Como

funciona? La Implementacin de polticas pblicas*

El anlisis y la evaluacin de polticas pblicas se han centrado en lo que deberamos
hacer y en lo que hemos hecho, respectivamente, fines separados de una cadena de
polticas. En un extremo est el problema de decidir qu se debe hacer. Por otro lado
est el problema de calcular lo que se ha hecho. En el medio hay un montn de
decisiones y acciones que causalmente conectan un extremo de esta cadena con el
otro. La investigacin de implementacin busca dar sentido a este espacio entre la
intencin del gobierno y el impacto de las polticas.

Esta es una pieza complicada y confusa de geografa poltica que replica todo el ciclo
de polticas, a menudo ms de una vez. Desde una perspectiva de implementacin, la
poltica comienza en lugar de terminar con una declaracin formal de aquello que el
gobierno va a hacer. Cuando el Congreso aprueba una ley para, digamos, disminuir los
contaminantes en las vas navegables pblicas, la legislatura no se aplazar para llevar
los filtros de agua hasta la orilla del Potomac. La declaracin de intencin -el paso de
una ley- tiene que traducirse de alguna manera a la realidad.

Normalmente, ese trabajo de traduccin se asigna a una agencia de la rama ejecutiva
(o agencias, la implementacin es a menudo burocrtica y plural). Bajo circunstancias
ideales, esta agencia tiene un desafo de dos etapas en la implementacin de las
intenciones polticas de las ramas elegidas del gobierno. En primer lugar, tiene que
averiguar exactamente lo que la rama elegida quiere hacer. En segundo lugar, tiene
que averiguar una manera de hacerlo.

Incluso bajo estas circunstancias ideales, la implementacin no es fcil. Una ley que es
bastante inequvoca sobre lo que debe hacerse tiende a ser ligera en los detalles de
cmo hacerlo. Las agencias formalmente llenan estos detalles a travs del proceso de
formular reglas. Las reglas establecen las acciones especficas que el gobierno tomar,
y su formulacin implica un proceso cuasi legislativo cuyo mecanismo refleja el
proceso legislativo ms amplio. Se llevan a cabo audiencias, y se realizan actividades
de cabildeo entre partes interesadas con agendas competitivas (vase Kerwin, 1999).
Suponiendo que las reglas son realistas y prcticas, las directrices para que las
burocracias del mismo nivel sigan, y que estos mismos burcratas estn
comprometidos a ponerlas en accin, todava quedan temas de coordinacin.
Diferentes unidades dentro de las agencias pueden interpretar las reglas de manera
diferente, e incluso las reglas ms detalladas no pueden cubrir todas las contingencias
que puedan surgir en la ejecucin de los programas de polticas pblicas.
Las circunstancias ideales son bastante raras. Las ms comunes son leyes vagas,
jurisdicciones superpuestas, prioridades competitivas para la atencin de las mil y
una agencias y decisiones, que tienen que tomarse muy lejos del proceso normativo
formal (por no mencionar el proceso legislativo formal).

* Chapter 7: Kevin B. Smith & Christopher W. Larimer (2009) The Public Policy Theory Primer;
University of Nebraska, Lincoln; University of Northern Iowa; Westview Press, Boulder, CO; 155-179
[Traduccin libre de Prof. Juan Antonio Zornoza, para el curso Gobierno y Polticas Pblicas 2017-1, unal_med]

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Sorprendentemente, los acadmicos de polticas fueron relativamente lentos en
reconocer la importancia de esta brecha dominada por la burocracia entre la adopcin
de polticas y los resultados de las polticas. La sabidura convencional (que no es del
todo correcta, como veremos ms adelante) es que el estudio sistemtico de la
implementacin de polticas no comenz hasta que Jeffrey Pressman y el estudio
seminal de Aaron Wildavsky (1973) -en otras palabras, un par de dcadas despus de
que Lasswell pidiera una separacin disciplinario de los estudios de polticas y mucho
despus de la puesta de bases formales para el proyecto racionalista en la evaluacin
y anlisis de polticas. Sin embargo, una vez que los especialistas en polticas se
volvieron hacia la implementacin, qued inmediatamente clara su importancia.
La cuestin clave para los estudios de implementacin es averiguar cmo funciona
una poltica o, ms exactamente, dado el sesgo de fracaso de los estudios de
implementacin, cmo una poltica no funciona.

Tres Generaciones de Estudios de Implementacin
Definir la implementacin de las polticas es un complejo asunto en los estudios de
polticas. Entre las definiciones ms ampliamente citadas se incluyen las sugeridas por
Mazmanian y Sabatier (1983, 5), Ferman (1990) y O'Toole (1995), todas ellas
centradas en la brecha entre la intencin y los resultados de la poltica. La definicin
de O'Toole (1995, 42) es un buen ejemplo representativo: "se refiere a la conexin
entre la expresin de la intencin gubernamental y los resultados". Aunque muchos
estudiosos ofrecen definiciones ms detalladas, un tema bsico de la implementacin
es lo que ocurre despus de que el gobierno declara una intencin formal de hacer
algo y antes de que se produzca un resultado poltico.

El campo de la evaluacin de polticas se superpone considerablemente con los
estudios de implementacin, especialmente en el sentido de hacer un balance de las
acciones de la agencia para ver si deberan ajustarse para mejorar los resultados.
Especficamente, la denominada evaluacin de procesos, claramente orientada a
evaluar las actividades programticas que vinculan la intencin y el resultado de la
poltica. Preguntas clave de la evaluacin de procesos: Conoce el personal del
programa lo que se supone que deben hacer? Estn capacitados para hacerlo?
Tienen los recursos necesarios para llevar a cabo esa tarea? -estn ntimamente
ligados al xito o al fracaso de la implementacin-. Como tal, la discusin de los
estudios de implementacin cubre el mismo terreno que la evaluacin del proceso, y
debe ser tratado como un subconjunto del primero.

Los estudios de implementacin comienzan con la comprensin de que la adopcin
formal de un objetivo de poltica no necesariamente proporciona una direccin sobre
lo que se debe hacer para lograr ese objetivo. Segn Mazmanian & Sabatier, "Conocer
los objetivos [de la poltica]... [da] slo un indicio general de lo que realmente har el
organismo encargado de llevar a cabo el programa y de su xito en la obtencin de la
cooperacin y el cumplimiento de las personas afectadas por ella" (1983, 4- 5). Las
preguntas clave de investigacin para los acadmicos de la implementacin, como
Mazmanian & Sabatier, estn estrechamente vinculadas a las preocupaciones de la
evaluacin del proceso: "Podra el resultado haber sido diferente? Se puede

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aprender de la experiencia y evitar problemas similares en el diseo de futuros
programas pblicos? " (1983, 2).

La importancia de la implementacin para el xito o el fracaso de la poltica es
intuitivamente obvia. Poco importa si el gobierno tiene una idea clara de lo que debe
hacerse si la agencia encargada de implementar la ley carece de la capacidad real de
hacerlo. Evaluar precisamente lo que se ha hecho, proporciona informacin
importante, pero entender por qu los resultados fueron (o no) logrados, es crtico
para poder replicar el xito de la poltica.

La Poltica de evitar. Dada la importancia obvia de la implementacin en el xito o
fracaso de las polticas, es sorprendente constatar que los estudios de implementacin
(al menos en la ciencia poltica) eran criaturas relativamente raras hasta finales de los
aos setenta y principios de los ochenta. Sin embargo, cuando comenzaron a aparecer,
los estudios de implementacin tuvieron un auge. El valor potencial de los estudios de
implementacin era claro: una comprensin sistemtica de la intencin de la poltica
conectada con el xito de una poltica exitosa, hace difcil cumplir con las nociones de
Lasswell sobre las ciencias de las polticas. Una comprensin sistemtica de la
implementacin podra hacer que la elaboracin de polticas democrticas funcione
mejor.

Desafortunadamente, tal comprensin sistemtica queda mucho ms lejos. Siguiendo
a Goggin et al. (1990), el campo de los estudios de implementacin se divide
tradicionalmente en tres generaciones (y, tal vez, en una cuarta generacin
emergente). La historia de la investigacin de implementacin a travs de estas
generaciones comienza con el entusiasmo de la posibilidad de abrir un nuevo campo
intelectual, ms maduro y con l una evaluacin ms sobria de los desafos
intelectuales, a un debate sobre si los estudios de implementacin estn listos para
avanzar y cumplir su promesa original, o por el contrario, constituyen un callejn sin
salida intelectual y deben ser abandonados por completo (Lester y Goggin 1998).

Estudios de Implementacin de Primera Generacin: Entender la importancia
de la Implementacin
La primera generacin de estudios de implementacin se inici, sin duda, con un libro
seminal de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky (1973): Implantacin: Cun grandes
son las expectativas en Washington?. El foco de este libro fue el intento del gobierno
federal de crear 3.000 empleos en el centro de la ciudad de Oakland. Lo que realmente
motiv a Pressman y Wildavsky, no fue esta poltica en s, sino ms bien el
espectacular fracaso en el logro de sus objetivos polticos. Lo sorprendente, al menos
inicialmente, de la incapacidad del gobierno para lograr sus objetivos de poltica fue
que el contexto pareca, si no preordenar, al menos favorecer el xito.

Pressman y Wildavksy (1973) argumentaron que el enfoque de su estudio de caso era,
en efecto, el mejor escenario para la implementacin de polticas. Para empezar, hubo
un acuerdo general sobre los objetivos de la poltica. Ningn electorado organizado
trat de obstaculizar su xito. Haba un objetivo: Crear puestos de trabajo en el centro

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de la ciudad de Oakland, y un amplio consenso de que este objetivo era una empresa
que mereca la pena, especialmente en el contexto poltico particular de la poca. Jobs
haba seguido el "vuelo blanco" fuera de las ciudades en la dcada de 1960, y el alto
desempleo y la falta de oportunidades econmicas haban desencadenado disturbios
civiles. La creacin de empleos en el interior de la ciudad fue vista como una respuesta
razonable a la pregunta "qu debemos hacer?".

La poltica tambin se orient a una nica ciudad, Oakland, California -y estuvo (al
menos en teora) bajo el control de una sola agencia federal, la Agencia de Desarrollo
Econmico (EDA)-, que se comprometi con su xito. Los recursos no eran un
problema; se dispusieron fondos suficientes para apoyar el programa y se gast
mucho dinero. Sin embargo, la poltica fracas miserablemente, produciendo pocos
empleos y dejando mucha frustracin en su estela. Pressman y Wildavsky queran
saber por qu polticas como sta, los mejores escenarios con las estrellas
aparentemente alineadas para el xito, fracasaron. Su intenso estudio de caso trajo el
mundo complejo entre la intencin de la poltica y el resultado de la poltica a la
atencin de una amplia audiencia en la ciencia poltica. Lo que encontraron sent las
bases para un crecimiento explosivo de los estudios de implementacin, porque lo que
encontraron no era bonito.

La leccin central de Pressman y Wildvasky es que la complejidad de la accin
conjunta es un obstculo central para una implementacin efectiva. El sistema federal
de los Estados Unidos significa que virtualmente cualquier poltica interna depende de
mltiples niveles del gobierno y de sus agencias. Las interacciones entre estas
diversas entidades gubernamentales son complejas y la coordinacin es difcil. Los
obstculos potenciales para la implementacin van desde las batallas territoriales
jurisdiccionales, hasta las restricciones de recursos, hasta los estilos de gestin que
chocan.

Por ejemplo, Pressman y Wildavsky (1973) encontraron que un acuerdo amplio sobre
los fines, no necesariamente se traduce en un acuerdo sobre los medios. El hecho de
que todas las partes apoyen el mismo resultado poltico, no significa que estn de
acuerdo sobre la mejor manera de lograr ese objetivo. Cada organismo gubernamental
puede tener su propia perspectiva, no slo sobre cmo deben hacerse las cosas, sino
sobre quin debe hacerlas. Los diferentes niveles de gobierno y los diferentes
organismos gubernamentales del mismo nivel de gobierno tambin pueden tener
prioridades muy diferentes. Aunque todos pueden estar de acuerdo en que un
objetivo de poltica particular merece la pena, pueden dar prioridad a ese objetivo de
manera diferente. Las agencias gubernamentales tienden a comprometerse con
mltiples programas y polticas, y el nivel de compromiso con un programa especfico.
La poltica est impulsada por la perspectiva de la agencia. Conseguir que todas estas
agencias adopten un plan general sobre los medios, sincronizar sus prioridades y, en
general, compartir la misma visin de una poltica o programa result ser el
equivalente gubernamental a una reunin de gatos.

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Quizs la leccin ms citada del estudio de Pressman y Wildavsky (1973) fue su visin
sobre los puntos de decisin y la importancia del control y la coordinacin. La
creacin de empleos a travs de obras pblicas y otros programas en Oakland
requera la participacin de las autoridades estatales y locales; y otras agencias
federales inevitablemente se involucran tambin. Para lograr que cualquier cosa
sustantiva se hiciera as, se requera que una amplia gama de agencias en diferentes
niveles gubernamentales aprobara las decisiones clave de implementacin. Pressman
y Wildavsky descubrieron que cuanto ms aprobaciones hay que tramitar para que se
emprenda una accin, mayor es la probabilidad de que no se adopte esa medida. Para
cuantificar este punto, Pressman y Wildavsky proporcionaron un ejemplo en el que
haba que aclarar treinta puntos de decisin, que incluan setenta acuerdos separados
requeridos antes de que una accin pudiera ser aprobada y emprendida. Asumiendo
una probabilidad de aprobacin de 0.95 en cada punto de acuerdo, Pressman y
Wildavsky calcularon que la probabilidad de que una propuesta concreta superara
este cuello burocrtico y se pusiera realmente en prctica es de 0.000395 (1973, 106-
107). En otras palabras, cuando se trata de un sistema disperso de toma de decisiones,
las posibilidades de que se haga algo, son bajas, a menudo asombrosamente bajas,
incluso cuando la mayora de la gente quiere hacerlo. Incluso si las probabilidades son
superadas, conseguir cualquier cosa que se haga, va a tomar mucho tiempo. Pressman
y Wildavsky estimaron que cada uno de esos setenta acuerdos requerira de una a seis
semanas para asegurar, lo que result en una estimacin, de que el proyecto de
Oakland se enfrentara a cuatro aos y medio de retrasos. Su estimacin result ser
bastante exacta (1973, 106-107).

Un estudio contemporneo de primera generacin que sigue siendo ampliamente
citado en la literatura de implementacin es el examen de Martha Derthick (1972) de
un programa federal para construir comunidades modelo en tierras de propiedad
federal en reas urbanas. Este fue un proyecto que surgi de la administracin del
presidente Lyndon Johnson a fines de la dcada de 1960 y fue diseado para abordar
los problemas sociales y econmicos que se desarrollaron a raz de la expansin
urbana, que cre los suburbios de baja densidad que rodean a un centro urbano. El
programa comenz con elevados ideales y objetivos, para hacer frente a una creciente
crisis metropolitana mediante la construccin de "pueblos nuevos" centrados en s
mismos que seran social y racialmente integrados. Resulta loable el intento de la EDA
de generar empleos en Oakland, el programa fue un fracaso espectacular, y el examen
de Derthick de la aplicacin, se hizo eco de las lamentaciones de Pressman y
Wildavsky.

Derthick estaba particularmente en sintona con las perspectivas opuestas en los
diferentes niveles gubernamentales y con las dificultades de coordinacin
centralizada sobre la implementacin. Lo que pareca una buena idea del nivel federal
encontr una dura oposicin a nivel local. Los grupos conservacionistas queran
proteger las tierras abiertas, y las asociaciones vecinales teman que los nuevos planes
de vivienda trajeran desequilibrio racial. Esto llev a la intensa oposicin y el conflicto
a nivel local, lo que se tradujo en una fuerte resistencia de los gobiernos locales a los
planes federales. Esta oposicin no haba sido tomada en cuenta en la visin del

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gobierno federal sobre la poltica, y tuvo problemas para adaptarse a la realidad sobre
el terreno (Derthick 1972, 98). Lo que empez con esperanzas nobles e idealizadas se
esparci y se hundi debido a las dificultades de implementacin.

Aunque los estudios de Derthick y Pressman & Wildavsky reflejaron algunas
diferencias importantes en su contexto, compartieron algunos puntos clave para
llevar. Primero y ms importante fue que no se pens y se dedic suficiente atencin a
la implementacin dada su importancia para el xito de las polticas. Mientras que los
planificadores y los acadmicos daban atencin a cmo decidir qu hacer y cmo
evaluar lo que se haba hecho, haba demasiados supuestos y no haba suficientes
conocimientos sobre lo que sucedi entre estos dos puntos en el cambio de poltica. La
abrumadora impresin de la lectura de Derthick y Pressman & Wildavsky fue que la
verdadera sorpresa no fue que las polticas pblicas fracasaron, sino que alguna vez
trabajaron en absoluto. Estos estudios pusieron de relieve la implementacin como
una de las razones principales del fracaso de las polticas y tambin ofrecieron
asesoramiento prescriptivo sobre cmo aumentar las probabilidades de xito de la
poltica: reducir los puntos de decisin y empujar el control y la autoridad hacia abajo
para permitir que los ms cercanos al proyecto Para tomar decisiones importantes de
manera rpida y efectiva.

Ms importante para un libro sobre las teoras de la poltica pblica, Derthick, y
especialmente Pressman & Wildvasky, insinuaron que una comprensin sistemtica
de la causa y el efecto en la implementacin podra ser posible. Esto sugiri que se
podran construir marcos generales de implementacin y que sera difcil imaginar
una contribucin ms valiosa de las ciencias polticas a la formulacin de polticas
democrticas exitosas. Una teora general de la implementacin podra ayudar a evitar
repeticiones de los fracasos de la poltica de Oakland y las nuevas ciudades al
establecer los pasos detallados para ejecutar una determinada poltica o programa,
haciendo ms efectiva la formulacin de polticas democrticas. ste era justamente el
tipo de contribucin que el ideal de Lasswell consideraba para el campo de los
estudios de poltica. A finales de la dcada de los setenta, la carrera estaba
encaminada a construir un marco general de implementacin, una comprensin
sistemtica de cmo funcionaban las polticas.

Estudios de segunda generacin:
Entender la implementacin es complejo
Los estudios de implementacin de primera generacin hicieron importantes
contribuciones, pero sufrieron una serie de inconvenientes crticos. Lo ms
importante, ya que los estudios de caso estaban vinculados por el tiempo y el espacio,
proporcionaron muchos detalles y una profunda comprensin sobre lo que
funcionaba (o ms a menudo, no funcionaba) para un programa en particular en un
momento determinado, pero no mucho podra ser sistemticamente generalizado a
otros programas en otros contextos. Las conclusiones y prescripciones extradas de
estudios como Pressman & Wildavsky proporcionaron motivacin para construir una
teora de la implementacin, ms que un marco real de causa y efecto.

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Observando estos inconvenientes, y con la atencin de los estudios sobre polticas
plenamente comprometidos con los problemas de implementacin, una segunda
generacin de estudios de implementacin pas del examen de polticas especficas a
la construccin de teoras generales del proceso de implementacin. Uno de los
primeros intentos notables de construir un marco de este tipo fue The Implementation
Game de Eugene Bardach (1977). Este estudio tom una extensa crtica de Derthick y
de Pressman & Wildavsky como punto de partida para construir una comprensin
general de la implementacin.

Bardach (1977) trat de dar sentido a la implementacin al clasificarla en una serie de
juegos. Utiliz la metfora de los juegos porque centr la atencin de los analistas en
los actores involucrados en la implementacin; las apuestas por las que jugaron; las
reglas que jugaron; y las tcticas, estrategias y recursos cada uno trado a la mesa.
Usndolos como materias primas, Bardach busc crear una tipologa bsica de juegos
de implementacin. Al igual que Derthick y Pressman & Wildavsky, Bardach se centr
en lo que en la aplicacin ocasion el fracaso de la poltica. Argument que hay cuatro
"efectos adversos" bsicos que pueden ocurrir en el proceso de implementacin: 1) la
desviacin de recursos; 2) la deflexin de los objetivos polticos; 3) resistencia al
control; Y 4) la disipacin de la energa personal y poltica (1977, 66). Categoriz su
descripcin de los juegos segn cada uno de estos efectos adversos.

Por ejemplo, el "juego del presupuesto" desvi recursos. El juego del presupuesto
proviene de los incentivos que las agencias gubernamentales tienen que "mover
dinero". A diferencia de los resultados tangibles de las polticas, que pueden tardar
aos en aparecer, los gastos pueden usarse como medidas de evaluacin a corto plazo.
El gasto de dinero muestra que algo se est haciendo, incluso si no est exactamente
claro qu, por qu o cmo apoyar los objetivos polticos finales. Bardach seal en el
proyecto de empleo de Oakland estudiado por Pressman y Wildavsky (1973) que la
EDA coloc recursos en proyectos especficos de creacin de empleo, no porque los
evaluaran sistemticamente como los mejores para estos propsitos, sino porque eran
los proyectos que estaban listos para comenzar. Hubo presin poltica para ser visto
como haciendo algo, y canalizando dinero en proyectos de empleo cre la impresin
de una accin intencional, aunque no muchos puestos de trabajo terminaron siendo
creados. Bardach vea esto como un ejemplo de un juego general de todas las agencias
gubernamentales que sirven de dinero pblico: "Mover la moneda de algn modo, en
alguna parte y rpido, incluso a costa de los objetivos programticos, es la estrategia
caracterstica de prcticamente todas las Agencias gubernamentales que canalizan
subvenciones a otros niveles de gobierno o a instituciones sin fines de lucro" (1977, 72).

Otros juegos que Bardach identific incluyeron el "empilado" (deflexin de metas
mediante el uso de nuevos programas como caballos de Troya para los objetivos
preferidos de una agencia), "tokenismo" (resistencia al control haciendo slo esfuerzos
simblicos a objetivos programticos) y "tenacidad" (Disipando la energa poltica y
bloqueando el progreso de un programa en un intento de extraer trminos
interesados o concesiones que pueden o no estar relacionadas con los objetivos
polticos).

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Bardach, en resumen, vea la implementacin como una extensin de la poltica. Trat
de imponer el orden terico en este complejo mundo de negociacin, intrigas y juegos
de favor, clasificando patrones de comportamiento que se haban observado
repetidamente dentro y entre los actores a quienes se les dio la responsabilidad
primordial de implementar, es decir, las burocracias gubernamentales. Otros marcos
compartan la perspectiva bsica de que la implementacin era una extensin de la
poltica, pero ampli el elenco de actores. Giandomenico Majone y Aaron Wildavsky
(1979), por ejemplo, argumentaron que la implementacin debe ser vista como un
proceso evolutivo. La implementacin est conformada por una poltica general que
se adopta formalmente, pero abarca una amplia gama de metas, interacciones y
disposiciones, todas las cuales estn conectadas de manera compleja. Ms que una
agencia que trata la adopcin formal de polticas como un conjunto de rdenes de
marcha, vean a las agencias, a las poblaciones objetivo de la poltica y a los
encargados de formular polticas, como tener que adaptarse a las metas y expectativas
creadas por la poltica. Para estudios como los de Bardach y Majone & Wildavsky, el
objetivo explicativo clave es el comportamiento de los implementadores. Esto tiene
sentido como una variable dependiente porque como demostraron ampliamente
Pressman & Wildavsky, el comportamiento de los implementadores es absolutamente
crtico para el xito.

Otros enfoques de la construccin de la teora, sin embargo, se orient a productos y
resultados de polticas como la variable dependiente clave. Daniel Mazmanian y Paul
Sabatier, cuya Implantacin y Poltica Pblica (1983) trataron de establecer una serie
de hiptesis causales empricamente verificables sobre la implementacin, tomaron
un enfoque bastante diferente al de Bardach. Mazmanian & Sabatier argumentaron
que hay tres perspectivas bsicas sobre la implementacin de cualquier programa o
poltica: Primero, est la perspectiva de lo que llaman el "centro", o la perspectiva del
formulador de polticas inicial. La segunda es la perspectiva de la "periferia", o los
burcratas de nivel inferior cuyo comportamiento realmente traduce la poltica en
accin. Finalmente, est la perspectiva del "grupo objetivo", o el de las personas a
quienes se dirige la poltica o el programa.

La implementacin, argumentaron Mazmanian & Sabatier, pareca muy diferente
dependiendo de la perspectiva. Desde el centro, la implementacin es un fenmeno de
arriba hacia abajo. El objetivo de la implementacin es lograr objetivos oficiales de
poltica, traducir la intencin de una poltica formalmente adoptada en accin. Desde
la perspectiva de los funcionarios o instituciones de nivel superior, entonces, la
cuestin clave es cmo lograr que los funcionarios e instituciones de nivel inferior
acten de manera coherente con esa intencin. Desde la periferia, para la perspectiva
bsica adoptada por Bardach, la implementacin se refiere a cmo los funcionarios e
instituciones de nivel inferior se adaptan a los choques de su entorno causados por
niveles ms altos que introducen nuevas polticas y programas. Desde la perspectiva
del grupo meta, la implementacin es acerca de cmo la poltica afecta sus vidas (por
ejemplo, los servicios proporcionados, por ejemplo, por un programa de capacitacin
laboral, aumentan realmente las perspectivas de empleo de la poblacin objetivo).

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Mazmanian y Sabatier reconocieron una considerable superposicin en estas
perspectivas: Si la meta oficial es conseguir trabajo para los desempleados, entonces
las perspectivas del centro y de la poblacin objetivo obviamente tendrn mucho en
comn. Sin embargo, tambin reconocieron la dificultad de combinar las tres
perspectivas simultneamente en un solo estudio o teora. En consecuencia, el marco
de Mazmanian y Sabatier tiende a reflejar una perspectiva de centro (1983, 12-13).

El marco de Mazmanian y Sabatier tom un sesgo de centro-perspectiva distinto por
la simple razn de que consideraban el logro de los objetivos formales de poltica
como la variable dependiente clave, no el comportamiento de los implementadores:
"En nuestra opinin, el papel crucial del anlisis de implementacin es la identificacin
de las variables que afectan al logro de los objetivos legales" (1983, 21). En
consecuencia, el objetivo explicativo de su marco reflejaba los resultados deseados del
proceso de implementacin. Estos resultados se subdividieron en cinco elementos
distintos: -los productos de los organismos de ejecucin, -el cumplimiento por parte
de la poblacin destinataria de estos productos de poltica, -los impactos reales de los
resultados de las polticas, -los impactos percibidos de los resultados de las polticas y
-una importante revisin de los estatutos (1983). stas constituan las variables
dependientes que el marco buscaba explicar. Incluso una consideracin ocasional de
estas cinco variables dependientes debe dar alguna nocin de la compleja tarea
emprendida por Mazmanian & Sabatier y, por extensin, todo el proyecto de construir
una teora generalizable del proceso de implementacin. Por ejemplo, cabe citar a
todo el campo de la evaluacin de polticas (que evala los impactos reales de las
polticas), as como grandes reas de anlisis de polticas (las principales revisiones de
estatutos plantean la cuestin de "qu debemos hacer?", al menos: "qu debemos
hacer de manera diferente?").

Mazmanian & Sabatier crearon un sentido sistemtico de las variables independientes
que impulsan el proceso de implementacin, clasificndolas en tres grandes
categoras: la gestin del problema, la capacidad del estatuto para estructurar la
implementacin y las variables no estatales que la afectan implementacin (1983, 20 -
42). La gestin del problema se refera al problema social al que se diriga oficialmente
la poltica. La conclusin es que algunos problemas sociales son ms fciles de tratar
que otros. Los problemas pueden ser los males sociales persistentes que cualquier
programa o poltica individual no puede curar (por ejemplo, la pobreza), la tecnologa
para abordar el problema puede ser imperfecta o inexistente (por ejemplo,
reemplazar los combustibles fsiles contaminantes con alternativas renovables), y el
comportamiento requerido de la poblacin objetivo para alcanzar los objetivos
oficiales de la poltica, puede ser poco realista (Por ejemplo, hacer que los conductores
obedezcan un lmite de velocidad nacional uniforme de 90 km/ph). La capacidad del
estatuto para estructurar la implementacin dependa de otro conjunto de variables
clave independiente de la gestin del problema.

Primero y ante todo, fue la transmisin de objetivos claros y consistentes. Es
imposible implementar un objetivo poltico formal si nadie est seguro de cul es ese
objetivo. En segundo lugar, debe haber una verdadera teora causal que conecte las

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acciones de la poltica con los objetivos polticos deseados. No es realista alcanzar
objetivos de poltica sin una comprensin bsica de lo que causar los resultados
deseados. Otras variables incluidas en esta categora fueron: la asignacin de recursos
financieros adecuados, la contratacin del conjunto adecuado de organismos de
ejecucin y el establecimiento de lneas claras de coordinacin y control entre los
agentes de ejecucin. En conjunto, estos elementos constituyeron la hiptesis de la
"coherencia legal", que postulaba que los resultados del proceso de implementacin
estaban determinados parcialmente por cmo (o si) el estatuto aclaraba los objetivos,
comprenda lo que se necesitaba hacer para alcanzar esos objetivos, los actores
calificaron para tomar estas acciones, les asignaron los recursos adecuados y
establecieron un sistema de control y rendicin de cuentas.

Las variables no reglamentarias incluan el apoyo pblico y el liderazgo y la
competencia de los funcionarios encargados de la ejecucin. Un buen programa con
un objetivo realista puede fallar si sus gerentes son incompetentes, desinteresados o
distrados por otras prioridades. Incluso los gerentes comprometidos y competentes
tienen dificultades para lograr objetivos de poltica que el pblico resiste. La
prohibicin, por ejemplo, fue un fracaso espectacular no porque el gobierno federal
fuera incompetente, sino porque el pblico se negaba a dejar de consumir alcohol.
La teora de Mazmanian & Sabatier (1983) es notable no slo por ser uno de los
primeros marcos tericos integrales del proceso de implementacin, sino porque
destaca dos cuestiones crticas que los estudios de implementacin de segunda
generacin nunca resolvieron completamente: la perspectiva y la complejidad. Era, y
no est claro qu perspectiva -centro, periferia, poblacin objetivo, o alguna
combinacin-, proporciona el mejor punto de partida para construir la teora de la
implementacin. Mazmanian & Sabatier y otros que intentaban proponer relaciones
causales sistemticas y probables tendan a favorecer el enfoque descendente que
vena con una perspectiva central (por ejemplo, Berman 1980, Nakamura &
Smallwood 1983).

Otros, sin embargo, formularon un fuerte argumento para un punto de partida "de
abajo hacia arriba", utilizando la periferia o la poblacin objetivo como la mejor
plataforma para entender la implementacin. Uno de los defensores ms conocidos
del enfoque de abajo hacia arriba es Michael Lipsky (1971, 1980), cuya nocin de el
burcrata de la calle, cre un caso poderoso de que la periferia de Mazmanian &
Sabatier, no era sino perifrica cuando se trataba de determinar lo que pas en la
implementacin. Para Lipsky, los actores clave en la implementacin fueron las
personas que realmente hicieron la implementacin.

Los burcratas a nivel de la calle representan la principal inter-fase entre los
ciudadanos y el gobierno: "La mayora de los ciudadanos se enfrentan al gobierno (si lo
encuentran todo) no a travs de cartas a los congresistas, maestros de nios y por el
polica en la esquina o en el coche de patrulla. Cada encuentro de este tipo representa un
ejemplo de entrega de polticas" (1980, 3). Estos individuos, argument Lipsky, son los
formadores primarios de la poltica de entrega, debido al simple hecho de que toman
las decisiones sobre el terreno. Lipsky fue an ms lejos, argumentando que ellos son

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los principales encargados de la formulacin de polticas, no slo los ejecutores. Una
legislatura puede pasar un lmite de velocidad de 90 km/ph, pero esa poltica es
totalmente dependiente de la aplicacin diligente por un polica de trfico. Si ese
agente de polica individual slo detiene a los automviles que viajan a ms de 100
km/ph, entonces ese oficial ha establecido efectivamente un lmite de velocidad -una
poltica pblica- diferente del establecido por la legislatura.

Lipsky tambin seal que existe una tensin natural entre los actores polticos ms
cercanos al centro y los ms cercanos a la periferia. El burcrata de la calle
frecuentemente trata no slo de una poltica ambigua, sino tambin de la naturaleza
ambigua de la realidad cotidiana. La poltica y las normas dictadas por el centro
pueden parecer poco claras, injustas o imprcticas para el burcrata de la calle
encargado de implementarlas. Aquellos que sirven en la lnea de frente de la entrega
de polticas son a menudo escasos de recursos y requeridos para hacer frente a una
serie interminable de decisiones (detener el coche que va 91 km/ph?) Que en efecto
son resultado de la toma de decisiones. Esto crea una friccin entre el centro, que
busca el cumplimiento de los objetivos formales de la poltica, y la periferia, que busca
la autonoma para hacer frente a los dilemas cotidianos del trabajo.

En el caso de las "partes inferiores", es en el nivel de la calle donde realmente ocurre la
implementacin; y favorecer un centro, sobre una perspectiva de la periferia, es
ignorar las realidades prcticas de la prestacin de servicios pblicos. Varios eruditos
plantearon el argumento de que, debido a que la implementacin era en ltima
instancia dependiente de los burcratas de la calle, tenan que ocupar un lugar central
en cualquier teora del proceso de implementacin (por ejemplo, Hjern 1982, Hjern y
Hull 1983). En realidad, el argumento de fondo ms adelante: Dado que los burcratas
de la calle claramente hacan poltica y dado que los problemas de cumplimiento con
el centro eran prcticamente inevitables, tena sentido empezar a pensar en la
implementacin como una etapa importante del proceso de formulacin de polticas.
Desde la perspectiva de abajo hacia arriba, tena sentido hacer que la perspectiva de
implementacin de la periferia (y la poblacin objetivo) fuera un tema clave en el
proceso de resolver las preguntas de "qu debemos hacer?". Las conclusiones del
anlisis, por ejemplo, podra cambiar radicalmente dependiendo de la perspectiva de
la periferia de cmo (o si) una opcin de poltica podra / debera ponerse en prctica.
Como los burcratas a nivel de la calle tomaron en ltima instancia estas decisiones en
la prctica, tena sentido incluirlas en las discusiones de la formulacin de polticas
por la simple razn de que cualquier poltica estaba condenada al fracaso si no podan
adaptar sus objetivos a las condiciones locales.

Este ltimo punto no era enteramente nuevo. Una de las principales enseanzas
extradas de estudios como Derthick's y Pressman & Wildavsky fue que se debera
prestar mucha ms atencin a los aspectos prcticos de la implementacin en el
debate sobre formulacin de polticas. La pregunta clave para los acadmicos de
polticas era cmo proporcionar un marco para hacer eso de una manera
razonablemente generalizada y sistemtica.

11
Mientras que los top-downers, generalmente reconocieron los puntos de las partes
superiores, hubo resistencia a intercambiar una perspectiva por la otra. Los top-
downers estaban tratando de averiguar cmo traducir los objetivos formales de la
poltica en realidad: Se centr en cmo traducir el contenido de la poltica en accin,
despus de que se hubiera decidido el objetivo formal de la poltica. Las partes
superiores no queran que la aplicacin estuviera tan confinada; queran que se
incorporara la perspectiva de la periferia y la poblacin objetivo en todas las etapas
del proceso poltico; argumentaron que la aplicacin deba considerarse de manera
holstica. Los top-downers estaban ms enfocados en los resultados; y los niveles ms
bajos, en el comportamiento y las opciones de los implementadores. Tambin se
observa una divisin entre los campos racionalista y post-positivista en los estudios
de poltica. Los top-downers, con su enfoque en las relaciones causales empricamente
comprobables, tendan a encajar cmodamente dentro del proyecto racionalista. Las
personas que estaban en la parte inferior, con su deseo de incorporar puntos de vista
tradicionalmente no representados en todo el proceso poltico, tendieron a usar ms
un lente post-positivista para examinar la poltica (deLeon 1999).

El debate de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba nunca se ha resuelto
completamente, aunque ambas partes reconocen la validez de la perspectiva opuesta,
y algo parecido a una tregua ha sido declarada. Se han hecho varios intentos para
sintetizar los dos enfoques, especialmente por Sabatier (1988, 1997, vase tambin
Elmore, 1985, Matland, 1995). Sin embargo, no se ha logrado una plena conciliacin
de los dos puntos de vista. La variable dependiente "correcta" o "mejor" para los
estudios de implementacin -resultado de la poltica o comportamiento del
implementador- sigue siendo un asunto de desacuerdo, al igual que el mejor enfoque
epistemolgico (racionalista o post-positivista). Muchos terminaron viendo todo el
debate como una distraccin desafortunada, alegando que el tema subyacente era ms
uno de grado que de clase. Pocos de los top-downers rechazaron la nocin de que los
burcratas de la calle desempearon un papel clave en la implementacin, as como
pocos miembros de la base rechazaron la nocin de que el logro de los objetivos
polticos formalmente adoptados fue un importante impulsor de la implementacin.
O'Toole describi todo el debate como ms acerca de cmo mirar la implementacin
en lugar de un desacuerdo sobre lo que es o no es importante, argumentando (quizs
con optimismo) que los acadmicos de la poltica "haban trasladado la ms bien
estril disputa de arriba hacia abajo" (2000, 267).

Mientras que la controversia de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba se desvi, si
no hcia una reconciliacin, al menos a una convivencia amistosa, la segunda gran
cuestin planteada por los esfuerzos de construccin de teora como Mazmanian &
Sabatier ha permanecido obstinadamente en la vanguardia de los Estudios de
implementacin. Bsicamente, al organizar la amplia gama de variables crticas para la
implementacin en un marco causal, la investigacin de segunda generacin dej en
claro su enorme complejidad. En su marco, por ejemplo, Mazmanian & Sabatier (1983,
22) especificaron cinco variables dependientes. En las tres categoras generales de
determinantes causales de estas variables dependientes (gestin de los problemas,
capacidad del estatuto para estructurar la implementacin y variables no estatutarias

12
que afectan a la implementacin) fueron un total de diecisis variables
independientes ampliamente descritas. Ninguno de estos ltimos especific una
medida clara y generalizable. De hecho, como lo demostr su propio trabajo emprico,
operacionalizar los conceptos, en el centro de su marco, era un desafo de medicin
formidable, y reunirlos para un anlisis cuantitativo parsimonioso cre el diseo de la
investigacin y las cuestiones metodolgicas. Si construir marcos generalizables de
implementacin era el desafo central de los estudios de segunda generacin,
probarlos sera el reto central de los estudios de tercera generacin.

Estudios de la Tercera Generacin: Comprender la Implementacin. . .
Imposible?
La idea de dividir la evolucin de los estudios de implementacin en tres generaciones
distintas, se atribuye generalmente a Malcolm Goggin y sus colegas (1990), que vean
las dcadas de transicin hacia el siglo XXI como fecundas para una fructfera
maduracin del campo. A finales de la dcada de los ochenta, prevean una tercera
generacin de estudios de aplicacin que estaran empricamente orientados, y
centrados, no slo en el desarrollo de hiptesis causales, sino en un riguroso anlisis.
Los estudios de tercera generacin, tan enfocados, ofrecan la posibilidad de separar el
ncleo terico de la hojarasca y lograr una comprensin clara y generalizable para
una implementacin exitosa: En otras palabras, una teora de cmo la poltica
funciona (o no) realmente. El objetivo central de los estudios de tercera generacin,
argumentaron, "es simplemente ser ms cientfico que las dos (generaciones) anteriores
en su aproximacin al estudio de la implementacin" (Goggin et al., 1990, 18).

Vale la pena aadir que ello reflej grandes esperanzas en la trayectoria de los
estudios de implementacin. Goggin et al. crean que los estudios de poltica pblica
durante los aos noventa "muy probablemente se definiran por su enfoque en la
implementacin. Es probable que la dcada de los noventa sea la era de la
implementacin"(1990, 9). Esto no result ser exactamente el caso. De hecho, en el
transcurso de una dcada, varias figuras destacadas en el campo -incluyendo a Goggin
y sus colegas- publicaron lamentos por la desaparicin de los estudios de
implementacin e instaron a reconsiderar a los estudiosos que ms o menos
declararon la empresa muerta (ver Lester & Goggin 1998, deLeon 1999, deLeon y
DeLeon 2002). Que pas?

El problema central, si no se reconoce plenamente en el momento, ya haba sido
descubierto por Mazmanian & Sabatier (1983). Una vez que la distraccin de la
controversia de top down fue puesta a un lado, la complejidad del proceso de
implementacin surgi como un obstculo principal a cualquier marco parsimonioso
y generalizable. No se trataba slo de la cuestin del diseo de la investigacin y de la
medicin de los conceptos (aunque stos eran suficientemente difciles). Era el gran
nmero de variables; marcos como los propuestos por Mazmanian & Sabatier (1983),
y seguimientos de tercera generacin como los propuestos por Goggin et al. (1990),
lucharon para lograr un sentido parsimonioso de la implementacin. Para abarcar
todos los elementos aparentemente esenciales de la implementacin, los marcos
tericos tuvieron que llevar tanta presin que aparecieron fugas en las fisuras.

13


Buenos ejemplos de esto provienen de una serie de estudios que, en su espritu, si no
cronolgicamente, encajan con la nocin de Goggin et al. de estudios de
implementacin de tercera generacin. Hubo una serie de intentos en los aos 1980 y
1990 para probar el marco de Mazmanian & Sabatier en varias cuestiones de poltica
(por ejemplo, Bullock 1981, Rosenbaum 1981). Estos apoyaron generalmente el
marco, pero todos enfrentaron dificultades significativas en la operacionalizacin de
conceptos y en la ejecucin de una prueba comprensiva.

Un buen ejemplo es el trabajo de Deborah McFarlane (1989). En lugar de probar todo
el marco, McFarlane se centr en la hiptesis de la coherencia estatutaria. En el marco
de Mazmanian & Sabatier, la capacidad del estatuto para estructurar la
implementacin, especifica siete elementos concretos de la coherencia estatutaria: 1)
objetivos claros; 2) teora causal adecuada; 3) recursos adecuados; 4) integracin
jerrquica de los organismos de ejecucin; 5) reglas de decisin para los organismos
que apoyan la aplicacin; 6) del compromiso de las agencias a los objetivos de la
poltica; y 7) participacin formal de los grupos que respaldan los objetivos polticos.
Lo que McFarlane intent hacer fue operacionalizar cada uno de estos conceptos y
evaluar empricamente su capacidad para predecir los resultados de las polticas de
los organismos de ejecucin.

En resumen, los hallazgos apoyaban la hiptesis de la coherencia estatutaria y, en
consecuencia, del marco de Mazmanian & Sabatier. Sin embargo, de mayor inters
para los propsitos presentes, las advertencias de McFarlane fueron cuidadosamente
ubicadas en sus hallazgos. Cabe destacar que la eleccin de las variables dependientes
fue impulsada en gran parte por los aspectos prcticos de la disponibilidad de datos, y
sirvi como proxy para una sla de las cinco variables dependientes en el marco
(1989, 417). La operacionalizacin de variables independientes "fue problemtica. . .
Las medidas utilizadas fueron crudas... Hay una distancia considerable entre las medidas
empleadas y los conceptos amplios incorporados en las variables estatutarias"
(McFarlane 1989, 418-419). En otras palabras, incluso una prueba limitada del marco
planteaba considerables cuestiones conceptuales, de medicin y metodolgicas.
McFarlane expres su esperanza de que los futuros perfeccionamientos pudieran
mejorar la trazabilidad del marco para estudios empricos exhaustivos, pero los
seguimientos se desarrollaron en temas muy similares (por ejemplo, Meier y
McFarlane 1995).

La tercera generacin ciertamente no fall por falta de esfuerzo. Se invirti
considerable energa en el desarrollo terico riguroso y en las pruebas empricas, no
slo en el sentido de probar los marcos de implementacin desarrollados en los
estudios de segunda generacin, sino en el uso de otros marcos, especialmente los
basados en la economa, como la teora de juegos y la teora del agente principal. Al
menos en un sentido formal, ninguno pareca ofrecer una comprensin general de la
implementacin. Como lo expres O'Toole (1995, 54), "las redes de implementacin
contienen complicaciones que el modelado no puede ignorar ni abordar plenamente").

14
Esto sirve como un epitafio apropiado para las grandes esperanzas de la investigacin
de implementacin de tercera generacin.

Los estudios de tercera generacin no murieron porque su programa de investigacin
central fue falsificado. En gran parte simplemente tartamudearon a un arrastre
porque la aplicacin resisti la explicacin parsimoniosa. En una revisin muy citada
de ms de cien estudios, O'Toole (1986) descubri ms de trescientas variables claves
que fueron enviadas como determinantes clave del proceso de implementacin y los
resultados. Crear una estructura coherente de esos materiales es, para decirlo
suavemente, una tarea desalentadora. En este tipo de contexto, la ambigedad en
marcos como el de Mazmanian & Sabatier es notable no por su presencia, sino por el
hecho de que se ha acorralado a un nivel tan mnimo. La tercera generacin no pudo
encontrar una forma de analizar la extensa red de relaciones causales capturadas
dentro de tales marcos hasta un mnimo irreductible generalmente aceptado. Como
dijo Peter deLeon, "lo que la comunidad contempornea de implementacin de polticas
es aparentemente confrontada es un reconocimiento. . . de lo que los primeros estudiosos
de la aplicacin parecen conocer mejor, como se refleja en su enfoque de estudio de caso:
que la complejidad del proceso de implementacin es ms que desalentadora,
aparentemente impenetrable"(1999, 319).

Los estudios de la tercera generacin terminaron con una respuesta menos que
satisfactoria a la pregunta central de "cmo funciona?" La respuesta consensuada
pareca ser "no estamos realmente seguros". A veces era incluso peor que eso. Lin
(1996) sugiri no slo que la diferencia entre la implementacin funcionando y no
funcionando era ms sobre la suerte que el diseo, el diseo cuidadoso, podra hacer
ms dao que bien: "la implementacin exitosa es a menudo accidental, mientras que la
implementacin fallida es la resultado del diseo"(4).

Es evidente que los estudios de implementacin no se convirtieron en el foco central
de los estudios de polticas como Goggin et al. (1990) esperaba que se pronosticara.
De hecho, en los aos que siguieron a esta prediccin, numerosos acadmicos de
polticas expresaron escepticismo acerca de la capacidad de los estudios de
implementacin para moverse significativamente ms all de los logros de la segunda
generacin. Se consider que los estudios de implementacin no alcanzaban la
claridad conceptual (Goggin et al., 1990, 462), lo que probablemente no alcanzara una
explicacin racional comprensiva de su implementacin en un futuro previsible
(Garrett 1993, 1249), o "un callejn sin salida intelectual" (deLeon 1999, 313).

Una cuarta generacin?
Los estudios de implementacin no se basaron totalmente en las dificultades
encontradas en el proyecto de tercera generacin. De muchas maneras, los estudios de
implementacin simplemente regresaron a una perspectiva de segunda generacin (o
incluso de primera) generacin. Richard Matland (1995), por ejemplo, intent
repensar toda la nocin de cmo reunir una explicacin comprensiva de la
implementacin. En lugar de especificar relaciones causales entre variables
especficas, tom un enfoque ms similar a Bardach al tratar de clasificar la

15
implementacin. En lugar de describir una serie de juegos, sin embargo, Matland
busc una verdadera tipologa, tratando de hacer para la implementacin lo que
Theodore Lowi (1964) haba tratado de hacer para la poltica en su conjunto.

El punto de partida conceptual de Matland fue el centro de los estudios de segunda
generacin: el debate de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. En lugar de
intentar resolver la cuestin de cul debera ser la variable dependiente apropiada (o
el mtodo apropiado), Matland dio un paso atrs y mir el enfoque sustantivo de
poltica de los dos campos. Argument que los top-downers y los bottom-uppers
tendan a estudiar dos tipos diferentes de polticas. Las partes superiores fueron
atradas hacia polticas con altos niveles de ambigedad y conflicto. Tales polticas
tuvieron el efecto natural de delegar las decisiones polticas clave en los burcratas de
la calle. Los que se sentan abatidos se sentan ms atrados por las polticas menos
ambiguas y menos conflictivas. Esto tuvo el efecto natural de aclarar lo que haba que
hacer y liberar a los investigadores para concentrarse en las co-variables de la
implementacin exitosa (o fracasada). En lugar de tomar partido, Matland sintetiz los
dos enfoques y conceptualiz diferentes enfoques de implementacin, como
impulsados por niveles relativos de conflicto y ambigedad.

Este enfoque condujo a una matriz de dos a dos de enfoques de implementacin:
cuatro clulas, cada una representando un tipo de implementacin basada en niveles
de conflicto y ambigedad. Por ejemplo, una poltica con baja ambigedad y bajo
conflicto estaba madura para un enfoque prototpico de arriba hacia abajo para la
implementacin (Matland denomin esta "implementacin administrativa"). Las
agencias de implementacin saban claramente lo que haba que hacer y cmo hacerlo,
y hubo poco desacuerdo sobre los medios o los fines de la poltica. La variable
importante en la implementacin administrativa fue los recursos. Dados los recursos,
un enfoque competente de arriba hacia abajo lograra el xito de la poltica. El ejemplo
de Matland de este tipo de poltica era la erradicacin de la viruela. En este caso, el
resultado de la poltica fue la variable dependiente fcilmente justificable e
identificando sus determinantes causales el enfoque natural de un estudio de
implementacin.

En el otro extremo se encontraban las polticas de gran ambigedad y alto conflicto,
ms adecuadas para una perspectiva de abajo hacia arriba. En estas situaciones, es lo
que Matland (1995) denomin "fuerza de coalicin" a nivel local que determina los
resultados de las polticas. Con gran ambigedad y alto conflicto, los diferentes grupos
tienen nociones muy diferentes de cules son los objetivos polticos (o deberan ser).
Cualquiera que sea la perspectiva de grupo que prevalezca en el nivel local, impulsar
el proceso de implementacin, lo que significa que habr una variacin considerable
en los resultados de las polticas a travs de distintas citas. En este caso, el resultado
de la poltica es menos importante como variable dependiente porque es un plural en
vez de un singular. El factor clave es el comportamiento de los ejecutores. Es su
comportamiento el que impulsa la variacin en los resultados de las polticas, y por lo
tanto la variacin en el comportamiento es el elemento crtico a entender.

16
El trabajo de Matland es un ejemplo de que los avances tericos se estaban haciendo
en medio de lo que muchos perciban como un serio desvanecimiento en los estudios
de implementacin. Y Matland estaba lejos de estar solo. James Lester y Malcolm
Goggin (1998) propusieron un enfoque matricial similar, argumentando que la
implementacin exitosa fue impulsada por el compromiso del gobierno y la capacidad
institucional. Lawrence O'Toole (1995), como ya se mencion, us un lente de
eleccin racional para examinar la implementacin con cierto xito. Denise Scheberle
(1997) trat de crear un marco sistemtico basado en los niveles de confianza y
participacin de los funcionarios de ejecucin. Sin embargo, varios estudiosos
consideraron que estos esfuerzos no sumaron un avance acumulativo. Las ideas
tericas se acumulaban entre s, pero no se colgaban en nada que se acercara a una
comprensin general parsimoniosa de la implementacin. Alrededor del cambio de
siglo, una serie de los principales nombres en la investigacin de implementacin
estaban tratando de revivir lo que vieron como una agenda de investigacin cada vez
ms marcada.

Los ltimos incluyeron a Peter y Linda deLeon (deLeon & DeLeon 2002), quienes
plantearon la pregunta de "qu pas con la implementacin de polticas?" Y Lester &
Goggin (1998), que intentaron re-energizar los estudios de implementacin con un
provocativo ensayo que replante la tercera-generacin bajo el ttulo de "Regreso al
futuro." Lester & Goggin dividieron a los estudiosos de la implementacin en cuatro
campos distintos sobre la base de si tenan una opinin positiva o negativa sobre la
continuacin de la investigacin de implementacin y sobre si crean o no que eran
necesarias modificaciones significativas en la teora de la implementacin.

Aquellos con puntos de vista negativos sobre la continuidad se dividieron en
"escpticos", quienes crean que para avanzar, la investigacin de implementacin
necesitaba cambios tericos y conceptuales importantes, y los "terminadores", que
queran interrumpir la investigacin de implementacin tal como se concibi
actualmente y revisar todo esto sector de la poltica. Aquellos con puntos de vista
positivos se dividieron en "probadores", aquellos que queran continuar rigurosas
pruebas empricas de marcos existentes como Mazmanian & Sabatier; y los
"reformadores", aquellos todava comprometidos con las primeras promesas de
investigacin de implementacin, pero tambin vean la necesidad de una formulacin
terica y ms trabajo emprico.

Lester & Goggin (1998) se colocaron directamente en el campo de los reformadores y
buscaron reunir a las tropas de tercera generacin para otro asalto intelectual
sostenido. Especficamente, pidieron organizar la investigacin en torno a la variable
dependiente del comportamiento del ejecutor, lo que signific dejar de lado el enfoque
tradicional de la implementacin en los resultados de las polticas como objetivo
explicativo clave. "La caracterstica esencial del proceso de implementacin", sostuvo
Lester y Goggin, "es el cumplimiento oportuno y satisfactorio de ciertas tareas
necesarias relacionadas con la realizacin de los propsitos de la ley. Esto significa
rechazar una conceptualizacin dicotmica de la implementacin como simple xito o
fracaso" (1998, 5). Habiendo aclarado la variable dependiente, pidieron el desarrollo

17
de una "teora parsimoniosa, pero completa, de la implementacin de polticas y un
conjunto de hiptesis comprobables que explican las variaciones en el comportamiento
de los implementadores" (1998, 6). Esa teora, sugirieron fuertemente, provendra muy
probablemente de una sntesis de esfuerzos tericos de personas como Matland,
O'Toole y otros, las materias primas de esta meta-teora procedentes de los
conocimientos de la teora de las comunicaciones, la teora del rgimen, la teora de la
contingencia y la teora de la eleccin racional.

La respuesta al ensayo de Lester & Goggin proporciona una visin fascinante del
estado contemporneo de la investigacin de implementacin. Algunos respondieron
a la llamada. Winter (1999), por ejemplo, apoy la llamada a hacer del
comportamiento la variable dependiente central de la investigacin de
implementacin, especialmente la variacin en el comportamiento del implementador
Winter tambin hace un llamado para un fuerte nfasis en los mtodos cuantitativos
en comparacin con los estudios de caso tradicionales. Esto constituye un endoso del
manifiesto de tercera generacin. Otros, sin embargo, eran ms reacios a seguir este
ejemplo.

Meier (1999) dijo que no era realmente el probador que Lester y Goggin haban
descrito, sino ms bien un "terminador secreto". Expres un fuerte escepticismo sobre
la teora de la implementacin, describindolo como "cuarenta y siete variables que
explican completamente cinco estudios de caso", y sugiri un nuevo comienzo. No
estaba de acuerdo con el cambio de la variable dependiente a la conducta,
argumentando que los resultados de las polticas eran la meta natural para la
investigacin de implementacin. Las cuestiones ms importantes para explicar cmo
funciona (o no) una poltica, se reducen a saber si la manipulacin de la variable X
resultar en el resultado de la poltica deseada Y. El comportamiento intermedio es
indudablemente importante, pero es el resultado que terica y prcticamente es el
ms importante. Tambin pusieron en duda las perspectivas de combinar ideas desde
una serie de marcos tericos hasta un mejor modelo causal de implementacin. Meier
argument que parte del problema existente es que la teora de la implementacin ya
estaba tratando de incluir demasiadas ideas, y que en el proceso estaba reflejando la
complejidad de la implementacin en lugar de explicarla. La nica esperanza real para
los estudios de implementacin era ampliar su alcance para incluir cualquier cosa que
sucediera en el proceso de polticas despus de la adopcin formal. Esto signific
reconocer una gran cantidad de estudios de administracin pblica, por ejemplo, y de
administracin pblica como investigacin de implementacin.

Por ltimo, y tal vez confirmando la etiqueta de probador de Lester & Goggin, Meier
pidi mucho ms trabajo emprico. El verdadero trabajo de los probadores, al menos
desde la perspectiva de Meier, era comenzar a recortar la larga lista de variables que
obstruan los marcos tericos de implementacin, que ya eran muy intuitivos. En
resumen, Meier apost por el caso de que los top downers seguan siendo la mejor
esperanza para generar conocimiento acumulativo sobre la implementacin.
Peter deLeon (1999) tuvo una reaccin mixta a su etiqueta de Lester & Goggin como
escptico. En cierto sentido, no era escptico. Consider que los estudios de

18
implementacin eran de una importancia central para el proceso poltico, tanto en
trminos prcticos como tericos. De esa manera, l estaba directamente del lado de
aquellos que vean la implementacin como digna de atraer los esfuerzos de los
mejores y ms brillantes estudiosos de poltica. Sin embargo, admiti que esta visin
positiva era ms sobre el potencial de la investigacin de implementacin en lugar de
su prctica actual: "no hay que ir mucho ms all del artculo de Lester & Goggin para
ver la vasta gama de polticas implementadas, ensayos y libros que, para la mayora de
los observadores, abarcaran un merodeo, en gran medida sin objetivo, en busca de
algn consenso"(DeLeon 1999, 7). Ese consenso, argument DeLeon, no es probable
que provenga de desplumar las visiones de marcos tericos dispares, que era similar a
prescribir "la siembra y floracin de mil flores (suponiendo que uno de los mil podra ser
el artculo genuino)" (1999, 7).

En lugar de seguir la visin de tercera generacin de Lester & Goggin, y en contraste
con los argumentos de los top-downers ms tradicionales, deLeon opt por rehacer el
caso para el enfoque de abajo hacia arriba (1999, 2002). Argument que la
investigacin sobre la aplicacin se diriga efectivamente a un callejn sin salida
intelectual si proceda de una va de tercera generacin y/o de arriba hacia abajo, pero
que al mismo tiempo la importancia vital de la ejecucin de la prestacin efectiva de
bienes y servicios pblicos, exigan una seria atencin de los estudiosos de las
polticas. Sin embargo, en lugar de los mtodos del proyecto racionalista de Winter o
Meier, defendi un enfoque ms post-positivista y un mayor nfasis en la inclusin y
los valores democrticos (deLeon 1999, 330).

Estas diferentes respuestas dan una idea razonable del estado contemporneo de la
investigacin de implementacin. Todo el mundo est de acuerdo en que se necesita
una teora mejor, pero hay poco acuerdo sobre lo que se supone que esa teora explica
(comportamiento del implementador, resultados de poltica, resultados de la poltica),
si tal teora es posible o qu tan probable que sea descubierto (sntesis? Adopcin de
post-positivismo? Un completo y ancho campo para "hacer ms"?). Lo que parece haber
surgido del empuje de la tercera generacin es algo muy parecido a la opcin entre
anlisis y la evaluacin de polticas pblicas -una divisin emergente entre el proyecto
racionalista y sus crticos post-positivistas-. En la implementacin, los racionalistas
son en su mayora top-downers en la perspectiva terica, y los probadores o escpticos
en la prctica metodolgica. Cuando trata de entender cmo funciona una poltica, lo
que estn hablando es de la relacin causal entre una variable posterior a la adopcin
que puede ser manipulada por el centro con un resultado poltico. Los post-
positivistas son la parte superior de la parte superior. Cuando buscan entender cmo
funciona una poltica, lo que estn hablando es de cmo la implementacin refleja las
prcticas inclusivas y democrticas y cmo afecta a la periferia y a la poblacin
objetivo. A pesar de los mejores esfuerzos de aquellos, como Matland, que buscan unir
los dos lados juntos, las diferencias subyacentes en las epistemologas racionalistas y
post-positivistas mantienen la distancia prudente entre los dos campos.

19
Conclusin
La sabidura convencional sobre los estudios de implementacin es que comenz con
Pressman & Wildavsky, floreci con estudios de segunda generacin como Mazmanian
& Sabatier, y perdi el foco en algn momento durante la tercera generacin porque
los temas clave que valieron en las dos primeras generaciones parecan ser
intratables. El resultado final fue una serie de campos de implementacin que pueden
ser categorizados de varias maneras, pero que en ltima instancia reflejan las
tensiones de los desacuerdos racionalistas y post-positivistas.

Hay un argumento de que la sabidura convencional es equivocada y demasiado
pesimista, al menos en su forma contempornea de las cosas. Por un lado, la historia
clsica sobre los inicios de la teora de la implementacin es casi seguramente
errnea. La investigacin sobre la implementacin ciertamente no comenz con
Pressman & Wildavsky o con Derthick. En una detallada historia intelectual del
campo, Harald Saetren (2005) encontr que la investigacin sistemtica de la
ejecucin, es anterior a Pressman & Wildavsky, al menos por cuatro dcadas.
Ciertamente, la administracin pblica estaba prestando atencin a la implementacin
mucho antes de que la "primera" generacin de estudios de implementacin
apareciera en la ciencia poltica. Estudiosos como Emmette Redford (1969) pasaron
toda su carrera tratando de reconciliar los principios de la democracia con el carcter
aparentemente jerrquico y autoritario de las agencias, que implementaban las
polticas pblicas y las decisiones que los burcratas hacan dentro de estas agencias,
que eran inevitablemente elecciones polticas. Aunque no se promuevan a s mismos
como "aplicacin", al menos en la publicacin de Dwight Waldo (1946), los
acadmicos de la administracin pblica han estado evaluando sistemticamente las
implicaciones democrticas de la maquinaria de implementacin del gobierno.
Redford (1969, p. 134) sostuvo que la "administracin en la prctica" -que en este
captulo se ha llamado "implementacin" -debera guiarse sobre todo por una
"moralidad democrtica" cuyo valor fundamental era el trato humano de las personas.
En la concepcin de Redford, la cuestin clave de la aplicacin era s reflejaba
principios democrticos fundamentales como el rgimen de la mayora (equilibrado
con los derechos de las minoras) y el derecho a la participacin universal para decidir
el resultado final.

De la misma manera que la sabidura convencional en el inicio de los estudios de
implementacin tiene un punto de partida cuestionable, el "fin" de la investigacin de
implementacin tambin es muy exagerado; Hay una implementacin vibrante y que
est recortando simultneamente nuevas bases tericas y realizando contribuciones
significativas a la entrega prctica de bienes y servicios pblicos. Est logrando
hacerlo sin enredarse en un debate interminable sobre los pros y los contras de los
argumentos de arriba hacia abajo / de abajo hacia arriba o racionalistas / post-
positivistas. Esta investigacin est simplemente fuera de la vista de los estudios de
polticas generales porque est demasiado enfocada (principalmente en los campos de
polticas pblicas, ciencias polticas y administracin pblica).

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La accin real en los estudios de implementacin, sostuvo Saetren, se encuentra en los
campos orientados a las polticas en general y la educacin en particular (segn la
estimacin de Saetren, casi el 40% de la investigacin sistemtica sobre la
implementacin est relacionada con la educacin). Mientras que los estudios sobre la
aplicacin han quedado rezagados en las revistas de polticas, ciencias polticas y
administracin pblica, los estudios de aplicacin en campos ms especficos de las
polticas -la salud, la educacin y el medio ambiente- se fortalecen ms que nunca.
Haba ms de 1.600 disertaciones de implementacin escritas entre 1985 y 2003; Que
constituye dos generaciones ms jvenes de eruditos cuyos intereses de investigacin
pareceran asegurar el futuro previsible de la implementacin como un foco de
investigacin clave.

Sin embargo, al mismo tiempo que proporcionan abundantes evidencias de que los
rumores sobre la muerte de la investigacin sobre la implementacin son exagerados,
los nmeros de Saetren tambin giran hacia los temas centrales en el centro del
debate iniciado por Lester & Goggin. Hay un montn de investigacin disponible. El
problema clave es extraer de l una comprensin parsimoniosa de todo el proceso.
Estamos acumulando muchos estudios, sugiri Saetren, pero esto no significa que
estamos acumulando mucho conocimiento. Ciertamente, hemos aprendido algunas
cosas en las cuatro dcadas desde que Pressman & Wildavsky pusieron en marcha la
implementacin a la cabeza de la agenda de investigacin de estudios de polticas.
Dada la promesa inicial de estudios de primera y segunda generacin, sin embargo, es
quizs justo decir que por ahora que esperbamos conocer mucho ms.

-o-

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