Fuentes 2016

203
P o l t ic a e x t e r io r d e C h il e ( t r a n s i c i n ,
POLTICAS PBLICAS Y ALGO Ms)
Foreign policy o f Chile (transition, public politics

and anything else)
Cristin Fuentes Vera1

Universidad Central de Chile
Santiago de Chile
crfuentes47@gmail.com
Vol. XIV, N 24, 2016, 203-227

Recepcin: 4 de enero de 2016
Aceptacin: 21 de junio de 2016
Versin final: 29 de julio de 2016
RESUMEN. La poltica exterior de Chile no ha sido form u

lada ni gestionada como una poltica pblica democrtica, ya que
las decisiones se tom an sin mayor participacin de la sociedad,
quien la percibe solo a nivel de fenmenos y eventos. El proceso
de transicin a la democracia ha impuesto ciertos condicionantes
que, a pesar de los cambios realizados en los ltimos aos, per
siste en el mbito internacional al privilegiar el secreto y la nego
ciacin perm anente entre grupos de poder para lograr consen
sos, que se alejan de la transparencia necesaria, de un verdadero
debate que oriente medios y fines, y de la rendicin de cuentas a
la ciudadana, la que conocemos por la palabra inglesa accounta
bility,, a menudo traducida solo en sus aspectos contables.
Palabras clave: poltica exterior, poltica pblica, participa

cin, transicin, rendicin de cuentas
ABSTRACT. Chiles foreign policy has not been formulated

and managed as a democratic public policy, and that decisions
are taken without greater participation of society, who perceived
1 Cristin Fuentes Vera es profesor de la Universidad Central de Chile. Este art

culo es parte de su tesis para optar al grado de doctor en Estudios Latinoameri
canos, mencin Relaciones Internacionales, del Instituto IDEA de la Universidad
de Santiago de Chile.
204 Cristin Fuentes Vera
PO LITICA EXTERIO R DE CHILE (TRAN SIC I N , PO LITICAS PU BLICAS Y ALG O M S),
only in terms of phenomena and events. The transition to de

mocracy has imposed certain conditions that, despite the chang
es made in recent years in the international arena continues to
favor secrecy and permanent negotiation between power groups
to reach consensus, to move away from the necessary transparen
cy, a real debate to guide means and ends, and accountability to
citizens, we know the word accountability often translated only
in its financial aspects.
Keywords: Foreign policy, public policy, participation, tran

sition, accountability
In t r o d u c c i n
Este artculo pretende demostrar que Chile carece de una poltica

exterior formulada y gestionada como poltica pblica, aunque cumpla
con las formalidades del caso, ya que las decisiones son tomadas por un
nmero muy reducido de autoridades en medio de crculos de poder
que excluyen la participacin del resto de la sociedad. Junto a ello, el
marco constitucional, la teora y el aparato administrativo se encuentran
desfasados con las nuevas realidades, impidiendo tanto que se cumplan
a cabalidad los fines establecidos como realizar los cambios necesarios.
La poltica exterior vale por sus resultados. La firma de un tratado
comercial que casi nadie sabe si lo va a favorecer o no, la visita de lderes
mundiales, o un viaje con mucho glamour, son los eventos que llenan
las expectativas de la opinin pblica chilena. Por el contrario, proble
mas con otros pases, sobre todo los vecinos, y respuestas oficiales que
puedan ser percibidas como dbiles o errneas, llaman negativamente la
atencin de una ciudadana que, por estar poco informada, se gua por
imgenes, estereotipos y prejuicios.
Todava nuestros gobernantes tratan los temas internacionales des
de el secreto y la reserva. Esta visin antigua, casi monrquica, se aleja
del ethos fundamental de la democracia, de la transparencia y la rendi
cin de cuentas (accountability), caractersticas intrnsecas del Estado
moderno.
Por eso se habla de polticas pblicas, es decir, de un curso de accin
estable, definido abiertamente por el Gobierno, para resolver materias de
inters no solo del aparato estatal, sino del conjunto de la sociedad (To-
massini, 2007). Aqu nos referimos a actores sociales que van ms all de la
empresa privada, que se convierten en grupos de presin para conseguir lo
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Cristin Fuentes Vera 205
POLITICA EXTERIOR DE CHILE (TRANSICIN, POLTICAS PBLICAS Y ALGO MS),
que quieren mediante lobbys o acuerdos de pasillo, esquema privilegiado

en el Chile actual y que corresponde a formas ms bien opacas de hacer
poltica.
En realidad, no se sabe cmo, ni quines disponen en la prctica de
los asuntos internacionales del pas, ms all de lo indicado en la Consti
tucin y las leyes. Los candidatos a la Presidencia de la Repblica ofrecen
programas que una vez en el poder se convierten en meras referencias,
debilitando en una medida importante el principio de representacin.
Tampoco es pblico el detalle de los objetivos que se pretenden
alcanzar en el exterior y los instrumentos que se usarn para lograrlo.
Adems, la ausencia de cualquier forma de planificacin, por encima de
ciertos ejercicios rituales, hace que nuestra mirada sea siempre de corto
plazo, limitndonos a reaccionar ante la emergencia. Tal situacin no
permite preveer, evaluar, ni menos debatir con la profundidad necesaria.
El Ejecutivo parece practicar discrecionalmente sus prerrogativas
legales, apoyndose en acuerdos con las lites polticas y empresariales,
dispositivo al que se acostumbra llamar consenso o, de manera ms
ambiciosa, poltica de Estado, ninguno de los cuales supera la lejana
de una discusin ajena al comn de la gente, determinada por vetos, po
deres fcticos y burocracias corporativas que hacen pensar ms en la im
posicin de una poltica hegemnica que en un compromiso originado
en un ejercicio verdaderamente democrtico, donde se exprese en ple
nitud la diversidad de ideas e intereses presentes en la sociedad chilena.
Los mecanismos de la transicin, basados en una negociacin per
manente entre grupos de poder formales e informales, han persistido
ms all del periodo de nuestra historia reciente, en que poda justificarse
por los peligros todava latentes de una involucin autoritaria. La verdad
es que es ms cmodo tomar decisiones entre unos pocos y no consultar
a las poblaciones directamente afectadas, aunque ello nada tenga que ver
con un rgimen autnticamente democrtico.
Cuando el largo proceso de estabilizacin de las instituciones lleg
a su fin y se pasa a otra etapa, donde ya no se trata de consolidar sino de
profundizar, de repartir equitativamente, de generar condiciones para
una participacin ms amplia, el hbito de mantener espacios cerrados
que excluyen el dilogo con los actores involucrados, aparece como un
obstculo del pasado que impide extender la democracia en todas sus
dimensiones y desplegar las potencialidades de desarrollo que posee el
pas, inserto en un mundo globalizado que demanda exactamente lo
contrario.
Estas prcticas pretenden explicarse desde el contexto del rea
lismo clsico, visin fundadora de la disciplina de las relaciones
Revista Enfoques Vol. XIV. N 24 2016 pp. 203-227

POLTICA EXTERIOR DE CHILE (TRANSICIN, POLTICAS PBLICAS Y ALGO M S),
internacionales que radica tales asuntos en la esfera exclusiva del esta

dista, en este caso el presidente de la Repblica, quien es el nico facul
tado para interpretar el inters nacional y, por consiguiente, resolver de
mejor manera los cursos de accin ms convenientes para su promocin
y defensa en el mbito externo.
Pero este instrumental terico ya no da cuenta de la complicada rea
lidad existente en el sistema internacional y en el plano regional latino
americano, aunque su vigencia en Chile es indiscutible en la prctica a
pesar de un discurso tericamente ms sofisticado, situacin que provo
ca una activa disonancia en las pautas de interpretacin y en la gestin
que se deriva de sus resultados.
Una realidad compleja, transnacionalizada, fluida e interdependien
te, donde el poder se emplea de manera diferenciada y multiforme, sin
hegemonas claras, con mltiples actores intervinientes, con estructuras
sistmicas que reivindican para s cuotas de soberana que antes perte
necan exclusivamente al Estado-nacin, con una sociedad civil inter
nacional cada vez ms fuerte y densa, y con un mayor equilibrio entre
conflicto y cooperacin, dimensiones que, por lo dems, han variado de
naturaleza2, requiere de una ptica distinta y de un aparato institucional
adecuado para ser operacionalizada de manera eficaz.
Por otro lado, la costumbre tradicional de radicar el anlisis exclu
sivamente en las fuentes externas de la poltica exterior, deja fuera un
conjunto de elementos pertenecientes a factores internos que animan el
proceso de toma de decisiones. Si bien el Estado debe responder a los
desafos que se le presentan en la escena mundial, el modo en que lo haga
depender de las condiciones estructurales en que se encuentre, es decir,
el tipo de rgimen poltico, la forma de Gobierno, el modelo econmico,
la identidad cultural y los actores ms importantes, entre otros compo
nentes endgenos.
En suma, podernos constatar una serie de debilidades referidas tanto
a la ausencia de la sociedad civil en la toma de decisiones como a aque
llas propias del llamado ncleo estratgico de Gobierno (Cavallo, 2012),
consistente en las dificultades para formular una poltica exterior que d
cuenta integral de las profundas transformaciones que vive el mundo y
de los requerimientos que en dicho marco demanda el pas, la ausencia
2 Nos referimos a aspectos tales como la disminucin de los conflictos entre Esta
dos, la menor importancia de las disputas territoriales, el aumento de los proble
mas de seguridad referidos a amenazas no estatales, la ampliacin de la coopera
cin y la diversidad de los actores involucrados.
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POLTICA EXTERIOR DE CHILE (TRANSICIN, POLTICAS PBLICAS Y ALGO MS),
de planificacin, la falta de renovacin terica y prctica, y una deficien

te coordinacin intraestatal.
En el momento en que Chile est cambiando de piel como actor in
ternacional, la poltica exterior debe transformarse en una poltica p
blica moderna y participativa, que sume esfuerzos y proyecte el liderazgo
nacional en el mundo del siglo XXI.
F o r m u l a c i n de la p o l t ic a e x t e r io r
De manera muy sucinta, y tomando en cuenta las dificultades que ha

tenido siempre la definicin del trmino, podramos decir que la poltica
exterior es una parte de la accin del Estado, formada por el conjunto de
decisiones y actuaciones mediante las cuales define los objetivos y utiliza
los medios para generar, modificar o suspender sus relaciones con otros
actores de la sociedad internacional (Calduch, 1993). Dicho de otro
modo, la poltica exterior es la forma en que un pas se conduce frente a
su contexto externo (Tomassini, 1991: 125; citado por Calduch, 1993).
Segn Calduch (1993), la poltica exterior solo puede ser ejercida
por los estados, ya que tales entidades son los nicos actores que tienen
capacidad jurdica reconocida internacionalmente y capacidad poltica
plena, autnoma y eficaz. Pero los tiempos han cambiado y el antiguo
estadocentrismo muta en favor de un mundo ms plural, con mltiples
organizaciones, ncleos de poder, agendas, circuitos y soberanas.
Adems, la poltica exterior no puede disociarse de las condiciones
de la poltica domstica en las cuales se toman las decisiones, puesto que
ambas son facetas de una misma realidad, tanto en su dimensin insti
tucional como en su base social, aunque las formas, los instrumentos,
los rganos que participan en su elaboracin y sus destinatarios sean
diferentes.
Para Luciano Tomassini (1989), la poltica exterior se formula en
diferentes fases, comenzando por una concepcin general sobre lo
que somos como pas, un diagnstico del contexto internacional y una
idea de lo que queremos ser en ese escenario; luego el diseo de la
poltica se materializa segn los instrumentos tericos que nos parezcan
ms idneos; para continuar con la metodologa concreta para su im-
plementacin y la evaluacin, entendida como una idea de cmo se
llevar a efecto todo aquello.
Como los actos del Estado se realizan en el marco de las polticas
pblicas, es necesario analizar sus caractersticas, las cuales obedecen a
la definicin ya explicitada. Por lo tanto, corresponde constatar si existe
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208 Cristian Fuentes Vera
la estabilidad requerida para que Chile logre sus metas de corto, media
no y largo plazo, si sus contenidos se establecen tomando en cuenta las
demandas de la sociedad, y si el proceso de toma de decisiones es trans
parente y participativo.
Desde el regreso a la democracia en 1990, los rasgos ms significa
tivos de la insercin del pas en el mundo han tenido continuidad en el
tiempo, a pesar del cambio de signo poltico gubernamental en 2010 y la
victoria de una nueva coalicin (Nueva Mayora) en 2014. Sin embargo,
como veremos ms adelante, la proyeccin de ciertos consensos bsicos
o la confirmacin de una poltica de Estado en estos aos, no se ha
concretado a partir de una relacin abierta al dilogo social, sino como
producto de las condiciones de la transicin democrtica, sus vetos,
frenos y contrapesos, que obligan a una negociacin permanente entre
poderes institucionales y fcticos, grupos de presin y lites de diversa
naturaleza, con una lgica ms excluyente que inclusiva del universo de
la sociedad chilena.
En Chile existe la conviccin de que las decisiones se toman en pa
sillos y cuartos oscuros, en cenas de negocios o en oficinas de lobbistas
que solo dan cuenta a sus mandantes del xito o fracaso de sus gestio
nes. En poltica exterior esta condicin es an ms opaca, puesto que ese
velo que nubla la vista y empaa la imagen del que quiere ver lo que se
est haciendo en su nombre, corresponde a tradiciones burocrticas y
hbitos seculares, a teoras clsicas sobre las relaciones internacionales
defendidas por sectores interesados, a las circunstancias del cambio de
una dictadura a un rgimen democrtico, a la majestad del Estado, a las
obligaciones del estadista y, por encima de todo, a la letra y al espritu de
la Constitucin3.
De esta manera, se supone que las ideas centrales sobre el escenario
externo y la forma de abordar los principales desafos, se encuentran en
el Programa de Gobierno que los partidos y alianzas polticas ofrecen
al pas en periodos de elecciones. La realidad, por el contrario, nos de
muestra que dichas promesas son solo referenciales, pues el presidente
de la Repblica tiene la facultad de interpretar por s y ante s el inters
nacional, sin que la complejidad del concepto oculte que los intereses
que prevalecen son los de los grupos econmicos, sociales y polticos
de mayor relevancia o con una influencia superior en los mecanismos
decisorios del aparato estatal.
Asimismo, los principios que histricamente han guiado al Estado
y cuyo reconocimiento se lleva a la prctica de un modo ritual en cada
3 Ttulo IV, Artculo 32, N 15, de la Constitucin poltica de 1980.

ocasin en que se anuncia determinada poltica exterior, no supera la

categora de una mera formalidad. En efecto, frmulas y declaraciones
tan amplias pueden sujetarse a interpretaciones del mismo tenor, por lo
que su reconocimiento puede ser equvoco, requiriendo del examen de
hechos y conductas concretas para poder evaluarlas en su mrito.
Por su parte, hoy ms que nunca la distincin entre poltica interna y
externa es solo convencional, debido a la intensificacin de los flujos de
interaccin entre ambos planos, considerados como partes integrantes e
interdependientes del proceso de toma de decisiones (Lippe Pasquarelli,
2010).
No obstante, de acuerdo con la teora realista clsica aun plenamente
vigente en Chile y superada en el resto del mundo, las relaciones interna
cionales son realizadas por estados que se diferencian nicamente por su
poder relativo, en un contexto de anarqua originado en la necesidad de
preservar la autonoma estatal. Adems, los estados son actores raciona
les y unitarios, comandados por el Poder Ejecutivo, y los condicionantes
externos poseen prioridad por encima de los factores internos (Lippe
Pasquarelli, 2010).
Las transformaciones sistmicas que el mundo ha experimentado en
las ltimas dcadas hacen necesario adoptar los nuevos enfoques teri
cos que consideran las interrelaciones entre condicionantes domsticos y
externos en la formacin de la poltica exterior, pues resulta fundamental
tomar en cuenta la actuacin de los partidos polticos, los clivages socia
les, los grupos de inters, los legisladores, la opinin pblica y las elec
ciones en el proceso de toma de decisiones a nivel nacional, ya que son
llevados al mbito internacional por gobiernos que procuran maximizar
sus habilidades para satisfacer las presiones internas (Lippe Pasquarelli,
2010).
Lippe Pasquarelli (2010) afirma que este proceso pasa por una etapa
de negociacin, de la cual depende el apoyo al Gobierno, y otra de ratifi
cacin, as como por circunstancias donde la construccin de mayoras
obedece a la distribucin del poder, a las preferencias y a las posibles coa
liciones a nivel domstico, o al tamao del conjunto de los actores clave
(winset), dimensin que depende de las instituciones polticas internas.
El mismo autor indica que los procesos decisorios formaran un con
tinuum desde lo nacional a lo internacional, donde las autoridades pro
ducen decisiones compartidas frecuentemente de modo desigual, por lo
que los estados no son actores unitarios, existiendo agentes con prefe
rencias variables y que comparten el poder de tomar decisiones.
A partir de las crticas a la teora realista, otras formulaciones en
poltica exterior pasaron a considerar la presencia de varios actores en la

conduccin de esta poltica pblica. Sin embargo, la caja negra del Es

tado chileno no ha sido destapada ms que en una mnima proporcin, y
apenas sabemos quines y cmo deciden acerca de materias fundamen
tales, sobre todo en una democracia que pretende ser moderna y que est
inserta en un escenario global caracterizado por una interdependencia
creciente, que determina el destino de los actores nacionales e interna
cionales, razn por la cual estos procedimientos deberan ser pblicos y
estar sujetos al escrutinio permanente de los ciudadanos.
Tales argumentos inspiran las siguientes lneas, donde trataremos
algunos elementos que nos permitan comprender y apreciar a las perso
nas, dispositivos y medios que protagonizan la formacin de la poltica
exterior chilena, en su calidad de poltica pblica, tanto por accin como
por defecto.
El h ip e r p r e s id e n c ia l is m o y la jaula de h ie r r o
El hiperpresidencialismo
Desde los albores de la Repblica, nuestro ordenamiento jurdico

adopt la regla proveniente de la monarqua, que situaba en el jefe del
Estado las funciones de representacin del pas ante el resto del mundo,
as como la formulacin y ejecucin de la poltica exterior, con una ligera
injerencia del Poder Legislativo en lo que se refiere a la ratificacin de los
tratados internacionales suscritos por el presidente y al nombramiento
de embajadores.
Incluso, la letra del texto constitucional es similar en las cartas de
1833, 1925 y 1980: conducir las relaciones polticas con las potencias
extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociacio
nes; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para
los intereses del pas, los que debern ser sometidos a la aprobacin del
Congreso conforme a lo prescrito en el artculo 54 N 1. Las discusiones
y deliberaciones sobre estos objetos sern secretos si el presidente de la
Repblica as lo exigiere4.
En el mismo artculo 54 N 1, la Constitucin Poltica de Chile otor
ga atribuciones exclusivas al Congreso Nacional, tales como aprobar o
4 La primera referencia aparece en el Captulo VII, Artculo 82, N 19 de la Consti

tucin de 1833, para luego ser consignado en el Captulo V, Artculo 72, N16 de
la Constitucin de 1925. Con estos textos a la vista, pareciera que el constituyente
opt por la ley del menor esfuerzo y simplemente copi o se inspir en la Carta
fundamental anterior para redactar el nuevo prrafo.

desechar los tratados internacionales, sugerir la formulacin de reservas

y declaraciones interpretativas, entregar una opinin al presidente de la
Repblica cuando este la solicite, fiscalizar los actos del Poder Ejecutivo,
aprobar la declaracin de guerra que formule el presidente de la Rep
blica, aprobar la salida del pas del jefe del Estado por un lapso superior
a un mes, y aprobar la salida de tropas chilenas para participar en opera
ciones de paz, bajo mandato de Naciones Unidas, operaciones que debe
informar peridicamente el Gobierno.
A pesar de que la Presidencia requiere buscar legitimidad para su
poltica exterior en la esfera parlamentaria, y que las comisiones de Rela
ciones Exteriores de ambas cmaras mantienen una fluida comunicacin
con el Ejecutivo, los incentivos para una relacin cooperativa son esca
sos, debido fundamentalmente al desequilibrio de poder entre ambas
instituciones.
Esta realidad contrasta, por ejemplo, con la poltica exterior nortea
mericana, primera experiencia de rgimen presidencialista y, por tanto,
uno de los modelos en los cuales se inspir Chile, ya que el Congreso es
parte de un mecanismo de frenos y contrapesos que condiciona al Poder
Ejecutivo, utilizando fundamentalmente la adjudicacin presupuestaria
y la negociacin poltica (Rojas y Sols, ao: 46). Adems, el legislativo
ratifica a los embajadores y puede oponerse al articulado de un trata
do, salvo si expresamente ha decidido la modalidad de va rpida (fast
track), cesin de prerrogativas que le permite al presidente someter el
conjunto de dicho acuerdo al Senado.
Bajo el imperio de la Constitucin de 1980, la concentracin del po
der en el presidencialismo chileno se ha acentuado y, por consiguiente,
las capacidades del Legislativo son menores que en otros textos cons
titucionales como el de 1925, encontrndonos con que ya no concurre
al nombramiento de embajadores y que la posibilidad de influir en los
compromisos que el pas pudiera contraer en el exterior es escasa.
Consciente de que la rigidez y el desequilibrio del marco jurdico
imperante podra afectar la estrategia de insercin internacional en que
Chile est empeado, la Presidencia de la Repblica acord mantener
informados a los parlamentarios y a tratar las diferencias en la medida
en que fueran apareciendo, aunque sin trasladar esta prctica al plano
formal.
Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores chileno cum
ple solo roles de colaboracin y asesora; el servicio diplomtico ayu
da al primer mandatario en sus labores de representacin, sin que su
opinin vaya ms all de una mera sugerencia, ni cuente con canales
institucionalizados de dilogo, registro de propuestas y puntos de vista,
R evista Enfoques Vol. XIV N 24 2016 pp. 203-227

POLITICA EXTERIOR DE CHILE (TRANSICIN, POLITICAS PBLICAS Y ALGO MS),
o planificacin donde aparezcan cursos de accin posibles originados en

las distintas instancias del Estado.
Estas consideraciones nos llevan a examinar el llamado ncleo es
tratgico de Gobierno, concepto acuado en Chile por Luciano Tmas-
sini para describir a las personas e instituciones que toman las decisiones
gubernamentales ms importantes (Fernndez-Ramil y Rivera, 2012).
Dicho ncleo no ha tenido continuidad ni entidad institucional, pues
cada presidente dispone su construccin con extremo personalismo, he
cho que perjudica la calidad de la democracia (Cavallo, 2012).
Fernndez-Ramil y Rivera (2012) indican que en el Gobierno de Pa
tricio Aylwin (1990-1994) se consigui por nica vez durante los 20 aos
de administracin concertacionista (1990-2010), una amplia coordina
cin estratgica formal, a partir de los ministerios Secretara General de
la Presidencia (Edgardo Boeriinger), Secretara General de Gobierno
(Enrique Correa) y Hacienda (Alejandro Foxley).
Posteriormente, el presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000)
radic las decisiones en el llamado crculo de hierro (Carlos Figueroa,
Genaro Arriagada, Edmundo Prez Yoma y Jos Miguel Insulza), grupo
que se mantuvo en la tarea de proteger al jefe del Estado hasta que desa
pareci la amistad que los una (Cavallo, 2012).
Ricardo Lagos (2000-2006), en cambio, reemplaz al gabinete mi
nisterial por un esquema de tres anillos separados, aunque coordina
dos, compuesto por el equipo poltico, liderado por Jos Miguel Insul
za (Ministerio del Interior); el equipo econmico, dirigido por Nicols
Eyzaguirre (Ministerio de Hacienda), y el segundo piso, encabezado
por el asesor presidencial Ernesto Ottone (Cavallo, 2012). En poltica
exterior, en tanto, Lagos se caracteriz por un liderazgo basado en su
conocimiento, experiencia e inters (Perry, 2012), destacndose por el
papel protagnico que Chile ejerciera en la guerra de Irak como miem
bro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
No obstante, su actuacin se enmarc en las funciones privativas que le
otorga la Constitucin, sin que se apoyara o impulsara la construccin
de estructuras sistmicas.
Michelle Bachelet concentr la toma de decisiones ms importantes
en el ministro de Hacienda, Andrs Velasco, y los asuntos ms puntuales
fueron encargados a un eje conformado por sus asesores personales Ma
ra Anglica Alvarez, Juan Carvajal, Rodrigo Peailillo y Francisco Javier
Daz (Fernndez-Ramil y Rivera, 2012).
Sebastin Piera asign funciones relevantes a los ministros An
drs Chadwick, articulacin poltica, y Cristin Larroulet, el cual ejerci
tareas de control de gestin, junto al segundo piso y a la Direccin de
Revista Enfoques =Vol. XIV N 24 2016 pp. 203-227

PO LTICA EXTERIO R DE CHILE (TRAN SIC I N , PO LTICAS P BLICAS Y ALG O M S),
Presupuestos. Segn Ascanio Cavallo (2012), el presidente Piera pare

ca ser su propio ncleo estratgico, dejando a sus equipos ms cercanos
las labores de control de metas, al estilo gerencial, sin que nadie vigile el
horizonte estratgico.
En su segunda administracin, Michelle Bachelet se rode de ami
gos y de personas de su mayor confianza, dirigidos por Rodrigo Pe-
ailillo como ministro del Interior. N obstante, debido a una serie de
escndalos de corrupcin que incluso involucraron a su hijo, Sebastin
Dvalos, tuvo que reorganizar su gabinete con figuras ms bien lejanas,
apoyndose en Ana Lya Uriarte y Pedro Gell, desde el segundo piso.
A la luz de estos antecedentes, si el ministro de Relaciones Exteriores
no est en el primer crculo de confianza del presidente, no solo pierde
cualquier posibilidad de acceder al vrtice del poder nacional, sino que
tampoco tiene la cercana necesaria con el jefe del Estado, debiendo pasar
por ese ncleo estratgico que filtra sus propuestas y demandas de acuer
do a lo que considera como relevante, caso que casi nunca se produce,
ya que los temas internacionales no son parte de la agenda prioritaria.
Como durante la transicin el Ejecutivo consideraba a la Cancille
ra una instancia antigua, formal y llena de diplomticos formados en
el pinochetismo, se decidi a fortalecer la Direccin de Relaciones Eco
nmicas (DIRECON), transformndola en el brazo negociador de los
tratados de libre comercio, punta de lanza de la poltica exterior chilena.
El Gobierno de la Alianza (2010-2014), por su parte, a poco de iniciada
su gestin se dio cuenta que las supuestas ventajas de radicar en los di
plomticos de derecha la direccin del Ministerio no eran tales, concen
trando an ms las decisiones en La Moneda.
La debilidad del Edificio Carrera ha hecho que las definiciones de
mayor relevancia se radiquen en esquemas de geometra variable, mez
clando en grados diversos a los asesores del segundo piso, al Ministerio
de Hacienda, al canciller y a algunas instancias de la Cancillera, y a ope
radores de diversas agencias gubernamentales, quienes giran alrededor
de una diplomacia presidencial poco institucionalizada, permeable a los
lobbys y hasta cierto punto cerrada a la influencia del resto de la sociedad.
La jaula de hierro
No podemos reflexionar acerca de la poltica exterior de Chile sin

situarla en sus lmites contextales, esto es, la doble transicin que sig
nific, y todava en el presente encarna, enfrentar el cmulo de transfor
maciones que vive el sistema internacional post Guerra Fra y el proceso

PO LTICA EX TE RIO R DE CH ILE (TRAN SIC I N , PO LTICAS P BLICAS Y ALG O M S),
de transicin democrtica que se desarroll en el pas desde 1990 (Fuen

tes, 2011).
Aunque los especialistas discrepan sobre la extensin del periodo
que puede ser denominado como transicional, distinguiendo la etapa de
traspaso del poder desde el rgimen autoritario y la de democratizacin,
la construccin de una forma de hacer poltica o de gobernabilidad du
rante los 20 aos del Gobierno de la Concertacin, representa un orden
determinado que solo en parte termin el 11 de marzo de 2010, con la
asuncin al mando de una coalicin de derecha, ya que varias de sus
caractersticas se mantienen y, por lo mismo, al contradecir las nuevas
condiciones, animan la crisis en que muchos ven sumido al pas.
Si bien el prrafo precedente es polmico, la emergencia de deman
das y movimientos sociales ausentes del esquema de poder practicado
durante la transicin, y la prdida de representacin de los partidos po
lticos y de algunas instituciones, son pruebas de que el estado de cosas
anterior ha cambiado, no obstante, la profundidad y amplitud de la crisis
estn sujetas an a opiniones diversas. En un sentido similar, la agenda
internacional ha variado sin que haya sido posible generar una respuesta
factible de convertirse en las lneas de accin pertinentes para afrontar
cualquier desafo o amenaza, y aprovechar las eventuales oportunidades
que se presenten.
Precisamente, el cambio epocal que se produjo a nivel planetario y
cuyos hitos fueron la cada del muro de Berln en 1989 y el fin de la
Unin Sovitica en 1991, demandaron de Chile un notable esfuerzo de
reinsercin despus de 17 aos de aislamiento al que lo someti la dicta
dura del general Augusto Pinochet, adaptacin que se explica ms ade
cuadamente a partir del anlisis de fuerzas, agentes y entidades origina
dos en las dinmicas que conformaron el proceso de transicin.
Los estmulos provenientes de un planeta dominado por la incer
tidumbre originada en una situacin de permanente transformacin,
afectaron a la trama de intereses comprometidos en la transicin, gene
rando respuestas especficas que tienen sentido solo en dicho contexto.
Por eso, el consenso en poltica exterior, o la poltica de Estado, de
ben ser comprendidos no como conceptos neutrales, sino en el marco de
una construccin que conviene a los poderes involucrados, todos ellos
parte del juego poltico nacional (Fuentes, 2012).
Dado que las relaciones internacionales requieren expresar la uni
dad del Estado, las opciones, naturaleza y trayectoria de la poltica ex
terior fueron fijadas por una densa trama de compromisos entre las
lites, imponindose los intereses de grupos corporativos informales e
R evista Enfoques Vol. XIV . N 24 2016 pp. 203-227

institucionales, sectores a los cuales el exsenador y exministro de Sebas

tin Pinera, Andrs Allamand, llam poderes fcticos.
La base desde donde actuaron y, tendramos que decir, desde donde
todava actan estos segmentos, fueron (son) los principios, instrumen
tos y mecanismos conservadores y neoliberales impuestos por el orde
namiento constitucional, mientras que la centro-izquierda se concentr
alrededor de la Presidencia de la Repblica, fortaleciendo an ms sus
prerrogativas debido a que las facultades del Congreso se encuentran
muy disminuidas y a que se requera disciplina social, por lo cual las
organizaciones que haban protagonizado la lucha contra la dictadura
fueron desmovilizadas. A su vez, cuando el oficialismo se convirti en
oposicin se refugi en el Poder Legislativo, pero la sociedad comenz a
movilizarse sin reconocerle su antiguo liderazgo.
Como la derecha no cuenta con una visin particular del mundo,
ms all del comercio y algunas percepciones por lo general signadas por
la desconfianza, aprovech el sistema de vetos disponible en el sistema
poltico para limitar las iniciativas de la Concertacin segn su conve
niencia, construyendo un supuesto consenso que se limit a acuer
dos muy elementales en torno a la apertura econmica y a una paz ms
bien formal con el vecindario, que le permitiera invertir y hacer buenos
negocios.
Sin embargo, la derecha s tena sus ideas claras en economa, con
tando con un modelo estructurado alrededor de principios como la
disciplina fiscal, monetaria, crediticia y cambiara; la promocin de la
iniciativa privada; la liberalizacin de los mercados; la apertura de la eco
noma al exterior y el rol subsidiario del Estado; instituciones como un
Banco Central autnomo y polticamente irresponsable; y el poder casi
irrestricto del Ministerio de Hacienda, todo lo cual constituyen factores
que hemos denominado poderes neoliberales (Fuentes, 2011 y 2012).
El Gobierno militar haba realizado estas transformaciones desde
1975 y las incorpor a la Constitucin de 1980, constituyendo una ver
dadera jaula de hierro que la Concertacin acept, abstenindose de
cualquier reforma sustancial que no contara con el apoyo de la oposicin
de derecha, aunque robusteci aquellos aspectos que hicieran compati
ble el neoliberalismo con los compromisos de la transicin democrtica
(Muoz Gom, 2007).
Correspondi a la Direccin Econmica de la Cancillera llevar ade
lante las negociaciones conducentes a la firma de acuerdos de liberaliza
cin con los principales socios comerciales del pas, aunque el Ministerio
de Hacienda se reserv (reserva) la decisin final sobre los temas ms
importantes.
Revista Enfoques Vol. XIV N 24 2016 . pp. 203-227

Al enfoque utilizado se le llam regionalismo abierto, concepto

acuado en Asia y entendido como aperturas unilaterales concertadas,
complementadas por vigorosas corrientes de cooperacin (Yamasawa,
1994), y que fue reinterpretado por la Cepal (1994), para explicar por
qu los acuerdos de libre comercio suscritos por los pases latinoameri
canos eran parte de un proceso de integracin regional no destinado a
constituir un bloque cerrado, sino a aumentar la competitividad, fortale
ciendo la liberalizacin y la transparencia de la economa internacional,
en una perspectiva factible de convertirse en un mecanismo de defensa
ante eventuales presiones proteccionistas.
El caso de Chile no corresponde plenamente a ninguna de estas fr
mulas, pues se trata de negociaciones bilaterales y multilaterales de libre
comercio, que no privilegian regin alguna (Fuentes, 2012), favorecien
do la visin neoliberal de los tomadores de decisiones y los intereses de
las grandes empresas que prefieren a un global traider, autnomo en sus
decisiones y especializado en materias primas (commodities) y en gran
des tiendas comerciales (retail).
La modalidad de gobiernos de coalicin que ha primado en el pas
desde la recuperacin a la democracia tambin ha repercutido en el pro
ceso decisorio y en la formulacin de la poltica exterior, puesto que como
complejiza los acuerdos y aumenta el nmero de actores intervinientes,
se tiende a simplificar procedimientos y protagonistas, concentrndolos,
nuevamente, en la persona del jefe de Estado y de sus colaboradores ms
directos. El famoso partido transversal nunca ha dejado de funcionar
en relaciones exteriores y los dscolos brillan por su ausencia, o no se
notan ni se escuchan.
El pragmatismo, o el pensamiento nico segn sus crticos, y la leal
tad que se exige al inters nacional personificado en la figura del presi
dente, logr traspasar las barreras entre oficialismo y oposicin, alinean
do a casi todos los sectores polticos en un mnimo comn denominador,
representado por elementos tales como el nfasis en la liberalizacin co
mercial, motor del desarrollo nacional, y en un reconocimiento de la
hegemona norteamericana, que se ha ido diluyendo por las dificultades
que atraviesa Estados Unidos.
Otro actor cuya importancia en la formacin de la poltica exterior
chilena es relativa y variable, son las Fuerzas Armadas. Mientras el gene
ral Augusto Pinochet permaneci como comandante en jefe del Ejrcito,
los institutos armados defendieron las prerrogativas que la Constitucin
les asignaba, comportndose como una especie de suprapoder que vigi
laba al resto de las instituciones o, a lo menos, un grupo de presin con
poder de veto (winset).

POLTICA EXTERIOR DE CHILE (TRANSICIN, POLITICAS PBLICAS YALGOMS),
El retiro del exdictador como comandante en jefe del Ejrcito y la in

troduccin de reformas democratizadoras en la Carta de 1980, diluy los
privilegios militares, pero mantuvo su capacidad para negociar diversos
temas, vinculados a intereses corporativos, a la seguridad nacional y a la
defensa de las fronteras.
Es cierto que las Fuerzas Armadas han demostrado su disposicin
a distender las relaciones con nuestros vecinos, impulsar medidas de
transparencia, promover la cooperacin y la confianza mutua, pero sin
que estos aportes hayan sido suficientes para resolver diferendos pen
dientes y superar por completo la agenda del pasado, o sea, los temas
originados en la guerra de 1879 que enfrent a Chile, Per y Bolivia.
Por su parte, la Ley Reservada del Cobre les otorga importantes re
cursos para comprar armamento moderno (10 por ciento de las ventas),
permitindoles adquirir un considerable poder de disuasin, pero que a
la vez crea percepciones de amenazas en los pases limtrofes, sobre todo
en la zona norte, surgiendo la pregunta para qu se arma Chile?
Tampoco la condicin estrictamente unitaria y poco descentralizada
del Estado chileno colabora en la desconcentracin del poder y en la
ampliacin de los espacios en los que se toman las decisiones, amparn
dose en hbitos culturales muy arraigados y en la historia nacional, para
disociar un discurso favorable a una mayor autonoma de los territorios,
de una prctica cotidiana que favorece la restriccin de los actores in-
cumbentes y la localizacin en la capital de casi la totalidad de los actos
decisorios5.
La experiencia de los Comits de Integracin con Argentina, y
de Frontera con Per y Bolivia, nos ofrece un excelente ejemplo de lo
mencionado ms arriba. Creados a partir de la intencin de facilitar el
trnsito fronterizo, se han transformado en espacios de integracin sub
nacional6 con nuestros vecinos que involucran no solo a los servicios
pblicos, sino a las sociedades y poderes regionales, pero donde la pre
sencia del Estado central muchas veces impide avanzar a la velocidad y
en el sentido que demandan las dinmicas locales.
5 Los Comits de Integracin y de Frontera han ido cobrando progresiva impor

tancia en las ltimas dos dcadas. Sin embargo, los problemas permanecen si el
nivel central no est de acuerdo en solucionarlos, decisin que siempre demora.
6 Las actividades internacionales de los gobiernos subnacionales, llamadas para
diplomacia o cooperacin descentralizada, tienen expresin concreta en Chile no
solo a nivel transfronterizo, sino en el mbito internacional en su conjunto, aun
que la forma de organizacin centralizada del Estado impide que se despliegue
en todas sus potencialidades.

En lo que se refiere a la relacin entre Chile y Argentina, el Tratado

de Paz y Amistad de 1984 estableci una Comisin Binacional de carc
ter permanente con el objeto de intensificar la cooperacin econmica
y la integracin fsica (Albnico, 1988: 47-49; citado por Silva y Morn,
2010: 272). Amparndose en este acuerdo, ambas naciones instauran, en
el Acta de entendimiento de Buenos Aires (19 de octubre de 1984), una
entidad denominada Comits de Frontera, integrada por los organismos
que intervienen en los pasos fronterizos, con el objeto de coordinar y
resolver los problemas operativos que se presenten y proponer a los res
pectivos gobiernos todas las medidas que estime convenientes para faci
litar el trnsito fronterizo y promover la mayor integracin posible de los
servicios de fronteras (Silva y Morn, 2010: 273).
Sin embargo, el desarrollo natural de estas instancias (ocho a lo lar
go de la frontera binacional) hizo que se ampliaran hasta convertirse en
asambleas anuales en que participan centenares de dirigentes de los m
bitos pblico y privado de regiones chilenas y provincias argentinas, des
bordando el sentido de los organismos creados por el Tratado de 1984
(Silva y Morn, 2010: 274).
Tal situacin oblig en 2006 a cambiar el nombre de estas entidades
a Comits de Integracin y a integrarlos en el Tratado de Maip (2009),
aunque persiste la tutela de los rganos centrales y, por consiguiente, la
debilidad de los poderes locales que poseen una visin distinta sobre la
integracin.
Finalmente, la prohibicin expresa para que el Ministerio de Rela
ciones Exteriores tenga presencia fuera de la capital7, aleja al aparato
pblico de la poblacin que, en el caso de las regiones, considera a las
relaciones internacionales como un asunto relativo a su desarrollo.
La C ancillera y el cepo burocrtico
El 11 de marzo de 1990, el nuevo gobierno democrtico se encontr

con un Ministerio de Relaciones Exteriores muy distinto al que se haba
formado durante la antigua Repblica.
Inmediatamente despus del golpe de Estado del 11 de septiembre
de 1973, 70 funcionarios del servicio exterior fueron exonerados (un
26,3 por ciento del total de 266 cargos de planta), sin contar a los embaja
dores que provenan de la carrera diplomtica (Grupo tcnico, 1990: 21).
7 Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional

( 19. 175).

Adems, durante los 17 aos del rgimen militar, 51 personas in

gresaron a la carrera por fuera de los procedimientos habituales, es
decir, sin pasar por la Academia Diplomtica (ventaneros, segn el
lenguaje ministerial). Al asumir el presidente Patricio Aylwin, 345 de
los 536 cargos de la Cancillera (64,4 por ciento) haban sido nombra
dos por el general Augusto Pinochet (Grupo tcnico, 1990: 45).
Si bien desde el comienzo se evit hacer una razzia poltica, la poca
o casi nula influencia de los diplomticos de carrera en la formulacin de
la poltica exterior (empolvados, segn el singular sentido del humor
del general Pinochet) los haba impulsado a atrincherarse en su ejecu
cin y en el manejo administrativo, lugares que utilizaron para defen
derse, mediante una resistencia pasiva, de cualquier peligro que pudiera
amenazar sus posiciones y privilegios, fueran estos responder a su pa
sado, enfrentar el regreso de los exonerados (quienes volvieron en un
pequeo nmero y sin ocupar sitios de mayor relevancia, por la va de
una demorada ley especial) o a designaciones directas del Ejecutivo.
Por tanto, avanzar en la modernizacin de un Ministerio de Rela
ciones Exteriores anticuado, ineficiente y colonizado por una burocracia
que operaba (y todava opera, en parte) por los supuestos establecidos
por el autoritarismo, implicaba enfrentarse con los grupos corporativos,
lo que redundaba en demasiados costos y pocos beneficios, razn por
la cual las Administraciones concertacionistas prefirieron transitar por
otras instituciones e invertir recursos humanos, tcnicos y financieros en
una dimensin econmico-comercial que les era ms fcil dirigir.
La tradicin diplomtica que gua a estos sectores es resultado del
debilitamiento efectuado por el rgimen militar, de aquellas orientacio
nes y prcticas originadas en la antigua democracia chilena. Es prueba
de ello el fortalecimiento del nacionalismo, del aislamiento y la excepcio-
nalidad con respecto al entorno regional, del bilateralismo y de ciertos
intereses vitales histricos como el equilibrio del poder, el statu quo y
los juegos limtrofes de suma cero. Por el contrario, el respeto al derecho
internacional, el protagonismo en los foros internacionales, la coopera
cin y la integracin se consideran opciones ideolgicas, un asunto de
expertos o, directamente, una prdida de tiempo (Fuentes, 2011 y 2012;
Wilhelmy y Durn, 2003).
D esv ela r la r ea l id a d oculta
La poltica exterior chilena acostumbra a cubrirse de disimulo, de

una mal entendida prudencia, de negociaciones secretas y decisiones

tomadas con sigilo, en parte debido a las caractersticas de las materias

a tratar, pero cuyo nmero siempre minoritario las convierte en una ex
cusa ms para el ejercicio de una funcin presidencial que se caracteriza
por la falta de participacin, ya sea de los dems poderes del Estado o de
la sociedad civil.
Un caso interesante de examinar es el del Consejo de Poltica Exte
rior, nica instancia en la Cancillera donde se convocaba, con periodici
dad variable, a representantes de diversos ministerios, de las Fuerzas Ar
madas, a excancilleres y a otras figuras cuya opinin interesara conocer
a las autoridades. No obstante, este pequeo espacio de consulta dej de
funcionar y los siguientes gobiernos se han limitado a reunir a los ex mi
nistros de Relaciones Exteriores para informarles y escuchar sugerencias
acerca de asuntos como la demanda de Bolivia en la Corte Internacional
de Justicia de La Haya y el litigio sobre la frontera martima con Per.
Otra experiencia que cabe mencionar es la del Consejo Intermi
nisterial de Poltica Exterior, creado durante el periodo presidencial de
Eduardo Frei Ruiz-Tagle, instancia que no lleg a funcionar debido a un
diseo inadecuado, a la falta de apoyo, a un ejercicio inefectivo de la fa
cultad de coordinacin y a la ausencia de agencias que sostuvieran dicho
Consejo, con el personal permanente que permitiera dar seguimiento a
la implementacin de decisiones, a la organizacin adecuada de reunio
nes y a la asesora de anlisis transversal de polticas (Robledo, 2012).
Tampoco existen an textos pblicos como los Libros de la Defensa,
que expliciten principios, objetivos e instrumentos de la poltica exterior,
originados en un proceso participativo, ni siquiera reducidos al estrecho
mbito de la administracin pblica. Para cubrir necesidades mnimas
de trasparencia no alcanzan los ejercicios internos, ni la formulacin ex
presa de estos temas, o las consultas peridicas que se realizan entre el
Estado y la sociedad civil.
El siguiente cuadro debera ilustrarnos sobre esta praxis:
Revista Enfoques Vol. XIV . N 24 2016 pp. 203-227

PO LITICA EXTERIO R DE CHILE (TRAN SIC I N , PO LTICAS PBLICAS Y ALG O M S),
Con Regu Instituciona

mbito Tema Caso
sulta lar lizado
Multilateral Cambio
S S Parcialmente COPs
climtico
Conferencia
No Desarme y NP No No
Desarme
Pueblos
S S Parcialmente OIT
indgenas
Red de SH
Convencin
Seguridad Ottawa
S No No
humana Convencin
Mun.
Racimo
Econmico S OMC S S Ronda Doha
Negociaciones
S S S Todos
bilaterales
Bilateral A
No Parcialmente
veces
Subnacional Comits
Argentina,
S frontera o S Parcialmente
Per
integracin
Fuente: Robledo, M. (2012). Presentacin indita elaborada para encuentro en la

Escuela de Historia de la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso
La verdad es que tales actividades se llevan a efecto por mandatos

explcitos de la Ley sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la
Gestin Pblica (20.500)8 y de instituciones internacionales como las
Naciones Unidas, que contemplan consultas a la sociedad civil para la
accin exterior de los pases miembros. De la misma manera, los secto
res involucrados en las negociaciones sobre libre comercio que Chile ha
realizado con la mayora de sus socios, se reducen en su mayora al gran
empresariado. Ya tuvimos ocasin de comentar la realidad de los Comi
ts de Integracin y Frontera.
La Ley 20.500 incluye la creacin de un Consejo de la Sociedad Civil, que en el

caso de la Cancillera demor mucho tiempo en ser materializado y an no cuen
ta con un espacio reconocido en la toma de decisiones en el mbito de la poltica
exterior.
R evista Enfoques Vol. X IV . N 24 2016 pp. 203-227

Podemos obtener otro botn de muestra si revisamos ei documen

to Principios, intereses y prioridades de la poltica exterior de Chile (no
viembre de 2007), sin que por su antigedad pierda significacin alguna.
Aunque no pueda vislumbrarse la forma en que dicho escrito pueda tras
cender al conjunto de la opinin pblica, se pretende que la ciudadana
comprenda las complejidades y desafos que debe enfrentar Chile en
el plano de la poltica exterior, as como las herramientas con las que
cuenta nuestro Ministerio de Relaciones Exteriores para hacerle frente
de manera exitosa (2007: 2).
La Cancillera presenta una particular visin de la globalizacin
marcada por las oportunidades, aunque no por sus eventuales peligros
y amenazas, fruto de sus propias convicciones, sin haberlas contrastado
apenas con el mbito acadmico especializado o, para qu decir, con las
organizaciones sociales.
Esta publicacin excluye cualquier autocrtica, siquiera sobre la
constatacin de un nuevo rol coordinador, que el Ministerio de Relacio
nes Exteriores no cumple. Ms bien se limita a repetir principios tan ge
nerales como el respeto al derecho internacional, la intangibilidad de los
tratados (sin entrar en el debate sobre un trmino discutido como este
ni explicar que se trata de tratados limtrofes), la solucin pacfica de las
controversias, la integridad territorial, la promocin de la democracia,
el respeto de los derechos humanos, la responsabilidad internacional, la
cooperacin y la no intervencin en los asuntos internos de otros Esta
dos, agregando que solo se apoya intervenciones multilaterales huma
nitarias justificadas (2007: 6-8).
Por su parte, los intereses de la poltica exterior se definen como
las reas consideradas crticas para el desarrollo nacional en materia de
poltica exterior, constituyendo los focos de atencin principales. Estos
intereses se vinculan al fortalecimiento de la integracin regional, de la
imagen de Chile y del multilateralismo, a la promocin de nuestros inte
reses econmicos y comerciales, a la paz y la seguridad internacional, a la
seguridad energtica de Chile, a la asistencia y proteccin a los chilenos
en el exterior y a la insercin del pas en las redes de ciencia y tecnologa
mundiales (2007: 8-15).
Con respecto a las prioridades de la poltica exterior (2007: 16-29),
el documento parte por resaltar la importancia de las relaciones con los
pases vecinos, sigue con la integracin de Amrica Latina, define a Esta
dos Unidos como la principal potencia econmica y militar del mundo,
y subraya la coincidencia de valores y objetivos compartidos, lo mismo
que con la Unin Europea, aunque le reconoce un poder menor e insina
diferencias en la poltica comercial que deben ser resueltas, culminando
Revista Enfoques Vol. XIV . N 24 2016 pp. 203-227

POLTICA EXTERIOR DE CHILE (TRANSICIN, POLTICAS PUBLICAS Y ALGO MS),
con el Asia-Pacfico, regin que posee un mayor dinamismo en la econo

ma internacional, gran peso demogrfico y un enorme potencial para el
intercambio comercial.
Esta verdadera shopping list incluye a pases emergentes y poltica
mente estratgicos, y a una agenda global que contempla las amenazas a
la seguridad global, el cambio climtico, la proteccin de los recursos na
turales y el desarrollo sustentable, la cohesin social, la pobreza, la gober-
nabilidad, el comercio internacional, las inversiones y las migraciones.
Resulta evidente que nos encontramos ante un esquema plano, en
el que cabe todo, sin verdaderas prioridades pues todas son prioridades.
Esta situacin se explica por las presiones que acostumbran desplegar
las direcciones geogrficas y temticas de la Cancillera para no quedar
fuera del documento, as como para que se incluyeran a todas las mate
rias que les corresponde, aduciendo su trascendencia y la dificultad para
afrontar los reclamos reales o inventados de las embajadas incumbentes.
Por el contrario, una comparacin bastante sencilla nos mostrara
las divergencias entre lo declarado y lo efectivamente practicado, en de
finiciones tales como aquella que establece que Amrica Latina sera la
primera prioridad de la poltica exterior chilena9.
Esta somera descripcin debiera convencernos de la necesidad de
desvelar una realidad que esconde razones estructurales, pero sobre todo
de poder: poder burocrtico que defiende antiguos privilegios y prc
ticas consuetudinarias; poder que se resiste a ser repartido entre ms
actores de los identificados por la Constitucin, o de los empoderados
por la forma de hacer poltica inaugurada durante la transicin; poder
econmico que descansa en el lobby sin pasar por la discusin con la
sociedad; poder social que radica en un sector muy minoritario la facul
tad de decidir por todos; poder cultural que sigue homogenizando una
diversidad que se rebalsa por todas partes; poder ideolgico, por cierto,
que sostiene mediante los resortes autoritarios constitutivos del rgimen
poltico chileno un pensamiento nico que hace tiempo ya no lo es.
9 La realidad nos indica que la prioridad de la poltica exterior chilena fue asegurar
los mercados de nuestros principales socios comerciales, haciendo de la firma
de tratados de libre comercio el principal objetivo de la accin internacional del
pas.
R evista Enfoques Vol . XIV N 24 2016 pp. 203-227

224 Cristian Fuentes Vera
A M ODO DE CONCLUSIN
La famosa palabra inglesa accountability ilustra con claridad los pro

blemas de una poltica pblica tan poco pblica como es la poltica ex
terior en Chile. Nosotros adoptamos el concepto para cumplir con las
normas internacionales que nos obligan, sobre todo si desde hace algu
nos aos somos miembros del club de los ricos, o sea, de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), pero sin una
verdadera voluntad que superara el trmite burocrtico, la cual necesa
riamente se va construyendo en el tiempo.
Traducir el concepto como una simple rendicin de cuentas nos
evoca de inmediato el manejo de recursos financieros, la transparencia
en los gastos del Estado; obligacin muy importante pero estrecha, refe
rida ms bien a una operacin contable, vinculada, adems, con la idea
un tanto sesgada de que los polticos acostumbran a robarse la plata y los
privados son eficientes y esencialmente honestos.
Sin embargo, el significado de la palabra es mucho ms amplio, con
teniendo sentidos como el de responsabilidad, el deber de dar cuenta
a la sociedad de la gestin administrativa y ejecutiva del Gobierno, de
responder por lo hecho, de dar cumplimiento a mandatos y promesas, de
informacin y transparencia (Biblioteca del Congreso, 2008).
Estamos hablando de un elemento fundamental de la democracia,
de aquellos mecanismos que aseguran la legitimidad del sistema a travs
del acceso igualitario de los menos privilegiados y con menos poder, a
los procesos y dinmicas de toma de decisiones en la sociedad. Tanto es
as, que en pases como Gran Bretaa desde 1995 las autoridades son res
ponsables de sus acciones ante la ciudadana y deben someterse al con
trol que el pblico estime conveniente (Biblioteca del Congreso, 2008).
Accountability es un concepto tico concebido como una rendicin
obligatoria de cuentas, destinada a prevenir y corregir abusos de poder
que obliga a la caja negra del Estado a abrirse a la inspeccin de la
gente, a explicar y justificar sus actos bajo la amenaza de sanciones, con
el objeto de incrementar su legitimidad, credibilidad y confianza (Biblio
teca del Congreso, 2008).
Ms de algn lector con mayor conocimiento del habitual podria
recordarnos que la Ley 20.285, sobre transparencia y acceso a la infor
macin pblica10, obliga al Estado a responder cualquier consulta de los
ciudadanos. Sin embargo, parece que nuestro lector se deja llevar por
el optimismo cuando cree que una golondrina hace verano, ya que en
10 Cuerpo legal promulgado el 11 de agosto de 2008.

Chile hacemos las cosas de una manera diferente. Creamos una burocra
cia especializada para cumplir con exigencias legales externas e internas,
y modernizamos con la tecnologa ms adelantada los procedimientos,
pero la cultura organizacional sigue siendo la misma. As, sentamos en
la mesa a diversos organismos, medimos con pretensin cientfica los
desempeos, analizamos concienzudamente el cumplimiento de metas y
objetivos, redactamos estrictos cdigos de conducta y hasta contratamos
certificaciones profesionales, aunque la participacin de la comunidad
en el nombre de la cual se acta no sea ms que una buena excusa.
El panorama presentado en este artculo podra cambiar, o empezar
a cambiar, con algunas acciones muy concretas. Una reforma constitu
cional, o incluso una nueva Constitucin, que emprenda la tarea por lo
ms alto y, junto con descentralizar el poder del Estado, flexibilice la fun
cin privativa del presidente de la Repblica, ample las prerrogativas
del Congreso y modifique la estructura de la Cancillera, con el fin de te
ner presencia en regiones y municipios del pas, no solo para abrir cana
les de participacin, sino tambin para permitir que la sociedad decida.
Una poltica pblica implica informar de manera permanente a la
opinin pblica, incluso si esta no pregunta, coordinar materias y ac
ciones con otros ministerios en el marco de un sistema de relaciones
exteriores (Tomassini, 1991), e interactuar institucionalmente con los
ciudadanos, organizados o no, tal como lo demanda una democracia
consolidada y moderna.
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poca, Santiago, Chile.

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203

Foreign policy o f Chile (transition, public politics

Cristin Fuentes Vera1

Vol. XIV, N 24, 2016, 203-227

RESUMEN. La poltica exterior de Chile no ha sido form u

Palabras clave: poltica exterior, poltica pblica, participa

ABSTRACT. Chiles foreign policy has not been formulated

1 Cristin Fuentes Vera es profesor de la Universidad Central de Chile. Este art

only in terms of phenomena and events. The transition to de

Keywords: Foreign policy, public policy, participation, tran

Este artculo pretende demostrar que Chile carece de una poltica

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que quieren mediante lobbys o acuerdos de pasillo, esquema privilegiado

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internacionales que radica tales asuntos en la esfera exclusiva del esta

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de planificacin, la falta de renovacin terica y prctica, y una deficien

De manera muy sucinta, y tomando en cuenta las dificultades que ha

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3 Ttulo IV, Artculo 32, N 15, de la Constitucin poltica de 1980.

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ocasin en que se anuncia determinada poltica exterior, no supera la

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conduccin de esta poltica pblica. Sin embargo, la caja negra del Es

Desde los albores de la Repblica, nuestro ordenamiento jurdico

4 La primera referencia aparece en el Captulo VII, Artculo 82, N 19 de la Consti

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desechar los tratados internacionales, sugerir la formulacin de reservas

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o planificacin donde aparezcan cursos de accin posibles originados en

Revista Enfoques =Vol. XIV N 24 2016 pp. 203-227

Presupuestos. Segn Ascanio Cavallo (2012), el presidente Piera pare

No podemos reflexionar acerca de la poltica exterior de Chile sin

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de transicin democrtica que se desarroll en el pas desde 1990 (Fuen

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institucionales, sectores a los cuales el exsenador y exministro de Sebas

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Al enfoque utilizado se le llam regionalismo abierto, concepto

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El retiro del exdictador como comandante en jefe del Ejrcito y la in

5 Los Comits de Integracin y de Frontera han ido cobrando progresiva impor

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En lo que se refiere a la relacin entre Chile y Argentina, el Tratado

La C ancillera y el cepo burocrtico

El 11 de marzo de 1990, el nuevo gobierno democrtico se encontr

7 Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional

Revista Enfoques Vol. XIV N 24 2016 pp. 203-227

Adems, durante los 17 aos del rgimen militar, 51 personas in

D esv ela r la r ea l id a d oculta

La poltica exterior chilena acostumbra a cubrirse de disimulo, de

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tomadas con sigilo, en parte debido a las caractersticas de las materias

Revista Enfoques Vol. XIV . N 24 2016 pp. 203-227

Con Regu Instituciona

Fuente: Robledo, M. (2012). Presentacin indita elaborada para encuentro en la

La verdad es que tales actividades se llevan a efecto por mandatos

La Ley 20.500 incluye la creacin de un Consejo de la Sociedad Civil, que en el

R evista Enfoques Vol. X IV . N 24 2016 pp. 203-227

Podemos obtener otro botn de muestra si revisamos ei documen

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con el Asia-Pacfico, regin que posee un mayor dinamismo en la econo

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La famosa palabra inglesa accountability ilustra con claridad los pro