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22 EdesioFernandes PDF
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Edsio Fernandes *
1. Introduo
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EDSIO FERNANDES Doutor em Direito. Jurista e urbanista, professor universitrio, pesquisador e
consultor internacional.
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2. Antecedentes
Diversos mecanismos foram reconhecidos para garantir a efetiva participao dos cidados e
associaes no planejamento e na gesto urbana: audincias, consultas, criao de conselhos,
relatrios de impacto de vizinhana e de impacto ambiental, iniciativa popular na propositura
de leis urbansticas, acesso ao poder judicirio para defesa da ordem urbanstica e
especialmente as prticas do oramento participativo. A nova lei enfatizou a importncia de se
estabelecerem novas relaes entre o setor estatal, o setor privado e o setor comunitrio,
especialmente atravs das parcerias pblico-privadas e das operaes urbanas, a serem
promovidas dentro de um marco jurdico-poltico e fiscal claramente definido.
Ao regulamentar a Constituio Federal, a lei federal de 2001 tambm aprimorou a
ordem jurdica com respeito regularizao de assentamentos informais consolidados em
reas urbanas pblicas e privadas, possibilitando que os municpios promovam programas de
regularizao fundiria, bem como a democratizao do acesso ao solo urbano e a moradia
nas cidades. Alm de regulamentar os institutos constitucionais do usucapio especial urbano
e da concesso de direito real de uso, a nova lei deu um passo alm e admitiu a utilizao
coletiva desses instrumentos. Em seguida, ainda em 2001, dada a mobilizao ativa do
FNRU, a Medida Provisria n 2.220 foi assinada pelo Presidente da Repblica, reconhecendo
os direitos subjetivos individuais e/ou coletivos daqueles que ocupavam terras pblicas em
determinadas circunstncias at aquela data, por meio do instituto jurdico da concesso de
uso especial para fins de moradia, cujo reconhecimento, em ltima anlise, independe da
vontade do poder pblico.
Todos os municpios com mais de 20.000 habitantes, entre outras categorias, receberam
o prazo de cinco anos para formular e aprovar seus planos diretores.
O Estatuto da Cidade desde ento tem sido complementado por importantes novas leis
federais, a saber, aquelas regulamentando as parcerias pblico-privadas (2004) e os
consrcios intermunicipais (2005). Mais recentemente, a Lei n 11.481, de 2007 foi aprovada
no sentido de facilitar os processos de regularizao fundiria pelos municpios nos
assentamentos informais consolidados em terras da Unio. Uma ampla discusso nacional tem
ocorrido acerca da reviso da referida Lei n 6.766, de 1979, que regulamenta os
parcelamentos do solo para fins urbanos e a regularizao de assentamentos informais.
Um processo significativo de mudana institucional, no qual a criao do Ministrio das
Cidades em 2003 merece destaque, tambm tem dado suporte a esse movimento fundamental
de reforma jurdica.
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forma a criar as condies bsicas para que os municpios possam agir. Recursos a fundo
perdido tm sido conferidos aos municpios, estados e ONGs para promover a formulao e
implementao de programas de regularizao, bem como o reconhecimento judicial de
direitos de usucapio e concesso. nfase especial tem sido dada definio de critrios para
a regularizao de assentamentos ocupando terras pblicas da Unio, e centenas de milhares
de ttulos de concesso j foram dados ou esto sendo finalizados.
Parcerias promissoras tm sido formadas com diversos atores, especialmente ONGs e
movimentos sociais; instituies representando os registradores de imveis; juzes e
promotores; a Comisso de Desenvolvimento Urbano do Congresso Nacional; e a academia.
Kits educativos tm sido distribudos, incluindo manuais do tipo passo-a-passo. Uma rede
virtual tem enviado mensagens dirias para cerca de 10.000 endereos eletrnicos em todo o
Pas. Um projeto inovador e bem sucedido foi a promoo, em 2006, de um curso virtual
sobre regularizao fundiria, destinado a 900 pessoas de diversos perfis profissionais e
posies institucionais, e de todo o Pas. O curso cobriu uma ampla srie de temas
relacionados com a regularizao fundiria em reas pblicas e privadas. Participantes
incluram funcionrios municipais, estaduais e federais, de diversos ministrios; registradores,
advogados, juzes, promotores e defensores pblicos; urbanistas, membros de ONGs e
associaes, residentes de favelas e loteamentos clandestinos e quilombolas. O curso est
sendo repetido em 2008, desta vez de forma articulada com a discusso sobre os planos
diretores municipais.
Outra importante iniciativa foi a Campanha Nacional dos Planos Diretores Municipais
Participativos, que foi instrumental para estimular nacionalmente a discusso e a mobilizao
em torno da questo. A aprovao de PDMs era obrigao legal imposta a cerca de 1.600
municpios, sendo que a qualidade poltica e consistncia desse processo que dariam
concretude noo de funo social da propriedade e assim determinariam a extenso de
reconhecimento das possibilidades da nova ordem jurdico-urbanstica proposta pela
Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade.
Para que essa enorme tarefa pudesse ser cumprida, era necessrio prover os municpios
no apenas com capacitao administrativa e recursos financeiros, mas tambm como
informaes tcnicas adequadas e formulaes conceituais precisas. Kits educativos foram
amplamente divulgados, e recursos foram disponibilizados para municpios e consultores
registrados que eram compromissados com a agenda da reforma urbana; um banco de
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experincias foi criado, organizando materiais de mais de 700 experincias; uma rede virtual
disseminou informaes e experincias e seminrios de todo tipo foram promovidos em todo
o territrio nacional, sempre em parceria com organizaes locais. Como resultado, mais de
1.400 municpios j aprovaram ou esto em fase de aprovao dos seus PDMs; a qualidade
poltica do processo variou enormemente, assim como os contedos tcnicos, mas no se
pode negar que se trata de um enorme avano em um Pas onde at ento apenas cerca de 200
municpios tinham uma ordem jurdico-urbanstica um pouco mais avanada do que a mera
demarcao de permetros.
Alm disso, uma das mais importantes deliberaes da 1 Conferncia Nacional das
Cidades foi a criao do Conselho Nacional das Cidades, com eleio de representes de todos
os setores e atores sociais. O Conselho consiste de 86 membros, 49 representando segmentos
da sociedade civil (movimentos populares, sindicatos, ONGs, instituies acadmicas e o
setor de negcios) e 37 representando as administraes federal, estaduais e municipais.
Os membros so eleitos por mandatos de dois anos, garantindo assim a participao cidad
nas deliberaes do Conselho, sendo que o Ministrio das Cidades legalmente obrigado a
seguir essas deliberaes.
A 2 Conferncia das Cidades aconteceu em dezembro de 2005, sendo novamente a
culminao de um processo nacional de mobilizao. Cerca de 2.500 delegados e 410
observadores de todos os estados e diferentes segmentos sociais discutiram os termos de uma
poltica nacional de desenvolvimento urbano mais articulada, visando a gerar cidades mais
justas, democrticas e sustentveis. A 3 Conferncia Nacional foi promovida em novembro
de 2007, com os temas Desenvolvimento urbano com participao popular e justia social e
Avanando na gesto democrtica das cidades, alm de tambm propor um balano das
aes e polticas j desenvolvidas, a partir das duas conferncias j realizadas. Na ocasio, o
Presidente Lula assinou a Medida Provisria n 387, garantido o acesso s associaes e
cooperativas habitacionais ao FNHIS.
O Conselho Nacional das Cidades tem se reunido em diversas ocasies, e gradualmente
tem sido reconhecido como um importante frum sociopoltico. Esse reconhecimento
inequvoco entre os atores mais diretamente envolvidos com as questes urbanas discutidas
pelo Conselho. Entretanto, preciso que o Conselho seja plenamente reconhecido pelo
governo federal como um todo, especialmente no que diz respeito aceitao de suas
resolues, bem como sua traduo em recursos oramentrios adequados. Por exemplo, a
resoluo de alocao de R$3 bilhes no oramento de 2007 para o FNHIS no foi acatada;
conforme mencionado, apenas R$458 milhes foram disponibilizados pelo governo federal.
Tambm fundamental que o Conselho seja fortalecido para controle do prprio Ministrio
das Cidades, impedindo que a agenda da reforma urbana que justificou sua criao seja
substituda por um balco de negocios clientelistas.
Nesse ponto deve-se discutir, ainda que brevemente, o impacto que o Plano de
Acelerao do Crescimento PAC, lanado pelo Presidente Lula em janeiro de 2007, pode
vir a ter para o avano da reforma urbana e para a consolidao do aparato institucional
federal. Um volume nunca imaginado inicialmente anunciado em mais de R$500 bilhes,
mas seguidamente reduzido em virtude de contingenciamentos oramentrios para
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Ainda cedo para se fazer uma avaliao consistente e justa do impacto do PAC, mas j
so muitos os indcios preocupantes de que parte significativa desses recursos estaria sendo
desperdiada por falta de capacidade administrativa e eficincia institucional, quando no
manipulada politicamente, ou pior, desviada em prticas de corrupo que j at colocaram na
priso diversas pessoas, inclusive funcionrios do Ministrio das Cidades com cargos de
confiana e em posio de gerenciamento...
De qualquer forma, a promoo de conferncias nacionais e a ao do Ministrio das
Cidades j fizeram uma diferena no Brasil, tendo conferido um grau nico de legitimidade
sociopoltica ao processo decisrio. Por essa razo, as duas iniciativas receberam o Premio
Rol de Honra da UN-HABITAT em 2006.
7. Consideraes finais