Curso Bacharelado em Ciência Política

Disciplina Planejamento e Gestão de Projetos Públicos

Aula 2
Professora Sueli Helena Andolfato de Sales
Coordenador Doacir Gonçalves de Quadros

Introdução
Olá! Na aula anterior, estudamos o planejamento público e ficamos
sabendo um pouco sobre como ele vem se desenvolvendo no Brasil.
Agora, estudaremos os princípios do orçamento público no Brasil, a
importância da Constituição Federal de 1988 e dos instrumentos legais de
planejamento e orçamento, bem como seus processos e suas fases.

Tema 1: Os princípios do orçamento público

Os princípios do orçamento público estão firmados de maneira
constitucional e legal. Para elaboração e controle do orçamento, existem
princípios básicos que devem ser seguidos, conforme definido na Constituição,
na Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964 (revogada na nova Constituição de
1988), no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentária.
Essa lei estabelece os fundamentos da transparência orçamentária no
artigo 2º:
A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa, de forma a evidenciar a política econômica financeira
e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios
da unidade, universalidade e anualidade (BRASIL, 1964).

São 3 os princípios orçamentários:

 Princípio da Unidade: cada esfera de governo deve possuir apenas um

orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e
estruturado uniformemente. Ou seja, o orçamento da União, o de cada
Estado e o de cada Município.

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 Princípio da Universalidade: a Lei Orçamentária deve incorporar todas
as receitas e despesas de todos os seus órgãos, tanto da administração
direta e indireta como das fundações. Ou seja, nenhuma instituição
pública deve ficar fora do orçamento.

 Princípio da Anualidade: estabelece um período limitado de tempo

para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o
orçamento deve compreender o período de um exercício, que
corresponde ao ano fiscal.

Vale ressaltar os tipos de orçamentos existentes:

 Orçamento Tradicional: representa o início da revolução do orçamento

público. O governo só fazia levantamento das receitas e relacionamento
das despesas das atividades existentes, baseando-se no histórico do
ano anterior, fazendo uma previsão para o ano seguinte, sem
implementação de novas ações ou políticas. No Orçamento Tradicional,
só se atendia a novas ações ou políticas se houvesse sobras
orçamentárias. Diferentemente das gestões dos dias de hoje, que estão
preocupados com novas ações políticas e metas, já na elaboração da
proposta do orçamento público.

 Orçamento Base Zero: é a ponderação de custos e benefícios, ou seja,

o equilíbrio baseado nas necessidades e nos benefícios. Nessa
modalidade, havia a prática de orçar previamente toda a renda recebida
e diminuir algumas das despesas sempre que outra fosse aumentada,
para se manter na base zero.

 Orçamento Programa: atualmente utilizado na administração pública

com o objetivo de aproveitar ao máximo os recursos públicos durante a
execução das atividades. É o planejamento de objetivos e metas como
ponto de partida para elaboração do orçamento.

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Tema 2: A importância da Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988 trouxe profundas mudanças e diretrizes
inovadoras para a gestão pública, particularmente no processo orçamentário, o
qual vinculou o orçamento público ao planejamento. No artigo 165 da referida
Constituição, parágrafos 1, 2 e 5, cabe destacar a criação dos novos
Instrumentos de Planejamento e Orçamento, sendo:

 O Plano Plurianual (PPA);

 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);

 A Lei Orçamentária Anual (LOA).

Eles se tornaram os principais instrumentos de planejamento de médio

prazo no sistema governamental brasileiro, assegurando a viabilização de
metas e prioridades. Os novos instrumentos estimam as receitas e determinam
as despesas. Desta forma, o orçamento público passa a ser um instrumento de
controle das finanças públicas para avaliação das tomadas de decisões.
A Constituição criou condições objetivas para o Princípio da
Universalidade, ou seja, a inclusão no processo orçamentário de todas as
receitas e despesas. De acordo com a Constituição Federal de 1988, o
exercício da função do planejamento é um dever do Estado, tendo caráter
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Tema 3: Instrumentos legais de planejamento e orçamento públicos

Conforme já citado anteriormente, as leis de planejamento e orçamento
público no Brasil foram instituídas pela Constituição Federal a partir de 1988,
através do artigo 165, onde foi criada a obrigatoriedade da elaboração de 3 leis
orçamentárias, ou seja, as Leis de Iniciativa do Poder Executivo:

 Plano Plurianual (PPA);

 Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO);

 Lei Orçamentária Anual (LOA).

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 A Constituição Federal serve de base para as Constituições Estaduais e
Municipais em todas as esferas públicas: União, Estados, Municípios e Distrito
Federal. Cada unidade federativa tem a sua constituição, porém é a
Constituição Federal que rege cada uma delas.
Nas leis de planejamento orçamentário, deve ser respeitada a
hierarquização: o Plano Plurianual gera a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a
qual gera a Lei Orçamentária Anual, que tem que cumprir as determinações da
Lei de Diretrizes Orçamentárias, que por sua vez tem que estar amparada no
Plano Plurianual (o primeiro foi elaborado para o período 1991-1995).
Vamos ver, agora, cada uma dessas leis e suas especificações:

A Lei do Plano Plurianual (PPA)

Refere-se ao planejamento público e tático que define os objetivos e as
metas a serem alcançadas em quatro anos. Ou seja, o PPA, ao ser
transformado em lei, tem vigência de quatro anos.
De acordo com a Constituição Federal, a lei que instituir o Plano
Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as
metas da administração pública federal para as despesas de capital — e outras
delas decorrentes — e para os programas de duração continuada.
Já que o PPA estipula metas e objetivos na administração pública, cada
um deve conter diretrizes para a organização e execução dos orçamentos
anuais. É elaborado no primeiro ano do mandato do governante, mas é válido a
partir do segundo ano e finda no primeiro ano do mandato seguinte, com o
objetivo explícito de permitir a continuidade do planejamento governamental e
das ações públicas.
Assim, o planejamento definido no PPA, às vezes chamado de “Plano de
Governo”, assume a forma legal e institucional para a ação nacional, bem como
para a formulação dos planos regionais e setoriais.

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Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
É a intermediária, portanto subordinada ao plano plurianual. A LDO é o
plano operacional que vai definir os objetivos priorizados no Plano Plurianual a
serem alcançados no exercício seguinte. É ela que estabelece as metas e
prioridades da administração pública para o exercício subsequente, ou seja,
para o próximo exercício, e que orienta a elaboração da LOA.

A Lei Orçamentária Anual (LOA)

É subordinada à Lei de Diretrizes Orçamentária. A LOA é o plano
operacional que vai definir os recursos necessários para alcançar os objetivos
da LDO. É um instrumento responsável pela efetivação e execução de todas as
diretrizes planejadas para os quatro anos do PPA e para cada ano da LDO.
Na LOA, está a fixação de valores a serem efetivados e concretizados
em cada atividade governamental. Ela não será aprovada, portanto, se as
metas não estiverem previstas. A LOA é elaborada todos os anos, com
exercício financeiro no ano seguinte de sua elaboração, abrangendo os três
orçamentos abaixo, regulamentados pela CF de 1988, artigo 165, parágrafo 6 e
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 5, inciso I e II:

 Orçamento Fiscal: abrange os três poderes públicos, os fundos a eles

vinculados, bem como os demais órgãos e entidades da administração
direta e indireta. Responsável pela manutenção das atividades
governamentais, aplicações em novos investimentos e ações que visem
novas políticas públicas.

 Orçamento de Investimento: são empresas em que a União detém a

maioria do capital social com direito de voto. Responsável pela gestão
das empresas em que o governo mantém o controle acionário, bem
como nas empresas públicas.

 Orçamento da Seguridade Social: são entidades a elas vinculadas,

fundos e fundações mantidas pelo poder público. Responsável pelo
gerenciamento dos institutos que fazem o recolhimento de recursos

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 públicos para reversão futura para a própria sociedade.

Tema 4: Processos e fases do orçamento público

O processo de planejamento do orçamento público é contínuo, dinâmico
e flexível. É através dele que os programas do setor público são elaborados,
aprovados, executados, controlados e avaliados.
O orçamento é feito pelos três poderes e firmado pelo Poder Executivo.
A proposta do orçamento público é definida com base no PPA. As despesas
não podem ser superiores aos recursos, garantindo que o governo invista seus
recursos com responsabilidade em benefício da população.
As fases do processo do orçamento público são as seguintes:

 Elaboração de uma proposta pelo Poder Executivo;

 Apreciação dessa proposta pelo Poder Legislativo;

 Execução do processo;

 Controle e avaliação da execução.

O Poder Executivo elabora uma proposta do orçamento público e

encaminha ao Poder Legislativo, que a discute, modifica-a se preciso e a
aprova, retornando novamente ao chefe do executivo para sancionar.
Conforme determinado na Constituição Federal, o PPA é organizado
pelo governo no primeiro ano de mandato do presidente e encaminhado ao
Congresso até o dia 31 de agosto (quatro meses antes do final do exercício)
para ser votado. A devolução do PPA pelo Legislativo, após a aprovação, deve
ser até o dia 22 de dezembro (correspondente ao final da sessão do
Legislativo). Desta forma, o PPA tem como finalidade determinar metas e
ideais para auxiliar na distribuição de recursos financeiros e alcançar os
objetivos propostos.
Quem fiscaliza a execução do processo é o Poder Executivo e o Tribunal
de Contas da União (TCU). O Ministério do Planejamento e Orçamento
(MPOG) é quem avalia o processo de execução.

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 Com base no que foi estabelecido no Plano Plurianual, a Lei de
Diretrizes (LDO) cria o orçamento geral da União para o próximo ano. A LDO é
elaborada todos os anos, mas o exercício é para o mesmo ano da elaboração,
até o próximo LDO entrar em exercício.
A LDO é estabelecida pelo Poder Executivo e deve ser encaminhada ao
Congresso até o dia 15 de abril (oito meses e meio antes do final do exercício).
Após julgado pelo Congresso Nacional, com base no Plano Plurianual, a
devolução deve ser feita até o dia 17 de julho (final do 1º estágio da sessão do
Legislativo). Após a sua aprovação, a LDO segue para sanção do presidente
da república.
É a LDO que vai orientar a elaboração da Lei de Orçamento Anual
(LOA), que deve ser encaminhada ao Legislativo até o dia 31 de agosto do
exercício financeiro anterior e tem validade para o ano seguinte, assim como o
PPA. A devolução pelo Poder Legislativo deve ser até o dia 22 de dezembro
(correspondente ao final da sessão do Legislativo).

Síntese
Nesta aula, falamos sobre os princípios constitucionais que embasam a
produção do orçamento público, como unidade, anualidade e universalidade.
Tratamos também da importância da Constituição de 1988 dos instrumentos
legais de planejamento e orçamento públicos, como PPA, LDO e LOA.
Na próxima aula, continuaremos falando a respeito das finanças
públicas. Até lá!

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Referências
BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil. Brasília:
Senado Federal, 1988.

DAGNINO, Renato Peixoto. Planejamento Estratégico Governamental.

Florianópolis: Departamento de Ciências de Administração/UFSC; [Brasília].
CAPES: UAB, 2009.

FISCHMANN, Adalberto A.; ALMEIDA, Martinho Isnard R. Planejamento

Estratégico na prática. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1991.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

PISCITELLI, Roberto Bocaccio. Contabilidade Pública: Uma Abordagem da

Administração Financeira Pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2004.

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