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Gobierno Abierto
Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a
gobiernos regionales y locales
Participacin ciudadana
y rendicin de cuentas
3
Presidencia del Consejo de Ministros
Secretara de Gestin Pblica
Jr. Cusco 121, Centro de Lima, Lima-Per
http://sgp.pcm.gob.pe/
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N: 2014-13298 por: AGL Grfica Color S.R.L. R.U.C.
20385898909 Psje. Monte Eucalipto 140 - Surco Telf. 2753475 - 999709514
La informacin contenida en este documento puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y cuando se mencione
la fuente de origen y se enve un ejemplar a la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros y
al Programa ProDescentralizacin de USAID. Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional USAID, bajo los trminos de contrato N AID-527-C-12-00002. Las opiniones
expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de USAID.
Contenidos
Fascculo 3: Participacin ciudadana y rendicin de cuentas
Presentacin 5
Abreviaturas empleadas 6
1. La participacin ciudadana como derecho fundamental 7
2. Qu leyes reconocen el derecho a la participacin ciudadana? 10
3. Alcances de la participacin poltica 13
3.1 Derechos de participacin 14
3.2 Derechos de control 22
4. Fundamentos y principios de la participacin ciudadana en la gestin pblica 27
5. La participacin ciudadana en la gestin pblica regional y local 32
5.1 El Consejo de Coordinacin Regional CCR 33
5.2 El Consejo de Coordinacin Local Provincial - CCLP 35
5.3 El Consejo de Coordinacin Local Distrital CCLD 37
5.4 Planes de Desarrollo Regional y Local Concertados 37
5.5 El Presupuesto Participativo- PP 39
5.6 La Comisin Ambiental Regional 46
5.7 La Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza 48
5.8 Otros mecanismos de participacin propios de los gobiernos locales 49
6. La rendicin cuentas 52
6.1 Qu es la rendicin de cuentas? 53
6.2 Qu tipos de rendicin de cuentas existen? 53
6.3 La regulacin constitucional y legal de la rendicin de cuentas 54
6.4 La rendicin de cuentas como mecanismo de aprendizaje y mejora permanente del
funcionamiento de las administraciones pblicas 55
6.5 Otros mecanismos de rendicin de cuentas 56
6.5.1 La audiencia pblica de rendicin de cuentas 56
6.5.2 Los espacios pblicos de rendicin de cuentas 58
6.5.3 La demanda de rendicin de cuentas 58
6. Preguntas para reflexionar y construir 60
Actualmente, cada vez ms, los ciudadanos En ese marco, la Secretara de Gestin Pbli-
y las ciudadanas demandan gobiernos que ca de la Presidencia el Consejo de Ministros,
respondan a sus preocupaciones y necesida- con el apoyo del Programa ProDescentraliza-
des, de una manera abierta y participativa, lo cin de USAID, ha elaborado el Programa de
cual es fundamental para el diseo de inicia- fortalecimiento de capacidades en materia
tivas que tengan un impacto en la calidad de de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos re-
vida de las personas y en el proceso de mejo- gionales y locales, que forma parte de las ac-
ra de los servicios que brindan las institucio- ciones destinadas al cumplimiento del Plan
nes pblicas. de Accin de Gobierno Abierto del Per, ins-
En los ltimos aos, el Gobierno Abierto se trumento que contiene compromisos concre-
ha venido posicionando como un nuevo pa- tos para mejorar los niveles de transparencia
radigma de mejora de la gestin pblica y de y acceso a la informacin pblica, promover
ampliacin de las capacidades de accin de la participacin ciudadana, y mejorar la inte-
la ciudadana a travs del desarrollo de espa- gridad pblica y el Gobierno Electrnico.
cios colaborativos entre el Estado, las organi- Confiamos en que la implementacin de
zaciones sociales y la empresa para el diseo, este Programa contribuya significativamente
implementacin y evaluacin de polticas y a fortalecer las capacidades de los funciona-
servicios pblicos. rios, las funcionarias y servidores pblicos
Desde el lanzamiento de la Alianza para el en materia de Gobierno Abierto; logrando as
Gobierno Abierto en setiembre de 2011, ya que las decisiones que adopten cuenten con
son sesenta y cuatro (64) pases los que for- la legitimidad ciudadana necesaria.
man parte de esta iniciativa multilateral que
tiene como objetivos: i) mejorar los niveles de
transparencia y rendicin de cuentas de la Ad- Presidencia del Consejo de Ministros
ministracin Pblica mediante la apertura de
datos; ii) promover y expandir los mecanis-
mos de participacin ciudadana en los asun-
tos pblicos que les conciernen; y iii) generar
la colaboracin entre entidades pblicas y so-
ciedad civil para la bsqueda e implementa-
cin de soluciones a los problemas pblicos.
A fin de formalizar su incorporacin a la
Alianza para el Gobierno Abierto, el pas tuvo
que elaborar un Plan de Accin, el cual fue el
resultado de un trabajo coordinado entre las
entidades pblicas, importantes organizacio-
nes de la sociedad civil y el sector privado. La
sostenibilidad de este trabajo coordinado, se
asienta en la Comisin Multisectorial de na-
turaleza permanente para el seguimiento de
la implementacin del citado Plan1.
DLSDN Decreto Legislativo que regula el Sistema de Defensa Nacional (Decreto Legislativo N. 1129)
DMCLCP Decreto Supremo que crea la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (Decreto Supremo
N. 001-2001-PROMUDEH; modificado por el Decreto Supremo N. 014-2001-PROMUDEH)
DPTE Directiva 001-2010-PCM/SGP Lineamientos para la implementacin del Portal de Transparencia Estndar
en las Entidades de la Administracin Pblica, modificada por la Resolucin Ministerial N. 252-2013-PCM
GR Gobiernos Regionales
GL Gobiernos Locales Provinciales o Gobiernos Locales Distritales
LBD Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N. 27783)
LCE Ley de Contrataciones del Estado (Decreto Legislativo N. 1017)
LDPC Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos (Ley N. 26300)
LGE Ley General de Educacin (Ley N. 28044)
LMGE Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (Ley N. 27658)
LMINAM Ley de creacin, organizacin y funciones del Ministerio del Ambiente (Decreto Legislativo N. 1013)
LMPP Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley N. 28056)
LOGR Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley N. 27867)
LOM Ley Orgnica de Municipalidades (Ley N. 27972)
LPDJ Ley que regula la presentacin de Declaracin Jurada de Ingresos, Bienes y Rentas de los funcionarios y
servidores pblicos del Estado (Ley N. 30161)
LPDP Ley de Proteccin de Datos Personales (Ley N. 29733)
LSNGA Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (Ley N. 28245)
LTAIP Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, Ley N. 27806 (Texto nico Ordenado, aprobado por
Decreto Supremo N. 043-2003-PCM)
PNMGP Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica (Decreto Supremo N. 004-2013-PCM)
PTE Implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las Entidades de la Administracin Pblica
(Decreto Supremo N. 063-2010-PCM)
RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto Supremo N 184-2008-EF)
RLMGE Reglamento de la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (Decreto Supremo N. 030-2002-PCM)
RLMPP Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo (Decreto Supremo N. 142-2009-EF)
RLSNGA Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (Decreto Supremo N 008-2005-PCM)
RLTAIP Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (Decreto Supremo N. 072-2003-PCM),
modificado por el D.S. 070-2013-PCM
RTAPA Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica Ambiental y Participacin y Consulta Ciu-
dadana en Asuntos Ambientales (Decreto Supremo N. 002-2009-MINAM)
6 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
1
La participacin ciudadana como derecho fundamental
7
La concepcin moderna de ciudadano o ciudadana se levanta sobre la confluencia del prin-
cipio de igualdad entre las personas y la consideracin del individuo como miembro pleno
de una colectividad, que se expresa mediante el reconocimiento de una serie de derechos
fundamentales1. Entre ellos, el derecho de participacin ciudadana.
As, el derecho de participacin ciudadana se constituye en un derecho fundamental reco-
nocido en el artculo 2, inciso 17 de la Constitucin, el cual establece que toda persona tiene
derecho:
1. En la actualidad los derechos de las personas aparecen fundamentados y respaldados por medio de garantas constitucionales e institucionales, lo cual
tiene su expresin clara en diferentes instrumentos sobre derechos humanos y en las constituciones de los pases. Por tanto el problema no est tanto en
fundamentar los derechos de las personas sino en garantizarlos para que se traduzcan efectivamente en prcticas ciudadanas. (MINISTERIO SECRE-
TARIA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DE CHILE, Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Marco Conceptual, Santiago de Chile, 2001, p. 12).
2. Ibidem.
8 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Adems, la Constitucin define derechos de participacin ms precisos: el de los vecinos
a participar en el gobierno municipal (artculo 2), el de los padres de familia a participar en
el proceso educativo (artculo 13); el de los trabajadores, a travs de sus organizaciones, a
participar en la regulacin de las remuneraciones mnimas (artculo 24); el de todos los ciu-
dadanos a participar en el nombramiento de magistrados del Poder Judicial (artculo 139,
inciso 17) y elegir a los Jueces de Paz (artculo 152).
El Estado requiere hoy ms que nunca la actuacin responsable y activa de los ciudadanos
y ciudadanas, lo cual solo puede producirse a travs de la cooperacin y la responsabilidad
cvica. A su vez, lo que los ciudadanos y ciudadanas requieren del Estado no son instituciones
rgidas, sino la garanta de contar con espacios pblicos para que el ejercicio pleno de la ciu-
dadana en todas sus expresiones tenga lugar.
En tal sentido, la Constitucin permite la participacin directa y constante de toda la ciuda-
dana en los diferentes espacios de la vida nacional, lo cual implica el derecho y el deber que
tiene toda persona de apoyar y colaborar con la gestin de los asuntos pblicos.
Debido a que las autoridades representan los intereses de toda la poblacin, dicha partici-
pacin evita el riesgo de que las autoridades pierdan el rumbo o la direccin de las iniciativas
que tienen que ejecutar en beneficio de todos y de todas. Esta accin abona a legitimar la
gestin pblica y a hacerla ms eficiente.
10
A nivel legal, la participacin ha sido reconocida en las leyes orgnicas del Poder Ejecutivo
y de los Gobiernos Regionales y Locales3 como un principio que rige la gestin y las polticas
de estos niveles de gobierno.
Asimismo, la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, Ley N 27658, estable-
ce que la finalidad fundamental del proceso de modernizacin de la gestin del Estado es la
obtencin de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una
mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos,
con el objetivo de que el Estado tenga, entre otras metas, canales efectivos de participacin
ciudadana.
Esta Ley contempla un captulo denominado De las relaciones del Estado con el ciudada-
no, que establece pautas para la apertura de las entidades administrativas a la participacin
de los ciudadanos. As, en el artculo 8 de la acotada Ley se proclama que el Estado debe
promover y establecer los mecanismos para lograr una adecuada democracia participativa
de los ciudadanos, a travs de mecanismos directos e indirectos de participacin.
Como bien seala el profesor Dans Ordoez, la Ley N 27658, contiene no solo declaracio-
nes que prueban la vinculacin entre el proceso de modernizacin del Estado y la necesaria
apertura de canales participativos a los ciudadanos en la gestin de las entidades pblicas,
sino tambin establece reglas que los funcionarios pblicos estn obligados a cumplir para
generar transparencia en la actuacin de la administracin y propiciar la participacin ciu-
dadana para que colabore en la orientacin de la gestin del aparato estatal hacia mayores
niveles de eficiencia, potenciando el control ciudadano de los asuntos pblicos4.
Uno de los mbitos en que se ejerce el derecho a la participacin ciudadana es la particin
poltica, que se encuentra desarrollada por la Ley N 26300, Ley de los Derechos de Parti-
cipacin y Control Ciudadanos.
Esta ley regula no solo las diversas formas de participacin ciudadana (aplicables tambin
a los gobiernos regionales y los gobiernos locales) sino tambin los procedimientos para el
ejercicio de este derecho.
Sin embargo, debido a la amplitud y complejidad de sus competencias y funciones, por un
lado, y a la proyeccin de este derecho en diversos mbitos, por otro, la regulacin de la par-
ticipacin poltica tambin es efectuada por las siguientes normas.
3. Cabe sealar que el artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley del Poder Ejecutivo establece el principio de participacin y transparencia como
uno de los principios rectores de la actuacin de las entidades del Poder Ejecutivo, en virtud del cual las personas tienen derecho a vigilar y participar
en la gestin de este Poder del Estado, conforme a los procedimientos establecidos por la ley. Para ello, las entidades del Poder Ejecutivo actan de
manera que las personas tengan acceso a informacin, conforme a ley.
Por su parte, el artculo 8 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales seala que la gestin regional se desarrollar y har uso de instancias y es-
trategias concretas de participacin ciudadana en las fases de formulacin, seguimiento, fiscalizacin y evaluacin de la gestin de gobierno y de la
ejecucin de los planes, presupuestos y proyectos regionales. A su vez, el artculo 111 de la Ley Orgnica de Municipalidades regula los derechos
de participacin y control vecinal estableciendo que los vecinos de una circunscripcin municipal intervienen en forma individual o colectiva en la
gestin administrativa y de gobierno municipal a travs de mecanismos de participacin vecinal y del ejercicio de derechos polticos.
4. DANS ORDEZ, Jorge, La participacin ciudadana en el ejercicio de las funciones administrativas en el Per, p 153-154. Disponible en: http://
biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1627/11.pdf
12 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
3
Alcances de la participacin poltica
13
Como se ha sealado, nuestro ordenamiento constitucional ha incorporado mecanismos
de democracia directa, con la finalidad de ampliar el contenido del derecho de participacin
ciudadana, en particular de la participacin poltica de los ciudadanos y ciudadanas, tanto a
nivel del gobierno nacional, como de los gobiernos regionales y los gobiernos locales. En esta
medida, se ha definido a la participacin poltica como:
14 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Tengamos en cuenta que en el mbito de los gobiernos regionales y los
gobiernos locales:
El derecho de participacin ciudadana se limitar nicamente a la
iniciativa de propuestas de ordenanzas regionales, de ordenanzas
municipales o decretos de alcalda, segn sea el caso.
El referndum se aplica para la aprobacin o derogacin de este
tipo de normas y tambin para manifestar la voluntad de la ciuda-
dana sobre decisiones polticas.
A continuacin, desarrollamos cada uno de estos supuestos referidos al mbito de los go-
biernos regionales y locales.
16 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Las normas municipales
Estas normas son las ordenanzas municipales y los decretos de alcalda (Ley Orgnica de
Municipalidades-LOM, art. 114). Cabe sealar que los decretos de alcalda son normas regla-
mentarias y de aplicacin de las ordenanzas (LOM, art. 42) y desarrollan diferentes temas.
18 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Supresin o disminucin de derechos fundamentales.
Tratados internacionales en vigor.
Normas tributarias.
Normas presupuestales.
Respecto a la mayora que debe superarse durante la votacin para que la cues-
tin sometida a referndum sea aprobada. Para este efecto, puede aplicarse anal-
gicamente la mayora exigida para el referndum en los gobiernos locales que establece
la Ley Orgnica de Municipalidades; es decir, la mitad ms uno de los ciudadanos y las
ciudadanas que han votado en sentido favorable, sin contar los votos nulos o en blanco
(Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos - LDPC, art. 42).
Veamos a continuacin
cmo se acta ante
los resultados del
referndum en los
siguientes casos:
20 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Caso b. Cuando el objeto del referndum ha sido la decisin de la ciudadana so-
bre una propuesta o proyecto de ordenanza. En este caso, no se requiere que el Concejo
adopte una norma, pues esta ya existe. Ms bien, entra en vigencia, convirtindose en norma
obligatoria, como consecuencia de haber sido aprobada en el referndum.
Caso d. Cuando el resultado del referndum haya sido adverso, no podr plantearse la
misma iniciativa sino hasta despus de dos aos (LDPC, art. 43).
La revocatoria, la
remocin y la demanda
de rendicin de cuentas
se limitan nicamente a
las autoridades locales y
regionales.
22 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
3.2.1 Cules son las autoridades que pueden ser revocadas dentro de los
gobiernos regionales y los gobiernos locales?
Las autoridades que pueden ser revocadas son aquellas que fueron elegidas por eleccin
popular. Segn la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos - LDPC (art. 20.a
y 20.b) son las siguientes:
En los gobiernos regionales: los presidentes o presidentas, vicepresidenteso vicepre-
sidentas y consejeros o consejeras.
En los gobiernos locales: el alcalde o alcaldesa y regidores o regidoras.
Se requiere que sea solicitada por el veinticinco por ciento (25 %) de los electores de una
autoridad, cifra que, en todo caso, no debe pasar la de los cuatrocientos mil (400,000)
electores (LDPC, art. 22).
La solicitud de revocatoria debe individualizar la autoridad cuya revocatoria se solicita y
debe ser fundamentada, no requiere ser probada.
La revocatoria es convocada por el Jurado Nacional de Elecciones y se lleva a cabo dentro
de los noventa (90) das de haber sido solicitada (LDPC, art. 21).
La revocacin de una autoridad se produce cuando la mitad ms uno de los votos vlidos
ha votado a favor de la revocatoria.
En la votacin deben haber participado por lo menos el cincuenta por ciento (50 %) de los
electores de la autoridad (LDPC, art. 23).
Veamos qu
autoridad asume
el cargo, segn la
LDPC, art. 2.
24 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Por ejemplo, si un gerente de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente cuyas ac-
ciones en el cargo son criticadas y desaprobadas por la ciudadana no es retirado por el pre-
sidente de la regin, puede ser removido de su cargo si el 50% de la ciudadana de la circuns-
cripcin del gobierno regional as lo solicita (LDPC, art. 28).
PASO 4 Verificar las firmas. Una vez recibida la solicitud por el Jura-
do Nacional de Elecciones - JNE, este solicita al Registro Na-
cional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) que proceda a
verificar la autenticidad de las firmas y expedir las respectivas
constancias (LDPC, art. 6).
Es deber y competencia
del Consejo Regional o del
Concejo Municipal, cumplir
con el procedimiento de
deliberacin del proyecto y
su eventual aprobacin.
Consejo Regional
o
Concejo Municipal
26 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
4
Fundamentos y principios de la participacin ciudadana
en la gestin pblica
27
Se considera que una gestin pblica es buena si cumple satisfactoriamente con una se-
rie de parmetros preestablecidos de integridad, eficiencia, eficacia, efectividad, igualdad y
equidad, generando un impacto positivo sobre el desarrollo social y la calidad de vida de las
personas. Para ello, la gestin pblica debe ser esencialmente democrtica, garantizando el
logro de niveles de calidad y excelencia en su desempeo y resultados.
Las sociedades contemporneas demandan, cada vez con mayor fuerza, la ampliacin y
profundizacin de la democracia como sistema poltico y, en particular, la democratizacin
de la gestin pblica.
En esa medida, la mejora de la gestin pblica es consustancial al perfeccionamiento de la
democracia. As, surge como paradigma social la bsqueda de una democracia plena, que se
soporte, entre otros, en los derechos de informacin, participacin, asociacin y expresin
sobre lo pblico, esto es, en el derecho genrico de las personas a participar colectiva e indi-
vidualmente en la gestin pblica o lo que se puede denominar: el derecho de participacin
ciudadana en la gestin pblica.
El derecho de participacin ciudadana en la gestin pblica conlleva establecer mecanis-
mos para ello, complementarios a los previstos para la representacin poltica en el Estado.
La gestin pblica participativa contribuye al desarrollo de los pases, favoreciendo la inclu-
sin y la cohesin social.
El derecho de participacin ciudadana en la gestin pblica es apreciado como un dere-
cho de toda persona con respecto a la gestin pblica del pas en que reside en el ejercicio de
los derechos que le conciernen .
El mayor desafo de la participacin ciudadana en la gestin pblica es crear las condicio-
nes que permitan que los sectores ms vulnerables accedan a la participacin ciudadana para
la defensa y exigencia de sus derechos.
As, la participacin ciudadana se convierte en un elemento sustancial de la gestin pbli-
ca, dotndola de legitimidad y a su vez, de eficiencia. Ello en razn a que una actuacin de
las entidades pblicas que no tome en cuenta las voces de sus principales destinatarios: los
ciudadanos y ciudadanas, la reduce a una actuacin que no cumple el objetivo de un Estado
Moderno: garantizar a todos los ciudadanos un creciente acceso a bienes y servicios pblicos
de calidad, de manera equitativa, oportuna y pertinente ()5.
La participacin ciudadana es un principio orientador de la actuacin del Estado y, en con-
secuencia, de los gobiernos regionales y locales, reconocindose como tal en las normas in-
ternacionales y nacionales que orientan el proceso de descentralizacin y de modernizacin
de la gestin pblica.
28 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
As, la Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica6 dispone que
la participacin ciudadana en la gestin pblica es consustancial a la democracia y se basa
en los siguientes principios:
Constitucionalizacin.
Igualdad.
Autonoma.
Gratuidad.
Institucionalizacin.
Corresponsabilidad social.
Respeto a la diversidad y no discriminacin.
Adecuacin tecnolgica.
6. Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, adoptada por la XIX Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno. 2009.
7. Art. 4 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley 27783.
8. Art. IV, 14 de Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley 29158.
9. Art. 8 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley 27867.
10.Art. I de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley 29792.
11. Art. 4, Ley de la Mancomunidad Municipal, Ley 29029.
30 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Como lo afirma la OECD17, la generacin de espacios para una participacin activa supone la
inversin de tiempo y recursos por parte de las entidades pblicas; sin embargo, esta resulta
necesaria, si la comparamos con los costos que implica el fracaso de una poltica pblica y,
en consecuencia, la falta de provisin de servicios y bienes pblicos para la realizacin de los
derechos de las personas.
La participacin ciudadana provee de eficiencia y eficacia a la gestin pblica en la provi-
sin de bienes y servicios pblicos que favorecen la realizacin de los derechos ciudadanos.
Las voces ciudadanas se convierten en un recurso que agrega valor a las polticas pblicas.
As, el incremento de la eficacia de las organizaciones pblicas no depende de la exclusin de
la ciudadana ni de aislar a las organizaciones de las expresiones individuales y sectoriales, sino
por el contrario, de involucrar a los miembros de la comunidad en la gestin. En este sentido, la
participacin es un recurso para la gestin18().
Tambin, una activa participacin ciudadana favorece la comprensin, por parte de la ciu-
dadana, de la complejidad de la administracin pblica y su gerencia, contribuyendo de ma-
nera importante en la construccin de capital social19.
Siendo la participacin ciudadana un principio y fundamento de la gestin pblica, la vo-
luntad de las entidades pblicas por traducir los resultados de la participacin en su gestin,
debe expresarse en:
Es preciso indicar que el ejercicio del derecho a la participacin ciudadana dota de un po-
der de control a los gobiernos, pero tambin, genera una relacin de colaboracin con ellos.
Esta relacin colaborativa, que se hace explcita en las polticas y planes de Gobierno
Abierto, supone la coactuacin: Estado sociedad civil en la implementacin de las pol-
ticas pblicas y, en consecuencia, una mayor apropiacin de la ciudadana respecto de los
resultados que de ellas se espera lograr.
La relacin de colaboracin se expresa en la responsabilidad de las entidades pblicas
sobre los resultados de las polticas que implementan, pero tambin, en una co-responsa-
bilidad social por parte de la ciudadana que asume responsabilidades y compromisos para
el xito de dichas polticas.
Conocidos los principios y fundamentos de la participacin ciudadana en la gestin p-
blica, desarrollamos los mecanismos que concretan la participacin en la gestin pblica
de los gobiernos regionales y locales.
32
5.1 El Consejo de Coordinacin Regional (CCR)
El CCR es un rgano del gobierno regional de carcter consultivo, cuya funcin bsica es
realizar coordinaciones entre el gobierno regional y los gobiernos locales (LOGR, art. 11). No
ejerce funciones ni actos de gobierno (LOGR, art. 11-B).
El Consejo de Coordinacin Regional est integrado por:
El CCR est conformado en una proporcin de 60% por alcaldes/as provinciales y de 40%
por representantes de la sociedad civil, pero puede invitar a alcaldes/as distritales y repre-
sentantes de la sociedad civil en las mismas proporciones.
Los representantes del CCR no perciben dietas, viticos u otro tipo de asignacin del
gobierno regional.
El presidente o presidenta regional preside el CCR y tiene la facultad de delegar tal fun-
cin en el vicepresidente o vicepresidenta.
?
Cundo se rene el CCR?
El CCR tiene dos reuniones ordinarias al ao, pero tambin puede reu-
nirse de modo extraordinario cuando lo convoca el presidente regional
para opinar sobre cualquier asunto que requiera el gobierno regional.
La gerencia de planeamiento del gobierno regional se desempea
como secretara tcnica.
Las opiniones del CCR deben ser adoptadas de manera concertada. La ausencia de acuer-
dos por consenso no le impide adoptar decisiones.
Del conjunto de materias sobre las cuales emite opinin consultiva, debe destacarse el Plan
de desarrollo concertado (PDC) y el Presupuesto participativo (PP), pues constituyen
importantes instrumentos de gestin.
34 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
5.2 El Consejo de Coordinacin Local Provincial (CCLP)
El CCLP es un rgano de coordinacin y concertacin de las municipalidades provinciales.
El alcalde o alcaldesa provincial preside el CCLP y puede delegar tal funcin en el teniente
alcalde.
Est regulado por su propio reglamento, el mismo que es aprobado por ordenanza pro-
vincial, durante el primer semestre de su funcionamiento.
Tiene dos reuniones ordinarias y en forma extraordinaria se rene cuando lo convoca
el alcalde o la alcaldesa provincial. Una de las sesiones ordinarias es anual y tiene como
objeto la integracin de los planes distritales y la proposicin del Plan de desarrollo mu-
nicipal provincial concertado y el Presupuesto participativo provincial.
Constituyen el cuarenta por ciento (40%) del nmero total de miembros del
Concejo municipal provincial y de alcaldes distritales de la provincia.
Se les elige por un periodo de dos aos.
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5.2.2 Cules son las funciones del Consejo de Coordinacin Local Provincial?
Es importante tener presente que el CCLP no ejerce funciones ni actos de gobierno.
36 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
5.3 El Consejo de Coordinacin Local Distrital (CCLD)
El Consejo de Coordinacin Local Distrital CCLD es el rgano de coordinacin y concerta-
cin de las municipalidades distritales. Tiene las mismas caractersticas del Consejo de Coor-
dinacin Local Provincial. En tal sentido, lo descrito respecto a este ltimo tambin sirve para
el Consejo de Coordinacin Distrital.
El Consejo de Coordinacin Local Distrital est integrado por:
El alcalde o alcaldesa distrital es quien preside el CCLD y tiene las siguientes funciones:
Coordinar y concertar el Plan de desarrollo municipal distrital Concertado y el Presu-
puesto participativo distrital.
Proponer la elaboracin de proyectos de inversin y de servicios pblicos locales.
Proponer convenios de cooperacin distrital para la prestacin de servicios pblicos.
Promover la formacin de Fondos de Inversin como estmulo a la inversin privada en
apoyo del desarrollo econmico local sostenible.
Otras que le encargue o solicite el Concejo municipal distrital.
El CCLD regula sus actividades a travs del reglamento que l mismo propone y que es
aprobado por ordenanza distrital, durante el primer trimestre de su funcionamiento.
Dado que el plan es propuesto por el Consejo de Coordinacin Local de la provincia o de los
distritos y estos estn conformados por representantes de la sociedad civil, la formulacin y
deliberacin del plan se constituye en un espacio de activa participacin.
El Consejo de Coordinacin Lo-
cal Provincial se sustenta en los
Planes de desarrollo local Distri-
tales concertados para proponer
el Plan de desarrollo municipal
provincial concertado.
Este plan, luego de aprobado, es
elevado al Consejo de Coordina-
cin Regional para su integracin
Los planes de
al resto de planes provinciales
los distintos para la formulacin del Plan de
niveles de desarrollo regional concertado.
gobierno estn
relacionados
de la siguiente
manera:
38 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
5.5 El presupuesto participativo - PP
Los lineamientos establecidos en este plan deben ser tomados en cuenta en la programa-
cin participativa del presupuesto, debido a que l constituye un instrumento orientador de
inversin, asignacin y ejecucin de los recursos (LMPP, art. 8), ya que contiene orientacio-
nes, compromisos y prioridades (LMPP, art. 8).
Fase 1: Preparacin
En esta fase se elabora el marco normativo del PP del ao, aprobado mediante una or-
denanza regional, provincial o distrital, segn sea el caso. Esta norma es una gua para los
participantes. Est a cargo de los gobiernos regionales o locales en coordinacin con sus res-
pectivos CCR o CCL.
Durante todo el proceso y en cada una de sus fases, debe considerarse la diversidad lings-
tica y cultural en el territorio.
La fase de preparacin supone, a su vez, los siguientes pasos:
40 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Fase 2: Concertacin
Esta fase se realiza a travs del:
a) Desarrollo de talleres de trabajo
b) Formulacin de acuerdos y compromisos del PP basado en resultados.
42 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Proyectos de Impacto Provincial:
Mayor a 1, 200,000 millones de soles.
Alcance pluridistrital, al menos 02 distritos.
Cobertura: mayor del 5% de la poblacin.
Si luego de distribuir el financiamiento asignado al PP, usando el criterio indicado, se
obtiene un saldo menor a los 1,200,000 de soles, se usa el criterio de cobertura de la
poblacin.
Si el monto asignado al PP es menor a 1,200,000 de soles, se usa el criterio de cober-
tura a la poblacin objetivo.
Proyectos de Impacto Distrital:
No tienen restriccin en el monto de inversin.
Adicionalmente debe considerar una cobertura mayor al 5% de la poblacin.
Fase 4: Formalizacin
a) Formalizacin en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de los acuerdos y
compromisos. Los acuerdos adoptados durante el proceso de PP se formalizan en el mes de
junio. Los proyectos deben ser incluidos en el presupuesto institucional para su aprobacin
por el Consejo regional o Concejo municipal, segn sea el caso.
Cada gobierno, a travs de su Gerencia de Planificacin y Presupuesto, o la que haga sus
veces, elaborar un cronograma de ejecucin de proyectos que compartir con el Comit de
vigilancia del PP conformado.
44 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Principales aspectos a ser abordados en la rendicin de cuentas:
De igual modo, en esta reunin los y las participantes de la sociedad civil y las entidades del
gobierno nacional que hayan intervenido en el proceso, informan sobre el cumplimiento de
los compromisos que asumieron en el proceso participativo.
El equipo tcnico elabora un resumen ejecutivo conteniendo esta informacin bsica. Di-
cho resumen es de carcter pblico y debe ser colocado en la pgina web institucional.
Como podemos
ver, la rendicin
de cuentas es una
responsabilidad
compartida que
fortalece el proceso
del presupuesto
participativo y lo
hace transparente.
De acuerdo a la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental-LSNGA (art. 5.g)
tenemos que:
Segn la Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del Ambiente - LMINAM21,
es el gobierno regional quien aprueba la creacin, el mbito, la composicin y las funciones
de la Comisin Ambiental Regional.
46 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Cabe destacar que estos dos ltimos aspectos, es decir, la composicin y las funciones de la
CAR han sido regulados por el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Gestin Ambien-
tal; sin embargo, estas disposiciones han sido derogadas implcitamente por la mencionada
LMINAM que ha establecido que estos aspectos deben ser regulados o determinados directa-
mente por el propio gobierno regional.
A continuacin veamos
a qu se refieren la
composicin y las
funciones de esta
comisin:
22. Establecida por el Decreto Supremo N. 001-2001-PROMUDEH, modificado por el Decreto Supremo N. 014-2001-PROMUDEH, posterior-
mente la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales otorg fuerza de ley (LOGR, 8 Disposicin transitoria, complementaria y final).
23. Decreto Supremo No. 011-2011-MIDIS que aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones de este ministerio.
48 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Cules son las funciones de la MCLCP?
Las funciones de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza son las siguientes:
Propiciar el dilogo para lograr la articulacin coherente de los esfuerzos del gobierno re-
gional y el gobierno local, la sociedad civil y el sector privado orientados a la lucha contra
la pobreza.
Instaurar mecanismos de coordinacin entre gobiernos regionales o gobiernos locales y
la sociedad civil, para lograr la transparencia, eficiencia y sistemas de informacin veraz y
oportuna sobre la inversin social pblica en el marco de los objetivos sociales estableci-
dos.
Servir de espacio de coordinacin para evitar la superposicin de programas de lucha con-
tra la pobreza, alcanzar una racional y oportuna utilizacin de los recursos comprometidos
y definir prioridades geogrficas o temticas para la asignacin de los recursos.
Constituir una instancia de consulta para la formulacin de planes regionales y locales
referidos a polticas de desarrollo y promocin social, as como en la definicin de las prio-
ridades presupuestales.
50 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Hay otras formas de participacin ciudadana a nivel de los gobiernos locales?
Adicionalmente a las formas de participacin que ya hemos mencionado, los ciudadanos y
ciudadanas pueden participar dentro de los gobiernos locales en:
El cabildo abierto.
El derecho a denunciar infracciones.
Denuncia de infracciones?
Todo vecino o vecina, individual o colectivamente, tiene el derecho de
presentar denuncias sobre infracciones a la municipalidad, las cuales
deben ser respondidas en un plazo no mayor de treinta (30) das hbi-
les y, de ser el caso, aplicarse la sancin correspondiente o declararse,
motivadamente, la improcedencia de la denuncia (LOM, art. 118).
El cabildo abierto
Es regulado por ordenanza y convocado por el Concejo provincial o local (LOM, art.119).
52
6.1 Qu es la rendicin de cuentas24?
En este acto se debe dar cuenta del manejo de los recursos del Estado en funcin al cumpli-
miento de los objetivos trazados, y en el marco de los principios de transparencia, honestidad
y legalidad.
Para que este proceso sea trascendente y significativo para la poblacin es necesario que
se muestren indicadores de los logros y resultados conseguidos, as como la documentacin
respectiva y no solamente cuntos recursos se han gastado.
La rendicin de cuentas es, tambin:
La rendicin de cuentas puede ser de dos tipos. Para su definicin, seguimos los conceptos
adoptados por la Defensora del Pueblo25.
24. Contenido extrado del archivo de PRODES, concretamente de la Gua para la rendicin de cuentas con enfoque de resultados. PRODES, setiem-
bre 2011.
25. Defensora del Pueblo. Manual de consulta en materia de Rendicin de Cuentas y Portales de Transparencia. Lima, marzo de 2012.
26. Contenido extrado del archivo de PRODES, concretamente de la Gua para la rendicin de cuentas con enfoque de resultados. PRODES, setiembre 2011.
27. Artculo 118, inciso 7) Dirigir mensajes al Congreso en cualquier poca y obligatoriamente, en forma personal y por escrito, al instalarse la prim-
era legislatura ordinaria anual. Los mensajes anuales contienen la exposicin detallada de la situacin de la Repblica y las mejoras y reformas que el
Presidente juzgue necesarias y convenientes para su consideracin por el Congreso. Los mensajes del Presidente de la Repblica, salvo el primero de
ellos, son aprobados por el Consejo de Ministros.
54 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
6.3.2 Sobre qu aspectos rinden cuentas los gobiernos regionales y los
gobiernos locales28?
La rendicin de cuentas debe realizarse sobre los siguientes aspectos:
Las gestiones de gobierno de las autoridades, que comprenden informacin sobre los
objetivos de gobierno, los logros y los resultados del gobierno regional o la municipalidad.
Las gestiones del consejo de coordinacin local o regional, que comprenden informa-
cin sobre el cumplimiento de funciones relacionadas con la planificacin concertada,
as como de los procesos de presupuesto participativo que se haya conducido desde este
rgano de coordinacin.
Las gestiones gerenciales o administrativas, que comprenden las diversas actividades
administrativas del gobierno regional o local.
La rendicin de cuentas favorece los aprendizajes por parte de las entidades pblicas, ya
que al transparentar su gestin, auspician la participacin ciudadana y, en consecuencia,
brindan mayores oportunidades para que la ciudadana plantee sus cuestionamientos, pro-
puestas de mejora y demandas que, si son consideradas como un aporte a la generacin de
valor en las polticas pblicas, redundan en su mejor implementacin.
La rendicin de cuentas convertida en una prctica de la gestin pblica, genera procesos
iterativos (de ida y vuelta) que articulan de mejor forma las iniciativas ciudadanas, canalizn-
dolas a travs de procesos institucionalizados.
Como se mencion anteriormente, si las iniciativas ciudadanas no encuentran canales que
las orienten y optimicen, pueden convertirse en una demanda que luego se torna difcil o im-
posible de administrar por parte de las entidades pblicas.
Se trata, entonces, de un proceso acumulativo en el que la rendicin de cuentas se torna
en la base sobre la cual se construye una gestin pblica participativa que aprovecha de las
propuestas ciudadanas para incorporarlas oportunamente en su toma de decisin.
28. Contenido extrado del archivo de PRODES, concretamente de la Gua para la rendicin de cuentas con enfoque de resultados. PRODES, setiembre 2011.
Permite que la poblacin conozca cules son los logros y resultados que va consiguiendo
la gestin regional y local, y qu relacin tienen estos con las condiciones de vida concre-
tas de las personas, adems de dar a conocer y compartir cul ha sido la utilidad de los
recursos gastados.
Favorece el dilogo entre poblacin y autoridades, y constituye un espacio de proximidad.
Posibilita que las autoridades, trabajadores, trabajadoras y la poblacin se preocupen por
el manejo eficiente de los recursos y los relacionen con los buenos resultados o el logro
de objetivos (eficacia) obtenidos con el mejor uso de los recursos.
Fortalece o promueve la recuperacin de la confianza de la poblacin en sus autoridades,
contribuyendo a un mejor gobierno de la localidad y generando que la poblacin asuma
responsabilidades concretas.
Incentiva el cumplimiento de responsabilidades por parte de la poblacin, en la medida
que se constata que los recursos obtenidos por el pago de impuestos o las transferencias
financieras se usan bien; es decir, en beneficio de la comunidad.
Fortalece el liderazgo de las autoridades: alcaldes, alcaldesas, presidente, presidenta re-
gional, el concejo municipal y el consejo regional.
Se fortalece una cultura democrtica y participativa en la localidad.
29. Contenido extrado del archivo de PRODES, concretamente de la Gua para la rendicin de cuentas con enfoque de resultados. PRODES, setiembre 2011.
56 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
El artculo 24 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales dispone que los gobiernos regio-
nales deben realizar, al menos, dos audiencias pblicas al ao, una en la capital de la regin
y otra, en una provincia, en la que se debe dar cuenta de los avances y logros de la gestin.
Sin embargo, siendo la rendicin de cuentas la expresin de un derecho, la disposicin
sobre el nmero de audiencias a realizarse solo expresa el mnimo de ocasiones prevista por
el legislador, pudiendo el gobierno regional disponer la realizacin de un nmero mayor de
audiencias, de cara a brindar con mayor eficiencia la informacin sobre su gestin.
La audiencia pblica de rendicin de cuentas estar a cargo del presidente regional, quien
con el apoyo de sus gerentes debe ofrecer informacin accesible, clara y completa sobre los
aspectos ms importantes de su gestin.
Dicha informacin debiera estar a disposicin de la ciudadana durante un plazo previo
razonable, a fin de que pueda conocer y procesar los datos que sobre el desarrollo de las po-
lticas, programas y proyectos, la gestin debe ofrecer.
Si bien, la realizacin de las audiencias pblicas no ha sido desarrollada por la normativi-
dad nacional, se recomienda que a travs de ordenanzas regionales, los gobiernos regulen el
procedimiento destinado a la preparacin y desarrollo de dichas audiencias.
Para ello, la Defensora del Pueblo ha formulado recomendaciones precisas sobre las ac-
ciones que los gobiernos regionales pueden realizar a fin de optimizar este mandato legal y
constitucional30.
Algunos aspectos a considerar son los siguientes:
Siendo un mecanismo de transparencia de la gestin pblica, la rendicin de cuentas
debe contemplar canales que amplen la participacin en sus audiencias, debiendo omi-
tirse aquellas reglas que, lejos de auspiciar la participacin, la limitan y desalientan.
Asimismo, no debe olvidarse que la norma prev que, al menos, una de las audiencias se
realice en una provincia distinta de donde se ubica la capital del departamento.
Esta disposicin pretende que aquellas poblaciones ms alejadas de la ciudad y de las po-
sibilidades de acceso a la informacin sobre la gestin pblica, tengan ocasin de conocerla
y, de ser el caso, interpelar a sus autoridades sobre la marcha de su gestin y la prestacin de
los servicios pblicos.
Por ello, atendiendo a los principios de participacin en la gestin pblica, debe preverse
que las audiencias de rendicin de cuentas contemplen los enfoques de interculturalidad,
gnero e inclusin, de modo que las poblaciones ms vulnerables puedan ejercer, de manera
plena, su derecho a la participacin ciudadana y brindar propuestas y sugerencias para me-
jorar la gestin pblica.
30. Para mayor detalle, vase: Defensora del Pueblo. Manual de consulta en materia de Rendicin de Cuentas y Portales de Transparencia. Lima, 2012.
Consejo de coordinacin regional o local donde el respectivo titular del pliego da cuenta
sobre el presupuesto participativo y del presupuesto en general.
El cabildo abierto, donde tambin puede demandarse la rendicin de cuentas.
Que la demanda est respaldada, al menos, por el diez por ciento (10%) de la poblacin
electoral de la respectiva circunscripcin territorial. Dicha cifra no debe superar el nmero
de veinticinco mil electores.
La solicitud debe contener un pliego interpelatorio donde deben plantearse las preguntas
relacionadas exclusivamente con los recursos econmicos del presupuesto del gobierno
regional o del gobierno local. Las interrogantes deben ser formuladas de manera clara,
precisa y sobre una materia especfica y no contener frases ofensivas y trminos inapro-
piados31.
PASO 1 Solicitud del kit electoral y compra del mismo ante la Oficina
Nacional de Procesos Electorales (ONPE). El kit contiene, entre
otros, la lista que debe ser firmada por todos los adherentes.
58 Programa de fortalecimiento de capacidades en materia de Gobierno Abierto dirigido a gobiernos regionales y locales
Recibida la solicitud por el JNE, este solicita al RENIEC que
PASO 4 proceda a verificar la autenticidad de las firmas y expida las
respectivas constancias.
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1. Cmo evala la participacin de los ciudadanos y ciudadanas en los Consejos de
coordinacin regional o local?