Capitulo V. Importantes tipos de Estado en la actualidad .. § 41. La democracia parlamentaria......... ... 413 § 42. La democracia presidencial de los EUA 426 § 43. La republica de soviets en la URSS........ .. 438Capitulo V. Importantes tipos de Estadoen laactualidad § 41. La democracia parlamentaria § 23. W. Bagehot, Die englische Verfassung (ing]. 1867) al. 1971; C. Schmitt VL, 308 ss.; £. feanings, The British Constitution, 1941, 91966; F. Glum, Das parlargentarische Regierungssystem in Deutschland, Grossbri- tannien und Frankreich, 1950, 71965; Maunz-Zippelius, §§ 10 V, 38, 42 1 (bibl.): H. Morrison, Regierung und Parlament in England.{ingL 1954) al. 1956; E. Friesenhahn, K. J. Partsch, Parlament und Regierung im moder- nen Staat, VYDStRL 16 (1958), 1ss., 74.; Z. Jeunings, G.A. Ritter, Das bri- tische Regierungssystem, 1958,. 21970; Loewenstein VL, 815s., 467 s8.; K. Kluxen (ed.), Parlamentarismus, 1967, 1980 {bibl.); K. Loewenstein, Staatsrecht.und Staatspraxis in Grossbritannien, I 1967; Th. Stammen (ed.), Strukturwandel der modernen Regicrung, 1967; N. Gehrig, Parla- ment-Regierung-Opposition, 1969: G. Loewenberg, Parlamentarismus im polit. System der BRD, 1969; Scheuner St. 327 ss.; K.v. Beyme, Die parla- meryarischen Regicrungssysteme in Europa, 1970; Herzog, 242 ss., 264 ss.: G Schmid, Das Verhaaltnis von Parlament und Regierung im Zusammens- piel der staatlichen Machtverteilung, 1971; 5.4. de Smith, Constitutional and, Administrative Law, 1971, 51977; G.A. Hitter, Parlament und De- mokratie in Grossbritannien, 1972; N. Achterberg, Das Parlament.im mo- dernen Scaat, DVB1 1974, 694.95.; H. Wasser, Parlamentarismuskritik vom Kaiserreich zur Bundesrepublik, 1974; H. Valentine (ed.), Parliaments of the World, 1976; Stern, § 22; H. Widder, Parlamentarische Strukturen im polit. System, 1979; H. Handel, Grossbritannien, | 1979; S. Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des Grundgeset- zes, 1979. Es principio fundamental del sistema parlamentario que el gobierno.se apoye en la confianza de los representantes de elec- cién popular y que sea permanentemente responsable ante el parlamento. De este modo, la idea democratica debe realizarse en grado més-alto que en los Estados no parlamentarios {ejemplo de los cuales.es la democracia presidencial de-los Esta- dos Unidos de América). Por ello, en estos altimos resulta mas414 Reino Zipre.ivs factible el principio de la division de poderes, gracias a la posi- cién mis independiente del gobierno. Lo-cierto es que el conte- nido especificamente democratico del sistema parlamentario ha aflorado claramente apenas en la evolucion mas reciente. Las raices tempranas de esta forma de Escado se encuentran en otra parte. I. Sobre la historia de] parlamentarismo Th, Smith, De Republica Anglorum, 1583, ed. 1906, W. Cobbett,The Parliamentaty History of England, 1806 ss.: R. Gnetst, Das englische Parla- ment .in tausendjahrigen _Wandelunger, 1886, 21886; j. Hatschek, Englische Verfassungsgeschichte, 1913; R. Redsiob. Die parlamentarische Regierung in ihrer echten und unechten For, 1918; K. Loewenstein, Der britische Parlamentarismus, 1964; K.Xluxen, Das Problem dex politischen Opposition, 1946; H, Schill, Die Stellung des Richters in Frankreich, 1961, $8 ss., 72.58.: K. Kluxen, Geschichte Englands, 1968; W. Jager, Politische Pattei. und parlamentarische Opposition, 1971: H. Rausch (ed.) Die geschicbtlichen Grundlagen der modernen Volksvertretung, I 1980, IT 1974; K. Bost(ed.). Der moderne Parlaentarismus und seine Grundlagen in der standischen Reprasentation, 1977; H. Boldt, en: GGb IV, 649 ss. Histéricamente hablando, el pariamentarismo se ha de- sarrollado a partir de-un antagonismo entre-gobierno y parla- mento, a partir de la idea de someter al gobierno al control de un parlamento. Encontramos el término “parlamento”’ en Ja Francia del siglo XIII, cuando la expresién Parlament du Roi denomina al tri- bunal del Rey en Paris. Este dictaba sus sentencias segan el de- recho consuetudinario y las leyes reales que habia inscrito en su registro. Este registro ofrecia ai tribunal un motivo para cer- cionarse de que las leyes del rey estuvieran en consonancia con los principios reconocides del Derecho y la justicia. Si no lo es- taban, a juicio del tribunal, éste, podia negar provisionalmente la inscripcion y reconvenir al rey, derecho que se derivaba de su funci6n como consejero del rey. Encontramos aqutf los origenes de un “derecho de revisién judicial”; no obstante, a partir de ellos no se desarzollé un control plenamente eficaz, pues el rey podia superar dichas objeciones y forzar el registro, particular- mente si se presentaba personalmente en el tribunal y ordenaba la inscripcion. Ms viable result6 el germen de otra especie de “parlamenta- rismo”, que pas6 del control estamental del gobierno a uno de- mocratico y el cual se perfeccioné en Inglaterra. Tiene como antecedente, en el periodo sajon, el “consejo de los sabios” (das witenagemot), al cual recurria el rey tratandose de los asuntos de gobierno. Después de la conquista normanda, el lugar de es- ta asaroblea consultiva lo ocupé un consejo, convocado por elTeorta Generac Dei Estapo 415 rey, que se componia de dignatarios eclesidsticos y sefiores feudales temporales. La Magna Carta de 1215 desempefé un papel en la evolucién del parlamentarismo, en cuanto con- firmé el derecho que tenian los estamentos de aprobar impues- tos para recaudar derechos de escudo o subsidios, se requeria el consentimiento de la totalidad de los vasallos afectados, los cuales se reuntan en el consejo com@n (arts. 12, 14), Alrededor de la mitad de ese siglo, esta asamblea responde ya al nombre de parliament. En las décadas subsecuentes, los barones recla- man un control mds amplio sobre el gobierno. Después del levantamiento de 1264, Simén De Montfort, el cabecilla de los barones rebeldes, se hace cargo de los asuntos de gobierno y, en 1265, convoca al Parlamento también a los representantes de la nobleza. menor (gentry) del campo y la ciudad. Luego de la restauracién de la.monarquia, Eduardo I siguié el ejemplo de Montfort y, a partir de 1295, introdujo en el Parlamento a los representantes de la gentry y de las ciuda- des (boroughs) que de algiin modo constituian un contrapeso de los lords. La Gentry y los boroughs se fusionaron en los Com- mons; asi, en el siglo XIV empezaron a destacarse como institu- ciones propias la Camara Baja (House of Commons) y la Cama- ra Alta (House of Lords). La espina dorsal de la influencia parlamentaria siguié siendo el principio de. que los impuestos slo podian ser recaudados con la aprobacion dei parlamento. Este principio fue ratificado y ampliado en repetidas ocasiones, asi, por confirmaiio de 1297 y por medio del estatuto de 1314; pero no siempre fue estricta- mente respetado durante la época del ya incipiente absolutis- mo. El_derecho det parlamento a legislar tuvo un origen sepa- rado, aunque algo confuso: en ocasiones camo.derecho de cola- boracién en Ja legislacin real; en otras en concurrencia con un poder de dictar decretos propios del rey; finalmente, obstaculi- zado todavia por el derecho del monarca, como miembro del parlamento, a vetar una ley aprobada, negandole su apoyo; es- ta facultad la ejercié la Reina Ana, por altima vez en 1707, v después cayé en desuso. En torno a la historia del desarrollo de estos derechos del Parlamento, deben destacarse dos documen- tos: un estatuto de Eduardo II del afio de 1322, declara ya que los asuntos que.atafien al pueblo y al reino deben ser discutidos, aprobados y decretados por el Parlamento, a través del rey, con el consentimiento de ios prelados, condes y barones, asi como de los comunes (“the commonalty of the realm”), conforme habia sido costumbre hasta el momento. Dos y medio siglos mas tarde, Sir Thomas Smich, secretario de Estado en 1a era isabelina, presenta un concepto muv amplio de jas atribuciones416 Reitioup Ziprevius del Parlamento. Su definicién refleja e] importante papel. que Enrique VIII otorgara al Parlamento, poniéndolo al servicio de sus planes de reforma. Como nunca antes lo habia sido en el pasado, la legislacion parlamentaria se convirtié en instrumen- to de la politica, en este caso respecto de la separaci6n de Roma y la regulacién de las cuestiones conexas. Str Thomas sacé la-si- guiente conclusi6n: “E] supremo y absoluto poder en el reino reside en el Parlamento... E] Parlamento deroga antiguas le- yes, crea otras nuevas, dicta disposiciones sobre asuntos pasa- dos y por venir, modifica los derechos y posesiones de las perso- nas privadas, legitima a los bastardos, establece normas.de reli- gion, cambia pesas y-medidas, determina el-orden de sucesion al trono, define derechos discutidos... fija subsidios, tributos, impuestos y gravamenes, otorga perdén y absolucién.,. senten- cia o libera a aquellos a quienes el rey presenta a juicio” (1583, H)). En la €poca de los Tudores, el Parlamento no se presenta co- mo simple asamblea de los representantes de ciertos estamentos © distritos, sino como representacién de toda la nacién, una concepcién que ya venta elaborandose con anterioridad (§ 24 III 1). Precisamente a partir de ella fundamenta Sir Thomas Smith la amplia competencia del Parlamento, porque éste “representa y detenta la potestad de todo el reino... todo inglés se considera presente en él, ya sea en persona o a través de un representante o apoderado... y el consentimiento del Parla- mento se tiene por voluntad de cada uno” (1583, II 1); cfr. también Quaritsch, 437 ss.). El parlamentarismo inglés adquitié sus rasgos definitivos en el siglo XVII, Este proceso se inicié con el incento de los prime- ros Estuardos, Jacobo I y Carlos I, de imponer un régimen ab- solutista, siguiendo el modelo del continente, pero chocaron con la resistencia del Parlamento. Mediante la Petétion of Rights, este altimo logré arrancar de Carlos I, en 1628, la pro- mesa de que serian respetados los antiguos derechos y liberta- des del pais. Las continuas disputas entre el rey y el Parlamento condujeron primero a su disolucion (1629), después a un go- bierno sin parlamento que duré once afios, y, por Gltimo, tras el conflicto del rey con el Parlamento Largo que habia sido convocado otra vez en 1640, a la revolucién puritana y a las guerras civiles inglesas. Después de decapitado Carlos I, Ingla- terra fue declarada Commonwealth, es decir, repablica (1649), para caer entonces en el absolutismo del Parlamento Largo, cuya pretensi6n de autoridad ilimitada, sin embargo, se vié nuevamente trastornada en esta ocasién, por Cromwell. Dos afios después de la muerte de Cromwell, el hijo de Carlos I subi al trono con el nombre de Carlos II. A pesar de los reve-Terorta Generar De Estavo 417 ses que hubo de soportar el parlamentarismo, gracias al talento tactico de Carlos I], no se perdié todo el poder ganado por el Parlamento desde la revolucién puritana. Después de que Jacobo II fuera echado del trono por la Gio- riosa Revoluci6n de 1688, sin un solo golpe de-espada, la idea mon4rquica contaba todavia con partidarios suficientes como para persuadir al Parlamento de ofrecer la corona a Guillermo IH y Maria de Orange. El hecho mismo de que éstos ascen- dieran al trono en virtud de una resolucién del Parlamento, de bié conferir a éste un gran peso en su relacién con el rey. Ademis, la designaci6n tuvo lugar bajo las condiciones formu- jadas en la Declaration of Righis (1689). Este documento, con- vertido en ley como Bill of Rights, disponia, entre otras cosas, que el rey respetaria las leyes; que no podria suspenderlas en lo general, ni dispensar su cumplimiento -en el caso particular; que sdlo podia cobrar impuestos con autorizacién legal; que podia conservar un ejército permanente Gnicamente.con con- sentimiento. del Parlamento y que no podia obstaculizar las elecciones libres para el Parlamento y la libertad de palabra en €l. El Parlamento, como.6rgano legislativo y de control, seria el contrapeso del poder-ejecutivo (§ 31 II). En esa €poca de actividad e influencia crecientes del Parla- mento, se sittan los inicios del partido politico moderno. En el Parlamento comenzaron a cristalizar dos orientaciones polfti- cas, La tendencia conservadora de los Tortes recibié la huella de los representantes de la Iglesia oficial y de los grandes terra- tenientes, y pretendia mantener, en lo posible, los privilegios heredados de la monarquia. Sus contrincantes politicos eran los Whigs, provenientes principalmente de los circulos de los “round- heads” que habian luchado del lado del Parlamento contra el rey en la guerra civil. Con la democratizaci6n crecien- te de-las elecciones, que toma fuerza apenas en el siglo XIX y culmina en el XX, los-partidos se vieron obligados a organizar- se cada vez mds con-miras a la contienda electoral, y a formular un programa politico que sirviera como base del programa de gobierno en el siguiente periodo legislativo (§ 24 HI 2). En las décadas que siguieron.a Ja Gloriosa-Revoluci6n fue de- sarroll4ndose la forma del gobierno de gabinete, que es carac- teristica de] parlamentarismo moderno. Durante el periodo de Str Robert Walpole (1721-1742), el gabinete interno se formé a partir del grupo de funcionarios de la corona; qued6 consti- tuido por un reducido namero de figuras politicas, encabeza- das por Walpole mismo como Primer Ministro. La estrecha dependencia del gobierno, respecto del Parla- mento,fue resultado de la competencia legislativa y del derecho presupucstario (Budgetrecht) de este dltimo. Esta dependencia418 Reinnoip Zipre.ivs dio origen a la costumbre de que el rey formara el gabinete con los dirigentes-del partido mayoritario. Si bien los miembros del gabinete son comisionados de Su Majestad, de hecho permane- cen en su cargo el tiempo que gocen del apoyo de la Camara Baja. Cuando ya no cuentan con ét, se ven obligados a presen- tar su dimisién al monarca, cediendo el paso a sus contrarios, que ahora tienen en su favor a la mayoria. Las elecciones de 1708 y 1710 provocaron un cambio de ministros, condicionado por la agrupacién de los partidos en el Parlamento, Cuando Walpole cae (1742), el poder-del Parlamento se ha consolidado a tal grado que, desde entonces,la-corona se ve en la necesidad de confiar la formacién del gabinete a personas gratas a la C4mara Baja. Del afio de 1782 proviene el procedimiento de una peticiér formal de censura en la Camara Baja; frente al trasfondo hist6rico de la.pérdida de las colonias norteamerica- nas, fue ejercitade en aquel entonces contra el Primer Ministre Lord Worth, teniendo por resultado la renuncia de éste. (Tal procedimiento se anunciaba ya en la moci6n de censura pre- sentada, sin éxito, contra Walpole, en 1741). Por todo lo anterior, el parlamentarismo pareciera haberse convertido en un sistema de dependencia unilateral del gobier- no respecto del Parlamento. Sin embargo, la inventiva politica de los ingleses supo hallar una salida para no dejar al gobierno totalmente a merced del Parlamento. E] derecho de-disolver e] Parlamento, fundado hasta entonces en la prerrogativa del rey, pudo aprovecharse come llamamiento al pueblo y, por tanto, como instrumento de democracia. La Camara Baja no ejercia su poder por propio derecho, sino que reunfa a los representan- tes del pueblo; si no estaba conforme con el gabinete, éste podia dar la vuelta al “asador”, provocar la disolucién del Parlamento y solicitar el apoyo del pueblo. En el afio de 1784, el Primer Ministro William Pitt el Joven sent6 un precedente de este procedimiento. En la prActica ocurre que, cuando ha per- dido la confianza del Parlamento, el Primer Ministro.no renun- cia, sino que propone al jefe de Estado la disolucién de la CAmara Baja y la convocatoria a nuevas elecciones para que el pueblo, al elegir simpatizantes u opositores del gabinete, mani- fieste si comparte la opinién de éste o Ja del Parlamento disuel- to. Si elige representantes cuya mayoria-est4 nuevamente en de- sacuerdo con el gabinete, entonces se acaba la partida, los mi- nistros renuncian a sus cargos y son reemplazados por los diri- gentes de la oposici6n. Este método presupone, en todo caso, que se considere determinante en altima instancia la voluntad politica directamente emanada del pueblo y no la de la repre- sentacién popular. Recurrir al pueblo introduce un factor de democracia directa en el juego politico.Teorta Generar Det Estapo 419 II. El modelo fundamental de organizacién del sistema parlamentario §§ 31: 36 11.3; K.H. Mattern, Grundlinien des Parlaments, 1969, NV. Achterberg, Grandziige des Parlamemwsrechts. 1971; U. Thaysen Parla mentarisches Regierungssystem in der BRD. 1975, 1976; Sobre 2; H. Kerebnke, Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Res- sortprinzip und Kabinetesgrundsatz, DVB1 1974, 101 ss. (bib}.}: Stern, § 31 Iv. En el sistema parlamentario es el Parlamento, en teorla, el que controla al gobierno. En la realidad constitucional, el par- tido 0 coalici6n de partidos que han salido vencedores en las elecciones parlamentarias, constituyen la fracci6n mas nume- rosa tanto en uno como en el otro. De. este modo, el gobierno y “su” fraccién se aproximan a una unidad de cooperacién, mientras que el cjercicio de Jas funciones de control parlamen- tarie se deja _primordialmente a la oposicién (If 2). Dentro del gobierno ocupa una destacada funcién el primer ministro quien es cominmente jefe, o cuando menos miembro de la di- rectiva del “partido del gobierno”. E] ejercico de las funciones de gobierno en el sistema parla- mentario debe contemplarse bajo dos aspectos: por un lado, la relacién entre gobierno y Parlamento; por el otro, es de interés la estructura “interna” del gobierno. 1, Gobierno y Parlamento. El hecho de que-el gobierno de- ba contar con la confianza del Parlamento, tiene un aspecto personal y uno funcional. a) Desde el lado personal, el requisito de la confianza parla- mentaria-desempefia un papel ya,en la formacién de gobierno. En este punto existen diversos grados de dependencia formal, ya que en un extremo.de la escala tendriamos, por ejemplo, el nombramiento del primer ministro y de los ministros restantes (que aquél propone) por el jefe de Estado, vinculado conven- cjonal y facticamente a las relaciones de mayoria en el Parla- mento, pero sin la aprobaci6n formal de éste (Gran Bretafia). En el otro extremo se sittta la elecci6n, por el Parlamento mis- mo. del primer ministro y de los ministros que éste propone. La Ley Fundamenta! de Bonn sigue un camino intermedio: el Canciller Federal es electo por el Parlamento a propuesta del Presidente Federal: éste nombra a ios ministros a propuesta de? Canciller (sin aprobacién del Parlamento) (arts. 63, 64 LF} El gabinete es formado, entonces, por Jos dirigentes del par- tido mayoritario o de una coalicién de partidos. De este modo prevalece, al mismo tiempo, la decisién.de los electores en favor de alguno de los equipos de gobierno que los partidos han pre- sentado previamente (§ 23 I] 3). Por regla general, los miembros del gobierno ocupan también un escafio en el parla-