LLIÇÓ 5

ANÀLISI DE POLÍTIQUES PÚBLIQUES

INTRODUCCIÓ: El que veurem en aquesta lliçó

En les lliçons anteriors hem vist que les economies mixtes utilitzen dos mecanismes per a
assignar recursos: el mercat i l'Estat. El mercat, a través del sistema de preus, recull les
preferències individuals dels ciutadans. L'Estat, a través del sistema polític, recull les
preferències socials. Sistema de preus i sistema polític -o mercat i Estat- són, per tant, els
mecanismes que utilitzen les societats democràtiques per a formar preferències, tant
individuals com socials. La microeconomia ens diu que les decisions dels mercats són el
resultat de la interacció de les decisions individuals i voluntàries de productors i
consumidors que busquen el seu propi interès i que utilitzen els preus com indicadors per a
prendre decisions de producció i de consum. També hem vist com funciona la formació de
polítiques, entesa com un mecanisme format per un conjunt d'institucions, organismes i
pràctiques a través de les quals s'expressen i es recullen les preferències dels agents
econòmics. De la mateixa forma, hem vist com l'Estat pot modificar el comportament i la
influència dels diferents actors en els processos de formació de polítiques a través d'una
nova via: canviant el marc institucional dintre del com es desenvolupa el procés de
formació de polítiques. En aquesta lliçó anem a veure com analitzar les polítiques públiques
a partir de tot el que hem après en les lliçons anteriors. Alhora, s'introdueix una tècnica
utilitzada en la formació de polítiques coneguda per anàlisis cost benefici (ACB).

5.1 QÜESTIONS QUE CAL TENIR EN COMPTE EN L’ANÀLISI DE

POLÍTIQUES

L’estudi del paper de l’Estat en l’economia ha d’incorporar sempre l’anàlisi i

l’avaluació de les polítiques. Només d’aquesta manera podrem emetre opinions raonades
sobre el fet que aquestes polítiques siguin o no desitjables. L’avaluació hauria de convertir-
se en un requisit obligatori de qualsevol política, de la mateixa manera que l’auditoria ho és
ja a les empreses. Com succeeix als EUA, hauria d’exigir-se que qualsevol nova proposta
de política vagi acompanyada de l’explicitació dels objectius que es persegueixen i de la
definició dels indicadors que, segons els que la proposen, han d’utilitzar-se per mesurar
l’èxit o el fracàs de les polítiques.

1
 Quadre 5.1
Qüestions que cal tenir en compte en l’anàlisi de polítiques públiques

1. Per què existeix o es demana una política? Quin és el

problema? Està ben definit? Quins actors intervenen en la
identificació i definició del problema?

2. Quines són les causes del problema? Estan ben identificades?

Què diu la teoria econòmica?

3. Quins són els efectes de les polítiques vigents sobre

l’eficiència i l’equitat? Per què no resolen el problema?

4. Existeix una política millor? Quines són les tendències en

altres països? Què diu la teoria econòmica?

5. Què podem fer per resoldre el problema? Què podem fer

mitjançant l’Estat? Què es pot fer a través del mercat? Què
diu la teoria econòmica?

6. Com s’ha de decidir si un canvi de política és o no

desitjable? Qui hi guanya? Qui hi perd? Són més grans els
guanys que les pèrdues?

7. Com es podrien introduir aquestes polítiques més eficients?

Quin és el disseny més adequat? Com funciona el sistema
polític?

No hi ha, tanmateix, una fórmula única i vàlida per avaluar qualsevol tipus de
política. En aquest epígraf formularem una llista de qüestions recollides al quadre 5.1 i
extretes de la metodologia que usen els economistes per apropar-se a l’anàlisi i a
l’avaluació de polítiques públiques. La resposta a aquestes preguntes es recolzarà en el que
hem après en les lliçons anteriors sobre com funcionen el mercat i l’Estat. Posteriorment, en
les lliçons següents de l’assignatura, aplicarem aquestes preguntes a l’anàlisi dels
problemes relacionats amb l’absència de competència, amb l’existència d’activitats amb
característiques de monopoli natural, de béns públics o problemes relacionats amb
l’asimetria d’informació que sorgeixen en el consum o en la utilització de béns i serveis.

2
 5.1.1 Quin és el problema?

L’anàlisi de polítiques ha de començar sempre per la definició precisa del problema

que l’origina i per la identificació de qui demana aquesta política. Preguntes com: quin és el
problema?, quines van ser (o són) les persones o els grups que van pressionar perquè
s’aprovés aquesta política?, quines eren les necessitats percebudes que aquesta política
suposadament pretenia satisfer? La resposta a aquesta mena de qüestions senzilles ofereix,
tanmateix, moltes sorpreses i ens permet veure si hi ha un interès general darrere d’aquestes
pressions o, al contrari, si es tracta de respostes polítiques als interessos d’individus o grups
d’interès amb capacitat per influir en les decisions dels polítics.

En altres ocasions veurem que les polítiques responen més a l’autonomia dels
polítics per prendre decisions que a l’existència d’una demanda social o d’un problema
específic que reclama una solució urgent. Un cas paradigmàtic en l’àmbit internacional
d’aquesta autonomia dels polítics per dur a terme decisions per a les quals no existeix
demanda social és la decisió dels governants brasilers per a la creació ex novo d’una nova
capital, Brasília.

No sempre hi ha un problema que cal resoldre. I moltes vegades, encara que

existeixi, està mal definit. I d’una mala definició d’un problema no en pot sorgir mai una
bona política. Per tant, una primera tasca de l’anàlisi consisteix a saber si existeix o no
el problema i quines són les seves característiques i la seva naturalesa.

5.1.2 Quines són les causes del problema?

La segona etapa de qualsevol anàlisi de polítiques passa per interrogar-se sobre les
causes reals o fictícies que originen el problema. Els analistes de polítiques han d’intentar
relacionar la demanda d’una política amb algunes de les errades del mercat que hem vist a
la lliçó 2: la competència imperfecta, els monopolis naturals, els béns públics, els errors
d’informació o els errors relacionats amb l’equitat i amb els béns preferents.

Hi ha circumstàncies en les quals algunes de les errades són evidents. Aquest és el

cas de la defensa nacional, en què els mercats privats no subministren la quantitat eficient.
Però en altres casos, l’existència d’una política determinada pot no tenir una causa clara en
el funcionament del mercat, sinó que la seva existència ha d’explicar-se per altres raons que
no siguin els errors de mercat. Això implica que l’existència d’una política (o d’una
demanda de política) de provisió pública d’un bé no significa sempre que existeixi un error
de mercat.

En altres casos, alguns economistes sostenen que encara que hi hagi un error de
mercat la intervenció de l’Estat no millora necessàriament la situació, sinó que pot
empitjorar-la. Alguns creuen que aquest és el cas de les polítiques de salaris mínims o de la
política de sosteniment de preus agrícoles.

3
 La idea que és important retenir és que l’existència o la demanda d’una política pot
provenir d’una falta de comprensió suficient de com funciona el mercat i de les possibilitats
de l’Estat per resoldre aquest problema. Per tant, esbrinar si existeix o no un error de
mercat en relació amb el problema que s’estudia és un pas essencial en l’anàlisi de
qualsevol política.

5.1.3 Què podem fer per resoldre el problema? Què podem fer a través de l’Estat?
Què podem fer a través del mercat? En el cas que sigui convenient la intervenció
de l’Estat, quina és la forma d’intervenció més adequada?

Una vegada hàgim identificat l’error de mercat que dóna origen a la política, el pas
següent és preguntar-se: 1) què s’ha de fer?, 2) com s’ha de fer? Per respondre a aquest
tipus de qüestions hem d’utilitzar la teoria econòmica. De vegades les solucions exigiran la
intervenció de l’Estat; en altres casos les solucions exigiran dur a terme una reforma
institucional dels mercats que per si mateixos no poden resoldre el problema. En altres
ocasions serà millor combinar actuacions mitjançant l’Estat i el mercat.

Prenguem l’exemple de la política d’habitatge. Els preus d’aquest bé són massa

elevats i moltes famílies amb ingressos escassos no poden accedir a la compra o al lloguer
d’un habitatge digne. Què podem fer? Podem actuar augmentant l’oferta d’habitatges o
intentant baixar el preu per als compradors sense recursos. Suposem que optem per
augmentar l’oferta d’habitatges Com ho podem fer? 1) responsabilitzant l’Estat
d’augmentar aquesta oferta, 2) modificant la llei del sòl perquè n’augmenti l’oferta i en
disminueixi el preu, 3) nacionalitzant el sòl. Si decidim rebaixar el preu de l’habitatge per
als compradors, com ho fem? Mitjançant una subvenció a fons perdut als compradors o
mitjançant una rebaixa en el tipus d’interès de les hipoteques?

Si hem arribat a la conclusió que s’ha d’augmentar l’oferta pública d’habitatges,

encara ens hem de preguntar qui ha de construir i vendre aquests habitatges. La iniciativa
pública o la privada? Recordem que l’Estat pot intervenir en l’economia produint
directament els béns o garantint-ne la provisió i el finançament i deixant que sigui el sector
privat qui els produeixi. L’opció més convenient sorgirà de l’anàlisi de cada cas.

Però fins i tot després de prendre aquesta decisió queden altres qüestions: com
s’assignaran els habitatges?, mitjançant sorteig pur o adjudicant-los a qui pagui més?, quin
preu es cobrarà?, el preu del mercat o un preu inferior al cost de producció? De nou, no hi
ha una solució vàlida per a tots els casos. És necessari analitzar-la en cada cas concret.

En aquesta fase de l’anàlisi també s’han de tenir en compte les conseqüències que es
deriven del disseny de les polítiques, tal com hem vist a la lliçó 3. I per això cal analitzar
bé com funciona el procés polític per dissenyar les polítiques, de manera que
s’aconsegueixi un equilibri entre l’eficiència del programa (que no se’n beneficiïn els
qui no ho han de fer) i de l’equitat (que no es quedin sense gaudir-ne els qui l’han de
rebre).

4
 En les lliçons següents veurem qüestions d’aquesta mena aplicades als problemes
relacionats amb la competència, amb els serveis públics econòmics (telefonia, electricitat o
gas), amb la contaminació mediambiental o amb els riscos per a la salut i la vida derivats de
l’ús o el consum de determinats béns.

5.1.4 Quins són els efectes de la política sobre l’eficiència i l’equitat

Per definició, qualsevol política busca modificar el comportament dels consumidors

i dels productors cap a la direcció desitjada per les autoritats públiques. Ara bé, les
conseqüències de les polítiques poden ser, i de fet són, molt diferents de les conseqüències
que les autoritats diuen que volen. Això pot ser per dues causes:

1. En ocasions, els objectius declarats no són els que realment es persegueixen. Això passa
amb freqüència amb les polítiques de sosteniment de preus agrícoles.

2. En molts casos, el sector privat pot reaccionar davant la nova política d’una manera
diferent de la que espera el dissenyador d’aquesta política, i això pot donar lloc a
ineficiències. Això és així perquè els governs tenen molta menys capacitat de control
sobre les reaccions del sector privat davant de les seves polítiques.

De fet, les polítiques acostumen a tenir efectes no volguts pel legislador. Això ocorre
especialment a llarg termini. Hi ha molts exemples d’aquests efectes no desitjats de les
polítiques. Les autoritats financeres poden decidir augmentar els tipus d’interès del deute
públic per fer més atractives les emissions del Tresor Públic i finançar els dèficits públics.
Però aquesta mesura pot comportar l’“expulsió” de les emissions privades de deute. En
altres casos, les autoritats poden introduir salaris mínims amb l’objectiu d’assegurar unes
rendes mínimes als treballadors. Però aquesta mesura pot disminuir l’ocupació total a llarg
termini. L’ajuda pública a les ONG pot inhibir l’altruisme dels particulars. Antigament,
l’impost sobre portes i finestres, com a indicador de riquesa de les famílies, va provocar la
disminució de la mida i el nombre de finestres a les cases. Moltes subvencions per reduir la
contaminació en provoquen l’augment. Les beques universitàries basades en la renda
declarada poden augmentar la desigualtat en una economia, en el supòsit que existeixi un
elevat frau fiscal per part de les rendes del capital. Aquests són només alguns exemples de
possibles efectes no desitjats de les polítiques que poden afectar l’eficiència i l’equitat en
sentit contrari al desitjat pel legislador.

En vista d’aquestes conseqüències no desitjades, és convenient que, abans de

decidir-se per una o altra forma d’intervenció pública, s’avaluïn els efectes de les diferents
alternatives sobre l’eficiència i l’equitat. A la lliçó 3, en analitzar els efectes dels
instruments de política econòmica, ja ens hem trobat amb exemples de càlcul dels efectes
d’eficiència i equitat. En analitzar els efectes sobre l’eficiència de les polítiques és
convenient distingir entre els efectes renda i els efectes substitució de les mesures
utilitzades (vegeu lliçó 3). Recordem que l’efecte renda provoca canvis en el poder
adquisitiu modificant l’estructura de despesa dels beneficiaris d’una política concreta. Així,
provoca augments en el benestar però no altera els preus relatius. L’efecte substitució d’un
programa públic es produeix sempre que s’alterin els preus relatius com a conseqüència de

5
l’actuació pública.

En la majoria de programes públics es donen ambdós efectes que alhora provoquen

canvis en la conducta dels individus. L’idea d’ineficiència rau en que podríem dissenyar un
altre programa que proporcionés el mateix benestar però amb un cost menor. Es important
distingir entre ambdós efectes, en alguns casos, l’Estat pot voler promoure una política que
fomenti o desaconselli una determinada activitat econòmica i potser desitja que hi hagi
efecte-substitució. Per exemple si creu que els pobres no donen suficient importància a
l’habitatge, l’Estat pot dur a terme un programa que millori la qualitat dels habitatges
destinats a aquest col·lectiu. Es planteja si es millor pagar una part de les despeses que
provocarà aquesta millora (efecte substitució) o be un ajut directe per l’habitatge (efecte-
renda). En canvi, si l’Estat està preocupat pel nivell de benestar dels individus es preferible
dissenyar programes que no alterin els incentius marginals atès que d’aquesta manera no es
provoquen ineficiències lligades a l’efecte-substitució.

A més de preguntar-nos pels efectes sobre l’eficiència, quan analitzem una política
també ens hem de preguntar sobre els efectes que té en l’equitat. Una manera útil
d’apropar-se als efectes sobre l’equitat és fer-se preguntes del tipus: qui guanya?, qui perd?,
els guanys són superiors a les pèrdues?, és possible i convenient compensar els perdedors?
Quan ens fem aquestes preguntes i analitzem els efectes sobre la igualtat, els resultats són,
amb freqüència, sorprenents i inesperats.

Suposem que el govern decideix donar suport a les famílies sense recursos
subvencionant el lloguer d’habitatges mitjançant la deducció en renda d’una quantitat
determinada. A qui beneficia aquesta mesura? En principi, es pot pensar que als llogaters,
que d’aquesta manera veurien reduïda la quantitat que paguen pel lloguer del seu habitatge.
Però si l’estoc d’habitatges de lloguer és baix i l’oferta d’habitatge nou de lloguer és rígida,
pot passar que, a curt termini, no siguin els llogaters els beneficiats sinó els propietaris
d’habitatges, que, com que coneixen la nova situació, saben que poden pujar els preus del
lloguer perquè ara els llogaters poden pagar més.

Prenguem un altre exemple. Quins grups socials són els més beneficiats per la
política de semigratuïtat de l’ensenyament universitari públic? Les dades existents mostren
que els grups més beneficiats són els de renda alta o mitjana-alta, que, tot i que tenen prou
recursos per finançar-se l’educació, es veuen beneficiats per l’educació pública
universitària gratuïta o semigratuïta. El resultat d’aquesta política és que augmenta la
desigualtat. En la mesura que les persones amb estudis universitaris acaben tenint uns
ingressos superiors als que no tenen aquests estudis, és possible pensar en un programa de
crèdits-beques que faci possible que les famílies sense recursos puguin assegurar l’educació
universitària dels seus fills sense que, tanmateix, s’hagi de pagar amb fons públics
l’ensenyament per a tots.

Aquests exemples ens mostren com n’és, de difícil, predir a priori les conseqüències
distributives finals d’una política determinada. Els economistes no han d’acceptar sense
més ni més els objectius que cada política diu que persegueix. S’ha d’analitzar la possible
translació dels beneficis esperats de les polítiques cap a individus diferents dels previstos
inicialment. Aquesta translació dels efectes es coneix també com a incidència real de les

6
polítiques. Quan una política augmenta la desigualtat diem que és regressiva. Al contrari,
d’una política que tendeix a reduir la desigualtat, en diem progressiva.

Les polítiques afecten cada persona de manera diferent. Tot i que no és possible
esbrinar en quina mesura es beneficia cada persona, sí que és possible conèixer com afecta
els determinats grups socials. Per analitzar l’equitat, els economistes utilitzem indicadors
com ara l’índex de Gini o la corba de Lorenz (vegeu lliçó 3). Els economistes han de fer
estudis d’aquests efectes i veure si existeixen altres polítiques que aconsegueixin millor els
mateixos objectius. Per això és necessari fixar l’atenció en tots els grups possibles de
beneficiats i no només en aquells a qui nominalment es dirigeixen aquestes polítiques. Si el
nostre interès fos saber si l’educació universitària beneficia o no les classes socials de renda
més baixa, la resposta seria sí. Però, com hem vist, la qüestió és que beneficia més altres
grups de renda més alta. Per tant, l’opinió sobre l’eficàcia redistributiva d’una política no
depèn només dels grups socials en els quals se centri l’atenció, sinó que depèn també del fet
que existeixin altres polítiques alternatives que aconsegueixin aquests mateixos beneficis,
però amb un cost menor o amb menors ineficiències.

Ara bé, l’avaluació de les polítiques s’acaba amb la identificació de les

conseqüències que té una política sobre l’eficiència o la igualtat? Podem dir si ens sembla
desitjable una política que té efectes sobre l’eficiència i la igualtat, o hem de deixar aquesta
qüestió als polítics com a representants de la societat? Amb freqüència, les polítiques
plantegen conflictes entre eficiència i igualtat, als quals ens hem enfrontat ja a la lliçó 3.

5.1.5. Com decidir la desitjabilitat d'un canvi de política?, Qui guanya, qui perd?, Són
majors els guanys que les pèrdues?

Acaba l'avaluació de les polítiques amb la identificació de les conseqüències que té

una política sobre l'eficiència o la igualtat?. Podem dir alguna cosa sobre la desitjabilitat
d'una política que té efectes sobre l'eficiència i la igualtat, o hem de deixar aquesta qüestió
als polítics com representants de la societat?. Amb freqüència les polítiques plantegen
conflictes entre eficiència i igualtat, als quals ens hem enfrontat ja en la lliçó 3. En
qualsevol cas, en l'anàlisi de polítiques de vegades és millor identificar les possibles
conseqüències dels programes que la "justícia" dels mateixos. La disjuntiva entre eficiència
i equitat està present sempre i de forma repetida en l'avaluació dels programes de política
pública. En algunes ocasions podem introduir la pregunta de si és desitjable o no aquella
política. Per a respondre a aquesta qüestió utilitzem criteris ja coneguts com l'eficiència,
l'equitat o la viabilitat política. La idea de desitjabilitat d'un canvi de política per motius de
millores en eficiència ens remet a la possibilitat de canvi quan sigui possible beneficiar a
mes persones amb el mateix nivell de recursos. La desitjabilitat per motius d'equitat ens
condueix a preguntar-nos qui guanya i qui perd amb el canvi i identificar a aquests
col·lectius. El canvi serà desitjable si els guanys són majors que les pèrdues. L'últim
concepte ens duu a la idea de l'eficiència administrativa, és a dir, el canvi serà desitjable si
augmenta la viabilitat política (de disseny de la política) i, per a això, és necessari portar a
terme l'anàlisi del funcionament del procés polític.

7
 5.1.6 Existeix una política millor? Per on van les tendències de reforma de
polítiques en altres països?

Una vegada analitzada l'eficiència econòmica i l'equitat i els efectes distributius, val
la pena introduir l'element d'eficàcia en el cas en el qual els objectius estiguin ben definits i
ben delimitats de la mateixa manera que els instruments. En aquesta situació, és possible
parlar del grau de compliment dels objectius i del nivell d'eficàcia aconseguit.

És molt interessant introduir l'anàlisi comparada amb altres països. Tal com hem
comentat, el marc institucional és un element important en el disseny de les polítiques i
explica perquè les polítiques són com són. En aquesta línia, introduir com porten a terme la
política analitzada en altres països incorpora un nivell d'informació rellevant per a l'anàlisi

5.1.7.Com podem introduir polítiques més eficients? Conveniència d’analitzar el

procés polític de presa de decisions

Ja hem vist que, en una democràcia pluralista, són molts els actors que participen en
l’elaboració una política pública. Aquests actors solen tenir objectius diferents i
concepcions diferents sobre el funcionament de l’economia. La política que s’acaba
adoptant sol ser el resultat d’un pacte, a mig camí de les idees dels grups més poderosos i,
sovint, incompatible amb algun dels objectius perseguits.

L’estudi del procés polític pel qual s’adopta una determinada política és interessant
per dues raons: primer, pot ajudar-nos a comprendre per què el programa és com és; en
segon lloc, les pressions dels grups influeixen més en unes polítiques que en altres, tal com
hem vist a l’epígraf 1 d’aquesta mateixa lliçó, i per això per avaluar una política és
convenient analitzar el procés polític en el qual s’elabora i s’executa.

Així, serà positiu identificar com influeix el procés polític en la formulació i

execució dels programes públics. Resumint, per a avaluar diferents programes de política és
necessari tenir en compte el procés polític pel qual es defineix i executa, què quedarà
després d'estar sotmès a les pressions polítiques i econòmiques i com s'executarà sabent que
ho aplicaran uns funcionaris que probablement tinguin el mateix tipus d'incentius que els
funcionaris que apliquen altres programes.

Un darrer punt a tenir en compte en l'anàlisi de polítiques és preguntar-nos sobre la

possibilitat de mesurar els impactes. Aquest mesurament d'impactes a la qual alguns autors
anomenen avaluació en sentit estricte pot portar-se a terme de formes distintes. Pot utilitzar-
se l'estudi de cas, tècniques estadístiques, econométriques i altres que no són, de moment,
d'interès en aquesta lliçó.

8
 5.2 AVALUACIÓ DE POLITIQUES PÚBLIQUES. L’ANÀLISI COST-
BENEFICI COM A MECANISME DE DECISIÓ

En lliçons anteriors hem vist com decisions de l’Estat afecten a l’assignació i la

distribució de recursos que, generalment, es plasmen en accions que anomenem politiques
públiques. Hem assenyalat que aquestes politiques han d’assolir uns objectius (d’eficiència
i/o equitat) que haurien de saber si s’assoleixen atès que utilitzem recursos públics i
afectem al comportament dels agents. L'anàlisi de polítiques públiques incorpora tant la
pretensió de conèixer els efectes de les polítiques com de conèixer i racionalitzar la presa
de decisions, aprofitant l'experiència. En aquest context, l'avaluació no es veu només com
última etapa del procés de les polítiques sinó que es realitza en totes les etapes de disseny
dels programes públics. Sota aquesta perspectiva, l'anàlisi i l'avaluació se'ns confonen quan
el nostre objectiu és tota la política dissenyada. No obstant això, podem parlar d'avaluació
d’una part d'un programa.

Per a ajudar en la presa de decisions de polítiques públiques s'usen diverses

tècniques. Entre elles destaca l'Anàlisi Cost Benefici (ACB) que és un instrument per
mesurar l’impacte socioeconòmic dels projectes públics oi per decidir entre vàries
alternatives o davant la de no fer aquella acció pública. En aquest cas s'usa com tècnica de
valoració de la intervenció pública ex-ante. Aquesta tècnica també pot ser utilitzada per a
valorar l'eficiència de la intervenció ja que ens mesura la consecució dels objectius
proposats en funció dels costos, en aquest cas s'usarà com tècnica ex-post. La principal
utilitat de la tècnica ve donada per la possibilitat de comparació de diferents projectes sobre
la base de criteris comuns per a avaluar costos i beneficis. No s'utilitza de manera general
en tots els casos, és viable en els casos en els quals cal prendre decisions sobre assignació
de recursos i només quan els resultats de l'aplicació de la tècnica siguin més elevats que no
els costos els costos en els quals incorre.

Els orígens es troben a EUA l’any 1936 en la Flood Control Act. La racionalitat de
la tècnica ve determinada per la comparació entre costos i beneficis socials en unitats
monetàries. De fet, la base es troba en la valoració de projectes d’inversió que fan les
empreses que operen en els mercats. Aquestes comparen els ingressos (I) i els costos o
pagaments derivats del projecte durant la seva vida útil. Com a instrument per decidir
s’utilitza el Valor Actual Net (VAN) de la corrent futura de cobraments i pagaments. Així,
l’ACB utilitza aquesta mateixa racionalitat però comparant la corrent de Beneficis socials
(augment de benestar social) i costos socials (disminució de benestar social).

Els termes clau són:

 ELS COSTOS: es refereixen al cost d'oportunitat, és a dir, el que es deixa de

fer o d’ingressar per a realitzar una activitat o obtenir un determinat bé o
servei. Això significa, de manera implícita, que el cost no és necessàriament
el que es paga pels recursos usats.

9
  ELS BENEFICIS: es refereix als avantatges socials que es deriven de l'acció
pública. No són beneficis privats sinó millores de benestar en els beneficiaris
directes o indirectes del projecte.

Per a realitzar l’ACB el procés a seguir passa per considerar el corrent de costos i
beneficis en termes monetaris, actualitzar aquest flux de costos i beneficis perquè sigui
homogeni i, una vegada efectuades aquestes operacions, establir una regla de decisió.

Quadre 5.2. Etapes del ACB

1. Definició explícita i clara dels objectius de política econòmica o

social que es pretenen assolir
2. Estudi dels modes alternatius d’assolir aquests objectius
3. Enumeració, cuantificació i agregació dels costos i beneficis socials
i no només els financers
4. Elecció de la taxa social de descompte
5. Estimació dels efectes del risc i de la incertesa
6. Consideració dels efectes distributius dels projectes
7. Presentació sistematitzada a qui prengui la decisió dels resultats de
les diverses parts de l’anàlisi i de la regla de decisió usada.

Seguidament analitzem les etapes que implica la realització d'un ACB.

1- El primer pas te a veure amb una bona definició del projecte i dels seus objectius.
No és vàlid efectuar un ACB sobre una part d'un projecte ampli ni un conjunt de petits
projectes desconnectats i independents. Els objectius han de ser variables
socioeconòmiques mesurables.

2- Respecte a la segona etapa ens interessa retenir la idea que hem d’introduir
l'estudi sobre les diferents maneres amb les quals aconseguir aquest objectiu. Per exemple
si l'objectiu és la construcció d'una carretera, cal tenir en compte els diferents traçats
possibles o, com a mínim, els traçats alternatius. És molt útil en aquesta fase rebre
assessorament d'altres especialistes que coneguin el camp d'aplicació des d'altres
perspectives per a tenir un grau més precís d'informació.

10
 3- Seguidament hem de passar a enumerar, definir i mesurar els costos i beneficis
socials del projecte. Aquests poden ser interns i externs. El problema radica en els costos o
beneficis externs (externalitats) i la seva comptabilització. En general, només han de tenir-
se en compte aquells costos o beneficis externs que provoquen una disminució de la utilitat
o un augment del benestar o de la satisfacció que els usuaris poden obtenir dels recursos
utilitzats. A aquests beneficis o costos externs que tenim en compte se'ls denomina
tecnològics. Un exemple és la realització d'un ACB per a la substitució d'un tram de
carretera per autopista. Els costos de construcció i funcionament són costos interns i, per
tant, es tenen en compte. Els costos en termes d'augment del soroll, contaminació,
destrucció de paisatge serien deseconomíes externes tecnològiques. Els hem de tenir en
compte. En l'apartat de beneficis, aquells que es deriven de l'augment del valor del sòl
pròxim a l'autopista no han de tenir-se en compte perquè són beneficis pecuniaris derivats
del mecanisme de preus i que no contribueixen a augmentar la producció ni a augmentar la
utilitat del consumidor.

Un dels problemes més importants amb els quals ens anem a trobar deriva de la
medició dels costos i beneficis que hem enumerat. Hi ha la possibilitat que no existeixi un
mercat i, per tant, no sigui possible calcular-ho perquè no es coneix el preu del cost o del
benefici. Seguint amb l'exemple anterior quin valor té l'augment del soroll o de la
contaminació? com es valora en quant a benefici la disminució del temps de recorregut? i la
disminució en el nombre d'accidents?. Per exemple, els costos d'un projecte tipus d'inversió
en infrastructures poden classificar-se en: costos de construcció, manteniment, mà d'obra,
béns d'equip i energia. Una valoració correcta dels costos requereix una estimació del
nombre d'unitats dels diferents inputs que requereix el projecte i la utilització de preus que
reflecteixin el cost d'oportunitat del recurs. De vegades, els preus de mercat són una bona
aproximació del cost d'oportunitat però, en altres ocasions, és necessari corregir aquests
preus amb la finalitat de reflectir al que renuncia la societat i amb aquesta correcció
obtenim els denominats preus ombra. De manera general, a l'hora de donar un preu i de
monetitzar els costos i els beneficis hem de tenir en compte dos elements:

Existència de mercat: Els preus de mercat són només un indicador ja que

reflecteixen costos i beneficis marginals privats i no tenen en compte els efectes externs. A
més cal tenir en compte l'existència d'imperfeccions en el mercat, els impostos etc. Per tant,
s'usen els "preus ombra" amb els quals pretén quantificarse el preu que reflecteixi la
valoració social del bé o servei.

Inexistència de mercat: La quantificació en aquests casos acostuma a estar

vinculada a la disposició a pagar (Es pregunta a l'individu quant està disposat a pagar per
una millora o per a evitar un dany) o a acceptar una compensació (quant està disposat a
acceptar per a compensar-li per un dany o per perdre un benefici). Els dos conceptes que en
microeconomia mesuren la disposició a pagar i a acceptar dels individus són la variació
compensatòria i la variació equivalent . Per a intentar la medició hem d’acudir a diferents
metodologies, en el cas de béns ambientals trobem el mètode dels preus hedónics (tècnica
economètrica), el mètode del cost de viatge i la valoració contingent. En el cas de valorar
l'estalvi de temps i d'obtenir un preu pel temps d'oci emprat en el viatge, l'enfocament de
substitució de mercat passa per saber, per exemple, el que cobra aquella persona per la seva

11
última hora de treball. Si utilitzem l'enfocament de l'enquesta, la base és la disposició a
pagar per a disminuir el temps de desplaçament.

Una vegada hem obtingut el corrent monetitzada de costos i beneficis hem

d’actualitzar el valor futur del corrent anterior. Per a això cal homogeneïtzar aquest corrent
de costos i beneficis i una manera de fer-lo és actualitzar al valor present els beneficis i
costos futurs. L'actualització es realitza mitjançant una taxa de descompte que redueix pes
al fluxe net de beneficis a mesura que s'allunyen en el temps. Per a això s'utilitza una
fórmula coneguda que prové de la següent igualtat

Vfinal= Vactual (1+d)t

Aplicant aquesta mateixa fórmula ens apareix que el Valor Actual Net (VAN) d'un
corrent de beneficis i costos serà:

B1- C1 Bn-Cn
VAN= (B0-C0) + +…..+
1+r (1+r )n

És important assenyalar que el rellevant és el valor que li atorguem a r o, el que és el

mateix, a la taxa de descompte. El valor d'aquesta taxa de descompte en els projectes
privats és el cost del capital, el tipus d'interès. No obstant això, en el nostre cas és un
projecte social i, per tant, hem de decidir quina taxa utilitzar.

1 . TIPUS MARGINAL DE PREFERÈNCIA TEMPORAL (TMPT). Representa les

preferències temporals de consum de la societat actual. En altres paraules, és la taxa a la
qual s'està disposat a cedir consum present per major consum futur.

2 . TIPUS SOCIAL MARGINAL DEL RENDIMENT DE LA INVERSION (TRI).

És el cost social d'oportunitat de capital. És aquella taxa a la qual es poden transformar
recursos existents en el present en recursos en el futur (depèn de la productivitat marginal
del capital).

L'elecció de la taxa social de descompte és un tema controvertit. No obstant això, la

majoria dels estats membres de la Unió Europea tenen establerta una taxa de descompte
social per als projectes públics que oscil·la entre un màxim d'un 10% i un mínim d'un 3%
anual real.

Una vegada hem obtingut el valor VAN és necessari definir algun criteri de
decisió. Si el VAN és zero, els beneficis bruts del projecte s'igualen als seus costos i el
projecte se situaria en un punt neutre, això ens ajuda a prendre una primera regla: si el
VAN>0 acceptaríem el projecte i si el VAN<0 rebutjaríem el projecte.

12
 No obstant això, podem anar més enllà ja que el VAN és també un indicador per a
triar entre projectes mútuament excloents o seleccionar un grup de projectes continguts en
un més ampli amb restricció pressupostària.

Un altre dels criteris de decisió que pot ser adoptat és el criteri de la Taxa Interna
de Rendiment (TIR) que és la taxa a la qual s'igualen el valor present del flux de costos
amb el dels beneficis. En altres paraules, és la taxa a la qual el valor VAN es fa nul.

Bt Ct
 = 
t
(1+i) (1+i)t

S’acceptaran aquells projectes la taxa interna de rendiment dels quals (i) sigui més
elevada que la taxa social de descompte (r).

Podem complicar més el ACB si introduïm el factor risc i els efectes distributius.
La incertesa associada als projectes no es pot obviar encara que l'anàlisi es complica
extremadament. De la mateixa forma no es pot obviar la distribució dels beneficis dels
projectes públics però, en la pràctica, és poc freqüent incloure ponderacions per raons
d'equitat

Vists el cúmul de problemes que se'ns presenten en el ACB podem preguntar-nos

quin és la validesa del ACB? La lògica interna és la maximització de beneficis socials que
és possible obtenir amb uns recursos donats. En qualsevol cas, el mètode no substitueix a
les decisions polítiques. El millor és entendre l’ACB com un examen sistemàtic de totes les
cares d'una presa de decisions amb uns criteris tècnics específics i sota judicis de valor
explícits que han de ser subministrats pels polítics.

13