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A Administração
02 Pública
02.1 – Introdução
Noções Gerais
Noções Iniciais:
Para Maria Sylvia Di Pietro a idéia de administração pública abrange duas acepções:
! administração pública em sentido objetivo: a atividade administrativa exercida pelo Estado;
! administração pública em sentido subjetivo: o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.
Administração Pública
Entidade pública Órgão público Agente público
(ex: Município) (ex: Secretaria de Educação) (ex: professor de escola pública)
Entidades Públicas
Entidades Estatais A União, os Estados e os Municípios
Entidades Paraestatais Existem entes em situação peculiar, que colaboram com o Estado
de Cooperação mas que não se enquadram exatamente na administração direta ou
indireta (ex.: os serviços sociais autônomos: SENAI, SESC; os
conselhos profissionais: CREA, OAB; e as empresas controladas pelo
poder público, sem serem contudo, empresas públicas ou sociedades
de economia mista).
Órgãos Públicos
Noções Iniciais:
Os órgãos públicos são divisões das entidades estatais, ou centros especializados de competência,
instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à
pessoa jurídica a que pertencem (ex: Ministério do Trabalho).
Autonomia:
Em princípio, os órgãos públicos não têm personalidade jurídica própria. Os atos que praticam são
atribuídos ou imputados à entidade estatal a que pertencem. Contudo, podem os órgãos públicos ter
representação própria, por seus procuradores, bem como ingressar em juízo, na defesa de suas
prerrogativas, contra outros órgãos públicos.
Agentes Públicos
Conceito:
Agentes públicos são todas as pessoas, vinculadas ou não ao Estado, mas que prestam serviço
público de forma permanente ou ocasional. Podem eles serem divididos em:
1) Agentes Políticos:
São os que ocupam os cargos principais na estrutura constitucional, em situação de representar a
vontade política do Estado. São agentes políticos: os chefes do executivo, seus ministros e
secretários, deputados, senadores, vereadores, magistrados, membros do Ministério Público,
membros do Tribunal de Contas e os representantes diplomáticos.
2) Agentes Administrativos:
São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades autárquicas, fundacionais e
paraestatais investidos a título de emprego. Representam a grande massa dos prestadores de serviço à
Administração, são os servidores públicos (civis e militares) e os servidores temporários.
4) Agentes Honoríficos:
São cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar transitoriamente, determinados
serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, honorabilidade ou de sua notória capacidade
funcional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente sem remuneração
(exercem o múnus público). São os jurados, mesários eleitorais, comissário de menores e outros
dessa natureza.
5) Agentes Credenciados:
São os que recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou
praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante.
Noções Gerais
Noções Iniciais:
Como vimos, em sentido objetivo, a administração pública é a atividade concreta e imediata que o
Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público e por meio de seus órgãos para a
consecução dos interesses coletivos.
Natureza:
A natureza da administração pública como atividade é de um múnus público, isto é, a de um encargo
de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade.
Finalidade:
Os fins da Administração Pública resumem-se no bem comum da coletividade administrada.
Poder-dever do Administrador:
A administração, em regra, tem não só o poder, mas também o dever de agir, dentro de sua
competência e de acordo com o determinado em lei.
Trata-se não da moral comum, mas da moral administrativa, ou ética profissional, que
consiste no “conjunto de princípios morais que se devem observar no exercício de uma
profissão”. Para anular um ato administrativo, o Judiciário pode examinar não só a
legalidade estrita, mas também a moralidade do ato, bem como a sua conformidade com o
interesse público.
6) Finalidade:
A administração deve agir com a finalidade de atender ao interesse público visado pela lei. Regra
básica da administração é o atendimento ao interesse público. O ato administrativo não tem
legalidade se o administrador agiu no interesse próprio, e não no interesse público, ainda que
obedecida formalmente a letra da lei. O interesse que deve ser atendido é o chamado interesse
público primário, referente ao bem-estar coletivo, da sociedade como um todo, que nem sempre
coincide com o interesse público secundário, referente a órgãos estatais ou governantes do momento.
O interesse público prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as garantias constitucionais e
pagas as indenizações devidas, quando for o caso.
Caso o administrador não atenda a este princípio, dar-se-á o desvio de finalidade, que é uma
forma de abuso do poder, acarretando a nulidade do ato.
7) Indisponibilidade:
A administração não pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, senão nos casos expressamente
permitidos, nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos limites legais.
8) Continuidade:
Os serviços públicos não podem parar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro das
formas e nos períodos próprios de prestação. Não deveria haver greve sem limites no serviço público.
Mas o assunto ainda aguarda regulamentação por lei complementar, como manda o art. 37, VII, da
CF. Para o militar há proibição expressa de greve (art. 42, § 5o, da CF).
O particular contratado para executar serviço público não pode interromper a obra sob a
alegação de não ter sido pago. Em relação à administração não vigora a exceptio non
adimpleti contractus (art. 477 do CC). Contudo, o art. 78, da Lei de Licitações e Contratos
permite a suspensão dos serviços no caso de atraso de pagamento por mais de 90 dias, salvo se
houver calamidade pública, perturbação da ordem ou guerra.
9) Probidade:
Os atos da Administração Pública deverão estar revestidos de probidade.
Abuso do Poder:
O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os
limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades administrativas. Portanto, o gênero abuso de
poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espécies bem caracterizadas: o excesso de poder e o
desvio de finalidade.
Excesso de Poder:
O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai além do
permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competência
legal e, com isso, invalida o ato, porque ninguém pode agir em nome da Administração fora do que a
lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo.
Desvio de Finalidade:
O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de
sua competência, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos
pelo interesse público.
Forma do Abuso:
O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porque ambas são capazes
de afrontar a lei e causar lesão a direito individual do administrado.
Remédios:
Para seu combate o constituinte armou-nos com o mandado de segurança, cabível contra ato de
qualquer autoridade, e assegurou a toda pessoa o direito de representação contra abusos de
autoridade, complementando esse sistema de proteção contra os excessos de poder com a Lei de
Abuso de Autoridade, que pune criminalmente seus autores.
Noções Gerais
Noções Iniciais:
A administração pode ser:
! direta: exercida pelos próprios órgãos do Estado;
! indireta: exercida por entidades interpostas - pessoas jurídicas, públicas ou privadas, que agem
em nome do Estado, desempenhando serviços públicos.
Administração Direta:
Compõem a administração direta as entidades político-administrativas de estatura constitucional:
! a União;
! os Estados: tem sua existência reconhecida pela Constituição Federal, são criados através de
leis federais e são regidos pelas Constituições Estaduais;
! o Distrito Federal – previsto pela Constituição Federal, é regido pela Lei Orgânica do Distrito
Federal;
! os Territórios – embora não sejam unidades político-administrativas dotadas de autonomia são
tidos como pessoas jurídicas de direito público interno de administração direta.
! os Municípios – previstos pela Constituição Federal como entidades autônomas, são criados
por leis estaduais e regidos pelas respectivas leis orgânicas.
Possuem natureza de pessoa jurídica de direito público interno de administração direta.
São pessoas jurídicas de direito público externo as entidades regulamentadas pelo direito
internacional, abrangendo as nações estrangeiras e organismos internacionais (ex: ONU).
Administração Indireta:
Também denominada administração descentralizada, a administração indireta é o conjunto de
entidades dotadas de personalidade jurídica própria, mas que prestam serviços públicos ou serviços
de interesse público e são vinculadas e fiscalizadas pelo Poder Público. As entidades da
administração indireta estão arroladas no Decreto-Lei 200/67 (reforma administrativa federal), com
alterações posteriores. São elas:
! as autarquias;
! as fundações governamentais
! as empresas públicas;
! as sociedades de economia mista;
Descentralização e Desconcentração:
A descentralização difere da desconcentração. Na descentralização a entidade pública
transfere serviços para outra entidade autônoma, enquanto que na desconcentração a
entidade pública distribui o serviço entre seus próprios departamentos ou órgãos
subalternos.
Responsabilidade:
O poder público que criou as entidades da administração indireta responde subsidiariamente pelas
obrigações patrimoniais destas, no caso de extinção ou de insuficiência de bens.
Autonomia:
Os órgãos da administração indireta são autônomos, sujeitando-se, contudo, à supervisão do
Ministério respectivo (ou Secretaria), através de uma série de medidas, como indicação ou nomeação
dos dirigentes da entidade, aprovação de suas contas e outros, não significando contudo que estejam
hierarquicamente subordinados à administração direta.
Autarquias
Noções Iniciais:
As autarquias são entidades dotadas de personalidade jurídica pública que exercem serviço autônomo
e tem capacidade de auto-administração, patrimônio e receitas próprias. São criadas por lei para
realizar atividades típicas da administração pública que requeiram para seu melhor funcionamento,
gestões administrativa e financeira descentralizadas. São autarquias, entre outras, o INSS, a OAB, a
USP (Universidade de São Paulo) e o CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Lei
n° 8.884/94).
Características:
- Só podem ser criadas ou extintas por lei específica (art. 37, XIX, Constituição Federal).
- Adquirem personalidade jurídica com a lei que a instituiu.
- São responsáveis pelos próprios atos. A responsabilidade do Estado é subsidiária.
Patrimônio:
As autarquias possuem patrimônio próprio, sendo todos os seus bens públicos. Não são passíveis de
execução, penhora ou serem objeto de direitos reais de garantia.
Princípio da Especialidade:
O princípio da especialidade aplica-se mais às autarquias. Não podem elas ter outras funções além
daquelas para as quais foram criadas, salvo alteração legal posterior.
Controle:
Incide sobre as autarquias o controle administrativo (supervisão do Estado) e o controle financeiro do
Tribunal de Contas.
Fundações Governamentais
Noções Iniciais:
As fundações públicas são entidades, criadas por lei, com função de realizar atividades não lucrativas
e atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo, como a educação, cultura e pesquisa (ex.:
Fundação Pe. Anchieta, Fundação de Amparo à Pesquisa).
Personalidade Jurídica:
Predomina hoje na doutrina o entendimento quase unânime de que as fundações criadas pelo poder
público são uma espécie de autarquia - autarquias fundacionais - com personalidade jurídica, portanto
de direito público, apesar dos termos da lei.
Patrimônio:
O patrimônio é exclusivo público.
Regime Jurídico:
Pessoal regido por legislação trabalhista; contratos não são administrativos, mas sujeitos à licitação:
atos dos dirigentes não são atos administrativos, mas a estes se equiparam para efeito de mandado de
segurança e ação popular.
Controle:
Controle administrativo da administração direta, controle do Conselho de Curadores, do Ministério
Público (consideradas pessoas jurídicas públicas, não incide o controle do Ministério Público) e do
Tribunal de Contas.
Empresa estatal e empresa pública são sinônimas, ou seja, pertencem ao poder público.
Patrimônio:
O patrimônio da empresa pública, embora público por origem, pode ser utilizado, onerado ou
alienado na forma regulamentar ou estatutária, independentemente de autorização legislativa
especial, porque tal autorização está implícita na lei instituidora da entidade. O seu patrimônio, bens
e rendas, podem servir para garantir empréstimos e obrigações resultantes de suas atividades
sujeitando-se a execução pelos débitos da empresa. A empresa pública não está sujeita a falência,
mas seus bens são penhoráveis e executáveis e a entidade pública que a instituiu responde,
subsidiariamente, pelas suas obrigações.
Regime Jurídico:
As empresas públicas adquirem personalidade jurídica com o registro de seu ato constitutivo e
regem-se pelas normas aplicáveis às empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e
tributárias. Seu pessoal não é tecnicamente funcionário, só para efeitos penais e para fins de
cumulação de cargos (os funcionários estão sujeitos à proibição constitucional de acumulação de
cargos, empregos ou funções), para os demais efeitos serão simplesmente empregados regidos pela
legislação trabalhista, previdenciária e acidentária comum, competindo à Justiça do Trabalho dirimir
os litígios resultantes de suas atividades funcionais. Os atos dos dirigentes não são atos
administrativos, equiparam-se a atos de autoridade para efeito de mandado de segurança e ação
popular, os contratos não são administrativos, mas a licitação é obrigatória.
Controle:
O controle administrativo é pela administração direta e controle financeiro pelo Tribunal de Contas.
Patrimônio:
O patrimônio é formado com bens públicos e subscrições particulares. A sociedade de economia
mista não está sujeita a falência, mas seus bens são penhoráveis e executáveis e a entidade pública
que a instituiu responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações.
Regime Jurídico:
Adquirem personalidade jurídica com o registro de seus estatutos e regem-se pelas normas aplicáveis
às empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. Seu pessoal não é
tecnicamente funcionário, só para efeitos penais e para fins de cumulação de cargos, para os demais
efeitos serão simplesmente empregados regidos pela legislação trabalhista, previdenciária e
acidentária comum, competindo à Justiça do Trabalho dirimir os litígios resultantes de suas
atividades funcionais.
Podem adotar qualquer forma societária. Devem ser sempre constituídas na forma de
sociedades anônimas.
12 - Lei especial federal criou pessoa jurídica estatal de direito privado, com capital próprio e
exclusivo da União. Esta pessoa é classificada como:
( ) a) autarquia federal.
( ) b) sociedade de economia mista federal.
( ) c) empresa pública federal.
( ) d) entidade paraestatal pública.
( ) e) associação federal da União.
01.B 02.D 03.C 04.D 05.D 06.A 07.B 08.E 09.E 10.C
Bibliografia
! DIREITO ADMINISTRATIVO
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Atlas
! DIREITO ADMINISTRATIVO
Hely Lopes Meirelles
Malheiros
Direito Administrativo
02 – A Administração Pública
Atualizada em 10.02.2006