. Una parte importante de las polticas pblicas de servicios sociales las implantan empresas
privadas. Del mismo modo la produccin de la educacin obligatoria o del servicio de recogida de basuras
se han realizado indistintamente por la administracin pblica, empresas municipales, o mediante contra-
tos y concesiones por empresas privadas.
38 Rafael Ban
19 El cambio de la percepcin de necesidades sociales desde las ms inmediatas de seguridad hasta las
de trato personal gratificante tiene un fundamento conceptual, sin duda, en la pirmide de necesidades de
Maslo w. La motivacin para la accin social evoluciona, del mismo modo que la individual, desde las nece-
sidades psicolgicas y de seguridad a las de autorrealizacin o desde los factores de higiene a los motivado-
res (Maslow, 1943; Herzberg, 1959).
Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales 39
mejora de los servicios por la calidad de los mismos y por las relaciones personales
que se establecen en su consumo. Si es cierto como nos ensea la psicologa que una
necesidad satisfecha no es un motivador de conducta (Maslow, 1943), entonces la ex-
plicacin de la progresin en la demanda es sencilla.
En cada momento, el avance respecto a la situacin anterior es importante, pero
el objetivo de mejora siempre se sita en lo que est por conseguir. Desde otra pers-
pectiva complementaria a la psicolgica, hay que sealar que la construccin del Es-
tado del Bienestar y la consolidacin de sus conquistas significan un paralelo aumen-
to de la riqueza de la poblacin y de su grado de instruccin. Ahora bien, lo que
tambin evoluciona es la presin fiscal sobre las poblaciones, de situaciones en las
que no se contribua con impuestos directos de forma importante - ya sea por no te-
ner ingresos suficientes o por estar en un sistema fiscal de baja presin para un sector
pblico pequeo- se pasa a otras en que los impuestos directos e indirectos son visi-
bles e importantes respecto a la masa salarial. En consecuencia, no tienen sentido las
demandas de servicios de bienes que ya se poseen y adems aumentaran el gasto p-
blico y surgen las de los modos de prestacin de los servicios y de la calidad.
Pero la calidad de los servicios se refiere no slo al trato personal y a la uniformi-
dad de las materias y de los servicios, tambin incluye una dimensin valorativa que
afecta a la concepcin del servicio. En concreto, se persigue neutralizar dos estereoti-
pos sociales de la administracin pblica para aliviar el gasto y, por tanto, la presin
fiscal. Los estereotipos son la creencia en que toda accin pblica produce despilfarro
y se realiza de forma ineficaz. La consideracin de la eficiencia en las administracio-
nes pblicas es una novedad respecto a los anteriores conceptos de la accin pblica
con la legitimacin de poder y de servicio. De hecho, desde una aproximacin histri-
ca, hay una cierta contradiccin entre la preocupacin por abaratar costos o aumen-
tar la productividad de las organizaciones pblicas y su misin de desenvolvimiento
de la funcin de potestas, fuera de la sociedad y del mercado. Adems, el desarrollo
de las conquistas del Estado del Bienestar se realizaron en pocas de abundancia y
crecimiento econmico, con la mentalidad de progreso ilimitado, que se compaginan
mal con las consideraciones de economa de medios.
La irrupcin de la preocupacin por la eficiencia en el sector pblico ha trasto-
cado el mismo concepto de administracin pblica (Subirats, 1989, 21-26), que ya
estaba confuso como consecuencia de la superposicin de la legitimidad administra-
tiva de potestas y de la de servicios. De igual modo ocurre con el imperativo de efi-
cacia administrativa, vinculado al de eficiencia en este momento, que coadyuva a la
revisin de los conceptos de administracin y accin pblicas en aspectos inditos.
Ni la eficacia ni la eficiencia se refieren a la administracin preexistente, ni al tipo
de accin pblica con el que estamos familiarizados. La confluencia de los requisi-
tos de calidad, eficacia y eficiencia para las organizaciones pblicas choca frontal-
mente con la concepcin del cuadro administrativo burocrtico weberiano que de-
ba desarrollar sus funciones sine ira et studio (Barzelay y Armajani, 1992; Savoie,
1994). Para establecer calidad y lograr hacerlo con eficiencia y eficacia en un mer-
cado competitivo desde luego se necesita el estudio, pero tambin la pasin y el
tomar riesgos. -
La eficacia de las administraciones legitimadas por la potestas nicamente consis-
ta en la mera aplicacin del ordenamiento jurdico, pero la eficacia de la calidad pre-
40 Rafael Ban
miz de la especifidad pblica y de los valores que intenta impulsar: equidad, orienta-
cin al mercado/entorno, tica, eficacia, eficiencia y calidad.
C. La diversidad de enfoques
xas- dio lugar a uno de los mayores fiascos de la comunidad acadmica estadouni-
dense en relacin con las expectativas de beneficios. La creacin de estos centros por
acadmicos y profesionales de variadas disciplinas -primordialmente economistas,
politlogos y psiclogos- tena como objetivo realizar una oferta separada de las es-
cuelas tradicionales de Administracin Pblica para captar un mercado de asesora-
miento de gobiernos en el que no lograban penetrar desde sus instituciones educati-
vas originarias. No obstante, Las facultades de Polticas Pblicas, policy schools,
comenzaron a reconocer una seria limitacin: haba poca demanda en el sector pbli-
co del anlisis cuantitativo formal o del 'gran diseo' de las polticas, pero haba mu-
cha demanda de gestin. Las facultades de Polticas Pblicas necesitaban algo que
fuera anlogo a la Administracin Pblica, pero que no estuviera identificado con
este 'anticuado' campo orientado a los oficios. Como solucin se invent la Gestin
Pblica, Public Management (Bozeman, 1993,2).
Ahora bien, la aparicin de nuevos subcampos dentro de la Administracin Pbli-
ca en ocasiones puede producir el desorden y la fragmentacin en lugar de la diversi-
dad de aproximaciones susceptibles de tratamiento unitario como disciplina con un
cuerpo terico y emprico propio. La interdisciplinaridad, la diversidad metodolgica
y de foco disciplinar se arguyen como escollos para la construccin de una especiali-
dad o disciplina (Subirats, 1992, 13). Las perspectivas tericas modernas abogan por
el empleo de un enfoque nico, pero queda en pie, desde la literatura ms reciente, el
contemplar el empleo de muchos mtodos (Bozeman, 1993, 361; Fisher y Forester,
1994).
La normalidad metodolgica y cientfica ya no coincide con los postulados mo-
dernos del positivismo lgico, el postmodernismo (el postestructuralismo de los fil-
sofos franceses Baudrillard, Foucault o Derrida o de los administrativistas estadouni-
denses Fox y Miller) defiende el interpretativismo, el criticismo y la anarqua
metodolgica. Se pasa de la bsqueda de principios universales al antifundamentalis-
mo, al relativismo; se enfrenta el impulso de unificacin con el del hiperpluralismo
(Fox y Miller, 1995, 45). En definitiva, esta corriente postmoderna busca crticamente
las razones de la construccin del discurso administrativo y tambin quiere establecer
lo que es bueno y lo que es malo y no slo lo que es cierto o lo que es falso 20. Esta
preocupacin moral entronca con la defensa de los valores democrticos que siempre
ha realizado la Administracin Pblica desde sus orgenes y su preocupacin por la
accin hacia fuera.
El compromiso democrtico se ha contrapuesto, en la Administracin Pblica
como disciplina cientfica, a la hipstasis de la neutralidad y la objetividad en la inda-
gacin que priorizan otras disciplinas de las ciencias sociales. De hecho, la conciencia
de esta caracterstica est explcita en la literatura como parte de los fundamentos de
la elaboracin de la teora administrativa y sirve para tender un puente entre la teora
y la prctica. El modo de explicitar este axioma vara, pero la singularidad de la Ad-
ministracin Pblica como disciplina radica ah, en su militancia por la vigencia de la
democracia 21. La vuelta a la integracin de las distintas aproximaciones al estudio de
22 Estas referencias han surgido de las lecturas que me estimul a hacer la magnfica seccin de Book
Review de la Public Administration Review, en especial los artculos de Laurence J. O'Toole, Jr., Diversity
or Cacophony? The Research Enterprise in Public Administration, PAR, 55: 3: 293-297; de Chester
A. Newland, A Field of Strangers in Search of a Discipline: Separatism of Public Management Research
from Public Administration, PAR, 54: 5: 486-488, y de Harold W. Kuhn, Jr., Public Administration: A
Diversity of Approaches, PAR, 53: 1: 81-82.
23 No he encontrado ninguna fractura en el discurso social que permita identificar un discurso propia-
mente administrativo, es decir, privativo de las administraciones pblicas o de los administradores, en las
investigaciones que he dirigido sobre identidad de ciudad, la evaluacin de la calidad de los servicios pbli-
cos y la legitimidad administrativa espaolas, Desde luego la sustitucin de la realidad por la realidad vir-
tual de separacin entre poltica y administracin se extiende horizontalmente en la sociedad atravesando
con saa las administraciones pblicas. Quiz los funcionarios superiores y algunos cargos de confianza po-
ltica, incluidos los nombrados por los gobiernos, se encuentren entre los ms activos constructores y difu-
sores del discurso sobre la administracin apoltica.
44 Rafael Ban
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46 Rafael Ban
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48 Rafael Ban
RAFAEL BAN Y ERNESTO CARRILLO*
Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset.
>1< Agradecemos las ideas y comentarios realizados por los profesores L. Aguilar, 1. Bazaga, J. M. Mon-
51
52 Rafael Ban y Ernesto Carrillo
Asimismo subraya la necesidad de que los dominados acepten como vlida esa justifi-
cacin. Caso de que quiebre la legitimidad lo ms probable ser que quiebre tambin
el sistema de dominacin 1.
Posteriormente, establece tres tipos ideales de dominacin legtima, exponiendo
para cada uno de ellos los motivos jurdicos, esto es, los motivos en los que basar la
legitimidad. Por otro lado, hace depender -siempre en su formulacin pura- la es-
tructura administrativa con la que se ejerce en la dominacin -el cuadro adminis-
trativo en trminos weberianos- del tipo ideal de dominacin, especificando para
cada uno de ellos las caractersticas de su cuadro administrativo. As, a uno de los ti-
pos ideales, la dominacin legal, le correspondera en su formulacin ideal la estruc-
tura administrativa burocrtica. Estas proposiciones seran, segn este autor, vlidas
para la dominacin en cualquier organizacin y, por tanto, susceptibles de ser aplica-
das al sistema poltico.
Weber proporciona una buena argumentacin de uno de los planos de anlisis
para comprender el problema de la legitimidad: los motivos jurdicos de la domina-
cin. Por otra parte, su tipo puro de dominacin legal con cuadro burocrtico nos
permite comprender la cuestin de la legitimidad de la administracin pblica en el
Estado Liberal.
En este sentido, cabra afirmar que las necesidades de legitimidad de la adminis-
tracin son muy reducidas -casi inexistentes- al menos en comparacin con las de
etapas posteriores de la evolucin del Estado. La legitimidad del cuadro administra-
tivo frente a los ciudadanos y frente al mbito poltico viene dada por los mismos
principios del tipo de dominacin legal. As, siguiendo el razonamiento weberiano, los
funcionarios obedecen a los polticos en virtud de una regla estatuida y cuando los fun-
cionarios, a su vez, ejercen la autoridad sobre los ciudadanos, obedecen tambin a
una norma formalmente abstracta en el marco de una competencia concreta. El fun-
cionario al que se exige una formacin profesional y ejerce un trabajo profesional ac-
ta sine ira et studio, de modo estrictamente formal segn reglas racionales y con ob-
jetividad, constituyndose en una suerte de representante vicario del Estado.
Al hacer de la administracin una variable dependiente del sistema poltico y ba-
sar ste su autoridad en normas racionales estatuidas correctamente en cuanto a su
forma, la necesidad de legitimidad de la administracin es reducida y dependiente.
No obstante, la nocin de cuadro administrativo burocrtico de carcter profesional
genera la ilusin de un espacio propio de la administracin diferenciado de la poltica
-al mismo tiempo respetuoso de las normas y subordinado al gobierno- que tam-
bin requiere de legitimidad y que proporciona legitimidad al sistema poltico.
Por obra y gracia de esta supuesta separacin entre poltica y administracin, el
sistema poltico ser legtimo en la medida en que cuente, entre otras cosas, con una
administracin profesional, que cumpla con las leyes y trate a los ciudadanos de for-
ma objetiva y respete los mandatos de los representantes de los ciudadanos. Una ad-
ministracin legtima a su vez ser aquella que se ajuste a los principios bsicos del
.
modelo burocrtico. De hecho, estos valores se han incorporado y han conformado
en uno u otro grado el sistema de valores propio de la administracin del Estado de-
mocrtico de derecho y la vigencia de formas ms o menos puras del modelo de do-
minacin legal constituye una suerte de conquista histrica sobre otros modos de
dominacin. La burocracia, a su vez, es tambin una de las formas ms avanzadas que
se han inventado para estructurar las organizaciones, al menos en lo relativo a la ad-
ministracin de las normas 2.
No obstante, el planteamiento weberiano resulta insuficiente para analizar la
cuestin de la legitimidad del sistema poltico y la administracin pblica en fases
ms avanzadas de la evolucin del Estado. Cuando entramos en el Estado de Bienes-
tar y se produce la ampliacin de las esferas de actividad del Estado, el sistema polti-
co ha de recurrir a motivos no slo jurdicos de la dominacin -como lo hizo en el
pasado-, sino tambin a motivos econmicos que justifiquen la intervencin. La
Teora Econmica y, en su aspecto ms aplicado, la economa del bienestar ofrecen
un slido cuerpo de argumentos en este terreno. El cuadro administrativo burocrti-
co del Estado Liberal tambin cambia y con l el problema de la legitimidad de la ad-
ministracin y la relacin de sta con la legitimidad del sistema poltico.
La mayora de los economistas estn de acuerdo con la afirmacin de que las fuer-
zas competitivas del mercado generan un elevado grado de eficiencia y en que la
competencia estimula la innovacin. No obstante, ni el ms radical de los defensores
del mercado puede obviar que en determinados supuestos la competencia no es capaz
de generar eficiencia, presentndose entonces los denominados fallos del mercado.
Son precisamente estos fallos los que han ofrecido una oportunidad de justificacin
de la intervencin del Estado en la economa, proporcionando as una base econmi-
ca para la legitimacin de las esferas de actividad de los gobiernos en determinadas
situaciones.
Los dos teoremas fundamentales de la economa del bienestar constituyen la base
de partida de esta argumentacin. El primer teorema afirma que la economa compe-
titiva alcanza un punto de la curva de posibilidades de utilidad. El segundo afirma
que es posible alcanzar todos los puntos de la curva de posibilidades de utilidad redis-
tribuyendo los recursos de un individuo a otro, pero dejando actuar en este caso al
mecanismo del mercado (Stiglitz, 1988).
Dicho de otra manera, el primer teorema pone el acento en que los mercados
competitivos asignan los recursos de una forma eficiente en el sentido de Pareto
-esto es, una asignacin de recursos que no puede cambiarse sin que se perjudique
al menos a una persona-o Ahora bien, el que una economa sea eficiente en el senti-
do de Pareto nada nos dice sobre la bondad de la distribucin de la renta. As, si no
nos gustase la distribucin que genera el mercado competitivo, bastara -de acuerdo
con el segundo teorema- con que se redistribuyera la riqueza inicial y se dejara pos-
teriormente actuar al mercado competitivo. En ltima instancia, con el segundo teo-
rema se afirma que todas las asignaciones eficientes en el sentido de Pareto pueden
conseguirse mediante un mecanismo de mercado descentralizado o libre.
Qu consecuencias cabe deducir de estos teoremas? En primer lugar, cabra afir-
mar que en el supuesto de que los mercados competitivos fueran eficientes para asig-
nar recursos en todos los tipos de bienes y servicios no sera necesario que el Estado
interviniera en la economa, excepto en el campo de las operaciones dirigidas a modi-
ficar las distribuciones de la renta; bastara, pues, con que desarrollara programas so-
ciales de transferencias. Podramos imaginar entonces un Estado dedicado a organi-
zar la recaudacin de dinero y el posterior reparto de cheques. Su papel sera
meramente re distributivo.
Ahora bien, aunque este papel sea importante -y constituya por s solo una fuen-
te de justificacin del Estado--, tambin se ha de tener en cuenta que hay una serie
de supuestos en los que las fuerzas competitivas no son capaces de realizar una asig-
nacin eficiente de recursos. Y son precisamente estos fallos del mercado los que pro-
porcionan otra fuente aadida de argumentos para justificar la intervencin del Esta-
do en la economa.
Los supuestos en los que el mercado puede no ser eficiente en el sentido de Pare-
to son bsicamente seis y con frecuencia tienden a interactuar entre s: el fallo de la
competencia, los bienes pblicos, las externalidades, los mercados incompletos, los
fallos de la informacin y, por ltimo, la existencia del paro, la inflacin y el desequi-
librio, vistos estos ltimos en sus diversas manifestaciones cclicas como la expresin
misma de la existencia de fallos importantes en el mercado. Para hacer frente a estas
situaciones el Estado ha respondido con una gama amplia de recursos que van desde
las regulaciones, el establecimiento de precios, la gestin directa de bienes y servicios,
la planificacin a gran escala, la difusin de informacin, etc. (vase Stiglitz).
Adems de estos fallos, la intervencin del Estado estara justificada tambin an
cuando el mercado fuera eficiente en el sentido de Pareto para mejorar distribuciones
de la renta muy desiguales generadas por la economa del mercado y para obligar a
consumir bienes preferentes en el supuesto de que los individuos no acten en su pro-
pio inters -aunque esto ltimo es un terreno muy delicado que puede conducir de
la mano de una actitud claramente paternalista a que el Estado se introduzca en te-
rrenos que afectan a la intimidad de los individuos, al mbito de lo privado.
Al igual que Weber nos proporcion una buena justificacin del Estado Liberal,
todo el desarrollo de la economa del bienestar nos proporciona un buen apoyo para
justificar el Estado de Bienestar. Sin embargo, desde la perspectiva de la racionalidad
econmica cabe plantear dos cuestiones: primero, hay que demostrar que en princi-
pio existe una forma de intervenir en el mercado que mejore el bienestar de todo el
mundo; segundo, hay que demostrar que en el intento de remediar un fallo del mer-
cado no es probable que la propia naturaleza del proceso poltico y la estructura ad-
ministrativa interfieran en la consecucin de la mejora propuesta. Dicho de otra ma-
nera, si bien es cierto que el mercado presenta sus fallos, tambin lo es que l Estado
posee fallos.
En cualquier caso, la economa del bienestar permite en el plano terico definir
con claridad el papel del Estado. De alguna manera acota un espacio propio del mer-
La legitimidad de la administracin pblica 55
cado en el que ni siquiera un gobierno ideal podra mejorar la eficiencia con la que
el mercado asigna los recursos. Por otra parte, cuando ponemos encima de la mesa el
problema de los fallos del Estado, lo que estamos diciendo es que el espacio del Es-
tado es mucho ms elstico -o si se quiere vulnerable- que el del mercado, ya que
hay que demostrar que la intervencin del Estado ante los fallos del mercado propor-
ciona una mejor respuesta que su no intervencin. Dicho en breve, si los fallos del
mercado proporcionan una base de legitimidad econmica al Estado de Bienestar, los
fallos del Estado proporcionan un argumento para poner en cuestin la forma actual
del Estado de Bienestar. Sobre estas cuestiones volveremos ms adelante.
Hasta ahora hemos tratado el problema de los principios que otorgan validez a los
sistemas de dominacin y la justificacin de la intervencin del Estado en la econo-
ma como dos dimensiones separadas y vagamente entrelazadas por la necesidad de
justificar la dominacin y los papeles desempeados por el Estado. Ahora bien, para
abordar el problema de la legitimidad de la administracin pblica y sus relaciones
con la legitimidad del sistema poltico, resulta imprescindible juntar ambas piezas.
Desde dos paradigmas distintos Lipset y Habermas nos ofrecen ideas relevantes para
nuestro problema de investigacin.
Para Lipset la estabilidad de cualquier democracia depende, entre otros factores,
de la eficacia y la legitimidad de su sistema poltico. Para este autor, la eficacia signi-
fica verdadera actuacin, el grado en que el sistema satisface las funciones bsicas de
gobierno tales como las consideran la mayora de la poblacin y grupos tan podero-
sos dentro de ella como son las altas finanzas o las fuerzas armadas. La legitimidad
implica la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las
instituciones polticas existentes son las ms apropiadas para la sociedad (Lipset,
1987).
A partir je estas definiciones Lipset se plantea la relacin entre diferentes grados
de legitimidad y eficacia en sistemas polticos especficos identificando cuatro combi-
naciones posibles:
EFICACIA
+ A B
LEGITIMIDAD
C D
56 Rafael Ban y Ernesto Carrillo
As, aquellos pases que cuentan con una legitimidad y eficacia altas dispon-
drn de un sistema poltico estable.
- Aquellos otros ineficaces e ilegtimos sern inestables y se derrumbarn a me-
nos que sean dictaduras que se mantengan temporalmente por la fuerza.
- Un sistema eficaz pero ilegtimo es ms inestable que aquellos que son relati-
vamente bajos en eficacia y altos en legitimidad.
- Aquellos sistemas que pasan de la situacin A a la B permanecen estables
mientras que los que pasan de e a D se derrumban.
- Una eficacia prolongada durante varias generaciones puede proporcionar legi-
timidad a un sistema democrtico.
- Un derrumbamiento de la eficacia, repetidamente o por un largo perodo, pon-
dr en peligro la estabilidad de un sistema legtimo.
Habermas desde otro enfoque nos avanza tambin hiptesis muy similares cuan-
do aborda los problemas de legitimidad en el capitalismo avanzado. Para este autor
el sistema poltico requiere de un input de lealtad de masas lo ms difuso posible; el
output consiste en decisiones administrativas impuestas con autoridad. Las crisis de
output tienen la forma de crisis de racionalidad: el sistema administrativo no logra ha-
cer compatibles, ni cumplir, los imperativos de autogobierno que recibe del sistema
econmico. La crisis de input tiene la forma de crisis de legitimacin: en el cumpli-
miento de los imperativos de autogobierno tomados del sistema econmico, el siste-
ma de legitimacin no logra alcanzar el nivel de lealtad de masas requerido (Haber-
mas, 1975).
Dicho en un lenguaje menos crptico, cuando el sistema poltico interviene para li-
diar o suavizar las crisis cclicas de la economa capitalista desplaza el problema del
mbito econmico al sistema poltico generando una especie de desorganizacin ad-
ministrativa a la que denomina crisis de racionalidad. A su vez esta crisis de racionali-
dad se desplaza dentro del sistema poltico generando una penuria de legitimacin.
En palabras de Habermas: Las tendencias a la crisis econmica son desplazadas, por
medio de la accin de evitacin emprendida por el Estado, al sistema poltico; y lo
son de manera tal que las provisiones de legitimacin pueden compensar los dficit
de racionalidad, y el mejoramiento de la racionalidad organizativa, los dficit de legi-
timacin (Habermas, 1975).
Si se observan ambos planteamientos tienen un punto en comn: para Lipset el
derrumbamiento de la eficacia en el desempeo de las funciones gubernamentales de
una manera prolongada puede arruinar la legitimidad del sistema poltico, y a su vez
para Habermas la crisis de racionalidad del aparato administrativo puede generar
problemas de legitimidad en el sistema poltico. As pues, la racionalidad o la eficacia
de la administracin es una variable que influye en la legitimidad del sistema poltico.
La administracin pasa pues de ser en trminos weberianos una variable dependiente
de la legitimidad del sistema poltico a una variable que influye decisivamente en la
La legitimidad de la administracin pblica 57
legitimidad del sistema, pues ste requiere para legitimarse, e incluso para sobrevivir,
de la eficacia de sus rendimientos 3.
Un ejemplo extrado del discurso social en Espaa sobre la proteccin social pue-
de ilustrar perfectamente estos razonamientos. Los ciudadanos en Espaa establecen
una asociacin muy fuerte entre el desarrollo del sistema de pensiones y la democra-
cia y, al mismo tiempo, identifican la quiebra del sistema de proteccin social con una
suerte de cataclismo o guerra civil. La quiebra de un output del sistema poltico, las
pensiones, provocara un dficit de input, de apoyo al sistema, rompiendo la legitimi-
dad y estabilidad del sistema poltico".
Ahora bien, la proposicin contraria tambin resulta vlida para estos autores: las
provisiones de legitimacin pueden compensar los dficit de racionalidad (Haber-
mas) o un sistema legtimo puede sobrevivir mientras que la ineficacia no sea particu-
larmente prolongada (Lipset).
Las necesidades de legitimacin de la administracin han aumentado con la ex-
pansin funcional del Estado. En primer lugar, porque aumentan las necesidades de
legitimidad del sistema poltico. Desde el momento en que determinados aspectos de
la vida privada dejan de ser responsabilidad exclusiva de los individuos y de las fami-
lias -por ejemplo, la procura del ingreso en la vejez- para ser compartidas con el
Estado -sistema nacional de pensiones- se inicia un camino de no retorno que hace
pblicos temas que antes eran asuntos privados frente a los que se exige rendimiento
por parte del Estado. En segundo lugar, la administracin tiene que demostrar al go-
bierno su capacidad para generar esos rendimientos; en caso de sta que no sea capaz
de generarlos, el gobierno buscar instrumentos alternativos que no pasen por la ad-
ministracin pblica con objeto de garantizar los rendimiento del sistema poltico an-
tes de tener que enfrentarse a una crisis de legitimidad. Ante la amenaza de supervi-
vencia del sistema poltico se emprendern las reorganizaciones administrativas que
sean necesarias -llmese reforma administrativa o modernizacin- aunque ello su-
ponga abandonar esferas de actividad gestionadas directamente por el Estado o dis-
minuir el tamao de ste. Dicho de otra manera, los rendimientos se convierten as
para la administracin en su principal fuente de legitimidad frente al sistema poltico.
Ya no basta con ser profesional y respetar las reglas del juego del modelo de domina-
cin legal, sino que adems se ha de ser eficaz".
3 Para Habermas, dicha racionalidad y eficacia, no obstante, se sustentan en instrumentos que, al final,
deslegitiman al sistema.
4 Vase el estudio Evaluacin de impacto de la poltica de proteccin social en Espaa. LU.O.G. 1991.
5 Incluso esa necesidad de eficacia es propia del Estado de Bienestar, pero en fases ms avanzadas el
sistema se hace ms complejo incorporndose otros valores como eficiencia o calidad (Bailn y Carrillo,
1995).
58 Rafael Ban y Ernesto Carrillo
res que los del mercado. Ello hace variar las estrategias de legitimacin de la adminis-
tracin que ya no slo podrn basarse en los rendimientos, sino que tendrn que vol-
ver a aspectos de carcter institucional. Pero analicemos ms detenidamente la cues-
tin de los fallos del Estado, antes de entrar en el problema de la legitimacin de la
administracin.
A diferencia de la teora de los fallos del mercado, que es una teora bien articula-
da y desarrollada y se ha convertido en un lugar comn aceptado entre los economis-
tas, la teora de los fallos del Estado est todava en una situacin embrionaria, esca-
samente desarrollada desde un punto de vista cientfico y cargada de fuertes
connotaciones ideolgicas en algunos casos. En este sentido disponemos de muchas
piezas sueltas todava no bien encajadas. No contamos con los instrumentos tericos
equivalentes al tipo ideal de la competencia perfecta, el ptimo paretiano o los teo-
remas de la economa del bienestar para poder fundar una teora de los fallos del
Estado.
Weimer y Vining (1992) han realizado una buena sntesis del estado de la cues-
tin. Estos autores distinguen entre problemas inherentes a la democracia directa
-la paradoja del voto, la intensidad de las preferencias-, al gobierno representativo
-la influencia de los grupos de inters, las clientelas territoriales, el limitado hori-
zonte temporal inducido por los ciclos electorales, las agendas restringidas-, a la
oferta burocrtica -el problema de la prdida de recursos, la dificultad de valorar los
productos, la competencia limitada, la inflexibilidad del sistema de funcin pblica, el
fallo burocrtico- y a la descentralizacin -la autoridad difusa, las externalidades
fiscales-, proporcionando una larga lista de trece fallos o limitaciones de la inter-
vencin pblica para los que especifica sus posibles consecuencias.
Desafortunadamente estos fallos son difciles de anticipar, de tal manera que no
disponemos del conocimiento suficiente para saber ante situaciones concretas si se
van a producir o no, con qu intensidad y en qu medida van a perjudicar a los pro-
blemas pblicos. Adems, la cuestin de la interaccin entre los diversos fallos del
Estado entre s, y la de stos con los fallos del mercado, an sabiendo que se produce,
no est resuelta tericamente. Por otra parte, la lista de problemas es muy larga y los
posibles mtodos alternativos para abordarlos son todava pocos y a veces inconsis-
tentes. Al mismo tiempo, la correccin de los fallos del Estado introduciendo varia-
ciones en el sistema poltico y administrativo puede generar graves perjuicios, ya que
aunque el proceso poltico y administrativo presente serios inconvenientes, la idea de
democracia, descentralizacin, gobierno representativo o separacin entre poltica y
administracin proporciona ms beneficios sistmicos que costes en fallos del Estado.
Pero lo verdaderamente importante para nuestro tema de investigacin es que la
teora de los fallos del Estado est sobre la mesa. Desde el momento en que alguien
formula la hiptesis de que el Estado puede tener fallos que obedecen a la propia na-
turaleza del proceso poltico y de la administracin pblica y no a la contingencia de
un poltico corrupto o un funcionario incompetente, la teora de los fallos del merca-
do deja de ser por s sola una justificacin de la intervencin pblica. As frente a un
fallo del mercado habr que demostrar que la intervencin pblica pueda tener en
principio una solucin al problema y, despus, que el sector pblico tal y como se
comporta en la realidad va a poder solucionar o aminorar el problema.
Por otra parte, la introduccin de los conceptos de provisin y produccin nos
La legitimidad de la administracin pblica 59
hace imaginar frmulas -no slo tericas, sino tambin ya experimentadas- para
proporcionar bienes y servicios pblicos permaneciendo la provisin en manos del
Estado 6 y encargando la produccin al mbito privado. Dicho de otra forma, el siste-
ma poltico puede garantizar rendimiento disminuyendo el peso de la administracin
pblica.
As, desde el momento en que podemos imaginar que la alimentacin de los en-
fermos de un hospital puede realizarse contratando a una empresa sin que ello afecte
a la salud de los enfermos, tambin podemos imaginar un sistema pblico de salud
para todos sin mdicos de la seguridad social y con un aparato administrativo reduci-
do, o a la compaa Hertz o Teletaxi sustituyendo al Parque Mvil Ministerial, por
poner slo dos ejemplos de una lista muy larga.
El rendimiento se convierte en una de las bases de legitimacin de la administra-
cin. Sin embargo, esto no basta. Los rendimientos son una fuente muy dbil de legi-
timidad puesto que muchos sectores de la administracin pblica son vulnerables a
una situacin de competencia creciente con el sector privado por la produccin de
bienes y servicios pblicos ya sea en algunos de sus componentes o en la totalidad del
servicio en cuestin. De alguna manera la administracin habr de buscar otras fuen-
tes de legitimidad que den valor aadido a su rendimiento 7. Esto nos conduce nueva-
mente a aspectos de carcter institucional que entroncan con el sistema de valores so-
ciales que guan el comportamiento de lo pblico. A ello dedicamos el prximo
epgrafe.
De lo expuesto cabe deducir las siguientes conclusiones:
6 E incluso esto tambin se puede cuestionar tcnicamente para realizar decisiones colectivas.
7 En ltima instancia, los rendimientos se vinculan a necesidades y stas son ilimitadas e inasequibles,
pues siempre se generan nuevas.
8 Como dira Holden (1995), la administracin es la sangre que da vida al poder.
60 Rafael Ban y Ernesto Carrillo
dos. Por ltimo, el proceso de adopcin de decisiones que forman la accin pblica
no se encuentra aislado en un lugar ni en un momento. Es decir, las polticas pblicas
son tambin la poltica, no se puede legitimar el ejercicio del poder sin administrar su
implantacin material.
Las necesidades de legitimidad de la administracin se han multiplicado. Ello es
debido a que se han observado fallos en el comportamiento de la administracin que
no se ajustan al modelo de dominacin legal-la tensin entre burocracia y democra-
cia- y adems se ha puesto en cuestin su capacidad para generar rendimientos que
corrijan los fallos del mercado. Por otra parte, existen soluciones tcnicas alternativas
a la burocracia para la generacin de rendimientos que pasan por la posibilidad de se-
parar la provisin de la produccin de servicios, de tal manera que el sistema poltico
puede proveer servicios producidos a travs de organizaciones distintas a su adminis-
tracin pblica.
9 De hecho, cuando Parsons analiza el problema de la legitimidad vinculado a valores, uno de los su-
puestos que analiza es el del comportamiento desviado.
62 Rafael Ban y Ernesto Carrillo
10 Se obedece no a la persona en virtud de su derecho propio, sino a la regla estatuida, la cual estable-
ce al propio tiempo a quin y en qu medida se deba obedecer. Tambin el que ordena obedece, al emitir
una orden, a una regla: a la ley. o al reglamento de una norma formalmente abstracta (Weber, 1979).
Il El tipo de funcionario es del funcionario de formacin profesional ... Su administracin es trabajo
profesional en virtud del deber objetivo del cargo; su ideal es: disponer sine ira et studio, o sea, sin la menor
influencia de motivos personales y sin influencias sentimentales de ninguna clase, libre de la arbitrariedad
y capricho ... (Weber, 1979).
12 Un reciente estudio del Centro de Investigaciones Sociolgicas muestra cmo el modelo de igualdad
de oportunidades es el que recibe mayor aceptacin por parte de los espaoles, seguido del compensatorio
yen ltimo lugar el de mercado. AS, para un 59 por 100 de los entrevistados el gobierno es el responsable
de todos y cada uno de los ciudadanos y tiene la obligacin de ayudarles a solucionar sus problemas; un 25
por 100 sostiene que el gobierno es el responsable del bienestar de los ciudadanos ms desfavorecidos y
tiene la obligacin de ayudarles a solucionar sus problemas; y un 10 por 100 piensa que los ciudadanos son
los verdaderos responsables de su propio bienestar y tienen la obligacin de valerse por s mismos para so-
lucionar sus problemas. Vase El Pas, 28 de agosto de 1995. Posiblemente la formulacin de estas mismas
..
La legitimidad de la administracin pblica 63
El referente tico -que en un sentido amplio podra agrupar al conjunto del sis-
tema de valores pblicos- aqu va a ser empleado en un sentido restringido, en lo
relativo a cuestiones como la transparencia, honestidad, lucha contra el fraude, la co-
rrupcin, etc.
Por ltimo se hace inevitable incorporar una referencia a los mtodos de gestin
pblica. Para Laufer y Burlaud (1989) los mtodos constituyen el principal criterio de
legitimidad de la administracin pblica actual. Con independencia de que se com-
parta o no esta afirmacin, los mtodos de gestin entroncan con un valor importante
para el mbito pblico, a saber, la idea de responsabilidad administrativa -o de la
administracin responsable- en el que confluyen valores como: la receptividad -en
el sentido de dar respuesta y anticiparse a las necesidades y demandas de los ciudada-
nos-, la flexibilidad, la competencia -en el sentido de ser competente manejando
los asuntos pblicos-, la participacin, la responsabilidad -en el sentido de rendir
cuentas- y la honestidad (Starling, 1986).
Estas cuatro dimensiones o factores no son ms que una gua para la indagacin
sobre valores sociales en torno a los cuales se pueda analizar el grado de legitimidad
institucional, que en cualquier caso hay que contrastar empricamente. Por otro lado,
la propia agrupacin de los valores es nicamente a efectos analticos ya que muchos
de ellos estn entrecruzados. Asimismo, no slo es necesario indagar su vigencia en
un sistema social, sino que tambin resulta imprescindible conocer el peso que otor-
gan los ciudadanos a cada uno de ellos.
Por lo que respecta a la legitimidad por rendimientos, el problema reside en identi-
ficar criterios de evaluacin socialmente aceptados. En este caso, el recurso a criterios
empresariales es de mayor relevancia que en el plano institucional. AS, los criterios de
eficacia -se consigue el impacto deseado-, eficiencia -con una ratio razonable en-
tre impactos y recursos empleados- y calidad -satisfaciendo o excediendo las expec-
tativas de beneficio de los consumidores- son tiles tanto para un bien provisto por la
administracin pblica como por una organizacin no gubernamental o una empresa.
No obstante, para el caso de la inmensa mayora de las organizaciones pblicas 13 se
plantean un par de peculiaridades: que se ha de aadir el criterio de equidad y que la
prioridad otorgada a estos criterios es distinta de la empresarial.
El criterio de equidad entra aqu de una forma distinta a como lo hizo en el caso
de la legitimidad institucional. All el problema resida en identificar el modelo gene-
ral de intervencin del Estado en la economa y la sociedad. Para los rendimientos, el
problema estriba en determinar cul es el modelo de equidad que mejor se ajusta
ante el reparto social de los costes y beneficios de cada poltica o servicio pblico. De
tal manera que es posible imaginar que se defienda un modelo de intervencin basa-
do en la igualdad de oportunidades y que se reclame para determinadas polticas un
modelo compensatorio y para servicios concretos un modelo de mercado.
preguntas en un entorno como el de Estados Unidos de Amrica dara origen a resultados muy diferentes
dadas las diversas tradiciones culturales y polticas, incluida la tradicional desconfianza de este pas hacia el
Estado.
13 En el caso de las empresas pblicas y de determinados organismos autnomos comerciales la situa-
cin es un poco distinta, porque o bien los criterios son estrictamente empresariales, o slo se ven afecta-
dos por criterios pblicos en determinadas circunstancias -inters nacional, incluida la defensa, determi-
nados segmentos de negocio, etc.
64 Rafael Ban y Ernesto Carrillo
puts, a travs entre otras cosas de polticas y bienes y servicios pblicos, se ven obliga-
dos a responder a la pregunta de quin gana qu y quin pierde qu, afectando a los
intereses de los grupos sociales, y entonces no es posible encontrar un discurso homo-
gneo, sino varios discursos segmentados e interesados. De tal manera que con un
rendimiento concreto se puede dejar satisfecho a un grupo social e indiferente o con-
trariado a otro. Afortunadamente, el sistema poltico no hace una sola actividad, sino
que cuenta con mltiples rendimientos, lo que permite dejar parcialmente satisfechos
e insatisfechos a diversos grupos sociales. Adems es frecuente que se siga la poltica
de concentrar los beneficios y dispersar los costes, con lo cual los diversos grupos so-
ciales siempre reciben algn beneficio concentrado, o cuando no, los gobiernos insis-
ten en aquellas polticas sobre las que existe una mayor consenso social. Por otra par-
te, un mismo ciudadano comparte agregados de intereses distintos al de otro
ciudadano, confluyendo en una poltica y distancindose en otra, lo cual evita la pola-
rizacin de la sociedad en torno a conglomerados de opciones alternativas de polti-
cas pblicas. De tal manera que un sistema poltico ser eficaz en la medida en que
sepa manejar con los recursos fiscales disponibles este juego del quin gana qu y de
quin pierde qu, bajo un esquema pluralista. La necesidad del reconocimiento del
pluralismo es nuevo para las administraciones pblicas. El propio desarrollo de la so-
ciedad civil ha impuesto a su vez un estilo de gobierno democrtico y participativo
que ofrezca juego aunque con distinto peso a los diversos grupos sociales y ha incre-
mentado la necesidad de legitimidad de la administracin. Yana es eficaz para el re-
parto de los costes y beneficios de los rendimientos del sistema poltico-administrati-
vo cualquier suerte de despotismo ilustrado de polticos y administradores, sino que
se hace necesaria la participacin de los diversos actores sociales. El sistema polti-
co se har ms legtimo cuantos ms discursos sociales coexistan a la vez, propiciando
a travs de la participacin la articulacin de la sociedad civil.
14 Laufer y Burlaud (1988) distinguen dos niveles del marketing pblico: el marketing de la caja negra y
el marketing de producto. La importancia de esta distincin conceptual radica -y por esto lo traemos aqu
a colacin- en que proporcionan dos tipos de legitimidades distintas. Una de carcter institucional -la de
la caja negra- y otra por producto. Para estos autores, el marketing de la caja negra en la empresa com-
plementa al marketing de producto, mientras que el marketing de producto complementa al marketing de
la caja negra en el caso de la administracin.
66 Rafael Ban y Ernesto Carrillo
too El precio es su forma de voto -el denominado voto del dlar-. No se pregun-
tan si la forma de comportamiento de la empresa se ajusta o no a su sistema de valo-
res, sino si el producto que adquieren satisface sus deseos, necesidades o demandas.
El producto comprado y consumido es el equivalente econmico de una cantidad de
legitimidad de la organizacin. Su legitimidad, pues, est vinculada al rendimiento, o
el producto, y en una pequea parte a lo institucional, la marca. No obstante, esta
afirmacin ha de ser matizada, pues se da el caso de monopolios -sean naturales o
no- en los que el consumidor no tiene alternativas entre las que optar, y por tanto,
su voto es obligado. Asimismo la marca desempea cada vez ms un papel importan-
te en las economas actuales, a saber, la produccin institucionalizada de diferencias
provocando una diferenciacin entre productos ligada a su significacin (Snchez
Guzmn, 1995). De tal manera que una empresa que goce de una buena imagen de
marca tendr ms facilidades para vender sus productos. Por otra parte, las grandes
empresas intentan asociar a sus marcas propsitos sociales con objeto de mejorar su
relacin con el mercado. Es decir, el aspecto de legitimidad institucional est crecien-
do en importancia en el mbito empresarial, aunque en ltima instancia el voto del
dlar es su fuente principal de legitmidad.
En el caso de la administracin pblica la situacin es bien distinta. De entrada, no
se dispone de un sistema de revelacin de preferencias tan perfecto como el precio.
Adems, en muchos casos los bienes pblicos se suministran sin competencia alguna,
otras veces se proporcionan gratuitamente o a precios inferiores al coste de produc-
cin, e incluso con frecuencia quien paga no es el mismo que se beneficia del servicio.
De ah que el consumo por s mismo de un servicio no nos ofrezca legitimidad, o una
cantidad de legitimidad perfectamente delimitada. Ante esta situacin, las formas de
comportamiento de lo pblico adquieren especial importancia, pues ese sistema de va-
lores en los que basar la legitimidad institucional constituye una suerte de mecanismo
de control social ante instrumentos poco depurados de revelacin de preferencias.
Ello no quiere decir que los rendimientos no constituyan una fuente de legitimidad,
sino simplemente que su contribucin suele ser menor que la institucional.
Estas diferencias en los nfasis no deben pasar inadvertidas, ya que se da un con-
junto de circunstancias adicionales que es necesario tomar en cuenta. As, mientras
que desde el punto de vista de la imagen institucional los ciudadanos suelen atribuir
eficacia a las empresas, en el caso de la administracin se presupone su ineficacia
(Laufer y Burlaud, 1988). La opacidad de la caja negra-administracin hace que se
tienda a valorarla mediante una serie de estereotipos negativos, forjados a travs de
los siglos, incrustados en la cultura de las naciones, relativamente estticos y difciles
de cambiar incluso aunque se tengan experiencias satisfactorias que siempre sern
consideradas como algo excepcional. En el caso de los rendimientos la situacin es
bien distinta, pues a diferencia de la caja negra se trata de aspectos ms visibles y di-
nmicos cuya percepcin vara con la propia experiencia -satisfactoria o insatisfac-
toria- cuando se consumen bienes y servicios pblicos. En este caso, la actuacin
pblica puede contribuir en mayor medida a forjar una percepcin -positiva o nega-
tiva- sobre las polticas y los servicios pblicos. Dicho de otra manera, la imagen ins-
titucional tiende a operar en contra de la administracin mientras que la percepcin
de los rendimientos puede hacerlo a su favor.
Sin embargo, y aunque pueda resultar paradjico, esta debilidad de la administra-
La legitimidad de la administracin 67
cin es al mismo tiempo una de sus grandes fortalezas: pues aunque su imagen institu-
cional sea mala, la legitimidad institucional, y no la de los rendimientos, es la que le
proporciona un valor aadido cuando entra en competencia con el mercado. A modo
de ejemplo, la preocupacin social es un valor que se demanda a la administracin
cuando proporciona determinados servicios pblicos y, frente a este criterio, las admi-
nistraciones pblicas siempre van a dar una puntuacin mayor que las empresas del
mercado. De hecho, la opinin pblica tolera mejor la privatizacin de una fbrica de
automviles o de la recogida de residuos slidos urbanos que la de un hospital 15.
Llegados a este punto conviene que introduzcamos algunas matizaciones depen-
diendo del tipo de organizacin pblica de la que hablemos, pues el combinado legiti-
midad institucional y por rendimientos ser distinto dependiendo de si nos referimos
a unidades generales de gobierno o de organizaciones de misin, e incluso variar
tambin dependiendo del nivel de gobierno que analicemos. Sobre esta cuestin tra-
tar el prximo epgrafe.
15 Sera interesante observar los fenmenos de privatizacin a partir de criterios de las necesidades de
legitimidad institucional de los bienes y servicios pblicos. Una de las interpretaciones para explicar por
qu se tienden a privatizar ms unos servicios u otros est vinculada a los costes de transaccin y la teora
del agente principal (Ferris, 1991). De tal manera que se confa en las empresas para producir servicios p-
blicos cuyos costes de transaccin son bajos, mientras que se conserva en el mbito pblico y en el no gu-
bernamental cuando los costes de transaccin son altos. Dicho de otra manera, si por la naturaleza del ser-
vicio puedes controlar a la empresa que lo produce, no dudes en contratar con una empresa. Y si no
puedes controlarla hazlo t, encrgalo a otro nivel de gobierno o a una organizacin no gubernamental,
que son ms de fiar. Se podra argumentar que en aquellos servicios con altos costes de transaccin el com-
ponente institucional prima sobre el de rendimiento, mientras que en los de bajo coste de transaccin pri-
ma el rendimiento sobre lo institucional. Garantizar la seguridad de un edificio pblico no precisa de gran
legitimidad institucional, pero para perseguir al crimen organizado hace falta una buena dosis de legitimi-
dad institucional.
68 Rafael Ban y Ernesto Carrillo
16 Un caso muy interesante a este respecto es el del gobierno central espaol. Vase en este sentido el
trabajo de Ban y Tamayo (1995).
La legitimidad de la administracin pblica 69
CCAA
Legitimidad
institucional GGLL
OOMM
+
Legitimidad por rendimientos
UE : Unin Europea, AC : Administracin Central, CCAA : Comunidades autnomas, GGLL : Gobiernos locales,
OOMM: Organismos de misin, EEPP : Empresas pblicas.
+ polticas reguladoras
polticas distributivas
+
Legitimidad por rendimientos
- Los bienes pblicos puros: posen dos propiedades bsicas. En primer lugar, es
imposible impedir que los consumidores disfruten de sus beneficios. En segun-
do lugar, no es deseable impedir que disfruten de sus beneficios, ya que el pla-
cer que les reportan estos bienes no reduce el qe reportan a otros. Es decir, la
exclusin del servicio es imposible o prohibitivamente cara y suministrar a una
persona adicional la mercanca tiene un bajo coste marginal.
- Los bienes privados suministrados pblicamente: son aquellos en los que el
coste marginal de suministrar un bien a un individuo adicional es elevado y
cuya exclusin es prohibitivamente cara o no deseable en mor de un afn re-
distributivo o por los beneficios que su consumo reportan no slo al individuo,
sino tambin a la sociedad.
- Los bienes privados: son aquellos de fcil y deseable exclusin y cuyo coste
marginal de suministrar un bien a un individuo adicional es elevado. Estos bie-
nes en buena lgica deberan ser suministrados por el mercado; sin embargo,
por tradiciones histricas, fallos del mercado o cualquier otra circunstancia
han sido asumidos por el Estado.
En principio cabra argumentar que la provisin de los bienes pblicos puros re-
quiere de una mayor dosis de legitimidad institucional mientras que los bienes priva-
dos precisan de un peso mayor de legitimidad por rendimientos. Los bienes privados
suministrados pblicamente ocuparan las posiciones intermedias de la curva. No
obstante, habra que hacer algunas matizaciones en los bienes pblicos dependiendo
de su carcter tangible o no tangible, y en el de los bienes privados suministrados p-
blicamente dependiendo de que los beneficios estn dispersos entre grandes segmen-
tos de poblacin o concentrados en pequeos grupos sociales. A modo de hiptesis
nuevamente la curva descrita quedara de la siguiente manera:
+ bienes pblicos
+
Legitimidad por rendimientos
Alta A
Legitimidad
por
rendimientos
B
Baja L- _
Baja Alta
Legitimidad Institucional
- La tendencia intrnseca a que las instituciones sean peor valoradas que los
rendimientos. Esto, ms que una explicacin, es un dato comprobable empri-
camente en muy diversos contextos de las naciones desarrolladas (OCDE,
Laufer y Burlaud, 1988). A ello contribuye la propia opacidad de las adminis-
traciones pblicas unido a la frecuente ausencia de polticas activas de mejora
de la imagen de las administraciones pblicas por parte de los gobiernos lo
cual a su vez hace ms factible la pervivencia de estereotipos forjados histri-
camente -las cosas de palacio van despacio-. As como la orientacin ciu-
dadana a preocuparse ms por la parte de salario directo o indirecto vinculada
a la accin del sistema poltico-administrativo que por el propio funcionamien-
to del gobierno y la administracin,
- La aparicin de los primeros sntomas de la crisis del Estado de Bienestar y de
las instituciones polticas y administrativas. Se est produciendo una modifica-
cin lenta y soterrada de los valores respecto de lo pblico. No se cuestiona la
democracia -y por tanto no se pone en cuestin la validez del sistema poltico
pues ste sigue siendo considerado el mejor posible o el menos malo de los co-
nocidos-, pero s el funcionamiento operativo de la democracia. Se empieza a
cuestionar tambin la forma de operar de los gobiernos y los defectos ms so-
bresalientes de la burocratizacin -esto ltimo tanto en el caso de las empre-
sas como de la administracin pblica-o Es decir, empiezan a adquirir cada
vez mayor relevancia las demandas de profundizacin en la democracia y del
desarrollo de la administracin democrtica.
- Las crisis de gobierno. En el espacio de la legitimidad institucional la distin-
cin entre gobierno y administracin -e incluso la distincin entre poltica
y administracin- se hace muy difusa. De tal manera que un gobierno en si-
tuacin de prdida de apoyos sociales y en una desafeccin continuada de la
poltica se trasladara hacia una menor legitimidad institucional de la admi-
nistracin.
Referencias bibliogrficas
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WEIMER, D. L., Y VINING, A. R. (1992), Policy Analysis. Concepts and Practice. Englewood
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.
:v1ANUEL VILLORIA
Centro de Estudios Superiores Sociales y Iuridicos Ramcn Curande.
Instituto Universitario Ortega y Gasset
l. Introduccin
I En este texto se van a utilizar de manera indistinta los trminos cambio, modernizacin o trans-
formacin, dado que, como ms adelante veremos, se mantiene una opcin eclctica en relacin al ele-
mento desencadenante de la transformacin, el cual puede ser un actor poltico o burocrtico, un cambio
en el entorno que desencadena movimientos de supervivencia competitiva de las poblaciones, un proceso
dominado por el azar o las tendencias a la imitacin institucional, o sobre todo una mezcla indisoluble de
todo ello.
77
78 Manuel Villoria
entender los valores, filosofa e ideologa ocultos tras la pretendida asepsia del mo-
delo. Sin embargo, y a pesar de las mltiples escuelas o enfoques de estudio de la ad-
ministracin pblica surgidos desde entonces -teora moderna de la organizacin,
Administracin Pblica comparada, anlisis de polticas pblicas, New Public Admi-
nistration, neoinstitucionalismo...-, no existe consenso en una alternativa para re-
emplazar el paradigma clsico de gestin pblica (Waldo, 1980). Esta afirmacin de
Waldo, realizada en 1980, sigue siendo vlida hoy en 1996, todo ello a pesar de los
cambios importantsimos que se han producido en el modo de gestionar y entender
los asuntos pblicos desde entonces.
Este conjunto de cambios constituyen lo que en este texto se conceptualiza bajo la
palabra modernizacin. Ahora bien, dada la amplitud y diversidad del fenmeno, no
va a ser posible en un trabajo de estas caractersticas proceder a describir todos los
procesos de cambio en todos los pases desarrollados, de forma que se constituya un
catlogo de actuaciones modernizadoras, catlogo que, adems, sera constantemente
provisional dada la dinmica del proceso. Por ello la peculiaridad de este trabajo es-
tar vinculada al desarrollo de un anlisis en el que van a estar presentes las palabras
de Waldo (1954): el estudio consciente de los valores puede asistir en la reduccin
de confusin y tensin y puede guiar hacia el desarrollo de una "creatividad moral" o
"arquitectura moral" en los asuntos administrativos. As pues, el anlisis de los fen-
menos modernizadores se va a realizar desde una consciente bsqueda de los valores
que puedan guiar en la construccin de un nuevo paradigma que sirva al desarrollo
democrtico, al tiempo, se criticar la pretendida asepsia de los fenmenos de moder-
nizacin tal y como se plantean en numerosos pases, dada la indisoluble conexin de
hechos y valores, mxime en un entorno como el de la accin de gobierno.
Rechazada la asepsia de los enfoques de gestin en general, el enfoque tecnocrti-
co de los fenmenos modernizadores se hace an ms difcil de aceptar dada la radi-
calizacin en los ltimos aos de un fenmeno que ya empezaba a salir fuertemente a
luz a finales de la dcada de 1970. Dicho fenmeno no es otro que el de la quiebra del
consenso sobre el modelo de sociedad y Estado o, si no se acepta el trmino consen-
so, la relativa ruptura del apoyo mayoritario al tipo puro de Estado de bienestar que
se configur en Europa al finalizar la Segunda Guerra Mundial (Cotarelo, 1990). La
consecuencia, a nuestros efectos, de esta relativa ruptura es que los fenmenos mo-
dernizadores pueden hacer referencia a modelos de Estado y sociedad diferentes. Por
ello, hoy ms que nunca, un planteamiento asptico de los procesos de moderniza-
cin es imposible. Toda actuacin que pretenda ir ms all de la mera descripcin sin
comentarios, choca con la ineludible necesidad de hacer valoraciones y stas slo se
podrn hacer en torno al modelo de Estado y sociedad de referencia. En conclusin,
en este texto se va a realizar un anlisis de algunos fenmenos de modernizacin de
las administraciones de los pases desarrollados -en concreto, los vinculados a la re-
ceptividad y la gestin de la calidad- desde un compromiso con los valores de la de-
mocracia, entendida, ante todo, como un conjunto de procedimientos en los que la
ciudadana ha de poder participar en condiciones de igualdad.
Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico 79
lo borroso de los contornos del fenmeno objeto de estudio nos obligan a expresar
tendencias y fenmenos recurrentes, olvidando la voluntad de configurar perfectas
construcciones lgicas.
No obstante, la voluntad de abrir un panorama amplio de posibles causas preten-
de descubrir la riqueza de lecturas de la realidad y la importancia que posee la crea-
cin de sentido 4. En cualquier caso, para que dicha creacin de sentido sea democrti-
ca, es preciso que las condiciones de comunicacin sean perfectas, circunstancia que no
sucede en la vida real, donde las limitaciones sociales, econmicas, psicolgicas, etc.,
constituyen un freno profundo a dicha construccin democrtica de sentido. Desde
esa perspectiva, es preciso decir que la modernizacin de la administracin, tal y
como llega a nosotros desde los documentos oficiales, no es el resultado de un descu-
brimiento puramente racional y democrtico de la verdad objetiva, a la que los go-
biernos responden con soluciones infaliblemente deducidas de tal verdad (Fax y Mi-
ller, 1995). Los discursos modernizadores son inherentemente polticos e ideolgicos,
y su construccin es el fruto de la conquista poltica de una verdad desde la primaca
comunicativa y de poder, no de la conquista cientfica. Por desgracia, a criterio del
autor de este artculo, la verdad conquistada y en torno a la cual surgen una gran par-
te de los proyectos modernizadores, es una peligrosa reduccin de la realidad, cons-
truida sobre finalidades que pueden no servir al inters colectivo.
Por todo ello, en este artculo se defiende que la modernizacin slo se puede
comprender en el marco de los grandes cambios polticos y sociales que nuestras so-
ciedades estn viviendo, pero sin obviar, en el anlisis, las peculiaridades de cada Es-
tado implicado. Ello implica la aceptacin de tres principios. Primero, que las varia-
bles que operan en el proceso de cambio no son slo econmicas; hay variables
econmicas y sociales en el entorno externo y, sin lugar a dudas, factores internos
idiosincrsicos, como la cultura poltica y cvica, el liderazgo o la estructura del siste-
ma poltico (Huntington, 1971), que matizan o adaptan las influencias externas al pas
y circunstancia especfica. Segundo, que la fuente principal de cambio son los cambios
sociales y econmicos que se producen fuera del sistema poltico. Dichos cambios im-
pactan en la estabilidad del sistema y la consecucin de un relativo equilibrio se pro-
duce en funcin de la participacin social en la respuesta. Si dicha participacin se lo-
gra institucionalizar, es decir, si el sistema consigue procesar de forma coherente la
nueva estructura de demandas, se lograr la nueva y frgil estabilidad (Huntington,
1971). Tercero, que dado que las variables que actan en el proceso son numerosas,
cualquier reduccionismo es altamente peligroso para la adecuada respuesta final; de
ah que, desde una perspectiva cientfica, se tenga que intentar evitar los reduccionis-
mas ideolgicos en la seleccin de las causas.
4 De conformidad con lo expresado por Deborah Stone, en Policy Paradox and Poltical Reason
(Ed. Scott Foresman-Little Brown, Glenview, IL., 1988), es necesario distinguir entre la razn poltica y el
anlisis racional basado en la idea de un individuo que maximiza siempre su inters. En tal sentido, el di-
logo sobre polticas a adoptar se produce en una comunidad poltica y no en el mercado. Las polticas son
paradojas, donde varias verdades contradictorias pueden existir, dependiendo del punto de vista de cada
uno. El juego esencial no es sobre la verdad, sino sobre la captura del significado ms atractivo y, para ello,
se utilizan metforas, analogas, argumentaciones construidas estratgcamente y artificios retricos.
Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico 81
,'","",' " "",' ,,""' '" ,
A. Las causas
Las causas que se estiman como influyentes e incluso determinantes del cambio son:
B. Los efectos
Como consecuencia de las causas a que antes hemos hecho referencia, la adminis-
tracin est, en primer lugar, fuertemente cuestionada como centro de definicin del
inters general de la sociedad, tambin est cuestionada como organizacin eficiente
y como organizacin eficaz en la prestacin de servicios de calidad a sus clientes. En
segundo lugar, ha perdido sus lmites tradicionales, siendo una organizacin difusa;
as se han desarrollado enormemente sus lneas de colaboracin con las empresas pri-
vadas y las organizaciones no gubernamentales -privatizaciones, contracting out,
desregulaciones, etc.-, lo cual hace difcil saber dnde empieza o acaba la Adminis-
tracin; al tiempo, contina generando agencias autnomas o semiautnomas para la
solucin de problemas novedosos, pero tambin hace desaparecer entes instrumenta-
les propios de la poca de apogeo del welfare state, como las empresas pblicas; fi-
nalmente, se enfrenta a procesos de descentralizacin territorial e internacionaliza-
cin, con la consiguiente creacin de nuevos gobiernos intermedios hacia dentro,
mientras, hacia afuera, pierde capacidad de toma de decisiones autnomas con el des-
arrollo de diferentes rganos internacionales o la revitalizacin de los anteriormente
existentes. Tercero, se encuentra sometida a diversos debates sin que sea sencillo ha-
llar soluciones a los mismos; as, no tiene claro si la gestin pblica zs un proceso tc-
nico o poltico, si basta con generar respuestas de gestin importadas del sector priva-
do o si es necesario reciclarlas con los valores propios de lo pblico, si es necesario
desarrollar habilidades gerenciales o mayor sensibilidad tica, si hay que dar empo-
werment a los empleados pblicos o hay que desarrollar polticas neotayloristas cen-
tradas en medir rendimientos y en reducir plantillas, o bien si es imprescindible hacer
todo ello a la vez, intentando encontrar en cada caso el equilibrio preciso.
Alrededor de toda esta serie de !.~!2s_se~oIlfig!1ranlas respuestasconocidascon
el nombre de modernizacin. Las polticas tendentes a incrementar los me<;a!!!smos
Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico 83
En cualquier caso, tras esta teora esbozada en sus lneas ms generales, late una
concepcin de los procesos de cambio fuertemente voluntarista y centrada en los ac-
tores y su poder de cambio, por lo que convendra matizar su radicalidad. Como he-
mos afirmado previamente, los cambios en el entorno social, econmico y tecnolgi-
co producen cambios en el sistema poltico y, en consecuencia, en la administracin;
84 Manuel Villoria
5 Para un excelente anlisis de las diferentes teoras sobre dicho cambio vase, entre otros, Estudios
sobre el cambio en las organizaciones: informe sobre el estado de la literatura" de Paul S. Goodman y Lan-
ce B. Kurke, en Rami6, c., y Ballart, X, Lecturasde Teoriade la organizacin vol. II, Madrid, INAP, 1993.
cada pas o circunstancia una mezcla especfica de las mismas ser la que explique el
fenmeno concreto y sus peculiaridades.
El comienzo de los procesos de cambio tiene que ver, ante todo, con el desarrollo
de la conciencia de la escasez (Ban, 1993) y la incertidumbre, en ltima instancia
con la percepcin de la crisis del Estado social y la ruptura del consenso en torno al
mismo. No obstante, este elemento catalizador no nos debe hacer olvidar otras causas
que coexistan con la aparentemente ms importante; por ello, ms que las fechas, lo
que interesa son las corrientes histricas y sus tendencias. Lo cual implica aceptar el
carcter acumulativo de los cambios frente a claras relaciones causa-efecto produci-
das en un momento dado y con variables perfectamente delimitadas.
Dos preguntas que podran intentar contestarse en un texto de estas caractersti-
cas, son las de en qu medida han mejorado los productos tras estos cambios y en qu
medida ha mejorado la imagen de los gobiernos. No es objeto de este artculo expo-
ner tal investigacin emprica, adems de no conocerse la existencia de ningn ejem-
86 Manuel Vil/oria
6 Por modernizacin entendemos, en este momento, los procesos surgidos en la dcada de los aos
1980. Dichos procesos han vivido una fase de aclimatacin y moderacin en los primeros aos de la dcada
presente, aun cuando alguno de sus rasgos iniciales pervive an, especialmente la preocupacin por poner
IR administracin al servicio del cumplimiento de unos datos macroeconmicos y por usar la experiencia
empresarial privada como espejo en el que mirarse.
7 Las afirmaciones que siguen sobre este modelo de Estado son generalizaciones que admitiran rnlti-
pies matices. As, las organizaciones pblicas actan con la lgica de las organizaciones privadas en grados
de intensidad diferente, aun cuando tras las actuaciones modernizadoras existe una peligrosa tendencia a
creer que el entorno y los problemas de las organizaciones pblicas y privadas son los mismos (Ingraham y
Romzek,1994).
Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico 87
s Para facilitar la comprensin del texto, se va a proceder. siguiendo a Wolf (1995). a definir los valores
de que se va a hablar a lo largo de estas pginas. La rendicin de cuentas consiste en la obligacin de cual-
quier unidad administrativa de justificar sus actuaciones y rendimiento de forma regular a las instituciones
o personas pblicas con autoridad sobre la unidad afectada. La eficacia consiste en la habilidad demostra-
da por la unidad administrativa de alcanzar los objetivos relacionados con su misin. Se refiere. as pues. a!
rendimiento global de la unidad en relacin con la consecucin del cumplimiento de su mandato institucio-
nal. La eficiencia, por su parte, se refiere a la relacin por virtud de la cual los inputs- de una unidad son
transformados en resultados organizativos a travs del uso de operaciones que requieren la mnima suma
de recursos posible. En ltima instancia, la eficiencia se refiere a producir el mximo de productos con un
nivel dado de recursos o a requerir el mnimo de recursos para producir un determinado producto. La efi-
ciencia pone en relacin recursos y esfuerzos, la eficacia pone en relacin productos con objetivos. Una
~ersin patolgica de la preocupacin por la eficiencia consistira en aplicar este concepto a los propio~ ob-
jetivos del Estado, con lo que los objetivos a perseguir seran aquellos que requieren menores costes. F~nal
mente, la responsabilidad se alcanza generando productos que anticipan o sirven a las necesidades o mte-
reses de los diferentes agentes crticos afectados, dentro y fuera de la unidad administrativa.
88 Manuel Vil/aria
expensas de los otros tres (Rosenbloom, 1990), mxime cuando existen siempre redes
de interesados en una opcin (<<issue networks) (Heclo, 1992), para generar la crtica
correspondiente. Esta posible va de deslegitimacin constante debe ser cerrada des-
de la articulacin coherente e integrada de los diversos valores implicados, aun cuan-
do a nadie se le oculte que las dificultades para ello no dejan de ser tremendas.
puestas rpidas y flexibles, calidad en el servicio y ser receptiva a las demandas del
ciudadano.
Para resolver este dilema, las distintas administraciones pblicas, sobre todo en
los pases desarrollados, se encuentran empeadas en la bsqueda de un nuevo para-
digma (Osbome y Gaebler, 1994). En su origen, se encuentra el concepto de recepti-
vidad, el cual aparece conectado a la construccin de una administracin pblica
fragmentada en unidades ms pequeas, centradas en torno al servicio a sus clientes
especficos con la mxima calidad y entrega o disposicin de nimo (O.C.D.E, 1989).
As, se aceptan como inevitables las tendencias a la fragmentacin y diversidad y se
buscan respuestas a las mismas que no rompan totalmente el modelo de circulari-
dad oficialmente existente.
En principio, el concepto de receptividad, sobre el que despus se han construido
numerosas experiencias, algunas de las cuales han llegado a implantar la gestin de
calidad total (TQM) en alguna organizacin pblica, abarca una pluralidad de actua-
ciones ciertamente diversas que no se agotan en la mera bsqueda de calidad. En su
origen, es fundamental el relativo alejamiento del concepto de planificacin como re-
forma social y la adopcin del mismo como aprendizaje social, o dicho de otro modo,
lo esencial va a ser identificar las acciones en lugar de las decisiones como el punto
principal de atencin (Friedman, 1991). Los organismos pblicos y los gestores deben
de aprender a aprender, a observar constantemente su entorno para adaptarse a l
dentro de los lmites establecidos por las normas de la democracia, y con la preocupa-
cin fundamental de mejorar sus resultados sobre el propio terreno (O.C.D.E.,
1989).
La pluralidad de actuaciones que el concepto de receptividad conlleva, segn la
O.C.D.E. (1989) y otros autores, se puede resumir en nueve aspectos: a) La diversifi-
cacin de la organizacin de servicios pblicos, creando organismos con fines especia-
les. Esta difusin y fragmentacin de la administracin tiene efectos importantes en
el concepto de gestin pblica, la cual va a caracterizarse a partir de ahora, a nivel
macro, por la negociacin y coordinacin de redes de organizaciones (Metcalfe,
1993). b) El reforzamiento de la responsabilidad y el compromiso de la administra-
cin para con los ciudadanos, estableciendo los adecuados controles. Esto implica un
cambio de perspectiva importantsimo, pues la administracin debe volcarse hacia el
exterior, reducir los controles burocrticos y reforzar los controles de los clientes,
como los consejos de usuarios, los observatorios de calidad, etc. e) La transformacin
del diseo de polticas, dando mayor participacin a los clientes de la organizacin y
a los directivos de lnea en la elaboracin de las mismas. Ello exige tambin un anli-
sis de contexto suficientemente amplio (DeLeon, 1988-89), as como una conciencia
del papel de la implantacin y su indiscutible peso-ya en la fase de diseo. d) La con-
ciencia de la importancia de los recursos humanos, con la consiguiente transforma-
cin de las polticas de personal. Habr que dar mayor peso a la formacin por la ex-
periencia, lograr la participacin de los sindicatos y asociaciones profesionales en los
programas de receptividad, quebrar la uniformidad de los estatutos de la funcin p-
blica para conseguir adecuar el personal a las necesidades de sus clientes, preocupar-
se mucho ms de la seleccin de los funcionarios de atencin al pblico, etc. e) La
mejora sustancial de los puntos de contacto con el ciudadano, lugar donde el lengua-
je y los productos administrativos se traducen al lenguaje de los clientes (O.C.D.E.,
Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico 91
En este marco, sealado en los prrafos anteriores, es en el que se sitan las ml-
tiples actuaciones tendentes a introducir en el sector pblico los criterios de calidad,
la preocupacin por el cliente e incluso la gestin integrada de la calidad. No obstan-
te, dado que el enfoque recoge una metfora propia del sector empresarial -servir al
cliente-, cuyo significado est construido dentro de su peculiar sistema conceptual
(Skinner, citado por Barzelay, 1993) lO, la tendencia consiste en recoger tambin de
forma indiscriminada las modalidades de gestin que en el sector privado tal metfo-
ra provoca, con la consiguiente confusin, en algn sentido tal vez interesada.
Por otra parte, en los pases anglosajones, el desarrollo de la receptividad surge
acompaado de un cierto cansancio por las polticas de bsqueda de eficiencia en el
sector pblico. stas haban surgido sobre todo a finales de la dcada de 1970 y se ha-
ban desarrollado en la de 1980, en pleno xito de las corrientes neoconservadoras y
liberales. El resultado fue un cierto neotaylorismo (Pollit, 1993), con la consiguiente
preocupacin por la gestin del rendimiento. En Gran Bretaa esta preocupacin se
plasm en dos grandes iniciativas: la creacin de la Efficiency U nit y su poltica de es-
crutinios, por una parte, y el diseo e implantacin de la Financial Management Ini-
tiative (Metcalfe y Richards, 1990), por otra. Con carcter general, en dichos pases
10 Conferencia dictada por el Prof. Michael Barzelay en diciembre de 1993, en la Universidad Aut-
noma de Barcelona con el ttulo de On clients, en el acto de entrega de ttulos de la tercera promocin
deIM.G.P.
92 Manuel Vil/aria
11 National Performance Review. Existen ediciones espaolas del mismo, como: Crear una Administra-
cin Pblica que funcione mejor y cueste menos. Informacin n.OS 24 y 25. Ayuntamiento de Zaragoza, no-
viembre de 1994. A su vez basada en la edicin del Instituto Vasco de Administracin Pblica.
12 El N.P.R. se construye desde una perspectiva bottom-up, pues Gore y su crculo de asesores busca-
ron el apoyo de los burcratas para definir las propuestas. As, recurrieron a 250 empleados de la Adminis-
tracin en un proyecto que dur seis meses (Kettl, 1994).
Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico 93
2. Descentralizar autoridad, lo que lleva a dar poder a los empleados para que
tomen decisiones, sobre todo aquellos que estn de cara al pblico, as como
insistir en la formacin de los mismos y en la bsqueda de su cooperacin.
3. Trabajar mejor y a menor coste; para ello es preciso encontrar vas que elimi-
nen lo obsoleto, las duplicaciones y los privilegios, invertir en tecnologa y
buscar vas para mejorar la productividad.
4. Buscar la satisfaccin del cliente; para conseguirlo hay que escuchar al cliente
a travs de muy diversos mtodos y, una vez escuchado, hay que reestructurar
los servicios en funcin de las necesidades expresadas por los clientes. Final-
mente, es preciso introducir dinmicas de mercado como la competitividad in-
terna y la posibilidad de eleccin del cliente para crear incentivos que obli-
guen a los empleados a poner en primer lugar a los clientes.
En todo este informe suenan insistentemente las nuevas teoras sobre gestin de
calidad en el sector pblico; no obstante, dado que el informe ha sido elaborado por
funcionarios, stas aparecen integradas dentro de un cierto espritu de sentido comn
que las hace parecer mucho ms viables. Ello no ha impedido profundas crticas, so-
bre todo vinculadas a la prdida de mecanismos de rendicin de cuentas y a la intro-
duccin de valores como el desprecio a las normas y al Derecho (Moe y Gilmour,
1995), a la incapacidad para crear incentivos que lleven a los gestores a asumir riesgos
y a la falta de estrategia para conseguir el apoyo del Congreso en la implantacin
(Kettl, 1994), a la errnea asuncin de que tras el papeleo y la regulacin no existen
intereses polticos y capacidad para manipular valores o que ser sencillo introducir
un espritu de tolerancia ante los errores de los empleados, olvidando los efectos que
tales errores producen en los polticos electos y en la imagen de la administracin
(Wilson,1994).
Centrndonos en los aspectos ms vinculados a la gestin de la calidad, el nuevo
paradigma N.P.R!postburocrtico lanza las propuestas siguientes:
13 Sobre el concepto de cultura organizativa existen, al menos, cuatro diferentes enfoques. El de quie-
nes conectan el concepto con valores, creencias y normas compartidas en las organizaciones y los grupos
de trabajo (Peters y Waterman, 1982). El de quienes centran su investigacin en los mitos, historias y len-
guaje (Martn, Feldman, Hatch y Sitkin, 1983). El de quienes se centran en los ritos y ceremonias (Trice y
Beyer, 1984). Finalmente, el de los interaccionistas simblicos, que estudian la interaccin de miembros
y smbolos (Pfeffer, 1981).
94 Manuel Vl/oria
- Centrarse en el proceso para conseguir que los productos sean como po-
dran y deberan ser.
- Centrarse en ayudar a los clientes/ciudadanos a resolver sus problemas.
- Preocuparse de la poltica pblica correspondiente y de los clientes, en
lugar de las normas y los conocimientos tcnicos.
- Centrarse en producir valor neto en relacin a unos costes razonables.
- Preocuparse por la gente y las relaciones derivadas del trabajo.
II) Dar ms poder al empleado recoge una vieja tradicin de pensamiento or-
ganizativo consistente en poner el elemento humano en primer lugar; ello
podra recordarnos el esfuerzo intelectual de Marx tendente a descifrar las
condiciones que llevaron a la deshumanizacin del hombre y su correlativo
intento de construir un sistema donde se respetaran los derechos bsicos del
ser humano (Aktouf, 1992) o, ms en la tradicin del pensamiento liberal,
los trabajos de Maslow (1954) o Argyris (1957) o Me Gregor (1960), quienes
defendieron la creacin de un entorno laboral que permitiera al individuo
dar lo mejor de s mismo y cubrir sus necesidades de perfeccionamiento y
autoestima. Este empowerment del empleado tambin fue recomendado
por Peters y Waterman, adems de incorporarse como un elemento esencial
de las teoras de la calidad total (Deming, 1986, 1989; Juran y Gryna, 1988).
En general, un empleado que siente sus necesidades satisfechas por la orga-
nizacin es un empleado ms feliz, con mayor entrega y permanencia (Wa-
nous, 1989) y que puede sentir el orgullo del trabajo bien hecho.
La formacin y el desarrollo, as como la participacin del empleado, se
convierten en elementos fundamentales del nuevo paradigma. Esta partici-
pacin (Bowen y Lawler, 1992) requiere informacin sobre el funciona-
miento de la organizacin, recompensas basadas en el rendimiento global,
conocimiento suficiente como para aportar ideas y mejoras y poder para
contribuir a la adopcin de decisiones. Ciertamente, este poder tiene que
ser relativizado en el sector pblico, a no ser que implique, a la vez, quitar
poder a los representantes del pueblo (Wilson, 1994). En cualquier caso, el
nuevo paradigma exige un esfuerzo incesante por la comunicacin interna
de la visin y misin de la organizacin, una potenciacin del papel de los
grupos en las organizaciones como instrumentos de participacin y mejora
de los procesos de calidad, y una continua bsqueda de cooperacin entre
los superiores y los inferiores, as como de todos los empleados con el pbli-
co y sus suministradores, lo cual, a su vez, requiere simplicidad, autonoma,
nuevos valores y, finalmente, un mayor equilibrio entre las necesidades indi-
viduales y las de la organizacin, con la consiguiente mayor preocupacin
por el empleado como ser humano (Coates, Jarrat y Mehaffie, 1990).
III) Dado que la calidad viene definida por el cliente, uno de los principios bsi-
cos del nuevo paradigma es escuchar la voz del cliente (Osborne y Gae-
bler, 1994). Para ello, se puede utilizar una enorme cantidad de instrumen-
tos; as: encuestas a los clientes, encuestas a residentes en la comunidad para
comprobar su grado de satisfaccin con la gestin de la ciudad o pueblo,
bsqueda de contactos directos con los usuarios y grupos locales, entrevistas
a los receptores de servicios, correo electrnico para recibir informacin de
los afectados, ombudsmen o defensores del cliente, telfonos gratuitos,
buzones de sugerencias, etc. (Osborne y Gaebler, 1994).
En el origen de estas prcticas y concepciones podemos encontrar las in-
vestigaciones sobre calidad en los servicios (Zeithaml, Parasuraman y Berry,
1985, 1993). No obstante, una aproximacin ms completa al anlisis del
cliente y sus necesidades empiezan a surgir en torno a lo que se denomina
marketing pblico. Esta nueva va de investigacin otorga instrumentos
ms completos y una visin del entorno clientelar ms compleja y mejor de-
finida. Su incidencia en la idea de que tras toda preocupacin por el cliente
existe un concepto de equidad previo que ha de modular el servicio y agente
servido, o su comprensin de la multiplicidad de agentes implicados y los
peligros que arrastra una visin elemental del concepto del cliente (Goo-
drich, 1983), son esenciales para un adecuado tratamiento del mismo en la
administracin pblica.
Lo cierto es que tras estas dos fases previas -delimitacin de valores y
segmentacin- es la voluntad del cliente la que debe guiar el proceso de
reingeniera de los procesos internos (Butera, 1994). Esta reingeniera tiene
su antecedente terico en la teora defendida por el profesor del M.I.T., Mi-
chael Hammer, el cual en colaboracin con James Champy ha creado una
nueva moda de gestin con su libro Reengineering the Corporation: A Ma-
nifiesto for Business Revolution (1993).
En dicho texto, los autores defienden la necesidad de romper las dinmi-
cas de mejora continua y partir de cero; en concreto, proponen repensar la
organizacin desde cero a partir de la voluntad del cliente y redisear radi-
calmente los procesos del negocio para alcanzar mejoras elevadas en las me-
didas de rendimiento contemporneas, tales como coste. calidad, servicio y
velocidad (Hammer y Champy, 1993). El camino a seguir es preguntarse
cmo creara ex novo mi empresa a partir de la voluntad del cliente, te-
niendo en cuenta lo que conozco y aplicando al mximo la tecnologa de la
informacin. Todo ello implica una transformacin radical de los procesos.
Transformacin que se realiza en base a dos principios: eliminar el mayor
nmero de empleados posible y eliminar las normas que no sean vlidas.
Aplicada a la administracin pblica, esta teora requiere un replantea-
miento radical de los servicios pblicos a partir de las necesidades del ciuda-
dano-cliente. El servicio incluye (Butera, 1994): un objeto base, definido por
el ciudadano (podra ser la equidad y la eficacia en la recaudacin tributaria,
por ej.), una estructuracin del servicio, lo cual implica el modo a travs del
cual la administracin articula la informacin, los locales, la tecnologa para
conseguir el objetivo base, y una prestacin personalizada o momento de la
relacin entre el funcionario de atencin directa y el ciudadano individual.
El funcionamiento de todo este servicio ha de ser medido, en su calidad, por
el ciudadano de forma continua.
Pero es esencial considerar que todo el valor final que recibe el cliente
requiere un conjunto previo de actividades coordinadas: los procesos. Estos
96 Manuel Vil/oria
Pues bien, esta redundancia que puede servir para reducir riesgos y que en el sis-
tema poltico es, adems, producto del relativismo democrtico -frente a un intento
de racionalidad unvoca economicista-, puede, a la vez, fomentar la competencia y
con ello mejorar la eficacia y eficiencia en la prestacin de servicios pblicos. La rup-
tura del monopolio pblico a travs de la competencia controlada (Miranda y Ler-
ner, 1995) puede ser, en este sentido, positiva. Sin lugar a dudas, la ruptura del mono-
polio pblico debe ir acompaada de la ruptura de los monopolios privados,
introduciendo tambin en dicho campo la competencia.
No obstante, la redundancia ha de ser adecuadamente estructurada para evitar los
fallos que ella en s misma, sin control, conlleva. As (Bendor, 1985): la ineficiencia,
por el exceso de recursos aplicados a un determinado problema, mxime cuando es
posible la redundancia sin competencia; los vacos que se producen en un marco pre-
supuestario cerrado, pues algunas actividades quedan sin fondos, al aplicarse los que
le corresponderan a actividades duplicadas; la irresponsabilidad por el funciona-
miento del servicio, al no existir un centro nico de imputacin de responsabilidad,
con la consiguiente mutua imputacin de los fallos del sistema. Por ello se necesita
estructurar un sistema de redundancias que reduzca los riesgos y, a la vez, produzcan
eficacia y eficiencia. Las actuaciones en la administracin pblica han tenido dos tipos
de manifestaciones: las duplicaciones y las concurrencias (Miranda y Lerner, 1995). En
las primeras, dos unidades administrativas A y B proveen los mismos servicios a travs
de sistemas idnticos. En las segundas, dos unidades administrativas e y D llevan ade-
lante un conjunto diferente de actividades, pero producen alguno de los mismos servi-
cios. La duplicacin enfatiza el paralelismo y la comparacin (<<benchmarking), la
concurrencia enfatiza la ambigedad (Miranda y Lerner, 1995).
La concurrencia es propia, sobre todo, de las relaciones intergubernamentales, y
sus efectos son positivos en un entorno de cooperacin y juego de suma no-cero. En
general, reduce riesgos y permite llegar a diferentes segmentos de poblacin a los que
de otra forma no se llegara; en general, ilustra opciones democrticas ms que abrir
vas a la competencia en trminos de eficiencia.
La duplicacin, sin embargo, es ms un diseo para mejorar la calidad y eficiencia
de los servicios, adems de ofertar al ciudadano una posibilidad de opcin hasta ahora
no existente (Osborne y Gaebler, 1994). Incluso puede generarse para los rganos
staff de la administracin, dando a las organizaciones pblicas-clientes la posibilidad
de optar entre recibir servicios de la organizacin pblica-sstaff o de una organiza-
cin privada (Barzelay, 1992). Las opciones van desde dividir una agencia nica para
hacerla competir por fondos presupuestarios (Niskanen, 1971), hasta dividir un servi-
cio pblico y contratar cada parte con una empresa privada, para comparar cul de las
dos otorga mejores servicios al cliente al menor precio. Un ejemplo de la primera op-
cin podra ser dividir, por ejemplo, el INAP 14 en dos unidades que compitieran por el
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..
ISABEL BAZAGA FERNNDEZ
Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset.
105
106 Isabel Bazaga Fernndez
Las relaciones de las variables sociales de este fin de siglo se caracterizan por la
interconexin, la interdependencia y la complejidad. La economa y la poltica tienen
una dimensin planetaria ms que nacional. La integracin de los sistemas econmi-
cos en espacios regionales es un fenmeno que cruza los continentes por encima de
las barreras formales de los Estado-Nacin. Los sistemas de informacin engloban a
la practica totalidad del territorio del planeta y proporcionan comunicacin en tiem-
po real. De hecho, las acciones locales tienen una significacin global por las razo-
nes de su formulacin y por sus consecuencias. No es posible comprender una poltica
de defensa o una poltica financiera nacional sin hacer una referencia a las de su en-
torno estratgico, sea ste geogrfico o econmico. Ello tiene consecuencias en los ti-
pos de organizacin de los Estados y tambin en el enfoque para su estudio. Para el
estudio de las administraciones pblicas las unidades de anlisis ya no son singulari-
dades organizativas- Estado-Nacin, nivel de gobierno-, sino redes que no tienen
por qu estar formalmente constituidas, que hay que desvelar (Lipnack y Stamps,
1994).
La velocidad de los cambios es otro rasgo a destacar. En efecto, los cambios en el
contexto de la accin pblica se refieren a elementos tan diversos como tecnologa,
actores y posiciones de los actores. No basta permanecer estable para conservar la
posicin, pues si otros actores varan su ubicacin, la nuestra tambin vara. El foco
de inters de la accin pblica pasa, por tanto, de los recursos a emplear y de su pro-
pia organizacin a la anticipacin de las acciones de los dems y a tratar de establecer
la situacin que se desea obtener. Es decir, la administracin pblica se ve desde fue-
ra como un elemento que concurre con otros en la definicin de los escenarios de ac-
cin. La rapidez de los cambios y el fenmeno de la globalidad introducen en las or-
ganizaciones la conciencia de la incertidumbre.
Ahora bien, esta incertidumbre proviene no slo del contexto global. La accin
pblica se desenvuelve en sociedades complejas, diversas y multiculturales (Kooi-
rnan, 1993). Los ciudadanos que se ven afectados o afectan a la accin pblica formu-
lan demandas particulares a las que no se puede dar solucin de manera estandariza-
da (a.c.O.E., 1989). Ello implica la exigencia de respuestas especficas en lugar de
genricas y de creacin de capacidad tcnica para definir y resolver problemas de
cada segmento de la sociedad que presente una demanda legtima. En consecuencia,
las organizaciones pblicas han optado por una progresiva especializacin que las ha
alejado de la visin global de su accin y ha disminuido su capacidad de influir a la
totalidad del entorno. Las organizaciones pblicas reformulan su modo de abordar
los problemas. La accin pblica se convierte en una relacin de intercambio entre
las organizaciones pblicas y los distintos actores. La gestin de los intercambios se
aleja de la burocracia ilustrada para acercar a los actores al ncleo de la decisin
(Crompton y Lamb, 1990).
El planteamiento estratgico en el mbito pblico 107
A. El pensamiento global
podemos olvidar que algunos autores definen la estrategia casi exclusivamente en tr-
minos de los cursos de accin que puede emprender una organizacin para relacio-
narse con su entorno (Bryson, 1988). Si lo razonable para una organizacin es pen-
sar a largo plazo y con la referencia del entorno, lo importante para definir sus
actuaciones ser la filosofa que las impregna. Por tanto, el pensamiento estratgico,
ms que un conjunto de herramientas de aplicacin a la accin pblica, es una filoso-
fa que busca el origen y el destino de sta en condiciones que permitan el fortaleci-
miento de la funcin social de la organizacin.
Para que una organizacin alcance el cumplimiento de su funcin social tiene que
otorgar importancia al planteamiento de sus acciones, puesto que ste determinar
los procesos y herramientas que utilice para conseguir el objetivo (Goodstein, Nolan
y Pfeiffer, 1993). El planteamiento estratgico es una manera de integrar la filosofa u
orientacin de las actuaciones con los mtodos que se pueden emplear para llevarlas
a cabo. En definitiva, es una forma de integracin de lo poltico y lo tcnico. Lo
esencial para definir la actuacin de una organizacin es recoger su cultura y sus valo-
res, ponerlos en relacin con las caractersticas del entorno en el que est operando, /
para plantear la produccin de decisiones y de acciones que guen lo que es, lo que
hace y por qu lo hace (Bryson, 1988). En consecuencia, el planteamiento estratgico
promueve un proceso de reflexin sobre la misin de las organizaciones y, slo una
vez realizado, sobre los procesos, acciones y mtodos.
Lo sustantivo para la accin pblica es pensar en trminos de futuro y plantearse
su funcin social; en e1efinitiva, es poner horizonte y definir dnde se quiere llegar, es
construir un proyecto de vida de la organizacin que la promociona, siendo lo adje-
tivo la forma de alcanzarlo. Es aqu donde insertamos el trmino estratgico, estable-
ciendo mecanismos de relacin con el entorno para alcanzar esa visin a travs de la
introduccin de una orientacin hacia la sociedad y una preocupacin por las expec-
tativas de sta respecto de la accin pblica (Kotler, 1978). De este modo, el entorno
deja de ser un dato esttico para desempear un papel cada vez ms activo, pues con-
diciona la orientacin de la organizacin, el alcance y la definicin de sus polticas y
la forma de abordarlas. El intento por anticiparse a los cambios que se producen en el
entorno pasa a ser una preocupacin preeminente para las organizaciones.
El planteamiento estratgico es el proceso mediante el cual una organizacin defi-
ne su futuro y los procedimientos necesarios para alcanzarlo (Goodstein y otros,
1993). Esta construccin desde el presente trasciende a la planificacin tradicional a
largo plazo puesto que el nfasis se pone en la construccin del futuro que se quiere
alcanzar. El enfoque estratgico no presume iguales condiciones en el futuro que en
el presente, sino que parte de la construccin de un sueo o visin estratgica y realiza
la aproximacin a ella con la definicin de distintos escenarios de acercamiento. Rea-
lizar una aproximacin estratgica es inventarse el futuro y una vez inventado desa-
rrollar las pautas de comportamiento organizativo para llegar a l. Este cambio en la
visin de las organizaciones les otorga un arma decisiva para alcanzar el futuro desea-
do siempre que el intento de anticiparse a los aconteimientos no.se haga en trminos
estticos, sino dinmicos. Introducir el futuro en el presente de las organizaciones im-
plica aceptar que cualquier decisin que se adopta en el presente tiene consecuencias
futuras; por ello es preciso adelantarse y construir el futuro para poder determinar
qu nos acerca y qu nos aleja de l. La mejor forma de anticiparse al futuro es defi-
El planteamiento estratgico en el mbito pblico 111
1 La tipologa establecida por Wechsler y Backoff habla de estrategias de desarrollo, poltica -vincula-
da a las relaciones con los grupos de apoyo-- y proteccionista.
112 Isabel Bazaga Fernndez
1.0 Permite identificar los factores de xito de las polticas y de los programas que
las componen, facilitando la decisin de la distribucin, ya que permite la concentra-
cin de los recursos en aquellas reas de actividad donde se poseen mayores oportu-
nidades de desempear de forma efectiva la accin pblica, bien en trminos de satis-
faccin de las demandas, bien en trminos de la relacin recursos-objetivos (eficacia),
bien de la relacin recursos-impactos (eficiencia).
Asimismo, incluye para lo pblico la nocin de sinergia 2. Promueve el aprovecha-
miento de las experiencias y redes creadas por otros en aquellas reas de actuacin
que la Administracin no desempea de una manera comparativamente superior la
actividad o no contribuye desde la propia organizacin al enriquecimiento de la fun-
cin social (Ban y Tamayo, 1995). Con ello se limita la tendencia de las organiza-
ciones pblicas al crecimiento desmesurado o al mantenimiento de su propio estatus
por encima de las necesidades sociales (Burkhart y Reuss, 1993).
2. Facilita la revisin de los modos de actuacin tanto en las organizaciones como
en la arena poltica de la que se trate, ya que si se produce un cambio de los modos de
actuacin de una de las organizaciones que operan en ella, por ejemplo introducien-
do principios de colaboracin, cooptacin o confrontacin, se posibilita a los otros a
variar sus planteamientos o actos, ya que se trata de entornos competitivos (Thomp-
son, 1990; Porter, 1985).
El deseo de mantener la ventaja competitiva obliga a la bsqueda de nuevas l-
neas de accin, la creacin de nuevos servicios o el mejoramiento de los existentes.
La competencia estimula la innovacin. En definitiva, en lugar de rechazar la innova-
.
2 Diccionario de la Lengua Espaola RAE. Sinergia: Accin de dos o ms causas cuyo efecto es supe-
rior a la suma de los efectos individuales.
El planteamiento estratgico en el mbito pblico 113
cin, se emplea como recurso cualificado de una organizacin pblica. Para ello, se
introduce la ruptura del rechazo a la innovacin puesto que es una herramienta que
permite a las organizaciones pblicas estar en la vanguardia de la lucha contra la in-
certidumbre, pero sobre todo incrementa su cualificacin para reforzar su influencia
en el entorno (Goodstein, Nolan y Pfeiffer, 1993).
pear por ste en la definicin, gestin e implantacin de la accin pblica. Los ciu-
dadanos no pueden seguir siendo el objeto de la accin pblica, puesto que esta con-
cepcin representa el desempeo de un papel pasivo de receptor de acciones que, di-
seadas desde el ncleo de las organizaciones, se proyectan hacia la sociedad, sin
contemplar dimensiones como la participacin, o en otro orden de cosas la imagen de
las administraciones que, en este contexto, son de una importancia extrema para la
accin pblica. El reconocimiento del ciudadano como sujeto de la accin pblica es
el camino a seguir en esta profundizacin de la administracin responsable (Richards,
1994); de esta manera se le dota de un contenido activo, de una capacidad para influir
directamente en el proceso de adopcin de decisiones, precisamente como ayuda a la
priorizacin de lneas de accin y a la elaboracin de las polticas.
Los nuevos papeles a desempear por los gobiernos en las sociedades de moder-
nidad radical (Giddens, 1994) introducen variaciones en la relacin con los ciudada-
nos. La nocin de servicio al cliente facilita el tratamiento de los ciudadanos precisa-
mente como clientes de los servicios pblicos. Pero no es esto una paradoja? Los
ciudadanos son algo ms que meros consumidores o clientes de un servicio, puesto
que, por su vinculacin y contribucin a su existencia, son, adems, parte interesada y
propietarios de la organizacin prestataria. Ello obliga a superar la paradoja del clien-
te para profundizar en la amplitud del concepto de ciudadano.
En este sentido, uno de los pilares del enfoque estratgico es la identificacin de
agentes crticos que colaboren con las organizaciones, precisamente para guiarlas en
la definicin de sus polticas y acciones, y que lo hagan no como meros observadores,
sino como parte activa en los procesos (participacin en los diagnsticos, definicin
de sistemas de priorizacin, de apoyo a la decisin, etc.). Los agentes crticos son los
individuos o grupos sociales que afectan o pueden ser afectados, recibir o generar
efectos o impactos de la accin de las organizaciones pblicas (Carroll, 1989). La or-
ganizacin debe definir las estrategias de relacin con estos agentes de manera dife-
renciada y en funcin de los objetivos a alcanzar.
El pensamiento estratgico proporciona un marco para la profundizacin en la
administracin responsable, puesto que prima la definicin de orientaciones y la ge-
neracin de consensos ms que el diseo aislado de actuaciones. Adems, en los pro-
cesos de planificacin otorga una importancia decisiva al diseo de la implantacin.
Asimismo, es una filosofa que profundiza en conceptos como la tica pblica, puesto
que la mejor forma de servir con objetividad los intereses generales es generar ele-
mentos de enlace con la sociedad que ayuden a conocer y entender la multiplicidad
de intereses a los que se tiene que dar respuesta desde la accin pblica (Villoria,
1996).
Para el desarrollo de este nuevo sistema de relaciones es preceptivo que los go-
biernos amplen el nmero y las caractersticas de los papeles que tienen que repre-
sentar (Osborne y Gaebler, 1994). En la medida de lo posible habrn de conjugar el
desempeo de los siguientes papeles:
hacer, que parte del principio de que no puede hacerlo todo y bien, por lo que busca
la profundizacin en aquello que hace mejor. En el desempeo de este papel de go-
bierno competitivo se producen ventajas como la bsqueda de una mayor eficiencia,
con el referente de la equidad, la respuesta a las necesidades de los ciudadanos, el
premio a la innovacin, y gracias a todos estos elementos se favorece el desarrollo or-
ganizativo. .
El gobierno previsor, que introduce en su agenda las amenazas y las oportunida-
des, que orienta su actuacin ms all de la reaccin, un gobierno proactivo y antici-
pativo a los cambios que se producen, que se ordena antes de que lo ordenen.
El gobierno que sirve al clientesko gobiernos estn para servir a los ciudadanos;
por tanto, deben orientar su actividad a cubrir las necesidades de stos, estableciendo
mecanismos que faciliten la deteccin de la demanda que plantean. A partir de dicha
informacin podrn definir la forma ms adecuada de procurar tal satisfaccin. Todo
ello procurando el engarce entre las demandas individuales y los intereses generales,
teniendo como referencia el principio de equidad.
El gobierno orientado a la sociedad, que acerque a los ciudadanos a los ncleos de
decisin, para que sean stos los que le ayuden a definir su comportamiento y que se
conciba a s mismo como parte de un entorno en el que su posicin no es esttica, no
depende de l mismo en exclusiva, sino tambin de lo que otros realicen.
e> En definitiva, la conciencia de la necesidad de un gobierno que represente estos
papeles responde a la bsqueda de una administracin responsable, que rinde cuenia
de sus actos y responde con ellos a las necesidades y demandas de la sociedad.
En este entorno de crisis del sistema poltico representado por el Estado de Bie-
nestar, la funcin de la administracin es contribuir a la relegitimacin de lo pblico
no slo generando rendimientos, sino tambin dando una imagen institucional de
honradez y transparencia (Ban, 1996). El pensamiento estratgico recoge en sus
planteamientos la concepcin, metodologa y herramientas que facilitan la represen-
tacin de los papeles antes citados y la labor de legitimacin que enmarca la actua-
cin de las organizaciones pblicas.
los valores de la organizacin afectada para que el proceso llegue a su fin cubriendo
los requerimientos y las expectativas generadas. No obstante, existe en la disciplina
un consenso sobre algunas etapas que se suceden en la planificacin estratgica (Bry-
son, 1988) y que se manifiestan en planificaciones que han alcanzado el xito.
El proceso de la planificacin estratgica contara con las siguientes etapas (vase
cuadro de la pgina siguiente).
~c EVALUACIN ...,;
t Z
~
DEFINICIN DE LA MISIN
DE LA ORGANIZACIN
O
==
ETAPA 2. GENERACIN DE INFORMACIN PARA LA
~
>
~
...,;
O,
FORMULACIN DE ESTRATEGIAS Y ACCIONES
Z !!!
ACTORES CRTIC::OS + ORGANIZACIN .- O 1::l
ID
I ~ :J
~
ANLISIS IDENTIFICACIN
ENTORNO
ANLISIS
ORGANIZACIN TEMAS
==
~ ~.
~ :J
o-
==
O ~
ETAPA 3.
+
DISEO E IMPLANTACIN DE ESTRATEGIAS Y ACCIONES
~
~
r
~:o
r.I'1
, , (/)
O s
'Z~ ---
(/)
ZZ' <1:: , ~
:J'0 Z
~-O
.... U-
<1::'0 Z
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I:l.. -
. :JZZ
o
....J'O
<1::--
J \1),
:3
S!.
O <1:: U ~:<;.;
_,....v >UU o-
, ~
,.,....J U ,
<1:: <1:: 1::l
~
VISIN DE XITO ......
N
122 Isabel Bazaga Fernndez
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ROBERT AORANOFF
Universidad de Indiana
125
126 Robert Agranoff
las ramificaciones legales, tcnicas, fiscales y polticas de sus programas. Tienen que
realizar transacciones con empleados pblicos de otros gobiernos que poseen unos
conocimientos y un nivel de responsabilidad similares. Para ello puede que sea nece-
sario llevar a cabo ciertas acciones, tales como la de proporcionar informacin espec-
fica, negociar acuerdos, dirigir programas, preparar informes sobre los programas,
comprobar el cumplimiento de objetivos y valorar resultados; y todo ello a travs de
las delimitaciones entre distintos niveles de gobierno. Tales tareas ya escapan a la
competencia de los generalistas, quienes no podran comprender todos los detalles
que implican los centenares de programas estatales de bienestar social que sobrepa-
san las fronteras gubernamentales. Actualmente, el papel del generalista se reserva
para los asuntos y problemas de una naturaleza jurisdiccional mucho ms amplia y
general. Cuando los generalistas se involucran en programas especficos, su participa-
cin suele tener un carcter ms secundario, de respaldo o apoyo poltico.
Otra interpretacin errnea muy comn es que las RIG representan nicamente
un fenmeno exclusivo de los pases con sistemas federales, donde el poder est divi-
dido. Elazar (1987a) explica que las RIG no se han impuesto en la mayora de los
otros pases puesto que en los EE. UD. el federalismo est vinculado al autogobierno
y al gobierno compartido, segn lo cual la teora federal sostiene que el pueblo dele-
ga poderes en diferentes gobiernos que sirven a diferentes reas a fin de alcanzar dis-
tintos propsitos. A menos que el uso norteamericano se haya extendido a otros sis-
temas federales, la teora del Estado aceptada en Europa considera la soberana
como algo indivisible; entiende al Estado como la fuente exclusiva de poder y al resto
de los rganos de poder como meras autoridades e instrumentos. Por tanto, siguiendo
un criterio estrictamente jurdico, las RIG no pueden darse dentro de los sistemas.
Por el contrario, la prctica de las RIG prevalece en casi todos los sistemas, incluso
en los llamados sistemas unitarios. La experiencia, como sostiene Vincent Ostrom
(1985), muestra que ninguna democracia reserva todas las prerrogativas de gobierno
a una sola entidad. Los procesos de gobierno se realizan mediante mltiples estructu-
ras de decisin, lo cual implica configuraciones multiorganizativas.
Como sugiere Rose (1985), las unidades componentes se convierten en parte de
un sistema nacional de gobierno o en un gobierno a nivel nacional. Estos sistemas
gubernamentales se caracterizan por:
formal del poder, las mltiples conexiones institucionales que exigen los pro-
gramas implican la presencia de una dimensin territorial junto a las respon-
sabilidades funcionales. Segn sugiere Rose (1985), Las polticas pblicas
unen lo que las constituciones dividen.
blemtica de las RIG respecto de las polticas pblicas. Las cuestiones referentes a
qu nivel de gobierno se ocupa de la captacin de los recursos financieros y de su gas-
to, cul realiza el mayor porcentaje del gasto y quin controla las decisiones relativas
a la financiacin de los programas, resultan bsicas en la consideracin de la actua-
cin pblica. Otros temas relacionados con las RIG se centran, normalmente, en los
principales objetivos de los programas nacionales de un determinado pas.
El concepto de las RIG trasciende los enfoques constitucional-legales, tanto acer-
ca de las divisiones entre gobiernos como en lo referente a sus respectivas competen-
cias y funciones. No pretende sustituir conceptos histricos, tales como el federalismo
o la estructura de los sistemas unitarios, sino complementarlos, a fin de tener en
cuenta las nuevas realidades polticas y administrativas, fruto de la expansin de los
gobiernos (Elazar, 1987a). El concepto de las RIG tiene una clara orientacin no jur-
dica. La tradicin investigadora sobre los gobiernos centrales y subnacionales es lega-
lista, al hacer hincapi en las estructuras constitucionales y en las normas del procedi-
miento. Por el contrario, los enfoques intergubernamentales no son jurdicos y
contemplan una amplia variedad de organizaciones, conductas y pautas. En este sen-
tido, quiz una de las ventajas de las RIG, tal y como ha sugerido Wright (1981), radi-
ca en que no ignoran ni infravaloran los anlisis jurdicos/constitucionales, sino que
intentan superar los potenciales lmites de la fuerte tradicin jurdica inherente al fe-
deralismo. Este mismo autor (1981) sostiene que, en su calidad de enfoque relativa-
mente nuevo, las RIG no conllevan la carga poltica que ha acompaado en ocasiones
a algunos sistemas de gobierno como el federalismo. Esta connotacin apoltica in-
crementa su utilidad analtica, contribuye a conservar su precisin y favorece la acu-
mulacin de conocimientos que refuerzan el entendimiento
Los expertos sostienen, cada vez ms, que, a pesar de sus diferencias en el plano
legal, no media una gran distancia entre los sistemas federales y los unitarios. Ambos
modelos muestran tendencias similares en sus pautas de funcionamiento. No obstan-
te, debido a que el marco constitucional supone una diferencia, resulta necesario
mantener algunas distinciones. Los sistemas federales unen entidades menores en un
gran sistema poltico mediante la distribucin y garanta del poder entre los gobier-
nos constituyentes y generales de una forma diseada para proteger la existencia y
autoridad, tanto de los sistemas nacionales como de los subnacionales (Elazar, 1987).
Por otra parte, los estados unitarios otorgan la autoridad dominante al gobierno na-
cional o central y las concesiones constitucionales de poder a los gobiernos subnacio-
nales que representan una funcin directa de autoridad nacional. Sin embargo, mlti-
ples prcticas como la eleccin de los rganos subnacionales, la divisin de funciones,
la distribucin de los impuestos y los equilibrios polticos, existen en ambos sistemas.
En cualquier caso, parece conveniente examinar las fuerzas de convergencia que
afectan a las RIG.
Generalmente son los ajustes prcticos, como consecuencia de los compromisos
polticos y administrativos, los que han borrado las diferencias entre los sistemas fe-
130 Robert Agranoff
Lo anterior sugiere que las RIG se llevan a cabo de muy diversas formas. Al cen-
trarnos ms en los principales modelos de RIG se ver el carcter internacional de es-
tos instrumentos: las relaciones fiscales intergubernamentales, las ayudas financieras
y subvenciones de los programas, las regulaciones intergubernamentales, las estructu-
ras gubernamentales subnacionales, las fuerzas polticas y acciones gubernamentales.
El anlisis suscitar tambin temas de inters para profesionales a raz de las investi-
gaciones recientes sobre estos instrumentos intergubernamentales.
Algunos expertos contemplan estas relaciones fiscales como la esencia de las RIG
debido, en parte, a que los datos fiscales suelen estar ms disponibles y, en parte, en
funcin de su planteamiento econmico en lo que se refiere al gobierno. Si bien no
cabe duda de que la relacin fiscal es fundamental, se demostrar que las determina-
ciones polticas y administrativas representan un medio importante para lograr una
mayor comprensin de las RIG. En cualquier caso, las relaciones fiscales interguber-
namentales son de gran utilidad en la determinacin de los parmetros que caracteri-
zan a los sistemas interdependientes.
En la prctica totalidad de los pases occidentales, el gobierno central es el mayor
receptor de recursos fiscales, y distribuye esta recaudacin posteriormente mediante
diversos mecanismos. Por otra parte, en la mayora de pases, la asignacin de las
transferencias de los ingresos es una funcin que compete al gobierno central, inde-
pendientemente de si los pases gestionan los programas de una forma nacional o
subnacional (Page y Goldsmith, 1987). Se han realizado algunos experimentos res-
pecto a la descentralizacin de la recaudacin tributaria, pero los resultados que se
han logrado han sido poco convincentes (Aten, 1990; Groenewegen, 1990; King,
1984). Por consiguiente, la capacidad recaudatoria de las administraciones subnacio-
nales tiene un carcter subordinado, adems de variar de un pas a otro. El anlisis de
Rose (1984) revela que la recaudacin de los gobiernos locales y de nivel intermedio
de Canad y Suiza oscila entre el 46 y el 41 por 100, respectivamente, frente al1 por
100 en Holanda e Italia. En los sistemas federales, los gobiernos subnacionales recau-
dan a travs de sus impuestos el 32 por 100 del total, mientras que en los sistemas uni-
tarios solamente un 14 por 100 de la recaudacin impositiva global no corresponde a
los gobiernos centrales. Espaa, que es un pas con creciente tendencia hacia el fede-
ralismo, supone una excepcin a esta segla. Por ejemplo, excluyendo dos regiones
que gozan de competencias especiales respecto a la tributacin, los gobiernos de las
comunidades autnomas recibieron ms del 86 por 100 de sus ingresos en 1991 a tra-
vs de transferencias del Gobierno Central. Rose tambin seala que apenas existe
una correlacin entre el porcentaje del producto" nacional que suponen los impuestos
Las relaciones y la gestin intergubernamentales 133
-
y la cantidad recaudada por los gobiernos estatales y locales. El autor concluye que
no merece la pena examinar las diferencias entre los sistemas federales y unitarios.
Mucho ms importante es el predominio fiscal de los gobiernos centrales y los vncu-
los intergubernamentales que crean mediante las subvenciones concedidas a otros ni-
veles de gobierno.
En la mayora de los pases, los principales mecanismos fiscales para conceder
ayudas han sido las subvenciones. Las tres principales formas de subvencin son:
1) las transferencias no condicionadas de fondos destinados al funcionamiento de los
gobiernos subnacionales; 2) las subvenciones en bloque o de amplio propsito, diri-
gidas a actuaciones en reas especficas sin necesidad de desglosar el gasto; y 3) las
subvenciones nacionales con un propsito restringido en las que se especifican las
reas a las que se destinarn, estando sujetas a controles legales estrictos. El aumento
de las subvenciones nacionales para financiar a los gobiernos subnacionales se pre-
senta como un corolario generalizado de la ampliacin del Estado de Bienestar
(King, 1984) y del crecimiento del poder nacional. En los Estados Unidos, por ejem-
plo, el porcentaje de los recursos de los estados y los gobiernos locales procedentes
de subvenciones federales pas del 10 por 100 en 1955 al 26,5 por 100 en 1978, su ni-
vel ms alto; es decir, esta partida aument de 3.200 a 77.900 millones de dlares du-
rante este periodo. El gasto en 1990 alcanz los 133.800 millones de dlares (ACIR,
1990). El consiguiente poder nacional que ha acompaado a esas subvenciones ha
suscitado que se empiece a cuestionar el fundamento de un crecimiento de los gobier-
nos centrales a expensas de los gobiernos subnacionales (por ejemplo, en Australia)
(Wiltshire, 1992).
Otra consideracin fiscal importante se refiere a los controles del gasto impuestos
por los niveles superiores del gobierno sobre los niveles inferiores. En los pases uni-
tarios y los que funcionan mediante relaciones unitarias, como es el caso de las rela-
ciones existentes entre los estados de los Estados Unidos y sus gobiernos locales, los
controles pueden establecer lmites directos sobre los niveles de ingreso/gasto. Tam-
bin pueden adquirir la forma de directrices para la ejecucin de programas o normas
fiscales reguladoras del gasto, las cuales estn sujetas a auditoras posteriores. En el
caso de los servicios sociales en Gran Bretaa, por ejemplo, las agencias receptoras
de subvenciones negocian los presupuestos de los programas, lo que les posibilita
participar en la planificacin y en el establecimiento de las prioridades. Otros instru-
mentos ampliamente empleados son los contactos para la prestacin de servicios
especficos a un precio fijo, o bien la adquisicin de dichos servicios por una cuota
negociada. En algunos pases, las agencias subvencionadoras ofrecen prstamos,
autorizan crditos o anticipan fondos como medidas de transferencia fiscal. Por lti-
mo, en un gran nmero de pases, llevan a cabo, desde el centro o a travs de los go-
biernos de segundo nivel, una supervisin fiscal de las operaciones financieras de
los gobiernos subnacionales, incluyendo el uso de los presupuestos de los gobiernos
regionales y locales, procedentes de fondos recaudados a nivel local y que se gastan
en el mismo mbito. Esta supervisin puede ir desde la comprobacin de la conve-
niencia de los gastos hasta la formacin de los funcionarios locales que realizan tareas
fiscales.
134 Robert Agranoff
Dos de las tres clases de subvenciones -las de con fines especficos y en blo-
que- son condicionales y potencian una mayor interdependencia. Se han llevado a
cabo algunos trabajos de anlisis de las distintas subvenciones que se ofrecen a los go-
biernos subnacionales y los tipos de programas y vnculos polticos que crean. Pero
dicho estudio tiende a centrarse en un solo pas (Dente y Kjellberg, 1988; Galligan y
Walsh, 1990; Page y Goldsmith, 1987). Otros estudios han examinado de una forma
comparada el impacto presupuestario de las subvenciones intergubernamentales
(Gramlich, 1987). Desafortunadamente, se han realizado ms anlisis transnacionales
respecto a las reas del gasto y crecimiento gubernamentales (Rose, 1984) que res-
pecto a los sistemas de subvenciones.
Existe bibliografa sobre el impacto econmico de las subvenciones interguberna-
mentales (por ejemplo, Oates, 1972; King, 1984) que afirma que estas ayudas finan-
cieras: 1) subvencionan programas que reportan beneficios al margen de la jurisdic-
cin; 2) actan como un mecanismo de transferencias de fondos eficaces y a veces
equitativos, y 3) pueden equiparar la capacidad fiscal entre distintas jurisdicciones.
Otros autores (lnman, 1989) han cuestionado los beneficios econmicos de las sub-
venciones, apuntando hacia explicaciones de naturaleza ms bien poltica. Otro asun-
to es el efecto estimulador de las subvenciones subnacionales: inducen a incremen-
tos en los presupuestos? Una investigacin sobre el efecto-imn (Oates, 1990)
sugiere que los fondos procedentes de las subvenciones sin condiciones no se reper-
cuten generalmente en forma de una disminucin impositiva, sino que se quedan pe-
gados en su destino original. Por otra parte, hay indicios en los EE. UD. de que,
frente a los recortes presupuestarios (Gramlich, 1987; Mirando, 1990), e incluso a la
eliminacin de las subvenciones generales, los gobiernos locales se cubren incremen-
tando los impuestos para sustituir la financiacin perdida, con lo cual parece que este
efecto funciona en un solo sentido.
Existen tambin factores polticos relativos a las subvenciones que los empleados
pblicos han de tener en cuenta, por ejemplo:
C. La regulacin intergubernamental
Obviamente, hay muchas fuerzas polticas que influyen en la forma en que los em-
pleados pblicos interactan con los representantes de otros gobiernos. De hecho, las
actuaciones de los funcionarios son tan susceptibles de ser polticas como de ser lega-
les, econmicas o administrativas. Por tanto, factores como son la utilizacin del car-
go electo de un poltico, su ideologa poltica, el control del partido poltico, la in-
fluencia militar, las intervenciones de los grupos de presin y los movimientos
subnacionales tnicos, podran ser aspectos importantes a la hora de entender las
RIG en un pas concreto. R. A. W. Rhodes y Vincent Wright (1987) proponen un
marco interesante para el anlisis poltico que se refiere a la valoracin poltica de las
RlG como una comparacin de los entornos de gobiernos nacionales. Aunque es
ciertamente difcil generalizar entre los distintos pases, estos autores pudieron iden-
tificar tres importantes factores polticos unificadores de inters general: la estructura
institucional o legal, la ideologa de las elites centrales y el sistema de partidos. Pare-
ce importante que todos los empleados pblicos tengan en cuenta estos tres factores.
Respecto a las estructuras institucionales, las polticas de las RIG tienen su punto
de partida en un entendimiento de la influencia del marco constitucional, legal y ope-
rativo sobre las pautas de interacciones polticas. En algunos pases, como, por ejem-
plo, los Estados Unidos, la Constitucin contiene pocas disposiciones interguberna-
mentales. La mayora de las prcticas han surgido a raz de precedentes, sentencias,
actuaciones gubernamentales o polticas informales. En contraste, la Constitucin es-
paola de 1978 especifica muchos de los poderes y papeles intergubernamentales
utilizados normalmente e incluso especifica ciertos mecanismos de ayuda financiera.
En Australia, una institucin clave para las RIG es la Premiers' Conference, Confe-
rencia de Mandatarios o formalmente-el Consejo del Gobierno de Australia. Esta
reunin de los jefes de los gobiernos estatales con el Gobierno Nacional ha resultado
importante para alcanzar acuerdos fiscales significativos, particularmente en la asig-
Las relaciones y la gestin intergubernamentales 139
Los papeles que suponen la fijacin de directrices para las polticas constituyen un
marco para la clase de controles nacionales que imponen los funcionarios expertos en
muchas ocasiones. El esquema ideal identificado por Webb y Wistrow (1980) en refe-
rencia a los servicios sociales britnicos ofrece un ejemplo til para entender estos
papeles:
Los autores creen en este caso que el Ministerio Nacional de Salud y Servicios So-
ciales debe proporcionar unas directrices u orientaciones relativas a estos temas dada
la gran incertidumbre existente sobre los objetivos y prioridades, y dada la creciente
interdependencia entre los niveles de gobierno.
El sistema prefectural en Francia ilustra los procesos de orientacin interactiva
generalista. Por ejemplo, a nivel de las comunas, la asistencia en la gestin de progra-
mas es proporcionada de forma regular por los funcionarios nacionales, quienes a
menudo cumplen dos funciones, actuando como consultores y como empleados p-
blicos. Thoenig (1978) utiliza el ejemplo del subdivisionnare des Ponts et Chausses
(subprefectos), quienes determinan las principales polticas pblicas y de obras y su-
pervisan los presupuestos municipales. Estos burcratas estatales coordinan e inte-
gran las acciones de varias comunas de su rea y consiguen el apoyo de los lderes po-
lticos locales para lograr sus objetivos, lo cual garantiza una slida gestin. Se afirma
que las reformas descentralizadoras francesas son un reconocimiento de la evolucin
del sistema prefectural desde un sistema basado en el derecho de tutela, hasta uno
que realiza un seguimiento de las autoridades locales (Ashford, 1982). A pesar de las
reformas intergubcrnamentales francesas que, segn Dupuy (1985), refuerzan efecti-
vamente las prcticas descentralizadoras de los empleados locales, los sucesores de
los prefectos -los comisarios- siguen desempeando un papel decisivo. En las re-
des de funcionarios, stos han pasado de ser ejecutivos del gobierno local a ser los
representantes de las RIG del Estado.
V. Centralizacin y descentralizacin
permitir y/o albergar diversas polticas, para conseguir una mayor eficacia en la pla-
nificacin y administracin, para agrupar demandas en una base ms eficiente, eco-
nmicamente hablando, o para fortalecer la responsabilidad poltica, o tambin para
proporcionar terrenos de formacin o laboratorios de democracia.
Wolman (1990) sugiere que existen tres dimensiones de la centralizacin-deseen-
tralizacin: la dimensin poltica, que se refiere a la concentracin y distribucin de la
adopcin de decisiones; la dimensin administrativa, relativa a la concentracin o dis-
persin de la discrecin administrativa; y la dimensin econmica, que trata de la lo-
calizacin de las decisiones econmicas. Parece que las RIG deben tener en cuenta
estos tres componentes (Anton, 1984; Bennet, 1990; Elander y Montin, 1990).
El anlisis de Wolman (1990) sobre la descentralizacin poltica se centra en el
impacto de las estructuras de adopcin de decisiones en los supuestos valores de la
descentralizacin: la eficacia, la diversidad, la innovacin poltica, la participacin y
la distribucin de los beneficios de las polticas. Segn el marco analtico que propone
el autor, los actores intergubernamentales han de tener en cuenta:
Rhodes (1981) fue uno de los primeros en afirmar que las RIG deberan trascen-
der la dicotoma comnmente asumida del agente/colaborador subnacional y contem-
plar la centralizacin-descentralizacin como un conjunto de interacciones que se dan
en un marco de dependencia de poder. Segn el anlisis organizativo de Thompson
(1967), el autor sugiere que las relaciones central-locales pueden examinarse en el
contexto en el que las organizaciones gubernamentales se necesitan mutuamente
para conseguir recursos, siendo la posesin de stos el elemento clave de poder. Por
tanto, hay que contemplar la centralizacin-descentralizacin como una relacin rec-
proca, la cual depende del control de los recursos, segn afirma Rhodes. Elander y
Montin (1990) concluyen que el aparente progreso actual hacia la descentralizacin
en Suecia est enmascarado por una tendencia contraria hacia la centralizacin de los
asuntos fiscales y particularmente en el terreno del gasto pblico. Los autores lo resu-
men en una frmula: centralizar el poder financiero - descentralizar las responsabi-
lidades.
Aunque todava deben realizarse estudios comparativos a gran escala, se han for-
mulado algunas cuestiones similares en pases concretos (por ejemplo, Walker, 1991).
El estudio de Lazin (1988) sobre la descentralizacin de la educacin y el bienestar
social en Israel demuestra la interaccin dinmica existente entre estas variables. Al-
gunas de estas fuerzas, como, por ejemplo, la autoridad legal, los partidos centrali-
zados y las funciones designadas nacionalmente, apoyan la centralizacin. Otras,
como un solapamiento de la prestacin de servicios, requisitos generales y provisin
discrecional, las frmulas variables de financiacin, las desigualdades en el personal
144 Roben Agranoff
gobiernos que han sido realizados por sus ejecutivos, particularmente por los prime-
ros ministros, otros ministros y profesionales de la administracin pblica encargados
de las relaciones intergubernamentales. La prevalencia de estos comportamientos ha
conducido a los observadores a preguntarse si la presente no es una era de gestin in-
tergubernamental (GIG), una fase nueva de las RIG (Wright, 1984).
La GIG se refiere a las transacciones diarias o relaciones informales entre los ele-
mentos gubernamentales componentes de un sistema poltico-administrativo. En su
calidad de funcin de las RIG subraya el proceso de logro de objetivos, puesto que la
gestin constituye un proceso mediante el cual los empleados intervinientes encami-
nan sus actuaciones hacia objetivos concretos. Deil Wright (1984) atribuye tres cuali-
dades especiales a la GIG:
Segn explica Wright. estas condiciones han resaltado el papel de los gestores p-
blicos. La complejidad. interdependencia. incertidumbre y riesgo crecientes son todos
factores qUe han fortalecido la posicin de los actores con experiencia. cualificacin y
conocimientos. atributos que las personas nombradas para desempear cargos res-
ponsables suelen poseer en un elevado grado.
Los gestores pblicos. tanto los que trabajan en gobiernos locales o regionales
como los empleados en el Gobierno Central, desempean un papel clave en la im-
plantacin de programas intergubernamentales. Este apartado se centrar en el mbito
de actuaciones de los gestores mientras llevan a cabo la GIG. Segn Rosenthal
(1984). la GIG es diferente porque la responsabilidad de realizar un servicio o garan-
tizar su cumplimiento generalmente incumbe a una organizacin, pero su consecu-
cin corre a cargo de otras. El autor sugiere que existerrcuatro condiciones de esta
forma indirecta de gestin:
Las relaciones y la gestin intergubernamentales 147
Para lograr modificar de algn modo los contextos de las polticas y los recursos
externos, un gobierno o agencia gubernamental ha de conocer en primer lugar dnde
est y hacia dnde le gustara dirigirse en un futuro. Como mantiene John (\9()\).
cada comunidad (o agencia) tiene sus lderes, pero no todos los lderes poseen las ca-
pacidades necesarias para sacar provecho de todas las ideas y recursos que ofrece su
propia comunidad (o agencia) y el entorno exterior. Una exposicin a diferentes
pruebas de capacidad (cmo dirigir una reunin, gestionar un conflicto, aprender so-
bre diferentes enfoques tcnicos y programas y ayudar a los lderes locales a estable-
cer contactos en las capitales de provincia o de estado, y en la capital del pas) contri-
buye a desarrollar capacidades importantes.
Hay algn momento determinado en que un gobierno o agencia se encuentra ante
la necesidad de trazar un rumbo de futuro o que contemple alguna forma de regene-
racin que incluya planteamientos y actuaciones estratgicas. Como dijo una vez uno
de los grandes jugadores de hockey sobre hielo, Wayne Gretsky, Yo siempre me di-
rijo hacia donde estar el disco. Bryson (1988) expone un enfoque clsico:
Una fase decisiva que suele venir tras la formulacin de una visin u orientacin
futura supone el establecimiento de las conexiones apropiadas con otros gobiernos, al
buscar asistencia para acometer la visin y planificacin generada internamente. Va-
rios estudios realizados en los Estados Unidos a nivel de gobierno local destacan la
importancia central de trabajar con las agencias estatales (Finsterbach et al., 1990;
Pulver, 1986; Rubin, 1986; Walzer, 1991), y uno de ellos (Finsterbach et al.) sealaba
este enfoque como uno de los de ms xito a la hora de conseguir resultados favora-
bles. El estudio de Tarrow (1977) sobre el liderazgo local en Francia e Italia tambin
resalta la importancia de establecer contactos directos. Los alcaldes con vocacin em-
presarial, que mantenan contactos regulares con el gobierno central, reciban un por-
centaje pcr cpita ms elevado para presupuestos locales de su gobierno nacional. En
Italia, en concreto, los crditos y proyectos financiados por el Estado se considera-
ban como las recompensas por sus contactos intergubernamentales.
Una parte del proceso de establecer contactos consiste en buscar informacin so-
bre las opciones disponibles. En muchos pases, la existencia de un gran nmero de
programas diversos hace que la tarea de examinar toda una gama de subvenciones,
crditos y otros programas aada un elemento ms de confusin. En cualquier caso,
can un planteamiento estratgico, los lderes tendrn un", idea ms clara del tipo de
recursos o ajustes que necesitan. Las ciudades ms grandes y los gobiernos regionales
generalmente disponen de especialistas en temas de desarrollo cuya formacin en
programas intergubernamentales les permite elegir los programas adecuados en cada
caso. Las ciudades ms pequeas a menudo contratan consultores externos para su-
perar esta escasez de informacin y elegir las soluciones que ms se adecan a las ne-
Las relaciones y la gestin intergubernamentales 149
cesidades locales de entre todas las disponibles. Estas personas pueden tambin ser
tiles a la hora de establecer contactos. Por ltimo, en muchos pases, los organismos
de desarrollo y planificacin regional (en Estados Unidos, las agencias subestatales)
disponen de una plantilla profesional que ayuda a las comunidades ms pequeas.
Sin embargo, la comprensin de todas las posibilidades y perspectivas de soluciones
adecuadas no supone ms que un primer paso.
Otra fase decisiva es la adecuacin entre lo que un gobierno desea y lo que el otro
puede ofrecer. Como ya se ha mencionado anteriormente, los gobiernos de nivel su-
perior tienen propsitos y necesidades que pueden diferir de los de otros gobiernos.
A menudo, lo esencial consiste en mantener los propsitos e integridad del programa.
Los gobiernos que llevan a cabo el proyecto podrn compartir los mismos objetivos
generales, pero los ajustes especficos aplicados a la situacin podrn generar diferen-
cias entre los partidos o, al menos, diferencias potenciales. Dado que un elemento de
la OIO es su naturaleza indirecta, es necesario realizar alguna accin o inaccin para
clarificar las diferencias de entendimiento, o para buscar informacin o asesoramien-
to operativos (Kettl, 1987; Rosenthal, 1984).
El planteamiento ms comn se da claramente a travs de alguna forma de reso-
lucin o solucin del problema informales. Aunque pueden existir algunas diferen-
cias, la solucin de problemas rene a los representantes en unas circunstancias en las
que los intereses comunes se perciben como ms importantes que los intereses en di-
vergentes. Esto implica el reconocimiento de una preocupacin comn, un asunto co-
mn, un intercambio relativamente abierto de informacin, y una bsqueda y selec-
cin de alternativas que beneficien a todas las partes (Brown, 1983). Las soluciones
de problemas se dirigen a llegar a compromisos centrados directamente en los asun-
tos. El estudio de Agranoff (1986) revel que los agentes de OIO podan resolver
muchos problemas multijurisdiccionales al reunirse, identificar y llegar a un acuerdo
sobre la naturaleza de los problemas, buscar y formular soluciones conjuntas, y poner
en prctica las decisiones a travs de actuaciones conjuntas. La mayora de las solu-
ciones se referan a modificaciones bsicas al programa, a tareas recprocas o a ajus-
tes realizados en los programas intergubernamentales, siempre respetando los requi-
sitos y las normas impuestas aunque adaptadas a las necesidades locales. Casi
siempre se trataba de asuntos muy rutinarios que raramente provocaban enfrenta-
mientos una vez los representantes de las jurisdicciones los haban discutido, con tal
que ambas partes no perdieran de vista el tema central de los problemas especficos.
Bardach (1977) se refiere a los arreglos como un tipo de resolucin de problemas,
particularmente cuando los actores utilizan medios que modifican determinados ele-
mentos del juego. Este tipo de ajuste implica la idea de echar una mano, imponer
una nueva serie de prioridades, poner fuerzas polticas en marcha e intentar vol-
ver a redactar las ordenanzas locales o de la zona.
Otro medio popular es el proceso de presolicitud. Los solicitantes de crditos o
receptores potenciales de subvenciones intentan evitar enfrentamientos ms serios
presentando un borrador informal de su propuesta a los responsables de la financia-
cin con el objeto de identificar posibles puntos conflictivos y evitar que su peticin
sea denegada. La exencin de una regla o la aprobacin formal para cambiar regla-
mentos tambin son precedidas muy a menudo de procesos de presolicitud.
150 Roben Agranoff
Las subvenciones directas, los prstamos, los bonos de rentas, las exenciones de
impuestos u otros mecanismos de financiacin concertados por los gobiernos nacio-
nales y regionales han experimentado un fuerte aumento y comportan ms condicio-
nes hoy en da (Eisinger, 1988). Casi siempre requieren que el gobierno receptor dis-
ponga de alguna forma de participacin financiera en el proyecto. Como afirman
Ross y Friedman (1990), el concepto de gobierno contemporneo utiliza tcnicas de
intervencin e influencia para atraer recursos del sector privado y combinarlos con
los recursos pblicos. Esto lleva a las agencias gubernamentales nacionales e interme-
dias a abandonar su papel de suministrador directo en favor de enfoques que esti-
mulen a otras organizaciones a asignar sus recursos para suministrar el bien o servicio
demandado.
Con frecuencia, tales oportunidades de aplicar influencia y conseguir ventajas re-
quieren que los empleados y directivos sean muy creativos al leer, entender y utilizar
su discrecin a la hora de trabajar con programas intergubernamentales. Por ejemplo,
en los Estados Unidos, la Subvencin en Bloque para el Desarrollo de la Comunidad
(CDBG) fue modificada en los aos ochenta para facilitar una mayor influencia. Las
ciudades pueden solicitar recibir de una vez su cuota anual, con la cual pueden esta-
blecer un fondo de crdito en una entidad financiera privada. Estos fondos pueden
Las relaciones y la gestin intergubernamentales 151
prestarse a tipos de inters inferiores a los del mercado como forma de ofrecer finan-
ciacin para la puesta en marcha de un proyecto inicial. La ciudad de Seattle destin
su cuota entera a un promotor privado y gan cerca de un milln de dlares en inte-
reses para su partida presupuestaria. La ciudad de Dayton, en Estados Unidos, con-
venci a la Oficina de Desarrollo Urbano y Vivienda para que le anticipase los fon-
dos correspondientes a los siguientes tres aos de subvenciones para el desarrollo
urbano. Invirti el dinero en un fondo para disponer de intereses bajos, garantizando
a los promotores intereses inferiores al del mercado y, por tanto, reduciendo el coste
de las promociones urbansticas del centro de la ciudad. Ahora, la subvencin para el
desarrollo comunitario tambin permite a los gobiernos locales emitir garantas u
otras obligaciones que pueden alcanzar tres veces el total de la financiacin asignada
al gobierno receptor. Las cuantas de estas garantas pueden ser utilizadas para finan-
ciar la compra de terrenos para su reurbanizacin. Existen cientos de ejemplos como
ste de cmo las unidades de desarrollo pueden trabajar conjuntamente con otros
agentes financieros aprovechando las oportunidades intergubernamentales de una
forma creativa para impulsar la realizacin de los proyectos.
Para conseguir ventajas en los recursos de la GIG, en primer lugar. los directivos
han de poseer un amplio conocimiento del abanico de posibilidades financieras. Una
vez que las oportunidades estratgicas elegidas se concuerdan con la fuente de finan-
ciacin potencial, puede que sea necesaria una aclaracin mediante consulta al co-
rrespondiente empleado del gobierno para asegurarse de que el responsable va por el
buen camino. Despus hay que establecer las redes horizontales (vase ms adelan-
te). A nivel local, esto puede implicar a la corporacin de desarrollo local, la corpora-
cin de desarrollo comunitario, las empresas privadas u organizaciones sin nimo dc
lucro. Estos contactos pueden conducir a entidades de crdito privadas de la locali-
dad. En este momento habr que emprender la tarea de ejercer influencia a nivel lo-
cal. Posteriormente, ser necesario entablar relaciones con los empleados del gobier-
no estatal/intermedio utilizando los mecanismos mencionados en el apartado anterior
para hacer avanzar el proyecto hacia la siguiente fase. Los empleados del gobierno
central se encuentran con frecuencia ante la necesidad de entender y aprobar tales
medidas. La influencia intergubernamental que se desarrolla de esta manera se ha
convertido en una actividad muy importante de la GIG.
D. Fomento de la capacidad
de las instituciones; es decir, ayudar a crear y apoyar a las agencias de desarrollo eco-
nmico y comunitario. A nivel nacional, desde mediados de los aos ochenta, el go-
bierno del Estado en Espaa interviene en un programa de modernizacin. Este lti-
mo tiene como objetivo el desarrollo de la capacidad nacional y subnacional en tres
grandes reas: las estrategias y tcnicas administrativas, la renovacin y motivacin de
los recursos humanos y el desarrollo de los principios de la gestin del rea funcional
(Ban, 1992).
Si bien resulta muy difcil enumerar de forma especfica las cualidades que nos
permiten identificar la capacidad, se reconoce de forma generalizada que cuanto ma-
yor sea la capacidad de dirigir el gobierno propio, mayor ser la capacidad de gestin
intergubernamental. Arnold Howitt (1984) muestra, a travs de un anlisis profundo
de varios casos, cmo la gestin interna slida puede conducir a una postura ms con-
tundente a la hora de lograr subvenciones y hacer frente a programas. La ciudad de
Gainsville (Georgia), por ejemplo, se mostr experta en conseguir recursos proce-
dentes de fuentes estatales y nacionales para financiar su desarrollo, sobre todo por-
que sus directivos fueron capaces de llevar a sus gobiernos hacia el ideal propuesto
por los criterios de capacidad de Honadle. Asimismo, los gestores de los servicios sa-
nitarios y sociales del Estado de Washington pudieron anticipar y aprovechar para
sus propios usos internos un nuevo programa nacional de subvenciones en bloque
gracias a su habilidad para prever el futuro. Demostraron que otras varias capacida-
des de gestin les dotaban de ventajas significativas. El estudio realizado por Ti-
mothy Mead (1981) sobre varias ciudades de los EE. UU. identifica seis procesos aso-
ciados a los niveles elevados de capacidad:
1) Las personas competentes ocupan tanto cargos electos clave como adminis-
trativos, y existe una continuidad sustancial entre los ltimos.
2) Las prcticas de gestin fiscal se utilizan como herramientas de polticas que
permiten planificar y controlar el capital y las operaciones.
3) Los empleados pblicos reconocen la legitimidad de la preocupacin por la
igualdad en las polticas pblicas y la administracin pblica.
4) Los procesos abiertos de toma de decisiones facilitan el intercambio de pun-
tos de vista entre los ciudadanos y los funcionarios.
5) Los servicios pblicos se prestan de manera efectiva y eficiente.
6) Se utilizan sistemas de gestin de la informacin que faciliten flujos de toma
de decisiones entre los sectores polticos y administrativos, y dentro del sector
pblico.
El trabajo de Mead es uno de los pocos estudios sobre capacidad que identifica y
compara las prcticas gubernamentales especficas (vanse tambin McGuire, Rubin,
Agranoff, Richards, 1994).
Aunque en las ciudades ms grandes vara la capacidad, el fomento de la misma
supone un problema, en todos los pases, mayor para los gobiernos de tamao ms
reducido. A medida que la complejidad de la funcin de un gobierno ha aumentado
en lo que se refiere a la gama de responsabilidades y las tecnologas necesarias para
administrar programas, el problema de la capacidad de los gobiernos ms pequeos
para planificar, organizar y prestar servicios pblicos de forma eficaz se ha agudizado.
Brown y Glasgow (1991) proponen cuatro categoras de actuaciones que los gobier-
nos pequeos pueden realizar para fortalecer sus capacidades. Primero, pueden au-
mentar su grado de profesionalizacin mediante la formacin en planificacin estra-
tgica y desarrollar bases de datos que analicen las tendencias econmicas en un rea,
as como ampliar la base del liderazgo, movilizando y trabajando conjuntamente con
diversos grupos comunitarios. En segundo lugar, los gobiernos pequeos pueden mo-
dificar su estructura organizativa, al incorporar a un experto en temas interguberna-
mentales o en desarrollo, o al contratar los servicios de un profesional autnomo a
tiempo parcial o de un consultor. En tercer lugar, los gobiernos pueden formar parte
de una corporacin interlocal mediante acuerdos de servicios conjuntos, contratando
servicios o ampliando su red de operaciones para incluir a comunidades vecinas
(vanse los ejemplos expuestos en el apartado sobre la gestin cooperativa), o solici-
tando la asistencia de, o trabajando con, los organismos de gobierno regionales. Y en
ltimo lugar, pueden utilizar mtodos organizativos y de gobierno innovadores para
aumentar la eficiencia del servicio, tales como compartir las instalaciones y el perso-
nal, consolidaciones organizativas (p. ej., hospitales), el uso de las telecomunicaciones
de fibra ptica para proporcionar servicios, o hacer mejor uso de los voluntarios,
como, por ejemplo, a los planificadores retirados, los mdicos, ingenieros, artesanos,
arquitectos o especialistas financieros.
Este enfoque se basa realmente en varios de los enfoques previos de la GIG, pero
en vez de emplear medios de entre los permitidos, los gobiernos necesitan alguna for-
ma de tratamiento local asimtrico que no se suele ajustar ni tcnica ni aparente-
mente a las normas, reglas, reglamentos o directrices, pero s que favorece los objeti-
vos de los agentes locales. Estos esfuerzos pueden adoptar muchas formas, aunque en
la GIG generalmente implican la peticin de una exencin oficial para un reglamento
o condicin de un programa, una suspensin o modificacin de los mltiples requisi-
tos/regulaciones de programas, o las alteraciones en las condiciones tributarias me-
diante la redefinicin del programa como modelo o experimento, as como otras for-
mas de tratamiento fiscal nico. Tales esfuerzos, con frecuencia, son esenciales para
impulsar un programa concreto cuando las normas en s mismas constituyen el obs-
tculo a efectos generales para alcanzar los objetivos de ese programa. Al contrario
de algunas interpretaciones errneas, estos esfuerzos no son ilegales, puesto que se
trata de negociar una aprobacin oficial para eliminar algn obstculo. Tampoco ca-
recen de tica, ya que el terreno de juego est ostensiblemente abierto a todos los
que persigan tales ajustes de gestin para conseguir sus fines. Estos esfuerzos se
articulan en base a los. otros enfoques porque es un liderazgo efectivo y bien orienta-
do, actuando en nombre de gobiernos con un alto grado de capacidad que utiliza y
aprovecha sus contactos intergubernamentales y canales de comunicacin regulares
para reconocer y eliminar los obstculos que se le interpongan.
Algunos sencillos ejemplos ilustran la clase de cambio que se propone aqu. En
primer lugar, en los EE. UU., en el programa de subvenciones en bloque para el
154 Robert Agranoff
te con un proyecto, de buscar ayuda para superar una norma cuyos efectos potencial-
mente sean adversos.
A menudo, los gestores subnacionales han negociado las prohibiciones estatales
de zona para abrir reas previamente restringidas a diversas formas de desarrollo.
Por ejemplo, en Columbus, Ohio, hace algunos aos, un proyecto local para encon-
trar emplazamientos adecuados para minusvlidos incumpla aparentemente los re-
glamentos estatales concernientes a la dispersin; la decisin final que sigui a una
prolongada batalla local, exclua ciertos tipos de minusvlidos, p. ej., los drogadictos y
los enfermos mentales. Se solicit ayuda para superar las barreras reglamentarias y se
concedi una excepcin para la zona. Otro ejemplo que se podra citar trata de las
normas avanzadas sobre tratamiento de aguas a nivel nacional que pueden ser bas-
tante costosas. Por ejemplo, un incremento del 5 por 100 de mejoras de tratamiento
puede igualar el coste del primer 80 por 100. Las tarifas por el suministro de agua
pueden representar una parte importante del gasto de ciertas plantas industriales,
p. ej., de procesamiento de la madera, hidroelctricas. Por tanto, conseguir una ayuda
para evitar el coste de ese ltimo 5 por 100, o de una parte de ste, puede mantener o
reducir las tarifas de agua, lo que puede suponer un coste decisivo para el emplaza-
miento empresarial. Otro ejemplo se refiere a una ciudad de Florida que pretenda
lograr una exencin en la aplicacin de la legislacin estatal de construccin que res-
tringa las construcciones subterrneas para fines de almacenamiento, fundamental-
mente debido a problemas relacionados con el suelo y el drenaje. Estudios geolgicos
haban indicado que el solar en construccin no afectara al drenaje. Por tanto, la ciu-
dad solicit y logr un permiso excepcional que posibilitara la construccin del s-
tano, permitiendo un ahorro de costes por no tener que construir un almacn inde-
pendiente.
En algunos casos, la solicitud de ayuda oficial para evitar ciertas regulaciones por
parte de un gobierno conduce, despus de haber sido objeto de revisin por los regu-
ladores, a un cambio favorable para un conjunto de gobiernos regulados. En 1992, un
municipio de Dakota del Sur (a travs de su agencia regional de planificacin) solici-
t una modificacin de las regulaciones sobre los controles de auditora para la Ad-
ministracin Agrcola, la FmHA. En este caso, las auditoras fiscales a nivel de toda
la comunidad fueron exigidas por las regulaciones federales. Los empleados de la
FmHA exigan que se realizara otra auditora en la mayora de ciudades con prsta-
mos pendientes en un plazo de noventa das tras el cierre del ejercicio en la ciudad.
Tales auditoras pueden suponer un coste de entre 2.000 y 4.000 dlares cada ao, y a
lo largo del plazo de un crdito los costes de una auditora pueden llegar a igualar la
cantidad del prstamo original. Esto ha supuesto un problema sobre todo para locali-
dades pequeas, donde los prstamos tienden a ser menos cuantiosos. La FmHA mo-
dific las condiciones para que la auditora adicional slo fuese un requisito para las
comunidades con ingresos brutos anuales iguales, o superiores, a los 500.000 dlares.
Tambin, se ampli el plazo de noventa a ciento cincuenta das para aquellas comuni-
dades todava sujetas a tal control. Al igual que en el apartado anterior, los regulados
nunca pueden saber cmo se podra modificar el sistema a menos que intenten hacer-
lo, y aunque es poco probable que se logre un cambio generalizado tal como el de la
FmHA, se dan suficientes casos de xito para alentar a los agentes de desarrollo local
para seguir gestionando intergubemamentalmente.
G. Elaboracin conjunta de polticas o colaboracin en el proceso
de la elaboracin de polticas
Este aspecto de la GIG tiene una larga historia y ha recibido ms atencin que
muchas otras tcnicas. Bsicamente, muchos gobiernos locales disponen de la posi-
bilidad de aumentar su grado o escala de eficiencia, y quiz de reducir los costes,
mediante el uso de diversas tcnicas organizativas o enfoques innovadores. stos in-
cluyen, entre otros, la concentracin de ciertos servicios -escuelas, hospitales, trans-
portes, facilidades de refugio/detencin- para conseguir una escala suficiente. En
otros casos, la descentralizacin de los servicios es ms lgica, como es el caso de los
que disponen del apoyo de la tecnologa de las comunicaciones, acuerdos recprocos
de servicios entre distintas jurisdicciones, la compra y contratacin de servicios y una
reorganizacin/consolidacin de las unidades de gobierno. stas son variaciones que
se dan en la GIG cooperativa y es una prctica muy comn en los Estados Unidos,
dada la multiplicidad de jurisdicciones y de tipos de organizaciones gubernamentales
existentes (Henderson, 1984; Shanahan, 1991; Zimmerman, 1973).
Estas transacciones cooperativas implican algn tipo de acuerdo entre las jurisdic-
ciones. Existen varias clases de gestin cooperativa. Al nivel ms bsico, se trata de
intentos informales de cooperacin y acuerdos no escritos elaborados por funciona-
rios para una actividad. Un contrato de servicio supone la prestacin de un servicio
por parte de una unidad de gobierno para otra, y a cambio de una remuneracin. Los
acuerdos para ofrecer servicios conjuntos o acciones paralelas son acuerdo concerta-
dos entre dos o ms gobiernos para planificar, financiar y prestar servicios de una for-
ma conjunta. Un acuerdo cooperativo constituye un compromiso formal seg;; el cual
dos o ms gobiernos asumen ciertas obligaciones recprocas. Las transferencias de
servicios suponen el traspaso permanente de competencias por un servicio desde una
Las relaciones y la gestin intergubernamentales 161
unidad gubernamental a otra entidad, que puede ser otro gobierno o una organiza-
cin privada (Henderson, 1984).
Si bien en algunos pases la consolidacin/reorganizacin gubernamental es muy
poco comn, es bastante frecuente en otros (Dente y Kjellberg, 1988; Shanahan,
(991). En los aos ochenta, la provincia de Guangdong organiz sus unidades a nivel
de condado o comarca en una serie de regiones metropolitanas, fundamentalmente a
fin de conseguir ventajas de escala, aprovechando las capacidades de planificacin re-
gional y de abordar el desarrollo de forma coherente. Suecia es uno de los numerosos
pases del norte de Europa que ha consolidado sus estructuras de gobierno municipal
para convertirlas en agentes locales ms eficaces del Estado de Bienestar, de otros
servicios pblicos as como los gobiernos comarcales para hacerlas ms eficientes en
cuanto a la planificacin. Se espera que las comarcas se unan tambin a las estrate-
gias regionales (Wise y Amn, 1992; Elander y Montin, 1990). Muchos otros gobier-
nos europeos o bien han consolidado sus gobiernos locales o bien han promovido la
creacin de rganos o gobiernos regionales para aumentar la eficiencia de los progra-
mas y mejorar la GIG (Dente y Kjellberg, 1988).
extiende ms all de la presin fiscal. Algunos creen que un menor grado de gobierno
reportar ms beneficios, ya que la produccin gubernamental es ineficiente si la
comparamos con las alternativas que ofrece el mercado, y que los programas guber-
namentales fomentan la dependencia individual y que la dependencia de los gobier-
nos subnacionales en las subvenciones y ayudas financieras es una creciente y espe-
cial forma de dependencia (Bennet, 1990). Otros simplemente creen que un gobierno
no debera tener el monopolio sobre la prestacin de los programas y de los recursos
(Ross y Friedman, 1990). Por ello se han emprendido muchas innovaciones que afec-
tan a los agentes que prestan servicios. Un experimento interesante ha sido el progra-
ma sueco de la comuna libre, donde los gobiernos locales se vean relativamente li-
bres para elegir sus propios mecanismos de distribucin. Despus de algn tiempo,
estos experimentos se convirtieron en universales (Montin, 1992). La Organizacin
para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) (1987) ha elaborado una lista
de medios alternativos para la provisin gubernamental de servicios:
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cin interactiva de decisiones, es decir, crecientemente descentralizada, flexible e in-
tegrada, que implique diversos programas (Agranoff, 1991; Agranoff, 1992; Osborne,
1990). Como consecuencia de esta tendencia, muchos pases estn empezando a pres-
tar atencin a las evaluaciones de las actuaciones y su rendimiento en vez de a los
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..
Las relaciones y la gestin intergubernamentales 165
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JAMES FERRIS
Universidad del Sur de California
l. Introduccin
La tensin fiscal y la situacin poltica han generado un enorme inters por el re-
diseo de instituciones sociales clave que es observable a nivel mundial y que est
presente tanto en los pases desarrollados como en los que estn en vas de desarro-
llo. Este inters no se limita a la esfera de la economa, sino tambin a la de la admi-
nistracin pblica. La descentralizacin, la competencia y la privatizacin son temas
habituales en las discusiones sobre los nuevos mecanismos institucionales de gobier-
no inspirados en el mercado.
Si bien estos conceptos son bsicos en el sector privado de algunos pases, tradi-
cionalmente no han sido asociados con el sector pblico. Sin embargo, los ciudadanos
demandan a sus gobiernos una mayor eficacia y eficiencia en la actuacin pblica l.
En respuesta a estas demandas, los gobiernos de todo el mundo estn experimentan-
do con mecanismos alternativos de gestin pblica, que incluyen la contratacin ex-
terna de servicios, la descentralizacin fiscal tanto entre niveles de gobierno como
dentro de ellos, o los enfoques contractuales para la financiacin del sector pblico.
En el presente captulo se examinan diversas iniciativas de los gobiernos locales
orientadas a lograr una prestacin ms eficaz de los servicios pblicos en los Estados
Unidos. Afortunadamente, en los Estados Unidos contamos con unos gobiernos loca-
les flexibles que, histricamente, han constituido el fundamento de la gobernabilidad
del pas. Comparados con los de otras naciones, los gobiernos locales en los Estados
Unidos tienen un grado relativamente alto de autonoma fiscal y de responsabilidad
1 La eficiencia es utilizada aqu para referirse a la nocin econmica de eficiencia tcnica (minimizacin
de los costes de produccin para un determinado nivel de producto, u optimizacin de la produccin para
un determinado nivel de insumos. La eficacia es utilizada para referirse a la nocin de eficiencia econmica
o de asignacin (optimizacin de la satisfaccin obtenida con una determinada cantidad de recursos).
171
172 James Ferris
en la toma de decisiones. Este nivel de discrecionalidad local hace de ellos unos inte-
resantes laboratorios para el examen de distintas opciones de prestacin de los ser-
vicios pblicos.
Para comenzar, expondr brevemente el papel del gobierno local en el sistema fe-
deral estadounidense. Sobre dicha base describir una variedad de mecanismos insti-
tucionales para la prestacin de servicios pblicos. A continuacin dirigir mi aten-
cin hacia las especificidades de uno de estos mecanismos -la contratacin externa
de los servicios pblicos-, que nos permitir examinar los temas relativos a la des-
centralizacin, la competencia y la privatizacin en la prestacin local de servicios. A
partir de este anlisis dilucidar las que considero como las principales consecuencias
para las iniciativas locales de prestacin de servicios pblicos.
El gobierno local ha constituido, desde los primeros das de existencia del pas, un
componente vital del sistema federal estadounidense. El gobierno local en los Esta-
dos Unidos es, en muchos sentidos, una manifestacin de la perspectiva de Tocquevi-
lle sobre el asociacionismo voluntario en la democracia americana. La eleccin de un
lugar de residencia se asemeja al ingreso en un club -una organizacin que cobra
cuotas a sus socios, presta servicios y es gobernada por sus miembros- 2. Esta con-
cepcin resalta un aspecto fundamental del gobierno local americano -el individuo
como el Iocus del poder-, aspecto recalcado por el hincapi que los norteamerica-
nos hacen en el control y la limitacin del poder pblico, aun cuando ello suponga a
menudo menguar la capacidad gubernamental para actuar.
A. Qu es el gobierno local?
Si la complejidad de las estructuras del gobierno local en los Estados Unidos pare-
ce abrumar a menudo a los norteamericanos, con ms razn lo har con los extranje-
ros. Todo hogar forma parte de un condado y de un distrito escolar, as como de uno o
ms distritos especiales y, adems, es probable que se ubique dentro de una ciudad.
Hay quien contempla la naturaleza fragmentaria y la superposicin de los gobiernos
locales como algo catico y redundante. Ciertamente puede ser as. Sin embargo, hay
otros que creen que este sistema proporciona a los individuos oportunidades para ma-
nifestar sus preferencias acerca de las polticas pblicas locales mediante el voto, la
presin poltica o el traslado de residencia -es decir, votando con los pies.
En diferentes pocas se han desarrollado diversos intentos de reorganizacin de
la estructura de los gobiernos locales. As, se han empleado las reas metropolitanas,
pensadas para simplificar y hacer ms fluido el funcionamiento del sistema -tanto en
su dimensin vertical como en la horizontal. Asimismo se han creado nuevas estruc-
turas especficas de administracin para tratar problemas locales especficos. Inde-
pendientemente de la direccin exacta de estos propsitos, las iniciativas de reestruc-
turacin han sido desarrolladas ms por los propios gobiernos locales que por niveles
superiores de gobierno, reforzndose as el principio de autogobierno.
No existe un nico camino correcto para organizar los gobiernos locales. La me-
jor solucin depender, en gran medida, de factores tales como el alcance de las res-
ponsabilidades del gobierno local, las funciones de produccin y coste en la presta-
cin de los servicios, las posibilidades de utilizar sistemas alternativos de prestacin
de servicios -p. ej., la contratacin privada-, as como la importancia que se conce-
da a los criterios relacionados con la distribucin de los bienes y servicios o con el
proceso democrtico. Se trata de una cuestin compleja para la que no existe una res-
puesta nica. La respuesta depende del peso que se conceda a cada uno de los mlti-
ples objetivos que pretende alcanzar un sistema de gobierno: otorgar a los individuos
un papel en los procesos de decisin colectiva, limitar los poderes de los actores p-
blicos, reducir al mnimo posible los costes de produccin, facilitar el control del go-
bierno local por parte de otros niveles territoriales de gobierno. De hecho, la estruc-
tura de los gobiernos locales no es uniforme para los cincuenta estados.
A pesar de lo confuso del sistema en los Estados Unidos, las unidades locales po-
seen una capacidad de gobierno que las de pocas naciones pueden igualar. Esta capa-
cidad para gobernar se deriva de tres caractersticas claves:
5 En otros estados la iniciativa corresponde a los parlamentarios estatales a instancias de los ciudadanos.
Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos 175
En 1985, los gobiernos locales representaron en su conjunto una cuarta parte del
gasto pblico total, mientras que a principios de siglo su participacin en ste era
6 Los efectos de tales cambios han sido examinados a travs de distintos estudios economtricos, que
no han arrojado resultados concluyentes por lo que respecta al xito de las reformas.
176 James Ferris
del 58 por 100 7 , A pesar de la disminucin de su peso respecto de los gobiernos esta-
tales y el nacional, los gobiernos locales an desempean un papel clave en el sistema
federal americano 8. Los gobiernos locales tienen un papel preponderante en mbitos
tan importantes como la seguridad ciudadana o la educacin. Asimismo actan como
socios relevantes de los gobiernos federal y estatales en mbitos como la vivienda o el
urbanismo. Los gobiernos locales son responsables del 50 por 100 del gasto pblico
total en materia de educacin, del 73 por 100 del gasto total para las fuerzas de segu-
ridad y del 50,2 por 100 del gasto total en materia de vivienda y urbanismo.
Sin embargo, estos porcentajes del gasto total no nos indican necesariamente
quin formula la poltica, sino ms bien quin es el responsable de su ejecucin. La
elaboracin de las polticas va en funcin de quien obtiene y asigna los recursos. En
el sistema federal, la responsabilidad de la recaudacin de impuestos y del gasto es
asumida en ciertas ocasiones por diferentes niveles de la administracin. En 1982, los
gobiernos locales obtuvieron el 63 por 100 de sus recursos a travs de ingresos pro-
pios y el 37 por 100 restante a travs de transferencias entre administraciones. Los
impuestos sobre la propiedad representaron el 25 por 100 de los ingresos de los go-
biernos locales, los precios pblicos y las tasas aportaron el equivalente a un 20 por
100 de los ingresos, y los impuestos sobre las ventas el 5 por 100 mientras que un con-
junto de otras fuentes menores, comprendido el impuesto sobre la renta, representa
el 13 por 100 restante 9.
D. Resumen
Un ingrediente vital para el xito del autogobierno es que los ciudadanos puedan
manifestar sus preferencias a sus representantes y que stos sean responsables ante
ellos. En un sistema federal, el nivel de administracin al que deba adjudicarse la res-
ponsabilidad de actuar depender, en gran medida, de la capacidad de los distintos
niveles de administracin para abordar el problema. Ahora bien, qu nivel de admi-
nistracin tiene la autoridad legal para actuar? Qu nivel est en mejores condicio-
nes para reflejar los intereses de las partes afectadas? Y qu nivel dispone de los re-
7 Los datos y cifras sobre gastos e ingresos utilizadas en esta seccin se han extrado de distintas tablas
que aparecen en Ostrom, Bish, y Ostrom (1988). Su fuente primaria es el Censo de Unidades de Gobierno
de los Estados Unidos, que se elabora quinquenalmente en los aos terminados en 2 y en 7.
M El descenso en trminos relativos del gasto local no refleja tanto la disminucin de su papel como la
expansin de las funciones del gobierno federal a partir de 1900. Las transferencias de riqueza a gran esca-
la y los programas puestos en marcha en la dcada de los aos 1930 fueron los responsables de la mayor
parte de los gastos del gobierno nacional a lo largo del periodo. La participacin del gasto de los estados en
el gasto pblico total ha permanecido entre el 13 y el19 por lOO con ligeras variaciones.
9 Las cifras de los aos posteriores mostraran probablemente un menor peso de las subvenciones in-
tergubernamentales y de los impuestos sobre la propiedad. Se ha producido un descenso en las cantidades
que el gobierno federal dedica a subvenciones intergubernamentales, que podra verse parcialmente com-
pensado por el incremento de las transferencias estatales. Las revueltas fiscales de finales de la dcada de
1970 y principios de la de 1980 en algunos estados han mermado la confianza de los gobiernos locales en
los impuestos sobre la propiedad como medio para la generacin de recursos propios en beneficio de los
precios pblicos y las tasas.
Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos 177
mos alternativos para la prestacin del servicio pblico derivan la adopcin de las
decisiones, en distintos grados, hacia el sector privado. La contratacin externa del
servicio, el voluntariado, las franquicias, los subsidios, los cheques para usuarios y
los incentivos de tipo fiscal o sobre la regulacin son ejemplos de estos mecanismos
alternativos 10.
La contratacin externa constituye la forma ms sencilla de privatizacin; las deci-
siones vinculadas a la planificacin y la financiacin se mantienen en el mbito del
sector pblico, si bien la produccin se transfiere a otra organizacin. La administra-
cin puede contratar con una empresa privada, una entidad sin nimo de lucro, una
asociacin de vecinos u otra entidad administrativa. Al transferir al exterior las deci-
siones de produccin se abre la posibilidad de reducir los costes y, consecuentemente,
la presin sobre los fondos del sector pblico.
Los subsidios y los cheques para usuarios, ms que la contratacin externa, pivo-
tan sobre el sector privado. Mediante los subsidios, la unidad de gobierno paga al
productor privado una parte del coste del servicio. En el caso de los cheques para
usuarios, la unidad de gobierno paga al consumidor una parte del precio del servicio,
tomando as ms en consideracin las preferencias individuales. En ambos casos, el
actor pblico confa lo esencial de la prestacin del servicio al sector privado, si bien
intenta estimularlo a travs de una financiacin parcialmente pblica.
La franquicia y los incentivos sobre la regulacin suponen un grado mayor de
confianza en el mercado. La franquicia implica la concesin, por parte de la unidad
de gobierno, de una licencia a favor de una o ms entidades, generalmente empresas
privadas, para que presten un servicio al pblico, o sea, les permite producir y cobrar
a los consumidores el precio correspondiente. Los incentivos sobre la regulacin re-
presentan un intento por parte del actor pblico de influir en la prestacin de servi-
cios en el mercado libre, basndose no en la utilizacin de fondos pblicos, sino en la
relajacin de la regulacin aplicable a la actividad. En ambos casos el papel de la ad-
ministracin queda bsicamente reducido a la funcin de planificacin.
Las iniciativas basadas en el voluntariado implican a individuos, organizaciones
sin nimo de lucro o a asociaciones de vecinos que trabajan motu proprio en la pres-
tacin de servicios. En este caso, los servicios se suministran de forma colectiva y el
papel del actor pblico, si juega alguno, es mnimo y queda limitado a la fase de pla-
nificacin.
Las alternativas de prestacin de servicios descritas anteriormente asumen, en
distintos grados, los atributos caractersticos del sector privado -la descentraliza-
cin, la competencia y la privatizacin-; no obstante, ni se puede clasificarlas utili-
zando la simple dicotoma pblico/privado ni se pueden valorar los mritos de
cada opcin de forma aislada 11, Para determinar cul de estas alternativas es la ms
adecuada es necesario tomar en cuenta la ndole del servicio considerado (Stein, en
\O Estos mecanismos alternativos pueden emplearse en solitario o en conjuncin con cualquier otro es-
co/privado no resulta suficiente para clasificar adecuadamente las distintas opciones de prestacin del ser-
vicio. En opinin de este autor, es necesario considerar tanto la aproximacin tradicional (produccin p-
blica frente a produccin privada) como una aproximacin basada en el r1fodo de reglamentacin y otra
centrada en la financiacin.
Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos 179
Pese a la fanfarria, hay que preguntarse en qu medida los gobiernos locales han
adoptado estos sistemas alternativos de gestin y hasta qu punto el debate sobre la
privatizacin que se ha desarrollado a lo largo de los aos ochenta ha afectado a las
pautas de prestacin de los servicios pblicos locales. En 1982 y, de nuevo, en 19X8, la
lnternational City Managers Asociation (lCMA)>> encuest a los cargos de adminis-
trador jefe (Chief Administrative Officers) en una muestra nacional de gobiernos lo-
cales en los Estados Unidos. La encuesta fue diseada para obtener informacin
acerca de los servicios que tenan asignados y la forma en que los administradores
jefe organizaban la prestacin de estos servicios. El examen de las respuestas arroja
alguna luz acerca del impacto de los nuevos sistemas de prestacin de los servicios lo-
cales. A continuacin se examinan los datos obtenidos, la muestra empleada y las
tendencias dominantes en la provisin y prestacin de los servicios.
Entre marzo y junio de 1982, la lCMA realiz una serie de encuestas en ciuda-
des y condados de los Estados Unidos interesndose por los servicios locales pres-
tados y por los mecanismos empleados para su prestacin. El cuestionario se envi
a los cargos de administrador jefe de un total de 4.700 gobiernos locales. Se incluye-
ron en la muestra todas las ciudades con poblacin igualo superior a las 10.000 per-
sonas y todos los condados con 25.000 o ms habitantes. Asimismo se seleccion
una octava parte de los gobiernos locales con poblaciones por debajo de los umbra-
les anteriormente citados. Del total de cuestionarios enviados fueron cumplimenta-
dos y devueltos 1.780 -un 38 por 100- , correspondiendo 1.433 a ciudades y los
180 James Ferris
12 En algunos casos, un mismo gobierno local utiliz dos o ms de estos instrumentos para la prestacin
algunas caractersticas clave de la unidad de gobierno -poblacin o status regional y metropolitano, p. ej.
14 Estos servicios son: crceles, programas de libertad condicional, albergues para transentes, registro
16 Para obtener informacin adicional sobre la encuesta de 1988 consltese Morley (1989).
17 Para un examen ms detallado de estas cuestiones vase el Cuadro 2.
18 Dichos servicios son: recogida de residuos slidos urbanos e industriales; eliminacin de residuos s-
Porcentaje
Tamao de la poblacin
250.000 o mayor 38 67 27 46 52 33 54 32
50.000 - 249.999 217 56 203 49 167 28 177 29
10.000 - 49.999 1.000 47 893 40 110 15 118 16
Menos de 10.000 178 33 188 35 18 20 21 24
Regin
Estatuto Metro
C. Tendencias
Existen considerables diferencias entre las ciudades tanto en lo relativo a los ser-
vicios que deciden prestar como en la forma de prestarlos. Las ciudades representa-
das en la muestra limitaron sus responsabilidades en materia de prestacin de servi-
cios pblicos a lo largo de los aos ochenta, tal como muestra la Tabla 1. Mientras en
1982 las ciudades proporcionaban una media de 44,1 servicios de los 64 recogidos en
la encuesta, en 1988 el nmero de servicios ascenda tal slo a 39,5, lo que implica
una reduccin estadsticamente significativa de 4,6 servicios. A la vez que abandona-
ban la prestacin de ciertos servicios, las ciudades tambin asuman nuevas funciones.
La ciudad media incorpor 8 nuevos servicios y abandon la prestacin de 12, dando
como resultado el descenso neto antes mencionado. Slo 35 ciudades (un 5,5 por 100
del total) prestaban los mismos servicios en 1982 y 1988. En 431 ciudades (equivalen-
te al 67,6 por 100) se produjo una reduccin neta del nmero de servicios, mientras
Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos 183
Regin
Estatuto EEAM
que 172 de ellas (un 27 por 100 del total) incrementaban su nmero. Estos cambios
en la provisin de servicios afectaron tanto a los de tipo directo como a los de apoyo.
La alteracin del nivel de responsabilidad pblica en la prestacin de los servicios
tambin vara dependiendo del servicio. Por ejemplo, ms del 10 por 100 de las ciuda-
des de nuestra muestra redujeron su papel en la prestacin de 38 servicios del total de
64 contemplados en la encuesta. Algunos servicios parecan particularmente afecta-
dos por esta tendencia. As, al menos un 20 por 100 de las ciudades redujeron su pa-
pel en los siguientes servicios: eliminacin de residuos slidos urbanos y comerciales,
suministro de gas y electricidad y su facturacin, iluminacin viaria, ambulancias, re-
El porcentaje medio de servicios para el que se utiliza cada uno de los distintos
mecanismos de prestacin se encuentra registrado en la Tabla 2, tanto para la encues-
ta de 1982 como para la de 1988. Las alternativas a la oferta de servicios a travs de
organizaciones que se contemplan en la encuesta incluyen la contratacin externa,
tanto con otras unidades de administracin como con el sector privado; las franqui-
cias; los subsidios; los cheques para usuarios; el voluntariado y los grupos de autoayu-
da, as como los incentivos normativos y fiscales. A pesar de la amplia atencin pres-
tada a las figuras propias del sector privado como medio para la prestacin del
servicio, la oferta de servicios a travs de organizaciones pblicas constituy, tanto en
1982 como en 1988, la opcin preferida por las ciudades 19. La contratacin externa es
el mecanismo alternativo de prestacin de servicios al que ms se recurre tanto en la
encuesta de 1982 como en la de 1988; de hecho, en el caso de determinados servicios
como hospitales o autobuses urbanos, constituye la frmula ms extendida de presta-
cin, con porcentajes que van del 60 al 80 por 100 de las ciudades. Las restantes alter-
nativas de prestacin arrojan porcentajes de utilizacin inferiores, que raramente su-
peran el 10 por 100 para cada uno de los servicios.
No sorprende el que no existan cambios radicales en las pautas de prestacin de
servicios por parte de los gobiernos locales. Pese a la retrica de los aos ochenta, la
prestacin a travs de organizaciones pblicas sigue siendo la opcin que prevalece
de forma abrumadora. Lo anterior no quita relevancia al papel de los mecanismos al-
ternativos de prestacin del servicio, sobre todo si tenemos en cuenta que, aunque es-
19 La encuesta de 1982 revel que, incluso cuando se recurra a mtodos alternativos al tradicional, su
aplicacin se realizaba normalmente en conjuncin con ste. Desgraciadamente, el diseo de la encuesta
de 1988 obligaba a optar por una nica respuesta. A los efectos de la medicin de los distintos mecanismos
de prestacin de servicios, hemos considerado las respuestas mltiples de la encuesta de 1982.como corres-
pondientes a opciones de prestacin del servicio opuestas a la oferta exclusiva de los mismos tt travs de las
organizaciones pblicas.
Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos 185
"","''''H''''''''''','''''
TABLA 2. La incidencia del cambio del uso de servicios alternativos. Instituciones distribuido-
ras: 1982-1988. Porcentaje de Servicios proporcionados empleando un Mtodo Es-
pecifico (Desviacin standard entre parntesis).
N. o de Serv. con un cambio
Todos los Serv. Servo Directos signiiicanvo en el serr.
Modo de serv. 1982-88**
REGULACINI
INCENTIVOS FISCALES 0,2 0,3 0,3 0,4 O
(1,2) (4,1) (1,6) (43)
Porcentaje de Servicios
contratados 30,4 28,5* 32,7 28,4* 8 20
(16,8) (17,1) (17,8) (18,0)
Porcentaje de Servicios
contratados con org. privadas 21,5 19,8 21,7 17,9 2 29
(14,1) (13,4) (14,6) (12,8)
Porcentaje de Servicios
contratados con org. pblicas 11,5 9,9* 13,8 12,0* 7 30
(12,9) (9,3) (14,7) (11,9)
* Cambio significativo entre 191';2 y 191';8 en el nivel 0.01.
** Nmero significativo de servicios con un descenso o incremento significativo en el nivel del O,lOo por debajo.
nes pblicas y un pequeo descenso del porcentaje de servicios contratados con em-
presas privadas.
Volviendo a la Tabla 2, observamos que, como en el caso de la contratacin exter-
na, se produce una disminucin importante en el uso de franquicias a lo largo del pe-
rodo considerado, pasando del 3,5 por 100 de los servicios suministrados en 1982 al
2,1 por 100 en 1988. Durante la dcada de los aos ochenta las ciudades recurrieron
en mayor proporcin al voluntariado y a los grupos de autoayuda. La incidencia de
esta modalidad de prestacin pas del 3,4 por 100 del total de los servicios en 1982 al
4,2 por 100 en 1988. El uso de cheques para usuarios tambin se increment de forma
importante, pasando del 0,2 por 100 de los servicios en 1982 a un 0,4 por 100 en 1988.
Porcentaje de contratos
con el sect. pblico 37,2 33,6* 40,1 38,9 11 9
(28,7) (24,3) (30,2) (27,5)
Porcentaje de contratos
con el sect. privado 69,0 69,6 66,4 66,8 13 4
(27,8) (23,5) (29,3) (27,0)
* Significativo en el nivel O,Ol.
** Nmero de servicios con un descenso o incremento en el nivel significativo del 0,01 o inferior.
Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos 187
", " " m " " , , , , , 0'0'" ,0 "'00"'00"0" '" 'O",
D. Resumen
22 Si bien la teora fue desarrollada para comprender la contratacin en el sector privado, particu-
larmente en el contexto de los mercados de seguros y de las relaciones entre accionistas y gestores dentro
de la empresa, ha sido aplicada ms recientemente a una variedad de situaciones en el sector pblico que
podran calificarse como contractuales.
190 James Ferris
2.1 Dos preocupaciones comunes que aparecen en la aplicacin del modelo al sector pblico son el gra-
de afinidad, p. ej., cmo asignar fondos entre los posibles receptores. A pesar de que resulta improbable
que el gobierno tenga la voluntad poltica para permitir fracasar a una de sus organizaciones. podra re-
compensar a aquellas que triunfaran. En cierto modo, muchos de los procedimientos contractuales de crea-
cin en el sector pblico estn caracterizados por la negociacin o cooperacin ms que por la competicin
(DeHoog, 1990). Si existe un nfasis en varias de las reformas en el sentido de exponer las organizaciones
pblicas a las fuerzas actuales del mercado, p. ej., el movimiento de eleccin en la educacin. muchas de las
reformas en el sector pblico enfatizan los contratos negociados y los incentivos internos, p. ej., la creacin
de cuasimercados internos en el sector pblico. Una multitud de agentes principales, ms que ninguno en
particular, caracterizan la mayor parte de los temas del sector pblico. Moe (1984) ha sugerido que el go-
bierno constituye una serie de conjuntos de relaciones entre agentes principales y que los ciudadanos son
como el agente principal ltimo, p. ej., los ciudadanos y sus representantes; representantes y la divisin di-
rectiva; y las relaciones entre superiores y subordinados dentro de la burocracia. Sin embargo, en una de-
mocracia pluralista, varios grupos tienen un inters en los resultados de las polticas pblicas y de los pro-
gramas y pueden influir en el proceso poltico en diferentes momentos. Por ejemplo, los responsables del
gobierno local en un sistema federal tendrn que responder a los deseos del gobierno central y a las de-
mandas de los representantes locales. Tales presiones mltiples pueden dificultar la prediccin de las res-
puestas de los agentes.
24 Este apartado se basa en Ferris y Graddy (1986, 1991).
192 James Ferris
cin de ciertos grupos de inters, o sea, las comunidades con reducidos porcentajes
de ancianos y de hogares con renta baja o baja media.
Estos resultados generales estn apoyados por anlisis especficos de la decisin
de contratar un variado conjunto de servicios locales, p. ej., gastos en residencias, re-
paracin de calles, deporte yacio, servicios de salud pblica. Los resultados indican
que el papel de los ahorros en los costes es importante en la misma medida en que lo
son las condiciones fiscales y la postura de los actores sociales. Las limitaciones fisca-
les, la fuerza de los empleados pblicos y el poder de las opciones externas para el
suministro del servicio surten un efecto constante, mientras la importancia de otras
variables cambia segn el servicio. Adems, al comparar las estimaciones para dife-
rentes servicios, se ven indicios de que las condiciones especficas del servicio con-
cuerdan con los impactos de escala percibidos y con las inquietudes en materia de
control en el caso de los servicios difciles de seguir.
Mientras que la motivacin para contratar se basa en el ahorro de costes, subsiste
la cuestin de si la contratacin produce, en efecto, dicho ahorro. Las ciudades con
mayores ndices de incidencia de contratacin muestran niveles ms bajos de gasto y
empleo (Ferris, 1988). Por ejemplo, un aumento del 10 por 100 en la amplitud de la
contratacin provoca un descenso estimado de entre el 0,6 y el 1 por 100 en el gasto
pblico. Esta relacin negativa concuerda con los hallazgos de numerosos estudios de
costes en servicios especficos que demuestran que la produccin privada lleva a unos
costes medios ms bajos (Borcherding el al., 1982). Sin embargo, no podemos descar-
tar la posibilidad de que parte de la reduccin tenga su origen en un descenso en el
nivel del servicio que podra ser consecuencia del reducido poder poltico de los de-
partamentos y sus empleados. Adems, su envergadura es bastante pequea, lo que
sugiere unas repercusiones limitadas del efecto agregado de la contratacin en las fi-
nanzas municipales. Esta pequea magnitud podra reflejar el hecho de que la trans-
formacin de Williamson (1986) funciona, o sea, que a lo largo del tiempo la buena
marcha de las relaciones entre el gobierno y el contratista reduce la competitividad
de la contratacin.
25 Los gobiernos locales con la forma de gobierno de un gerente y el consejo prefieren los contratistas
del sector privado, tanto los que tienen nimo de lucro como los que no, sobre los contratistas pblicos. Tal
resultado parece coherente con el argumento esgrimido por el movimiento de la reforma del gobierno lo-
cal de los aos veinte, de que la administracin profesional de las ciudades producira una prestacin ms
eficiente del servicio. Los efectos de las limitaciones legales sobre los impuestos no se ajustan a las predic-
ciones. Los resultados jurdicos indican que las jurisdicciones con lmites jurdicos a la imposicin prefieren
otras administraciones como contratantes a los sectores con y sin nimo de lucro. Se postul una preferen-
cia por los contratantes privados. Tal resultado podra reflejar la existencia, en zonas fiscalmente conserva-
doras como California, de eiudades creadas para suministrar los servicios, pero que confan exclusivamente
a los propios condados la produccin del servicio.
196 James Ferris
D. Resumen
Este examen terico y emprico de la prestacin del servicio local en los Estados
Unidos, y en particular de la prestacin del servicio local, proporciona varias lecturas
importantes en cuanto a las iniciativas en la redefinicin de los acuerdos sobre la
Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos 197
prestacin del servicio. Por otra parte, tambin proporciona un marco que puede em-
plearse para analizar varias de las nuevas definiciones institucionales de temas dirigi-
dos a incrementar el rendimiento del sector pblico.
En primer lugar, existe una variedad de formas mediante las que los gobiernos lo-
cales pueden organizar la prestacin de los servicios y los mtodos elegidos deberan
ajustarse a cada servicio y tambin a las propias condiciones de la jurisdiccin -es-
tructura poltica, econmica e industrial.
De hecho, las diferencias existentes entre las pautas explican el hecho de que las
administraciones hagan valoraciones importantes a la hora de organizar sus presta-
ciones, lo cual resalta el hecho de que no exista una frmula que se pueda considerar
la mejor por s sola. Al contrario, lo que se precisa es un marco en el cual los respon-
sables de las administraciones locales puedan examinar, de forma sistemtica, las dis-
tintas alternativas y sus consecuencias.
En segundo lugar, existen acuerdos alternativos que no llegan a transferir la tota-
lidad de la responsabilidad de la prestacin de los servicios al sector privado. La con-
tratacin constituye uno de tales ejemplos. El sector pblico retiene la responsabili-
dad de la financiacin, pero transfiere la produccin a un agente externo, que podra
ser una empresa con nimo de lucro, una unidad de la administracin o una organiza-
cin sin nimo de lucro. Existe un potencial de descentralizacin y competicin den-
tro del sector pblico que podra ponerse al servicio de una mejora en el rendimiento,
pues no siempre existe un sector privado vital y competitivo dirigido a la obtencin
de beneficios en muchas de las actividades que han constituido el repertorio tradicio-
nal del sector pblico.
En tercer lugar, el modelo del agente principal es til para examinar las decisiones
de las administraciones cuando hay intercambios entre las eficiencias de produccin
derivadas de la delegacin de la autoridad y los costes de transaccin para asegurar la
responsabilidad ante los electores. Aunque el tema haya sido desarrollado en el pre-
sente trabajo en el contexto de la contratacin del servicio local, resulta igualmente
aplicable a la descentralizacin tanto dentro de un organismo (Ferris, 1992b) como
entre los diversos niveles de gobierno (Ferris y Winkler, 1991), ya la competencia en-
tre distintas organizaciones dentro de una misma administracin (Ferris, 1992a). En
cada caso, los problemas emanan de la divergencia entre los objetivos del principal y
el agente y los costes de informacin ocasionados para asegurar la responsabilidad
ante los electores. Tales consideraciones son clave en la explicacin de las fuentes de
error en el sector pblico y tambin en el diseo de alternativas a los modelos institu-
cionales para mejorar el funcionamiento del sector pblico.
Referencias bibliogrficas
Cuentan que un ilustre Premio Nobel de Literatura en una conferencia que pro-
nunci ante un pblico de economistas dijo: Indudablemente la Economa no es una
disciplina seria, pues no conozco a ningn economista que sea verdaderamente rico.
Algo parecido se podra decir del marketing: no debe ser una herramienta tan pode-
rosa y manipuladora como se supone cuando quienes la cultivan no han sido capaces
de eliminar las connotaciones negativas asociadas al trmino. La imagen de marca del
marketing no es muy buena, pero si adems le aadimos el calificativo de pblico,
la reaccin de rechazo es an mayor. Hasta tal punto es as, que se puede afirmar que
el mayor enemigo del marketing en la administracin pblica es el propio trmino
marketing.
Efectivamente, si encargramos un estudio sobre la imagen del marketing entre
los directivos y los estudiosos de la administracin pblica lo ms probable es que en-
contrramos un discurso social similar al siguiente: el marketing es igual a venta y pu-
blicidad -sta sera sin duda la creencia ms reiterada-; el marketing es de inters
para empresas que han de estimular el consumo de productos para obtener beneficios
y no es aplicable para la administracin u otras organizaciones sin nimo de lucro;
cuando se emplea el marketing en el mbito pblico es con la finalidad de mejorar el
rendimiento electoral de las fuerzas polticas; la utilizacin del marketing no es ni ti-
co ni profesional para un directivo pblico; el marketing es un anglicismo que no per-
tenece a nuestra lengua.
El propsito de este trabajo es proporcionar una introduccin al concepto de mar-
keting pblico y esperamos que el lector no familiarizado con la materia obtenga al-
gunas pistas sobre qu es el marketing y qu oportunidades ofrece para el gobierno y
la administracin pblica. Asimismo esperamos convencerle de que entre las ideas
200 Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo
arriba enunciadas slo hay una correcta: el trmino marketing es un anglicismo poco
afortunado.
De momento baste decir con Crompton y Lamb (1986) que el marketing no es ms
que una filosofa y un conjunto de herramientas para implantar esa filosofa. En los
dos primeros epgrafes hablaremos de filosofa y en el siguiente de las herramientas,
considerando en ambos casos las peculiaridades de su aplicacin al mbito pblico.
11. Qu es el marketing?
1986. Llama poderosamente la atencin que cuando este autor analiza el concepto de responsiveness re-
curre a uno de los clsicos del marketing, Ph. Kotler (1978). Por otra parte, el concepto de cliente y la
orientacin hacia el mercado es uno de los elementos principales de la administracin postburocrtica
(Barzelay, 1992). Desde nuestro punto de vista, la discusin sobre el concepto de cliente en la administra-
cin pblica se vera notablemente enriquecida si se recurriera al anlisis de los textos clsicos sobre tica
pblica y a los desarrollos del marketing, pues ello permite combinar viejos valores conocidos con la preci-
sin conceptual de quienes ms han estudiado el trmino cliente. Con ello evitaramos reinventar lo que
est ya inventado hace tiempo.
2 Ph. Kotler clasifica a las organizaciones en cuatro grupos en funcin de su nivel de sensibilidad res-
pecto a su pblico: la organizacin insensible -no hace nada por medir las necesidades, las percepciones,
las preferencias o la satisfaccin de sus pblicos; e incluso dificulta que sus pblicos hagan reclamaciones,
sugerencias o se tome en cuenta su opinin- en la que predomina la idea de que la organizacin conoce
cules son las necesidades y expectativas de sus pblicos o bien entiende que esas necesidades yexpectati-
vas no cuentan. La organizacin casualmente sensible muestra inters en conocer las necesidades, percep-
ciones, preferencias y satisfaccin de sus clientes e incluso los anima a solicitar informacin, presentar su-
gerencias y a manifestar su opinin de una manera informal o espordicamente. La organizacin altamente
sensible, no slo muestra inters por estas cuestiones, sino que adems establece mecanismos formales
para recopilar informacin sistemtica sobre las necesidades, percepciones, preferencias y satisfaccin de
sus clientes; establece tambin mecanismos formales para potenciar la informacin a los clientes, recibir
quejas, sugerencias y opiniones; por ltimo, toma en consideracin estas informaciones y adopta medidas
para ajustar sus servicios. En este ltimo tipo el pblico propone y la organizacin dispone, establecindo-
se una clara diferenciacin entre el nosotros y el ellos. Por ltimo, las organizaciones plenamente sensi-
bles rompen esa barrera y acogen a sus pblicos como miembros con derecho a voto.
El marketing para el gobierno y la administracin pblica 201
Se trata del primer punto del continuo. En este supuesto el nfasis recae en la ges-
tin interna de la organizacin. De lo que se trata es de que la organizacin funcione
de manera fluida. El propsito de la gestin es producir con eficiencia ms de lo
mismo an en el supuesto de que sea necesario forzar las necesidades de los clientes
para adaptarlas a la nocin que tiene la organizacin del servicio.
Este caso es una variante algo ms avanzada que la anterior. Alude a organizacio-
nes fuertemente comprometidas con el desarrollo de productos o servicios que los
profesionales de la organizacin creen que sern buenos para el pblico. Se trata,
pues, de una especie de despotismo ilustrado. Sin embargo, la tendencia es a conti-
nuar produciendo el mismo servicio de una forma similar incluso en el caso de que se
produzcan cambios en los clientes, la competencia o el entorno.
La mayor parte de las organizaciones pblicas se encuentran en una de estas dos
3 De acuerdo con el tipo ideal weberiano la burocracia se caracteriza por: la divisin del trabajo basada
fases. Comparten una misma filosofa, proporciona lo que sepas hacer -o estimes
conveniente hacer- y ofrcelo a los ciudadanos, porque si eres capaz de hacerlo bien
los ciudadanos utilizarn los servicios. La consolidacin y expansin del Estado de
Bienestar es en buena medida deudora de esta filosofa y del modelo burocrtico,
pues permiti un crecimiento rpido del sector pblico tanto en trminos funcionales
como de aumento en la cobertura de los servicios hacia sectores sociales cada vez ms
amplios. Ahora bien, para mantener este tipo de orientaciones se han de cumplir dos
requisitos: que la demanda exceda a la oferta -ya sea porque sta se realice de for-
ma monopolista o porque se trate de un bien no suficientemente cubierto por otras
organizaciones- y tenga lugar una expansin rpida del gasto pblico que permita
mediante ajustes incrementales el crecimiento del conjunto de las organizaciones
pblicas.
5 sta es una posibilidad que no debe pasar inadvertida. Normalmente pensamos en servicios pblicos
que se prestan en rgimen de monopolio; sin embargo, en algunos casos esto no es as por la existencia de
otras organizaciones pblicas o privadas que proporcionan el mismo servicio u otro sustitutivo. Adems
an en el caso de bienes y servicios que se proporcionan monopolsticamente -yen algunas ocasiones con
costes variables reducidos- a veces se da la circunstancia de que estn infrautilizados sacndose a la capa-
cidad instalada escasa rentabilidad econmica y social. En las polticas culturales, aunque no slo en stas.
podr encontrar el lector numerosos ejemplos al respecto.
El marketing para el gobierno y la administracin pblica 203
6 En un plano poltico, la filosofa de la venta queda ilustrada por una reflexin a la que son aficiona-
dos los polticos: lo que hacemos, lo hacemos bien, pero la gente no se entera porque no nos hemos ocu-
pado de la comunicacin o comunicamos mal, de donde se deduce que hay que hacer un esfuerzo de comu-
nicacin, en vez de pensar que el error radica en que lo que hacemos no es lo que los ciudadanos
desean.
7 Hablar de marketing pblico resulta todava esotrico. Sin embargo, es a partir de la dcada de 1990
--esto es, la de mayor crisis financiera y de legitimidad del Estado- cuando la idea va adquiriendo fuerza
5. Orientacin hacia el marketing societal
Desde este ltimo enfoque las tareas clave de la organizacin son determinar las
necesidades, deseos e intereses de los mercados objetivo y adaptar la organizacin
para satisfacer todos estos extremos, al tiempo que se preserve o mejore el bienestar
del consumidor y la sociedad (Kotler, 1978).
Se trata, por tanto, de poner lmites al marketing, al incluir una especie de ptimo
paretiano y evitar las ineficiencias de lo que se ha venido en denominar marketing-
mana: desarrollar estrategias de marketing que satisfagan cada vez mejor las necesi-
dades y demandas sin tomar en consideracin su coste econmico o social, ni ningn
otro juicio de carcter profesional.
B. El concepto de intercambio
en los foros acadmicos y los gobiernos locales ms vanguardistas, es decir, entre aquellos que mantienen
un trato directo con el ciudadano y empiezan a padecer antes que ningn otro nivel de gobierno la crisis fi-
nanciera (Morigi, 1988). Asimismo, se ha de destacar que las organizaciones ms propensas a recurrir al
marketing, tanto en trminos filosficos como instrumentales, son aquellas que previamente han mejorado
notablemente sus sistemas de produccin y observan que no estn alcanzando el xito deseado simplemen-
te por mejorar su sistema de transformacin de recursos en productos.
8 Observe el lector que el concepto de pblicos es, con el propsito de intercambio, para el marketing
un concepto similar al de actor crtico -stakeholder- empleado por el pensamiento estratgico en trmi-
nos de poder y gestin del campo de fuerzas poltico. Cualquier directivo no tendr ninguna dificultad en
identificar sus pblicos. Existen diversos criterios de clasificacin; as Crompton y Lamb (1986) hablan
de pblicos primarios -consumidores (aquellos que se benefician directamente del servicio), pblicos de
apoyo (proporcionan recursos de todo tipo), pblico en general, empleados pblicos-, secundarios -go-
biernos (otras organizaciones pblicas de los diversos niveles de gobierno y de los tres poderes), competi-
dores, proveedores- y terciarios -medios de comunicacin de masas, sindicatos, empresarios, otros gru-
pos de inters organizados.
El marketing para el gobierno y la administracin pblica 205
Desde nuestro punto de vista hay tres tipos de marketing que son de inters para
el gobierno y la administracin pblica: el marketing social, el marketing pblico y el
marketing poltico.
A. El marketing social
Resulta evidente que la aplicacin de los instrumentos del marketing vara depen-
diendo del grado de tangibilidad de lo que intercambia una organizacin con sus
clientes y otros factores crticos como la finalidad lucrativa o no de la organizacin.
Por poner ejemplos extremos, no es lo mismo intercambiar un producto, que un ser-
vicio o una idea; o realizar el intercambio persiguiendo una finalidad social o el bene-
ficio empresarial.
Ahora bien, la filosofa de marketing es vlida en cualquiera de estas hiptesis, y
disponemos de adaptaciones tecnolgicas ms o menos afortunadas para operar en
estos terrenos. De hecho, a lo largo del tiempo se han ido aadiendo numerosos adje-
tivos al trmino marketing para responder a cada desafo. As se habla de marketing
de servicios o de marketing para organizaciones no lucrativas, entre muchos otros. El
gran peso que tiene el sector servicios en las economas de las sociedades postindus-
triales y la importancia creciente que estn adquiriendo las organizaciones no guber-
namentales est detrs de estas transferencias tecnolgicas.
Si entendemos el marketing como un intercambio con la intencin de satisfacer
las necesidades de todos los participantes en dicho intercambio, no cabe la menor
duda de que las organizaciones no lucrativas estn envueltas de lleno en relaciones de
206 Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo
B. El marketing pblico
Por otra parte, el concepto de intercambio es tambin vlido para la relacin en-
tre una organizacin pblica y los ciudadanos. Crompton y Lamb escribieron a me-
diados de la dcada de 1980 el primer libro centrado exclusivamente en las activida-
des de marketing realizadas por la administracin y las organizaciones dedicadas a los
servicios sociales. En este texto, que es una de las mejores contribuciones al marke-
ting pblico claramente separado del marketing social, los autores intentan definir la
naturaleza del intercambio entre una organizacin pblica y los ciudadanos. As la
administracin a travs de sus programas, bienes y servicios de carcter pblico pro-
porciona a los ciudadanos servicios que satisfagan sus necesidades -que tengan valor
para el ciudadano-. A su vez, los ciudadanos proporcionan a la administracin apo-
yo a travs de impuestos, precios pblicos, otros instrumentos financieros y aportan-
do diversos tipos de costes -desplazamiento, oportunidad, esfuerzo personal, etc.
Paralelamente, Laufer y Burlaud (1989) distinguen dos niveles del marketing p-
blico: el marketing de la caja negra y el marketing de producto -distincin similar a
la que se establece entre la firma y el producto-o El primero responde a un esquema
de comunicacin entre la administracin y su pblico, es decir, lo que se suele cono-
cer como marketing institucional o relaciones pblicas, cuyo objetivo es mejorar o
mantener la imagen de una organizacin y la relacin favorable con su pblico (Stan-
ton y otros, 1992). El segundo lo que pretende es facilitar los intercambios entre la
administracin y los ciudadanos.
9 Kotler y Roberto distinguen entre tres tipos de productos sociales: las ideas, entre las que incluyen
creencias -una concepcin que se establece respecto a un asunto de hecho--, actitudes ------evaluaciones
positivas o negativas de personas, objetos, ideas o sucesos- y valores -ideas globales respecto a lo que es
correcto y errneo--; las prcticas ya se trate de un acto nico o del establecimiento de un esquema dife-
rente de conducta; y los objetos tangibles que permitan alcanzar una prctica social.
El marketing para el gobierno y la administracin pblica 207
11 El caso de los gobiernos locales es especialmente interesante al respecto, ya que se dan una serie de
condiciones muy favorables para intentar articular las diversas aproximaciones de marketing para los go-
biernos y las administraciones pblicas. Pues bien, en este caso el comportamiento electoral sera una re-
sultante de la combinacin del efecto de la nacionalizacin de la poltica local junto a otros aspectos ms
locales como el liderazgo local, la imagen del gobierno local y la valoracin de las polticas y los servicios
pblicos. El marketing en sus diversas acepciones podra contribuir a generar una posicin favorable para
los gobiernos en los aspectos ms locales; sin embargo, en la mayora de las ciudades -aunque siempre se
pueden destacar excepciones a la regla- el mayor peso recae sobre la nacionalizacin de la poltica local,
un factor fuera del control de las autoridades locales y que tiende a anular el efecto de los restantes compo-
nentes -vase en este sentido Ban, Bazaga, Carrillo y Montero, 1991-. Desde otra ptica, una poltica
en la que tambin se dan condiciones muy favorables para influir en el comportamiento electoral es la de
pensiones; su impacto en este terreno es importante, no slo sobre pensionistas, sino tambin sobre los fa-
miliares que conviven en el mismo hogar que el pensionista, de tal manera que la probabilidad de que los
diversos miembros de la familia voten al partido de gobierno aumenta conforme mayor sea el grado de de-
pendencia de la familia de los ingresos provenientes de las pensiones. No obstante, esta asociacin no es
absoluta y adems no est vinculada a un partido concreto, sino al partido al que en un momento determi-
nado le corresponda la responsabilidad de gobernar.
El marketing para el gobierno y la administracin pblica 209
integrada (Crompton y Lamb, 1986). No se puede sostener que no sea tico ni profe-
sional, ya que refuerza valores pblicos y supone nicamente un manejo integrado de
herramientas que la administracin usa habitualmente. Veamos algunas de las herra-
mientas del marketing y se podr comprobar la validez de esta argumentacin.
1. La inteligencia de marketing
a. Objetivos
12 A partir de aqu caben dos enfoques alternativos de segmentacin: empezar por los beneficios espe-
rados o por las caractersticas de los individuos. La primera consiste en establecer segmentos por tipos de
beneficios -o combinaciones de beneficios- a lo que posteriormente se incorpora una serie de descripto-
res geogrficos, sociodemogrficos y de comportamiento para caracterizar a cada segmento. La segunda
realiza la operacin inversa: establece segmentos mediante un descriptor -o una combinacin de descrip-
tores- geogrficos, sociodemogrficos o de comportamiento y, posteriormente, caracteriza cada segmento
a partir de los beneficios esperados por cada grupo.
13 La segmentacin es al marketing pblico lo que la definicin de problemas al anlisis de polticas. A
cado de un servicio pblico los distintos niveles de gobierno y qu huecos quedan li-
bres. No es infrecuente que diversas administraciones acten en una misma arena de
poltica pblica o servicio, pero que lo hagan dirigindose a segmentos de mercado
distintos o que uno solo de los gobiernos no sea capaz de satisfacer la demanda exis-
tente. En estos casos la organizacin pblica debe buscar una posicin en el mercado,
esto es, encontrar un hueco en el que su oferta de servicios sea nica, distinta y reco-
nocible para sus clientes.
La utilidad del concepto de posicin de mercado es evidente: sirve para disear la
estrategia de la organizacin a la hora de relacionarse con su entorno. Se puede bus-
car la competencia, la complementariedad o la innovacin, atendiendo, respectiva-
mente, a si la decisin se orienta a colocar servicios en huecos de mercado ya ocupa-
dos por otras organizaciones, a complementar con los servicios la oferta efectuada
por otros, o a ocupar huecos de mercado que estn libres. La famosa duplicidad de
los sistemas de corte federal se produce no por actuar en un mismo servicio o arena
de poltica, sino por la superposicin de organizaciones pblicas ante un mismo seg-
mento de mercado.
c. Marketing mix
14 El anlisis detallado de cada elemento desborda los propsitos de este trabajo. Para una versin
completa sobre esta cuestin recomendamos el trabajo de Crompton y Larnb, 1986.
214 Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo
d. Producto
e. Distribucin
f Precio
Bajo el concepto de precio se alude a lo que el cliente debe ceder a cambio de ob-
tener el servicio ofrecido. En el sector pblico una parte considerable de los servicios
estn subvencionados mediante impuestos, ya sea porque se trate de bienes pblicos
puros en los que es imposible o demasiado costoso cargar un precio, o porque se dan
gratuitamente o mediante precios inferiores a su coste. Esto sin duda facilita los inter-
cambios. No obstante, el ordenamiento legal establece muchas formas de cargar pre-
cios y de hecho es cada vez ms frecuente que se recurra a estas frmulas para finan-
ciar servicios pblicos por parte del consumidor directo. Se pueden cargar precios
para muchos fines -recabar ingresos es uno de ellos-, pero tambin los precios tie-
nen impacto en otras cuestiones como la distribucin de la renta, la equidad del servi-
cio, la mejora de la eficiencia de las organizaciones, etc. Determinar precios no es una
tarea sencilla, pues implica no slo cuestiones tcnicas -sistemas de determinacin
de costes, establecimiento del precio, establecimiento de precios diferenciales y as-
pectos psicolgicos-, sino que adems se han de tener en cuenta cuestiones polticas
muy sensibles. De hecho, determinar precios es ms un arte que una ciencia en la que
es necesario conjugar la aproximacin racional y la poltica.
Sin embargo, aunque un servicio se proporcione gratuitamcnte, siempre tiene un
coste para el ciudadano aun en el supuesto de que pudiera evitar pagar impuestos.
El precio directo es slo una forma de pagar un precio. Los ciudadanos cuando con-
sumen un servicio pagan costes monetarios y no monetarios. Estos ltimos son de-
terminantes para el consumo o no del servicio. A qu tipo de costes nos referimos:
costes de oportunidad del tiempo incluido el tiempo de desplazamiento, espera Y
consumo del servicio; costes de dificultad vinculados a la fama del programa y la in-
teraccin personal; y costes de esfuerzo, expresados en costes de energa personal,
de obtencin de informacin y costes psquicos. Cuando una persona hace su decla-
racin de la renta est pagando ms que impuestos; tambin est asumiendo, depen-
diendo del segmento de mercado del que hablemos, buena parte de los costes arriha
apuntados.
g. Promocin
privada, y el propio contacto personal entre los empleados pblicos y los ciudadanos.
Cualquier empleado pblico es un informante potencial para el ciudadano.
Se dice que la administracin gasta mucho en publicidad. Es cierto que el conjun-
to de las administraciones pblicas estn a la cabeza del ranking de contratacin de
soportes publicitarios. Pero si a eso le aadimos su presencia en los medios de comu-
nicacin de todo tipo y las interacciones de ms de dos millones de empleados el es-
fuerzo de promocin que realiza es muy superior al de cualquier otra organizacin.
Cosa distinta es que ese esfuerzo sea eficiente y que est bien integrado con los res-
tantes elementos del mix de marketing y con los segmentos de mercado selecciona-
dos. Tambin se dice que el esfuerzo de promocin es superfluo. Sin embargo, una
adecuada comunicacin permite sacar mayor rendimiento a los recursos invertidos en
el diseo de programas cuidadosamente elaborados.
15 Por ejemplo, a la hora de distribuir la polica por barrios podemos utilizar tres indicadores distintos:
policas por habitante, policas por pesetas pagadas en impuestos locales y policas por delito denunciado.
En el primer supuesto potenciaremos un modelo de igualdad de oportunidades, en el segundo de mercado
y en el tercero compensatorio.
En un supuesto de igualdad de oportunidades el individuo debe pagar la mayora de
los costes, pero una parte debe estar subsidiada mediante impuestos. Bajo un esque-
ma de equidad compensatoria la comunidad debe pagar la mayora de los costes, y el
individuo slo una pequea parte.
Incluso en el campo de la promocin el modelo de equidad influye sobre las estra-
tegias de comunicacin, ya que no es infrecuente que la capacidad de acceso a la in-
formacin vare con la clase social. Por lo general, una baja comunicacin favorece la
equidad de mercado, mientras que para modelos de igualdad de oportunidades y
compensatorios suele ser preciso un esfuerzo aadido de comunicacin.
En cualquier caso, lo peor que se puede hacer en el sector pblico es operar bajo
un modelo de demanda. Es decir, asignar los recursos basndose en el consumo o las
quejas o protestas de los usuarios. No sirve para asignar recursos en una direccin
.predeterminada, sino que ms bien genera resultados impredecibles, arbitrarios e in-
consistentes de ganadores y perdedores. Por todo ello se podra decir que la equidad
es una suerte de variable independiente de las estrategias de marketing, y sta es la
principal peculiaridad del marketing en el mbito pblico. Parafraseando un conoci-
do trabajo, el marketing pblico y privado slo se parecen en lo irrelevante, esto es,
en las tecnologas, siendo los valores pblicos y la equidad lo que marca las diferen-
cias importantes.
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WESLEY E. BJUR
Universidad del Sur de California
GERALD R. CARAVANTES
Universidad Federal de Ro Grande do Sul
l. Introduccin
Este ensayo trata de la renovacin de los marcos conceptuales que sostienen las
teoras y prcticas de la administracin/gestin contempornea, una renovacin nece-
saria por los rpidos cambios que se observan en el mercado mundial, un mercado en
el que las organizaciones pblicas y privadas tienen que aprender a funcionar en esta
ltima dcada del presente siglo.
Las fuertes presiones del mercado global para lograr una mejora radical en la efi-
ciencia en la produccin han provocado la introduccin de algunas innovaciones
drsticas llamadas de reingeniera o de reinvencin de la estructura y la gestin de los
sectores pblicos y privados en los Estados Unidos y gran parte de Europa, lo que,
por su alcance, se puede legtimamente calificar como un movimiento.
Estos dos trminos, reingeniera Y reinvencin, han emergido como los nombres
que caracterizan las innovaciones que muchas organizaciones se han visto obligadas a
introducir para salir del paso en el marco de unas condiciones econmicas cambiantes.
Las grandes empresas que producen productos y servicios para un comercio mundial
han estado reingeniando, un vocablo introducido por Hammer y Champy en un li-
bro enormemente popular que lleva por ttulo Reengineering the Corporation (1993) l.
Las organizaciones del sector pblico tambin han sufrido el impacto de cambios
polticos, sociales y econmicos vinculados a la reingeniera de las organizaciones co-
1 Desde su publicacin en 1993 se han vendido cerca de dos millones de copias de este libro.
219
220 Wesley E. Bjur y Geraldo R. Cara vantes
merciales. Otros dos autores, Osborne y Gaebler, han publicado otro libro igualmen-
te popular, con el ttulo Reinventing Government. An habiendo diferencias de en-
foque entre estas dos publicaciones a causa de los diferentes pblicos a los que van
dirigidos, hay muchas similitudes en el enfoque y en las recomendaciones que ellos
hacen.
A pesar de la enorme popularidad de la fiebre de la reingenieria/reinvencin entre
consultores, ejecutivos, y los que dirigen las organizaciones, algunos consultores y au-
tores han comenzado a cuestionar la universalidad de las formulaciones propuestas
por los defensores de la reingeniera/reinvencin, especialmente la idea de aplicar un
solo conjunto de recomendaciones para remediar todo problema que se presente en
las organizaciones contemporneas.
Despus de escudriar un creciente volumen de libros y ensayos sobre los xitos y
fracasos del movimiento de la reingeniera/reinvencin, hemos llegado a creer que su
conceptualizacin se ha formado sobre bases demasiado angostas, lo cual limita el va-
lor de los consejos que puede proporcionar a consultores y gestores que sinceramente
deseen introducir mejoras modernizadoras en organizaciones que no quepan en las
mismas categoras que los casos descritos por los autores de la Reingenieria y la Rein-
vencin. A nuestro juicio, las estrategias de la reingeniera estn limitadas en su capa-
cidad de aplicacin por factores del entorno que incluyen el tiempo (era), el lugar
(entorno fsico), el mercado (entorno comercial) y el milieu de organizacin (entorno
cultural).
A. La idea de readminstracin
Puesto que existen presiones del mercado que afectan la supervivencia de organi-
zaciones en todo el mundo, hay una tendencia a introducir inocentemente las mismas
innovaciones que se han desarrollado en focos comerciales reconocidos como lderes
mundiales. El propsito de este ensayo es: a) cuestionar la capacidad de aplicacin de
algunas de las medidas propugnadas por los defensores de la reingeniera a los con-
textos poltico, social, econmico, y legal de muchos pases diferentes cuyas econo-
mas tambin han sido afectadas por presiones globales similares, y b) proponer una
reformulacin ms comprensiva y menos radical de las recomendaciones para los ad-
ministradores y gestores, las cuales resultarn ser ms aplicables, a lo largo del tiem-
po, por ser una teora o filosofa administrativa renovada adecuadamente.
En un intento de ensanchar la base conceptual para encarar mejor un abanico de
problemas con que luchan los gestores contemporneos en los sectores pblicos y pri-
vados, mantendremos que tanto la reingenieria como la reinvencin son en realidad
subespecies de una formulacin ms genrica que gua la administracin y buena ges-
tin, una formulacin que llamaremos la readministracin, es decir, una administra-
cin renovada que incorpora principios bsicos de una administracin que se ha de-
mostrado buena, que tambin incluye algunas de las estrategias novedosas que han
dado buenos resultados en organizaciones que han pasado con xito por la etapa de
la reingeniera o la reinvencin, principios y consideraciones administrativos hechos
de nuevo o rehechos para satisfacer mejor las necesidades de la gestin de hoy.
Nos parece que las formulaciones de reingenieralreinvencin para la reestructu-
La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito 221
Motivacin Tiene que ser adaptada a las Parte integral de las nuevas
nuevas propuestas propuestas
Preocupada por la supervivencia, la reingeniera no tiene casi nada que decir res-
pecto al impacto tico de las acciones tomadas. El enfoque claramente est en lo in-
mediato, en el corto plazo. Una vez resueltas las cuestiones de la supervivencia, sur-
gen de nuevo los planteamientos a largo plazo del mbito fsico y social. El marco
conceptual de la readministracin toma en cuenta las expectativas ticas presentes en
el mbito interno y externo de la organizacin.
Hay que considerar que cuando los empleados no perciben como segura su posi-
cin en la organizacin sufren traumas que, frecuentemente, van acompaados de un
descenso en el rendimiento. El problema se ve agudizado si los ejecutivos introducen
unilateralmente cambios sin explicar plenamente por qu los cambios son necesarios,
y qu se puede esperar de la empresa en el futuro inmediato y a largo plazo.
La readministracin prefiere evolucin a la revolucin para introducir cambios
importantes, tanto los estructurales como los dems. Propugna firmemente la tctica
de involucrar a todos los empleados en las primeras fases de las discusiones sobre lo
que requiere un cambio, y de pedir su participacin en el rediseo del flujo del traba-
jo y la asignacin de tareas. Cuando los empleados estn plenamente informados de
los motivos de los cambios radicales y de cmo los cambios han de implantarse, los
gestores no slo eliminan una resistencia fundamentada en el temor a lo desconocido,
sino que suelen obtener un alto nivel de motivacin por parte de aquellos que sienten
que han tomado parte en el diseo de la reestructuracin. Se ha comprobado desde
los cincuenta que estos principios, incorporados en una tcnica de desarrollo de orga-
nizaciones llamada Investigacin Activa (Action Research) , dan resultados slidos y
beneficiosos en los programas de cambio organizativo.
Mito 3: Las empresas de mayor xito existen primordialmente para optimizar sus beneficios.
Realidad: En contra de la doctrina de las ciencias empresariales, lo de optimizar las ganan-
La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito 225
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Corporation, ha vendido casi dos millones de ejemplares por todo el mundo desde su
publicacin en 1993, llegando a ser el manual semioficial para aquellos gestores
que desean introducir cambios radicales para mejorar la capacidad competitiva de sus
empresas.
Sin embargo, en un segundo libro, Champy (1995) admite con cierta reticencia
que la reingeniera est en apuros (1995). Escribe que, a pesar de las dramticas
historias de xito, las recompensas parecen haber resultado muy inferiores a lo que
se pensaba, e identifica el obstculo de la gestin. Esto resulta interesante e impor-
tante, puesto que hasta hace poco el principal enfoque del movimiento de la reinge-
niera ha sido la mejora de los procesos de productividad dentro de la empresa, y no
de los gestores ni tampoco del personal que ellos dirigen.
Es ms, segn Champy, los ejecutivos y administrativos han sufrido importantes
despidos desde el comienzo de la ejecucin de los proyectos de reingeniera. El n-
mero de despidos de administradores durante los ltimos cinco aos asciende a la
asombrosa cifra de 1,4 millones de ejecutivos. directivos y administradores profesio-
nales, contra los 782.000 despidos de dirigentes entre 1981 y 1986. Esta cifra (que no
toma en cuenta las numerosas jubilaciones anticipadas, ms o menos forzosas, ni tam-
poco la prdida de centenares de miles de empleos borrados de los organigramas en
todo el pas) asciende a una media de 23.000 empleos gerenciales por mes, o sea, 133
por cada hora hbil de trabajo (Champy, 1995).
Champy establece las cuatro olas o fases de esta reduccin de personal adminis-
trativo a gran escala. La primera ola naci de la necesidad de reducir costes para po-
der seguir operando; la segunda se present por el hecho de que los administrativos
no aaden valor comercial a los productos ni a las operaciones; la tercera lleg con el
reconocimiento de que la mayora de los directivos en niveles medios hacen poco ms
que juntar y mover datos dentro de la organizacin, y la cuarta ha venido con el mis-
mo movimiento de la reingeniera (Champy, 1995).
Mientras que el libro de Hammer y Champy se dedicaba mayormente a la reinge-
niera del trabajo -de los procesos en la cadena que aade valor al producto-,
Champy, en su segundo libro, declara que propone dedicarse a la gestin, y dirigirse a
los gestores. Reconoce que la revolucin administrativa ya emprendida requiere una
nueva definicin de quienes pueden considerarse gestores, porque en las organizacio-
nes plenamente reingeniadas, la responsabilidad y la autoridad se reparten tan am-
pliamente a travs de la organizacin que casi todo empleado puede ser tomado por
un gestor, por lo menos de su propio trabajo. Pero an despus de la reduccin im-
portante de la jerarqua, todava quedan vestigios del sistema de autoridad jerrquica
que se puede desglosar en los siguientes niveles de responsabilidad administrativa:
Estas nuevas condiciones, segn Champy, arrojan una nueva luz sobre las ideas de
responsabilidad y la autoridad de los directivos, ideas que, en teoras anteriores, eran
de competencia casi exclusiva de los niveles de direccin. Champy desecha las teoras
antiguas sobre las jerarquas de autoridad basadas en su situacin en el organigrama.
Lo que importa -el poder, la autoridad, la responsabilidad- es la capacidad y la
habilidad propia, lo que uno puede hacer con sus cualidades personales, escribe
Champy (1995).
Hay fuertes crticas al uso de la metfora de la mquina para explicar las acciones
y actividades humanas en estas nuevas formulaciones. Champy escribe que la princi-
pal debilidad de la metfora de la mquina est en que promova una cultura de bu-
rocracia, es decir, un ambiente moral que se basaba en las actividades antes que en
los resultados (Champy, 1995). Adems de la mquina, Champy menciona otras me-
tforas a veces utilizadas para caracterizar organizaciones. stas incluyen datos de la
contabilidad (<<el fondo de todo), las fuerzas (<<fuerzas del mercado), el poder (<<el
poder del ejecutivo), las cosas (<<el producto), y los recursos humanos <lluestros
empleados). Sin embargo, ninguna de estas metforas ms modernas arroja mucha
luz para explicar la crisis percibida en organizaciones por los directivos, ni tampoco
da pistas respecto a lo que se tiene que hacer para subsanar los problemas que son
cada da ms notables.
C. Un entorno de miedo
Champy escribe que es moralmente necesario ofrecer a los empleados algo que
no va a cambiar durante el proceso de reingeniera (1995). Propone que tal vez los
nicos elementos realmente bsicos disponibles para los directivos de la postreinge-
niera son los de antao, la confianza, la honestidad, la imaginacin, y el espritu de
cooperacin, los mismos que cit Chester Barnard en 1938. Respecto a stos, las reglas
son inflexibles: el ejecutivo tiene que vivirlas cada da para poder comunicarlas a sus
subordinados y a los empleados. Los empleados que tienen miedo se percatan del me-
nor atisbo de hipocresa o de cinismo en sus relaciones con los superiores, lo cual hace
prcticamente imposible la generacin de confianza en la honestidad del ejecutivo.
Desafortunadamente, el paradigma que apoya las prcticas empleadas en la rein-
geniera no aborda en absoluto estos valores venerables. En su recomendacin a los
directivos implicados en proyectos de reingeniera, Champy describe dos familias de
valores: los del trabajo, y los sociales, que son los mismos valores humanos que los
padres, profesores, amigos y conciudadanos ensean y fomentan. Engloban la sinceri-
dad, la confianza y la lealtad hacia uno mismo y el prjimo, la cooperacin, la respon-
sabilidad, y la disponibilidad de juzgar y ser juzgado (1995). La necesidad de un nue-
vo paradigma para guiar a los ejecutivos en su navegacin por unos mares que an no
tienen carta de navegacin es ampliamente reconocida.
Cmo es posible que dos personas con una percepcin normal puedan tener una
comprensin tan radicalmente diferente de Lo-Que-Est-Ocurriendo (LQEO)? La
forma contempornea de referirse a las maneras radicalmente diferentes de expli-
car o comprender LQEO consiste en utilizar el concepto del paradigma, un trmi-
no que se utiliza para referirse a unas suposiciones de base sobre el funcionamiento
del mundo fsico, y cmo la conducta, los gestos y el modo el hablar de personas se
deben interpretar y comprender.
A Ken, que ha nacido y estudiado en California, le han enseado desde su infan-
cia la versin occidental de la estructuracin del cosmos. Las categoras lingsticas
que l utiliza cotidianamente se han derivado de esta versin occidental de la llamada
ciencia positiva, y con ellas los seres humanos, el mundo fsico, y los conocimientos
relacionados con este mundo fsico. Cada uno de los objetos fsicos que pueblan su
mundo californiano son comprendidos y utilizados segn esta comprensin cientfi-
cos, que le dicta a Ken cmo es el mundo, y por tanto, las reglas adecuadas para el
uso de los objetos fsicos.
Mal, criado en la cultura de su isla, ha recibido una enseanza muy diferente en
cuanto a la organizacin del cosmos y las reglas para vivir sanamente en el mundo.
2 Enciclopedia Britnica (1969 Edicin), vol. 15, p. 122 (traduccin del autor).
230 Wesley E. Bjur y Geraldo R. Caravantes
A aprender a ver al mundo con otros ojos se le llama cambiar de paradigma, lo que
significara cambios importantes en las suposiciones sobre cmo funciona el mundo y
adems en las respuestas adecuadas a la luz de este nuevo entendimiento de cmo
realmente funcionan las cosas.
He aqu algunos de los factores que parecen respaldar el argumento de que hay
que desechar las pautas tradicionales de gestin en favor de un marco conceptual re-
visado para dirigir las organizaciones y su trabajo productivo:
Las suposiciones de base que guan el modo de pensar de los que ahogan por la
reingeniera como santo remedio para los problemas organizativos de hoy parecen
surgir de las siguientes afirmaciones:
Hemos observado que una buena parte de los ahorros logrados por la reingeniera
provienen de la reduccin de los niveles de gestin, basndose en la nocin de que la
supervisin inmediata no es necesaria ni deseable si se les ha facultado a los mismos
equipos de trabajo para tomar decisiones que rijan su trabajo. Osborne y Gaebler
propugnan de forma activa la autorizacin de los gestores de las organizaciones que
proveen servicios pblicos para actuar como empresarios, con la libertad de forjar
contratos con entes del sector privado u otros entes pblicos.
Esta teora ha suscitado una preocupacin acerca de la posibilidad de conciliar las
decisiones que se toman con este nuevo poder y la responsabilidad pblica, cuando
los nuevos poderes significan que el administrador tiene la libertad de hacer lo que le
parezca oportuno en cada caso. Se teme que esto abra la puerta a la corrupcin. Cla-
ro que siempre habr manuales y declaraciones polticas a seguir, pero el mismo obje-
tivo del apoderamiento es ampliar el campo de toma de decisiones del gestor, dan-
do por supuesta la buena fe, la integridad moral y la responsabilidad de su parte.
Como se trata de fondos pblicos, sin embargo, hay que dar garantas a los contribu-
yentes de que el gestor est actuando conforme a los intereses pblicos. Esto es la
responsabilidad en su sentido ms amplio, y no se debe tirar por la borda en el apu-
ro slo para poder relajar controles burocrticos (Shearer y Fagin, 1994). Claramen-
te, algunas de las recomendaciones de esta nueva filosofa de la reinvencin necesitan
conciliarse con los condicionantes culturales y jurdicos existentes en cada pas.
El debate sobre los productores con monopolio frente a la competicin entre los
proveedores es comn a los sectores pblico y privado, tal vez ms en Europa que en
los Estados Unidos. Para las empresas de los EE. UU., la competicin en el mercado
es un hecho inevitable; no se presenta la opcin del monopolio. En el caso de la ad-
ministracin pblica como proveedor, los autores Osborne y Gaebler propugnan el
abandono en buena medida de monopolios legalizados a favor de una bsqueda de
economas de eficiencia motivadas por la competicin entre proveedores. As se mo-
tiva a ambos sectores para que busquen un nuevo paradigma de gestin con la licita-
La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito 233
cin como elemento que fomenta y optimiza la eficiencia y calidad. Ambos presumen
que existe la necesidad de optimizar el uso de la tecnologa disponible en este empuje
sin fin para mejorar la eficiencia productiva.
aos como los elementos bsicos para una buena administracin, que son, entre
otros:
Sostenemos que estos elementos forman la espina dorsal de todo sistema adminis-
trativo que busque el xito, y por tanto, sern temas que preocupen permanentemen-
te a los administradores. Al igual que la columna vertebral slo es una parte de la
construccin y sostenimiento del cuerpo humano, hay tambin otros elementos a los
que llamaremos estrategias, que son igualmente necesarios para lograr una buena ad-
ministracin, cosas que no deberamos perder de vista a la hora de la ejecucin, que
son, entre otros:
Casi todo lo que actualmente se escribe sobre el tema hace hincapi en la impor-
tancia de la absoluta claridad con respecto a la meta principal de la organizacin, es
decir, su razn de ser. Cuando esta meta queda bien clara, es posible analizar cada ta-
rea para ver si realmente contribuye a lo que se entiende como la razn de ser de la
organizacin.
La ambigedad con respecto a la verdadera meta o metas de una organizacin es,
desgraciadamente, demasiado corriente. A menudo los planes y pronunciamientos
afirman una cosa, mientras un anlisis de las tareas operativas desvela que tienen
poca relacin con los objetivos propuestos. En otras ocasiones, las tareas estarn bien
alineadas con los objetivos, pero se organiza el flujo de trabajo con una secuencia il-
gica o redundante, con resultados igualmente desastrosos, pero estos asuntos no son
tan complejos como para que un administrador bien formado en organizacin y me-
todologa tenga dificultad para resolverlos.
La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito 235
El mundo organizativo de hoy utiliza estructuras en las que la jerarqua y los nive-
les de mando pierden gradualmente su prestigio y eficacia, porque ya no responden a
la flexibilidad y rapidez que imponen unos mercados dinmicos, y una clientela cada
vez ms exigente. Las estructuras planas -sin ms de tres niveles- tienen un ma-
yor sentido y permiten una comunicacin ms fcil y directa.
rantes y adaptativas frente al inicio de los cambios que les afecten. Acaso esto no es
exactamente lo que deseamos en las organizaciones? Ser posible lograr unas orga-
nizaciones eficientes, eficaces, y efectivas sin empleados bien formados? Difcil y tal
vez imposible.
A. El paradigma de la readministracin
En realidad, muy pocos de los llamados cambios de paradigma resultan ser tan
radicales. Si conllevan unos cambios palpables en la conceptuacin de las ideas sera
ms normal y tal vez ms correcto verlos como unos ajustes en nuestras suposicio-
nes sobre el funcionamiento del mundo, ajustes que se hacen a menudo con la incor-
poracin de nuevos conocimientos o una nueva comprensin de las propiedades y de
los mecanismos que operan en el mundo fsico.
Empieza a quedar patente la necesidad de un cambio en el modo de pensar de
todo gerente con una cultura cientfica y lgica occidental. Se trata de llegar a tras-
cender las limitaciones de la lgica aristoteliana, aquella forma de pensar que busca
la nica y mejor forma de analizar y resolver los problemas fsicos tan caracterstica
de la forma de pensar de un ingeniero.
Durante los ltimos dos siglos, la cultura occidental nos ha enseado la nocin de
que esta nica y mejor manera es la manera natural de entender el universo, que
existen leyes naturales que rigen la estructura del universo, y por tanto, existe slo
una manera correcta para obrar conforme a estas leyes naturales. Pero esta forma
aristoteliana de lgica exclusiva, que opera excluyendo una alternativa a favor de la
otra, sin permitir ambigedades, nos deja desamparados a la hora de resolver los ca-
sos contradictorios. Cmo es posible conciliar simultneamente los elementos con-
tradictorios incorporados en la misin de la empresa visionaria, que debe conservar
su base y fomentar el progreso sin perderse en una disyuntiva? (Collins y Porras,
1994). Cundo hay que conservar la base y cundo hay que fomentar el progreso?
Esta disyuntiva puede conllevar ir en contra de las ideas de la ideologa base.
Una manera posible de conciliacin ha comenzado a aparecer en la ltima dca-
da, desafiando a la lgica aristoteliana. Se llama lgica difusa (Kosko, 1993; Kosko
e Isaka, 1993) (fuzzy logic) frente a la lgica formal de Aristteles, y se basa en el
concepto de los conjuntos calificados matemticos. Un conjunto es cualesquiera co-
leccin de objetos calificados como similares en al menos uno de sus aspectos. Los
tericos de los conjuntos difusos manifiestan que:
Los nicos subconjuntos del universo que no son difusos son los de la matemtica clsica. To-
dos los dems conjuntos -de partculas, clulas, tejidos, personas, ideas. galaxias- contienen
en principio elementos en distintas medidas. Su pertenencia al conjunto es parcial, graduada,
inexacta, ambigua, o incierta... El grado de pertenencia a cualquier conjunto es asunto de las si-
militudes y los contrastes percibidos (Treadwell, 1995).
Las reglas de uso de la lgica aristoteliana presuponen que todo puede ser defini-
do como algo perteneciente a una otra categora. No se admite ningn tono de gris;
nada que sea ni parcialmente ni mayormente -tal cosa- todo se percibe como
algo que existe en categoras mutuamente exclusivas. Sin embargo, la mente humana
puede operar de forma muy natural en esta lgica difusa. Por ejemplo, una manera
muy comn de conciliar elementos contradictorios que confunden una explicacin
lgica es tratarlos con un sentido de humor. Regularmente conciliamos las ambi-
gedades y los fallos de una lgica estricta invocando la incongruencia en un chiste.
Yarwood (1995) escribe:
Un tipo de actividad que ocurre a nivel informal de casi toda organizacin, no obstante, puede
escaparle al gestor tpico, pero es, con todo, importante para el funcionamiento de la organiza-
cin, y me refiero al sentido del humor de los empleados y dirigentes de la organizacin (Yar-
wood, 1995).
Un tipo de humor administrativo que destaca puede calificarse de incongruente, que se carac-
teriza por su irona y contradiccin. Asuntos comunes, vistos desde perspectivas nuevas, pue-
den producir resultados cmicos; ideas y palabras yuxtapuestas pueden recobrar significados
absurdos y provocativos (Yarwood, 1995).
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MANUEL VILLORIA
Centro de Estudios Superiores Sociales y Jurdicos Ramn Carande.
Instituto Universitario Ortega y Gasset
l. Introduccin
241
242 Manuelvmona
nivel, aquella que se refiere a cmo se trata a los empleados pblicos por quienes les
dirigen y a los valores que deben guiar la seleccin, el control, el despido de los fun-
cionarios (Bruce, 1995).
Finalmente, la propia democracia tiene como valor el respeto al individuo, y de ah
la necesaria aceptacin de los inevitables conflictos entre ste y la organizacin, con-
flictos que se deben resolver a travs del equilibrio y la razn (Slater y Bennis, 1991).
Todo este conjunto de circunstancias provocan una persistente tendencia y un lla-
mamiento bastante generalizado a destacar la importancia central de la persona en la
gestin de las organizaciones de la tercera ola o, ms an, a poner al ser humano
como primer elemento a considerar. Esta tendencia se observa en tericos de la orga-
nizacin (Mintzberg, 1989; Etzioni, 1989), en analistas de la cultura de las organiza-
ciones (Peters y Waterman, 1982) y, desde luego, en estudiosos de la gestin de la ca-
lidad (Deming, 1986, 1989). Las bases en que se fundamenta esta propuesta son, ante
todo, funcionales, centradas en mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones.
Como dice Slater (1991), la bsqueda de competitividad ha arrastrado a las empresas
estadounidenses a una democratizacin interna que por s sola no se habra produci-
do. No obstante, tambin las obras de Maslow (1954), McGregor (1960) o Argyris
(1957) han influido desde criterios ms humansticos en la configuracin actual del
planteamiento. Aktouf (1992) reclama la tradicin del marxismo, en concreto las
obras de Marx, Fromm y Sartre, como tradiciones a considerar cuando se habla de la
humanizacin del centro de trabajo, especialmente la teora del humanismo radical o
la importancia de considerar al hombre como un fin en s mismo y no como un me-
dio, con la consiguiente bsqueda de vas para superar la alienacin y la llamada de
atencin sobre la importancia de las razones, sentimientos y elecciones para guiar el
comportamiento humano.
Junto a esta tendencia general hacia la consideracin de la persona como ele-
mento esencial de la organizacin, otro importante conjunto de transformaciones so-
ciales, polticas y econmicas han generado un entorno diferente al taylorista en la
gestin de los recursos humanos. Esta gestin ha sido modificada por tres grandes
corrientes de cambio (Douglas, Klein y Hunt, 1985): a) Las corrientes polticas, que
han establecido un freno a la explotacin en el trabajo, especialmente con el desa-
rrollo de los principios del Estado social, y la legislacin protectora correspondiente,
aun cuando hoy empiecen a estar en peligro; b) Las corrientes tecnolgicas, que han
simplificado los trabajos manuales y abierto nuevas formas de empleo; c) Las co-
rrientes sociales, con el desarrollo de las relaciones laborales y el nuevo papel del
empleado en la organizacin.
Por otra parte, en la actualidad, y vinculada a la radicalizacin de las corrientes de
la modernidad, se observa una aceleracin de los cambios en el marco de una dinmi-
ca de diversidad, complejidad e impacto cada vez mayor (Kooiman, 1993; Giddens,
1994); una globalizacin del mundo con el consiguiente empequeecimiento del mis-
mo a travs de la interdependencia y la competitividad universal (Giddens, 1994); y
un peso cada vez mayor del sector servicios y, por ello, del conocimiento en las orga-
nizaciones (Gasalla, 1993). La conclusin de estas afirmaciones es que toda organiza-
cin que quiera sobrevivir en este entorno globalizado, competitivo y de conocimien-
to debe (Peters, 1991): a) Invertir en capital humano; b) Formar e instruir a los recin
llegados al puesto o la organizacin; c) Instruir a todos en la resolucin de problemas,
La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas 243
para mejorar la calidad; d) capacitar especficamente a los directivos. Todo ello, co-
nectado a la prdida del monopolio del conocimiento por parte de los gobiernos,
obliga a constituir a las organizaciones pblicas como organizaciones aptas para
aprender continuamente, y este aprendizaje, frente al modelo jerrquico vertical, ha
de fluir de afuera hacia dentro y de abajo hacia arriba (Kettl, 1994); en suma, ha de
fluir a travs de las personas que conforman la organizacin.
No obstante, en la propia competitividad global y en la aneja crisis del Estado so-
cial se observan tambin componentes que hacen temer por la humanizacin del en-
torno de trabajo y arrastran hacia un nuevo taylorismo o hacia nuevas formas de ex-
plotacin humana. La confusin es, en consecuencia, evidente y depende de cmo se
resuelva para que el lugar de trabajo prosiga en su camino hacia la humanizacin o re-
torne a viejos usos explotadores. As, junto a la preocupacin por la calidad en el ser-
vicio, las nuevas tendencias de la reingeniera urgen a partir de cero en el anlisis de la
organizacin y a eliminar, a travs del uso intensivo de las tecnologas de la informa-
cin, todo lo innecesario, incluidos los empleados cuyo puesto no aada valor al pro-
ceso productivo (Halachmi, 1995). Por otra parte, la introduccin prominente de valo-
res de eficiencia en el sector pblico obliga a poner en lugar relevante la lucha contra
el dficit pblico, lo cual est arrastrando a la reduccin de servicios pblicos, a las
mltiples variantes de privatizacin (contratacin externa, cheques y bonos, venta to-
talo parcial de empresas pblicas, etc.) o a la introduccin de mercados internos y di-
versos controles contables y productivos; evidentemente, dichas actuaciones tienen
efectos en las polticas de personal a travs de despidos masivos, reducciones de plan-
tillas, precarizacin de la relacin de empleo, introduccin de instrumentos de medi-
cin del rendimiento (individual, grupal o de organizacin) y flexibilizacin en los sis-
temas retributivos (paga por rendimiento, por competitividad de la titulacin en el
mercado laboral, etc.). Fenmenos vinculados a la globalizacin, como la deslocaliza-
cin de empresas, hacen que en ciertos sectores los derechos sociales estn en tremen-
do peligro, pues son objetivamente una carga cuando se trata de competir con empre-
sas situadas en pases sin tales sistemas de proteccin social, lo cual, a su vez, favorece
la huida de inversin hacia tales pases. El efecto ms importante sobre los derechos y
condiciones de trabajo propios del sector pblico es que stos aparecen cada vez ms
como privilegios y, en consecuencia, deslegitiman al poder que los consiente.
Precisamente en torno al anlisis de la privilegiada posicin de los empleados del
sector pblico han surgido poderosas argumentaciones favorables a la reduccin del ci-
tado sector y a la consiguiente apertura hacia el mercado. Dichos empleados y las co-
nexas elites polticas son instrumentos que manipulan y pervierten la revelacin de
preferencias de los ciudadanos. Segn los tericos de la eleccin pblica, el egos-
mo funcionarial y la correspondiente defensa de sus intereses provocan su masiva
preferencia por partidos intervencionistas y su cerrado apoyo al crecimiento de la ad-
ministracin y el gasto pblico (Niskanen, 1971). De ah que la modernizacin o me-
jora de la administracin tenga que hacerse, hasta cierto punto, contra los funciona-
rios, en especial contra privilegios tales como la seguridad en el empleo o la ausencia
de control del rendimiento.
En este contexto ambivalente se encuentra la gestin de los recursos humanos en
el sector pblico hoy en da; de ah que las respuestas de los gobiernos en la materia
tengan tambin este carcter contradictorio.
244 ManuelVffloria
Ante esta lectura de la realidad, nos hacemos la pregunta de hacia dnde debe ir
el futuro en la gestin de los recursos humanos en el sector pblico? Con ello se pre-
tende definir un campo de actuacin para la administracin que, adecuadamente cu-
bierto, auxilie a sta a hacer frente a las responsabilidades que el futuro le plantea
desde dentro y desde fuera de las respectivas organizaciones pblicas, pues si, como
estamos comprobando, el personal es el ms importante activo de organizaciones
que, como las pblicas, se encuentran dentro del sector servicios (McGregor, 1991),
una inadecuada gestin de ese activo impedir a sta responder a los retos de legiti-
macin que el entorno le lanza.
Las tendencias generales y algunas de las implicaciones que para la gestin de re-
cursos humanos se presentan son 1:
1 Para este epgrafe se han consultado diversas obras sobre el trabajo del futuro y la gestin de los re-
cursos humanos, adaptndose en la redaccin final a los criterios que se defienden por parte del autor de
este texto. En especial, se ha seguido el libro de Coates, J.; Jarrat, J., y Mehaffie, J., Future Work, Jossey
Bass, San Francisco, 1990.
La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas 245
e)El eficaz uso del rediseo de puestos con la consiguiente variedad de habi-
lidades y la preocupacin por el enriquecimiento de tareas y responsabilida-
des (Argyris, 1.957); f) La necesidad de permitir al empleado ver la identidad
de su tarea en el marco de la organizacin, y el significado de la misma (Mil-
kovich y Boudreau, 1991); g) Reforzar la posibilidad de una coherente rota-
cin en puestos de trabajo que favorezca el mantenimiento de la capacitacin
del empleado; h) Promover la autonoma del empleado, es decir, la libertad
de seleccionar las respuestas propias al entorno (Werther y Davis, 1991) fo-
mentando la presencia de empresarios internos capaces de desarrollar pro-
yectos innovadores; i) Favorecer los sistemas de retroalimentacin, de forma
que el empleado goce de la posibilidad de conocer la eficacia de su esfuerzo;
de ah la necesidad de indicadores del rendimiento y evaluaciones, que no tie-
nen por qu tener efectos remunerativos; j) Desarrollar sistemas de comuni-
cacin internos que transmitan la visin e imagen global de la organizacin
(Gasalla, 1993); k) Desjerarquizar las organizaciones y aplanar las estructu-
ras, favoreciendo la responsabilidad y el dilogo.
6) La naturaleza cambiante del trabajo futuro: formacin y desarrollo para una
fuerza de trabajo basada en el conocimiento, pero que no puede perder de
vista los valores esenciales de lo pblico. Esta tendencia, a la que ya hemos
hecho referencia suficiente, tiene implicaciones en la organizacin del sistema
-como en la necesaria descentralizacin y desconcentracin de competen-
cias- pero, aparte de ello, tambin conviene destacar como implicaciones:
a) La constante vigilancia de las nuevas habilidades requeridas; b) El mante-
nimiento de presupuestos suficientes para la formacin y con la consideracin
de ser inversiones; e) La necesidad de conectar la formacin universitaria con
las necesidades de las organizaciones; d) El desarrollo de habilidades como la
creatividad, innovacin, capacidad de razonamiento, capacidad para absorber
informacin, capacidad para aprender y comunicarse; e) La potenciacin de
las habilidades directivas, en especial la capacidad para trabajar con otros y
en grupo, las tcnicas para toma de decisiones, las destrezas en comunicacin,
el liderazgo innovador y la capacidad negociadora; f) La fijacin y consolida-
cin de los valores de lo pblico (as, los estndares de objetividad, eficacia,
imparcialidad y los sistemas de equidad y justicia) (Prats, 1989) y la consolida-
cin de la formacin en tica pblica (Rodrguez Arana, 1995); g) La gene-
racin de una autntica teora de la gestin pblica con la consiguiente adap-
tacin de las tcnicas gerenciales privadas a las necesidades de lo pblico, y su
correspondiente enseanza (Metcalfe, 1993); h) La potenciacin de la forma-
cin en nuevas tecnologas, orientacin a la calidad, anlisis de entorno nacio-
nal e internacional y gestin del cambio cultural; i) La investigacin, y adop-
cin de decisiones consecuentes con ella, de los efectos psicolgicos, sociales
y de transparencia producidos por la automatizacin y la inteligencia artificial
(del 60 al 90 por 100 de los puestos de trabajo estn afectados por la llegada
al mercado de dicha tecnologa inteligente); j) La elaboracin e implantacin
de planes de desarrollo estratgico de los recursos humanos (Rothwell y Ka-
zanas, 1989); k) La necesidad de crear nuevos puestos de trabajo en el rea de
recursos humanos y la formacin de sus ocupantes (as debe existir un planifi-
La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas 247
La respuesta a las preguntas enumeradas nos lleva a una primera afirmacin. Los
programas antes propuestos, que podran configurar una gran parte de las polticas
de personal de las administraciones, no deben olvidar las peculiaridades de las orga-
nizaciones pblicas y el entorno de transparencia y objetividad que se requiere en la
actividad del sector gubernamental.
El modelo clsico de funcin pblica se ha caracterizado por una serie de rasgos
como: la jerarqua en la toma de decisiones, la existencia de mltiples niveles jerr-
quicos en la organizacin, la especializacin minuciosa, el procedimentalismo, el ca-
rcter estatutario de la relacin de empleo, la defensa de la igualdad y mrito en el
acceso, la permanencia y garanta de por vida del puesto de trabajo en la administra-
cin y, finalmente, la centralizacin a travs de unidades horizontales del control del
sistema.
En esencia, dichos rasgos pretendan, adems de garantizar una eficacia de acuer-
do con los principios weberianos y de la administracin cientfica, asegurar que la ne-
cesaria imparcialidad y objetividad de la burocracia era respetada por los poderes p-
blicos. La crisis de los principios cientficos de administracin y la irrupcin de nuevas
realidades sociales y organizativas han provocado que una buena parte de los rasgos
del modelo clsico entren, a su vez, en crisis. As, la sociedad del conocimiento difi-
culta un modelo de liderazgo autoritario, pues no es sencillo dar rdenes a quien co-
noce, de su peculiar mbito profesional, ms que el jefe que le ordena. La participa-
cin en la toma de decisiones e implantacin de las mismas se convierte en requisito
bsico de toda organizacin de servicios poblada con trabajadores del conocimiento.
Las organizaciones, adems, tienden a aplanarse, pues los empleados del conocimien-
to crecen verticalmente haciendo innecesarios niveles intermedios. La especializacin
en torno a funciones muy detalladas se convierte en inconveniente en un contexto de
desarrollo constante, pues los empleados han de enriquecer sus funciones, ver el pro-
ceso, profesionalizarse alrededor de productos finales. Adems, el trabajo aislado, en
un entorno de complejidad y celeridad como el presente, es inviable; de ah el necesa-
rio desarrollo del trabajo en equipo y la gestin de las dinmicas interpersonales.
Los procedimientos administrativos, base de la gestin pblica clsica, se entre-
mezclan ahora con el anlisis de procesos y la bsqueda del valor aadido en cada
fase, lo cual, a su vez, puede llevar a choques entre fases procedimentales necesarias
desde el punto de vista de la garanta de derechos ciudadanos y anlisis de procesos
que exigiran su eliminacin desde el punto de vista eficientista. El modelo estatuta-
rio de derechos y deberes funcionariales, surgido en el contexto del Estado Liberal,
pretenda evitar el conflicto colectivo en las reas fundamentales del servicio pblico
(Palomar, 1996), adems de reconocer el carcter central del Parlamento en tal mo-
delo de Estado. La realidad actual del Estado social, aunque est en crisis, nos lleva a
reconocer la presencia del Estado en reas que no son las esenciales del modelo libe-
ral, con lo cual el conflicto colectivo en dichas reas no se convierte en inaceptable;
por otra parte, nuevas formas de relacin de empleo se expanden por las administra-
ciones sin que respondan al clsico modelo funcionarial. La diversidad de actuaciones
250 ManuelVmoria
2 Vanse, al efecto, propuestas y datos del N.P.R. (op. cit.) para Estados Unidos; para Europa, vanse
Ziller, Administrations compares (op. cit.), y FSP-UGT. Documento de Estudio para la elaboracin del
Estatuto del empleado pblico. Madrid, 16 de diciembre de 1994.
252 ManuelVilioria
Todo ello, como se ve, expresa la doble naturaleza de las polticas de personal
existentes en la actualidad. Intentos de dar poder y de motivar al personal junto a
mecanismos de control y despido de carcter puramente eficientista. En realidad, tras
todo este proceso se observa la confluencia de diversos factores polticos y sociales:
por una parte, la necesidad de competir y sobrevivir en base al conocimiento, as
como el necesario apoyo de los empleados pblicos para todo gobierno que quiera
cumplir sus objetivos programticos, sin olvidar el peso de los funcionarios como vo-
tantes y miembros de la elite poltica (Ban, 1993); por otra, la crisis del Estado
social y la globalizacin de la economa. Tambin la bsqueda por parte de los ciuda-
danos de respuestas eficaces a problemas especficos y peculiares exige unos funcio-
narios con sensihilidad hacia las demandas sociales y capacitados para responder con
eficiencia, pero al tiempo en un contexto de crisis financiera, ciertas demandas socia-
les de los sectores menos productivos o con menos capacidad de presin han de re-
chazarse, lo cual deja sin empleo a los funcionarios antes dedicados a tales tareas.
OR( i\NIZ\CION
OPERA SOBRE
('1 TI iR!\
Planificacin estratgica es, ante todo, un proceso. En este proceso, los que loman
decisiones:
Esta planificacin se basa en una serie de premisas que deben ser situadas en un
adecuado contexto. La primera es que todo proceso de elaboracin de una estrategia
se basa en la clarificacin del propsito esencial de la organizacin. Ahora bien, este
propsito slo puede definirse adecuadamente en base al anlisis de las expectativas
de quienes tienen intereses, ms o menos directos, en el funcionamiento de la organi-
254 ManuelVH0ria
NIVEL
DIRECTIVO
NIVEL
OPERATIVO
Tambin en esta estrategia existen algunas asunciones que hay que aclarar. En
primer lugar, que la planificacin debe hacerse de arriba hacia abajo, con una visin
global de la organizacin. La prctica, sin embargo, nos dice que la mayora de las ac-
tuaciones en la realidad son dispersas e incrementales (Schein, 1985). Segundo, que
esta planificacin debera integrar los muy diferentes programas y actividades del de-
partamento de RR. HH. Aun cuando ello es importante y necesario, rara vez se ha
conseguido. Tercero, que esta planificacin de RR. HH. debe ser un soporte del plan
estratgico global de la organizacin. Ello implica un plan estratgico de RR. HH.
(PERH) interactivo, que influencie y, a la vez, sea influenciado por el plan estratgi-
co global, lo cual es difcilmente alcanzable. Estas aclaraciones deben permitirnos an-
ticipar las dificultades del proceso y el difcil terreno que pisamos, pero no deben lle-
varnos a abandonar el esfuerzo por conseguir una planificacin lo ms correcta
posible.
256 Manuel Villoria
En general, existen cuatro aspectos clave que deben darse antes de comenzar el
proceso de planificacin:
La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas 257
FiGURA 4. Los tres niveles del plan estratgico de RR. HH. sirven a estrategias superiores.
J Para una informacin de detalle sobre cmo crear una base estratgica de datos de RR. HH. vase
McGregor, E. Strategic Management of Human Knowledge, Skills and Abilities, Jossey Bass, San Francisco,
1991.
258 Manuel Vil/oria
uto~~a visin, tal y como ha sido definida, es: La gestin de RR. HH. en el Gobier-
no Federal, a todos los niveles, es tan eficaz permitiendo a las agencias reclutar, desa-
rrollar y retener una fuerza de trabajo de calidady socialmente representativa que:
retrotraida hacia el presente, para determinar cmo ese cambio se puede rea-
lizar incrementando la productividad y la eficiencia.
3. Identificar los puestos clave para gestionar el plan estratgico de la organiza-
cin, as como los empleados clave para ocupar dichos puestos (no slo ahora,
sino tambin en el futuro) y cuidar especialmente el inventario del talento de
dicho personal. Con ello se podr definir detalladamente su plan de forma-
cin y controlar el desempeo en los puestos que vayan ocupando.
4. Definir el personal (clase y nmero) y presupuesto que ser necesario para el
futuro como consecuencia de la implantacin del plan estratgico, estable-
ciendo un programa de reclutamiento y formacin que permita cubrir las de-
mandas en el tiempo y lugar preciso.
5. Establecer tablas de sustituciones para la organizacin del futuro, de forma
que cada puesto clave en el organigrama futuro tenga dos o tres nombres con
los que ya se empiece a trabajar en el momento presente, no slo en aspectos
de conocimientos y habilidades, sino tambin en su desarrollo desde el punto
de vista de la cultura que necesita tener la futura organizacin.
6. Garantizar el presupuesto que permitir el funcionamiento del plan o, al me-
nos, de sus elementos prioritarios. Este presupuesto debe contener todos los fu-
turos costes del programa, no slo los gastos de reclutamiento o formacin, sino
tambin las previsiones de espacio, equipamiento, estructuras de apoyo, etc...
7. Precisar el sistema de prioridades (Zabriskie y Huellmantel, 1989).
VI. Conclusiones
Al comienzo del texto se hizo referencia a la existencia de las dos tendencias so-
ciales, polticas y econmicas de naturaleza contradictoria que enmarcan la gestin de
los recursos humanos en la administracin. Una que llevara a la rehumanizacin del
entorno de trabajo y la otra que arrastrara hacia la introduccin de sistemas de control
y despido que tratan al empleado como un mero factor ms de produccin. Las dos
La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas 261
tendencias, llevadas a sus extremos, tendran efectos negativos sobre las organizacio-
nes pblicas. La primera, porque es preciso entender que los empleados pblicos no
son los dueos de la empresa administracin ni deben serlo, y por ello sus niveles de
participacin y de uso y disposicin de los fondos pblicos siempre debe estar sujeta
al control democrtico. La segunda, porque se basa en asunciones no demostradas so-
bre el egosmo y racionalidad de los empleados pblicos, sobre la naturaleza extrnse-
ca de la motivacin y sobre la no importancia de los valores en la vida cotidiana. Para
empezar, la alineacin del funcionario con el partido en el poder o con aquel que va a
tenerlo, a efectos de proteger su carrera, o su propia ideologa, pesan ms que la de-
fensa de gasto pblico a la hora del voto y de las conductas profesionales (Wise y
Szcs, 1995). Adems, la motivacin del empleado pblico no es siempre extrnseca
(dineraria o de carrera), pues existen datos que confirman la existencia de motivacio-
nes intrnsecas como: el deseo de servir a la nacin o la bsqueda de equidad social,
el orgullo de participar en el proceso de formulacin de polticas, la identificacin
personal y profesional con el programa o el denominado patriotismo de la benevo-
lencia (Perry y Wise, 1990; Ban, 1985). Finalmente, cada vez se comprueba con
ms vigor que todo ser humano necesita una explicacin que haga comprensible cog-
noscitivamente su modo de actuar y que la explicacin debe hacer aceptable, en el
sentido valorativo del trmino tal modo de actuar (Mardones, 1994).
Todo ello nos lleva a buscar un punto intermedio, a mi entender ms cercano a la
primera de las tendencias citadas, pero sin negar importancia al necesario control del
dficit pblico. En cualquier caso, es tambin cierto que, se elija la opcin que sea, si
sta es coherente con el entorno, se observa que el modelo clsico de funcin pblica
ha de abandonarse en su concepcin original. Es decir, que ya no se pueden gestionar
los recursos humanos de la administracin con un modelo surgido para servir a un
Estado Liberal en un contexto de relativa estabilidad. Ahora bien, esta afirmacin ha
de matizarse con otra. Sea el que sea el nuevo modelo de gestin, no puede olvidar
que la administracin debe servir con objetividad los intereses generales, y ello impli-
ca elementos de rigidez en los procesos disciplinarios y de despido, en los procesos de
seleccin y carrera y, en general, en la gestin de los RR. HH. en la administracin.
Dicho esto, la siguiente conclusin a aportar vendr conectada a la filosofa que
debe guiar el sistema de gestin de las personas en la administracin. Pues bien, dicha
filosofa no puede ser otra que la del respeto a la persona y su consideracin como fin
ltimo y no como medio. Ello, por supuesto, dentro de los lmites de toda organiza-
cin que sirve intereses generales. Para desarrollar dicha conclusin de forma resumi-
da, es conveniente partir de un principio: cualquier organizacin que pretenda ser efi-
caz y eficiente necesita aportar a sus miembros un sentido a su esfuerzo, una razn
que gue el actuar de los mismos. Cuando esta razn es el control productivo y el mie-
do a la sancin, el empleado no vuelca todo su potencial ni se siente satisfecho. Para
conseguir que el trabajador/a d lo mejor de s mismo, es preciso que el trabajo y el
entorno social interno le satisfagan, que tenga un puesto de trabajo que le permita el
enriquecimiento personal y profesional, y que se le retribuya con lo que l/ella ms
valoran (Lawler, 1973). Si este trabajador es un trabajador con madurez, como son
los trabajadores del conocimiento, su aportacin, cuando se cumplen las condiciones
mencionadas, es mucho ms rica y permanente si, adems, se le da informacin y par-
ticipacin en la toma de decisiones y en la implantacin de las mismas. Finalmente, si,
262 ManuelVilloria
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La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas 265
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l. Introduccin
Han transcurrido cuarenta aos desde que Simon, Smithburg y Thompson exami-
naron las barreras fundamentales que dificultan la comunicacin gubernamental y
mostraran cmo la comunicacin se relaciona con la productividad y la eficacia en la
gestin. Otros estudios ms recientes demuestran tambin que los problemas y el blo-
queo de la comunicacin afectan significativamente al rendimiento y la productividad
de los gobiernos y sus administraciones pblicas (O'Reilly y Roberts, 1977; Ammons,
1985; Banks y Rossini, 1987; Gortner, Mahler y Nicholson, 1987; Osborne y Gaebler,
1992; Garnett, 1992).
A pesar de que el estudio de Simon, Smithburg y Thompson mantiene hoy da su
influencia, es necesario hacer una revisin del problema de la comunicacin que pre-
senta aspectos nuevos, debido al desarrollo tecnolgico, al conocimiento acumulado
desde entonces sobre los procesos de comunicacin y a los cambios en el entorno de
las organizaciones pblicas. De hecho, una barrera fundamental para los gestores p-
blicos de hoy -la sobrecarga de informacin- era prcticamente insignificante antes
de la explosin de las telecomunicaciones y el uso intensivo de los sistemas informti-
cos. Simon, Smithburg y Thompson se centraron en las barreras relacionadas con el
lenguaje, el marco de referencia, la diferencia de estatus, la distancia fsica, la auto-
proteccin del emisor, la presin del trabajo y las restricciones deliberadas a la comu-
nicacin. Este captulo examina algunas de ellas: diferencias en el marco de referen-
267
268 James L. Garnett
cia, distancia fsica y lenguaje. La diferencia de estatus se incluye aqu dentro de las
barreras de jerarqua y marco de referencia. La barrera que los autores denominaron
presin del trabajo aqu se trata como un tipo de distraccin. La autoproteccin del
emisor se convierte en parte de la barrera de la jerarqua al igual que las restricciones
a la comunicacin.
La sobrecarga de informacin, los prejuicios y la comunicacin imperfecta, barre-
ras a las que Simon, Smithburg y Thompson no dieron nfasis, se tratan en este cap-
tulo. Las barreras que se analizan aqu pueden ocurrir en cualquiera de las tres fases
principales del proceso de comunicacin: codificacin (conversin de la idea en men-
saje), emisin y recepcin. No son stas las nicas barreras que debe superar la comu-
nicacin gubernamental, pero son las que ms cuestionan los esfuerzos de los gesto-
res pblicos de todos los niveles para mejorar la productividad. Primero se analizan
las distintas barreras y despus se reflexiona sobre sus implicaciones.
referencia conduce a una atencin selectiva, a una percepcin selectiva y a una reten-
cin selectiva en cualquier proceso de gobierno.
Atencin selectiva. Los cargos polticos y los empleados de libre designacin tien-
den en lneas generales a prestar ms atencin a aquellos mensajes que consideran
notorios, coinciden con su sistema de valores o les producen mayor satisfaccin. Los
gestores pblicos profesionales tambin tienden a ignorar o evitar mensajes y conte-
nidos que consideran triviales, conflictivos o crticos. En la accin pblica, la tenden-
cia a la atencin selectiva explica por qu muchos informes nunca se leen, por qu se
evitan determinados contactos o no se asiste a algunas reuniones. El anterior embaja-
dor de Estados Unidos en Rumania, David Funderburk, trat de llamar la atencin
de la Casa Blanca sobre las violaciones de los derechos humanos cometidas por el r-
gimen de Niccolae Ceaucescu. El embajador se dio cuenta de que los altos cargos de
la administracin no estaban preparados o no queran atender sus mensajes, en un
momento en el que el presidente Reagan estaba interesado en apoyar las muestras de
independencia de Rumania respecto de Mosc. El hecho de que Funderburk buscase
el apoyo de Jesse Helms, un crtico dentro del Departamento de Estado, ayud a po-
ner al embajador fuera de onda. La atencin selectiva tiene un papel fundamental
en el proceso de prdida de sensibilidad de la poblacin ante las amenazas de las ca-
tstrofes naturales. En determinadas situaciones se envan advertencias y avisos a la
poblacin, con tanta frecuencia que stos dejan de causar efecto. Este fenmeno ha
ocurrido en casos como los desastres en las misiones espaciales (Lewis, 1988; Garnett,
1992), la explosin de minas (Martin, 1948), los terremotos, el terrorismo (Roscnthal,
Charles y 'T Hart, 1989) y otros tipos de crisis.
Segn Garnett (1992): La atencin selectiva tiende a ahondar las diferencias en
el nivel de informacin disponible, puesto que algunos empleados pblicos o ciudada-
nos predispuestos a un tema determinado buscarn ms informacin sobre l, mien-
tras que otros mostrarn una atencin selectiva ante esa misma informacin. No es
extrao que, quienes ms necesitan conocer sobre un tema, reproduzcan con mayor
intensidad esa tendencia a la atencin selectiva y, por tanto, sea especialmente com-
plejo llegar a ellos. Portadores y enfermos de SIDA, madres adolescentes, drogode-
pendientes, son slo algunos ejemplos. La atencin selectiva se debe, en general, a
que el mensaje se percibe como poco relevante o desagradable, a que el emisor es
irreconocible o poco fiable o a que el receptor no presta atencin. Los gestores y
analistas, para superar las barreras de la atencin selectiva, deben convencer a sus au-
diencias de que el impacto de un mensaje puede lo mismo beneficiarles que perjudi-
carles y que, por tanto, necesitan prestar atencin a ese mensaje.
Percepcin selectiva. La recepcin de un mensaje no asegura que ste sea inter-
pretado tal y como los emisores pretenden. Louis D. Brandeis, juez del Tribunal Su-
premo de los Estados Unidos, explic muy bien este fenmeno: El 90 por 100 de las
controversias graves que surgen en la vida son consecuencia de malentendidos, del
desconocimiento por unos de hechos que para otros son importantes, o de otro
modo, por no acertar a entender sus puntos de vista.
Un gran nmero de factores pueden producir la percepcin selectiva, destacando:
la cultura nacional y organizativa, los antecedentes personales, la adscripcin social,
religiosa o poltica, la personalidad, la posicin y el papel organizativo, la formacin y
270 James L. Garnett
IV. Jerarqua
de la informacin que reducen la cantidad y la calidad de los mensajes. Entre las tc-
ticas para superar las barreras que produce la jerarqua se incluyen: la utilizacin de
mltiples fuentes y canales de distribucin, el puenteo de niveles, el uso de mensa-
jes resistentes a las distorsiones y la aplicacin de sistemas que compensen el sesgo de
la informacin. Una descripcin ms profunda de estos sistemas se puede hallar en
las obras de Downs (1967) y Garnett (1992).
La comunicacin intra e interorganizaciones pblicas tiene una relacin directa
con la productividad de stas. Las investigaciones analizadas y resumidas por Hellweg
y Philips (1982) demuestran que, en general, el nivel de desempeo de los empleados
pblicos que buscan activamente informacin y la comparten es superior al de los em-
pleados que ocultan los datos o estn fuera de los principales canales de informacin.
Estos descubrimientos tienen un profundo significado para la productividad del sector
pblico, toda vez que el rendimiento organizativo es la resultante, en gran medida, de
la agregacin de los rendimientos de los individuos que en ellas trabajan.
v. Sobrecarga de informacin
VI. Distracciones
VII. Lenguaje
t Si bien el lenguaje es el vehculo fundamental para la comunicacin, el lenguaje
mismo puede crear barreras de comprensin. Esto puede ocurrir con una lengua ex-
tranjera o un dialecto, o con la jerga tcnica o burocrtica. Los diplomticos, los di-
rectivos de agencias de comercio exterior, etctera, hace tiempo que aceptaron el bi-
lingismo. Multitud de cargos polticos y tcnicos de todo el mundo hablan ingls, al
haberse convertido en el idioma internacional para tareas diplomticas, cientficas y
de investigacin.
En los pases donde el ingls es el idioma predominante, la complejidad y pluralis-
mo creciente de sus sociedades, obliga a los gestores pblicos a conocer otros idio-
mas. Los empleados que estn en contacto directo con los ciudadanos maestros, po-
licas, asistentes sociales, etctera, necesitan cada vez en mayor medida conocer un
segundo idioma, tal como el espaolo el chino. (Lipsky, 1971). El informe Civil Ser-
vice 2000, un estudio sobre la futura composicin de los recursos humanos al servicio
de la Administracin Federal de los Estados Unidos, estima que los hispanos repre-
sentarn el 29 por 100 del total de efectivos de nueva contratacin. Esto significa que
los hispanos sern la minora que ms crecer, en la Administracin Federal, la prxi-
ma dcada. El informe dice que, especialmente en el sudoeste del pas, donde una
buena parte del mercado de trabajo lo componen los hispanos, la Administracin
Federal debiera considerar la inclusin de un mayor nmero de hispanos en sus plan-
tillas (Johnston, 1988). La presencia de un mayor nmero de empleados que tengan
el espaol como lengua materna reducir las barreras de comunicacin con la mino-
ra hispana, facilitar la comunicacin con otros empleados hispanohablantes y desa-
fortunadamente la complicar con el resto de empleados.
Las barreras creadas por la coexistencia de idiomas distintos en la gestin cotidia-
na no es la nica barrera atribuible al lenguaje. Las dificultades en la comunicacin
creadas por el lenguaje burocrtico y las jergas de los especialistas son barreras mucho
ms extendidas, difciles de detectar y corregir. Estas barreras se han incrementado
muy sensiblemente desde que Simon, Smithburg y Thompson realizaron su anlisis en
la dcada de los cincuenta. El incremento de la jerga informtica en las organizaciones
pblicas, o la terminologa que los militares utilizaron en la Guerra del Golfo, y hoy
da en Bosnia, son buenos ejemplos de este hecho.
Los ingenieros, los abogados, los informticos, los burcratas y otros especialistas
que desempean su labor en las administraciones pblicas tienen sus propias jergas
profesionales. El lenguaje utilizado en la gestin se est volviendo ms complejo, tan-
to en los pases avanzados como en las naciones en desarrollo. El lenguaje tcnico y
profesional puede ser una ayuda a la comunicacin si, tanto el emisor como el recep-
tor, comprenden con precisin el significado de los trminos empleados. Los trmi-
nos, smbolos y cdigos tcnicos pueden utilizarse incluso para producir mensajes que
resistan las distorsiones y mejoren la comunicacin. Sin embargo, demasiado a menu-
do, los gestores hablan y escriben con su propia jerga sin estar seguros de que los
clientes la comprenden, y an peor, la utilizan deliberadamente para confundir y ma-
nipular a los ciudadanos. El mal uso del lenguaje legal y tcnico puede daar la ima-
gen de la administracin y disminuir su productividad.
La jerga crea problemas, adems, si el receptor del mensaje piensa que comprende
lo que lee o escucha y orienta sus actos basndose en percepciones falsas. En ocasio-
nes la jerga es tan oscura que resiste cualquier intento de interpretacin. Una regula-
cin propuesta por el Departamento de Energa del ao llJ82 deca: Nada, en esta
norma, impide que el secretario o persona en quien delegue designe informaciones no
descritas especficamente en esta norma, como informacin nuclear reservada no clasi-
ficada. Cuando se pregunt si la norma propuesta significaba que el secretario de
Energa o la persona en quien delegase la capacidad de censurar podra suprimir cual-
quier informacin, incluyendo informacin no clasificada y de dominio pblico desde
hace tiempo, los directivos no supieron qu responder, puesto que no estaban seguros
de entender el significado de la misma (Lutz, 1989). La falta de claridad en la comu-
nicacin obstaculiz la interpretacin e implantacin de la poltica de energa nuclear.
Los gestores pblicos deben ser conscientes de las barreras que las jergas y los seudo-
lenguajes pueden causar y adoptar las precauciones para saber evitarlas.
VIII. Prejuicios
Los sesgos o prejuicios -prejuzgar una idea, una persona o grupo, una organiza-
cin, una causa, etctera- es una de las barreras ms problemticas para la comu-
nicacin en las organizaciones pblicas de la mayora de las naciones. Los prejuicios
inhiben o impiden la capacidad para valorar acertadamente a las personas, las ideas.
las propuestas, etctera. Un claro ejemplo son los prejuicios que dominan las relacio-
nes entre los cargos polticos y los gestores profesionales. Los ltimos observan a los
primeros como inexpertos y aficionados, como burcratas diletantes utilizando la ex-
presin que Max Weber inmortaliz. Los polticos, a menudo, piensan que los gesto-
res profesionales son unos incompetentes, impermeables a sus deseos y prioridades e
incluso a las de los ciudadanos. Esta falta de confianza es comn a muchos pases y
puede minar la cooperacin entre los directivos polticos o de libre designacin y los
276 James L Garnett
!i Las barreras descritas hasta ahora reflejan unas habilidades defectuosas o escasas
para la buena comunicacin, que en s mismas constituyen un obstculo importante.
Esta escasez de habilidad para comunicar puede ocurrir en cualquier fase del proceso
de comunicacin. Una codificacin y emisin pobre puede conducir a la transmisin
y comprensin defectuosa del mensaje. Un mensaje mal estructurado, peor compues-
to y con un tono y extensin inapropiado puede generar barreras insuperables para el
receptor. Tales mensajes es poco probable que sean entendidos y generen los com-
portamientos esperados.
A pesar de que el mensaje est bien diseado, una eleccin inapropiada del canal
para distribuirlo puede limitar su efectividad. Henry Mintzberg, en su estudio clsico
sobre los ejecutivos norteamericanos, pblicos y privados (1973), presenta el siguien-
te ejemplo:
Un gerente relataba una experiencia que pone de manifiesto la diferencia entre la comunica-
cin cara a cara y la comunicacin escrita. En la oficina del director varias personas tenan una
mala opinin sobre una empleada, de origen suizo [que tena el francs como lengua materna].
La empleada utilizaba el trmino demandar en vez de pedir en sus memorandos. El pro-
blema se resolvi cuando la empleada visit la oficina del director. En el contacto personal
qued muy claro que la empleada utilizaba el trmino que, a su juicio, era el ms adecuado. El
verbo pedir en francs es jdemander!.
x. Conclusiones
La mayora de las barreras a la comunicacin gubernamental descritas por Simon,
Smithburg y Thompson en los aos cincuenta se han intensificado desde entonces.
Las organizaciones pblicas han crecido en tamao y complejidad incrementando
tambin las posibilidades de distorsin en la comunicacin. El aumento del conoci-
miento experto y especializado y el creciente pluralismo de la sociedad no hacen sino
generar mayores diferencias en los marcos de referencia. La sobrecarga de informa-
cin amenaza cada vez ms a los gobiernos de los pases desarrollados a pesar de los
avances tecnolgicos y en parte gracias a ellos. Los prejuicios acerca de grupos socia-
les, ideas, polticas y mtodos de gestin sobreviven y en algunos aspectos se han in-
crementado en Europa y Amrica.
Si los gestores pblicos han de lidiar con stas y otras barreras, son imprescindi-
bles una serie de cambios:
1. Para poder afrontar estos retos es necesario investigar con mayor profundidad
los sistemas internos y externos de comunicacin gubernamental y las relacio-
nes entre rendimiento y comunicacin. La mayor parte de las investigaciones
sobre comunicacin en las organizaciones se refieren al sector privado (vase
Berger y Chafee, 1987; Goldhaber, 1986; McPhee y Tompkins, 1987), al igual
que los estudios que intentan ligar comunicacin y productividad (vase Hell-
weg y Phillips, 1982). Los estudios sobre la comunicacin en las administracio-
nes pblicas se refieren en su mayora a la informacin al pblico y a la utili-
zacin de los medios de comunicacin de masas (Heise, 1985; Helm et al.,
1981; Yarwood y Enis, 1982). La funcin gubernamental de informar al pbli-
co es fundamental y digna de toda la atencin. Sin embargo, ha habido una
tendencia que iguala comunicacin gubernamental con informacin al pbli-
co. La comunicacin dentro de y entre organismos pblicos merece, en todo
caso, un mayor esfuerzo de investigacin, toda vez que este tipo de comunica-
cin es el ncleo central y el flujo principal de informacin gubernamental.
De hecho, la comunicacin gubernamental habr de ser cada da ms intensa
en su vertiente interorganizativa y lateral, como consecuencia de los cambios
acelerados, la globalizacin, la explosin en las comunicaciones y otras ten-
dencias de este gnero como han sealado Drucker (1969), Toffler (1980),
Naisbitt (1984), Naisbitt y Aburdene (1990) y Limerick y Cunnington (1993).
La investigacin de este tipo de comunicacin es insuficiente, especialmente
en las administraciones pblicas.
2. Los gestores pblicos necesitan ms oportunidades de formacin para adquirir
y desarrollar sus habilidades de comunicacin. En Estados Unidos, los cursos
de formacin en habilidades de comunicacin para la gestin son ms fre-
cuentes en el sector privado que en el pblico; esta tendencia es an ms in-
tensa en Europa y en Amrica del Sur. En las organizaciones pblicas, los
cursos sobre habilidades de comunicacin son mucho ms escasos que los pro-
gramas sobre evaluacin de polticas, presupuestacin, adopcin de decisio-
nes, etc. En todo caso, las agencias pblicas dedican ms atencin a la forma-
cin en habilidades de comunicacin que las universidades que forman a los
Berreres a la comunicacin gubernamental efectiva 279
futuros empleados pblicos. Sin embargo, con demasiada frecuencia, las agen-
cias concentran sus esfuerzos de formacin en comunicacin en los aspectos
ms tcnicos del problema -habilidades para escribir, para hablar y comuni-
car en pblico, cmo organizar la comunicacin-, dejando a un lado la cues-
tin principal: cmo abordar estratgicamente el problema de la comunica-
cin intra e interorganizativa. Finalmente, slo cuando se entienda en sus
justos trminos la conexin entre comunicacin y rendimiento y la importan-
cia de la comunicacin como soporte de la gestin, se dispondr de la fuerza
necesaria para abordar con seriedad las barreras que afronta la comunicacin
gubernamental.
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MANUEL T AMAYO SEZ
Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset
l. Introduccin
281
282 Manuel Tamayo Sez
FORMULACIN
DE ALTERNATIVAS
IDENTIFICACIN
ADOPCIN DE
Y DEFINICIN
UNA ALTERNATIVA
DEL PROBLEMA
EVALUACIN DE
LOS RESULTADOS
.:
IMPLANTACIN DE
LA ALTERNATIVA
OBTENIDOS SELECCIONADA
Un gobierno local puede, por ejemplo, considerar prioritario intervenir en el mercado de la vi-
vienda, al observar que los precios son muy elevados y que buena parte de los ciudadanos no
pueden acceder a una vivienda en propiedad o alquiler -FASE DE IDENTIFICACIN Y
DEFINICIN DEL PROBLEMA-. La intervencin puede seguir muy distintos caminos:
desde construir viviendas y donarlas a las familias con menores ingresos hasta subvencionar los
crditos hipotecarios facilitando el acceso a una vivienda libre -FASE DE FORMULACIN
DE ALTERNATIVAS-. El gobierno opta finalmente por construir, en los prximos cinco
aos, mil viviendas de proteccin oficial en suelo municipal, para familias de bajos ingresos
-FASE DE ADOPCIN DE UNA ALTERNATIVA-. La Empresa Municipal de la Vi-
vienda comienza la construccin, disea un sistema para seleccionar a las familias beneficiarias
y controla el proceso de construccin y adjudicacin -FASE DE IMPLANTACIN DE LA
ALTERNATIV A SELECCIONADA-. Una vez entregadas las viviendas, el Pleno del Ayun-
tamiento quiere saber a quin se han entregado finalmente, qu coste ha supuesto la operacin
para las arcas municipales, y, si es necesario, continuar con el programa de construccin de vi-
viendas -FASE DE EVALUACIN DE RESULTADOS.
El anlisis de las polticas pblicas 283
mente, es importante siempre tener presente la relacin que exista entre la realidad
y el anlisis, y los analistas y la realidad. De otra forma, podramos atribuir un valor
inapropiado al anlisis.
Hecha abstraccin de la accin del analista, existen dos perspectivas que ponen en
relacin la poltica y su anlisis. En primer lugar, y la ms importante, es la perspec-
tiva del responsable de la poltica en cualquiera de sus fases (formulacin, implan-
tacin, evaluacin y, en su caso, reformulacin). sta es la perspectiva del directivo,
policy maker, en las organizaciones pblicas. La otra es la perspectiva del analista de
polticas pblicas, que es un agente que enriquece el universo de informacin que se
pone a disposicin de los directivos para que puedan tener un criterio de decisin en
cualquiera de las fases de la poltica pblica. Este analista no tiene por qu ser, nece-
sariamente, un agente interno de la organizacin pblica; de hecho, con frecuencia es
un agente externo a la misma de quien se recaba consulta.
Cualquiera que sea la perspectiva adoptada, lo que parece claro es que el proceso
de las polticas pblicas no tiene ningn sentido si no se vincula a la actividad del an-
lisis. La principal razn de que ello sea as es que todas las fases del proceso de las
polticas publicas estn ntimamente vinculadas con un nexo de dependencia, de tal
forma que un replanteamiento en cualquiera de las fases del proceso afecta a las pos-
teriores y, eventualmente (vase figura 1), a las anteriores.
El anlisis de polticas intenta responder a una serie de cuestiones fundamentales
que se plantean en cada una de las distintas fases del proceso de la poltica pblica. El
papel del analista es aplicar, en la medida de lo posible, sus conocimientos tcnicos y
su visin poltica del problema, para dar respuesta a esas preguntas y producir infor-
maciones cualificadas que sern tenidas en cuenta por los policy makers en las fases
del proceso de las que son responsables.
En todo caso, el proceso de las polticas pblicas es asimilable conceptualmente a
la nocin de sistema. De tal forma que ninguna fase aislada del proceso tiene sentido
en s misma, ni se basta para definir las caractersticas del proceso. Es perfectamente
posible hacer una adecuada definicin del problema determinando a quin afecta la
necesidad de afrontarlo, el momento adecuado para abordarlo y su posible coste, y,
sin embargo, no acertar con el plan de implantacin de las soluciones que se han ele-
gido para neutralizar y responder al problema. Para subrayar esta idea habra que de-
cir que tampoco la implantacin y la adecuada evaluacin de los resultados obtenidos
por la poltica pblica nos da, necesariamente, la llave del acierto en la redefinicin
del problema que se intentaba resolver (vase Cuadro 2) y en la reformulacin de las
alternativas.
Tener presente la unidad de la poltica pblica y, por tanto, del proceso no exime
de la contemplacin especfica y detenida de cada una de las fases y elementos del
proceso. Por el contrario, la realidad de la actuacin administrativa pblica se con-
centra generalmente en partes del proceso y no en la contemplacin global de la pol-
tica. Se podra argumentar con tranquilidad que la unidad de la poltica pertenece
ms bien al plano conceptual de los analistas de la poltica que al operativo, el de los
El anlisis de las polticas pblicas 285
sita servicios sociales, que como un delincuente potencial al que hay que vigilar. Las
definiciones, a pesar de su posible apoyo tcnico y estadstico (a algunos les gusta ha-
blar de fundamento cientfico), no son aspticas ni objetivas. De ah que cuando el di-
rectivo pblico opta por una definicin debe preguntarse por sus consecuencias, pre-
viendo a quin beneficia o perjudica con ella, y en qu medida. En resumen, la
definicin del problema es una decisin de gran importancia que marca absolutamen-
te el posterior desarrollo de la poltica pblica, al reducir el mbito de posibles alter-
nativas a considerar. Una definicin inadecuada del problema est en la base del fra-
caso de muchas polticas pblicas.
La preocupacin por la definicin de los problemas pblicos hace insoslayable
considerar la forma en que se produce la informacin, el acceso a la misma y la racio-
nalidad de la eleccin de alternativas. En breve se plantean dos preguntas esenciales
para poder adecuar la accin a la realidad:
Cmo conocen los directivos pblicos la existencia de los problemas? LA DE-
TECCIN DE LOS PROBLEMAS.
Por qu eligen unos problemas y no otros? EL DISEO DE LA AGENDA.
1. La funcin directiva
Los gabinetes de anlisis, las oficinas de informacin al pblico, las unidades que
recogen reclamaciones y sugerencias o las figuras como el defensor del usuario son
instrumentos diseados para recoger informacin y detectar problemas.
En general, los clientes son la principal fuente de informacin para las administra-
ciones pblicas. El estudio de su estructura y composicin, el anlisis de su comporta-
miento, la valoracin de sus expectativas y demandas son instrumentos que ayudan a
descubrir problemas nuevos o cambios de tendencia en los problemas conocidos.
B. El diseo de la agenda
I INCUBACIN DE PROBLEMAS
_J \1
DEMANDAS Y SESGOS
PROBLEMAS
PREOCUPACIONES PBLICOS
NEGATIVOS FORMULACIN
SOCIALES PRIORITARIOS
DE LA
PRIORITARIAS 1---:====::::::.... -------
AGENDA POLTICA
INSTITUCIONAL PBLICA
AGENDA SESGOS
SISTMICA POSITIVOS
~ I
!l
DISIPACIN DE PROBLEMAS
Ciertos grupos sociales son ms poderosos que otros y tienen mayor capacidad
para hacer prevalecer sus problemas ante la administracin. La organizacin de estos
grupos, su capacidad para presentar demandas y para influir en las decisiones pbli-
cas, les asegura una cuota mayor de temas en la agenda de la administracin que la
que pueden conseguir grupos poco estructurados y con menor influencia.
Hay problemas y temas ms proclives que otros a ser incluidos en la agenda insti-
tucional. Los valores culturales y la cultura poltica u organizativa hacen de filtro de
la percepcin de los mismos por los directivos. Es difcil esperar que la administra-
cin de un pas mayoritariamente catlico incluya entre sus prioridades la liberaliza-
cin del aborto o la planificacin familiar. En Espaa, hasta hace relativamente poco
tiempo, el problema del medio ambiente no era una preocupacin social fundamen-
El anlisis de las polticas pblicas 291
tal, no era un problema culturalmente apreciado y, por tanto, era de menor inters
para los directivos pblicos.
3. El peso de la tradicin
Los medios son uno de los elementos ms eficaces en las democracias pluralistas
para ayudar a introducir problemas en la agenda institucional, al llamar la atencin
de los decisores sobre problemas que afectan a personas o a colectivos determinados.
La agenda de los medios se especializa en problemas emotivos, en problemas que en-
lazan con valores y tendencias de moda y en situaciones que afectan a la legitimidad
del sistema.
b) La competencia poltica
Las alternativas son las distintas opciones, las diferentes polticas y medios dispo-
nibles para alcanzar los objetivos. Para ser absolutamente racional, el decisor debe
identificar todas las alternativas posibles para lograr los objetivos. Las alternativas no
tienen por qu ser excluyentes entre s; en ocasiones, la decisin final es una combi-
nacin de alternativas. Las alternativas no son slo las opciones conocidas: en el pro-
ceso se inventan y generan alternativas nuevas.
El decisor racional, para optar entre las distintas alternativas, tiene antes que va-
lorar los efectos de cada una de ellas. En definitiva, se trata de saber qu ocurrir si
elegimos una alternativa determinada, en qu medida se alcanzarn los objetivos y
qu costes y beneficios acompaarn la eleccin. El decisor racional calcula todos los
efectos, todos los costes, todos los beneficios de todas las alternativas, incluidos los
impactos de cada alternativa sobre otros objetivos, otros problemas y otras polticas
ya en marcha. En otros trminos prev las externalidades y los costes de oportunidad.
Conocidas las consecuencias de las distintas opciones es necesario ordenar las al-
ternativas de modo que se pueda saber cul es la ms deseable. El decisor racional
tiene que establecer unos criterios que permitan comparar y relacionar los objetivos,
las alternativas y sus efectos, para poder seleccionar la mejor opcin posible.
El propio Simon concluy que la aplicacin del modelo racional puro de adopcin
de decisiones es impracticable en la realidad debido a la presencia de una serie de li-
mitaciones que merman las capacidades del decisor. En ltima instancia, ese modelo
no es ms que un tipo ideal que nos sirve para conocer en qu medida los procesos
reales de adopcin de decisiones se aproximan o desvan del mismo. En la elabora-
cin cotidiana de las polticas los directivos pblicos no aspiran a encontrar la mejor
poltica -el comportamiento ptimo, en trminos de Simon-, se conforman con
identificar polticas satisfactorias --comportamiento satisfactorio-o Simon se con-
centr en describir las limitaciones que hacen imposible la aplicacin estricta del mo-
delo racional puro, contrapuso la racionalidad de la economa clsica con la racionali-
El anlisis de las polticas pblicas 295
""H','''''''' " , ' "'" , ,
1. De carcter psicolgico
2. Los valores
3. De carcter organizativo
El decisor forma parte de una organizacin y aun cuando supera sus limitaciones
individuales, tropieza con las limitaciones que le impone su organizacin. La excesiva
departamentalizacin, la especializacin funcional, los defectos en el diseo de los
sistemas de informacin para la decisin, la tendencia a eludir o limitar la evaluacin
de los programas y polticas son barreras al comportamiento racional muy difciles de
superar.
4. Los costes
- Hay tiempo para el anlisis y esperamos obtener unos buenos resultados que
justifican los costes de llevarlo a cabo.
El problema y la decisin no estn muy politizados.
- El problema es central para la organizacin y afecta a su misin principal.
- El problema es complejo y presenta muchas ramificaciones y aspectos desco-
nocidos.
- La decisin que se adopta hipoteca, en gran medida, la capacidad de decisin
futura.
- Desconocemos los costes de la intervencin, prevemos un salto en los mismos
o tememos no poder dejar de intervenir perjudicando otros programas y po-
lticas.
5. Limitaciones situacionales
El principal punto dbil del modelo racional puro es que parte de cero para elabo-
rar la decisin: antes no haba nada, ahora se decide todo. En muy pocas ocasiones
los decisores pblicos se encuentran en una situacin como sta, lo habitual es que
tengan que continuar las decisiones del equipo de gobierno anterior, tratar problemas
que ya estn tratando otras administraciones y desarrollar polticas que no se han de-
cidido explcitamente. En resumen, pocas veces se decide en el vaco. La presin de
los precedentes, las expectativas y demandas de los usuarios, la bsqueda de las alter-
nativas socialmente deseadas y polticamente viables limitan significativamente la ca-
pacidad de eleccin. En otras palabras, buena parte de la agenda de problemas, alter-
nativas y decisiones est escrita antes de que el decisor enfrente su responsabilidad.
La conclusin de Simon es obvia; en las administraciones pblicas el proceso de
adopcin de decisiones se rige por la racionalidad limitada. La limitacin a la raciona-
lidad individual est constituida por todos los factores enumerados ms arriba y por
el concepto del decisor sobre la finalidad de la decisin, que puede ser distinto del de
la organizacin, sus valores y su grado de informacin.
Charles Lindblom revis las tesis de Simon sobre las limitaciones del modelo ra-
cional de adopcin de decisiones pblicas, al negar que fuese el mejor modelo para la
elaboracin de las polticas. Segn Lindblom el comportamiento de los decisores p-
blicos rara vez se adapta a ese modelo, ya que sus decisiones no son ms que ajustes
marginales sobre polticas ya en marcha. El modelo incremental es ms descriptivo
que prescriptivo y se basa, en buena medida, en la observacin del comportamiento
cotidiano de los policy makers.
Lindblom (1990) no admite que el anlisis racional sea el factor principal del pro-
ceso de elaboracin de la poltica pblica. Cuando decimos que la poltica ms que
i
H
El anlsis de las polticas pblcas 297
el anlisis determina las polticas (pblicas), queremos decir que las polticas se ela-
boran a travs de los distintos mecanismos por los que la gente ejerce control, in-
fluencia o poder sobre otros, es la interaccin poltica entre los individuos y los gru-
pos sociales el factor que ms condiciona la elaboracin de las polticas pblicas.
El anlisis cobra as su verdadero significado, pues no es la alternativa al juego
poltico, como se infiere del modelo racional, sino una pieza del mismo. El anlisis
se convierte en un mtodo de ejercer control, en una forma til para la interaccin,
en un instrumento de persuasin para atraer a los participantes hacia una postura de-
terminada. Lindblom concluye que el anlisis de polticas es siempre partisano, los in-
dividuos usan los recursos analticos solamente para impulsar sus propios intereses.
El modelo incremental argumenta que las decisiones sobre las polticas son, ante
todo, pragmticas, no se basan en relaciones causales bien estudiadas, ni en clculos
exhaustivos de costes y beneficios, sino en el mtodo de las aproximaciones sucesivas
y limitadas. Dicho con claridad, el decisor slo toma en consideracin aquellas alter-
nativas que difieren muy poco de las polticas que ya se llevan a cabo, rechazando las
dems, y analiza slo los aspectos en que la opcin nueva y sus consecuencias difieren
de la situacin actual, obviando el resto (Aguilar, 1993). De este modo el anlisis se
simplifica sensiblemente, al rechazar cualquier opcin que se aleje de las opciones co-
nocidas, y al no valorar ms que algunas consecuencias de las opciones objeto de an-
lisis. As se reduce el universo de posibilidades y de consecuencias a tener en cuenta.
La primera idea bsica del incrementalismo es que, cuanto ms se aleje una alter-
nativa de las polticas conocidas, ms difcil es anticipar sus consecuencias e impactos,
ms complejo es ganar apoyos para sustentar su eleccin y, por tanto, es menos viable
polticamente. Adems, Lindblom insiste en la naturaleza permanente de buena par-
te de los problemas pblicos, de modo que las decisiones casi nunca son inditas; por
el contrario, la decisin de hoy forma parte de una larga cadena de decisiones pasa-
das, de errores y de logros, de ensayos mediante diferentes medios y de precedentes.
Comparar nicamente las opciones que se parecen a las polticas pasadas permite
anticipar con gran precisin sus impactos, sus costes y sus beneficios. Asimismo se re-
ducen las posibilidades de error y fracaso y se ampla la capacidad para prever el
comportamiento de los individuos y de los grupos con intereses en el problema y su
solucin. La teora causal no es necesaria, puesto que se opta por efectuar cambios
sobre polticas existentes, que muestran, en cierta medida, resultados positivos. La
viabilidad de la decisin queda asegurada al basarse en una larga secuencia de cam-
bios incrementales.
Este estilo de elaboracin de polticas pblicas, que aumenta correctivamente,
vez por vez, el margen de maniobra de un gobierno, fue considerado por l (Lind-
blom) como el estilo propio y obligado de las democracias pluralistas, 'polirquicas',
en sociedades con grupos de inters poderosos, bien informados, autnomos y capa-
ces de presin efectiva (Aguilar, 1993).
Los crticos de este modelo arguyen que el incrementalismo niega la racionalidad
y enfatiza en exceso el factor de viabilidad poltica como criterio definitorio de lo que
es una poltica adecuada. Cambiar las polticas slo marginalmente reduce el riesgo
del fracaso al limitar el cambio radical, pero imposibilita los superiores beneficios de
iniciativas ms ambiciosas e innovadoras.
El modelo incremental ha sido tachado de conservador por legitimar la estructura
298 Manuel Tamayo Sez
' , " " " , , " , "" ""'c'" '''''e '''''' ',e,e'e""'e''','' , """, ,,,,e ',e', " " " " ' " , , , " " , , , , ,-", ,,,,,,,,,, ' , " " ' " ' , , , , " " ,,,
D. Qu debe hacerse?
xito final del programa depende de la capacidad de los distintos actores para llegar a
acuerdos e intercambiar recursos. Gestionar intergubernamentalmente es gestionar a
travs de otros, logrando que determinados actores -que pueden estar muy o muy
poco interesados en el proyecto- lo lleven a efecto. Desde este punto de vista, la im-
plantacin no es un mundo perfecto de administradores que cumplen aspticarnente
las decisiones de sus superiores, sino un campo de negociacin poltica en la que acto-
res con la misma legitimidad -un ministro, un presidente regional y un alcalde- es-
tablecen las condiciones iniciales que permiten la implantacin de la poltica y, conse-
guidas stas, mantienen su compromiso durante el desarrollo de la implantacin.
Pressman y Wildavsky hicieron mucho hincapi en esta cuestin tratando de de-
terminar qu son y qu no son problemas de implantacin. En realidad existen dos
casos de polticas fallidas: las polticas que no se implantan y las polticas que dan lu-
gar a una implantacin; defectuosa. En el primer caso no podemos hablar de proble-
mas de implantacin; si la poltica ni siquiera se inicia es que el proceso de formula-
cin se concluy sin xito, en otras palabras, no se consiguieron las condiciones
iniciales que permitan iniciar la implantacin: el consenso sobre los objetivos del
programa y el acuerdo sobre los instrumentos y los recursos del mismo. En el caso de
que la poltica se implante defectuosamente las causas son de varios tipos. En primer
lugar, puede existir un error en la teora que sostiene el programa, es decir, un defec-
to de formulacin. En ltima instancia todas las polticas pblicas no son ms que una
hiptesis de relacin causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados.
La implantacin es el conjunto de acciones que hay que emprender para que esa rela-
cin causal ocurra. Buena parte de las polticas que fracasan lo hacen porque esa re-
lacin causal, la teora que soporta la poltica, es una teora incorrecta, es decir, ha-
ciendo x no es posible obtener y. En el caso del programa de creacin de empleo para
minoras, la teora interna del programa era incorrecta. La teora vena a decir lo si-
guiente: si se crean unas condiciones de desarrollo determinadas, creando infraestruc-
turas y empresas, mediante subsidios al capital, se generarn automticamente pues-
tos de trabajo nuevos, que favorecern a las minoras. Esta teora se haba mostrado
cierta en zonas del pas muy poco desarrolladas, en las que inyecciones de capital ge-
neraban una fuerte demanda de empleo por parte de las empresas, Sin embargo, apli-
cada a una ciudad con una economa principalmente de servicios y de empresas con
un alto nivel tecnolgico, no produjo los mismos efectos. En un entorno de estas ca-
ractersticas es muy probable que los subsidios den lugar a la creacin de empresas
intensivas en tecnologa, que demandarn personal muy cualificado, penalizando, de
este modo, las posibilidades de empleo de aquellos segmentos del mercado laboral
con menores cualificaciones. En otros trminos, esta teora podra haber generado
efectos completamente contrarios a los deseados.
En segundo lugar, si la implantacin se retrasa, o fracasa en sus objetivos, a pesar
de que se han conseguido las condiciones iniciales y la teora causal es correcta, pode-
mos hablar de problemas de implantacin estrictamente. Las dificultades de implan-
tacin surgen por la complejidad de la accin conjunta y por la complejidad del pro-
grama. Como se apunt ms arriba, gestionar con otros supone adaptar el programa
a las capacidades e intereses de los participantes, La regla general es que cuanto ms
elevado sea el nmero de actores en el proceso de la implantacin, menores son las
posibilidades de conseguir una implantacin que se ajuste al diseo inicial. La acin
302 Manuel Tamayo Sez
La disipacin de los recursos del programa es producida por los intentos de apro-
vechamiento de esos recursos para otros fines. Esta situacin es posible por el enor-
me volumen de recursos que las administraciones intercambian entre s y proporcio-
nan a los actores privados. Este volumen es la razn misma que imposibilita, en
buena medida, el control sobre el destino final de los recursos. La consecuencia ms
grave es el incremento de los costes del programa.
4. La prdida de energas
cas repartidas por el territorio por millares de empleados pblicos del ltimo escaln
de la jerarqua administrativa, en contacto con clientes singulares, con demandas par-
ticulares y concretas. Las decisiones ms complejas acaban siendo interpretadas y
adaptadas por una multitud de funcionarios que intermedian entre el cliente y la pol-
tica pblica. Personas que en ningn caso han participado en el proceso de formula-
cin y que reciben cotidianamente las presiones de los ciudadanos para conseguir ser-
vicios pblicos.
Los programas ms complejos, las polticas ms ambiciosas estn en manos del
personal de ventanilla, que debe resolver, en cada caso concreto, los defectos de for-
mulacin de la poltica, la vaguedad de los objetivos y las imprecisiones y rigideces
del diseo de la implantacin de acuerdo a sus propias capacidades y valores y a su
comprensin de los fines y metas de la poltica pblica.
El modelo bottom-up pasa el nfasis del cuartel general a la oficina local, del deci-
sor al burcrata de calle, del control a la capacidad para solucionar los casos singula-
res. El problema de la implantacin para este modelo no es el ajuste fiel a la decisin
inicial, tal y como fue formulada, sino la adaptacin de la decisin inicial a las carac-
tersticas locales y al contexto en el que se produce.
Siguiendo a Williams (Williams, 1971, en Aguilar, 1993), lo importante a la hora
de implantar una poltica es no olvidar que la atencin a las demandas de los ciudada-
nos es el objetivo principal, de modo que el diseo de la implantacin debe combinar,
razonablemente, lo mejor de la decisin inicial y lo mejor de la iniciativa local. No
importa tanto la conformance -aquiescencia con la decisin- como la performance
-logro de los objetivos.
En cualquier caso, el modelo bottom-up no aboga por la discrecionalidad absoluta
de los responsables locales, ni por la negacin de la planificacin, muy al contrario, lo
que intenta es mostrar la utilidad de formar la decisin partiendo del contexto local,
de las capacidades reales de las organizaciones que habrn de poner en marcha los
programas, y una vez valoradas sus debilidades y fortalezas, orientar la decisin (El-
more, 1978, en Aguilar, 1993). La implantacin adquiere una dimensin contingente
puesto que las capacidades de las distintas localizaciones en las que ocurrir y las ca-
ractersticas y las demandas de los usuarios pueden ser muy variables.
El Programa para la Prestacin de Servicios Sociales Bsicos, que impulsa el Mi-
nisterio de Asuntos Sociales, es un claro ejemplo de programa que se implanta de
acuerdo a un modelo de abajo arriba (Agranoff y Tamayo, 1991), son los ayunta-
mientos los que deciden el tamao del programa en su territorio, el tipo de servicios
que desean prestar y los mecanismos para producirlos, siempre y cuando cumplan
con una serie de requisitos -objetivos generales, orientacin de los servicios y utili-
zacin de las subvenciones- establecidos desde el Ministerio. La implantacin de
este programa ser correcta si se logra el objetivo de extender sobre el territorio una
red de servicios sociales bsicos -objetivo del Ministerio- adaptados a las caracte-
rsticas de la poblacin de los distintos municipios -objetivo de los gobiernos locales.
Berman (Berman, 1978, en Aguilar, 1993) seala que el xito final de una poltica
depende, en gran medida, de la adaptacin mutua entre el plan de accin generado
desde el centro y las condiciones y capacidades de las agencias locales. Por ello pro-
pone el concepto de implantacin adaptativa como el concepto contrario al de im-
plantacin programada, que es el que sostiene el modelo top-down.
306 Manuel Tamayo Sez
V. La fase de evaluacin
CUADRO 3. Las fases del proceso de la polftica pblica y los tipos de evaluacin.
* EVALUACIN DE NECESIDADES
2. FORMULACIN Y ADOPCIN DE * EVALUACIN TEORA Y DISEO
UNA ALTERNATIVA
* EVALUACIN DE VIABILIDAD
POLTICA/CONTEXTO
3. IMPLANTACIN DE LA * EVALUACIN DE IMPLANTACIN
ALTERNATIVA ADOPTADA
* ESTUDIOS DE SEGUIMIENTO DE
PROGRAMAS
A. Evaluacin anticipativa
C. Evaluacin de necesidades
H. Evaluacin de la eficacia/impacto
1. Evaluacin de la calidad
VI. Conclusiones
El valor del enfoque de las polticas pblicas radica en su preocupacin por la ac-
cin del gobierno y sus administraciones. No se interesa tanto por la estructura y
composicin del sistema poltico-administrativo como por su funcionamiento. El an-
lisis de polticas es a la vez un arte y una ciencia. Es un arte porque hace referencia a
la labor de los directivos pblicos, que intuitivamente reproducen con sus decisiones
las fases del proceso de las polticas sin dominarlo conceptualmente. Es una ciencia
porque aspira a entender el complejo mundo de la accin pblica y prescribir, en la
medida de lo posible, la mejor forma de aproximarse al proceso de las polticas.
El concepto de poltica pblica es inseparable de la nocin de anlisis de polticas;
la poltica pblica no existe en la realidad, slo la intervencin del analista otorga un
sentido a la multitud de decisiones y comportamientos de los administradores y de los
dems actores sociales involucrados en el proceso. La riqueza del anlisis radica en su
capacidad para integrar y ordenar lgicamente esas decisiones y comportamientos.
El anlisis de polticas pblicas es un campo de especializacin profesional emer-
gente que est cobrando una gran importancia. El anlisis, la evaluacin, la investiga-
cin aplicada al proceso de formacin de las polticas no es un lujo, es una necesidad
que habrn de afrontar las organizaciones pblicas para asegurar su supervivencia.
Slo mediante polticas eficaces -desde el punto de vista del impacto social que ge-
neran y de la eficiencia en la utilizacin de los recursos- se puede legitimar, efectiva-
mente, la accin de los gobiernos en una democracia pluralista.
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312 Manuel Tamayo Sez
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AGUSTN IZQUIERDO
Instituto Universitario Ortega y Gasset.
l. Introduccin
Resulta evidente que las relaciones entre la tica y la administracin son, en oca-
siones, realmente problemticas. Con el fin de evitar la confusin que puede acarrear
la conexin de estas dos nociones, se impone una reflexin sobre la naturaleza moral
de la actividad administrativa. Lo que sigue es, en consecuencia, un intento de esta-
blecer la necesidad de considerar la praxis burocrtica desde una perspectiva moral.
El objeto de la tica es considerado generalmente como el estudio de los princi-
pios de la conducta humana que guan y controlan nuestras elecciones (Mackie,
1986). Estos principios, contrariamente a otros que regulan la conducta desde el exte-
rior, suelen ser concebidos como una fuente de obligacin interna, es decir. como
fuerzas nacidas de la subjetividad que impulsan la accin. Al ceirse este estudio ex-
clusivamente al anlisis de la conducta desarrollada en una determinada organiza-
cin, como es la administracin pblica, los problemas ticos a los que se va a hacer
referencia poseen inevitablemente un aspecto social y colectivo. Se trata, en definiti-
va, de una reflexin sobre los principios de la responsabilidad subjetiva en la conduc-
ta de los individuos integrados en organizaciones pblicas. Naturalmente, a alguien le
podr resultar un tanto extrao introducir este tipo de razonamientos en el estudio
de la burocracia, sobre todo si se tiene en cuenta la preeminencia dada a estudiar
otros aspectos de la organizacin pblica, tales como las estructuras organizativas,
anlisis de coste-beneficio, presupuestos, etc. Desde una perspectiva semejante. pare-
ce algo superfluo e intil introducir este tipo de reflexiones morales con el objeto de
alcanzar un mejor funcionamiento de las organizaciones pblicas. Los argumentos
que se exponen a continuacin estn dirigidos, en parte, a disolver esta extraeza y
sorpresa, mostrando que una clarificacin de la situacin tica del funcionario no slo
no es un impedimento para el funcionamiento de la organizacin, sino que de alguna
forma el que ste tome conciencia de su responsabilidad contribuye a evitar muchas
patologas comunes de su funcionamiento.
313
314 Agustn Izquierdo
B. Controles internos
C. Administracin poltica
cio ideal que tendera en todo momento a alcanzar el bien pblico. El carcter de los
fines perseguidos por la administracin pblica hace que todo este tipo de decisiones
tenga implicaciones de carcter tico y que los motivos que entran en escena para la
eleccin de las acciones no se puedan reducir slo a conocimientos tcnicos de cual-
quier clase. Una formacin especficamente burocrtica se revela desde esta perspec-
tiva insuficiente para lograr un trabajo efectivo dentro de organizaciones que tratan
de alcanzar el bien pblico.
Por tanto, si se acepta este argumento, es necesario, para lograr una conducta ex-
celente, referirse a esos principios de los que se hablaba al comienzo del artculo, es
decir, a las normas morales que configuran el comportamiento del hombre.
Ahora bien, la moral ha sido considerada tradicionalmente como la teora que tie-
ne unas implicaciones prcticas inmediatas. Su estudio vena motivado por la necesi-
dad de regular la conducta en relacin a ciertos fines, como puede ser la felicidad. En
la antigedad clsica, Aristteles ya hizo un estudio de la accin voluntaria, as como
de la conexin entre los principios y las acciones. Est claro que las normas morales o
valores que el funcionario ha de considerar cuando tiene que hacer una eleccin de-
ben ser aquellos que se derivan del servicio pblico y de la ciudadana. En este senti-
do, Rohr desarrolla una teora en la que los valores que han de guiar las acciones del
empleado pblico se derivan de la Constitucin y de su interpretacin llevada a cabo
por las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, sin llegar a establecer el conteni-
do concreto de estos valores (Rohr, 1989).
La nocin de valor ha sido usada con cierta asiduidad tanto en la filosofa del siglo
pasado como en la del presente. Sin embargo, en los estudios sobre la conducta en la
Administracin este concepto se suele utilizar en su sentido sociolgico, sin duda de-
rivado de la filosofa. As, valor viene a significar un tipo de creencia bsico que
orienta la conducta de un modo determinado. Pero, como seala acertadamente Coo-
per, es insuficiente que el funcionario acepte las creencias bsicas de la ciudadana;
tambin es necesario que sepa conectar los valores asumidos con las exigencias prc-
ticas de su profesin. Esto no es otra cosa que admitir la necesidad de la virtud de la
prudencia entendida en sentido aristotlico, es decir, como la capacidad de aplicar
principios generales a casos particulares. Considerar necesario que la tica ocupe un
lugar en el proceso administrativo significa que, en el trabajo de la organizacin, es
necesario tener en cuenta principios morales de carcter general -los valores de la
ciudadana- para aplicarlos a casos particulares, de modo que sea el inters general
el que mueva las acciones especficas de sujetos particulares. El carcter discrecional
del trabajo administrativo conduce inevitablemente a la aceptacin y necesidad de in-
troducir la tica en la conducta de los funcionarios como principio organizador de esa
parte de la conducta que queda siempre en la oscuridad para cualquier tipo de con-
trol externo, como ya ha quedado mostrado.
Una vez que se ha hecho patente la naturaleza del comportamiento en la adminis-
tracin, se hace necesario establecer con ms precisin la naturaleza de la responsabi-
tica yadministracin 317
lidad administrativa, haciendo ver cul es la situacin del empleado pblico en una
sociedad de unas caractersticas como la nuestra.
en tanto que individuos, sino que son propiedad suya en tanto en cuanto pertenecen
a una colectividad, que no se identifica tampoco con la organizacin, sino con la tota-
lidad de los individuos que pertenecen al Estado. Esto significa que un funcionario,
en su trabajo cotidiano, no orienta sus acciones, as como los recursos que debe ges-
tionar, hacia su propio beneficio, sino hacia objetivos que trascienden tanto al indivi-
duo como a la organizacin para la que trabaja, aunque sean marcados por sta.
Pero, al mismo tiempo, el funcionario alcanza tambin, consagrando su fuerza a la
consecucin de fines en principio ajenos a s, bienes que le pertenecen en la medida
que l tambin es parte del conjunto de la sociedad para la que trabaja. Sin olvidar
que, entregando su fuerza a la consecucin de lo pblico, recibe a cambio un salario,
es decir, alcanza un objetivo privado. Por tanto, si el funcionario dirige su voluntad
hacia algo en cierto modo ajeno a s mismo, lo hace por alcanzar un bien que se ins-
cribe dentro de su inters personal, con lo que la negacin de s exigida en su trabajo
encuentra indirectamente un fundamento egosta. En principio se puede resumir as
la dialctica de lo privado y lo pblico, lo individual y lo colectivo en el trabajo del
funcionario; si bien, como se ver ms adelante, tiene aspectos que la hacen ms com-
pleja cuando se desarrolla el concepto de responsabilidad.
Ahora bien, de todo lo expuesto se desprende que el compromiso fundamental
que adquiere el individuo que entra a formar parte de una organizacin pblica es el
de dirigir sus acciones hacia el logro del bien pblico, ya que el ncleo de su actividad
consiste en contribuir a alcanzar los objetivos de la administracin pblica. Sin duda,
a la hora de considerar qu sea lo ms especfico de la administracin hay que referir-
se a su carcter pblico: En la medida en que exista algo as como un "ethos funcio-
narial", ste debera apoyarse en la funcin de la administracin como poder ejecuti-
vo estatal, es decir, en el carcter pblico de la misma (Mayntz).
Es posible, por tanto, considerar una conducta dentro de la actividad de la admi-
nistracin desde el punto de vista de la moralidad, por su relacin con la consecucin
del bien pblico. La desviacin de esta voluntad, cuando es dirigida hacia otros fines
distintos de lo pblico, supone la corrupcin, en el sentido de que el orden adecuado
est trastrocado. El anlisis de la voluntad llevado a cabo por Agustn de Hipona
puede arrojar cierta luz en relacin a nuestro propsito. Este filsofo distingue dos
inclinaciones en el hombre, razn por la que ste se encuentra abocado a elegir, de
alguna forma, entre estas dos tendencias (Hipona, 1957). En esta posibilidad interna
se encuentra el fundamento de la capacidad de elegir del hombre o de la voluntad li-
bre. La desviacin de sta de su fin propio, en opinin del filsofo, es interpretada
como corrupcin o cada, pues antepone lo torcido a lo recto y lo perverso a lo orde-
nado. En ambos casos se trata de una voluntad que valora y, por tanto, ordena los
objetos del querer; pero la voluntad correctamente ordenada da el valor justo a las
cosas, proporcionando una jerarqua adecuada de los fines, de modo que los menos
valorados se convierten en medios de los que tienen asignados un mayor valor. La
voluntad que ordena de otra manera los fines supone una corrupcin de la voluntad,
pues invierte el orden adecuado de los objetos del querer.
Salvando las distancias, este anlisis, al ser aplicado a nuestro caso particular,
arroja la luz suficiente para pensar que el trabajo en la administracin pblica ad-
quiere su carcter moral cuando la voluntad del individuo asume un orden correcto
en relacin al fin para el que han sido creadas las instituciones, esto es, el bien pbli-
tica yadministracin 319
co, conformando las acciones segn este orden establecido. Por el contrario, los com-
portamientos que niegan esta ordenacin -la que pone lo pblico como ltima meta
ordenando los dems fines como medios para alcanzarla- quiebran el orden que
configura y provee de sentido y de legitimidad a la actividad organizada de la admi-
nistracin.
El hecho de que las organizaciones pblicas -como conjunto 1 _ tengan un mar-
gen de independencia en su actuacin hace inevitable considerarlas desde el punto de
vista de la responsabilidad, pues esa independencia puede ser aprovechada para al-
canzar intereses ajenos a lo pblico, lo que hace invertir el orden adecuado. Si se con-
cluye la necesidad de su libertad, esto es, si se admite la posibilidad de que pueda
orientar su voluntad -en mayor o menor medida- hacia su fin propio, hay que ad-
mitir tambin, en consecuencia, la necesidad de eleccin en su comportamiento. Sin
embargo, la conducta de una colectividad organizada, aunque delimitada y en cierto
modo estructurada por las leyes y la jerarqua, recibe el atributo de la responsabilidad
no desde su organizacin objetiva, sino desde la voluntad o disposiciones de los indi-
viduos que integran la colectividad. Si bien es cierto que toda responsabilidad se ejer-
ce en funcin del puesto o rango ocupado dentro de la organizacin, el hecho de que
sta tenga un comportamiento responsable depende, en ltimo trmino, de las deci-
siones tomadas individualmente, que a su vez varan en funcin de la disposicin sub-
jetiva del individuo que hace la eleccin, esto es, si en su subjetividad tiene una orde-
nacin de los fines adecuados al mandato de la institucin, suponiendo que sta
efectivamente est ordenada hacia lo pblico. En una democracia, la voluntad gene-
ral se hace a partir del pueblo, que elige a un partido para que forme gobierno, de
modo que el pueblo le entrega a ste el poder de decisin. La administracin est
obligada a ejecutar sin ambages la voluntad general as estructurada.
G. La corrupcin
Hay que hacer notar que si bien la simple conciencia adecuada del trabajo de uno
mismo, as como una representacin de los valores correctamente ordenados segn
los principios del servicio pblico, son necesarias en el camino que busca una conduc-
ta moral en la Administracin, estas dos actitudes resultan, no obstante, insuficientes.
Una adecuada representacin de los valores es la condicin para que el funcionario
inicie el proceso hacia la conducta moral, pero para alcanzar la realizacin moral es
tambin necesario que el funcionario, en cada caso de su actividad, conforme su con-
322 Agustn Izquierdo
Pero el primer paso consiste, sin duda, en hacer conscientes los diversos tipos de
conflictos que pueden llegar a experimentarse en la prctica administrativa, de forma
que la diversidad de las situaciones en que se producen las tensiones puedan ser ana-
lizadas segn los principios del servicio pblico, sacando a la luz cules son las fuerzas
contrarias y haciendo ver en qu medida se halla comprometido el valor supremo de
la administracin. El proceso tiene como finalidad, a travs de la representacin de la
lucha entre la tendencia hacia lo pblico y otras inclinaciones que pugnan por impo-
nerse, el que pueda aparecer de la forma ms ntida posible el mbito de lo pblico y
as desestimar toda accin que suponga una transgresin de sus lmites. De esta ma-
nera, el concepto de lo pblico alcanza su dimensin prctica, al ser utilizado como
criterio para distinguir lo moral de lo inmoral, poniendo a un lado las acciones que se
conforman a la voluntad general y, a otro, las que van en contra de ella. Este anlisis
slo alcanza su plenitud si efectivamente es posible derivar a partir de l los cursos de
accin.
viduo que percibe la corrupcin se encuentra situado en un rango inferior del posedo
por los individuos responsables de dicho comportamiento, y, al no estar en su poder
el mover los controles externos de la organizacin, debe someterse a prcticas co-
rruptas por la obligacin que mana de la fuente de la autoridad. Se forma de este
modo un conflicto interno de fuerzas, representadas, de un lado, por la obligacin de
obedecer a los superiores -la lealtad-, y de otro, por la obligacin nacida del valor
supremo de lo pblico.
En todos estos casos, sin embargo, es necesario analizar los valores en conflicto,
elevarlos al nivel consciente y especificar qu valores se hallan representados en las
acciones que puedan ser decididas por el individuo, de modo que, una vez realizadas,
pueda sentirse responsable de ellas y justificarlas segn un orden adecuado de valo-
res. La resolucin autntica de un problema moral requiere siempre que la accin
elegida est en conformidad con la voluntad que tiende hacia lo pblico, pues la fun-
cin de este concepto prctico es limitar dentro de su mbito las acciones morales
que pueden llevarse a cabo dentro de una organizacin pblica. Naturalmente, la de-
cisin de tipo moral es slo un paso en la actividad administrativa, pues una vez que
se ha visto qu acciones caen bajo el campo de la moralidad resulta necesario llegar
hasta los fines resolviendo una serie de problemas tcnicos que conducen a su conse-
cucin. Pero, en los casos en que se producen conflictos ticos, antes de emplear los
medios tcnicos para hacer efectivo un curso de accin es imprescindible analizar el
sentido tico de esa accin, comprobar hasta qu punto concuerda con un movimien-
to que tiende a realizar el inters pblico u otra suerte de inters. Una manera de
allanar el proceso por el que un funcionario puede percibir en qu medida las posi-
bles acciones decididas por l caen bajo el mbito de la moralidad o no es tener en
cuenta la diversidad de conflictos morales a los que ste puede enfrentarse a lo largo
de su carrera administrativa.
C. Conflictos de papel
Sin duda, de los dos tipos que se han sealado ms arriba, el segundo implica un
mayor grado de dificultad en su resolucin ltima, pues no slo es necesario que el in-
dividuo acuerde su voluntad con la inclinacin hacia el bien pblico, sino que adems
debe imponer su criterio a algn sector de la organizacin, lo que supone, cuando el
individuo se encuentra en un rango inferior, un escollo muy difcil de superar, pues los
controles externos se mueven en sentido contrario a su voluntad conformada a la ge-
neral. Pero antes de pasar a exponer este conflicto, vamos a analizar aqullos produci-
dos por fuerzas contrarias que ejercen su influencia en la conciencia del individuo.
T. L. Cooper distingue entre conflictos de papel y conflictos de intereses. En el
primer caso no se trata tanto de un enfrentamiento entre lo pblico y lo privado
como de una oposicin de diferentes tendencias hacia lo pblico que tienen que ser
ordenadas de algn modo, pues la ausencia de limitacin de estas fuerzas tambin
324 Agustn Izquierdo
puede dar lugar a acciones que se dirijan contra el bien pblico. El mismo autor vuel-
ve a distinguir, dentro de los conflictos de papel, entre los de papeles internos contra
externos y los de papeles internos contra internos, derivados estos ltimos de las
diversas obligaciones inherentes a los diversos papeles o subpapeles que implica el
desarrollo de un determinado puesto. En ambos casos, los conflictos de papel pueden
derivarse a veces de las diversas funciones que tiene que llevar a cabo la organizacin
pblica para conseguir el bien pblico. As, entre las tareas tradicionalmente adscri-
tas a la administracin se encuentra, de un lado, la recaudacin de fondos para poder
realizar las otras funciones y, de otro, el mantenimiento de la seguridad tanto interior
como exterior y la prestacin de una serie de servicios, as como unas tareas de plani-
ficacin. Se adivina fcilmente que todo este tipo de funciones han de limitarse tam-
bin unas a otras, de modo que su equilibrio pueda, en efecto, lograr una va por la
que se desarrollen las tareas conducentes hacia el bien pblico. Sin duda, desarrollar
un servicio de salud, por ejemplo, es algo que est de acuerdo con la concepcin de lo
pblico, pero invertir slo en este aspecto descuidando los dems no ayudara a man-
tener un orden donde puede realizarse lo pblico. Pero antes de seguir reflexionando
sobre el significado de lo pblico no estara de ms detenerse en algn caso que ejem-
plifique tipos de conflicto, lo que dar ocasin para ejercitar el anlisis moral en casos
concretos.
ra que asistan unas 500.000 personas al concierto y que el evento dure unas catorce
horas. Como ya se ha dicho, corresponde al Sr. N* el establecer las normas de seguri-
dad sanitaria apropiadas, y para ello toma como modelo las recomendaciones de una
asociacin de salud pblica no gubernamental. Estas normas resultan ser mucho ms
exigentes de lo que el promotor esperaba. La Asociacin tiene un comit, del que el
Sr. N* es miembro, para estudiar las condiciones de salud pblica en estos aconte-
cimientos y propone una serie de medidas sobre higiene, agua, comida y seguridad
mdica. Despus de varias conversaciones del Sr. N* con el promotor, no llegan a
ningn acuerdo sobre las normas en materia de salud que se deben aplicar en la cele-
bracin del concierto. El jefe del departamento de salud del ayuntamiento pide ha-
blar con el Sr. N*. Le dice que ha mantenido una conversacin con el alcalde de la
ciudad y ste ha sugerido que algunos requisitos no pueden cumplirse con el fin de
que las partes implicadas queden satisfechas y que sera perjudicial para todos en-
frentarse al promotor. Al final de la conversacin su jefe le apremia a ser cooperativo
y a actuar de una forma prctica; al fin y a cabo, no hay normas prescritas y se trata
slo de un da. Adems, la celebracin del concierto tiene un gran apoyo por parte de
la poblacin de la ciudad y cualquier accin encaminada a complicar la organizacin
y promocin del acto sera vista con malos ojos por parte de los ciudadanos. Termina
diciendo que l, como miembro de la asociacin de salud pblica, tambin est com-
prometido en mantener las normas de salud; sin embargo, uno no debe ser demasia-
do rgido en algunas cosas. Al salir de esta entrevista, el Sr. N* tiene ciertas dudas so-
bre su responsabilidad en el asunto y siente la necesidad de reflexionar.
En primer lugar, el Sr. N* es responsable hacia su superior en la cadena de man-
do, que le ha pedido flexibilidad en la aplicacin de las normas para este caso breve y
extraordinario. La integridad personal y profesional del jefe del departamento es co-
nocida por el Sr. N* tras siete aos de trabajo con l. Adems, tiene razn en cuanto
a las normas, cuya autoridad no proviene de la ley, sino del prestigio profesional de la
asociacin de salud. Por otro lado, ser miembro de la asociacin implica estar influido
por una serie de valores, sobre todo si se tiene un papel de lder activo dentro de la
organizacin. Actuar contra sus recomendaciones implicara que pusieran en cuestin
la integridad personal del empleado en cuestin. Qu pasara si por no seguir las re-
comendaciones de la asociacin se produjera un brote de alguna enfermedad conta-
giosa, o si hubiera un alboroto y cientos de personas necesitasen asistencia mdica ur-
gente en el lugar apartado en el que se celebrara el concierto? ste es un caso claro
de tensin entre un papel interior a la organizacin pblica y otro exterior. Los valo-
res que configuran ambos papeles motivan en este caso acciones que se excluyen mu-
tuamente.
F. Conflicto de intereses
Otro tipo de conflicto de responsabilidad ocurre cuando entran en colisin los de-
beres derivados de la funcin pblica con los intereses personales; en muchas ocasio-
nes este conflicto aparece cuando se da la circunstancia de que se puede aprovechar
la posicin del trabajo pblico para obtener beneficios personales. La naturaleza del
problema derivado de esta clase de conflicto es diferente a la de los contemplados en
el apartado anterior. Pues ya no se trata de intentar reconciliar distintas obligaciones
derivadas de los diferentes aspectos que conforman una determinada funcin dentro
de la organizacin pblica; ya no es cuestin de armonizar diversos motivos que, por
separado, conducen al logro de lo pblico, pero que en situaciones concretas pueden
colisionar unas contra otras, sino de poner en el lugar de razones legtimas, que tien-
den hacia lo pblico, intenciones dirigidas hacia intereses de carcter personal o pri-
vado. De esta manera, la prctica de las obligaciones oficiales encuentra un impulso
ajeno a ellas mismas, con lo que adquiere una apariencia engaosa, ya que se dice de
ella lo que no es, al afirmar su sentido pblico cuando en realidad las razones son pri-
vadas. Este es sin duda el caso ms claro de desviacin de la voluntad pblica, pues es
ms o menos conscientemente sustituida por una voluntad privada, que en s misma
no es condenable, pero que en esta situacin s lo es, evidentemente, pues se dice de
ella que es pblica cuando slo es una forma de enmascarar lo privado. El funciona-
rio, en este tipo de situaciones, ha de tener una conciencia clara de lo pblico y de lo
privado, de tal forma que cuando se d una situacin en la que exista la posibilidad
de la sustitucin de la voluntad pueda hacer un anlisis lo suficientemente claro que
le permita distinguir cundo una accin se est desviando del sentido fundamental
que le da su razn de ser en el ejercicio administrativo. Por esto, es necesario que co-
nozca los diversas maneras en que se puede desviar la voluntad de lo pblico en be-
neficio de lo privado.
K. Kernaghan 3 distingue las diversas situaciones de conflictos de intereses. En
primer lugar, habla de soborno, que consiste en aceptar dinero ilegal u otras circuns-
tancias ventajosas a cambio de favores que puede dar a travs de su puesto en la ad-
ministracin. Los motivos de sus decisiones de este modo no estn dirigidos a hacer
una contribucin a lo pblico, sino a obtener dinero para su uso privado.
El trfico de influencias tiene lugar cuando, en una determinada situacin, los mo-
tivos que determinan la toma de decisiones estn dirigidos a favorecer a una tercera
parte en la que el empleado tiene determinados intereses. Esta forma de desviacin
incluye casos en que el empleado pblico pueda ser propietario de unas tierras y su
influencia en las decisiones de la organizacin pblica pueda afectar a su valor, o que
tenga hijos en edad escolar e influya para aprobar una ordenanza que permita crear
un establecimiento de enseanza en su barrio. En resumen, se trata de casos en los
que la influencia del empleado pblico en las decisiones puedan ofrecerle oportuni-
dades de obtener ciertos beneficios.
En el trfico de informacin, el factor para lograr beneficios radica en el poder
de cierta clase de informacin o acceso privilegiado a determinados datos. Esta in-
formacin no disponible para el pblico en general puede ser usada para el beneficio
personal.
Otro tipo de conflicto de intereses se da cuando el empleado tiene control sobre
una decisin que le puede dar un beneficio propio. Los intereses financieros pueden
entonces afectar la conducta responsable. Este caso difiere del trfico de influencias
en que en esta ocasin el funcionario controla directamente el resultado de la decisin.
Aceptar regalos y hospitalidad tambin puede influir en el ejercicio imparcial de
las obligaciones de un funcionario. Incluye casos como aceptar descuentos, compras,
entradas de teatros y conciertos, viajes de vacaciones, uso de vehculos... General-
mente estos regalos o ventajas no se dan para obtener ventajas especficas, pero pue-
den disponer favorablemente al funcionario en cuestin hacia la persona que los da.
Otros empleos o actividades desempeados fuera de la actividad pblica pueden
dar lugar a un conflicto de intereses con las obligaciones oficiales. Aunque no todo
trabajo fuera de la administracin tenga que dar lugar a conflictos de intereses, a ve-
ces s puede ser una situacin para crear circunstancias en que se vea amenazado el
ejercicio responsable de las funciones del trabajador pblico. Es el caso de un traba-
jador de la administracin que busca un empleo futuro en una empresa con la que ha
realizado negocios oficiales, pues puede favorecerla con la intencin de animar a esa
empresa a que le ofrezca el empleo deseado.
Emplear la influencia para favorecer negocios en los que est implicado algn fa-
miliar es conocido con el nombre de nepotismo. La influencia no se usa en este caso
para obtener un beneficio directo, sino de una forma indirecta, favoreciendo a algn
familiar.
ne su origen en una inadecuada constitucin moral del funcionario, esto es, una for-
ma subjetiva que no est estructurada segn el principio del valor supremo de la Ad-
ministracin. Slo una adecuada conciencia individual del significado de la Adminis-
tracin y su aceptacin como la fuerza original que la mueve -el lugar de donde
nace la obligatoriedad- puede evitar estas falsas percepciones, posibilitando un ade-
cuado uso de las reglas y una integracin dentro de una conducta responsable. La
consideracin del principio supremo pone tambin lmites, como a la voluntad par-
ticular, al uso de las reglas y procedimientos.
Hasta ahora se han considerado conflictos de carcter interno, donde las fuerzas
en pugna son diversos aspectos de la subjetividad del funcionario. En todo este tipo
de dilemas ticos es determinante la actitud del individuo para evitar cualquier clase
de conducta irresponsable. Desechando en sus decisiones actividades no ticas y la
realizacin inadecuada del trabajo, el funcionario impide desviaciones de los recursos
pblicos del fin al que estn destinados. Este proceso se puede llevar a cabo, como se
ha visto, armonizando las diversas obligaciones que se derivan de las funciones de un
puesto de trabajo, limitando el inters privado y las reglas o procedimientos. Pero
tambin puede darse el caso de que un funcionario consiga equilibrar todas las fuer-
zas interiores segn los principios derivados de la consecucin del bien pblico y se
encuentre al mismo tiempo en la situacin de que un sector de la administracin co-
meta desviaciones en relacin a la finalidad pblica. En este caso, ya no se trata de
analizar y luchar contra tendencias internas contrarias a la recta voluntad; la desvia-
cin o posible desviacin ya no reside en la subjetividad del individuo, sino en el exte-
rior. Son casos extremos en que la responsabilidad -la actuacin nacida de fuentes
internas- entra en colisin con la actividad jerrquica, pues sta ha roto su compro-
miso con la voluntad general. Estos casos toman a veces un cariz pattico, pues el in-
dividuo que se rebela contra la desviacin, al tomar partido por el restablecimiento
de la recta voluntad, tiene en contra los controles externos, que, en estas situaciones,
estn al servicio de la desviacin. Si no hubiera una conciencia del fin hacia donde se
dirige la actuacin administrativa y una fuerza sentida como obligacin a partir de
esa conciencia, una organizacin podra llegar a desviarse por completo de su objeti-
vo, vacindose del significado que le da razn de su existencia. La obligacin subjeti-
va, o fuerza interior en concordancia con el valor supremo de la conducta administra-
tiva, se revela as como el ltimo poder con capacidad para devolver a las acciones
administrativas el carcter primario y fundamental por el que stas se legitiman, por
el que adquieren un significado que dota de sentido a su comportamiento. En el caso
de que el funcionario tenga que oponerse a una conducta exterior desviada, la con-
ciencia de la finalidad de la administracin sirve de contrapeso y de lmite a un valor
como la lealtad o adhesin a la autoridad jerrquica que, cuando es usada dentro de
sus lmites, ha de ser una fuerza, sin duda, que contribuya a los fines de la organiza-
cin. El conflicto externo de un individuo opuesto a la conducta desviada de sus su-
periores se refleja en su interior como un conflicto entre la lealtad y el bien pblico.
No cabe duda de que oponerse a la corrupcin, derroches y abusos jerrquicos no
tica yadministracin 331
resulta una labor cmoda, pues, en estos casos, la organizacin ejerce su presin
mediante el abuso de poder.
Un caso muy conocido de conflicto con la autoridad es el protagonizado por
A. Ernest Fitzgerald, que tuvo lugar a finales de los aos sesenta. La dramtica histo-
ria de este funcionario, destinado a tareas de control financiero, comenz cuando se
decidi a informar a sus superiores del Ministerio de Defensa de que los gastos para
el desarrollo de un avin de transportes -el C-5A- excedan ms del 100 por 100.
Como su informe no obtuvo respuesta, decidi llevar la denuncia ms adelante en la
escala jerrquica, hasta testificar en el Congreso. El resultado de intentar frenar una
conducta contraria al bien pblico como el derroche de dinero fue la represalia, el os-
tracismo; finalmente fue destituido por los funcionarios de las Fuerzas Areas.
A. Lo individual y lo colectivo
blico, que las rdenes estn encaminadas a servir a fines ajenos a la organizacin
pblica, por lo que el fundamento ltimo de la eleccin radica no en la organizacin,
cuya justificacin no se encuentra en s misma, sino en el cumplimiento de su finali-
dad. El fundamento ltimo de la eleccin es la libertad del propio individuo. Ahora
bien, la libertad y la eleccin del individuo integrado en una organizacin pblica no
se basa en el individuo en cuanto tal, es decir, en sus intereses como persona particu-
lar, sino en el acuerdo de su voluntad con la tendencia asignada a la administracin
pblica. De aqu nace la responsabilidad individual de todo empleado pblico que, en
ningn caso, puede diluirse en la institucin a la que pertenece.
V. Conclusin
A lo largo de este escrito se ha intentado hacer ver el papel de la tica en una co-
lectividad organizada como es la administracin pblica. La moral se ha definido
como la serie de principios internos al individuo que mueven la conducta: La moral
-segn Barnard- son fuerzas personales o propensiones de un carcter general y
estable en los individuos que tienden a inhibir, controlar o modificar deseos, impulsos
o intereses especficos, inconsistentes e inmediatos y a intensificar los que son consis-
tentes con tales propensiones... Cuando la tendencia es fuerte y estable existe una
condicin de responsabilidad (Barnard, 1954). En el caso de la administracin pbli-
ca, hemos identificado esta tendencia con la inclinacin por el bien pblico. Se ha re-
conocido en este impulso interior a la nica fuerza con el poder de limitar y estructu-
rar todos los factores que intervienen en la organizacin. Slo mediante la
interiorizacin de esta tendencia aparece la posibilidad de que los diversos elementos
implicados en el funcionamiento de la administracin pblica alcancen una congruen-
cia y no se dispersen, desvindose as del fin primordial para el que ha sido concebi-
da. Para que esto sea posible es necesario que los individuos que conforman una or-
ganizacin lleguen a armonizar sus tendencias subjetivas, subordinndolas a la
voluntad general dirigida hacia el bien pblico. Esto quiere decir que todos los inte-
grantes de la organizacin deben dar una forma precisa y determinada a su subjetivi-
dad o, lo que es lo mismo, han de alcanzar una moralidad apropiada para la colectivi-
dad en la que estn integrados, de modo que posean la facultad de juzgar sobre la
moralidad de las acciones. De ah la necesidad de la tica en un programa de forma-
cin para la administracin pblica. Como afirma Aranguren: la tica, como la vida,
es, a la vez, individual y social y se la empobrece y falsea al amputarle una u otra de
ambas dimensiones.
El bien pblico no es algo dado ni algo que haya de ser definido de una manera
meramente terica. Es un concepto prctico que tiene que ir desvelndose, como im-
pulso fundamental de la actividad poltica y administrativa, a travs de las decisiones
cotidianas que posibilitan que los cursos de accin elegidos supongan realmente una
contribucin al bien de la colectividad administrada por un Estado. Para Kant, la idea
de fin no tiene una delimitacin conceptual, sino que posee una funcin reguladora
que posibilita la coherencia y el sentido de las acciones (Kant, 1968). La idea del bien
pblico como el fin regulador de las acciones administrativas tiene que ir llenndose
de contenido y adquiriendo forma mediante una prctica coherente y moral de la ad-
334 Agustn Izquierdo
ministracin; sin esta idea reguladora la prctica administrativa cae en una actividad
sin estructura y sin sentido.
Comparando al hombre con un arquero, los estoicos, que hicieron de la virtud la
propia recompensa, distinguan entre el blanco y el fin. El blanco u objetivo vara se-
gn la situacin, el fin guarda ms constancia. El funcionario, para alcanzar los objeti-
vos de la organizacin, debe acordar su subjetividad al fin pblico para que toda ac-
cin particular pueda alcanzar los objetivos concretos cuya suma conforma el bien
social para el que ha sido concebida la administracin pblica.
Referencias bibliogrficas
335
336 ndice de autores
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97,98, 102, 112, 113, 114, 123,220, 230,
Hegel, 34
232,233,239,267,280
Heise,1. A., 278, 279
Galligan, B., 134, 166 Hellweg, S. A., 272, 278, 279
Garca de Enterra, E., 19,20,47
Helm, L. M., 270, 278, 280
Garnett, J. L., 267, 269, 270, 271, 272, 273,
Henderson, 160, 161
276,277,279
Henry, N. L., 18, 26n., 31n., 32n., 47
Garofani, A, 217
Herman, J. 1.,312
Garrido Falla, F., 20, 47
Herring, E. P., 24, 47
Gasalla, J. M., 242, 246, 263
Herzberg, F., 38n., 47
Gaus, J., 17, 30, 47
Hesse, H. J., 128, 144, 157
Gephart, R, 108, 122
Giddens, A, 81, 82, 84, 101, 114, 122,242,263 Hipona, A. de, 318, 334
Gilmour, R S., 93, 102 Hjern,B., 145, 146, 159, 167
Glasgow, N. L., 153, 166 Hogwood, W. B., 285, 288. 306, 310
Goldhaber, G. M., 278, 279 Holden, M., 59n., 74
Goldratt, E. M., 230, 239 Holloway, e, 253, 254, 263
Goldsmith, M. J., 132, 134, 137, 141, 144, 161 Honadle, 151, 152
Golembiewski, R T., 22, 31, 47 Howitt, A., 152, 157
Gmez- Pallete, F., 44, 47 Huellmantel, A., 260, 265
Goodman, P. S., 840., 101 Hul1, R, 238, 239
Goodnow,30 Hunt, D., 242, 245, 263
Goodrich,J. A., 95,101,201,217 Huntington, S. P" 27, 47, 80,102
Goodsell, 420. Hyde, A. e, 230., 49
Goodstein, L., 110, 113, 118, 122
Gordon, G. J., 23, 26n., 47 Inglehart, R, 27, 47
338 ndice de autores
Ingraham, P. W., 29, 47, 49, 85, 87n., 102,250, Lerner, A., 97, 98,102
251,263 Leviton, L. c.. 312
Inman, R, 134, 167 Lewis, P., 272
Isaka, S., 237, 239 Lewis, R S., 269, 277, 280
Lijphart, A., 136, 167
Jablin, F. M., 277, 280 Likert,26
Jarrat, J., 94, 101, 244n., 263 Limerick, D., 278, 280
Jimnez Blanco, A., 48 Lindblom, Ch. E., 26, 296, 297, 311
John, D. W., 147, 167 Linden, R M., 37, 48
Johnston, W., 274, 280 Lindsay, V. A., 145, 165
Jones, B., 159, 167 Lipnack, J., 106, 109, 122
Jones, Ch. 0.,289,310 Lipovetsky, G., 247, 263
Jorgensen, T. B., 86, 102 Lipset, S. M., 55, 57, 74
Juran, M., 94, 102 Lipsky, M., 274,280
Littlejohn, S. w., 277, 280
Kant, 332, 333, 334 Long, N. E., 25, 48
Kaufrnan, F. X., 157, 167 Lpez Aranguren, J. L., 333, 334
Kaufman, H., 18,47,270,273 Lowi, T., 69, 74
Kazanas, H., 117, 123,246,254,255,260,264, Luhman, N., 87, 89,102
280 Lutz, W., 275, 280
Kernaghan, K., 326, 326n. Lynn, N. B., 29, 46, 48, 49
Kesler, J. F., 47
Kettl, D. F., 92 n., 93, 96, 102, 131, 136, 149, Mackie, J. L., 313, 321, 334
167,243,263 Madison,25
Kickert, W., 82, 102 Mahler, J., 267, 279
King, D., 132, 133, 134, 167 Majone, G., 167
KjelIberg, F., 126, 134, 137, 161,166,167 Manchester, L., 198
Klein, S., 242, 263 Mandel, J., 148, 165
Kooiman, J., 85, 88, 89,101,102,122,242,263 MandelI, M. P., 145, 146, 160, 167
Kosko, B., 237, 239 Manheim, K., 329, 334
Kotler, Ph., 110, 122, 200n., 201, 204, 205, 206, Mann, K., 89, 102
206n.,217 Maquiavelo, 25
Krislow, S., 25, 47 March, J. G.,136, 167
Kristensen, O. P., 98, 102 Mardones, J. M., 261, 263
Krone, K. J., 277, 280 Marini, F., 28, 48
Kuennen, F., 166 Martn, 93n.
Kuhn, H. W., 21, 43n. Martin, J. B., 269, 280
Kurke, L. B., 84, 101 Marx, Ch, 94, 242
Maslow, A., 38n., 48, 94,102,242,263
Lamb, C. W., 64, 74,106,200, 204n., 206, 207, Mathes, J. e, 276, 280
209,213,216,217 Maurice, M., 22n., 46
Lance, B., 101 Mausner, B., 47
Landau, M., 96, 97,102 Mayntz, R, 79, 82, 102,318, 319n., 334
Langrod, G., 20, 30, 31, 47, 48 Mazmanian, D. A., 136, 167
Laswell, H. D., 44, 48 McCall, J. J., 245, 263
Laufer, R, 33, 34n., 48, 63, 65n., 66, 73, 88, McCurdy, H. E., 22, 44, 48
102,206,207,217 McGregor, D., 26, 94, 102, 241, 244, 257n.,
Lawler, E., 94,101,246,247,261,263 263,264
Lax, D., 91, 102 McGuire, M., 148, 152, 165
Lazin, F. A., 143, 167 McPhee,R,278,280
ndice de autores 339
343
344 ndice de materias
Volmenes publicados
80 Carlos Romero: Introduccin a la fi- 103 L. Rodrguez Saiz, J. Martn Pliego, J. Pa-
nanciacin empresarial y al anlisis rejo Gmir y A. Almoguera Gmez: Pol-
burstil tica econmica regional
92 Julin Maras: Historia de la filosofa 115 Mara Cruz Fernndez Castro: Arqueolo-
ga protohistrica de la Pennsula
93 Edmond Malinvaud: Teora macroeco- Ibrica
nmica. 2
116 Ramn Tamames: La Comunidad Eu-
94 Carl, B. Boyer: Historia de la matem6tica ropea
117 Roger Backhouse: Historia del anlisis 140 H. M. Rosenberg: El estado slido
econmico moderno
141 J. 1. Snchez de Rivera y M.o M. Sainz Ja-
118 Enrique Ballestero: Introduccin a la ravo: Aplicaciones estadsticas y ma-
teora econmica temticas del programa GAUS
119 Michael P. Todaro: El desarrollo eco 142 Geovanni Sartori: Elementos de teora
nmico del tercer mundo poltica
120 Francisco Yndurin: Mecnica cuntica 143 Juan Javier Snchez Carrin y Mariano
Torcal Loriente: Utilidades del
121 Mara Victoria Gordillo: Manual de
SPSS/PC+ versin 2.0, 3.0 Y 4.0
orientacin educativa
Presentacin de informes, grabacin de
122 Juan C. Larraeta y Luis Onieva: Mto- datos y creacin de grficos y mapas
dos modernos de gestin de la pro-
duccin 144 Carlos Romero: Teora de la decisin
multicriterio
123 Jaral B. Manhem y Richard C. Rich: An-
lisis poltico emprico 145 Joaqun Snchez Guilln y Mijail A.
Braun: Fsica cuntica
124 Juan J. Snchez Carrin: Anlisis de
datos con SPSS/PC+ 146 Ramn Tamames; La Unin Europea
125 Gianfranco Pasquino, Stefano Bartolini, 147 Emilio Lamo de Espinosa, Jos M Gon-
Maurizio Corta, Leonardo Morlino, Ange- zlez Garca y Cristbal Torres Albero:
lo Panebianco: Manual de ciencia po- La sociologa del conocimiento y de
ltica la ciencia
126 Mara Manzano: Teora de modelos 148 Gabriel Tortella: El desarrollo de la Es-
paa contempornea
127 Samuel Bowles y Richard Edwards: In- Historia econmica en los siglos XIX Y XX
troduccin a la economa
149 Alvaro Hidalgo Vega: Teora y ejerci-
128 Bartolom Clavero: Manual de historia cios de macroeconoma espaola
constitucional de Espaa
150 J. Javier Snchez Carrin: Manual de
129 Francisco Yndurin: Mecnica cunti- anlisis de datos
ca relativista
151 Jos Miguel Oviedo: Historia de la li-
130 Francisco Vinagre Jara y Luis Milln Vz- teratura hispanoamericana
quez de Miguel: Fundamentos Y pro- 1. De los orgenes a la emancipacin
blemas de qumica
152 Jorge Benedicto y Mara Luz Morn: So-
131 Victoria Chick: La macroeconoma se- ciedad y poltica
gn Keynes Temas de sociologa poltica
133 Antonio Raada: Dinmica clsica 154 Ramn Tamames: Estructura econ-
mica internacional
134 Rondo Cameron: Historia econmica
mundial desde el Paleoltico hasta 155 Mara Shaw y Amalia Williart: Fsica nu-
el presente clear: problemas resueltos
135 Manfredo P. Do Carmo: Geometra di- 156 Miguel Cruz Hernndez: H~stori.a del
ferencial de curvas Y superficies pensamiento del mundo IslmiCO, 1
136 Luis Fernndez Fster: Historia general Miguel Cruz Hernndez: Historia del
157
del turismo de masas pensamiento del mundo islmico. 2
138 Robert J. Barro: Macroeconoma M.l Dolores Siz y M.I Cruz Seoane: Hi.
159
toria del periodismo en Espafia, lit
139 Anthony Giddens: Sociologa
B 1 8 l 1 OT f C A
"ANTONIO CARRILlO FlURES"
FECHA DE DEVOLUCION
147 La sociologa del conocimiento y de la ciencia
E. Lamo de Espinosa, 1. M. Gonzlez Garca y
C. Torres Albero
U AU
150 Manual de anlisis de datos
Juan Javier Snchez Carrin