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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 006.
156/2011-8
GRUPO II CLASSE VII Plenrio

TC 006.156/2011-8
Natureza: Representao.
rgo: Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do
Ministrio do Planejamento (SLTI/MP).
Interessada: Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo (Adgecex).
Advogado constitudo nos autos: no h.
Sumrio: REPRESENTAO FORMULADA PELA EXTINTA

ADPLAN A PARTIR DE TRABALHO REALIZADO POR GRUPO
DE ESTUDOS INTEGRADO POR SERVIDORES DE DIVERSOS
RGOS. FORMULAO DE PROPOSTAS NO INTUITO DE
IMPLEMENTAR MELHORIAS NOS PROCEDIMENTOS DE
LICITAO E DE EXECUO DE CONTRATOS PARA A
PRESTAO DE SERVIOS DE NATUREZA CONTNUA.
ANLISE DOS DIVERSOS ASPECTOS ABORDADOS PELO
GRUPO. FORMULAO DE RECOMENDAES SLTI/MP E
AGU.
RELATRIO
Trata-se de representao formulada pela ento Secretaria Adjunta de Planejamento e

Procedimentos Adplan deste Tribunal, com o objetivo de apresentar proposies de melhorias nos
procedimentos relativos contratao e execuo de contratos de terceirizao de servios continuados
na Administrao Pblica Federal.
2. Constatou-se que, nos ltimos anos, passaram a ocorrer com maior frequncia problemas
na execuo desse tipo de contrato, com interrupes na prestao dos servios, ausncia de pagamento
aos funcionrios de salrios e outras verbas trabalhistas, trazendo prejuzos administrao e aos
trabalhadores. Em razo disso, o ento Presidente deste Tribunal, Ministro Ubiratan Aguiar, determinou
Administrao do TCU que fossem realizados trabalhos conjuntos com outros rgos da Administrao
Pblica com o objetivo de formular propostas para ao menos mitigar tais problemas.
3. Inicialmente, para cumprir essa determinao, realizou-se uma primeira reunio com
representantes do TCU, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MP e da Advocacia-Geral
da Unio AGU, que corroboraram as percepes do Tribunal, reforando a pertinncia da realizao do
trabalho conjunto determinado pelo ex-Presidente desta Corte.
4. Foi constitudo, ento, um grupo de estudos, composto inicialmente por servidores do MP,
da AGU e do TCU, passando a ser posteriormente integrado tambm por representantes do Ministrio da
Previdncia Social, do Ministrio da Fazenda, do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo e do
Ministrio Pblico Federal, que discutiram aspectos relacionados aos procedimentos licitatrios, gesto
e ao encerramento desses contratos. Destacam-se a seguir, os tpicos abordados pelo referido grupo:
I. Breve histrico
II. Gesto de Contratos
a) Documentao exigida na fiscalizao contratual
b) Reteno de valores prxima ao final da vigncia
c) Validade das aplices de seguro
d) Controle de encargos previdencirios
e) Controle do recolhimento do FGTS
f) Outros documentos
g) Conta vinculada
III. Procedimentos Licitatrios
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 006.156/2011-8
a) Qualificao econmico-financeira
b) Qualificao tcnico-operacional
1. Local do escritrio para contatos
2. Atestados de capacidade tcnica
3. Experincia mnima de 3 anos
4. Estrutura fsica e de pessoal compatveis com o objeto
5. Idoneidade dos atestados
c) Qualificao tcnico-profissional
d) Garantia contratual
e) Casos de parcelamento do objeto
f) Tcnicas de oramentao
g) Prazo de vigncia dos contratos de prestao de servio de forma contnua
h) Percentuais de encargos sociais e LDI
i) Domiclio bancrio dos empregados na cidade ou na regio metropolitana, instituda ou
no, na qual sero prestados os servios
j) Fixao de sanes
l) Possibilidade de desconsiderao da personalidade jurdica
IV. Concluso
a) Experincia do TCU
b) Resumo das propostas
c) Proposta de encaminhamento
5. Transcrevo trecho do relatrio que tratou dos pontos acima, firmado por representantes dos
rgos acima mencionados, em 8/12/2010 (pea 1).
II GESTO DE CONTRATOS
16. Neste item, sero analisadas as propostas do grupo relacionadas etapa de gesto
contratual. Sero vistos os critrios utilizados para a regular fiscalizao e pagamento, bem como as
estratgias adotadas pela Administrao para evitar prejuzos causados por empresas contratadas.
II.a Documentao exigida na fiscalizao contratual
17. Inicialmente, o Grupo de Estudos realizou breve levantamento das medidas atualmente
adotadas pela Administrao para evitar prejuzos causados pelas empresas terceirizadas aos
trabalhadores e ao Errio.
18. Constatou-se que diversas providncias j estavam sendo tomadas. Entretanto, as solues
apresentavam, primeira vista, potenciais desvantagens: poderiam carecer de amparo legal e eram
ineficientes e extremamente onerosas para o setor pblico, o que poderia at mesmo inviabilizar a
terceirizao.
19. Sem exceo, as providncias adotadas tm sido sempre no sentido de intensificar o
controle exercido sobre as contratadas, o que necessariamente aumenta o nmero de empregados e
encargos na fiscalizao desses contratos.
20. Dentre essas solues, destaca-se a exigncia de inmeros documentos com a finalidade de
verificar detalhadamente o cumprimento pelas empresas contratadas de suas obrigaes trabalhistas e
previdencirias. Para viabilizar a adoo desse procedimento, foram criadas unidades especficas, com
custos excessivamente elevados, para conferncia dessa documentao. A fiscalizao, ao invs de se
preocupar com o cumprimento do objeto do contrato, passou a utilizar seu tempo para examinar
documentos. Alm disso, os servidores destacados para o exerccio dessa funo precisam de treinamento
especfico, j que no detm a qualificao necessria.
21. A documentao atualmente exigida supera, em muito, a orientao constante na Lei de
Licitaes. O art. 29, incisos III e IV, da Lei n 8.666/93, fixa orientao no sentido de que os contratados
comprovem a regularidade para com as fazendas federal, estadual e municipal e para com a Seguridade
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Social e o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS, comumente demonstrada mediante a
apresentao de certides negativas emitidas pelos rgos fiscalizadores.
22. Nada obstante, a Administrao passou a exigir uma quantidade cada vez maior de
documentos das contratadas com a finalidade de se resguardar de possveis prejuzos com o no
pagamento de verbas trabalhistas e/ou da responsabilidade subsidiria por dbitos previdencirios no
pagos.
23. Alm das cinco certides exigidas pela Lei n 8.666/93, a Administrao passou a solicitar
das contratadas cerca de 19 documentos, abaixo relacionados, apresentados em cpias autenticadas ou
acompanhadas dos originais, conforme previsto na IN/MP 02/2008:
a) Protocolo de Envio de Arquivos, emitido pela Conectividade Social (GFIP);
b) Guia de Recolhimento do FGTS (GRF) com a autenticao mecnica ou acompanhada do
comprovante de recolhimento bancrio ou o comprovante emitido quando recolhimento for efetuado pela
Internet;
c) Relao dos Trabalhadores Constantes do Arquivo Sefip (RE);
d) Relao de Tomadores/Obras (RET);
e) Comprovante de Declarao Previdncia;
f) Guia da Previdncia Social (GPS) com a autenticao mecnica ou acompanhada do comprovante de
recolhimento bancrio ou o comprovante emitido quando recolhimento for efetuado pela Internet;
g) carteiras de trabalho;
h) folhas de pagamento;
i) comprovao de depsito do salrio em banco;
j) contra cheques;
k) rescises de contratos;
l) comprovao de pagamento de vales-transportes e auxlio alimentao;
m) CAGED;
n) RAIS;
o) Recibo de frias;
p) Atestados mdicos admissionais e demissionais;
q) certido negativa de dbitos salariais;
r) certido negativa de que no emprega crianas (menores de quatorze anos) em suas atividades;
s) comprovao de obrigaes previstas em conveno coletiva;
24. Trata-se, como visto, de documentos de cunho previdencirio, trabalhista e sindical.
Muitos deles so complexos e exigem conhecimentos especficos para sua avaliao. Alm disso, para
uma anlise mais precisa, o fiscal necessitaria dispor de recursos tcnicos como, por exemplo, acesso a
sistemas da Receita Federal do Brasil e da Caixa Econmica Federal, o que nem sempre possvel, pois
essas informaes so protegidas por sigilos fiscal e bancrio.
25. Para que se tenha uma noo da dimenso das exigncias formuladas pela Administrao
Pblica, a empresa contratada pelo TCU para prestar servios terceirizados de recepo (equivalente a
140 prestadores de servio), entrega para anlise, mensalmente, volume que ultrapassa 250 folhas, sendo
necessrias centenas de clculos para a conferncia de valores.
26. No exemplo citado no pargrafo anterior, apesar de a contratada ter apresentado
documentos perfeitamente regulares durante toda a execuo, no honrou com os encargos sociais e
verbas rescisrias dos empregados, tornando incuo todo o trabalho de exame documental.
27. Nota-se que est ocorrendo uma transferncia de responsabilidade pelas atividades de
fiscalizao. As que deveriam ser exercidas por rgos especficos, tais como Receita Federal do Brasil,
INSS, etc., esto ficando a cargo do fiscalizador de contratos (realizadas por servidores de forma
especfica em cada contrato). Tal procedimento no parece adequado, pois tende a sobrecarregar o fiscal
com diversas anlises complexas sem, entretanto, gerar maiores garantias aos trabalhadores terceirizados.
28. No caso da documentao previdenciria, importante ressaltar que a Receita Federal do
Brasil RFB possui em seus quadros pessoal especializado, selecionado em concurso pblico especfico,
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com a atribuio exclusiva para fiscalizar essa contribuio, alm de uma estrutura operacional voltada
especialmente para essa finalidade.
29. Do mesmo modo, com relao ao FGTS e demais vantagens trabalhistas, o Ministrio do
Trabalho possui em seus quadros, pessoal altamente especializado, selecionado mediante concurso
pblico rigoroso que exige conhecimentos especficos, para fiscalizar os direitos do trabalhador e uma
estrutura operacional adequada s suas necessidades de fiscalizao. Ademais, a Caixa Econmica
Federal presta relevante apoio no que se refere gesto do FGTS.
30. Igualmente, os sindicatos da categoria possuem uma estrutura adequada para examinar e
fiscalizar os direitos de seus filiados.
31. Dessa forma, o Grupo de Estudos entende como desproporcional que se exija de servidores
pblicos contratados, no mais das vezes, para desempenharem funes especficas, como engenheiros,
contadores, administradores, agentes administrativos, alm de fiscalizarem o objeto de seus contratos,
conforme preceitua o art. 67 da Lei 8.666/93, que examinem toda essa documentao, volumosa e
extremamente complexa, sem os instrumentos adequados, com srios riscos de responsabilizao pessoal.
32. Propomos, portanto, que os pagamentos das contratadas sejam realizados exclusivamente
com base na documentao prevista na Lei n 8.666/93, e a garantia de cumprimento das obrigaes
trabalhistas e previdencirias seja obtida a partir de outros procedimentos, os quais sero explicados
posteriormente neste relatrio.
33. No entanto, caso se entenda que a documentao relacionada na IN/SLTI/MP n 02/2008
deve continuar sendo solicitada e examinada de forma exaustiva, o Grupo de Estudos sugere que seja
realizado estudo para viabilizar a quarteirizao de servios, mediante a contratao de empresa
especializada na rea contbil e administrativa, com a finalidade de prestar assistncia fiscalizao, nos
termos do art. 67, da Lei n 8.666/93, dado o volume e a complexidade dos documentos e a incapacidade
dos fiscais em realizar esse exame.
34. Como alternativa, o grupo discutiu a possibilidade de o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto MP solicitar Caixa Econmica Federal que realize estudos com o objetivo de
verificar a viabilidade de os pagamentos de terceirizados serem promovidos em uma nica instituio
financeira, selecionada pela administrao, a qual teria como obrigao verificar a pertinncia de toda a
documentao ora examinada por servidores e como contrapartida teria assegurado o depsito dos
salrios dos empregados.
35. Confirmada a viabilidade jurdica para a administrao estabelecer tal mecanismo de
controle e definido qual diploma legal seria adequado, o estudo realizado pela Caixa Econmica Federal
poderia prever a viabilidade de leilo da folha, com base no levantamento efetivo do volume de
terceirizados existentes, estabelecendo a obrigatoriedade da abertura de contas-salrio em conformidade
ao que estabelece a Resoluo do Conselho Monetrio Nacional CMN (BACEN) n 3.402, de
06/09/2006, que dispe sobre a inexistncia de tarifas bancrias para tais contas.
36. O Ministrio do Planejamento poder analisar tambm a viabilidade da contratao direta
da Caixa Econmica Federal, por ser responsvel pelo Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e
Informaes Previdncia Social Sefip, que encaminha as informaes da Guia de Recolhimento do
FGTS e de Informaes Previdncia Social GFIP, vez que poderia confirmar ainda o efetivo
recolhimento, minimizando assim o controle individual a ser realizado pelos rgos contratantes.
37. Em sntese, o Grupo compreende que os fiscais de contratos no possuem os
conhecimentos necessrios para examinar a documentao atualmente exigida pela SLTI/MP. Alm disso,
os procedimentos adotados no possuem a eficincia desejada para coibir prticas irregulares por parte
das contratadas no cumprimento de suas obrigaes.
II.b Reteno de valores prximo ao final da vigncia
38. O momento mais importante na fiscalizao dos contratos a resciso, j que a que a
contratada sofre desembolso mais vultoso devido s verbas rescisrias. Neste momento, comum que os
empregados terceirizados ingressem com aes trabalhistas pleiteando benefcios que podero ser arcados
pela prpria Administrao, j que esta responde subsidiariamente.
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39. Para que se tenha uma dimenso do problema, diversos contratos firmados pelo TCU nos
ltimos anos apresentaram problemas e foram rescindidos, obrigando a Administrao a contratar
emergencialmente esses servios, repetindo desnecessariamente licitaes que poderiam ser realizadas a
cada cinco anos.
40. Nesses casos, a Administrao do TCU, com o objetivo de evitar prejuzos aos empregados
e Unio, reteve cautelarmente os valores das ltimas faturas e pagou diretamente aos empregados
terceirizados os salrios e demais verbas trabalhistas. Tais procedimentos beneficiaram mais de 300
empregados e tinham fundamento no prprio contrato, o qual continha autorizao de glosa desses
valores.
41. Observe-se, por oportuno, que no h ilegalidade na reteno cautelar dos valores dessas
faturas, visto que a finalidade da glosa evitar possveis prejuzos causados pelas contratadas
Administrao, conforme previsto expressamente em contrato.
42. Como se observa, a reteno dos valores da fatura, nestes casos, tem o objetivo de
assegurar o pagamento dos direitos trabalhistas dos empregados terceirizados. Nos casos concretos, o
TCU formalizou acordos com o Ministrio Pblico do Trabalho e o Sindicato da categoria para pagar
diretamente essas verbas.
43. Esses procedimentos, apesar de reduzirem os riscos de condenao da Unio pela Justia
do Trabalho, so complexos e contribuem para que os custos do contrato se tornem ainda mais altos, visto
se somarem a outros j incorridos pela Administrao. A vantagem reside no fato de que estes so
adotados uma s vez, ao final de cada contrato, e, por isso, so inferiores queles decorrentes de controles
mensais de documentao.
44. Por sugesto da AGU, esses procedimentos precisam ser aperfeioados para que o acordo e
a reteno dos valores das ltimas faturas sejam realizados junto Justia do Trabalho, com a
participao do Ministrio Pblico do Trabalho e do sindicato da categoria, e no apenas com esses dois
ltimos. Com isso, evita-se que o empregado terceirizado ingresse, posteriormente, com ao judicial em
razo de questes j solucionadas no mbito do prprio Judicirio Trabalhista.
45. Em razo do exposto, o Grupo de Estudos concluiu que Administrao deve consignar nos
contratos para realizao de servios continuados autorizao expressa para que a Administrao retenha,
cautelarmente, ao final do contrato, os valores das faturas para o pagamento de contribuies sociais,
FGTS e demais verbas trabalhistas, extrajudicialmente e/ou por meio do Judicirio Trabalhista.
46. Por derradeiro, importante solicitar, de forma amostral, anualmente ou ao final do
contrato, cpia das rescises de contratos de trabalho e verificar se foram homologadas sem ressalvas
pelo sindicato da categoria ou pela Delegacia do Trabalho respectiva. Caso conste alguma ressalva,
devem ser adotadas providncias com o objetivo de verificar a pertinncia do questionamento feito pelo
empregado e, se for o caso, cobrar da empresa que cumpra a exigncia fixada.
47. Decidiu ainda o Grupo de Estudos que os representantes da AGU ficariam responsveis
por apresentar norma fixando orientao a respeito dos procedimentos que devem ser adotados pelos
rgos/entidades com o objetivo de viabilizar junto ao Judicirio acordo para o pagamento de verbas
trabalhistas no honradas pelas contratadas.
II.c Validade das aplices de seguro
48. No item anterior, tratamos das dificuldades em se garantir, ao final do contrato, o correto
pagamento das verbas rescisrias devidas aos prestadores de servio. Alm do procedimento citado, de
reteno dos valores das ltimas faturas, temos o clssico mecanismo j previsto em lei: o uso da garantia
contratual.
49. Entretanto, o Grupo de Estudos verificou que as aplices de seguro apresentadas pelas
contratadas como garantia, nos termos do art. 56, 1, da Lei 8.666/93, excluam expressamente os
prejuzos causados ao errio em razo do no pagamento de verbas trabalhistas, FGTS e contribuio para
a previdncia social.
50. Considerando que a Unio responde subsidiria e solidariamente por esses encargos, o
Grupo de Estudos entendeu pertinente a incluso expressa de responsabilidade do garantidor pelas verbas
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trabalhistas, FGTS e contribuies previdencirias no honradas pela contratada, cujos termos devem ser
consignados no contrato, como no exemplo abaixo especificado:
1. A CONTRATADA dever apresentar Administrao da CONTRATANTE, no prazo mximo de 10
(dez) dias teis, contado da data da assinatura do contrato, comprovante de prestao de garantia
correspondente ao percentual de 5% (cinco por cento) do valor anual atualizado do contrato, podendo
essa optar por cauo em dinheiro, ttulos da dvida pblica, seguro-garantia ou fiana bancria.
2. A garantia assegurar, qualquer que seja a modalidade escolhida, o pagamento de:
a) prejuzo advindo do no cumprimento do objeto do contrato e do no adimplemento das demais
obrigaes nele previstas;
b) prejuzos causados administrao ou a terceiro, decorrentes de culpa ou dolo durante a execuo do
contrato;
c) as multas moratrias e punitivas aplicadas pela Administrao contratada; e
d) obrigaes trabalhistas, fiscais e previdencirias de qualquer natureza, no honradas pela contratada.
3. No sero aceitas garantias em cujos temos no constem expressamente os eventos indicados nas
alneas a a d do item 2 imediatamente anterior.
4. A garantia em dinheiro dever ser efetuada na Caixa Econmica Federal, com correo monetria, em
favor do Tribunal de Contas da Unio.
5. A inobservncia do prazo fixado para apresentao da garantia acarretar a aplicao de multa de
0,07% (sete centsimos por cento) do valor do contrato por dia de atraso, at o mximo de 2% (dois por
cento).
6. O atraso superior a 30 (trinta) dias autoriza a Administrao a promover a reteno dos pagamentos
devidos contratada, at o limite de 5% do valor anual do contrato a ttulo de garantia, a serem
depositados junto Caixa Econmica Federal, com correo monetria, em favor da contratada.
7. O garantidor dever declarar expressamente que tem plena cincia dos termos do edital e das clusulas
contratuais.
8. O garantidor no parte interessada para figurar em processo administrativo instaurado pelo Tribunal
de Contas da Unio com o objetivo de apurar prejuzos e/ou aplicar sanes contratada.
9. Ser considerada extinta a garantia:
a) com a devoluo da aplice, carta fiana ou autorizao para o levantamento de importncias
depositadas em dinheiro a ttulo de garantia, acompanhada de declarao da Administrao, mediante
termo circunstanciado, de que o contratado cumpriu todas as clusulas do contrato;
b) no prazo de 90 (noventa) aps o trmino da vigncia, caso a Administrao no comunique a
ocorrncia de sinistros.
10. ISENO DE RESPONSABILIDADE DA GARANTIA

10.1 O Tribunal de Contas da Unio no executar a garantia na ocorrncia de uma ou mais das seguintes
hipteses:
a) caso fortuito ou fora maior;
b) alterao, sem prvia anuncia da seguradora ou do fiador, das obrigaes contratuais;
c) descumprimento das obrigaes pelo contratado decorrentes de atos ou fatos praticados pela
Administrao;
d) atos ilcitos dolosos praticados por servidores da Administrao.
10.2 cabe prpria administrao apurar a iseno da responsabilidade prevista nas alneas c e d do item
10.1, no sendo a entidade garantidora parte no processo instaurado pelo Tribunal de Contas da Unio.
10.3 no sero aceitas garantias que incluam outras isenes de responsabilidade que no as previstas
neste item.
51. Assim como no item anterior, a AGU dever fixar orientao a respeito dos procedimentos
especficos a serem adotados com o objetivo de executar essas garantias quando a contratada no cumprir
com essas obrigaes.
52. Propomos, portanto, que as clusulas acima sejam incorporadas, como rotina, nos contratos
administrativos em geral.
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II.d Controle de encargos previdencirios

53. O Grupo de Estudos observou ainda que, nos termos do art. 47, inciso I, c/c o art. 48, da
Lei 8.212/91, a responsabilidade solidria da Unio pelas contribuies previdencirias no pagas por
contratados ocorre to somente quando se deixa de solicitar a Certido Negativa de Dbito CND. A
Administrao obrigada, ainda, a reter 11% sobre o valor da nota fiscal relativa a servios, conforme
preceitua o art. 31 da mesma Lei.
54. Verificou-se, tambm, que a solicitao da documentao para comprovar o recolhimento
das contribuies previdencirias, tais como GPS, GFIP, Relao de Empregados, Folha de Pagamento,
no inibe a sonegao dessas contribuies, pois a empresa devedora pode retificar as informaes
prestadas anteriormente, mediante sistema de compensaes. Assim, uma empresa pode apresentar essa
documentao fiscalizao e, em seguida, alterar as informaes perante a Receita. Mais do que isso,
pode at mesmo no recolher parte dos valores e informar Administrao que realizou a compensao
de valores retidos.
55. O Grupo de Estudos constatou a possibilidade de o prprio empregado acompanhar o
recolhimento de suas contribuies previdencirias retidas pelo empregador, via internet, necessitando
apenas que se cadastre nos sistemas da Previdncia e obtenha uma senha especfica.
56. Como o empregado o principal interessado no recolhimento de suas contribuies
previdencirias, o Grupo considera que o meio mais eficiente para controlar o recolhimento dessas
contribuies conta, necessariamente, com a participao desses trabalhadores.
57. Para promover a participao dos trabalhadores, prope-se que a empresa contratada seja
obrigada a adotar providncia com o objetivo de cadastr-los junto previdncia. A empresa teria prazo
razovel, fixado em contrato, para adotar tais providncias, sendo ela obrigada a oferecer todos os meios
necessrios aos seus empregados para a obteno de extratos de recolhimentos sempre que solicitado pela
fiscalizao dos contratos.
58. Os empregados devero ser orientados sobre os meios e as vantagens de extrair
regularmente seu prprio extrato, bem como de que forma devem alertar fiscalizao quanto a dvidas
ou eventuais falhas nos depsitos.
59. H que se considerar, ademais, que, detectada a falha no recolhimento dessas
contribuies, devem os fiscais do contrato adotar as providncias necessrias com o objetivo de,
imediatamente, comunic-la Receita Federal do Brasil, a quem compete a arrecadao e fiscalizao.
60. Sendo assim, o Grupo de Estudos compreende que, relativamente s contribuies
previdencirias, a Administrao deve adotar os seguintes procedimentos:
a) fixar em contrato que a contratada est obrigada a viabilizar o acesso de seus empregados, via internet,
por meio de senha prpria, aos sistemas da Previdncia Social e da Receita Federal do Brasil, com o
objetivo de verificar se suas contribuies previdencirias foram recolhidas;
b) fixar em contrato que a contratada est obrigada a oferecer todos os meios necessrios aos seus
empregados para a obteno de extratos de recolhimentos sempre que solicitado pela fiscalizao dos
contratos;
c) fixar em contrato como falta grave, caracterizado como falha em sua execuo, o no recolhimento das
contribuies sociais da Previdncia Social, que poder dar ensejo resciso da avena, sem prejuzo da
aplicao de sano pecuniria elevada e do impedimento para licitar e contratar com a Unio, nos termos
do art. 7, da Lei n 10.520/2002.
d) reter 11% sobre o valor da fatura de servios da contratada, nos termos do art. 31, da Lei 8.212/91;
e) exigir certido negativa de dbitos para com a previdncia CND, caso esse documento no esteja
regularizado junto ao Sicaf;
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f) orientar os fiscais dos contratos que solicitem, por amostragem, aos empregados terceirizados que
verifiquem se essas contribuies esto ou no sendo recolhidas em seus nomes. O objetivo que todos
os empregados tenham seus extratos avaliados ao final de um ano sem que isso signifique que a anlise
no possa ser realizada mais de uma vez, garantindo assim o efeito surpresa e o benefcio da
expectativa do controle;
g) comunicar ao Ministrio da Previdncia Social e Receita Federal do Brasil qualquer irregularidade no

recolhimento das contribuies previdencirias.
II.e Controle do recolhimento do FGTS

61. Assim como no caso dos recolhimentos previdencirios, o Grupo de Estudos se debruou
sobre a conferncia do recolhimento do FGTS. Um dos instrumentos utilizados pela Administrao para
esta conferncia a Relao de Empregados RE. O Grupo considerou que esta relao pode ser
instrumento adequado de fiscalizao, visto que a Caixa Econmica Federal adota procedimento muito
rigoroso para realizar qualquer alterao dos depsitos j efetuados. Porm, nada impede que essa
documentao seja apresentada de forma fraudulenta pela empresa contratada. Alm disso, a conferncia
dessa documentao complexa e torna o processo oneroso, sendo certo que os fiscais de contratos, em
sua grande maioria, no possuem condies de examinar esses documentos.
62. Do mesmo modo que a contribuio social, o Grupo de Estudos constatou que o
trabalhador pode verificar se os depsitos do FGTS foram ou no realizados. Para isso, deve dirigir-se a
uma agncia da Caixa Econmica Federal e solicitar o extrato nas recepes ou alternativamente pode
requerer quela instituio a emisso do carto cidado e, por meio desse, retir-lo nos terminais de
autoatendimento.
63. Bem como no caso da contribuio previdenciria, o trabalhador o meio mais eficiente
para controlar os depsitos realizados em sua conta do FGTS. Alm disso, constatou-se que as empresas
tambm conseguem obter o extrato da conta do FGTS de seus empregados.
64. Assim, a Administrao deve adotar os seguintes procedimentos com o objetivo de coibir a
prtica de irregularidades pelas contratadas, no que se refere ao recolhimento do FGTS:
a) fixar em contrato que a contratada obrigada a viabilizar a emisso do carto cidado pela Caixa
Econmica Federal para todos os empregados;
empregados para a obteno de extratos de recolhimentos sempre que solicitado pela fiscalizao;
c) fixar em contrato como falta grave, caracterizado como falha em sua execuo, o no recolhimento do
FGTS dos empregados, que poder dar ensejo resciso unilateral da avena, sem prejuzo da aplicao
de sano pecuniria elevada e do impedimento para licitar e contratar com a Unio, nos termos do art. 7
da Lei n 10.520/2002.
d) fixar em contrato que a contratada deve, sempre que solicitado, apresentar extrato de FGTS dos
empregados;
e) solicitar, mensalmente, Certido de Regularidade do FGTS;
f) orientar os fiscais dos contratos que solicitem, por amostragem, aos empregados terceirizados extratos
da conta do FGTS e os entregue Administrao com o objetivo de verificar se os depsitos foram
realizados pela contratada. O objetivo que todos os empregados tenham seus extratos avaliados ao final
de um ano sem que isso signifique que a anlise no possa ser realizada mais de uma vez, garantindo
assim o efeito surpresa e o benefcio da expectativa do controle;
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g) comunicar ao Ministrio do Trabalho qualquer irregularidade no recolhimento do FGTS dos

trabalhadores terceirizados.
II.f Outros documentos

65. De acordo com a IN/SLTI/MP n 02/2008, existem outros documentos que devem ser
requisitados mensalmente, os quais possibilitariam a conferncia do pagamento de salrios, vales-
transporte e auxlio-alimentao.
66. Aps discutir o tema, o Grupo de Estudos constatou que a fiscalizao imediatamente
avisada pelos empregados quanto ao no cumprimento destas obrigaes contratuais. Nessa linha de
raciocnio, entende-se que essa documentao somente deve ser exigida pela administrao quando tomar
cincia de que esteja ocorrendo alguma irregularidade no pagamento dessas verbas.
67. pertinente, tambm, que seja fixado em contrato como falta grave, caracterizado como
falha em sua execuo, o no pagamento do salrio, vale-transporte e auxlio alimentao aos empregados
no dia fixado, o que poder dar ensejo resciso do contrato, sem prejuzo da aplicao de sano
pecuniria elevada, e declarao de impedimento para licitar e contratar com a Unio, nos termos do art.
7 da Lei 10.520/2002.
II.g Conta vinculada
68. Alm do rol de documentos fixados na IN/SLTI/MP n 02/2008, um novo procedimento,
com o objetivo de resguardar o Errio, est sendo introduzido na contratao de empresas terceirizadas
pela Administrao Pblica: a reteno dos valores relativos a frias, dcimo terceiro e multa sobre o
FGTS, das faturas das contratadas, conforme orientao da Instruo Normativa mencionada.
69. A respeito desse procedimento, cumpre destacar que o TCU j se manifestou sobre a
questo, conforme Acrdos nos 1937/2009-2 Cmara e 4.720/2009-2 Cmara. Na primeira
oportunidade, orientou o Banco do Brasil a respeito da pertinncia de se reter parte das faturas como
garantia de pagamento de verbas trabalhistas. Na segunda, em grau de pedido de reexame interposto pela
instituio bancria, o TCU compreendeu que a reteno desses valores ilegal, pois constitui garantia
excessiva quela fixada pela Lei n 8.666/93.
70. Alm do aspecto legal do problema, h que se considerar que o processo de
operacionalizao dessas contas representa acrscimos ainda maiores aos custos de controle dos contratos
terceirizados, pois so milhares de contas com infindveis operaes a serem realizadas. Os riscos so
altos, especialmente para os servidores responsveis por essas tarefas comum que os fiscais dos
contratos no possuam os conhecimentos do sistema bancrios necessrios para o desempenho dessa
atribuio.
71. Por outro lado, o representante do Ministrio da Fazenda no Grupo de Estudos acentuou
que a operacionalizao desse procedimento simples. Segundo informa, os valores retidos so liberados
sempre que a empresa demonstra que realizou algum pagamento com base nas parcelas que originaram a
reteno, sem entrar em detalhes a respeito da fidedignidade dos clculos realizados.
72. H que se considerar que, alm do controle sobre cada uma dessas contas, a adoo desse
procedimento representa interferncia direta da Administrao na gesto da empresa contratada. Sendo
assim, nos parece que contribui ainda mais para que a Justia do Trabalho mantenha o entendimento de
que a Unio responsvel subsidiria pelas contribuies previdencirias, FGTS e demais verbas
trabalhistas.
73. Por todo o exposto, o Grupo de Estudos conclui que a gesto dos contratos deve ser
realizada da forma menos onerosa possvel para o errio; compatvel com os conhecimentos dos fiscais
desses contratos; com critrios estatsticos e focados em atos que tenham impactos significativos sobre o
contrato e no sobre erros espordicos no pagamento de alguma vantagem. Nesse sentido, a utilizao da
conta bancria vinculada prevista na IN/SLTI/MP 02/2008 no indicada.
III PROCEDIMENTO LICITATRIO

74. Como se tem observado, o Judicirio Trabalhista tem condenado a Unio de forma
rotineira, amparado no Enunciado TST 331, como responsvel subsidiria pelo pagamento de verbas
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trabalhistas no honradas pelas empresas contratadas para a prestao de servios, com cesso de mo de
obra, sob o argumento de culpa in eligendo e in vigilando. Em sntese, afirma o Judicirio trabalhista que
a Unio contrata mal seus prestadores de servios, no obstante os instrumentos que a Lei 8.666/93 lhe
oferece para evitar esse tipo de problema.
75. Por pertinente, traz-se colao excerto do voto daquela justia especializada, proferido no
mbito de Recurso Ordinrio interposto pela Unio contra ao que a condenou subsidiariamente:
Os arts. 27 a 56 da Lei n 8666/93 asseguram Administrao Pblica uma srie de cautelas para
evitar a contratao de empresas inidneas e para se garantir quanto a descumprimento de
obrigaes por parte da empresa prestadora de servios, inclusive a cauo. Se, no entanto, assim
no age, emerge clara a culpa in eligendo e in vigilando da Administrao Pblica. E, considerando o
disposto no 6 do art. 37 e no art. 193 da Constituio Federal, bem poder-se-ia ter como
inconstitucional o 2 do art. 71 da Lei n 8666/93 se se considerasse que afastaria a responsabilidade
subsidiria das entidades pblicas, mesmo que houvesse culpa in eligendo e in vigilando na
contratao de empresa inidnea para a prestao de servios. Por isto a concluso no sentido de que o
1 do art. 71 da Lei n 8666/93 refere-se responsabilidade direta da Administrao Pblica, ou mesmo a
solidria, mas no responsabilidade subsidiria, quando se vale dos servios de trabalhadores atravs da
contratao de uma empresa inidnea em termos econmicos-financeiros, e ainda se omite em bem
fiscalizar. Neste sentido se consagrou a jurisprudncia desta Corte, tendo o item IV do Enunciado n 331
explicitado que o inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a
responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos
rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresas pblicas e das
sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relao processual e constem tambm do
ttulo executivo judicial (artigo 71 da Lei n 8666/93).(grifamos)
76. Mesmo ante todas as cautelas atualmente adotadas com a solicitao de vasta
documentao, diversos contratos de terceirizao apresentam, de forma sistemtica, irregularidades
graves na sua execuo, tais como a falta de pagamento ou pagamento atrasado de salrios, verbas
rescisrias, frias, FGTS, dcimo terceiro salrio, contribuies previdencirias.
77. esperado que a mudana no processo de fiscalizao, com a racionalizao do exame da
documentao ora proposta, contribua de forma efetiva para a melhoria da gesto desses contratos de tal
modo que as faltas cometidas pelas empresas terceirizadas sejam efetivamente detectadas e corrigidas a
tempo, de maneira que reste comprovado junto Justia Especializada que a Unio tem assegurado os
direitos fundamentais do trabalhador.
78. Contudo, apenas mudanas concretas nos procedimentos licitatrios sero capazes de
reduzir os atuais problemas da administrao pblica federal na contratao de empresas em condies de
prestar os servios requeridos e cumprir as obrigaes previstas em legislao especfica e no contrato.
79. Nessa linha de raciocnio, essencial que a Administrao reexamine seus editais,
inserindo critrios rigorosos de habilitao, em especial no que se refere s qualificaes tcnico-
operacional, profissional, e econmico-financeira das licitantes.
80. Cumpre observar que o art. 3 da Lei 8.666/93 fixa orientao no sentido de que A
licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta
mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional, e ser processada e
julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento
convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
81. Considera-se a proposta mais vantajosa para a administrao aquela que contempla
produto ou servio de boa qualidade, associada a preo compatvel com o praticado pelo mercado,
conforme previsto no art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/93.
82. Para que se obtenha a proposta mais vantajosa necessria a especificao do produto ou
servio adequada s reais necessidades da Administrao e a formulao de exigncias de qualificao
tcnica e econmico-financeira que no restrinjam a competio e propiciem a obteno de preos
compatveis com os de mercado, mas que afastem empresas desqualificadas do certame.
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83. Com esse propsito, o Grupo de Estudos investiu no debate dos pontos abaixo
relacionados:
d. Qualificao econmico-financeira
e. Qualificao tcnico-operacional
1. Local do escritrio para contatos
2. Atestados de capacidade tcnica
3. Experincia mnima de 3 anos
4. Estrutura fsica e de pessoal compatveis com o objeto
5. Idoneidade dos atestados
f. Qualificao tcnico-profissional
g. Garantia contratual
h. Casos de parcelamento do objeto
i. Tcnicas de oramentao
j. Prazo de vigncia dos contratos de prestao de servio de forma contnua
k. Percentuais de encargos sociais e LDI
l. Domiclio bancrio dos empregados na cidade ou na regio metropolitana, instituda ou
m. Fixao de sanes
n. Possibilidade de desconsiderao da personalidade jurdica
o. Regime fiscal
III.a Qualificao econmico-financeira

84. De acordo com o art. 27, inciso III, da Lei n 8.666/93, para a habilitao nas licitaes
dever ser exigida das licitantes a qualificao econmico-financeira, que ser composta por um conjunto
de dados e informaes condizentes com a natureza e as caractersticas/especificidades do objeto, capazes
de aferir a capacidade financeira da licitante com referncia aos compromissos que ter de assumir caso
lhe seja adjudicado o contrato.
85. No intuito de conhecer a abrangncia das exigncias de qualificao econmico-financeira
nos processos licitatrios para contratao de servios terceirizados foram, consultados editais de vrios
rgos federais e percebeu-se que, embora a legislao permita exigncia maior, somente tem-se exigido
a comprovao de patrimnio lquido mnimo de 10% (dez por cento) do valor estimado da contratao
quando quaisquer dos ndices de Liquidez Geral, Liquidez Corrente e Solvncia Geral so iguais ou
inferiores a 1 (um).
86. Ocorre que, via de regra, as empresas no apresentam ndices inferiores a 1 (um), por
consequncia, tambm no se tem exigido a comprovao do patrimnio lquido mnimo, ndice que
poderia melhor aferir a capacidade econmica das licitantes.
87. Por certo, este aparente detalhe, tem sido o motivo de tantos problemas com as empresas
de terceirizao contratadas que, no curto, mdio e longo prazos, no conseguem honrar os compromissos
assumidos com os contratantes.
88. O problema est no fato de que o clculo de ndices contbeis pelo mtodo dos quocientes,
tal como disponibilizado no SICAF, por si s, no tem demonstrado adequadamente a capacidade
econmico-financeira das licitantes, eis que no a evidenciam em termos de valor. Assim, tem-se
permitido que empresas em situao financeira inadequada sejam contratadas.
89. Com o propsito de salvaguardar a administrao de futuras complicaes, entendeu-se
que h de se complementar as avaliaes econmico-financeiras dos licitantes por meio de critrios ou
ndices que expressem valores como percentuais de outro valor, dentro do limite legalmente autorizado.
Por exemplo, patrimnio lquido mnimo de 10% do valor estimado para a nova contratao ((ativo total
passivo)/10 > valor estimado da contratao), ou pelo mtodo da subtrao, como no caso do clculo do
capital de giro ou capital circulante lquido (ativo circulante passivo circulante).
90. A ttulo de exemplificao, em tese, na avaliao da liquidez corrente, uma empresa com
R$ 1,50 (um real e cinquenta centavos) no ativo circulante e R$ 1,00 (um real) no passivo circulante ter
11
o mesmo ndice de liquidez de outra empresa com R$ 1.500.000.000,00 (um bilho e quinhentos mil
reais) no ativo circulante e R$ 1.000.000.000,00 (um bilho) no passivo circulante, qual seja, liquidez
corrente igual a 1,5.
91. Observa-se que, embora tenham o mesmo ndice, so empresas com capacidades
econmico-financeiras totalmente distintas. Todavia, se no fosse conhecido o ativo e o passivo circulante
em termos de valor monetrio, seriam elas, equivocadamente, consideradas como equivalentes do ponto
de vista econmico-financeiro. Da a utilidade do capital circulante lquido CCL.
92. Em contratos de fornecimento de bens permanentes e de consumo a diferena entre os
capitais circulantes lquidos CCLs das duas empresas hipotticas citadas acima no seria to relevante,
pois o licitante tem espao para negociar preos e prazos de pagamento com seu fornecedor e no carece,
por exemplo, de liquidez ou patrimnio, eis que figura como espcie de intermedirio e sua situao
financeira no determinante para o contratante, mas sim a efetiva entrega do bem. Alm disso, no h
encargos previdencirios e/ou trabalhistas vinculados diretamente ao objeto.
93. Ao contrrio das empresas de fornecimento de bens, as de terceirizao de servios so
altamente demandantes de recursos financeiros de curto prazo e de alta liquidez, como moeda corrente,
pois se faz necessrio que disponham de recursos suficientes no ativo circulante para suportar despesa
com a folha de pagamento e outros encargos a cada ms, independentemente do recebimento do
pagamento do rgo para o qual presta os servios.
94. Cabe consignar que, no mbito da administrao pblica, salvo pequenas excees, no h
a figura do pagamento antecipado e nem seria razovel, pois a administrao funcionaria como
financiadora a custo zero de empresas de terceirizao e no como contratante propriamente dita. Alm
disso, se assim o fosse, as empresas trabalhariam com risco zero, situao incompatvel com as atividades
da iniciativa privada, que pressupem sempre a existncia do risco do negcio.
95. O pagamento somente pode ocorrer aps o ateste do servio realizado, normalmente no
decorrer do ms posterior prestao dos servios. Assim, faz sentido exigir das licitantes que tenham
recursos financeiros suficientes para honrar no mnimo 2 (dois) meses de contratao sem depender do
pagamento por parte do contratante. Uma empresa que no tenha esta capacidade quando da realizao do
processo licitatrio, certamente ter dificuldades de cumprir todas as obrigaes at o fim do contrato.
96. Alm da avaliao da capacidade econmico-financeira da licitante por meio do
patrimnio lquido e do capital circulante lquido, h que se verificar ainda se a mesma tem patrimnio
suficiente para suportar compromissos j assumidos com outros contratos sem comprometer a nova
contratao. Essa condio pode ser aferida por meio da avaliao da relao de compromissos
assumidos, contendo os valores mensais e anuais (contratos em vigor celebrados com a administrao
pblica em geral e iniciativa privada) que importem na diminuio da capacidade operativa ou na
absoro de disponibilidade financeira em face dos pagamentos regulares e/ou mensais a serem efetuados.
97. Considerando que a relao ser apresentada pela contratada, importante que a
administrao assegure-se que as informaes prestadas estejam corretas. Desse modo, tambm dever
ser exigido o demonstrativo de resultado do exerccio DRE (receita e despesa) pela licitante vencedora.
98. Como, em tese, grande parte das receitas das empresas de terceirizao proveniente de
contratos, possvel inferir a veracidade das informaes apresentadas na relao de compromisso
quando comparada com a receita bruta discriminada na DRE. Assim, a contratada dever apresentar as
devidas justificativas quando houver diferena maior que 10% entre a receita bruta discriminada na DRE
e o total dos compromissos assumidos.
99. Por fim, comprovada a correlao entre o valor total dos contratos elencados na relao de
compromissos e o montante da receita bruta discriminada na DRE, o valor do patrimnio lquido da
contratada no poder ser inferior a 1/12 do valor total constante da relao de compromissos.
100. Nos termos do artigo 31, pargrafos 1 e 5, da Lei n 8.666/93, no que diz respeito aos
ndices, somente vedada a exigncia de valores mnimos de faturamento anterior, ndices de
rentabilidade ou lucratividade, bem como ndices e valores no usualmente adotados para a correta
avaliao de situao financeira suficiente ao cumprimento das obrigaes decorrentes da licitao.
Art. 31. A documentao relativa qualificao econmico-financeira limitar-se- a:
12
....
1 A exigncia de ndices limitar-se- demonstrao da capacidade financeira do licitante com vistas
aos compromissos que ter que assumir caso lhe seja adjudicado o contrato, vedada a exigncia de
valores mnimos de faturamento anterior, ndices de rentabilidade ou lucratividade.
...
5 A comprovao de boa situao financeira da empresa ser feita de forma objetiva, atravs do clculo
de ndices contbeis previstos no edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitao
que tenha dado incio ao certame licitatrio, vedada a exigncia de ndices e valores no usualmente
adotados para correta avaliao de situao financeira suficiente ao cumprimento das obrigaes
decorrentes da licitao. grifos nossos.
101. No mesmo sentido, a fixao do limite mnimo de 10% (dez por cento) do patrimnio
lquido em relao ao valor da contratao est literalmente autorizada no art. 31, 3, da Lei n 8.666/93,
sem quaisquer exigncias de justificativas ou outras restries; bem assim a relao de compromissos, a
qual deve ser calculada em funo do patrimnio lquido atualizado, conforme dispe o art. 31, 4, da
Lei n 8.666/93.
Art. 31. A documentao relativa qualificao econmico-financeira limitar-se- a:
...
3 O capital mnimo ou o valor do patrimnio lquido a que se refere o pargrafo anterior no poder
exceder a 10% (dez por cento) do valor estimado da contratao, devendo a comprovao ser feita
relativamente data da apresentao da proposta, na forma da lei, admitida a atualizao para
esta data atravs de ndices oficiais.
...
4 Poder ser exigida, ainda, a relao dos compromissos assumidos pelo licitante que importem
diminuio da capacidade operativa ou absoro de disponibilidade financeira, calculada esta em
funo do patrimnio lquido atualizado e sua capacidade de rotao.
102. Assim, com base nesses pressupostos, prope-se as seguintes condies de habilitao
econmico-financeira para comporem os editais destinados contratao de servios terceirizados:
As licitantes devero apresentar a seguinte documentao complementar:
Capital Circulante Lquido CCL:
1.1. Balano patrimonial e demonstraes contbeis do exerccio social anterior ao da realizao do
processo licitatrio, comprovando ndices de Liquidez Geral (LG), Liquidez Corrente (LC) e Solvncia
Geral (SG) superiores a 1 (um), bem como Capital Circulante Lquido (CCL) ou Capital de Giro (Ativo
Circulante Passivo Circulante) de, no mnimo, 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis centsimos
por cento) do valor estimado para a contratao;
Patrimnio Lquido PL mnimo de 10%:
1.2. Comprovao de patrimnio lquido no inferior a 10% (dez por cento) do valor estimado da
contratao, por meio da apresentao do balano patrimonial e demonstraes contbeis do ltimo
exerccio social, apresentados na forma da lei, vedada a substituio por balancetes ou balanos
provisrios, podendo ser atualizados por ndices oficiais, quando encerrados h mais de 3 (trs) meses da
data da sesso pblica de abertura do processo licitatrio;
Relao de Compromissos e Demonstrao do Resultado do Exerccio DRE:
1.3. Comprovao, por meio de declarao, da relao de compromissos assumidos, conforme modelo
constante do Anexo X, de que 1/12 (um doze avos) do valor total dos contratos firmados com a
Administrao e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data da sesso pblica de abertura do processo
licitatrio, no superior ao Patrimnio Lquido do licitante, podendo este ser atualizado na forma da
subcondio anterior;
1.3.1. A declarao de que trata a subcondio 1.3 dever estar acompanhada da Demonstrao do
Resultado do Exerccio (DRE) relativa ao ltimo exerccio social;
1.3.2. A declarao de que trata a subcondio 1.3 que apresentar divergncia percentual superior a 10%
(dez por cento), para cima ou para baixo, em relao receita bruta discriminada na Demonstrao do
resultado do Exerccio (DRE) dever estar acompanhada das devidas justificativas.
13
Certido Negativa de Falncia:

1.4. Certido negativa de feitos sobre falncia, recuperao judicial ou recuperao extrajudicial,
expedida pelo distribuidor da sede do licitante;
III.b Qualificao tcnico-operacional

103. Ante a percepo da fragilidade das exigncias fixadas nas clusulas do edital relativas
qualificao tcnico-operacional das empresas de terceirizao, visto que a Administrao Pblica vem se
balizando em orientaes voltadas contratao de obras, que se refere a objeto absolutamente distinto
dos servios de natureza continuada, foram envidados esforos no sentido de formular critrios mais
adequados a demonstrar a capacidade operacional dessas empresas, compatvel com o que est sendo
licitado.
III.b.1 Local do escritrio para contatos

104. A primeira proposta tem por fundamento legal o art. 30, inciso II, e 6, da Lei 8.666/93, e
refere-se comprovao de que a empresa possui ou se compromete a montar matriz, filial ou escritrio
em local previamente definido no edital, com pessoal qualificado e em quantidade suficiente para gerir o
contrato.
105. Essa exigncia se faz necessria tendo em vista que, com o advento do prego eletrnico,
empresas de diversos estados vencem a licitao, assinam contrato, e no tm montada, de forma
espontnea, estrutura administrativa prxima ao local de gesto do contrato e de seus empregados. Com
isso, a Administrao e os empregados tm dificuldade em manter contatos com os administradores da
empresa. Muitas vezes sequer conseguem localizar a sede da empresa contratada.
III.b.2 Atestados de capacidade tcnica

106. Outro ponto de vital importncia refere-se comprovao de que a empresa possui aptido
em realizar o objeto licitado, haja vista as particularidades atuais inerentes prestao de servios de
natureza continuada.
107. De acordo com o art. 30, inciso II, e 1, da Lei n 8.666/93, a comprovao de aptido
para o desempenho de atividade pertinente e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos, com o
objeto da licitao, deve ser verificada por meio de atestados tcnicos, registrados nas entidades
profissionais competentes, fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado.
108. Comumente tem sido exigido da licitante que comprove que prestou servio equivalente a
50% do que se pretende contratar, como forma de verificar a compatibilidade de objetos no que se refere
a quantidades.
109. No entanto, h que se perceber que cada contratao requer habilidades especficas, de
forma que essa linha de entendimento no pode ser aplicada uniformemente.
110. A qualificao tcnica exigida dos licitantes consiste, segundo as palavras de Maral Justen
Filho, no domnio de conhecimentos e habilidades tericas e prticas para a execuo do objeto a ser
contratado. Logo, o contedo dos atestados de capacidade tcnica deve ser suficiente para garantir
Administrao que o contratado ter aptido para executar o objeto pretendido. Tal aptido pode se referir
a vrios aspectos.
111. Nesse ponto, parece residir a principal discusso a ser enfrentada que espcie de aptido
deve ser requerida para a execuo de contratos de servios de natureza continuada, em que esteja
caracterizada cesso de mo de obra.
112. As empresas que prestam servios terceirizados, em regra, no so especialistas no servio
propriamente, mas na administrao da mo de obra. uma realidade de mercado qual a Administrao
precisa se adaptar e adequar seus contratos. cada vez mais raro firmar contratos com empresas
especializadas somente em limpeza, ou em conduo de veculos, ou em recepo. As contratadas
prestam vrios tipos de servio, s vezes em um mesmo contrato, de forma que adquirem habilidade na
gesto dos funcionrios que prestam os servios, e no na tcnica de execuo destes.
14
113. Conquanto seja muito provvel que as prprias demandas da Administrao tenham
moldado esse comportamento das empresas, debater o tema ou a aderncia do modelo concepo ideal
da terceirizao de servios no se mostra proveitoso.
114. O que importa perceber que a habilidade das contratadas na gesto da mo de obra,
nesses casos, realmente muito mais relevante para a Administrao do que a aptido tcnica para a
execuo dos servios, inclusive porque estes apresentam normalmente pouca complexidade. Ou seja,
nesses contratos, dada a natureza dos servios, interessa Administrao certificar-se de que a contratada
capaz de recrutar e manter pessoal capacitado e honrar os compromissos trabalhistas, previdencirios e
fiscais. situao muito diversa de um contrato que envolva complexidade tcnica, como uma obra, ou
de um contrato de fornecimento de bens, em que a capacidade pode ser medida tomando-se como
referncia a dimenso do objeto que serve muito bem o parmetro de 50% usualmente adotado.
115. Destaque-se que a constatao de que a habilidade requerida para a prestao de servios
terceirizados mediante cesso de mo de obra diferenciada, advm da experincia da Administrao na
conduo desses contratos. Tem-se observado que a maior causa de fracasso na execuo dos ajustes a
incapacidade das empresas de manter a prestao dos servios ao longo do tempo sem falhar no
cumprimento de suas obrigaes trabalhistas e previdencirias junto aos empregados. Logo, pode-se
concluir que a habilidade de gesto de pessoal, nesses casos, relaciona-se mais sade financeira das
empresas e capacidade de gerenciar recursos financeiros e custos.
116. Por tudo isso, o contedo dos atestados de capacidade tcnica exigidos nas licitaes no
tem atendido aos pressupostos da Lei 8.666/93 aptido para executar os servios contratados e cumprir
com os demais encargos exigidos pela legislao e pelo contrato.
117. Com o propsito de atender aos princpios do julgamento objetivo e da vinculao ao
instrumento convocatrio, entende-se que deve ser requerido, para demonstrar a capacidade tcnica para
gerir pessoal, um mnimo de 20 (vinte) postos, pouco importando as dimenses dos servios. Essa
exigncia presta-se a assegurar que a contratada possui a aptido mnima para gerenciar contratos de
natureza continuada, com cesso de mo de obra, perante a administrao pblica, at o limite de
quarenta postos. Aps esse limite, passaria a ser exigido 50% do total de postos de trabalho objeto da
licitao.
118. Note-se que fazer exigncias com base na dimenso do objeto, que, alis, podem
permanecer em 50%, por si s no traria o proveito esperado Administrao, pois no se prestaria a
demonstrar a necessria capacidade da empresa em gerenciar pessoal. Este raciocnio s utilizado em
contratos pequenos. Em contratos de grande vulto, perfeitamente possvel e razovel se exigir 50% da
quantidade de postos e 50% do objeto.
119. A ttulo de exemplo, cabe mencionar o caso concreto da contratao realizada pelo TCU
para a prestao de servios de jardinagem. De acordo com o edital, a licitante vencedora deveria
apresentar atestado comprovando a execuo de servio compatvel com o pretendido, no percentual de
50% da rea de jardins do TCU, que totaliza 61.098 m. O mesmo Edital exigiu que a contratada deveria
disponibilizar 13 (treze) empregados para prestar os servios. Na linha de entendimento ora defendida, foi
exigido da licitante que apresentasse atestado comprovando que executou servios com pelos menos 20
postos de trabalho. Veja-se que no obstante se exigir que a empresa detivesse conhecimentos especficos
na execuo de servios de jardinagem, se exigiu tambm que possusse uma qualificao mnima na
gesto de pessoas.
120. Ademais, pertinente alertar que, ainda que entendido que o mnimo de 20 postos o
nmero adequado para comprovar que a empresa tem capacidade em gerenciar pessoas, portanto apta a
prestar servios de natureza continuada, no se trata de determinao, mas to somente de uma
recomendao a ser seguida, haja vista que, a depender das peculiaridades do local onde ser realizada a
licitao, essa exigncia poder at mesmo impossibilitar a contratao do servio pretendido.
III.b.3 Experincia mnima de 3 anos

121. Observe-se, ainda, que o mesmo art. 30, inciso II, da Lei 8.666/93, autoriza expressamente
a administrao a exigir da licitante a comprovao de que j executou objeto compatvel, em prazo, com
15
o que est sendo licitado. De acordo com o art. 57, inciso II, dessa Lei, os contratos para prestao de
servios de forma contnua podero ser prorrogados por at sessenta meses. Nesse sentido,
compreendemos pertinente que a exigncia relativa a prazo possa ser feita at o limite das prorrogaes
sucessivas.
122. No obstante a autorizao legal, verifica-se que a Administrao no fixa exigncia
relativa a prazo nas licitaes e contrata empresas sem experincia, as quais, com o tempo, mostram-se
incapazes de cumprir o objeto acordado.
123. Pesquisa apresentada pelo SEBRAE-SP demonstra que em torno de 58% das empresas de
pequeno porte abertas em So Paulo no passam do terceiro ano de existncia. Esse dado coaduna com a
constatao da Administrao Pblica de que as empresas esto rescindindo, ou abandonando, os
contratos, antes de completados os sessenta meses admitidos por lei.
124. Portanto, em relao ao prazo, a proposta do grupo a comprovao de experincia
mnima de trs anos na execuo de objeto semelhante ao da contratao.
III.b.4 Estrutura fsica e de pessoal compatveis com o objeto

125. O grupo de estudo entendeu que a exigncia dos atestados acima discorridos, por si s, no
asseguraria que a empresa tivesse condies de executar o contrato, pois em nosso entendimento, no tm
o condo de comprovar, necessariamente, que a empresa est funcionando regularmente. Nesse contexto,
pensou-se numa exigncia apta a demonstrar que a licitante possui estrutura fsica e pessoal compatveis
com o objeto do contrato, nos termos do 6 do art. 30 da Lei 8.666/93.
126. Importa esclarecer que a finalidade precpua dessa exigncia no consiste em determinar
que a licitante antecipadamente possua em seus quadros o pessoal necessrio realizao dos servios
objeto da licitao, mas apenas que possui estrutura administrativa suficiente para gerenciar o novo
contrato.
127. Portanto, com o objetivo de atender ao princpio do julgamento objetivo e da vinculao ao
instrumento convocatrio, entende-se fundamental que esses parmetros sejam previamente definidos.
Nesse sentido, propusemo-nos a elabor-los.
128. A proposta da maioria consistiu em exigir da licitante vencedora que possua em seus
quadros, no momento da licitao, pelo menos 20 (vinte) empregados, entre administrativos e prestadores
de servios, para contratos com at 40 (quarenta) postos. Acima desse limite, a exigncia passaria para
50% do total de empregados previstos no contrato.
129. O pressuposto dessa exigncia seria a impossibilidade de uma empresa de servios
terceirizados funcionar de forma plena, com menos de 20 empregados em seu quadro, tendo em vista os
custos fixos advindos desses contratos, que exigem uma estrutura mnima: seleo de pessoal, setor de
pagamentos, almoxarifado, compras, contabilidade, dentre outros.
130. No entanto, o grupo de estudos compreendeu que a magnitude dessa exigncia restringe a
competitividade e optou, portanto, por exclu-la da proposta. Contudo, aconselha-se sempre a fixar, para
cada contrato, que a empresa demonstre os meios pelos quais pretende administr-lo: imvel, mobilirio e
quadro de pessoal administrativo.
III.b.5 Idoneidade dos atestados

131. Por fim, razovel que a Administrao adote cautelas quando do exame de toda a
documentao apresentada. Para ilustrar, podem-se citar dois exemplos rotineiros, o primeiro deles diz
respeito apresentao de atestados tcnicos muito antigos provenientes de pessoas jurdicas de direito
privado, inclusive j extintas, ou no localizadas nos endereos de origem; e o outro apresentao de
atestados expedidos antes de decorrido 1(um) ano da contratao do servio, algumas vezes, transcorrido
prazo inferior a 1 ms, o que de forma alguma permite certificar que a empresa presta servio de
qualidade.
132. Dessa forma, prudente consignar no instrumento convocatrio algumas restries
apresentao de atestados, tais como: obrigatoriedade de o licitante disponibilizar todas as informaes
necessrias comprovao da licitude dos documentos apresentados; exigncia de terem sido expedidos
16
aps a concluso do contrato ou decorrido no mnimo um ano do incio de sua execuo, exceto se houver
sido firmado para ser executado em prazo inferior, somente aceito mediante a apresentao do contrato.
relevante, ademais, que, caso o responsvel pela emisso do atestado no mais exista, o contratado
apresente outros documentos, como, por exemplo, o contrato que deu suporte ao atestado, capazes de dar
suporte nova contratao.
133. Sendo assim, o Grupo de Estudos compreende que, relativamente qualificao tcnico-
operacional, prudente que a Administrao realize as seguintes exigncias s licitantes:
a) que comprove que possui ou se compromete a montar matriz, filial ou escritrio em local previamente
definido no edital, com pessoal qualificado e em quantidade suficiente para gerir o contrato;
b) que demonstre que possui aptido em gerir pessoal, mediante a comprovao de que administra um
mnimo de 20 (vinte) postos de trabalho, pouco importando as dimenses dos servios, at o limite de
quarenta postos. Aps esse limite, a exigncia ser de 50% do total de postos de trabalho necessrios
contratao requerida;
c) que apresente atestados de que j executou objeto compatvel, em prazo, com o que est sendo licitado,
mediante a comprovao de experincia mnima de trs anos na execuo de objeto semelhante ao da
contratao;
d) que disponibilize todas as informaes necessrias comprovao da legitimidade dos atestados
apresentados;
e) que somente apresente atestados expedidos aps a concluso do contrato ou decorrido no mnimo um
ano do incio de sua execuo, exceto se houver sido firmado para ser executado em prazo inferior,
apenas aceito mediante a apresentao do contrato;
III.c Qualificao tcnico-profissional

134. Quanto qualificao tcnico-profissional, pretende-se a uniformizao da interpretao
do art. 30, 1, inciso I, parte final, da Lei n 8.666/1993, que prev vedao de exigncias de
quantidades mnimas ou prazos mximos nos atestados utilizados para a comprovao da capacidade
tcnico-profissional das empresas licitantes.
135. Eis a redao do dispositivo objeto da controvrsia interpretativa:
Art. 30. A documentao relativa qualificao tcnica limitar-se- a: (...)

1 A comprovao de aptido referida no inciso II do caput deste artigo, no caso das licitaes
pertinentes a obras e servios, ser feita por atestados fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico
ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigncias a:
(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
I capacitao tcnico-profissional: comprovao do licitante de possuir em seu quadro permanente, na
data prevista para entrega da proposta, profissional de nvel superior ou outro devidamente reconhecido
pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade tcnica por execuo de obra ou
servio de caractersticas semelhantes, limitadas estas exclusivamente s parcelas de maior relevncia e
valor significativo do objeto da licitao, vedadas as exigncias de quantidades mnimas ou prazos
mximos; (Includo pela Lei n 8.883, de 1994).
136. Destaque-se que, para a contratao de servios de natureza continuada, a necessidade de

exigncias tcnico-profissionais estar relacionada complexidade tcnica envolvida em sua execuo. A
ttulo de exemplo, podemos citar servios nos quais historicamente so realizadas exigncias dessa
natureza: manuteno predial, ar condicionado, servios de engenharia em geral, udio e vdeo,
informtica.
137. A pretenso de uniformizar o entendimento acerca do dispositivo citado reside na inteno
de obstar que interpretaes divergentes prejudiquem o andamento eficiente das licitaes realizadas na
Administrao Pblica.
17
138. Nesse ponto, importa frisar que o cerne da controvrsia jaz no alcance da expresso
quantidades mnimas constante da parte final do inciso I, acima transcrito; se estaria aludindo
quantidade mnima de atestados, ou melhor, de obras e servios executados (posio defendida pelo grupo
de estudos) ou se, por outro vis, se referiria a quantitativos mnimos de caractersticas intrnsecas do
objeto da contratao.
139. As posies apresentadas, diametralmente opostas, acarretam dificuldade na elaborao
dos termos de referncia, justamente no tocante s exigncias de qualificao tcnica do profissional,
indispensveis para garantir o mnimo de segurana e qualidade na execuo do objeto do contrato.
140. Destarte, cumpre pontuar que essa divergncia ocorre por ser possvel, e at mesmo
imprescindvel garantia de prestao eficiente dos servios contratados, delimitar as caractersticas que
devem estar presentes na experincia anterior do profissional. Tais caractersticas, compatveis com o
objeto a ser executado, sero comprovadas mediante exigncias de quantitativos mnimos concernentes ao
objeto que se pretende contratar como, por exemplo, ter fiscalizado obra de determinada dimenso ou ter
executado determinado porte de servio. Por sua vez, h entendimento contrrio a este, que considera
serem vedadas tais previses.
141. Para pontuar mais claramente a controvrsia, mostra-se relevante consignar o
entendimento da Consultoria Jurdica do TCU, proferido em parecer referente ao TC 010.414/2010-0
(contratao de empresa para prestao do servio de reformas no prdio do Edifcio-Sede da Secretaria
de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio no Estado do Mato Grosso Secex/MT), nestes
termos:
Parecer Conjur: Item 6.1. Habilitao. (...)

6.1.2. Requisitos para comprovao de qualificao tcnica. Observa-se que a minuta de edital define
que a comprovao de qualificao tcnico-profissional e tcnico-operacional se dar pela apresentao
de atestados que comprovem determinadas quantidades mnimas de fornecimento e instalao de pisos
tipo porcelanato e brises.
Cumpre ressaltar que, apesar do veto presidencial ao dispositivo que tratava expressamente das
exigncias de qualificao tcnico-operacional na Lei n 8.666/931, esta Corte de Contas tem entendido
plenamente cabvel que a Administrao exija daquele que pretende ser contratado a comprovao de
realizao de servios compatveis em caractersticas prazos e quantidades com o objeto do certame, a
fim de demonstrar sua aptido em executar a futura avena de maneira escorreita.
Durante certo perodo, houve a discusso acerca do alcance da restrio contida no inciso I do 1 do art.
30 que, ao discorrer sobre exigncias de comprovao tcnico-profissional, estabelece ser vedadas as
quantidades mnimas ou prazos mximos. Posteriormente, diversos julgados deste Tribunal, como os que
seguem, assentaram a matria:
luz do disposto no inciso I (parte final) do 1 do mencionado art. 30, s se admite que a
comprovao da experincia anterior no seja associada exigncia de quantitativos mnimos quando se
tratar de capacitao tcnico-profissional.(...)
12. A concluso, portanto, que podem ser estabelecidos quantitativos mnimos nos atestados de
capacidade tcnico-operacional, entretanto, em cada caso concreto, dever ser verificado se as exigncias
estabelecidas so pertinentes e necessrias para que a administrao tenha as garantias necessrias que
aquela empresa possui as condies tcnicas para a boa execuo dos servios. No posso concordar,
portanto, com a determinao proposta pela Secex/BA, no item II-a (fls. 294/295), uma vez que a
restrio para a exigncia de quantidades mnimas somente diz respeito aos atestados de capacidade
tcnico-profissional. (Acrdo 2304/2009 Plenrio).
31. Em suma, percebe-se claramente a convergncia dos entendimentos da doutrina e jurisprudncia
ptria no sentido de se considerar perfeitamente legtima a insero de exigncia, nos editais de licitaes
pblicas, como requisito prvio habilitao, de comprovao da capacidade tcnica dos interessados em
contratar com a Administrao, sendo amplamente majoritria a concepo, segundo Maral Justen Filho,
de que a comprovao dessa qualificao tcnica deve abranger tanto o aspecto operacional como o
1
18
profissional, consoante inteligncia do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal c/c o art. 30, inciso II,
da Lei 8.666/1993 (in: Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 9 ed. So Paulo:
Dialtica. 2002. p. 319). (Acrdo 32/2003 TCU Primeira Cmara, Voto do Relator, grifos nossos).
28. Assim, conclui-se que esta Corte vem considerando legtima a insero de exigncia de qualificao
tcnica operacional, incluindo quantitativos mnimos e prazos mximos, como requisito prvio para
habilitao nos editais, desde que, conforme tambm ressaltado pelo Relator do acrdo supra, seja
demonstrada sua imprescindibilidade e pertinncia (item 9.2 do Acrdo 32/2003 TCU Primeira
Cmara). (Acrdo 717/2010 Plenrio).
Assim, como visto acima, desde que demonstrada sua pertinncia e adequao e no ofenda os princpios
licitatrios como a competitividade, isonomia e legalidade, est autorizada a insero de exigncias
editalcias relacionadas avaliao da capacidade tcnica-operacional do licitante, incluindo o
estabelecimento de quantitativos mnimos e prazos mximos.
No entanto, o Estatuto das Licitaes, corroborado pela jurisprudncia desta Casa, veda
expressamente, em seu inc. I do 1 do art. 30, exigncias de quantidades mnimas ou prazos
mximos no que toca a comprovao de aptido tcnico-profissional. Com este raciocnio foram
prolatadas as seguintes orientaes:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, (...), em: 10.1.2.1. suprimir (...) as exigncias
de quantidades mnimas referentes capacitao tcnico-profissional, vez que vedadas pelo art. 30, 1, I
da Lei 8.666/1993; (Acrdo 2081/2007 Plenrio)
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, (...), em: 9.3. determinar [omissis] que:
9.3.4. abstenha-se de inserir, nos editais de licitao que vier a elaborar, exigncias de quantidades
mnimas para a comprovao da capacitao tcnico-profissional, nos termos do art. 30, 1, inciso I, da
Lei n 8.666/1993; (Acrdo 2674/2009 Plenrio)
16. Primeiramente, verifica-se que a exigncia de quantitativos mnimos para comprovao de
capacidade tcnico-profissional vedada pela Lei de Licitaes, conforme art. 30, 1, inciso I, sendo
esta clusula editalcia, portanto, ilegal. Essa irregularidade seria suficiente para declarar a nulidade do
processo licitatrio, contudo, considerando o estgio avanado de execuo das obras, e para evitar dano
maior ao empreendimento, cabe determinar SEINFRA/CE que se abstenha de exigir quantidades
mnimas como requisito de habilitao tcnico-profissional nas prximas licitaes que envolvam
recursos federais. (Acrdo 2933/2009 Plenrio).
Dessa maneira, a condio 31.3 da minuta de instrumento convocatrio, que expressamente se refere
qualificao tcnico-profissional, no encontra consonncia com o entendimento sedimentado por
este Tribunal de Contas e vedao disposta no inc. I do 1 do art. 30 da Lei n 8.666/1993 no que se
refere exigncia de comprovao de quantidade mnima fornecida e instalada de porcelanato e
brise. (Grifo acrescido).
142. Verifica-se, que a Consultoria Jurdica insurgiu-se justamente contra a exigncia inserida
no termo de referncia de quantidade mnima fornecida e instalada de porcelanato e brise,
caractersticas consideradas essenciais que devem constar de atestado referente experincia anterior,
exatamente para garantir a execuo do objeto da licitao. No h, como se observa, objeo acerca de
eventual quantidade mnima de atestados referentes a esses requisitos.
143. Em concluso, nesse caso, defendemos interpretao, contrria da Consultoria Jurdica,
no sentido de que a expresso quantidades mnimas refere-se ao nmero de atestados eventualmente
apresentados pelos licitantes (nmero de obras executadas), e no s caractersticas, dimenses ou aos
quantitativos de servios ou da obra objeto da licitao.
144. Vale frisar que, em nosso entendimento, o dispositivo no se refere vedao previso de
exigncia de quantidades mnimas no que concerne ao objeto da licitao em sua dimenso intrnseca,
mas sim ao nmero mnimo de atestados para comprovar os requisitos eventualmente exigidos.
145. Esclarece-se. Se o objeto da licitao trata de uma obra de 20.000 m e a exigncia de
que conste do atestado a realizao anterior de obra com tal dimenso, bastaria 1 (um) atestado para
comprovar a capacidade tcnica da licitante para bem executar o contrato. Seria desarrazoado exigir um
19
mnimo de 2 (dois) ou 3 (trs) atestados da licitante para o mesmo requisito, pois uma empresa que j
realizou pelo menos uma obra de tal porte revela, nos termos do dispositivo legal referido, a mesma
capacidade de uma empresa que j realizou trs obras de mesmo porte.
146. Ressalte-se que no se apresenta essencial e nem se discute qual empresa possui mais
qualificao ou experincia (se a que apresenta um atestado ou se a que apresenta trs), mas qual empresa
apresenta garantia mnima de que possuir, ao ser contratada, capacidade para executar a obra ou servio,
por preo vantajoso para a Administrao. Todavia, se o somatrio desses requisitos puder se
compatibilizar com eventual experincia superior da licitante, tanto melhor, mas inafastvel que tal
hiptese somatrio de atestados no conste como exigncia obrigatria, porque no prevista em lei.
147. Com efeito, insta consignar que no se olvida que o dispositivo em comento buscou
corrigir uma distoro histrica que permitia que exigncias abusivas de qualificao tcnica
inviabilizassem a participao de empresas competentes nas licitaes, ao vedar exigncias que, por
excessivas, desproporcionais ou inadequadas, transbordavam o patamar de garantia de segurana mnima
na execuo do objeto da licitao.
148. Nada obstante, assume relevo comentar que, por outro lado, as limitaes
discricionariedade da Administrao no devem representar, na mesma medida, aumento dos riscos e
criao de oportunidades para que empresas ou profissionais despreparados assumam responsabilidades
com as quais no podem arcar.
149. Nesse sentido, a previso de exigncias de qualificao tcnico-profissional no deve
esbarrar em bices intransponveis decorrentes de interpretao de dispositivo de lei de forma prejudicial
ao interesse pblico. Tanto por isso, as exigncias de qualificao tcnica, tanto operacional quanto
profissional, pressupem as caractersticas certas e delimitadas do objeto a ser contratado, pois no
bastar Administrao que um profissional comprove ter construdo um prdio qualquer, se este no for
compatvel com as dimenses e peculiaridades da obra a ser contratada. Ora, um profissional que constri
uma obra em concreto de menor magnitude no comprova, apenas por isso, ter capacidade tcnica de
construir um complexo arquitetnico como o do TCU, por exemplo.
150. Nessa ordem de raciocnio, imperioso constatar que as exigncias de dimenses e
caractersticas prprias do objeto a ser contratado, no caso de comprovao de capacidade tcnico-
profissional, no podem ser implcitas, previstas genericamente apenas para homenagear a interpretao
de que seria vedado exigir quantidades mnimas nas caractersticas de obras e servios anteriormente
executados.
151. Diante dessas consideraes, e em observncia ao princpio do julgamento objetivo da
licitao, verifica-se que as exigncias devem ser expressas, delimitadas, objetivas, proporcionais ao
objeto da licitao, e, nessa medida, as empresas licitantes devem comprovar habilidade anterior em
executar servio ou obra em dimenses compatveis com a almejada na licitao, pois o domnio de
tcnicas ou a competncia para gerenciar, administrar ou executar obras e servios mostra-se no apenas
desejvel, mas imprescindvel satisfatria execuo do contrato.
152. A corroborar a ideia ora defendida, seguem precedentes do Colendo STJ:
RECURSO ESPECIAL ADMINISTRATIVO LICITAO PBLICA SERVIOS DE LIMPEZA

E CONSERVAO EDITAL ART. 30, II, DA LEI n 8.666/93 EXIGNCIA DE CAPACITAO
TCNICA E FINANCEIRA LCITA ART. 57, II, DA LEI n 8.666/93 AUSNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO PRESTAO DE SERVIOS DE FORMA CONTNUA PATRIMNIO
LQIDO MNIMO DURAO DO CONTRATO FIXADA AB INITIO EM 60 MESES
ILEGALIDADE RECURSO ESPECIAL PROVIDO EM PARTE.
certo que no pode a Administrao, em nenhuma hiptese, fazer exigncias que frustrem o
carter competitivo do certame, mas sim garantir ampla participao na disputa licitatria,
possibilitando o maior nmero possvel de concorrentes, desde que tenham qualificao tcnica e
econmica para garantir o cumprimento das obrigaes.
Dessarte, inexiste violao ao princpio da igualdade entre as partes se os requisitos do edital,
quanto capacidade tcnica, so compatveis com o objeto da concorrncia.
20
(...). Recurso especial provido em parte. (REsp 474.781/DF, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO,
SEGUNDA TURMA, julgado em 08/04/2003, DJ 12/05/2003 p. 297)
ADMINISTRATIVO. LICITAO. EDITAL. HABILITAO. QUALIFICAO TCNICA DO

LICITANTE. EXIGNCIA LEGAL. REGISTRO OU INSCRIO NA ENTIDADE PROFISSIONAL
COMPETENTE. PRECEDENTES. RECURSO PREJUDICADO.
I A habilitao do particular, antes denominada capacidade jurdica, a aptido efetiva do interessado,
seja ele pessoa fsica ou jurdica, para exercer direitos e contrair obrigaes, com responsabilidade
absoluta ou relativa por seus atos, ligando-se visceralmente pessoa partcipe do certame da licitao, e
no s qualidades de seus funcionrios.
II O art. 30, inc. I, da Lei n 8.666/1993, ao regular a habilitao dos interessados, dispe que a
qualificao tcnica se limita apresentao de registro ou inscrio na entidade profissional
competente. Contempla-se, assim, a comprovao da aptido da pessoa do licitante em cumprir
com todas as obrigaes atinentes execuo do objeto da licitao.
III A qualificao tcnica do particular licitante pressuposto indispensvel ao adimplemento de
sua habilitao no certame pblico, uma vez que a Administrao somente poder confiar-lhe a
execuo do objeto da licitao, se o interessado possuir e comprovar, nos termos da lei (art. 30, inc.
I, da Lei n 8.666/1993), a sua habilitao jurdica plena. Precedentes do STJ.
IV Dado ao lapso de tempo transcorrido desde o ajuizamento do mandamus, v-se que os servios,
objeto da licitao questionada, j foram realizados, tornando o recurso prejudicado pela perda do seu
objeto. (RMS 10.736/BA, Rel. Ministra LAURITA VAZ, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/03/2002,
DJ 29/04/2002 p. 209).
153. Destarte, indeclinvel que a empresa que comprove j ter executado objeto semelhante ao
da licitao possui a seu favor uma presuno de capacidade para executar tal objeto novamente. No que
concerne qualificao tcnico-profissional, essencial que o acervo tcnico do profissional possua essa
mesma caracterstica, a saber, experincia anterior em objeto semelhante, em dimenses e complexidade,
quele que se pretende contratar.
154. Sob essa ptica, observa-se que os atestados referentes qualificao tcnico-profissional
no apenas podem como devem conter expressa meno experincia anterior no objeto da contratao.
No se trata de convenincia da Administrao, mas de requisito de suma importncia para a seleo da
proposta mais vantajosa, e, para atingir tal desiderato, impe-se Administrao a previso explcita dos
quantitativos mnimos ou de prazos mximos, obedecendo s balizas que tratam das parcelas de maior
relevncia e valor significativo.
155. Com notvel propriedade, Maral Justen Filho (Comentrios Lei de Licitaes ..., cit., p.
416/417) assevera que a administrao dever identificar os aspectos mais complexos e diferenciados do
objeto licitado, para efeito de exigncia da experincia anterior. evidente que no teria cabimento
subordinar a participao comprovao da execuo de atividade secundria ou irrelevante que o objeto
licitado apresente. E mais: Por isso tudo, indispensvel que a Administrao identifique, no objeto
licitado, os aspectos mais complexos e as caractersticas que o tornam diferenciado. No h modo de
estabelecer uma soluo normativa abstrata delimitadora daquilo que dever ser considerado pela
Administrao, precisamente porque o mundo real comporta variaes muito intensas. Em alguns casos,
trata-se da dimenso fsica da obra. Em outros, envolve o prazo mximo para execuo. H casos
em que a questo se relaciona com a complexidade tecnolgica do objeto. (...) O que se exige, no
entanto, que a identificao das parcelas de maior relevncia tcnica e valor significativo sejam
explicitamente indicadas pela Administrao, de modo motivado. (nfase acrescida).
156. Diante disto, preciso analisar a vedao da parte final do inciso I, do pargrafo 1, do art.
30, da Lei de Licitaes com razoabilidade, pois, quando o fator primordial da licitao reside na
existncia de experincia em determinado quantitativo mnimo ou em determinados prazos mximos,
acatar a literalidade da norma levaria a uma contradio, qual seja, prevalecendo a interpretao de que
21
no se pode exigir tais requisitos, a licitao estaria impossibilitada e a norma, incua, sem qualquer
aplicao prtica.
157. Ademais, os princpios de hermenutica indicam que no h norma sem sentido,
desprovida de finalidade prtica ou efeito jurdico, ainda que negativo. Se a interpretao dada a um
dispositivo legal retira por completo sua aplicabilidade, tal interpretao nos parece equivocada. A
interpretao sistemtica do ordenamento no pode acolher aquela que transforma a norma que pretende
proteger o interesse pblico -, em instrumento de ampliao de riscos Administrao ao impedi-la de
exigir requisitos essenciais ao fiel cumprimento dos contratos a serem firmados.
158. Assim, se a comprovao da qualificao tcnico-profissional mediante prova de
experincia anterior implicar na existncia de dados quantitativos, peculiaridades tcnicas ou dimenses
especficas do objeto da licitao, a nica interpretao coerente com o sistema normativo ser a que
prestigia o interesse pblico, qual seja, de que a expresso quantitativos mnimos refere-se quantidade
de atestados e no veda a insero de exigncias referentes ao objeto do contrato, desde que
semelhantes/similares e razoveis.
159. Nesse passo, seria possvel, na esteira da hiptese trazida de incio, exigir atestado de
fiscalizao de obra anterior com dimenso de 20.000m ou semelhante a esse patamar, mas no seria
proporcional exigir 3 (trs) atestados com o mesmo quantitativo, pois um atestado bastaria para garantir a
competncia da empresa para executar a obra.
160. No outra a doutrina do Procurador-Geral do Ministrio Pblico Especial junto ao TCU,
Lucas Rocha Furtado, em sua obra Licitaes e Contratos Administrativos, pginas 238/239. Veja-se:
O art. 30, 1, inciso I, da Lei n 8.666/1993, veda a exigncia de quantidades mnimas. De fato,
atestado que comprove a responsabilidade por obra de caractersticas compatveis j evidencia a
capacidade tcnica.
O texto do inciso II do art. 30 menciona a comprovao de aptido para desempenho de atividade
pertinente e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao. O que est em
exame a aptido do licitante para executar objeto semelhante ao da licitao e no quantas vezes
j executou objeto semelhante. Em tese, a empresa que apresentar somente um atestado esta to
apta quanto aquela que apresentar dois atestados. (...)
A palavra atestados, citada no 1, encontra-se no plural porque o licitante tem a liberdade de
apresentar quantos atestados quantos julgar necessrios para comprovar sua aptido. (...)
O que se verifica no texto do 1 do art. 30 referncia a atestados que, em qualquer quantidade, sejam
capazes de comprovar a aptido do particular.
161. Demais disso, precedentes do TCU revelam ser essa a melhor interpretao ao dispositivo
analisado.
34. A verificao da qualificao tcnica, conforme artigo 30 da Lei n 8.666, de 1993, tem por objetivo
assegurar que o licitante estar apto a dar cumprimento s obrigaes assumidas com a Administrao
Pblica, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, no podendo a sua comprovao ser
feita mediante a formulao de exigncias desarrazoadas, que comprometam a observncia do princpio
constitucional da isonomia.
35. Quanto aptido para o desempenho da atividade e qualificao dos membros da equipe tcnica que
se responsabilizar pelos trabalhos, deve ser entendido que as exigncias contidas no inciso II do art. 30
da Lei n 8.666/93 podem ser dividas em duas partes: uma relativa ao licitante pessoa jurdica
(qualificao tcnica operacional) e outra ao corpo tcnico de profissionais do licitante (qualificao
tcnica profissional).
36. Lucas Rocha Furtado ensina que a primeira, que cuida da comprovao de aptido do
interessado para o desempenho de atividade pertinente e compatvel em caractersticas,
quantidades e prazos com o objeto da licitao, e indicao das instalaes e do aparelhamento e do
pessoal tcnico adequados e disponveis para a realizao do objeto da licitao, refere-se ao
22
prprio licitante. A outra, relacionada qualificao de cada um dos membros da equipe tcnica
que se responsabilizar pelos trabalhos, dirige-se especificamente aos seus empregados.
37. Entendemos, nesse tocante, que o item 8.1.3 a, do edital da Tomada de Preos n 2/2008 versou sobre
qualificao tcnica profissional, uma vez que prescreveu expressamente que as empresas licitantes
deveriam apresentar no mnimo de 03 (trs) C.A.T. Certido de Acervo tcnico, fornecido pelo Crea/RO,
que comprove haver o responsvel tcnico da empresa desempenhado atividade pertinente e compatvel
em caractersticas, com o objeto desta Licitao (...) (grifo nosso). No h que falar em qualificao
tcnica operacional, como tentaram convencer os responsveis, de modo a se livrar da proibio da
exigncia de limites ou de quantidade certa de atestados ou certides para fins de comprovao de
qualificao tcnica profissional.
38. Prosseguindo, a limitao contida no inciso I, 1, do art. 30 da Lei n 8.666/93 aplica-se
exclusivamente comprovao da qualificao tcnica dos profissionais que se responsabilizaro pelos
trabalhos (qualificao tcnica profissional). Logo, expressamente proibida a imposio de limites ou
de quantidade certa de atestados ou certides para fins de comprovao de qualificao tcnica
profissional, da forma como prescreveu o item 8.1.3 a, do edital da Tomada de Preos n 2/2008.
39. O inciso II do artigo 30 prev a comprovao de aptido para desempenho de atividade
pertinente e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao como
uma dos requisitos de qualificao tcnica. O que est em exame a aptido do licitante para
executar objeto semelhante ao da licitao e no quantas vezes j executou objetos semelhantes. Em
tese, a empresa que apresentar um atestado est to apta quanto aquela que apresentar trs. (...).
Acrdo 1593/2010 Segunda Cmara. (nfases acrescidas).
REPRESENTAO. LICITAO. SUSPENSO CAUTELAR DO CERTAME. EXIGNCIA DE

ATESTADO DE CAPACIDADE TCNICA EM NOME DO PROFISSIONAL. QUANTITATIVOS
MNIMOS PARA COMPROVAO DE CAPACITAO TCNICO-PROFISSIONAL.
ESTABELECIMENTO DE QUANTIDADE MNIMA DE ATESTADOS. POSSIBILIDADE.
CONTRATAO, MEDIANTE MODALIDADE DE PREGO, DE SERVIOS DE CONSULTORIA
NA REA DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO. ILEGALIDADE. ANULAO DO CERTAME.
PROCEDNCIA PARCIAL.
1. A exigncia de atestados de capacidade tcnica emitidos em nome dos profissionais consubstancia-se
em elemento de convico para a comprovao da capacitao das licitantes, especificamente da parte
tcnico-profissional.
2. No afronta o art. 30, 1, inciso I, da Lei n 8.666/1993 a exigncia de atestados com
quantitativo mnimo, para fins de comprovao de capacitao tcnico-profissional, quando este
quantitativo reflita caractersticas intrnsecas a cada contrato mencionado nos atestados e quando o
objeto licitado for de natureza predominantemente intelectual, dificultando, por conseguinte, a
aferio dessa capacitao. (...)
6. A respeito da exigncia de quantitativo mnimo em relao referida capacitao tcnico-
profissional, observo que uma interpretao literal do art. 30, 1, inciso I, da Lei n 8.666/1993
leva concluso de ser vedada tal prtica. Entretanto, necessrio aprofundar-se na exegese do
referido dispositivo, extraindo-lhe sua verdadeira mens legis e confrontando-a com a exigncia
estabelecida em cada caso concreto, conforme o fez a Unidade Tcnica, s fls. 54/55 do v.p..
7. Para valer-se do mencionado dispositivo legal, e exigir que as licitantes comprovem ter seu corpo
tcnico executado obra ou servio de caractersticas semelhantes a que ser contratada, as comisses de
licitao, eventualmente, no disporo de outro meio to eficiente e objetivo quanto a anlise quantitativa
de obras ou servios outrora executados por esses profissionais, quanto mais no Certame em foco, cujo
objeto prestao de servios de consultoria e apoio Eletronorte, visando atualizao do processo de
planejamento estratgico para o ciclo 2006/2010 de natureza predominantemente intelectual.
8. Em respaldo ao entendimento que ora defendo, transcrevo abaixo a lio de Maral Justen Filho, que,
ao comentar o art. 30 da Lei n 8.666/1993, assim se posiciona:
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Existem situaes em que o fator quantitativo relevante, mesmo para fins de qualificao
tcnica-profissional. Por isso, deve-se interpretar razoavelmente a prpria vedao que o 1,
inciso I, estabelece a propsito de qualificao tcnica profissional. Somente se aplica quando a
identificao da experincia anterior no envolver a existncia de um dado quantitativo ou a
explicitao de um local peculiar. Se a complexidade do objeto licitado consistir precisamente nesses
pontos (extenso, dificuldade de acesso e assim por diante), perfeitamente possvel exigir
comprovao de experincia anterior abrangendo requisitos dessa ordem. (in Comentrio Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos, Editora Dialtica, 10 edio, 2004, p. 330)
9. Nessa linha de raciocnio, considero que a exigncia contida no subitem 9.8.4, alnea c, do Edital do
Prego PR-GSG-5.2113 atestados tcnicos ou currculo comprovando a atuao dos profissionais em
atividades de planejamento em, pelo menos, 2 (duas) empresas com mais de 1.000 (um mil) empregados
(fls. 16 do anexo I e 43 do anexo II) no esbarra na vedao do art. 30, 1, inciso I, da Lei n
8.666/1993, tendo em vista que a interpretao razovel desse dispositivo no alcana os
quantitativos intrnsecos a cada contrato anteriormente executado, como no caso em exame, mas
apenas a quantitativos referentes, entre outros, ao conjunto de experincias ou ao tempo de prtica
em cada uma delas, a exemplo do que ocorreria se a Eletronorte houvesse exigido das licitantes a
comprovao de experincia mnima de dois anos no ramo de consultoria ou da execuo de, pelo menos,
dois contratos de consultoria em entidades cujas caractersticas, medidas em nmero de funcionrios,
faturamento anual, rea de atuao etc, fossem semelhantes, em cada um desses entes, s encontradas na
Eletronorte. Acrdo 492/2006 Plenrio. (nfases acrescidas).
O art. 30 da Lei 8.666, de 1993, e seu inciso II dizem, entre outras coisas, que a exigncia para a
qualificao tcnica deve ser compatvel em quantidades. Portanto, possvel se exigir quantidades,
desde que compatveis. Por compatvel, se entende ser assemelhada, no precisa ser idntica. A
semelhana depende da natureza tcnica da contratao, pois, para certas coisas, quem faz uma,
faz duas. Para outras coisas, a capacidade para fazer uma no garante capacidade para fazer duas. Em
abstrato, lgico que a exigncia de quantidade no pode superar a estimada na contratao, sendo a
evidente o abuso. Deciso 1618/2002 Plenrio. (nfases acrescidas).
162. Esse tambm o entendimento da jurisprudncia do Egrgio STJ. Seno vejamos.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PREQUESTIONAMENTO. LICITAO.
CAPACITAO TCNICA PROFISSIONAL. EXIGNCIA DE EXPERINCIA ANTERIOR
ASSENTADA EM CRITRIO QUANTITATIVO. POSSIBILIDADE. (...)
2. A melhor inteligncia da norma nsita no art. 30, 1, I (parte final), da Lei de Licitaes orienta-
se no sentido de permitir a insero no edital de exigncias de quantidades mnimas ou de prazos
mximos quando, vinculadas ao objeto do contrato, estiveram assentadas em critrios razoveis.
3. Recurso especial parcialmente conhecido (violao do art. 30, 1, inc. I, da Lei n 8.666/93) e, nessa
parte, no-provido. (REsp 466.286/SP, Rel. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, SEGUNDA
TURMA, julgado em 07/10/2003, DJ 20/10/2003 p. 256).
163. Pelo exposto, o grupo de trabalho defende que a interpretao mais apropriada acerca do
art. 30, 1, inciso I, parte final, da Lei n 8.666/1993, ser possvel, e at mesmo imprescindvel
garantia da contratao, delimitar as caractersticas que devem estar presentes na experincia anterior a
ser comprovada compatveis com o objeto a ser executado , atravs de exigncias de quantitativos
mnimos concernentes ao objeto que se pretende contratar, tais como ter fiscalizado ou acompanhado obra
de determinada ou semelhante dimenso, ter executado determinado porte de servio.
III.d Garantia contratual

164. Dado o momento mais importante na fiscalizao dos contratos ser a resciso, j que a
contratada sofre desembolso vultoso devido s verbas rescisrias, o grupo cogitou a possibilidade de
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aumentar a garantia contratual, que atualmente de 5%, conforme previsto no 2, do art. 56, da Lei n
8.666/93, para o limite de 10%, com o objetivo de assegurar que, ao trmino de vigncia, caso a empresa
no honre os encargos assumidos, seu valor, somado ao da ltima fatura, assegure, se no o total, pelo
menos grande parte das verbas rescisrias dos trabalhadores.
165. Caso adotssemos esse procedimento, seriam evitadas as retenes de parte das faturas das
empresas todos os meses, proposta na IN/SLTI/MP n 02/2008, medida que, no entendimento do TCU,
ilegal.
166. Contudo, o art. 56, 3, da Lei n 8.666/93, s autoriza a elevao do seguro ao percentual
de 10% no caso de obras, servios e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade tcnica
e riscos financeiros considerveis, demonstrados atravs de parecer tecnicamente aprovado pela
autoridade competente. H que se reconhecer que os servios de terceirizao, de forma geral, no
preenchem esses requisitos.
167. Por isso, a alternativa de se aumentar o seguro para a contratao de servios terceirizados
exigiria encaminhamento de projeto de lei ao Congresso Nacional. Diante das qualificaes e das
propostas de gesto sugeridas neste trabalho, acredita-se que seria desnecessria, neste momento, a
adoo dessa providncia.
III.e Casos de parcelamento do objeto

168. O art. 23, 1, da Lei n 8.666/93, fixa orientao no sentido de que as obras, servios e
compras efetuadas pela Administrao sero divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem
tcnica e economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos
recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade sem perda da economia de escala.
169. Pelo esclarecido anteriormente, as empresas que prestam servios terceirizados, em regra,
no tm especialidade no servio propriamente, mas na administrao da mo de obra. uma realidade
de mercado qual a Administrao precisa se adaptar e adequar seus contratos. cada vez mais raro, por
exemplo, firmar contratos com empresas especializadas somente em limpeza, ou em conduo de
veculos, ou em recepo. As contratadas prestam vrios tipos de servio, s vezes em um mesmo
contrato, de forma que adquirem habilidade na gesto dos funcionrios que prestam os servios, e no na
tcnica de execuo destes.
170. Trata-se, assim, de prtica regular do mercado prestar esses servios de forma
concomitante. Desse modo, a diviso do objeto, como previsto na norma transcrita, no implicar em
ampliao da competitividade e, em consequncia, em ganhos econmicos, pois as mesmas empresas
participaro da licitao.
171. Alm do mais, quanto maior o objeto desse tipo de contrato, menores sero os custos fixos
por posto de trabalho. Em princpio, portanto, esperada uma reduo dos preos ofertados, caso o objeto
no seja dividido.
172. Nessa linha de raciocnio, a simples diviso desses servios implicar apenas em aumento
de despesas para a administrao, seja para contrat-los, seja para geri-los.
173. Portanto, sob o ponto de vista tcnico e econmico, servios no especializados, como
movimentao de mveis, almoxarifado, arquivo, protocolo, garom, mensageiro, motorista,
recepcionista, limpeza, arquivo, no devem ser divididos.
174. Porm, h que se lembrar, que os servios tcnicos, a exemplo de manuteno predial, ar
condicionado, telefonia, servios de engenharia em geral, udio e vdeo, informtica, devem ser divididos
por rea, visto que o mercado atua de forma segmentada por especializao e, desse modo, esperada
competitividade mais acirrada, com reflexos diretos nos preos ofertados e na qualidade dos servios
prestados.
175. Dessa forma, a proposta do Grupo de Estudo para a realizao do parcelamento do objeto
em servios de natureza continuada, depender da complexidade tcnica envolvida. Assim, opta-se pelo
no parcelamento quando se referir a objeto sem nenhuma complexidade tcnica, a exemplo de limpeza,
conduo de veculos, recepo, e pelo parcelamento quando se tratar de servios tcnicos em que as
empresas atuam de forma segmentada por especializao, a exemplo de manuteno predial, ar
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condicionado, telefonia, servios de engenharia em geral, udio e vdeo, informtica. Trata-se, contudo,
de procedimentos que devem ser avaliados em cada caso concreto.
III.f Tcnicas de oramentao

176. Conforme preceitua o art. 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/93, as licitaes para contratao
de servios somente so realizadas aps o detalhamento do oramento em planilhas que expressem a
composio de todos os seus custos unitrios.
177. Comumente os rgos/entidades pblicos adotam dois critrios bsicos para a elaborao
desses oramentos:
a) realizam pesquisa junto a outros rgos pblicos ou solicitam propostas a empresas do ramo;
b) elaboram planilha detalhada com todos os insumos bsicos que compem o preo do bem, servio ou
obra.
178. No momento da prorrogao contratual, exclusivamente em relao aos servios de
natureza continuada, percebe-se que a planilha oramentria formada por itens que no carecem, ou
envolvem, um alto custo-benefcio, de forma que no justifica a realizao de nova pesquisa de mercado.
179. Para compreendermos de forma clara o que est sendo afirmado, subdividiremos os
servios de natureza continuada em dois grupos: com ou sem fornecimento de materiais, sendo a nica
diferena entre eles no que se refere composio da planilha oramentria, a incluso dos materiais
necessrios realizao dos servios.
180. Portanto, iniciaremos a anlise da planilha oramentria pelos itens comuns a qualquer
servio de natureza continuada: remunerao, encargos sociais, insumos e LDI.
181. Quanto remunerao, usualmente baseada no piso salarial da Conveno Coletiva da
Categoria. Destarte, enquanto esse for o critrio utilizado, manifesta a inutilidade da realizao da
pesquisa de mercado para comprovao da vantajosidade da Administrao em manter o contrato
firmado.
182. Os encargos sociais tm seus itens definidos em instrumentos legais, tais como leis,
decretos, normativos, como a sumula 305/TST, e no Regulamento da Previdncia Social. A
discricionariedade desse grupo est to somente em estimativas inerentes a cada empresa participante do
processo licitatrio, a exemplo de faltas, auxlio doena, acidentes de trabalho, entre outros. Portanto,
definir esses parmetros mediante comparao entre valores adotados em licitaes por outros
rgos/Entidades pblicos, mostra-se absolutamente inapropriado, ante a impossibilidade de se conhecer
particularidades de cada empresa, que indubitavelmente so reveladas apenas no momento da licitao.
183. Os insumos so compostos, majoritariamente, por itens que possuem respaldo na
Conveno Coletiva da Categoria. Os demais, passveis de realizao de pesquisa de mercado, so:
uniforme, Equipamento de Proteo Individual- EPI e manuteno de equipamentos.
184. Quanto a esses itens, tratam-se de insumos, cuja soma, corresponde a no mximo 5% do
oramento total a ser licitado, como vem sendo demonstrado em licitaes recentes. Tendo por parmetro
a curva ABC, indiscutivelmente esses itens no esto entre os mais representativos da planilha
oramentria. Ao mesmo tempo, importa lembrar que fazemos parte de uma economia estvel, em que a
variao esperada baixa e pode ser perfeitamente retratada mediante a utilizao de ndices nacionais,
tal como o INPC. Portanto, no h razo para efetuar pesquisa de mercado todas as vezes que necessria
a realizao de prorrogao contratual, com todo o custo administrativo que representa.
185. A ttulo de exemplificao, recentemente foi realizado um procedimento licitatrio para
contratao de servio de manuteno predial do Tribunal de Contas da Unio. Nesse contrato, durante o
procedimento licitatrio realizou-se pesquisa de mercado para quase 200 diferentes insumos, sendo
alguns deles referentes a uniformes e EPIs e a maioria para estimativa de manuteno de equipamentos.
notrio que o custo/prazo que ser despendido para a realizao de pesquisa de mercado para a
prorrogao do contrato, alm de impeditivo, no aconselhvel em vista da baixa representatividade
desses itens no oramento global.
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186. Ademais, a pesquisa de mercado normalmente leva a preos superiores queles alcanados
durante a licitao. Portanto, a utilizao de um ndice adequado, alm de retratar a realidade do mercado,
evita prejuzo desnecessrio Administrao, assim como para a empresa contratada.
187. Quanto ao LDI, h consenso entre os rgos/Entidades quanto aos itens que o compem e
o valor do percentual atual, que gira em torno de 26%; ademais esse percentual ajustado durante o
procedimento licitatrio, e com certeza no levar a Administrao a concluir pela desvantagem do
oramento para a prorrogao do contrato fundamentando-se nesse item que, aps licitado, s possvel
sofrer alterao por repactuao, desde que comprovado o desequilbrio econmico financeiro do
contrato.
188. Realizada a anlise dos itens comuns a quaisquer servios de natureza continuada,
passemos apreciao do nico item concernente apenas queles servios com fornecimento de
materiais, como limpeza e conservao e manuteno predial.
189. O item materiais composto por todos aqueles necessrios realizao do servio. Ainda
tomando por modelo a licitao realizada para contratao dos servios de manuteno predial, realizou-
se pesquisa de mercado para quase 800 diferentes materiais. Para esse caso, torna-se notria a dificuldade
de comprovar a vantajosidade do contrato no caso de sua prorrogao.
190. Em primeiro lugar porque durante a execuo do contrato h grande dificuldade em
realizar comparaes entre servios com fornecimento de materiais, haja vista as particularidades
inerentes a cada contrato em execuo na Administrao Pblica.
191. Segundo, e nessa mesma linha de raciocnio, a nica forma de observar se o contrato
continuaria vantajoso para a Administrao seria realizando nova pesquisa de mercado, em que dois
problemas so facilmente vislumbrados: o tempo necessrio para realizar tal comprovao; e o mais
importante, o custo administrativo despendido nessa pesquisa.
192. flagrante que o uso de ndice especfico e adequado, alm de trazer significativo
benefcio Administrao, ser a forma mais apropriada para comprovar que o contrato continua
vantajoso no momento da prorrogao.
193. Por fim, importante destacar que, para os casos de servios continuados de limpeza,
conservao, higienizao e de vigilncia, a vantajosidade econmica para a Administrao, ainda poder
ser comprovada mediante comparao com limites estabelecidos, por estado, em ato normativo da
Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
SLTI/MP.
194. Realizadas essas consideraes, conclui-se que, em se tratando de prorrogao contratual
para servios de natureza continuada, a realizao de pesquisa junto ao mercado e outros rgos/entidades
da Administrao Pblica, alm de fictcia, j que no retrata verdadeiramente o mercado, onerosa e
burocrtica, portanto absolutamente desnecessria.
195. Dessa forma o Grupo de estudos entende desnecessria a realizao de pesquisa junto ao
mercado e a outros rgos/entidades da Administrao Pblica para a prorrogao de contratos de
servios de natureza continuada, sendo a vantajosidade econmica de sua manuteno para a
Administrao garantida se:
a) houver previso contratual de que as repactuaes de preos envolvendo a folha de salrios
sero efetuadas somente com base em conveno, acordo coletivo de trabalho ou em decorrncia de lei;
b) houver previso contratual de que as repactuaes de preos envolvendo insumos (exceto
quanto a obrigaes decorrentes de acordo ou conveno coletiva de trabalho e de Lei), quando houver,
sero efetuadas com base em ndices setoriais oficiais, previamente definidos no contrato, correlacionados
a cada insumo ou grupo de insumos a serem utilizados, ou, na falta de ndices setoriais oficiais
especficos, por outro ndice oficial que guarde maior correlao com o segmento econmico em que
estejam inseridos os insumos ou, ainda, na falta de qualquer ndice setorial, servir como base o ndice
Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA/IBGE;
c) houver previso contratual de que as repactuaes envolvendo materiais, sero efetuadas
com base em ndices setoriais oficiais, previamente definidos, correlacionados aos materiais a serem
utilizados, ou, na falta de ndice setorial oficial especfico, por outro ndice oficial que guarde maior
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correlao com o segmento econmico em que estejam inseridos os materiais ou, ainda, na falta de
qualquer ndice setorial, servir como base o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
IPCA/IBGE.
d) nos casos dos servios continuados de limpeza, conservao, higienizao e de vigilncia,
a vantajosidade econmica da contratao para a Administrao, observado o disposto nos itens a at c,
somente estar garantida se os valores de contratao ao longo do tempo e a cada prorrogao forem
inferiores aos limites estabelecidos em ato normativo da Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SLTI/MP.
d.1) quando os valores resultantes da aplicao do disposto no item d forem superiores aos preos fixados
pela SLTI/MP para os servios de limpeza, conservao, higienizao e de vigilncia, caber negociao
objetivando a reduo dos preos de modo a viabilizar economicamente as prorrogaes de contrato.
III. g Prazo de vigncia dos contratos de prestao de servios de forma contnua

196. Conforme determina o art. 57, inciso II, da Lei 8.666/93, a durao dos contratos ficar
adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos prestao de
servios a serem executados de forma contnua, que podero ser prorrogados por iguais e sucessivos
perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosos para a administrao, limitada a
sessenta meses.
197. Portanto, como regra, a fixao do prazo de vigncia dos contratos para a prestao de
servios de natureza contnua deve levar em considerao a obteno de melhor preo e de condies
mais vantajosas para a administrao e no a vigncia dos respectivos crditos oramentrios.
198. Seguindo orientao do TCU, tem sido praxe a administrao pblica firmar a vigncia
desses contratos por 12 (doze) meses e prorrog-los sucessivamente, por iguais perodos, at o mximo de
60 (sessenta) meses.
199. Porm, o Grupo de estudos compreende que essa regra deve ser entendida de maneira que
reste claro que o prazo de vigncia fixado atende sua finalidade, que a obteno do melhor preo e das
condies mais vantajosas para a administrao.
200. pertinente concluir que, quanto maior o prazo de vigncia desses contratos, maior a
segurana das empresas para ofertar seus preos, tendo em vista a estabilidade que lhes oferecida no
negcio. Com isso, esperado um aumento da concorrncia, com a expectativa de melhores preos e a
participao de empresas melhor qualificadas para prestar os servios.
201. Ademais, o prazo de vigncia de 60 (sessenta) meses s traz benefcios administrao,
visto que os procedimentos atualmente adotados para a prorrogao sero significativamente reduzidos.
202. fato que necessrio avaliar periodicamente se o contrato ainda permanece vantajoso e
se ainda h interesse da administrao em sua manuteno, como tem sido exigncia nas prorrogaes
sucessivas.
203. No obstante a vigncia do contrato ser firmada por 60 (sessenta) meses, no existe
impedimento para que seja fixado que sua manuteno ser avaliada a cada doze meses, tanto sob o ponto
de vista econmico quanto qualidade dos servios prestados. Com a adoo desse procedimento, ficam
mantidas as mesmas condies atualmente adotadas para prorrogar esses contratos.
204. Desse modo, inexistindo a obrigao de realizar pesquisa de mercado para a prorrogao
contratual, a nica condio restante seria a verificao da necessidade e da qualidade dos servios
prestados.
205. Diante do exposto, verificadas as peculiaridades de cada servio, os contratos de natureza
continuada podem ser firmados, desde o incio, com prazos superiores a 12 meses. Contudo, a cada doze
meses devem ser avaliadas a necessidade e a qualidade dos servios e se os valores esto compatveis
com os praticados pelo mercado.
III.h Percentuais mnimos aceitveis para encargos sociais e LDI
206. Um grave problema enfrentado pela Administrao a dificuldade de recusar propostas
dos licitantes, mesmo ante a convico de que os preos apresentados so visivelmente inexequveis. Esse
fenmeno tem crescido a propores alarmantes com o advento do prego eletrnico, em que empresas de
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diversos estados tm participado de licitaes, sem prvio conhecimento das obrigaes que sero
assumidas durante a execuo do Contrato.
207. As empresas tm aviltado suas propostas ao apresentarem preos incompatveis com os
custos mnimos desses servios. A exemplo do TCU, verifica-se que tem sido comum apresentarem LDI
inferior a 8,5% e encargos sociais na ordem de 65%, quando o percentual mnimo esperado pela
administrao no inferior a 23% e 72%, respectivamente, haja vista o manifesto conhecimento dos
custos para a prestao de servios.
208. Esse comportamento das empresas, somado falta de qualificao, tem trazido srios
problemas para os trabalhadores e para a administrao. comum, por exemplo, no tolerarem qualquer
tipo de falta de seus empregados, mesmo que seja por razes de sade. Deixam de pagar salrios, frias,
dcimo terceiro, previdncia social, FGTS, e o contrato termina sendo rescindido.
209. Percebe-se, ademais, que esse percentual de LDI excessivamente baixo ofertado por
empresas optantes pelo Simples, nos termos da Lei Complementar n 123/2006. Ocorre que apenas os
segmentos de limpeza e vigilncia podem fazer opo por esse sistema de tributao, mesmo assim
limitado a um determinado volume de receita.
210. No caso de limpeza e vigilncia, deve-se estar atento ao volume de receita que ser
auferido com o contrato, pois, dependendo do valor, no mais poder ser enquadrada no Simples. J no
caso dos demais servios, com cesso de mo de obra, no possvel a empresa ser optante por esse
regime tributrio, qualquer que seja o volume de receita.
211. De acordo com a Receita Federal do Brasil, a empresa optante pelo Simples ter at o
ltimo dia til do ms subsequente quele em que tenha deixado de preencher as condies exigidas pela
Lei Complementar n 123/2006 para alterar o seu regime fiscal.
212. Diante disso, compreendemos como relevante que seja includo no edital que ser admitida
a participao de empresa optante pelo Simples, contudo:
a) Considerando tratar-se de contratao de servios mediante cesso de mo de obra,
conforme previsto no art. 31 da Lei n 8.212, de 24/07/1991 e alteraes e nos arts. 112, 115, 117 e 118,
da Instruo Normativa RFB n 971, de 13/11/2009 e alteraes, o licitante Microempresa ME ou
Empresa de Pequeno Porte EPP optante pelo Simples Nacional, que, porventura venha a ser contratado,
no poder beneficiar-se da condio de optante e estar sujeito reteno na fonte de tributos e
contribuies sociais, na forma da legislao em vigor, em decorrncia da sua excluso obrigatria do
Simples Nacional a contar do ms seguinte ao da contratao em consequncia do que dispem o art. 17,
inciso XII, art. 30, inciso II e art. 31, inciso II, da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006 e
alteraes.
b) O licitante optante pelo Simples Nacional, que, porventura venha a ser contratado, aps a
assinatura do contrato, no prazo de 90 (noventa) dias, dever apresentar cpia dos ofcios, com
comprovantes de entrega e recebimento, comunicando a assinatura do contrato de prestao de servios
mediante cesso de mo de obra (situao que gera vedao opo por tal regime tributrio) s
respectivas Secretarias de Fazenda Federal, Estadual, Distrital e/ou Municipal, no prazo previsto no inciso
II do 1 do artigo 30 da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006 e alteraes.
c) Caso o licitante optante pelo Simples Nacional no efetue a comunicao no prazo
assinalado acima, o prprio rgo contratante, em obedincia ao princpio da probidade administrativa,
efetuar a comunicao Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB, para que esta efetue a excluso
de ofcio, conforme disposto no inciso I do artigo 29 da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de
2006 e alteraes.
d) A vedao de realizar cesso ou locao de mo de obra no se aplica s atividades de que
trata o art. 18, 5-C, da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006 e alteraes, conforme
dispe o art. 18, 5-H, da mesma Lei Complementar.
213. Em nossa concepo, a avaliao da inexequibilidade da proposta dever considerar se, em
razo do valor ou da natureza do servio:
a) o contrato admite a apresentao de proposta com base no regime tributrio da empresa optante pelo
Simples, regulamentado pela Lei Complementar n 123/2006;
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b) o contrato admite que a empresa seja optante pelo regime fiscal do lucro presumido;
c) o contrato s admite que a empresa seja optante pelo regime fiscal pelo lucro real.
214. Com base nessas informaes, o edital dever consignar expressamente as condies
mnimas para que a proposta seja considerada exequvel, devendo, contudo, ser fixado prazo para que a
licitante contradite a deciso da administrao.
215. Pretendemos com isso excluir as empresas que no tm justificativas razoveis para reduzir
o custo orado pela Administrao para o servio, mas o fazem, na tentativa de burlar exigncias legais,
que na maioria das vezes, referem-se a direitos dos trabalhadores.
216. Independentemente do regime fiscal da contratada, compreende-se que nenhuma proposta
dever ser aceita, caso no contemple o percentual mnimo das despesas obrigatrias previstas, tais como:
a) contribuies previdncia social, Riscos ambientais, contribuies de terceiros;
b) FGTS;
c) Frias;
d) 13 salrio;
e) multa sobre o FGTS.
217. No tocante ao LDI, cumpre mencionar que as despesas com tributos federais incorridas
pelas empresas optantes pelo lucro presumido correspondem ao percentual de 11,33%, sendo 4,8% de IR,
2,88% de CSLL, 3% de COFINS e 0,65% de PIS.
218. certo que o Tribunal de Contas da Unio j fixou orientao no sentido de que o IR e a
CSLL no devem constar das planilhas de obra. Contudo, sendo despesas obrigatrias, incidentes
inclusive sobre o total da receita, retidas antecipadamente pelo tomador do servio, no h como se deixar
de considerar esses tributos como despesas efetivas incorridas pelos contratados prestadores de servios
continuados e que impactam significativamente o valor do contrato.
219. A exemplo das empresas optantes pelo lucro presumido, a administrao deve avaliar a
exequibilidade da proposta, no que se refere ao LDI, luz dos regimes fiscais advindos da contratao.
Antecipe-se, contudo, que no devem ser aceitas, sem as devidas justificativas, propostas que no
contemplem o pagamento de todos os tributos. Do mesmo modo, lucro, como se sabe, pode ser
maximizado com uma boa gesto de mo de obra, mas no se deve abrir mo de um mnimo aceitvel,
pois no crvel que prestadores de servios estejam dispostos a trabalharem de graa para o Errio. No
fixar lucro mnimo um incentivo para que as empresas avancem sobre outras verbas, como direitos
trabalhistas, tributos e contribuies compulsrias, como tem sido praxe.
220. Tambm as despesas administrativas, devem ser objeto de anlise pela administrao, pois
no razovel que a empresa no possua esse gasto. No entanto, aceitvel que existam justificativas
para reduzi-lo ou elimin-lo, por exemplo, que a empresa administre muitos contratos, ou que se trate de
uma empresa familiar, mas para isso a empresa necessita apresent-las.
221. Conclumos, portanto, que os editais deveriam consignar expressamente as condies
mnimas para que as propostas sejam consideradas exequveis, proibindo propostas com lucro e despesas
administrativas iguais a zero, entre outros, em razo de esse percentual englobar os impostos e
contribuies no repercutveis (IR, CSLL). Registre-se que o grupo no determinou quais seriam as
condies mnimas ideais, de modo que dever ser realizado estudo para determin-las e, assim,
possibilitar a implementao dessa proposta.
III.i- Domiclio bancrio dos empregados na cidade ou na regio metropolitana na qual sero
prestados os servios.
222. A exigncia de possuir domiclio bancrio em local estipulado no edital est amparada no
pargrafo nico do art. 464 da CLT, conforme abaixo transcrito, e tem carter social, pois permite que os
funcionrios possam resolver eventuais problemas bancrios com maior facilidade. mais fcil resolver
um problema numa agncia bancria na mesma localidade da prestao dos servios do que numa agncia
localizada em outro estado da federao, situao bastante corriqueira no setor de terceirizao.
Art. 464 O pagamento do salrio dever ser efetuado contra recibo, assinado pelo empregado; em se
tratando de analfabeto, mediante sua impresso digital, ou, no sendo esta possvel, a seu rogo.
30
Pargrafo nico. Ter fora de recibo o comprovante de depsito em conta bancria, aberta para esse
fim em nome de cada empregado, com o consentimento deste, em estabelecimento de crdito prximo
ao local de trabalho. (nfase acrescida)
223. Embora existam as facilidades tecnolgicas que permitem o acesso s contas bancrias por
meio de internet e/ou de aparelhos celulares, a grande maioria dos empregados terceirizados no tem
acesso a essas ferramentas, como os da rea de limpeza e conservao, os quais, alm de receberem baixa
remunerao, normalmente so provenientes dos segmentos sociais menos favorecidos economicamente.
224. Dessa forma, o grupo de estudos prope consignar nos editais a exigncia de que o
domiclio bancrio dos empregados seja na cidade ou na regio metropolitana na qual sero prestados os
servios.
III.j Fixao de sanes

225. A legislao administrativa brasileira omissa na tipificao das condutas lesivas ao
interesse pblico nas licitaes e contratos, cabendo ao gestor pblico a definio no edital e no contrato
das sanes especficas para cada infrao. Entretanto, essa definio, pelo gestor, das sanes aplicveis,
normalmente carece de uma sistematizao, detalhamento e proporcionalidade, o que acaba por reduzir a
eficcia dessas medidas, diminuindo o seu efeito intimidatrio, e favorecendo as contestaes judiciais.
226. Sendo assim, a elaborao de ato normativo infralegal que regulamente a aplicao de
sanes nas licitaes e contratos e que estabelea um histrico de pontuao negativa aos fornecedores,
de modo a permitir a identificao dos infratores contumazes e possibilitar a considerao do histrico de
sanes do fornecedor como mais um critrio para a majorao ou atenuao das sanes previstas no
edital e no contrato, mostra-se como alternativa para minorar o problema.
227. A regulamentao, nesse caso, objetiva padronizar e garantir maior celeridade,
transparncia, racionalidade e proporcionalidade na aplicao das sanes administrativas, de modo que
possibilite Administrao considerar o histrico do fornecedor no momento da aplicao das sanes
previstas no edital e no contrato.
228. Sendo assim, o Grupo de Estudos compreende que a Legislao administrativa no impede
que o gestor considere as falhas e irregularidades pregressas do fornecedor no momento da aplicao de
uma nova sano, entretanto, a fim de evitar possveis excessos na dosimetria das penas, entende-se mais
adequado, neste momento, o aprofundamento dos estudos para uma posterior deciso quanto viabilidade
legal ou no de ato normativo regulando o tema.
III.k Possibilidade de desconsiderao da personalidade jurdica

229. No tocante a essa questo notrio que no existe autorizao expressa na legislao para
que seja desconsiderada a pessoa jurdica quando declarado o impedimento ou a inidoneidade de uma
empresa para licitar e contratar com a Administrao Pblica.
230. Todavia, essa questo precisa ser mais bem debatida em defesa do interesse pblico, pois
percebe-se que a norma que objetiva retirar o mau fornecedor da vida pblica por perodo de tempo
determinado est, constantemente, sendo objeto de burla por pessoas fsicas inescrupulosas que usam e
abusam da criao de pessoas jurdicas para fraudar seus empregados, fornecedores, o errio e o fisco.
231. notrio que, de acordo com a lei, a pessoa jurdica tem capacidade, possui vontade
prpria, titular de direitos e obrigaes, responde civilmente pelos compromissos assumidos. Porm,
no se pode desconsiderar que os atos que caracterizam as declaraes de vontade so praticados pelas
pessoas de seus scios, seus legtimos representantes.
232. Sendo o errio apenas um consumidor com prerrogativas especiais, visto que administra
recursos pertencentes sociedade, no se vislumbra razo para que, sendo constantemente vtima da
prtica de atos fraudulentos, se veja obrigado a continuar contratando com pessoas fsicas inescrupulosas
que se escondem atrs de pessoas jurdicas com o objetivo claro de obter vantagens ilcitas.
233. No podem, desse modo, os atos praticados pela pessoa jurdica perante o poder pblico se
tornar um dogma que no possa ser efetivamente combatido em nome do interesse pblico. Corrobora
esse entendimento, por exemplo, o despacho do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo exarado nos
31
autos 022.01.2007.000511-6/0000000-000, nmero de ordem 113/2007, cujo trecho de interesse foi

publicado no caderno 4 do Dirio da Justia Eletrnico de So Paulo, Ano III, Edio 771, pgina 142, de
9 de Agosto de 2010, abaixo transcrito.
A desconsiderao , pois, a forma de adequar a pessoa jurdica aos fins para os quais a mesma foi
criada, vale dizer, a forma de limitar e coibir o uso indevido deste privilgio que a pessoa jurdica,
vale dizer, uma forma de reconhecer a relatividade da personalidade jurdica das sociedades. Este
privilgio s se justifica quando a pessoa jurdica usada adequadamente, o desvio da funo faz com
que deixe de existir razo para a separao patrimonial. O conceito ser sustentado apenas enquanto seja
invocado e empregado para propsitos legtimos. A perverso do conceito para usos imprprios e fins
desonestos (e. g., para perpetuar fraudes, burlar a lei, para escapar de obrigaes), por outro lado, no ser
tolerada. Entre essas so vrias as situaes onde as cortes podem desconsiderar a pessoa jurdica para
atingir um justo resultado.
234. Note-se que a aplicao do princpio da desconsiderao da pessoa jurdica somente
possvel quando restar claro que o ato praticado tem como objetivo perpetrar fraudes, burlar a lei, para
escapar de obrigaes. Sendo assim, esse princpio somente pode ser evocado quando estiver
expressamente consignado na declarao de impedimento ou de inidoneidade que esta foi aplicada em
razo de fraude ou burla a lei.
235. Desse modo, prope-se o afastamento da licitao de empresas cujos scios tenham
integrado anteriormente quadro societrio de pessoa jurdica declarada inidnea ou impedida para licitar e
contratar com a administrao pblica, em razo de fraude ou burla a lei, que compreendemos encontrar
amparo legal no princpio da desconsiderao da personalidade jurdica.
IV CONCLUSO
IV.a Experincia do TCU
236. As atividades do Grupo de Trabalho comearam em maro/2010 e medida que as ideias e
propostas de melhoria foram se consolidando, fato que comeou a ocorrer em 14/04/2010, a
Administrao do TCU passou a inclu-las nos seus editais. O 1 deles foi o Prego 46/2010 destinado
contratao de servios de manuteno do Sistema de Comunicao/Programao Visual do Conjunto
Arquitetnico do Tribunal, culminando, por fim, na incluso de todas as propostas no prego n 73/2010,
destinado contratao de servios de arquivologia, de nvel superior e tcnico.
237. Ao todo, at 12/11/2010, em maior ou menor grau de implementao, 11 (onze) editais de
preges contaram com as novas exigncias.
238. Desses 11 (onze), 4 (quatro) deles, os preges de n 51/2010, 58/2010, 64/2010 e 73/2010
merecem destaque pelo fato de terem contado com praticamente todas as novas regras. Sendo que,
nenhum desses 4 (quatro), vale registrar, foi objeto de representao ao TCU ou de mandado de
segurana.
Preges realizados
Valor Valor
N N %
Processo Objeto Adjudic. Estimado(R Homologado
Prego Licitantes Dif.
$) (R$)
Servios de
manuteno do
Sistema de
001.476/2010-6 46/2010 05 2 95.755,20 49.900,00 - 48%
Comunicao e
Programao Visual
do TCU/Sede.
Servios continuados
de operao e
manuteno predial
006.979/2010-6 48/2010 16 4 2.395.612,96 2.098.000 - 12%
TCU/Sede
(preventiva e
corretiva).
32
Servios continuados
de limpeza,
008.606/2010-2 51/2010 conservao e 44 8 5.141.567,78 4.350.000,00 - 15%
higienizao
TCU/Sede.
Servios continuados
de limpeza,
conservao,
009.804/2010-2 55/2010 higienizao, 22 8 120.158,05 116.278,00 - 3%
copeiragem e
servios gerais
Secex/AM.
Servios de conduo
de veculos oficiais,
010.328/2010-6 56/2010 copeiragem e 56 22 2.532.800,14 2.137.480,31 - 16%
recepo
TCU/Sede.
Servios continuados
de manuteno e
003.302/2010-5 58/2010 limpeza de jardins e 12 7 471.597,99 436.200,00 - 8%
espelho dgua
Sede/TCU.
Servios de limpeza,
conservao e
013.468/2010-3 64/2010 7 5 28.946,57 28.700,00 - 1%
higienizao
Secex/AC.
Servios de recepo,
copeiragem,
005.707/2010-2 65/2010 manuteno predial e 26 4 171.092,16 171.084,00 0,0%
jardinagem
Secex/RN.
Servios continuados
de copeiragem
014.078/2010-4 67/2010 10 7 18.520,56 19.500,00 + 5%
Secex/AP
Servios de vigilncia
012.826/2010-3 71/2010 4 2 208.455,84 203.000,00 - 3%
armada Secex/AL
Servios continuados
de arquivologia, nvel
022.681/2010-8 73/2010 21 3 928.072,46 883.100,00 - 5%
superior e de tcnico
TCU/Sede.
239. Todavia, cabe consignar que em face do ineditismo das alteraes, praticamente em todos
os preges ocorreram pedidos de esclarecimento, impugnaes, recursos, duas representaes ao TCU
referentes aos Preges 48/2010 e 56/2010 (pendente de julgamento cautelar e no mrito) e um mandado
de segurana relativamente ao Prego 71/2010 (pendente de julgamento no mrito).
240. Quanto Representao a respeito do Prego 48/2010, em que a licitante questionou o
grau de exigncias de qualificao tcnico-profissional, tcnico-operacional e a experincia de 3 (trs)
anos na prestao de servios similares aos do objeto do edital, o TCU j se pronunciou por meio do
Acrdo n 2939/2010 TCU Plenrio e, em sntese, assim constou do Voto:
Em primeiro lugar, o requisito de quantitativos mnimos como critrio de comprovao de qualificao
tcnico-profissional e tcnico-operacional coaduna-se com o inciso II do art. 30 da Lei 8.666/1993, que
admite exigncia de comprovao de aptido para desempenho de atividade pertinente e compatvel em
caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao, e indicao das instalaes e do
aparelhamento e do pessoal tcnico adequados e disponveis para a realizao do objeto da licitao, bem
como da qualificao de cada um dos membros da equipe tcnica que se responsabilizar pelos
trabalhos.
33
6. Ademais, no caso concreto, os valores fixados so inferiores a 50% dos quantitativos a

serem executados, percentual mximo que a jurisprudncia desta Corte tem considerado razovel e
admitido (acrdos 1.202/2010, 2.462/2007 e 492/2006, todos do Plenrio).
7. Em segundo lugar, por se tratar de servio de natureza contnua, que podem se estender por
longo perodo, a exigncia temporal de experincia mnima no mercado do objeto tambm , em
princpio, compatvel com o dispositivo legal h pouco mencionado, j que o tempo de atuao critrio
relevante para avaliar a solidez do futuro fornecedor e, com isso, assegurar boa execuo do objeto.
8. Acrescente-se que, na situao em foco, o estipulado prazo de trs anos de atuao no
mercado, conforme reconheceu a Secex/3, compatvel, dada a natureza contnua dos servios em
questo, com o prazo mximo de 60 meses autorizado pelo inciso II do art. 57 da Lei 8.666/1993.
9. Finalmente, destaco que o simples fato de haverem sido habilitadas no certame quinze
empresas j suficiente para demonstrar que as regras inseridas no instrumento convocatrio, ao
contrrio do alegado pela representante, no ferem nem a competitividade da licitao, nem a isonomia
entre os interessados.
241. Observa-se do excerto acima, que Tribunal entendeu ser compatvel com o inciso II do art.
30 da Lei n 8.666/1993 a exigncia de requisito temporal de atuao do licitante na rea do servio de
natureza contnua licitado, desde que por perodo inferior ao prazo de 60 (sessenta) meses previsto no
inciso II do art. 57 daquela Lei. Entendimento esse que refora uma das principais propostas do Grupo e
que diz respeito exigncia de experincia de 3 (trs) anos na execuo de servios similares aos do
objeto do edital.
242. Outro assunto que fruto das discusses do Grupo, envolvendo a anlise quanto
legitimidade da participao de Microempresas ME e Empresas de Pequeno Porte EPP optantes pelo
Simples Nacional em processos licitatrios destinados contratao de servios de cesso ou locao de
mo de obra, tambm foi recentemente analisado pelo TCU por meio do Acrdo
n 2.798/2010- Plenrio (Sesso 20/10/2010).
243. Na oportunidade o Tribunal concluiu que as vedaes descritas no art. 17 da Lei
Complementar n 123/2006 no constituem bice participao em licitao pblica de empresa optante
pelo Simples Nacional, desde que comprovada a no utilizao dos benefcios do regime tributrio
diferenciado na proposta de preos e a solicitao de excluso do referido regime, e determinou ao rgo:
...
9.3.1. faa incluir nos editais disposio no sentido de que a licitante, optante pelo Simples Nacional, que
venha a ser contratada, no poder beneficiar-se da condio de optante e estar sujeita excluso
obrigatria do Simples Nacional a contar do ms seguinte ao da contratao em consequncia do que
dispem o art. 17, inciso XII, o art. 30, inciso II e o art. 31, inciso II, da Lei Complementar n 123;
9.3.2. faa incluir nos editais disposio no sentido de obrigar a contratada apresentar cpia do ofcio,
com comprovante de entrega e recebimento, comunicando a assinatura do contrato de prestao de
servios mediante cesso de mo de obra (situao que gera vedao opo pelo Simples Nacional)
Receita Federal do Brasil, no prazo previsto no art. 30, 1, inc. II, da Lei Complementar n 123, de
2006;
244. Aps as experincias obtidas nesses 11 (onze) preges, apesar de os 1 contratos terem se
iniciado h menos de 1 (um) ms, tem-se uma clara percepo de que se conseguiu fazer boas
contrataes.
245. Com isso, espera-se que no curto, mdio e longo prazos, a grande quantidade de contratos
de terceirizao rescindidos por inexecuo (lista abaixo), conforme se observou nos ltimos anos, seja
definitivamente suprimida:
Item Contrato Empresa Objeto

1 34/2009 Higiterc Higienizao e Terceirizao Limpeza, higienizao e
Ltda. conservao
2 28/2009 Seletiva Tecnologia de Servios Ltda.- Servios auxiliares ao Berrio
ME
34
3 10/2008 Higiterc Higienizao e Terceirizao Conduo de veculos,

Ltda. Copeiragem e Protocolo
4 18/2007 Kuatro Servios Ltda. Servios de protocolo
5 27/2007 Madri Saneamento Ambiental Ltda. Conduo de veculos
6 28/2007 Proservice Terceirizao de Servios Ltda. Servios de recepo,

mensageria e ascensorista
7 32/2007 Recris Empreendimentos e Servios Ltda. Copeiragem
8 33/2007 Kuatro Servios Ltda. Servios de fotocpia

9 34/2007 Kuatro Servios Ltda. Servios de expedio
10 35/2007 Kuatro Servios Ltda. Servios de almoxarifado
11 55/2007 Proservice Terceirizao de Servios Ltda. Servios de protocolo,
fotocpia e almoxarife
12 39/2006 Seleo Servios Especializados Ltda. Servios de Brigada de
Incndio
13 49/2005 ZL Ambiental Ltda. Limpeza
14 13/2004 Executiva Servios Profissionais Ltda. Operao de udio, Operao
de Vdeo, Servios de Arquivo
15 54/2003 Evolux Power Servios de jardinagem
16 08/2008 Colossal do Brasil Servios Ltda. Servios de almoxarifado
246. No mesmo sentido, tambm no se tem dvidas de que, se as novas regras forem
estendidas, por meio de ato normativo, a toda Administrao Pblica Federal, os ganhos em termos de
reduo de rescises contratuais, de demandas trabalhistas e menor esforo e gasto na gesto contratual
sero muito significativos.
IV.b Resumo das propostas

247. Por todo o exposto o Grupo de Estudos prope que:
I os pagamentos s contratadas sejam condicionados, exclusivamente, apresentao da documentao
prevista na Lei 8.666/93;
II caso se entenda que a exigncia da documentao relacionada na IN/SLTI/MP n 02/2008 deve
continuar sendo solicitada e examinada de forma exaustiva quando da realizao dos pagamentos,
prope-se:
a) seja contratada empresa especializada na rea contbil e administrao, com a finalidade prestar
assistncia fiscalizao, nos termos do art. 67, da Lei n 8.666/93; ou
b) seja solicitado Caixa Econmica Federal que realize estudos com vistas a verificar a viabilidade
econmica e financeira de os pagamentos de empregados terceirizados serem promovidos em uma nica
instituio financeira e como contrapartida esta deve verificar a pertinncia de toda a documentao
prevista na IN/SLTI/MP n 02/2008;
III conste dos contratos autorizao expressa da contratada para que a administrao retenha,
cautelarmente, os valores das faturas devidas quando deixarem de ser pagos, salrios, demais verbas
rescisrias, previdncia social e FGTS;
IV conste dos contratos, de forma expressa, que a Administrao est autorizada a realizar os
pagamentos de salrios diretamente aos empregados, bem como das contribuies previdencirias e do
FGTS, quando estes no forem honrados pelas empresas;
V os valores retidos cautelarmente sejam depositados junto justia do Trabalho, com o objetivo de
serem utilizados exclusivamente no pagamento de salrios e demais verbas trabalhistas, bem como das
contribuies sociais e FGTS, quando no for possvel a realizao desses pagamentos pela prpria
35
administrao, dentre outras razes, por falta da documentao pertinente, tais como folha de pagamento,
rescises dos contratos e guias de recolhimento;
VI os representantes da AGU envidem esforos junto aos dirigentes do rgo no sentido de fixar, em
normativo, orientao quanto aos procedimentos que devem ser adotados pelos rgos/entidades com
vistas formulao de acordo judicial ou extrajudicial para a realizao dos pagamentos mencionados nos
incisos V e VI retro;
VII conste dos contratos clusula de garantia nos termos abaixo transcritos:
1. A CONTRATADA dever apresentar Administrao da CONTRATANTE, no prazo mximo de 10
(dez) dias teis, contado da data da assinatura do contrato, comprovante de prestao de garantia
correspondente ao percentual de 5% (cinco por cento) do valor anual atualizado do contrato, podendo
essa optar por cauo em dinheiro, ttulos da dvida pblica, seguro-garantia ou fiana bancria.
2. A garantia assegurar, qualquer que seja a modalidade escolhida, o pagamento de:

a) prejuzo advindo do no cumprimento do objeto do contrato e do no adimplemento das demais
obrigaes nele previstas;
b) prejuzos causados administrao ou a terceiro, decorrentes de culpa ou dolo durante a execuo do
contrato;
c) as multas moratrias e punitivas aplicadas pela Administrao contratada; e
d) obrigaes trabalhistas, fiscais e previdencirias de qualquer natureza, no honradas pela contratada.
3. No sero aceitas garantias em cujos temos no constem expressamente os eventos indicados nas
alneas a a d do item 2 imediatamente anterior.
4. A garantia em dinheiro dever ser efetuada na Caixa Econmica Federal, com correo monetria, em
favor do Tribunal de Contas da Unio.
5. A inobservncia do prazo fixado para apresentao da garantia acarretar a aplicao de multa de

0,07% (sete centsimos por cento) do valor do contrato por dia de atraso, at o mximo de 2% (dois por
cento).
6. O atraso superior a 30 (trinta) dias autoriza a Administrao a promover a reteno dos pagamentos
devidos contratada, at o limite de 5% do valor anual do contrato a ttulo de garantia, a serem
depositados junto Caixa Econmica Federal, com correo monetria, em favor da contratada.
7. O garantidor dever declarar expressamente que tem plena cincia dos termos do edital e das clusulas
contratuais.
8. O garantidor no parte interessada para figurar em processo administrativo instaurado pelo Tribunal
de Contas da Unio com o objetivo de apurar prejuzos e/ou aplicar sanes contratada.
9. Ser considerada extinta a garantia:
a) com a devoluo da aplice, carta fiana ou autorizao para o levantamento de importncias
depositadas em dinheiro a ttulo de garantia, acompanhada de declarao da Administrao, mediante
termo circunstanciado, de que o contratado cumpriu todas as clusulas do contrato;
b) no prazo de 90 (noventa) aps o trmino da vigncia, caso a Administrao no comunique a
ocorrncia de sinistros.
10. ISENO DE RESPONSABILIDADE DA GARANTIA

10.1 O Tribunal de Contas da Unio no executar a garantia na ocorrncia de uma ou mais das seguintes
hipteses:
a) caso fortuito ou fora maior;
b) alterao, sem prvia anuncia da seguradora ou do fiador, das obrigaes contratuais;
36
c) descumprimento das obrigaes pelo contratado decorrentes de atos ou fatos praticados pela
Administrao;
d) atos ilcitos dolosos praticados por servidores da Administrao.
10.2 cabe prpria administrao apurar a iseno da responsabilidade prevista nas alneas c e d do item
10.1, no sendo a entidade garantidora parte no processo instaurado pelo Tribunal de Contas da Unio.
10.3 no sero aceitas garantias que incluam outras isenes de responsabilidade que no as
previstas neste item.
VIII os representantes da AGU envidem esforos junto aos dirigentes do rgo no sentido de fixar
orientao (normativo) dispondo sobre os procedimentos especficos a serem adotados com o objetivo de
executar as garantias quando a contratada no cumprir com suas obrigaes;
IX a fiscalizao dos contratos a ser realizada pela Administrao com o objetivo de verificar o
recolhimento das contribuies previdencirias, observe os critrios abaixo transcritos:
a) fixar em contrato que a contratada est obrigada a viabilizar o acesso de seus empregados, via
internet, por meio de senha prpria, aos sistemas da Previdncia Social e da Receita do Brasil, com o
objetivo de verificar se as suas contribuies previdencirias foram recolhidas;
contratos;
c) fixar em contrato como falta grave, caracterizado como falha em sua execuo, o no recolhimento das
contribuies sociais da Previdncia Social, que poder dar ensejo resciso da avena, sem prejuzo da
aplicao de sano pecuniria elevada e o impedimento para licitar e contratar com a Unio, nos termos
do art. 7 da Lei10.520/2002.
d) reter 11% sobre o valor da fatura de servios da contratada, nos termos do art. 31, da Lei 8.212/93;
e) exigir certido negativa de dbitos para com a previdncia CND, caso esse documento no esteja
regularizado junto ao Sicaf;
f) orientar aos fiscais dos contratos que solicitem, por amostragem, aos empregados terceirizados que
verifiquem se essas contribuies esto ou no sendo recolhidas em seus nomes. O objetivo que todos
os empregados tenham tido seus extratos avaliados ao final de um ano sem que isso signifique que a
anlise no possa ser realizada mais de uma vez para um mesmo empregado, garantindo assim o efeito
surpresa e o benefcio da expectativa do controle;
g) comunicar ao Ministrio da Previdncia Social e Receita do Brasil qualquer irregularidade no

recolhimento das contribuies previdencirias.
X a fiscalizao dos contratos a ser realizada pela Administrao com o objetivo de verificar o
recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, observe os critrios abaixo transcritos:
a) fixar em contrato que a contratada obrigada a viabilizar a emisso do carto cidado pela Caixa
Econmica Federal para todos os empregados;
contratos;
c) fixar em contrato como falta grave, caracterizado como falha em sua execuo, o no recolhimento do
FGTS dos empregados, que poder dar ensejo resciso unilateral da avena, sem prejuzo da aplicao
de sano pecuniria elevada e o impedimento para licitar e contratar com a Unio, nos termos do art. 7
da Lei .10.520/2002.
37
d) fixar em contrato que a contratada deve, sempre que solicitado, apresentar extrato de FGTS dos
empregados;
e) solicitar, mensalmente, Certido de Regularidade do FGTS;
f) orientar os fiscais dos contratos que solicitem, por amostragem, aos empregados terceirizados extratos
da conta do FGTS e os entregue Administrao com o objetivo de verificar se os depsitos foram
realizados pela contratada. O objetivo que todos os empregados tenham tido seus extratos avaliados ao
final de um ano sem que isso signifique que a anlise no possa ser realizada mais de uma vez em um
mesmo empregado, garantindo assim o efeito surpresa e o benefcio da expectativa do controle;
g) comunicar ao Ministrio do Trabalho qualquer irregularidade no recolhimento do FGTS dos

trabalhadores terceirizados.
XI somente seja exigidos documentos comprobatrios da realizao do pagamento de salrios, vale-
transporte e auxlio alimentao, por amostragem e a critrio da administrao;
XII seja fixado em contrato como falta grave, caracterizada como falha em sua execuo, o no
pagamento do salrio, vale-transporte e auxlio alimentao no dia fixado, que poder dar ensejo
resciso do contrato, sem prejuzo da aplicao de sano pecuniria elevada e da declarao de
impedimento para licitar e contratar com a Unio, nos termos do art. 7 da Lei n 10.520/2002;
XIII a fiscalizao dos contratos, no que se refere ao cumprimento das obrigaes trabalhistas, seja
realizada com base em critrios estatsticos, levando-se em considerao falhas que impactem o contrato
como um todo e no apenas erros e falhas eventuais no pagamento de alguma vantagem a um
determinado empregado;
XIV sejam fixadas em edital as exigncias abaixo relacionadas como condio de habilitao
econmico-financeira para a contratao de servios continuados (item 102):
As licitantes devero apresentar a seguinte documentao complementar:
Capital Circulante Lquido CCL:
1.1. Balano patrimonial e demonstraes contbeis do exerccio social anterior ao da realizao do
processo licitatrio, comprovando ndices de Liquidez Geral (LG), Liquidez Corrente (LC) e Solvncia
Geral (SG) superiores a 1 (um), bem como Capital Circulante Lquido (CCL) ou Capital de Giro (Ativo
Circulante Passivo Circulante) de, no mnimo, 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis centsimos
por cento) do valor estimado para a contratao;
Patrimnio Lquido PL mnimo de 10%:
1.2. Comprovao de patrimnio lquido no inferior a 10% (dez por cento) do valor estimado da
contratao, por meio da apresentao do balano patrimonial e demonstraes contbeis do ltimo
exerccio social, apresentados na forma da lei, vedada a substituio por balancetes ou balanos
provisrios, podendo ser atualizados por ndices oficiais, quando encerrados h mais de 3 (trs) meses da
data da sesso pblica de abertura do processo licitatrio;
Relao de Compromissos e Demonstrao do Resultado do Exerccio DRE:
1.3. Comprovao, por meio de declarao, da relao de compromissos assumidos, conforme modelo
constante do Anexo X, de que 1/12 (um doze avos) do valor total dos contratos firmados com a
Administrao e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data da sesso pblica de abertura do processo
licitatrio, no superior ao Patrimnio Lquido do licitante, podendo este ser atualizado na forma da
subcondio anterior;
1.3.1. A declarao de que trata a subcondio 1.3 dever estar acompanhada da Demonstrao do
Resultado do Exerccio (DRE) relativa ao ltimo exerccio social;
1.3.2. A declarao de que trata a subcondio 1.3 que apresentar divergncia percentual superior a 10%
(dez por cento), para cima ou para baixo, em relao receita bruta discriminada na Demonstrao do
resultado do Exerccio (DRE) dever estar acompanhada das devidas justificativas.
Certido Negativa de Falncia:
38
1.4. Certido negativa de feitos sobre falncia, recuperao judicial ou recuperao extrajudicial,
expedida pelo distribuidor da sede do licitante;
XV seja fixada em contrato a obrigatoriedade de a contratada instalar, em prazo mximo de 60 dias,
escritrio em local (cidade/municpio) previamente definido pela Administrao (item 105);
XVI sempre que vivel a concorrncia, seja exigido, como qualificao tcnico-operacional para a
contratao de at 40 (quarenta) postos de trabalho, atestado comprovando que a contratada tenha
executado contrato com um mnimo de 20 postos e, alm desse quantitativo, seja exigido um mnimo de
50% (item 120);
XVII seja fixada em edital como qualificao tcnico-operacional a obrigatoriedade da apresentao de
atestado comprovando que a contratada tenha executado servios de terceirizao compatveis em
quantidade com o objeto licitado por perodo no inferior a 3 (trs) anos. (item 124);
XVIII seja fixado em edital que a contratada deve disponibilizar todas as informaes necessrias
comprovao da legitimidade dos atestados solicitados, apresentando, dentre outros documentos, cpia do
contrato que deu suporte contratao, endereo atual da contratante, local em que foram prestados os
servios (item 131);
XIX seja fixado em edital que somente sero aceitos atestados expedidos aps a concluso do contrato
ou decorrido no mnimo um ano do incio de sua execuo, exceto se houver sido firmado para ser
executado em prazo inferior (item 132);
XX a Administrao evite o parcelamento de servios no especializados, a exemplo de limpeza,
copeiragem, garom, e parcele, exclusivamente, os servios em que reste comprovado que as empresas
atuam no mercado de forma segmentada por especializao, a exemplo de manuteno predial, ar
condicionado, telefonia, servios de engenharia em geral, udio e vdeo, informtica, sempre que possvel
(item 168/175);
XXI a prorrogao de servios continuados, sempre que possvel, observar os seguintes critrios
(186/195):
a) a remunerao ser definida com base em conveno coletiva da categoria ou, quando esta no existir,
em pesquisa realizada perante o mercado;
b) os encargos provenientes de mo de obra, observaro legislao especfica, conveno coletiva e, no
caso dos servios de vigilncia, limpeza e conservao, aos limites fixados pela SLTI; e
c) os insumos atinentes a vale-transporte, auxlio alimentao e outras vantagens, devero observar a
legislao especfica;
XXII a repactuao dos contratos ser realizada observando os seguintes critrios (itens 186/195):
a) aumento de salrios concedido com base em conveno coletiva;
b) legislao especfica ou ndices setoriais para a correo dos insumos;
c) ndices setoriais para a correo de materiais;
XXIII a vantajosidade para fins de prorrogao de contratos de servios continuados ser avaliada com
fundamento em oramento elaborado nos termos do item XXII (186/195);
XXIV seja fixada em edital exigncia de que o domiclio bancrio dos empregados terceirizados dever
ser na cidade ou na regio metropolitana na qual sero prestados os servios (itens 222/224);
XXV seja aprofundado, pela SLTI, os estudos a respeito da considerao das falhas e irregularidades
pregressas do fornecedor quando da aplicao de nova sano para, ento, decidir-se quanto viabilidade
legal de ato normativo regulando o tema (itens 225/228);
XXVI seja elaborada proposta de Projeto de Lei que autorize a aplicao do princpio da
desconsiderao da personalidade jurdica nos processos licitatrios de contratao de servios
terceirizados, afastando da licitao empresas cujos scios tenham integrado anteriormente quadro
societrio de pessoa jurdica declarada inidnea ou impedida de licitar e contratar com a Administrao
Pblica em razo de fraude ou burla lei;
XXVII sejam realizados estudos de modo a determinar os percentuais mnimos de lucro, LDI, despesas
administrativas e outros, para que as propostas sejam consideradas exequveis.
IV.c Proposta de encaminhamento

39
248. Considerando as competncias e atribuies do Ministrio do Planejamento, Oramento e

Gesto MP, mais especificamente da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao SLTI, qual
compete planejar, coordenar, supervisionar e orientar normativamente as atividades do Sistema de
Servios Gerais (SISG) no mbito da administrao federal direta, autrquica e fundacional, o Grupo
entende, a fim de que toda a Administrao Pblica possa usufruir das propostas contidas neste relatrio,
que elas sejam incorporadas, no que couber, Instruo Normativa n 02/2008 SLTI/MP.
Encaminhamos, no anexo I a este relatrio, a IN/SLTI/MP n 02/2008 com as propostas a serem inseridas
em seu texto. No anexo II, para facilitar o entendimento, segue modelo de IN j compilada com as
propostas.
249. Encaminhar cpia do presente Relatrio s autoridades abaixo elencadas, para
conhecimento e providncias pertinentes.
Ministro Presidente do Tribunal de Contas da Unio;
Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto;
Advogado-Geral da Unio;
Ministro de Estado da Fazenda;
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio;
Ministro de Estado da Previdncia Social;
Procurador-Geral da Repblica;
Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo;
Presidente da Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil.
250. Encaminhar cpia do presente Relatrio aos dirigentes abaixo elencados, para
conhecimento e providncias pertinentes.
Secretrio-executivo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
Secretrio de Logstica e Tecnologia da Informao MP;
Secretrio-Geral de Controle Externo TCU;
Secretrio-Geral de Administrao TCU;
Coordenador da Rede de Controle.
6. Aps produzido o relatrio, a Adplan apresentou formalmente a representao ao TCU em

17/3/2011, contendo a seguinte classificao das propostas formuladas pelo grupo (pea 2):
...
12.1 Propostas de melhorias que podem ser implantadas imediatamente, pois no
contrariam nenhuma determinao legal e nem carecem de maiores estudos da SLTI ou
normativos da AGU:
GESTO DE CONTRATOS:
a) Documentao exigida na fiscalizao contratual; (pargrafos 17 a 37 e 247- I e II)
b) Controle de encargos previdencirios; (pargrafos 53 a 60 e 247- III a V e IX)
c) Controle do recolhimento do FGTS; (pargrafos 61 a 64 e 247- III a V e X)
d) Outros documentos. (pargrafos 65 a 67 e 247- XI a XIII)
PROCEDIMENTO LICITATRIO:
a) Qualificao econmico-financeira; (pargrafos 84 a 102 e 247- XIV)
b) Qualificao tcnico-operacional;
Local do escritrio para contatos; (pargrafos 104 e 105 e 247- XV)
Atestados de capacidade tcnica (Obs.: a depender das peculiaridades do local
onde ser realizada a licitao); (pargrafos 106 a 120 e 247- XVI)
Experincia mnima de 3 anos; (pargrafos 121 a 124 e 247-XVII)
Idoneidade dos atestados; (pargrafos 131 a 133 e 247- XVIII e XIX)
40
c) Domiclio bancrio dos empregados na cidade ou na regio metropolitana, instituda

ou no, na qual sero prestados os servios. (pargrafos 222 a 224 e 247- XXIV)
contrariam nenhuma determinao legal, mas carecem da definio jurisprudencial do TCU:
a) Qualificao tcnico-profissional; (pargrafos 134 a 163)
b) Casos de parcelamento do objeto; (pargrafos 168 a 175 e 247- XX)
c) Tcnicas de oramentao; (pargrafos 176 a 195 e 247- XXI a XXIII)
d) Prazo de vigncia dos contratos de prestao de servio de forma contnua.
(pargrafos 196 a 205,)
contrariam nenhuma determinao legal, mas carecem de normativos da AGU:
GESTO DE CONTRATOS:
a) Reteno de valores prximo ao final da vigncia; (pargrafos 38 a 47 e 247-VI)
b) Validade das aplices de seguro. (pargrafos 48 a 52 e 247-VII e VIII)
contrariam nenhuma determinao legal, mas carecem de maiores estudos da SLTI:
a) Percentuais de encargos sociais e LDI; (pargrafos 206 a 221 e 247- XXVII)
b) Fixao de sanes. (pargrafos 225 a 228 e 247- XXV)
12.5 Proposta que necessita de alterao legislativa para que possa ser implementada:
PROCEDIMENTO LICITATRIO: Possibilidade de desconsiderao da personalidade
jurdica. (pargrafos 229 a 235 e 247-XXVI)
13. importante frisar ainda que trs tpicos (Conta vincula, Garantia contratual e
Estrutura fsica e de pessoal compatveis com o objeto) foram trabalhados pelo grupo e registrados
no corpo do relatrio final a ttulo de colaborao para maiores estudos.
Propostas comentadas, mas no recomendadas pelo grupo de estudo:
GESTO DE CONTRATOS: Conta vinculada. (pargrafos 68 a 73)
a) Garantia contratual; (pargrafos 164 a 167)
b) Estrutura fsica e de pessoal compatveis com o objeto; (pargrafos 125 a 130).
7. A Adplan, ento, formulou a seguinte proposta de encaminhamento:
3.1 encaminhar o presente processo Secretaria das Sesses para sorteio do relator pelo
Presidente, nos termos do art. 154, inciso IV do Regimento Interno do TCU;
3.2 que o relator sorteado conhea a presente Representao da Secretaria Adjunta de
Planejamento e Procedimento, com fundamento no art. 237, VI, do Regimento Interno do Tribunal,
c/c o art. 86, II da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992
3.3 que o Tribunal de Contas da Unio, considerando a convenincia e oportunidade dos
assuntos tratados no relatrio do grupo de estudo, analise as propostas de melhoria de contratao,
gesto e trmino (resciso ou fim de vigncia) dos contratos de terceirizao de servios
continuados na Administrao Pblica Federal, a fim de conferir a amplitude necessria e suficiente
aos temas, de modo que o toda Administrao tenha um parmetro de procedimentos no sentido da
eficincia, a exemplo dos ganhos j alcanados pela Administrao do TCU;
3.4 que o Tribunal de Contas da Unio formalize recomendao para Secretaria de
Logstica e Tecnologia da Informao SLTI, a qual compete planejar, coordenar, supervisionar e
orientar normativamente as atividades do Sistema de Servios Gerais (SISG) no mbito da
administrao federal direta, autrquica e fundacional, incorporar as propostas de melhoria, que o
Plenrio do Tribunal de Contas da Unio julgue necessrias, Instruo Normativa n 02/2008
SLTI/MP;
41
3.5 que o Tribunal de Contas da Unio formalize recomendao para Secretaria de

Logstica e Tecnologia da Informao SLTI desenvolva estudos sobre os percentuais de encargos
sociais e LDI e fixao de sanes, conforme sugesto do grupo de estudos;
3.6 que o Tribunal de Contas da Unio formalize recomendao para Advocacia-Geral da
Unio AGU desenvolva normativos sobre reteno de valores prximo ao final da vigncia do
contrato e validade das aplices de seguro, conforme sugesto do grupo de estudos;
3.7 que encaminhe cpia do Acrdo e do relatrio do grupo de estudos s autoridades
elencadas, para conhecimento e providncias pertinentes:Ministro Presidente do Tribunal de Contas
da Unio; Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto; Advogado-Geral da Unio;
Ministro de Estado da Fazenda; Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio;
Ministro de Estado da Previdncia Social; Procurador-Geral da Repblica; e Conselheiro Presidente
do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo.
3.8 que encaminhe cpia do Acrdo e do relatrio do grupo de estudo ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para avaliar a convenincia e oportunidade de alterao
legislativa no sentido de que seja autorizada a aplicao do princpio da desconsiderao da
personalidade jurdica nos processos licitatrios de contratao de servios terceirizados, afastando
da licitao empresas cujos scios tenham integrado anteriormente quadro societrio de pessoa
jurdica declarada inidnea ou impedida de licitar e contratar com a Administrao Pblica em
razo de fraude ou burla lei.
8. Tendo sido sorteado para relatar estes autos, enviei o processo ento 3 Secex em
7/4/2011, para que se pronunciasse acerca do encaminhamento proposto pela Adplan (pea 6).
9. Em 27/8/2012, aquela unidade se manifestou, nos seguintes termos (pea 10):
...
III ANLISE
6. Nos termos do comando constitucional insculpido no art. 37, XXI CF/88,

ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
7. Tambm como norma constitucional, inclusive em condio de clusula ptrea,
aflora o princpio de que ningum, o que inclui, naturalmente, as pessoas jurdicas, obrigado a
fazer ou no fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5, II).
8. J o artigo 84, IV da CF/88 estabelece que compete privativamente ao Presidente da
Repblica sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos
para sua fiel execuo.
9. Consoante o art. 1, caput e pargrafo nico da Lei 8.666/93, aquele normativo
estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios,
inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sendo, portanto, uma lei nacional, conforme
conceituao de Hans Kelsen.
10. As condies relativas habilitao dos interessados em participar de certames
licitatrios da Administrao Pblica encontram-se declinadas, em rol taxativo, em vista da
exclusividade assentada no caput do art. 27 da mencionada Lei n 8.666/93, na Seo II, do
Captulo II, daquele normativo, explicitadas em minudncia nos artigos 27 a 33 seguintes, da
mesma lei.
42
11. Dentre as normas relativas habilitao, acima mencionadas, notria se faz a

vedao expressa no 5, do art. 30, da lei, litteris: 5 vedada a exigncia de comprovao de
atividade ou de aptido com limitaes de tempo ou de poca ou ainda em locais especficos, ou
quaisquer outras no previstas nesta Lei, que inibam a participao na licitao.
12. Assentado o arcabouo legal que interessa presente anlise, passamos ao exame das
proposies luz de tal assento, conforme a seguir.
13. No que tange ao tpico relacionado gesto de contratos, por se tratar de
providncias atinentes fase de execuo, subsequente, portanto, ao processo licitatrio, no
divisamos bices ao implemento das sugestes ali postas, quer por no contrariar preceitos da Lei n
8.666/ 93, quer por atender aos princpios da racionalidade administrativa e da eficincia, dentre
outros, na medida em que consubstanciam formas eficazes de controle do cumprimento dos
contratos, bem como propiciem meios de resguardo da administrao ante a possibilidade de
demandas subsidirias em face do inadimplemento de obrigaes trabalhistas e/ou tributrias por
parte da empresa contratada.
14. J no que respeita aos procedimentos sugeridos quanto ao processo licitatrio em si,
vislumbramos em alguns itens propostos falta de amparo legal explcito ou em princpios gerais de
direito administrativo para sua adoo, na medida em que impem limitaes ao direito de livre
participao em processo licitatrio a alguns administrados, sem o necessrio supedneo legal, o
que malfere o princpio da legalidade estrita que junge o administrador.
15. Desse modo, entendemos que as proposies a seguir declinadas somente podem ser
alteradas, ou por via legislativa, quando no expressamente prevista na lei, ou por via regulamentar
decorrente da edio de decreto fulcrado no art. 84, IV da CF, a saber:
a) Balano patrimonial e demonstraes contbeis do exerccio social anterior ao da
realizao do processo licitatrio, comprovando ndices de Liquidez Geral (LG), Liquidez Corrente
(LC) e Solvncia Geral (SG) superiores a 1 (um), bem como Capital Circulante Lquido (CCL) ou
Capital de Giro (Ativo Circulante Passivo Circulante) de, no mnimo, 16,66% (dezesseis inteiros
e sessenta e seis centsimos por cento) do valor estimado para a contratao: no obstante as
razoveis justificativas de ordem prtica assentadas pelo grupo de trabalho, cremos que os nmeros
arbitrados, por serem limitadores do direito de licitar dos administrados, no podem ser
aleatoriamente fixados pela administrao, visto que, segundo o art. 31, I Lei n 8.666/93 a
exigncia em pugna limitar-se- balano patrimonial e demonstraes contbeis do ltimo
exerccio social, j exigveis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situao
financeira da empresa, vedada a sua substituio por balancetes ou balanos provisrios, podendo
ser atualizados por ndices oficiais quando encerrado h mais de 3 (trs) meses da data de
apresentao da proposta. Assim, a exigncia legal a de que se comprove a boa situao
financeira da empresa, o que, sem dvida, explana conceito aberto, mas nem por isso autorizador
de limitaes indevidas por parte do administrador, da por que, mesmo razoveis os valores e
ndices declinados na proposta, estes s podem ser adotados se estabelecidos por meio de
decreto regulamentador, visto que este tipo de normativo existe justamente para explicitar a lei;
b) Certido negativa de feitos sobre falncia, recuperao judicial ou recuperao
extrajudicial, expedida pelo distribuidor da sede do licitante: tal limitao, a nosso juzo,
absolutamente ilegal, primeiro por no constar expressamente do texto da Lei n 8.666/93, segundo,
por contrariar expressamente o animus legem do art. 47 da Lei n 11.101, de 9 de fevereiro de 2005,
segundo o qual o Estado Brasileiro, pela vontade conjugada de seus rgos constitucionalmente
imbudos do poder de legiferar, exps textualmente que Art. 47. A recuperao judicial tem por
objetivo viabilizar a superao da situao de crise econmico-financeira do devedor, a fim de
permitir a manuteno da fonte produtora, do emprego dos trabalhadores e dos interesses dos
credores, promovendo, assim, a preservao da empresa, sua funo social e o estmulo atividade
econmica. Assim, se a recuperao judicial visa justamente a propiciar condies a que a empresa
claudicante possa se reerguer, prosseguindo em sua atividade produtiva, com todo o apoio do
Estado para superar o momento difcil por que possa estar passando, como pode um rgo
43
fracionrio desse mesmo Estado, sem amparo legal, repita-se, impedir que essa empresa possa ter a
chance de contratar com esse mesmo Estado e dele, mediante a retribuio prestativa de servios,
obviamente, possa auferir os recursos necessrios a sua recuperao? Tal juzo se aplica tambm ao
caso da recuperao extrajudicial. Assim, temos por ilegal a exigncia em comento;
c) Exigncia, como qualificao tcnico-operacional para a contratao, sempre que vivel
a concorrncia, de at 40 (quarenta) postos de trabalho, atestado comprovando que a contratada
tenha executado contrato com um mnimo de 20 postos e, alm desse quantitativo, seja exigido um
mnimo de 50%: o quantitativo e o percentual indicados no tm previso legal de
exigibilidade, razo pela qual no podem ser iados condio de limitadores tcnico-operacional.
Ademais do que, a Lei n 8.666/93 no prev exigncia de qualificao tcnico-operacional, mas
sim capacitao tcnico-profissional (art. 30, 1, I), a qual se limita a, litteris: I-capacitao
tcnico-profissional: comprovao do licitante de possuir em seu quadro permanente, na data
prevista para entrega da proposta, profissional de nvel superior ou outro devidamente reconhecido
pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade tcnica por execuo de obra ou
servio de caractersticas semelhantes, limitadas estas exclusivamente s parcelas de maior
relevncia e valor significativo do objeto da licitao, vedadas as exigncias de quantidades
mnimas ou prazos mximos;- grifamos; e,
d) fixao em edital como qualificao tcnico-operacional da obrigatoriedade da
apresentao de atestado comprovando que a contratada tenha executado servios de terceirizao
compatveis em quantidade com o objeto licitado por perodo no inferior a 3 (trs) anos: tal
exigncia fere o princpio da legalidade estrita, sendo, portanto, ilegal, vez que restrio de direito
no prevista em lei, portanto, defesa ao administrador sua imposio. Assim, a despeito das
justificativas do grupo relativamente a estudos acerca de tempo de vida de empresas de pequeno
porte e de que a o art. 30, II da Lei 8.666/93 autorizaria tal fixao, entendemos que tais argumentos
no so suficientes ao suporte da restrio, a uma porque ao fincar na lei a faculdade de exigncia
de comprovao por parte do candidato licitao de que j executou objeto compatvel, em prazo,
com o que est sendo licitado, o legislador, de outro passo, no estabeleceu em contrapartida, no
mesmo instrumento normativo, um marco temporal de experincia abaixo do qual os potenciais
licitantes estariam impedidos de participar de licitaes, como se pretende na sugesto ora em
anlise, a qual, desse modo, passa a configurar ilegalidade, vez que, claramente, o que se pretende
uma regulamentao do dispositivo legal, regulamentao essa que, no ordenamento jurdico
brasileiro, como por demais cedio, apenas um decreto regulamentador poderia levar a cabo. A duas
porque, tecnicamente, no se arrazoa a justificativa de que a experincia mnima de trs anos se
pauta em estrita lgica ante a possibilidade de os contratos da espcie se estenderem por at
sessenta meses, isto porque, nos dizeres da lei, a compatibilidade deve ser observada em relao ao
prazo de execuo do objeto licitado, da decorrendo o inevitvel questionamento acerca de qual
seria esse prazo. Por se tratar de servio continuado, o grupo entendeu que o prazo de execuo do
objeto do contrato seria o mximo admitido em lei por meio da possibilidade de prorrogao da
avena original. Ocorre que, em termos estritamente tcnicos, o prazo de durao dos contratos
administrativos , em regra, adstrito vigncia dos respectivos crditos oramentrios (art. 57,
caput da Lei n 8.666/93), podendo, entretanto, nos casos de servios continuados, serem
prorrogados por iguais e sucessivos perodos por at sessenta meses (art. 57, II da Lei n
8.666/93). Assim, no rigor tcnico, a obrigao primeira dos licitantes, se vencedores da licitao,
a de contratar por um ano, por assim dizer, podendo no lhe interessar a prorrogao, por uma srie
de razes, muito embora tal interesse raramente seja negativo. De igual modo, por se tratar de
faculdade, a prpria administrao tambm no se obriga a prorrogaes automticas, dado que em
determinados momentos pode ser que o mercado se mostre em vis de baixa e possa ser mais
vantajoso nova licitao para nova contratao, independentemente de ainda no haver se esgotado
perodo mximo de renovao contratual legalmente permitida. Assim, a prorrogao do contrato
administrativo no direito subjetivo, quer do contratado, quer da administrao, decorrendo da
que, em rigor, o prazo de execuo do objeto, o qual as partes se obrigam a respeitar de um ano,
44
no se mostrando, desse modo, razovel a exigncia de experincia de 3 (trs) anos como se

pretende. Por ltimo, tambm no universo da casustica, no se justifica a exigncia dos 3 (trs)
anos de experincia como fator de garantia de que o contratado executar a contento as obrigaes
contratuais assumidas. Isto porque, no so raros os casos de empresas tradicionais que se
quebram, deixando, em consequncia de cumprir seus contratos, bem assim. Alter facie, pode-se
dizer que a sugesto diz respeito experincia das empresas e no dos empresrios, no atentando
para o aspecto de que aquelas so entes jurdicos, sem existncia efetiva no mundo fsico,
personificando-se, em termos fenomnicos, apenas nas pessoas que as administra e que nelas
trabalham. Assim, tomemos, por exemplo, o caso de um empresrio que tenha executado durante
muitos anos objeto semelhante ao que licitado, porm, assim o fazendo por meio de empresa
diversa daquela que agora encabea com o fim de participar do certame licitatrio. Pela proposio
em comento, essa novel empresa, a despeito de todo o capital financeiro e intelectual de que possa
dispor, comprovadamente capacitado a executar a avena que se segue ao processo licitatrio,
estaria impedida de concorrer, porque, juridicamente, no poderia demonstrar a experincia
exigida, o que nos parece, s.m.j., absurdo!
IV- CONCLUSO E PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO.

16. Desse modo, em face do disposto no art. 237, VI do Regimento Interno do TCU,
propomos que se conhea da presente Representao para, no mrito, julg-la parcialmente
procedente, acatando-se as propostas formuladas no relatrio do grupo de trabalho (DE-1), nos
termos da instruo consubstanciada no DE-2, destes autos, exceto, no que tange aos tpicos a
seguir, por falta de expressa previso legal:
a) Balano patrimonial e demonstraes contbeis do exerccio social anterior ao da
realizao do processo licitatrio, comprovando ndices de Liquidez Geral (LG), Liquidez Corrente
(LC) e Solvncia Geral (SG) superiores a 1 (um), bem como Capital Circulante Lquido (CCL) ou
Capital de Giro (Ativo Circulante Passivo Circulante) de, no mnimo, 16,66% (dezesseis inteiros
e sessenta e seis centsimos por cento) do valor estimado para a contratao;
b) Certido negativa de feitos sobre falncia, recuperao judicial ou recuperao
extrajudicial, expedida pelo distribuidor da sede do licitante;
c) exigncia, como qualificao tcnico-operacional para a contratao, sempre que vivel
a concorrncia, de at 40 (quarenta) postos de trabalho, atestado comprovando que a contratada
tenha executado contrato com um mnimo de 20 postos e, alm desse quantitativo, seja exigido um
mnimo de 50%; e,
d) fixao em edital como qualificao tcnico-operacional da obrigatoriedade da
compatveis em quantidade com o objeto licitado por perodo no inferior a 3 (trs) anos.
o Relatrio.
VOTO
O presente processo teve origem em iniciativa do Ministro Emrito desta Corte, Ubiratan
Aguiar, poca do exerccio da Presidncia, tendo por objetivo fornecer contribuies para o
aperfeioamento da contratao, gesto e encerramento de contratos de prestao de servios de natureza
contnua no mbito da Administrao Pblica Federal.
2. Observou-se que a administrao vem enfrentando diversas dificuldades na execuo desse
tipo de contrato, que esto levando a interrupes na prestao dos servios, com prejuzos para a
administrao e para os trabalhadores, alm de gerar potenciais danos financeiros para o errio, em
decorrncia da responsabilizao subsidiria pelas verbas trabalhistas no pagas pelas empresas
contratadas, conforme Enunciado de Smula 331/TST.
3. Esta representao foi formulada com base em trabalho conduzido por um grupo de
estudos composto por representantes de diversos rgos da Administrao Pblica. Alm do prprio TCU,
45
participaram dos trabalhos servidores da Advocacia-Geral da Unio, do Ministrio Pblico Federal, dos
Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto, da Fazenda, da Previdncia Social e do Tribunal de
Contas do Estado de So Paulo.
4. Entendo que a iniciativa foi bastante oportuna e o trabalho produzido tem condies de
propiciar melhorias importantes nos procedimentos referentes licitao, gesto e execuo dos
contratos de servios de natureza contnua. Inegavelmente, foi muito importante para a qualidade do
produto entregue pelo grupo de estudos o fato de ele ter sido integrado por representantes de diversos
rgos governamentais, com expertises e conhecimentos especficos, que certamente se complementaram
em prol de um objetivo comum.
5. No mbito do TCU, importante destacar a participao, ao lado de um representante da
Segecex, de diversos servidores da Segedam. Isso, certamente, permitiu agregar a viso daqueles que
militam no dia a dia das licitaes e dos contratos, que conhecem as dificuldades e os problemas
pertinentes aos contratos para a prestao de servios de natureza contnua.
6. O grupo tratou de diversos aspectos, abaixo mencionados, referentes a dois grandes temas:
Gesto de Contratos e Procedimentos Licitatrios.
I Gesto de Contratos
a) Documentao exigida na fiscalizao contratual

b) Reteno de valores em data prxima ao da final da vigncia
c) Validade das aplices de seguro
d) Controle de encargos previdencirios
e) Controle do recolhimento do FGTS
f) Outros documentos
g) Conta vinculada
II Procedimentos Licitatrios
a) Qualificao econmico-financeira
b) Qualificao tcnico-operacional
Local do escritrio para contatos
Atestados de capacidade tcnica
Experincia mnima de 3 anos
Estrutura fsica e de pessoal compatveis com o objeto
Idoneidade dos atestados
c) Qualificao tcnico-profissional
d) Garantia contratual
e) Casos de parcelamento do objeto
f) Tcnicas de oramentao
g) Prazo de vigncia dos contratos de prestao de servio de forma contnua
h) Percentuais de encargos sociais e LDI
i) Domiclio bancrio dos empregados na cidade ou na regio metropolitana, instituda ou
j) Fixao de sanes
l) Possibilidade de desconsiderao da personalidade jurdica
7. Algumas das propostas formuladas pelo grupo no envolvem controvrsias jurdicas ou

maiores complexidades de ordem prtica. Em relao a elas, dada a consistncia da contextualizao e da
anlise dos temas feitas pelo grupo, conforme relatrio precedente, entendo pertinente que as propostas
formuladas faam parte de recomendaes a serem exaradas pelo Tribunal nesta oportunidade, com
exceo daquelas expressamente consignadas neste voto. So elas:
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documentao exigida na fiscalizao contratual

controle de encargos previdencirios;
controle do recolhimento do FGTS
outros documentos
conta vinculada
8. Todos esses itens esto inseridos em um mesmo contexto o de que a administrao tem
exigido das contratadas, por fora da IN/MP 2/2008, uma extensa relao de documentos, que demandam
considervel esforo dos setores dos rgos que exercem a fiscalizao contratual. Alm de exigir uma
grande estrutura de fiscalizao, o exame desses documentos acaba afastando a fiscalizao de sua
atividade precpua, que a de verificar a adequada execuo do contrato. Tem-se constatado, ademais,
que a exigncia de toda essa gama de documentos no tem evitado a ocorrncia de problemas em relao
ao cumprimento das obrigaes trabalhistas por parte das empresas contratadas, dados os subterfgios
que tm sido utilizados por algumas empresas para mascarar eventuais inadimplementos dessas
obrigaes.
9. Prope o grupo que os pagamentos s contratadas sejam realizados exclusivamente com
base na documentao prevista no art. 29 da Lei 8.666/93, no mais se exigindo os diversos outros
documentos hoje previstos na IN/MP 2/2008.
10. Alternativamente, caso se entenda que toda a documentao prevista na referida instruo
normativa deve continuar sendo solicitada, a proposta do grupo que se promova estudos para viabilizar
a quarteirizao de servios, mediante a contratao de empresa especializada na rea contbil e
administrativa, com a finalidade de prestar assistncia fiscalizao, nos termos do art. 67 da Lei n
8.666/93, dado o volume e a complexidade dos documentos e a incapacidade dos fiscais em realizar esse
exame.
11. Ainda como alternativa, prope-se que o MP solicite Caixa Econmica Federal que
realize estudos com o objetivo de verificar a viabilidade de os pagamentos de terceirizados serem
promovidos em uma nica instituio financeira, selecionada pela administrao, a qual teria como
obrigao verificar a pertinncia de toda a documentao ora examinada por servidores e como
contrapartida teria assegurado o depsito dos salrios dos empregados.
12. Importante destacar que o Tribunal editou a Portaria 297/2012, dispondo sobre a
fiscalizao dos contratos de prestao de servios terceirizados de natureza continuada no mbito da
secretaria desta Corte, incorporando as sugestes feitas pelo grupo de estudos. Contatos realizados com a
Segedam indicam que a aplicao desta portaria vem se dando a contento at o momento. Dessa forma,
entendo que, como recomendao a ser feita ao Ministrio do Planejamento, suficiente aquela
consignada no item 9 acima. Quanto s alternativas, elas podem ser melhor discutidas posteriormente, at
porque talvez nem se faam mais necessrias, caso a implementao da citada recomendao surta o
efeito esperado, de diminuir o esforo de fiscalizao documental por parte da administrao, sem perda
da qualidade nessa fiscalizao.
13. A implementao de mecanismos de controle envolve uma avaliao de custo x benefcio,
uma vez que qualquer medida de controle implica em custos adicionais para a administrao, que devem
ser compensados pelos benefcios gerados por essa medida. E o relato apresentado pelo grupo evidencia
que os eventuais benefcios da exigncia de todos os documentos previstos na IN/MP 2/2008 no vm
compensando os seus custos.
14. Aliadas a essa medida simplificadora, o grupo prope outras relacionadas ao controle do
recolhimento de encargos previdencirios e de FGTS, que consistem fundamentalmente em criar
mecanismos para que os prprios empregados das empresas contratadas verifiquem se elas esto
promovendo os recolhimentos devidos. A administrao continuaria fazendo o controle, no de todos os
empregados, mas amostralmente. Teria tambm a obrigao de exigir as certides necessrias, de fazer
prever nos contratos como falta grave o no recolhimento do FGTS e da contribuio social e de
47
comunicar aos Ministrios da Previdncia Social e do Trabalho no caso de irregularidade nos

recolhimentos.
15. Em relao ao controle de outros documentos, tambm previstos na IN/MP 2/2008, para
que a administrao possa verificar o pagamento de salrios, vales-transporte e auxlio-alimentao,
constata-se, na prtica, que a fiscalizao rapidamente avisada pelos empregados quando esse tipo de
problema acontece. Assim, revela-se pertinente a concluso do grupo de que a administrao s deve
exigir os respectivos documentos quanto tomar cincia de alguma possvel irregularidade no pagamento
desses direitos aos empregados.
reteno de valores prximo ao final da vigncia

validade das aplices de seguro
16. Os dois aspectos esto relacionados ao encerramento do contrato, tendo sido discutidas
pelo grupo formas de garantir, ao final do ajuste, o pagamento de verbas rescisrias aos prestadores de
servio. Duas formas de se viabilizar esse pagamento so pela reteno de valores nas faturas a serem
pagas e pela utilizao das aplices de seguro. Em relao primeira alternativa, o STJ tem vrias
decises alegando no ser possvel a adoo dessa medida (RMS 24.953, REsp 730080, AGRG no AI
1.030.498), posio agasalhada pelo Tribunal no Acrdo 2.197/2009-Plenrio. Deve ser excluda,
portanto, tal proposta. No que tange utilizao das aplices de seguro, observou-se que em geral as
aplices utilizadas excluem expressamente os prejuzos causados ao errio decorrentes do no pagamento
de verbas trabalhistas e previdencirias. Da a necessidade de fazer constar dos contratos que a garantia
dever cobrir esse tipo de inadimplemento por parte do empregador.
17. O grupo tambm props que os contratos devem prever que a garantia cubra: prejuzos
decorrentes do descumprimento do contrato e do no adimplemento das demais obrigaes nele previstas;
prejuzos decorrentes de culpa ou dolo durante a execuo do contrato; multas moratrias e punitivas
aplicadas pela administrao e obrigaes fiscais no honradas pela contratada.
18. Cabe ressaltar que, aps concludo o trabalho do grupo de estudos, a Secretaria-Geral de
Administrao do TCU encaminhou o Ofcio 86/2011 Superintendncia de Seguros Privados (Susep),
com pedidos de esclarecimentos a respeito de riscos passveis de serem cobertos por meio de seguro-
garantia na modalidade garantia de obrigaes contratuais do executor, do fornecedor e do prestador de
servios. Em sua resposta (Ofcio 008/2012/SUSEP-SEGER, de 5/1/2012), a Susep esclareceu que a
cobertura desse tipo de seguro no se aplicaria ao caso de multas moratrias, nem ao eventual
inadimplemento de obrigaes fiscais. Quanto aos prejuzos decorrentes do no adimplemento das
demais obrigaes previstas no contrato, a Susep informou que se tratava de expresso genrica e que a
cobertura ou no dependeria do tipo de obrigao.
19. Diante disso, entendo necessrio ajustar a proposta de encaminhamento do grupo, de forma
a retirar as hipteses no passveis de cobertura, segundo a Susep. Esclarea-se que a Segedam vem
incluindo nos contratos do Tribunal previses compatveis com as orientaes prestadas pela Susep.
parcelamento do objeto
20. O art. 23, 1, da Lei 8.666/93 estabelece que As obras, servios e compras efetuadas pela
Administrao sero divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente
viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no
mercado e ampliao da competitividade sem perda da economia de escala..
21. Trata-se de dispositivo que no traz uma regra absoluta pelo parcelamento ou no do
objeto. H que se avaliar, para cada tipo de contratao, se o parcelamento benfico ou no para a
administrao, sob os pontos de vista tcnico e econmico.
22. No caso dos servios terceirizados, a partir da experincia relatada pelos agentes pblicos
que participaram do grupo de estudos, como regra, no se revela benfico o parcelamento para a execuo
de servios com menor nvel de especializao, como aqueles prestados por garom, mensageiro,
48
motorista, recepcionista etc. Isso porque as empresas que atuam no mercado prestam todos esses tipos de
servio, sendo especializadas no em algum deles especificamente, mas na administrao de mo de obra.
Assim, um eventual parcelamento no ampliaria a competitividade das licitaes e potencialmente
aumentaria o custo da contratao, uma vez que se empresas diversas ganharem a prestao de diferentes
servios dessa natureza, o custo fixo por posto de trabalho ser maior. Alm disso, aumentaria a
dificuldade de gerenciamento dos contratos por parte da administrao, que teria de se relacionar com um
maior nmero de empresas.
23. Situao diferente apontada pelo grupo ocorre no caso da prestao de servios tcnicos,
com maior grau de especializao, como de manuteno predial, servios de engenharia em geral,
informtica etc., cujas empresas prestadoras atuam de forma segmentada no mercado. Nesses casos, como
regra, o parcelamento trar uma maior competitividade aos certames, com a tendncia de obteno de
melhores preos e a possibilidade de contrataes de empresas mais especializadas que, potencialmente,
prestaro servios de melhor qualidade.
24. Julgo adequada, portanto, a proposta de grupo de se estabelecer, como regra geral, que o
parcelamento deve ser adotado na prestao de servios de maior especializao tcnica e no deve ser
escolhido para a contratao de servios de menor especializao, com a ressalva de que essa orientao
constitui uma diretriz geral, mas sujeita a uma avaliao a ser feita caso a caso.
domiclio bancrio dos empregados
25. O grupo de estudos prope que seja fixada no edital exigncia de que o domiclio bancrio
dos empregados seja na cidade ou na regio metropolitana na qual sero prestados os servios, de forma
que os empregados tenham mais facilidades para resolver qualquer problema relacionado ao recebimento
de seus salrios.
26. Tal proposta encontra guarida no art. 464 da CLT, no havendo bices para que ela seja
adotada.
local de escritrio para contatos
27. O grupo ressalta a importncia de que a empresa contratada possua estrutura compatvel no
local onde so prestados os servios, de forma que a administrao e os prprios empregados possam
discutir questes relacionadas prestao dos servios com a empresa contratada, sem maiores
dificuldades. Registra o grupo de estudos que, com o prego eletrnico, cada vez mais comum empresas
sediadas em determinados estados vencerem licitaes para a prestao de servios em outras unidades da
federao. Se a contratada no tiver uma estrutura adequada no local de prestao dos servios, a prtica
tem mostrado que isso causa dificuldades para a boa execuo do servio.
28. No havendo impedimentos de carter legal para tal exigncia, que tem por objetivo
diminuir potenciais problemas quanto regular execuo contratual, considero adequada a proposta do
grupo de que a administrao requeira, no edital, que a empresa contratada possua ou se comprometa a
montar matriz, filial ou escritrio em local previamente definido no edital, com pessoal qualificado e em
quantidade suficiente para gerir o contrato. Evidentemente, deve ser evitada a formulao de exigncias
desarrazoadas em termos de estrutura administrativa local, de forma a onerar desproporcionalmente as
empresas, inibindo desnecessariamente a competitividade do certame, somente se exigindo que a
contratada possua uma estrutura mnima que garanta a boa execuo contratual.
tcnicas de oramentao
29. O grupo de estudos argumenta que os itens que compem o custo dos servios de natureza
continuada remunerao, encargos sociais, insumos e LDI variam, em grande medida, segundo
parmetros bem definidos, de forma que a realizao de nova pesquisa de mercado, no caso de eventual
prorrogao contratual, medida custosa e burocrtica, segundo o grupo, no se revelaria necessria. A
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prtica tem revelado poucos benefcios advindos dessa pesquisa, que no tem retratado verdadeiramente o
mercado, uma vez que ela tem normalmente levado a preos superiores aos obtidos na licitao.
30. Para demonstrar a dificuldade e o custo administrativo envolvido nesse tipo de pesquisa, o
grupo apresenta o exemplo de uma licitao do Tribunal de Contas da Unio para contratao de servios
de manuteno predial, que envolveu a pesquisa de mercado de cerca de 200 insumos e 800 materiais.
Assevera o grupo de estudos que a relao custo x benefcio desse tipo de pesquisa de mercado revela-se
bastante desfavorvel ao errio. Tambm a comparao dos valores de insumos e materiais com contratos
firmados por outros rgos da administrao pblica no se mostra simples, dadas as peculiaridades
inerentes a cada contrato. Quanto a esses itens, defende o grupo que podem ser utilizados ndices
especficos para avaliar a adequao dos preos propostos pelas empresas por ocasio da prorrogao.
31. Diante disso, o grupo prope que se entenda desnecessria a realizao de pesquisa junto
ao mercado e a outros rgos/entidades da Administrao Pblica para a prorrogao de contratos de
natureza continuada, desde que as seguintes condies estejam presentes, assegurando a vantajosidade da
prorrogao:

a) houver previso contratual de que as repactuaes de preos envolvendo a folha de
salrios sero efetuadas somente com base em conveno, acordo coletivo de trabalho ou em
decorrncia de lei;
b) houver previso contratual de que as repactuaes de preos envolvendo insumos
(exceto quanto a obrigaes decorrentes de acordo ou conveno coletiva de trabalho e de Lei),
quando houver, sero efetuadas com base em ndices setoriais oficiais, previamente definidos no
contrato, correlacionados a cada insumo ou grupo de insumos a serem utilizados, ou, na falta de
ndices setoriais oficiais especficos, por outro ndice oficial que guarde maior correlao com o
segmento econmico em que estejam inseridos os insumos ou, ainda, na falta de qualquer ndice
setorial, servir como base o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA/IBGE;
c) houver previso contratual de que as repactuaes envolvendo materiais, sero
efetuadas com base em ndices setoriais oficiais, previamente definidos, correlacionados aos
materiais a serem utilizados, ou, na falta de ndice setorial oficial especfico, por outro ndice oficial
que guarde maior correlao com o segmento econmico em que estejam inseridos os materiais ou,
ainda, na falta de qualquer ndice setorial, servir como base o ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo IPCA/IBGE.
d) nos casos dos servios continuados de limpeza, conservao, higienizao e de
vigilncia, a vantajosidade econmica da contratao para a Administrao, observado o disposto
nos itens a at c, somente estar garantida se os valores de contratao ao longo do tempo e a cada
prorrogao forem inferiores aos limites estabelecidos em ato normativo da Secretaria de Logstica
e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SLTI/MP.
d.1) quando os valores resultantes da aplicao do disposto no item d forem superiores aos
preos fixados pela SLTI/MP para os servios de limpeza, conservao, higienizao e de
vigilncia, caber negociao objetivando a reduo dos preos de modo a viabilizar
economicamente as prorrogaes de contrato.
32. Entendo que o relatrio produzido pelo grupo de estudos, a partir da vivncia prtica dos
agentes que o compuseram, logrou demonstrar a baixa eficincia e efetividade das pesquisas de mercado
para subsidiarem as prorrogaes de contrato de natureza continuada. Evidenciou-se o alto custo
administrativo para a realizao desse tipo de pesquisa, aliado aos benefcios limitados dela resultantes.
Endosso, portanto, a proposta do grupo, ressaltando que no se est a propor que a prorrogao seja feita
s cegas, uma vez que esto sendo estabelecidas diversas condicionantes para dispensar a realizao da
pesquisa, condicionantes mencionadas no item acima, com o objetivo de garantir que os itens que
compem os custos dos servios esto sendo reajustados segundo parmetros coerentes e bem definidos.
50
33. Ressalto que a redao sugerida pelo grupo na proposta de encaminhamento (item 247,
XXI e XXII) um tanto diversa daquela constante do corpo do relatrio, transcrita no item 28 acima.
Entendo mais adequada a redao acima, com alguns ajustes, na forma contida no acrdo que submeto a
este colegiado (subitem 9.1.19).
Percentuais mnimos aceitveis para encargos sociais e LDI
34. O grupo aponta que um dos grandes problemas enfrentados pela administrao a de ter
parmetros mais seguros para avaliar a exequibilidade das propostas apresentadas, tendo em vista que
algumas empresas tm participado de certames licitatrios oferecendo preos incompatveis com os
custos mnimos desses servios. Em especial com relao ao item LDI (Lucro e Despesas Indiretas),
percentuais muito baixos tm sido apresentados por empresas optantes pelo Simples. Em relao a tais
empresas, o grupo alerta que apenas os segmentos de limpeza e conservao podem optar por esse
sistema de tributao (mesmo assim dependendo de um volume de receita) e que h norma da Receita
Federal estabelecendo o prazo mximo para a empresa, que deixar de preencher as condies exigidas
pela LC 123/2006, alterar seu regime fiscal.
35. Assim, prope o grupo que os editais de licitao para a contratao desse tipo de servio
permitam a participao de empresa optante pelo Simples, desde que estabelecidas as seguintes
salvaguardas no edital:
a) Considerando tratar-se de contratao de servios mediante cesso de mo de obra,

conforme previsto no art. 31 da Lei n 8.212, de 24/07/1991 e alteraes e nos arts. 112, 115, 117 e
118, da Instruo Normativa RFB n 971, de 13/11/2009 e alteraes, o licitante Microempresa
ME ou Empresa de Pequeno Porte EPP optante pelo Simples Nacional, que, porventura venha a
ser contratado, no poder beneficiar-se da condio de optante e estar sujeito reteno na fonte
de tributos e contribuies sociais, na forma da legislao em vigor, em decorrncia da sua excluso
obrigatria do Simples Nacional a contar do ms seguinte ao da contratao em consequncia do
que dispem o art. 17, inciso XII, art. 30, inciso II e art. 31, inciso II, da Lei Complementar n 123,
de 14 de dezembro de 2006 e alteraes.
b) O licitante optante pelo Simples Nacional, que, porventura venha a ser contratado,
aps a assinatura do contrato, no prazo de 90 (noventa) dias, dever apresentar cpia dos ofcios,
com comprovantes de entrega e recebimento, comunicando a assinatura do contrato de prestao de
servios mediante cesso de mo de obra (situao que gera vedao opo por tal regime
tributrio) s respectivas Secretarias de Fazenda Federal, Estadual, Distrital e/ou Municipal, no
prazo previsto no inciso II do 1 do artigo 30 da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de
2006 e alteraes.
c) Caso o licitante optante pelo Simples Nacional no efetue a comunicao no prazo
assinalado acima, o prprio rgo contratante, em obedincia ao princpio da probidade
administrativa, efetuar a comunicao Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB, para que
esta efetue a excluso de ofcio, conforme disposto no inciso I do artigo 29 da Lei Complementar n
123, de 14 de dezembro de 2006 e alteraes.
d) A vedao de realizar cesso ou locao de mo de obra no se aplica s atividades de
que trata o art. 18, 5-C, da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006 e alteraes,
conforme dispe o art. 18, 5-H, da mesma Lei Complementar.
36. Com relao avaliao da exequibilidade das propostas, apesar de fazer consideraes
sobre alguns dos parmetros que devem ser levados em conta, o grupo no chegou a aprofundar os
estudos suficientemente para chegar s condies mnimas que devem ser estabelecidas para que as
propostas sejam consideradas exequveis, de forma que a proposta final em relao a esse ponto foi a de
que se deveriam aprofundar os estudos a respeito.
51
37. Dada a pertinncia das consideraes feitas pelo grupo, concordo com as propostas
apresentadas.
Fixao de Sanes
38. Entende o grupo que seria importante a edio de ato normativo infralegal,
regulamentando a aplicao de sanes nas licitaes e nos contratos e estabelecendo um histrico de
pontuao negativa aos fornecedores, que deve ser um elemento a ser considerado para a majorao ou
atenuao das sanes a serem aplicadas durante a execuo dos contratos.
39. O grupo, entretanto, no aprofundou a anlise a respeito da matria, propondo apenas o
aprofundamento dos estudos para uma posterior deciso quanto viabilidade legal ou no de ato
normativo regulando o tema, medida que no vejo bices para que seja formulada, a ttulo de
recomendao.
40. Algumas outras propostas do grupo dizem respeito a aspectos em que h certa dvida em
relao interpretao legislativa ou em que a jurisprudncia do Tribunal acerca do assunto parece no
ser to clara. Em relao a alguns desses pontos, inclusive, a ento 3 Secex considerou no haver amparo
legal para sua formulao. Passo agora a tratar dessas questes.
Possibilidade de desconsiderao da pessoa jurdica na aplicao da sano de

inidoneidade para licitar
41. Em breves consideraes, o grupo defende que, apesar de no haver previso legal
explcita para que seja desconsiderada a pessoa jurdica na hiptese de declarao de inidoneidade de uma
empresa para licitar e contratar com a Administrao Pblica, a utilizao desse princpio seria vivel
juridicamente, quando caracterizada a prtica de ato por parte dos scios com o objetivo de perpetrar
fraudes, burlar a lei, para escapar de suas obrigaes. Assim, no corpo do relatrio, o grupo prope:
o afastamento da licitao de empresas cujos scios tenham integrado anteriormente quadro societrio
de pessoa jurdica declarada inidnea ou impedida para licitar e contratar com a administrao pblica,
em razo de fraude ou burla a lei, que compreendemos encontrar amparo legal no princpio da
desconsiderao da personalidade jurdica.
42. Na proposta de encaminhamento, ao final do relatrio, entretanto, o grupo sugere que:
seja elaborada proposta de Projeto de Lei que autorize a aplicao do princpio da

desconsiderao da personalidade jurdica nos processos licitatrios de contratao de servios
terceirizados, afastando da licitao empresas cujos scios tenham integrado anteriormente quadro
societrio de pessoa jurdica declarada inidnea ou impedida de licitar e contratar com a
Administrao Pblica em razo de fraude ou burla lei
43. Essa questo j foi objeto de ateno por parte do TCU em algumas oportunidades, tendo
sido negada a possibilidade de aplicao da sano de inidoneidade para licitar com a administrao aos
scios da pessoa jurdica (Acrdos 991/2006-Plenrio, 1.209/2009-Plenrio). Ainda que o Tribunal possa
eventualmente no futuro se debruar de novo a respeito dessa questo, entendo que a complexidade do
tema, com todas as suas implicaes, indica a necessidade se fazer uma avaliao bem mais aprofundada,
no realizada no mbito deste processo. Quanto proposta de elaborao de projeto de lei prevendo
expressamente tal possibilidade, mencione-se que j existe projeto com tal contedo (PL 4003/2012
Cmara dos Deputados), sendo desnecessria a formulao da proposta sugerida pelo grupo.
Qualificao econmico-financeira
52
44. O grupo de estudos registrou que as exigncias de qualificao econmico-financeira

previstas na maioria dos editais no esto sendo capazes de evitar a contratao de empresas sem a devida
capacidade econmico-financeira para honrar os compromissos pertinentes prestao dos servios.
45. O grupo entende que deve ser sempre exigido que a empresa tenha patrimnio lquido
mnimo de 10% do valor estimado da contratao, independentemente dos ndices de liquidez geral,
liquidez corrente e solvncia geral. O grupo ressalta que empresas de prestao de servio so altamente
demandantes de recursos financeiros de curto prazo para honrar seus compromissos, sendo necessrio que
elas tenham recursos suficientes para honrar no mnimo dois meses de contratao sem depender do
pagamento por parte do contratante. Assim, prope que se exija dos licitantes que eles tenham capital
circulante lquido de no mnimo 16,66% (equivalente a 2/12) do valor estimado para a contratao
(perodo de um ano).
46. Alerta tambm o grupo que importante verificar se a licitante tem patrimnio suficiente
para suportar compromissos j assumidos com outros contratos sem comprometer a nova contratao, o
que pode ser feito por meio da anlise da relao de compromissos assumidos. A correo das
informaes contidas nessa relao poder ser objeto de avaliao a partir do cotejamento dos valores
apresentados com os da receita bruta discriminada no Demonstrativo de Resultado do Exerccio, uma vez
que grande parte da receita de empresas de terceirizao derivada de contratos. Assim, o grupo prope
que o valor do patrimnio lquido da contratada no poder ser inferior a 1/12 do montante total constante
da relao de compromissos.
47. A ento 3 Secex, ao analisar esse ponto, entendeu que no haveria autorizao legal para a
exigncia de capital circulante lquido mnimo de 16,66% do valor estimado da contratao. Assevera que
tais nmeros por serem limitadores do direito de licitar dos administrados, no podem ser aleatoriamente
fixados pela administrao. Aduz aquela unidade tcnica que o art. 31, inciso I, da Lei 8.666/93 diz que
as demonstraes contbeis tm por objetivo comprovar a boa situao financeira da empresa, o que,
sem dvida, explana conceito aberto, mas nem por isso autorizador de limitaes indevidas por parte do
administrador, da por que, mesmo razoveis os valores e ndices declinados na proposta, estes s podem
ser adotados se estabelecidos por meio de decreto regulamentador, visto que este tipo de normativo
existe justamente para explicitar a lei (grifos do original).
48. Entendo no assistir razo unidade tcnica nesse aspecto. A prevalecer o entendimento
defendido pela ento 3 Secex, s poderiam ser adotados critrios e ndices expressamente estabelecidos
na prpria Lei 8.666/93 ou em decreto regulamentador. Nessa hiptese, as nicas exigncias numricas
possveis, na ausncia de decreto regulamentador sobre a matria, seriam o capital social ou patrimnio
lquido de at 10% do valor estimado da contratao (expressamente previsto no art. 31, 3 da Lei
8.666/93) e a garantia, limitada a 1% do valor estimado (art. 31, inciso III). Nem mesmo o
estabelecimento de valores mnimos de ndices poderia ser feito, uma vez que no h previso normativa
expressa a respeito desses valores.
49. A leitura do art. 31 da Lei de Licitaes indica que o legislador no estabeleceu de forma
precisa quais critrios, ndices e valores a serem requeridos. E nem deveria faz-lo, julgo eu, diante da
diversidade de tipos e complexidades de objetos, que podem requerer exigncias distintas. A lei
estabeleceu sim, determinados limites para as exigncias a serem feitas pela administrao, como valor
mximo de patrimnio lquido, vedao da imposio de faturamento anterior ou ndices de rentabilidade
ou lucratividade, proibio da exigncia de ndices e valores no usualmente adotados. A lei tambm
requer, de forma explcita, que a comprovao da boa situao financeira seja feita de forma objetiva por
meio de ndices devidamente justificados no processo administrativo da licitao.
50. Assim, se os critrios previstos pela administrao estiverem dentro desses parmetros,
entendo que perfeitamente legal exigi-los. E os critrios sugeridos pelo grupo de estudos situam-se nos
limites estabelecidos em lei, tendo-se apresentado justificativas tcnicas pertinentes que motivam sua
adoo.
51. Cabe ainda destacar que a prpria 3 Secex, na anlise de outro processo, TC
016.363/2011-6, havia se manifestado a favor da insero de tais exigncias referentes qualificao
53
econmico-financeira em edital de licitao realizado pelo TCU, com base no trabalho realizado pelo
grupo de estudos, conforme se verifica em trecho do voto do Ministro Walton Alencar Rodrigues, Relator
daquele processo (Acrdo 2.247/2011-Plenrio):
No presente caso, os requisitos de qualificao econmico-financeira foram definidos nos

itens 33.1, 33.2, 33.3 e 33.4 do edital do prego eletrnico 26/2011 e reproduzem as propostas de
melhoria ofertadas pelo Grupo de Estudos. Para melhor esclarecimento do assunto, copio os itens
mencionados (pea 9, p. 8-9):
33.1. Balano patrimonial do exerccio anterior ao da licitao, comprovando,

cumulativamente, que possui os seguintes ndices:
a) Liquidez Geral, Liquidez Corrente e Solvncia Geral superiores a 1 (um); (...)
b) Capital Circulante Lquido CCL ou Capital de Giro (ativo circulante
passivo circulante) no valor mnimo de 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis
centsimos por cento) do valor estimado para a contratao, tendo por base o balano
patrimonial e as demonstraes contveis do ltimo exerccio social.
33.2. comprovao de patrimnio lquido no inferior a 10% (dez por cento) do
valor estimado da contratao, por meio do balano patrimonial e das demonstraes
contbeis do ltimo exerccio social, apresentados, na forma da lei, vedada a substituio
por balancetes ou balanos provisrios, podendo ser atualizado por ndices oficiais, quando
encerrados h mais de 3 (trs) meses da dada da sesso pblica de abertura deste Prego;
33.3. declarao, conforme modelo constante do Anexo IX, que contenha relao
de compromissos assumidos, demonstrando que 1/12 (um doze avos) do valor total dos
contratos firmados com a administrao pblica e/ou com a iniciativa privada, vigentes na
data prevista para apresentao da proposta, no superior a 100% (cem por cento) do
patrimnio lquido, podendo este ser atualizado na forma da subcondio 33.2;
33.3.1. Com o objetivo de demonstrar a veracidade das informaes prestadas na
subcondio anterior, o licitante classificado, provisoriamente, em primeiro lugar, dever
apresentar a Demonstrao de Resultado do Exerccio (DRE) referente ao ltimo exerccio
social.
33.3.2. Caso seja detectada divergncia no valor total dos contratos firmados com
a administrao pblica e/ou com a iniciativa privada, informada na declarao de que trata
a subcondio 33.3, de 10% (para mais ou para menos) em relao receita bruta
discriminada na Demonstrao de Resultado do Exerccio (DRE), o licitante dever
apresentar os devidos esclarecimentos juntamente com a documentao referente
QUALIFICAO ECONMICO-FINANCEIRA Art. 31 da Lei n 8.666/93.
33.4. certido negativa de feitos sobre falncia, recuperao judicial ou
recuperao extrajudicial, expedida pelo distribuidor da sede do licitante;
Os itens 33.1 e 33.3 retrocitados so idnticos aos itens 31.1 e 31.3 do edital do
prego eletrnico 58/2010 deste TCU, para contratao de servio continuado de
manuteno e limpeza de jardins e espelho dgua, os quais foram objeto de representao
no mbito do TC 031.163/2010-6.
Pela importncia da matria e considerando o percuciente exame efetuado pela 3

Secex, entendo pertinente transcrever excerto da instruo (TC 031.163/2010-6, pea 11)
que serviu de base para o Acrdo 2.523/2011-2C, submetido ao Colegiado mediante
relao:
4.16 A exigncia da relao de compromissos assumidos (item 31.3 do edital)

tambm encontra amparo no art. 31, 4 da Lei 8.666/93, e tem por finalidade avaliar a
54
real capacidade da empresa de cumprir satisfatoriamente o objeto licitado, considerando os

compromissos j assumidos em outros contratos. Ressalte-se que a Lei estabelece que a
diminuio da capacidade operativa ou da disponibilidade financeira decorrentes de outros
compromissos assumidos deve ser avaliada em relao ao patrimnio lquido da empresa.
4.17 Sobre a questo, Maral Justen Filho (Comentrios Lei de Licitaes e

Contratos Administrativos, 12 Edio, 2008, pag. 449) apresenta os esclarecimentos a
seguir:
A exigncia de relao dos compromissos apenas adquire utilidade quando tenha

sido previsto patrimnio lquido mnimo. Objetiva verificar se os dados contbeis no
esto prejudicados em funo de fatos supervenientes. (...)
A relao de compromissos apenas poder referir-se a eventos posteriores data

de apurao do balano. Ora, a empresa pode ter ampliado o montante de seus
compromissos aps o balano tanto quanto pode ter ampliado sua disponibilidade de
recursos. Logo, deve ser assegurado ao licitante demonstrar que os compromissos
supervenientes no reduziram o montante do patrimnio lquido, de modo a continuar a
preencher os requisitos do edital.
4.18 No caso concreto, diante do disposto na Lei e das justificativas apresentadas,

no identificamos irregularidade no edital ao exigir que o valor do patrimnio lquido da
licitante no seja inferior a 1/12 do valor total anual constante da relao de compromissos.
Segundo os responsveis, tal exigncia tem por finalidade garantir que, numa eventual
falncia, a empresa tenha condies econmicas de honrar o passivo trabalhista com seus
empregados, o que resguardaria a Administrao Pblica de possveis prejuzos
decorrentes de demandas trabalhistas.
Vale registrar que, alm da anlise supra, a 3 Secex tambm se desdobrou com
bastante propriedade acerca da necessidade de comprovar ndice de CCL no valor mnimo
de 16,66% do valor estimado para a contratao (idem ao item 33.1.b do edital do prego
eletrnico 26/2011), concluindo pela validade da exigncia. Todavia, como tal condio
no foi questionada pela representante, encontra-se fora do escopo deste processo.
No que interessa apurao do requisito contra o qual se insurge a representante,

verifico que a apresentao da relao dos compromissos assumidos, calculada em funo
do patrimnio lquido atualizado (item 33.3), est literalmente autorizada pelo art. 31, 4,
da Lei 8.666/93. A exigncia para apresentar meros esclarecimentos (item 33.3.2) no
implica, de forma alguma, em restrio competitividade. Ademais, tal explicao se
justifica na medida em que permite inferir a veracidade das informaes prestadas pelos
licitantes em caso de divergncia, de 10% para mais ou para menos, no valor total dos
contratos firmados em relao receita bruta discriminada na Demonstrao de Resultado
do Exerccio.
Portanto, anuo ao entendimento do Grupo de Estudos e da Unidade Tcnica, uma

vez que tais requisitos de qualificao econmico-financeira tm o propsito de
salvaguardar a Administrao de futuras complicaes com as empresas de terceirizao
contratadas que, no curto, mdio e longo prazos, no conseguem honrar os compromissos
assumidos com os contratantes.
55
52. Mencione-se, ainda, o Acrdo 47/2013-Plenrio, em que o Tribunal, ao examinar

representao contra edital que continha exigncias simultneas de capital circulante lquido de no
mnimo 16,66% e de patrimnio lquido no inferior a 10% do valor estimado da contratao, entendeu
que no havia irregularidades em tais exigncias, tendo considerado a representao improcedente.
53. Recentemente, a Justia Federal indeferiu o pedido de medida liminar para que fosse
desconsiderada a exigncia contida no edital do Prego Eletrnico 21/2013-TCU, para contratao de
servios de vigilncia e segurana privada, de que as licitantes demonstrassem possuir patrimnio lquido
de pelo menos 1/12 do montante de seus contratos. O magistrado que indeferiu o pedido fundamentou sua
deciso afirmando:
Entendo ser plenamente razovel a Administrao exigir que as empresas licitantes, a

ttulo de demonstrao de sua capacidade econmico-financeira comprovem possuir um patrimnio
lquido capaz de suportar dbitos gerados por contratos por ela firmados.
Na verdade, tal exigncia decorre do aumento constante da inadimplncia e do
descumprimento de contratos pblicos, o que decorre da incapacidade das empresas de executarem
o objeto contratual com os preos avenados nos procedimentos licitatrios, como ocorreu
recentemente nesta Seo Judiciria.
...
... a exigncia em debate no viola o princpio da isonomia nem tampouco restringe a
competitividade entre os licitantes, traduzindo-se apenas como zelo do gestor ao patrimnio
pblico
54. Ainda em relao qualificao econmico-financeira, o grupo de estudos props tambm

que a administrao exija que os licitantes apresentem certido negativa de feitos sobre falncia,
recuperao judicial ou recuperao extrajudicial, expedida pelo distribuidor da sede do licitante. A
ento 3 Secex entende que essa exigncia no cabvel, pois extrapola o que prev a Lei 8.666/93, cujo
art. 31, inciso II, tem a seguinte redao: certido negativa de falncia ou concordata expedida pelo
distribuidor da sede da pessoa jurdica, ou de execuo patrimonial, expedida no domiclio da pessoa
fsica.
55. A esse respeito, o Tribunal j analisou situao semelhante no mbito do TC 025.770/2009-
7. Naquela oportunidade questionou-se exigncia de certido negativa de recuperao judicial e de
recuperao extrajudicial. O Tribunal entendeu legtima essa exigncia, pois conforme apontado pelo
Ministro Andr Luis de Carvalho, relator daquele processo, tal certido substitui a certido negativa da
antiga concordata em situaes surgidas aps a edio da lei (item 24 do voto). Ressalte-se, ainda, que
em outras situaes o Tribunal se deparou com requisito semelhante e no fez qualquer restrio a
respeito (Acrdos 1.979/2006, 601/2011, 2.247/2011, 2.956/2011, todos do Plenrio). Portanto, no vejo
bices para que tal exigncia seja feita.
qualificao tcnico-profissional
56. O dispositivo da Lei 8.666/93 que trata especificamente da capacitao tcnico-

profissional o art. 30, 1, inciso I, que assim dispe:
I capacitao tcnico-profissional: comprovao do licitante de possuir em seu quadro

permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nvel superior ou outro
devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade
tcnica por execuo de obra ou servio de caractersticas semelhantes, limitadas estas
exclusivamente s parcelas de maior relevncia e valor significativo do objeto da licitao, vedadas
as exigncias de quantidades mnimas ou prazos mximos
56
57. O cerne da discusso travada pelo grupo de estudos est relacionado interpretao que se
deve dar parte final do dispositivo vedadas as exigncias de quantidades mnimas ou prazos
mximos. Duas interpretaes seriam possveis: a primeira de que no se poderia requerer quantidades
mnimas ou prazos mximos relativamente aos servios objeto dos atestados e a segunda, de que no se
admitiria exigir quantidades mnimas de atestados.
58. O grupo afirma que a primeira interpretao no a que mais se coaduna com o interesse
da administrao de se resguardar quanto real capacidade tcnica do licitante em prestar adequadamente
os servios contratados. Especialmente em servios de maior complexidade tcnica, como manuteno
predial, servios de engenharia em geral, informtica, seria imprescindvel exigir atestados de capacidade
tcnico-profissional com exigncias de quantitativos mnimos e/ou prazos mximos, sob pena de a
administrao entregar a responsabilidade pela prestao dos servios a profissionais que no tm
capacidade tcnica demonstrada na execuo de servios de porte semelhante aos que esto sendo
contratados.
59. Por isso, o grupo entende que a interpretao mais apropriada acerca do art. 30, 1, inciso
I, in fine, a de que possvel e at mesmo imprescindvel garantia da contratao, delimitar as
caractersticas que devem estar presentes na experincia anterior a ser comprovada compatveis com o
objeto a ser executado atravs de exigncias de quantitativos mnimos concernentes ao objeto que se
pretende contratar, tais como ter fiscalizado ou acompanhado obra de determinada ou semelhante
dimenso, ter executado determinado porte de servio.
60. A interpretao literal do dispositivo em tela nos levaria a concluir que no seria permitido
fazer exigncias de quantidades mnimas ou prazos mnimos em relao aos servios que esto sendo
contratados, no que se refere capacidade tcnico-profissional. No entanto, sabe-se que apesar de a
interpretao literal ser aquela que mais facilmente se extrai da lei, ela nem sempre a que se revela mais
adequada ao atendimento do interesse pblico.
61. Antes de entrar no mrito da questo da capacidade tcnico-profissional em si, preciso
falar um pouco da qualificao tcnica em geral. Trata-se de uma das questes mais intricadas e que causa
mais controvrsias na interpretao da Lei 8.666/93. inegvel que a administrao deve procurar
contratar empresas e profissionais que detenham condies tcnicas para realizar os servios a contento.
Consequentemente, preciso fazer exigncias para que os licitantes demonstrem possuir tal capacidade.
Por outro lado, sempre uma preocupao, principalmente dos rgos de controle, evitar que a busca
desse objetivo proporcione a aposio de exigncias desarrazoadas nos editais, restringindo
excessivamente a competitividade dos certames, dando margens a favorecimentos, etc. Deve-se, portanto,
buscar a ampliao da competitividade, minimizando, no entanto, a exposio da administrao ao risco
de contratar uma empresa que no tem as condies tcnicas necessrias para prestar os servios
adequadamente.
62. A busca desse equilbrio nem sempre simples nos casos concretos. Isso se complica ainda
mais ante as dificuldades de interpretao do art. 30 da Lei 8.666/93, que trata da matria. A esse respeito,
oportuno transcrever trecho da obra de Maral Justen Filho Comentrio Lei de Licitaes e Contratos
Administrativos (Editora Dialtica, 12. ed., fls. 404/405):
Antes de tudo, deve ressaltar-se a dificuldade em interpretar o art. 30. Por um lado, trata-
se de tema dos mais problemticos, especialmente por ser impossvel lei minudar limites precisos
para as exigncias que a Administrao adotar. Por outro lado, houve vetos presidenciais que
desnaturam a sistemtica adotada pelo legislador. O art. 30 teve sua racionalidade comprometida em
virtude desses vetos. Logo, impossvel afirmar com certeza que determinada interpretao a
nica (ou melhor) comportada pea regra. Trata-se de uma daquelas hipteses em que a evoluo
social (inclusive e especialmente em face da jurisprudncia) determinar o contedo da disciplina
para o tema....
63. J antes da Lei 8.666/93, o ordenamento jurdico brasileiro contemplava os dois tipos de
qualificao, a chamada tcnico-operacional, que diz respeito qualificao da empresa a ser contratada,
57
e a qualificao tcnico-profissional, que se refere capacitao dos profissionais daquela empresa.

Compreende-se que a capacidade tcnica representa uma conjugao das duas modalidades de
qualificao.
64. Quando se trata de qualificao tcnico-operacional, a jurisprudncia e a doutrina so
pacficas em admitir que se exija dos licitantes que tenham executado quantidades mnimas do servio, de
forma a assegurar que elas tero condies de prestar os servios que esto sendo contratados. Isso porque
se entende no ser suficiente para uma empresa demonstrar a capacidade para administrar 100 postos de
trabalho, por exemplo, que ela tenha prestado um servio com apenas 10 postos de trabalho, dada a clara
diferena de dimenso entre as duas situaes, que envolvem um know-how distinto. Entende-se que
avaliao do porte dos servios que j foram prestados por uma determinada empresa importante para
que a administrao se certifique das condies tcnicas da empresa para a execuo dos servios que
esto sendo contratados.
65. A pergunta que se deve fazer a seguinte: a dimenso dos servios tambm um aspecto
relevante quando se refere demonstrao da capacidade tcnica dos profissionais envolvidos na
execuo dos servios? Julgo que sim, especialmente quando se trata da prestao de servios que
envolvem maior grau de complexidade. Imagine-se, por exemplo, a contratao de servios de
manuteno predial em um determinado rgo, que possui instalaes com determinadas dimenses e
caractersticas. Seria suficiente solicitar que o profissional responsvel demonstrasse ter executado
servios da mesma natureza, independentemente do porte e das caractersticas do prdio de que tratava o
contrato pretrito? Ou seria importante, ou mesmo imprescindvel, que se exija do profissional
demonstrar ter executado servios de porte e caractersticas minimamente semelhantes? Parece-me que a
segunda opo a mais adequada, sob pena de fragilizar a exigncia de capacidade-profissional.
66. Dessa forma, parece-me mais consentnea com o interesse pblico a interpretao
conferida pelo grupo de estudos ao dispositivo em questo, de que a vedao a quantidades mnimas se
refere ao nmero de atestados e no ao seu contedo. Ou seja, no seria possvel exigir mais de um
atestado de capacidade tcnico-profissional, pois a demonstrao da execuo daqueles servios uma
nica vez seria suficiente.
67. A interpretao aqui defendida tem amparo na doutrina, conforme se verifica dos excertos
abaixo reproduzidos (grifos meus):
Na linha de proibir clusulas desarrazoadas, estabeleceu-se que somente podem ser

previstas no ato convocatrio exigncias autorizadas na Lei (art. 30, 5). Portanto, esto excludas
tanto as clusulas expressamente reprovadas pela Lei n 8.666 como aquelas no expressamente por
ela permitidas. claro que a vedao examinada no exclui o dimensionamento numrico da
experincia anterior, para fins de fixao da equivalncia ao objeto licitado. Ou seja, admite-se
exigncia na experincia anterior na execuo de obras ou servios similares. Isso envolve uma
certa dificuldade, pois a similitude tanto envolve questes qualitativas como quantitativas.
Pode-se avaliar a experincia anterior quer tendo em vista a natureza (qualitativa) da atividade
como tambm em funo das quantidades mnimas ou dos prazos mximos na execuo de
prestaes similares. Existem situaes em que o fator quantitativo relevante, mesmo para
fins de qualificao tcnica profissional. Por isso, deve-se interpretar razoavelmente a prpria
vedao que o 1, inc. I, estabelece a propsito de qualificao tcnica profissional. Somente se
aplica quando a identificao da experincia anterior no envolver a existncia de um dado
quantitativo ou a explicitao de um local peculiar. Se a complexidade do objeto licitado consistir
precisamente nesses pontos (extenso, dificuldade de acesso e assim por diante),
perfeitamente possvel exigir comprovao de experincia anterior abrangendo requisitos
dessa ordem. (Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Editora Dialtica,
Maral Justen Filho 12 edio, fls. 430/431).
58
O art. 30, 1, inciso I, da Lei n 8.666/93, veda a exigncia de quantidades mnimas. De

fato, atestado que comprove a responsabilidade por obra de caractersticas compatveis j evidencia
a capacidade tcnica.
O texto do inciso II do art. 30 menciona a comprovao de aptido para desempenho de
atividade pertinente e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao.
O que est em exame a aptido do licitante para executar objeto semelhante ao da licitao e no
quantas vezes j executou objetos semelhantes. Em tese, a empresa que apresentar somente um
atestado est to apta quanto aquele que apresentar dois atestados (Curso de Licitaes e Contratos
Administrativos, Editora Forum, Lucas Rocha Furtado 2. ed., fl. 240).
68. Quanto jurisprudncia deste Tribunal, ela no uniforme. H diversas deliberaes no

sentido de no permitir a fixao de quantidades mnimas no que se refere capacidade tcnico-
profissional. Citem-se os Acrdos 1.706/2007, 2.081/2007, 2.036/2008, 2.304/2009, todos do Plenrio.
Em todos esses processos, no entanto, verifica-se que a questo no foi amplamente discutida, tendo o
Tribunal simplesmente adotado a interpretao literal do dispositivo.
69. De forma diversa, no mbito do TC 019.452/2005-4, a questo foi debatida com maior
profundidade pelo Relator, Ministro Lincoln Magalhes da Rocha, em seu voto, aprovado por
unanimidade pelo Pleno naquela oportunidade. Transcrevo trecho do voto proferido por Sua Excelncia:
6. A respeito da exigncia de quantitativo mnimo em relao referida capacitao

tcnico-profissional, observo que uma interpretao literal do art. 30, 1, inciso I, da Lei n
8.666/1993 leva concluso de ser vedada tal prtica. Entretanto, necessrio aprofundar-se na
exegese do referido dispositivo, extraindo-lhe sua verdadeira mens legis e confrontando-a com a
exigncia estabelecida em cada caso concreto, conforme o fez a Unidade Tcnica, s fls. 54/55 do
v.p..
7. Para valer-se do mencionado dispositivo legal, e exigir que as licitantes comprovem ter
seu corpo tcnico executado obra ou servio de caractersticas semelhantes a que ser contratada, as
comisses de licitao, eventualmente, no disporo de outro meio to eficiente e objetivo quanto a
anlise quantitativa de obras ou servios outrora executados por esses profissionais, quanto mais no
Certame em foco, cujo objeto prestao de servios de consultoria e apoio Eletronorte, visando
atualizao do processo de planejamento estratgico para o ciclo 2006/2010 de natureza
predominantemente intelectual.
8. Em respaldo ao entendimento que ora defendo, transcrevo abaixo a lio de Maral
Justen Filho, que, ao comentar o art. 30 da Lei n 8.666/1993, assim se posiciona:
Existem situaes em que o fator quantitativo relevante, mesmo para fins de
qualificao tcnica-profissional. Por isso, deve-se interpretar razoavelmente a prpria vedao que
o 1, inciso I, estabelece a propsito de qualificao tcnica profissional. Somente se aplica
quando a identificao da experincia anterior no envolver a existncia de um dado quantitativo ou
a explicitao de um local peculiar. Se a complexidade do objeto licitado consistir precisamente
nesses pontos (extenso, dificuldade de acesso e assim por diante), perfeitamente possvel exigir
comprovao de experincia anterior abrangendo requisitos dessa ordem. (in Comentrio Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos, Editora Dialtica, 10 edio, 2004, p. 330)
9. Nessa linha de raciocnio, considero que a exigncia contida no subitem 9.8.4, alnea c,
do Edital do Prego PR-GSG-5.2113 atestados tcnicos ou currculo comprovando a atuao dos
profissionais em atividades de planejamento em, pelo menos, 2 (duas) empresas com mais de 1.000
(um mil) empregados (fls. 16 do anexo I e 43 do anexo II) no esbarra na vedao do art. 30, 1,
inciso I, da Lei n 8.666/1993, tendo em vista que a interpretao razovel desse dispositivo no
alcana os quantitativos intrnsecos a cada contrato anteriormente executado, como no caso em
exame, mas apenas a quantitativos referentes, entre outros, ao conjunto de experincias ou ao tempo
de prtica em cada uma delas, a exemplo do que ocorreria se a Eletronorte houvesse exigido das
licitantes a comprovao de experincia mnima de dois anos no ramo de consultoria ou da
59
execuo de, pelo menos, dois contratos de consultoria em entidades cujas caractersticas, medidas
em nmero de funcionrios, faturamento anual, rea de atuao etc., fossem semelhantes, em cada
um desses entes, s encontradas na Eletronorte.
70. O Tribunal fez constar o seguinte contedo da ementa daquele acrdo:
2. No afronta o art. 30, 1, inciso I, da Lei n 8.666/1993 a exigncia de atestados com

quantitativo mnimo, para fins de comprovao de capacitao tcnico-profissional, quando este
quantitativo reflita caractersticas intrnsecas a cada contrato mencionado nos atestados e quando o
objeto licitado for de natureza predominantemente intelectual, dificultando, por conseguinte, a
aferio dessa capacitao..
71. No mesmo sentido foi proferido o Acrdo 3.390/2011-2 Cmara, em que o Tribunal
acolheu as justificativas apresentadas pelos responsveis no tocante exigncia de quantidades mnimas
em atestados de capacidade tcnico-profissional. Tambm no Acrdo 2.939/2010-Plenrio, de minha
relatoria, o Tribunal considerou improcedente representao movida por empresa que questionava, dentre
outro aspectos, a exigncia de quantitativos mnimos em atestados de capacidade tcnico-profissional.
72. O grupo de estudos fez constar de seu relatrio entendimento do STJ nessa mesma linha
(REsp 466.286/SP, Relator Ministro Joo Otvio Noronha, Segunda Turma, DJ de 20/10/2003):
a melhor inteligncia da norma nsita no art. 30, 1, inc. I (parte final) da Lei de
Licitaes orienta-se no sentido de permitir a insero no edital de exigncias de quantidades
mnimas ou de prazos mximos quanto, vinculadas ou objeto do contrato, estiverem assentadas em
critrios razoveis.
73. Diante de tudo o que foi exposto, considero que a melhor interpretao a ser dada ao
dispositivo a que permite a exigncia de quantidades mnimas ou prazos mximos relativamente
comprovao de qualificao tcnico-profissional. Evidentemente, em cada caso concreto, diante da
natureza do objeto a ser contratado, a administrao avaliar se o estabelecimento dessas quantidades
mnimas ou prazos mximos necessrio e, em caso positivo, em que termos essas exigncias sero
estabelecidas, sempre no intuito de preservar a competitividade da licitao ao mximo possvel, mas sem
deixar de resguardar o interesse da administrao em contratar empresa que tenha efetivamente condies
tcnicas de executar os servios a contento.
qualificao tcnico-operacional
74. O grupo de estudos tambm tratou de diversos aspectos ligados qualificao tcnico-
operacional das empresas, ante a constatao de que a administrao vem se balizando por orientaes
destinadas contratao de obras, que se tm mostrado inapropriadas para selecionar empresas para
prestao de servios terceirizados. Alm da questo do local do escritrio, tratada nos itens 24 e 25 deste
voto, foram abordados diversos aspectos relacionados forma como se deve exigir a comprovao de
experincia anterior, com o propsito de minimizar o risco de a administrao contratar empresa inapta a
bem executar o objeto do contrato.
75. O grupo menciona que usualmente requerido pela administrao apenas que a empresa
comprove ter prestado servio equivalente a no mnimo 50% do que est sendo contratado, o que pode
no ser suficiente quando se trata de prestao de servios terceirizados. Em regra, nesse tipo de servio,
as empresas no so especializadas no servio em si, mas na administrao de mo de obra. Tem-se
constatado que os maiores problemas enfrentados na execuo desse tipo de servio esto relacionados
incapacidade gerencial das empresas, no incapacidade tcnica para a prestao dos servios, em geral
de baixa complexidade. Sugere o grupo que se exija das licitantes capacidade tcnica para gerir pessoal,
mediante a comprovao de que j adMinistrou no mnimo 20 (vinte) postos de trabalho, at o limite de
60
quarenta postos. Aps esse limite, em contratos de maior vulto, seriam requeridos 50% dos postos de
trabalho necessrios.
76. Outro aspecto considerado relevante pelo grupo requerer que as empresas evidenciem
experincia mnima de 3 anos na prestao dos servios, de forma a evitar a contratao de empresas
inexperientes, novas de mercado. Essa exigncia objetiva minimizar os riscos de a administrao
contratar empresas que acabem no conseguindo cumprir o contrato durante todo o seu perodo, o que
vem acontecendo com frequncia.
77. O grupo tambm ressalta que deve ser objeto de preocupao da administrao certificar-se
a respeito da fidedignidade das informaes constantes nos atestados. Dois tipos de situao ocorreriam
com relativa frequncia: a primeira, a apresentao de atestados antigos, fornecidos por empresas
privadas que muitas vezes nem mais existem ou que no so localizadas nos endereos de origem e a
segunda, o fornecimento de atestados em datas muito prximas s das contrataes, em que no se teve
tempo para efetivamente se certificar a respeito da qualidade do servio prestado.
78. Para tentar contornar esse tipo de problema, o grupo prope que a administrao exija das
empresas a disponibilizao de todas as informaes necessrias comprovao da legitimidade dos
atestados apresentados e que somente apresente atestados expedidos aps a concluso do contrato ou
decorrido no mnimo um ano do incio de sua execuo, exceto se firmado para ser executado em prazo
inferior.
79. A ento 3 Secex se manifesta contrariamente possibilidade das exigncias dos 20 postos
e do mnimo de 3 anos de experincia, entendendo no haver amparo legal para elas. At mesmo em
relao ao percentual de 50% dos servios a ser contratados a unidade entende no ser legal o
estabelecimento dessa exigncia.
80. Mais uma vez, com as devidas vnias, discordo da unidade tcnica. Tal como fez na anlise
das questes relacionadas qualificao econmico-financeira, a unidade adotou uma viso bastante
restritiva, basicamente argumentando que tais exigncias (20 postos e experincia mnima de 3 anos) no
esto previstas em lei e, portanto, sua exigncia nos editais seria indevida. Particularmente em relao
experincia mnima, ressalta que seria necessria a expedio de decreto regulamentador para possibilitar
a insero de tal requisito nos editais.
81. Na mesma linha que defendi anteriormente, tambm nesse caso entendo de forma
diferente. A lei possui carter geral, pois se destina a regular todas as situaes. Em razo disso, dada a
diversidade de possveis objetos, seria difcil e at temerrio a legislao entrar em um nvel de detalhe tal
a especificar quantidades e percentuais a serem requeridos. O art. 30, inciso II, da Lei 8.666/93 estabelece
que a administrao deve exigir que a licitante comprove a aptido para desempenho de atividade
pertinente e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto. Os pargrafos do citado
artigo estabelecem algumas regras para tentar evitar abusos ou exigncias desarrazoadas, no sentido de
garantir a observncia do art. 37, inciso XXI, in fine da Constituio Federal, que s permite as
exigncias de qualificao tcnica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. Algumas das
restries feitas pela Lei 8.666/93 relativas s exigncias que podem ser estabelecidas so as seguintes:
vedao da exigncia de comprovao de atividade ou de aptido com limitaes de tempo ou em locais
especficos, proibio de exigncias de propriedade e de localizao prvia de equipamentos e pessoal.
82. Estando as exigncias dentro dos limites autorizados pela lei, no h porque a priori,
consider-las indevidas. O que se deve verificar sua pertinncia para garantir a cumprimento (ou ao
menos diminuir o risco de descumprimento) das obrigaes das contratadas, sem restringir indevidamente
a competitividade das licitaes. Entendo que os argumentos utilizados pelo grupo demonstram a
adequabilidade dessas exigncias, que j foram consideradas legais pelo Tribunal em algumas ocasies,
conforme registrado abaixo. Mencione-se que nos processos abaixo mencionados, a prpria 3 Secex
manifestou-se pela legalidade dessas exigncias:
TC 019.549/2010-5 uma das exigncias de qualificao tcnica contida no edital

foi a de o licitante comprovar experincia mnima de trs anos na rea dos servios a serem contratados.
61
. ementa do Acrdo 2.939/2010-Plenrio:
compatvel com o inciso II do art. 30 da Lei 8.666/1993 a exigncia de requisito

temporal de atuao do licitante na rea do servio de natureza contnua licitado, desde que por
perodo inferior ao prazo de 60 (sessenta) meses previsto no inciso II do art. 57 daquela Lei
. trecho do relatrio:
4.5 Ademais do acima exposto conclumos, alinhados aos argumentos da Administrao,

que as exigncias postas no edital coadunam-se com os termos do art. 30, II, da Lei n 8.666/93, que
autoriza a exigncia de comprovao de aptido para desempenho de atividade pertinente e
compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao, vez que a experincia
exigida para habilitao ao certame, inclusive no que se refere a prazo, mostram-se razoveis e
compatveis com os servios que sero executados e na rea em que sero executados, conforme
demonstrado no arrazoado tcnico de fls. 69/82.
. trecho do voto:
7. Em segundo lugar, por se tratar de servio de natureza contnua, que podem se estender
por longo perodo, a exigncia temporal de experincia mnima no mercado do objeto tambm ,
em princpio, compatvel com o dispositivo legal h pouco mencionado, j que o tempo de atuao
critrio relevante para avaliar a solidez do futuro fornecedor e, com isso, assegurar boa execuo
do objeto.
8. Acrescente-se que, na situao em foco, o estipulado prazo de trs anos de atuao no
mercado, conforme reconheceu a Secex/3, compatvel, dada a natureza contnua dos servios em
questo, com o prazo mximo de 60 meses autorizado pelo inciso II do art. 57 da Lei 8.666/1993.
9. Finalmente, destaco que o simples fato de haverem sido habilitadas no certame quinze
empresas j suficiente para demonstrar que as regras inseridas no instrumento convocatrio, ao
contrrio do alegado pela representante, no ferem nem a competitividade da licitao, nem a
isonomia entre os interessados.
TC 028.029/2010-0 exigiu-se no edital que o licitante comprovasse o gerenciamento de

20 postos de trabalho, em licitao que tinha por objetivo a contratao de 8 postos, e demonstrasse
experincia mnima de 3 anos.
. ementa do Acrdo 8.364/2012-2 Cmara:
Em processos licitatrios que se destinem a contratar quantitativo de terceirizados

inferiores a 40 (quarenta) postos de trabalho, vlida a exigncia de habilitao tcnico-operacional
de a licitante comprovar que gerencia, na data de publicao do edital, o mnimo de 20 (vinte)
empregados terceirizados no mbito de sua atividade econmica principal e/ou secundria,
especificada no seu contrato social registrado na junta comercial competente, bem como no
Cadastro de Pessoas Jurdicas da Receita Federal do Brasil
. trecho do voto:
4.Com efeito, tambm entendo que as exigncias de experincia mnima de 3 (trs) anos
no mercado do objeto licitado e de estar gerindo 20 postos, apesar de serem complementares, no se
sobrepem nem so excludentes, tendo em vista que buscam avaliar competncias distintas. A
primeira atenta para a experincia e a estabilidade da empresa no mercado ao passo que a segunda
62
busca aferir a sua capacidade de gesto de pessoas e a de suportar os custos mnimos de

administrao inerentes prestao dos servios, independentemente do nmero de postos.
...
7. Consoante estimativas criteriosas feitas pela Segedam e cujos clculos esto detalhados
no relatrio que antecede este voto, so precisos pelo menos 20 postos de trabalho para que seja
gerada renda suficiente para manter em funcionamento uma empresa que atue na rea de prestao
de servios de natureza continuada.
8. Sobre as dificuldades relativas a contratos celebrados com empresas que no conseguem
manter seus custos mnimos relatou a Segedam a seguinte situao:
27. H diversas experincias no TCU, especialmente nas Secretarias de Controle Externo
nos Estados, demonstrando que empresas que gerenciam pequenos quantitativos de postos de
trabalho no se sustentam ao longo do tempo, logo vo falncia e, no raro, so abandonadas
pelos responsveis/proprietrios, que fogem de suas responsabilidades contratuais, deixando os
empregados entregues prpria sorte.
28. Nesses casos, a Administrao obrigada a intervir no contrato e buscar solues
tendentes a minimizar os prejuzos a que os empregados ficam sujeitos, efetuando, por exemplo, o
pagamento direto dos salrios, dos benefcios e das obrigaes patronais relativamente s questes
trabalhistas e previdencirias.
29. Quando a Administrao contrata determinada empresa com capacidades tcnico-
operacional, profissional e econmico-financeira frgeis, o prejuzo social, econmico e
administrativo certo e enorme. E justamente desses prejuzos que a Administrao do TCU
deseja esquivar-se mediante a aplicao, dentre outras regras, da exigncia editalcia aqui debatida e
defendida.
83. Por fim, ressalto as informaes apresentadas pela Segedam no mbito do processo acima
referido TC 028.029/2010-0, registrando que aps o trabalho do grupo de estudos o TCU passou a fazer
as exigncias de qualificao apresentadas no presente trabalho, tendo obtido o seguinte resultado:
31. Desde ento, em maior ou menor grau, as novas medidas foram implementadas em 17
(dezessete) editais de preges eletrnicos do TCU, sem que tivesse havido restrio
competitividade dos certames, conforme tabela de fls. 6-8, anexo 1.
32. Observa-se que nesses 17 procedimentos no houve nenhuma licitao deserta. Ao
contrrio, a grande maioria das licitaes teve nmero significativo de concorrentes. Destarte,
exceo de uma das licitaes, cujo preo global ficou exatamente igual ao estimado pela
Administrao, as demais tiveram preos cotados abaixo dos estimados.
33. Registre-se, ainda, que o mercado tem aceitado com bastante tranquilidade as
exigncias fixadas, pois apesar do grande nmero de concorrentes e de desclassificaes por no
preencherem os requisitos, um nmero reduzido de empresas questionaram as qualificaes
exigidas. Desse modo, entende-se como razoveis as qualificaes atualmente adotadas, inclusive a
que trata do quantitativo de postos.
84. Diante do exposto, considero no haver bices para que sejam adotadas as propostas
sugeridas pelo grupo de estudos no tocante qualificao tcnico-operacional.
Prazo de vigncia dos contratos de prestao de servios de forma contnua
85. O grupo afirma que a praxe na administrao pblica, por orientao do TCU, tem sido
firmar esses contratos por 12 meses, possibilitando sua prorrogao por at 60 meses, conforme
autorizado pelo art. 57, inciso II, da Lei 8.666/93. Defende o grupo, entretanto, que se deva permitir que
esses contratos sejam firmados desde o incio por 60 meses, entendendo que quanto maior o prazo de
63
vigncia desses contratos, maior a segurana das empresas para ofertar seus preos, tendo em vista a
estabilidade que lhes oferecida no negcio. Com isso, esperado um aumento da concorrncia, com a
expectativa de melhores preos e a participao de empresas melhor qualificadas para prestar os
servios.
86. O grupo assevera, tambm, que ainda que o contrato seja assinado com prazo de 60 meses,
a administrao pode avaliar se ele deve ser mantido, a cada 12 meses, sob os pontos de vista econmico
e de qualidade dos servios. Prope, ento, que verificadas as peculiaridades de cada servio, os
contratos de natureza continuada podem ser firmados, desde o incio, com prazos superiores a 12 meses.
Contudo, a cada doze meses devem ser avaliadas a necessidade e a qualidade dos servios e se os valores
esto compatveis com os praticados pelo mercado.
87. O art. 57, inciso II, da Lei 8.666/93 no impede que contratos referentes a servios de
natureza continuada tenham seu prazo de vigncia dimensionado em prazos superiores a 12 meses. A
leitura de alguns julgados do Tribunal que trataram dessa questo indica que a principal preocupao
desta Corte evitar que a celebrao de contratos por prazos muito longos (60 meses seria o caso
extremo) possa colocar a administrao em situao de fragilidade caso se verifiquem problemas durante
a execuo do contrato, notadamente em termos de qualidade na prestao dos servios. A prorrogao a
cada 12 meses seria um momento em que a administrao avaliaria a vantajosidade em se manter aquele
contrato (Deciso 148/96-Plenrio, Acrdos 1.467/2004-1 Cmara, 490/2012-Plenrio 525/2012-
Plenrio).
88. Por outro lado, bastante razovel o argumento trazido pelo grupo de que a contratao j
por prazo mais alongado poderia permitir a obteno de preos mais vantajosos, uma vez que as empresas
teriam uma maior estabilidade na relao contratual. Essa segurana, entretanto, seria relativa, uma vez
que o prprio grupo defende a possibilidade de a administrao verificar periodicamente a necessidade, a
qualidade e o preo dos servios.
89. O que se verifica a necessidade de equilbrio entre dois aspectos: de um lado possibilitar
administrao obter melhores preos ao firmar contratos com prazos de vigncia superiores (e ainda
reduzir custos administrativos para fazer eventuais prorrogaes de 12 em 12 meses) e de outro
possibilitar administrao avaliar periodicamente a qualidade e as condies econmicas daquela
contratao e eventualmente no mais continuar a prestao dos servios naquelas condies.
90. Com relao ao segundo aspecto, por mais que o grupo afirme que a vigncia inicial de 60
meses no impede uma avaliao peridica do contrato por parte da administrao, no se pode negar que
muito mais simples para a administrao no prorrogar um contrato (at porque a prorrogao no se
constitui direito do contratado) do que rescindir um contrato durante seu prazo de execuo, medida que
pode ser custosa e inclusive gerar aes judiciais.
91. Considerando que a legislao no determina expressamente que esse tipo de contrato deve
ter prazo inicial de vigncia de 12 meses, levando em conta os aspectos mencionados nos pargrafos
anteriores, entendo que no se deva fixar uma orientao geral de que a administrao deve ou no fazer
contratos para prestao de servios continuados com prazo de 12, 24 ou 60 meses. uma avaliao que
deve ser feita a cada caso concreto, tendo em conta as caractersticas especficas daquela contratao.
Cabe administrao justificar no procedimento administrativo o porqu da escolha de um ou outro
prazo, levando-se em conta os aspectos aqui discutidos e outros porventura pertinentes para aquele tipo de
servio.
92. No processo que culminou com a prolao do Acrdo 490/2012-Plenrio, por exemplo, o
Tribunal entendeu legtima a fixao de um prazo inicial de 24 meses, para a contratao de servios
especializados de preveno e de combate a incndio e pnico, tendo em vista o argumento apresentado
pela entidade contratante de que, para aquele tipo de servio, no era conveniente uma alta rotatividade de
empresas na prestao dos servios.
93. Ao final do relatrio, o grupo informa que, medida que as ideias do grupo de estudos
foram se cristalizando, o TCU passou a adotar em suas licitaes algumas das propostas formuladas pelo
grupo. At a poca de elaborao do relatrio final, j tinham sido realizados onze preges contendo
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algumas dessas propostas, com bons resultados as licitaes foram competitivas, com baixo volume de
reclamaes por parte dos interessados.
94. No mbito do TC 028.029/2010-0, o relatrio do Ministro Raimundo Carreiro, relator
daquele processo, trouxe informaes mais novas prestadas pela Secretaria-Geral de Administrao do
Tribunal a respeito da incorporao dessas propostas em licitaes do prprio TCU. Conforme apontado
no item 83 deste voto, naquela oportunidade, 17 preges j tinham sido realizados, sem nenhuma licitao
deserta ou com baixa competitividade, tendo o preo global em todas elas sido igual ou inferior ao
estimado pela administrao em todos os casos. Asseverou a Segedam que o mercado tem aceitado com
bastante tranquilidade as exigncias fixadas, pois apesar do grande nmero de concorrentes e de
desclassificaes por no preencherem os requisitos, um nmero reduzido de empresas questionaram as
qualificaes exigidas.
95. Contato recente feito por meu Gabinete com a Segedam indicou que o panorama continua
o mesmo. A realizao das licitaes incorporando as propostas do grupo de fato tem propiciado melhores
contrataes para o TCU, que no tem mais enfrentado problemas vividos no passado, em que empresas
sem qualificao tcnica ou econmica eram contratadas e no conseguiam executar os servios a
contento.
96. Reputo que esses elementos de carter prtico fornecem elementos adicionais de convico
de que as propostas sugeridas pelo grupo, com os pequenos ajustes por mim realizados, podem
efetivamente gerar benefcios para a administrao pblica em geral.
97. A proposta da extinta Adplan, a partir das sugestes do grupo de estudos, que o Tribunal
recomende Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao SLTI que incorpore as propostas de
melhoria formuladas, bem como que realize os estudos referentes s questes tratadas nos itens 34 a 37
deste voto (percentuais de encargos sociais e LDI e fixao de sanes). Prope a unidade tcnica
tambm que sejam feitas recomendaes AGU no que se refere s medidas que carecem de
normatizao por parte daquele rgo, para a operacionalizao de procedimentos referentes reteno de
valores prximo ao final da vigncia e validade das aplices de seguro (item 16 deste voto).
98. Concordo que esse o encaminhamento mais adequado para o processo, considerando a
competncia da SLTI em planejar, coordenar, supervisionar e orientar normativamente as atividades do
Sistema de Servios Gerais (SISG) no mbito da administrao federal direta, autrquica e fundacional.
99. Conforme apontado no item 12 deste voto, o Tribunal j normatizou, para aplicao em
seus contratos, as questes relacionadas fiscalizao contratual (Portaria 297/2012). Entendo oportuno
que se recomende Segedam, tambm, que avalie a convenincia e a oportunidade de propor a
normatizao de outros aspectos abordados neste processo, de tal forma que os procedimentos aqui
tratados faam parte da rotina administrativa desta Casa, no que tange s contrataes de servios de
natureza contnua.
Sala das Sesses, em 22 de maio de 2013.
AROLDO CEDRAZ
Relator
ACRDO N 1214/2013 TCU Plenrio
1. Processo n TC 006.156/2011-8.
2. Grupo II Classe VII Representao
3. Interessada: Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo (Adgecex).
4. rgo: Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP)
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo (Adgecex).
65
8. Advogado constitudo nos autos: no h.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de representao formulada pela
ento Secretaria Adjunta de Planejamento e Procedimentos Adplan, com o objetivo de apresentar
propostas de melhorias nos procedimentos de contratao e execuo de contratos de terceirizao de
servios continuados na Administrao Pblica Federal.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria,
diante das razes expostas pelo Relator, em:
9.1 recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do
Planejamento que incorpore os seguintes aspectos IN/MP 2/2008:
9.1.1 que os pagamentos s contratadas sejam condicionados, exclusivamente,
apresentao da documentao prevista na Lei 8.666/93;
9.1.2 prever nos contratos, de forma expressa, que a administrao est autorizada a
realizar os pagamentos de salrios diretamente aos empregados, bem como das contribuies
previdencirias e do FGTS, quando estes no forem honrados pelas empresas;
9.1.3 que os valores retidos cautelarmente sejam depositados junto Justia do Trabalho,
com o objetivo de serem utilizados exclusivamente no pagamento de salrios e das demais verbas
trabalhistas, bem como das contribuies sociais e FGTS, quando no for possvel a realizao desses
pagamentos pela prpria administrao, dentre outras razes, por falta da documentao pertinente, tais
como folha de pagamento, rescises dos contratos e guias de recolhimento;
9.1.4 fazer constar dos contratos clusula de garantia que assegure o pagamento de:
9.1.4.1 prejuzos advindos do no cumprimento do contrato;
9.1.4.2 multas punitivas aplicadas pela fiscalizao contratada;
9.1.4.3 prejuzos diretos causados contratante decorrentes de culpa ou dolo durante a
execuo do contrato;
9.1.4.4 obrigaes previdencirias e trabalhistas no honradas pela contratada.
9.1.5 quanto fiscalizao dos contratos a ser realizada pela administrao com o objetivo
de verificar o recolhimento das contribuies previdencirias, observar os aspectos abaixo:
9.1.5.1 fixar em contrato que a contratada est obrigada a viabilizar o acesso de seus
empregados, via internet, por meio de senha prpria, aos sistemas da Previdncia Social e da Receita do
Brasil, com o objetivo de verificar se as suas contribuies previdencirias foram recolhidas;
9.1.5.2 fixar em contrato que a contratada est obrigada a oferecer todos os meios
fiscalizao;
9.1.5.3 fixar em contrato como falta grave, caracterizada como falha em sua execuo, o
no recolhimento das contribuies sociais da Previdncia Social, que poder dar ensejo resciso da
avena, sem prejuzo da aplicao de sano pecuniria e do impedimento para licitar e contratar com a
Unio, nos termos do art. 7 da Lei 10.520/2002.
9.1.5.4 reter 11% sobre o valor da fatura de servios da contratada, nos termos do art. 31,
da Lei 8.212/93;
9.1.5.5 exigir certido negativa de dbitos para com a previdncia CND, caso esse
documento no esteja regularizado junto ao Sicaf;
9.1.5.6 prever que os fiscais dos contratos solicitem, por amostragem, aos empregados
terceirizados que verifiquem se essas contribuies esto ou no sendo recolhidas em seus nomes. O
objetivo que todos os empregados tenham tido seus extratos avaliados ao final de um ano sem que isso
signifique que a anlise no possa ser realizada mais de uma vez para um mesmo empregado, garantindo
assim o efeito surpresa e o benefcio da expectativa do controle;
9.1.5.7 comunicar ao Ministrio da Previdncia Social e Receita do Brasil qualquer
irregularidade no recolhimento das contribuies previdencirias.
66
9.1.6 quanto fiscalizao dos contratos a ser realizada pela Administrao com o objetivo
de verificar o recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, observe os aspectos
abaixo:
9.1.6.1 fixar em contrato que a contratada obrigada a viabilizar a emisso do carto
cidado pela Caixa Econmica Federal para todos os empregados;
9.1.6.2 fixar em contrato que a contratada est obrigada a oferecer todos os meios
fiscalizao;
9.1.6.3 fixar em contrato como falta grave, caracterizado como falha em sua execuo, o
no recolhimento do FGTS dos empregados, que poder dar ensejo resciso unilateral da avena, sem
prejuzo da aplicao de sano pecuniria e do impedimento para licitar e contratar com a Unio, nos
termos do art. 7 da Lei 10.520/2002.
9.1.6.4 fixar em contrato que a contratada deve, sempre que solicitado, apresentar extrato
de FGTS dos empregados;
9.1.6.5 solicitar, mensalmente, Certido de Regularidade do FGTS;
9.1.6.6 prever que os fiscais dos contratos solicitem, por amostragem, aos empregados
terceirizados extratos da conta do FGTS e os entregue Administrao com o objetivo de verificar se os
depsitos foram realizados pela contratada. O objetivo que todos os empregados tenham tido seus
extratos avaliados ao final de um ano sem que isso signifique que a anlise no possa ser realizada mais
de uma vez em um mesmo empregado, garantindo assim o efeito surpresa e o benefcio da expectativa
do controle;
9.1.6.7 comunicar ao Ministrio do Trabalho qualquer irregularidade no recolhimento do
FGTS dos trabalhadores terceirizados.
9.1.7 somente sejam exigidos documentos comprobatrios da realizao do pagamento de
salrios, vale-transporte e auxlio alimentao, por amostragem e a critrio da administrao;
9.1.8 seja fixado em contrato como falta grave, caracterizada como falha em sua execuo,
o no pagamento do salrio, do vale-transporte e do auxlio alimentao no dia fixado, que poder dar
ensejo resciso do contrato, sem prejuzo da aplicao de sano pecuniria e da declarao de
impedimento para licitar e contratar com a Unio, nos termos do art. 7 da Lei 10.520/2002;
9.1.9 a fiscalizao dos contratos, no que se refere ao cumprimento das obrigaes
trabalhistas, deve ser realizada com base em critrios estatsticos, levando-se em considerao falhas que
impactem o contrato como um todo e no apenas erros e falhas eventuais no pagamento de alguma
vantagem a um determinado empregado;
9.1.10 sejam fixadas em edital as exigncias abaixo relacionadas como condio de
habilitao econmico-financeira para a contratao de servios continuados:
9.1.10.1 ndices de Liquidez Geral (LG), Liquidez Corrente (LC) e Solvncia Geral (SG)
superiores a 1 (um), bem como Capital Circulante Lquido (CCL) ou Capital de Giro (Ativo Circulante
Passivo Circulante) de, no mnimo, 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis centsimos por cento) do
valor estimado para a contratao, ndices calculados com base nas demonstraes contbeis do exerccio
social anterior ao da licitao;
9.1.10.2 patrimnio lquido igual ou superior a 10% (dez por cento) do valor estimado da
contratao;
9.1.10.3 patrimnio lquido igual ou superior a 1/12 (um doze avos) do valor total dos
contratos firmados pela licitante com a Administrao Pblica e com empresas privadas, vigentes na data
de abertura da licitao. Tal informao dever ser comprovada por meio de declarao, acompanhada da
Demonstrao do Resultado do Exerccio (DRE) relativa ao ltimo exerccio social, e se houver
divergncia superior a 10% (para cima ou para baixo) em relao receita bruta discriminada na DRE, a
licitante dever apresentar as devidas justificativas para tal diferena;
9.1.10.4 apresentao de certido negativa de feitos sobre falncia, recuperao judicial ou
recuperao extrajudicial, expedida pelo distribuidor da sede do licitante.
67
9.1.11 seja fixada em contrato a obrigatoriedade de a contratada instalar, em prazo mximo

de 60 (sessenta) dias, escritrio em local (cidade/municpio) previamente definido pela administrao;
9.1.12 seja fixada em edital, como qualificao tcnico-operacional, para a contratao de
at 40 postos de trabalho, atestado comprovando que a contratada tenha executado contrato com um
mnimo de 20 postos e, para contratos de mais de 40 (quarenta) postos, seja exigido um mnimo de 50%;
9.1.13 seja fixada em edital, como qualificao tcnico-operacional, a obrigatoriedade da
compatveis em quantidade com o objeto licitado por perodo no inferior a 3 anos;
9.1.14 seja fixado em edital que a contratada deve disponibilizar todas as informaes
necessrias comprovao da legitimidade dos atestados solicitados, apresentando, dentre outros
documentos, cpia do contrato que deu suporte contratao, endereo atual da contratante e local em
que foram prestados os servios;
9.1.15 seja fixado em edital que somente sero aceitos atestados expedidos aps a
concluso do contrato ou decorrido no mnimo um ano do incio de sua execuo, exceto se houver sido
firmado para ser executado em prazo inferior;
9.1.16 deve ser evitado o parcelamento de servios no especializados, a exemplo de
limpeza, copeiragem, garom, sendo objeto de parcelamento os servios em que reste comprovado que as
empresas atuam no mercado de forma segmentada por especializao, a exemplo de manuteno predial,
ar condicionado, telefonia, servios de engenharia em geral, udio e vdeo, informtica;
9.1.17 a vantajosidade econmica para a prorrogao dos contratos de servio continuada
estar assegurada, dispensando a realizao de pesquisa de mercado, quando:
9.1.17.1 houver previso contratual de que os reajustes dos itens envolvendo a folha de
salrios sero efetuados com base em conveno, acordo coletivo de trabalho ou em decorrncia da lei;
9.1.17.2 houver previso contratual de que os reajustes dos itens envolvendo insumos
(exceto quanto a obrigaes decorrentes de acordo ou conveno coletiva de trabalho e de Lei) e
materiais sero efetuados com base em ndices oficiais, previamente definidos no contrato, que guardem a
maior correlao possvel com o segmento econmico em que estejam inseridos tais insumos ou
materiais;
9.1.17.3 no caso de servios continuados de limpeza, conservao, higienizao e de
vigilncia, os valores de contratao ao longo do tempo e a cada prorrogao forem inferiores aos limites
estabelecidos em ato normativo da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto SLTI/MP. Se os valores forem superiores aos fixados pela SLTI/MP,
caber negociao objetivando a reduo dos preos de modo a viabilizar economicamente as
prorrogaes de contrato;
9.1.18 seja fixada em edital exigncia de que o domiclio bancrio dos empregados
terceirizados dever ser na cidade ou na regio metropolitana na qual sero prestados os servios;
9.2 recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do
Planejamento que realize estudos a respeito dos seguintes assuntos:
9.2.1 viabilidade jurdica da edio de normativo que possibilite a considerao de falhas e
irregularidades pregressas do fornecedor por ocasio da aplicao de nova sano;
9.2.2 determinao de percentuais mnimos de lucro, LDI, despesas administrativas e
outros, para que as propostas sejam consideradas exequveis no mbito de processos licitatrios para a
contratao de servios de natureza contnua;
9.3. esclarecer Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do
Planejamento que os parmetros numricos apontados nos subitens 9.1.11, 9.1.13 e 9.1.14 so indicativos,
cabendo quela unidade definir os valores que constaro da norma;
9.4 recomendar Advocacia-Geral da Unio que elabore normativos disciplinando os
seguintes aspectos:
9.4.1 procedimentos a serem adotados pelos rgos/entidades com o objetivo de viabilizar
junto ao Judicirio acordo para o pagamento de verbas trabalhistas no honradas pelas contratadas;
68
9.4.2 procedimentos especficos a serem adotados pelos rgos/entidades com o objetivo

de executar as garantias contratuais quando a contratada no cumprir com as obrigaes trabalhistas e
previdencirias;
9.5. determinar Segedam que avalie a convenincia e a oportunidade de propor
Presidncia deste Tribunal a normatizao de outros aspectos discutidos neste processo, alm daqueles
abordados pela Portaria-TCU 297/2012, de tal forma que os procedimentos aqui tratados faam parte da
rotina administrativa desta Casa, no que tange s contrataes de servios de natureza contnua.
9.6. encaminhar cpia do presente acrdo, bem como do relatrio e voto que o
fundamentam, aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto, da Fazenda e da Previdncia
Social, Controladoria-Geral da Unio, Procuradoria-Geral da Repblica e ao Tribunal de Contas do
Estado de So Paulo;
9.7. encaminhar cpia do presente acrdo, bem como do relatrio e voto que o
fundamentam, ao Senado Federal, Cmara dos Deputados, ao Supremo Tribunal Federal, ao Superior
Tribunal de Justia, ao Tribunal Superior do Trabalho, ao Superior Tribunal Militar e ao Conselho
Nacional de Justia;
9.8 encaminhar cpia do presente acrdo, bem como do relatrio e voto que o
fundamentam, Advocacia-Geral da Unio, determinando que o contedo deste julgado seja levado ao
conhecimento de suas unidades consultivas.
10. Ata n 17/2013 Plenrio.

11. Data da Sesso: 22/5/2013 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-1214-17/13-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (na Presidncia), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz (Relator),
Raimundo Carreiro, Jos Jorge, Jos Mcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Andr Lus de Carvalho.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

VALMIR CAMPELO AROLDO CEDRAZ
na Presidncia Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral, em exerccio
69

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 006.

GRUPO II CLASSE VII Plenrio

Sumrio: REPRESENTAO FORMULADA PELA EXTINTA

Trata-se de representao formulada pela ento Secretaria Adjunta de Planejamento e

10. ISENO DE RESPONSABILIDADE DA GARANTIA

II.d Controle de encargos previdencirios

g) comunicar ao Ministrio da Previdncia Social e Receita Federal do Brasil qualquer irregularidade no

II.e Controle do recolhimento do FGTS

e) solicitar, mensalmente, Certido de Regularidade do FGTS;

g) comunicar ao Ministrio do Trabalho qualquer irregularidade no recolhimento do FGTS dos

II.f Outros documentos

III PROCEDIMENTO LICITATRIO

III.a Qualificao econmico-financeira

Certido Negativa de Falncia:

III.b Qualificao tcnico-operacional

III.b.1 Local do escritrio para contatos

III.b.2 Atestados de capacidade tcnica

III.b.3 Experincia mnima de 3 anos

III.b.4 Estrutura fsica e de pessoal compatveis com o objeto

III.b.5 Idoneidade dos atestados

III.c Qualificao tcnico-profissional

Art. 30. A documentao relativa qualificao tcnica limitar-se- a: (...)

136. Destaque-se que, para a contratao de servios de natureza continuada, a necessidade de

Parecer Conjur: Item 6.1. Habilitao. (...)

RECURSO ESPECIAL ADMINISTRATIVO LICITAO PBLICA SERVIOS DE LIMPEZA

ADMINISTRATIVO. LICITAO. EDITAL. HABILITAO. QUALIFICAO TCNICA DO

REPRESENTAO. LICITAO. SUSPENSO CAUTELAR DO CERTAME. EXIGNCIA DE

162. Esse tambm o entendimento da jurisprudncia do Egrgio STJ. Seno vejamos.

III.d Garantia contratual

III.e Casos de parcelamento do objeto

III.f Tcnicas de oramentao

III. g Prazo de vigncia dos contratos de prestao de servios de forma contnua

III.j Fixao de sanes

III.k Possibilidade de desconsiderao da personalidade jurdica

autos 022.01.2007.000511-6/0000000-000, nmero de ordem 113/2007, cujo trecho de interesse foi

6. Ademais, no caso concreto, os valores fixados so inferiores a 50% dos quantitativos a

Item Contrato Empresa Objeto

3 10/2008 Higiterc Higienizao e Terceirizao Conduo de veculos,

6 28/2007 Proservice Terceirizao de Servios Ltda. Servios de recepo,

8 33/2007 Kuatro Servios Ltda. Servios de fotocpia

IV.b Resumo das propostas

2. A garantia assegurar, qualquer que seja a modalidade escolhida, o pagamento de:

5. A inobservncia do prazo fixado para apresentao da garantia acarretar a aplicao de multa de

10. ISENO DE RESPONSABILIDADE DA GARANTIA

g) comunicar ao Ministrio da Previdncia Social e Receita do Brasil qualquer irregularidade no

e) solicitar, mensalmente, Certido de Regularidade do FGTS;

g) comunicar ao Ministrio do Trabalho qualquer irregularidade no recolhimento do FGTS dos

IV.c Proposta de encaminhamento

248. Considerando as competncias e atribuies do Ministrio do Planejamento, Oramento e

6. Aps produzido o relatrio, a Adplan apresentou formalmente a representao ao TCU em

c) Domiclio bancrio dos empregados na cidade ou na regio metropolitana, instituda

7. A Adplan, ento, formulou a seguinte proposta de encaminhamento:

3.5 que o Tribunal de Contas da Unio formalize recomendao para Secretaria de

9. Em 27/8/2012, aquela unidade se manifestou, nos seguintes termos (pea 10):

6. Nos termos do comando constitucional insculpido no art. 37, XXI CF/88,

11. Dentre as normas relativas habilitao, acima mencionadas, notria se faz a

no se mostrando, desse modo, razovel a exigncia de experincia de 3 (trs) anos como se

IV- CONCLUSO E PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO.

a) Documentao exigida na fiscalizao contratual

7. Algumas das propostas formuladas pelo grupo no envolvem controvrsias jurdicas ou

documentao exigida na fiscalizao contratual

comunicar aos Ministrios da Previdncia Social e do Trabalho no caso de irregularidade nos

reteno de valores prximo ao final da vigncia