Presupuesto

Temario General de la ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales

Elaborado en 2011
TEMA 53
EL PRESUPUESTO: ASPECTOS GENERALES. EL PRESUPUESTO COMO

INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN, ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN Y
COORDINACIÓN. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO. LOS
PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. ESTRUCTURA.
PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN
1. EL PRESUPUESTO. ASPECTOS GENERALES

1.1. Introducción
1.2. Concepto
1.3. Principios presupuestarios
1.3.1. Principios presupuestarios de carácter político
1.3.2. Principios contables
1.3.3. Principios económicos
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN,

ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN Y COORDINACIÓN
2.1. Aspectos generales
2.2. Principios rectores de la estabilidad presupuestaria
2.2.1. Principio de plurianualidad
2.2.2. Principio de transparencia
2.2.3. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los
recursos públicos
2.3. Los instrumentos al servicio de la planificación, administración,
gestión y coordinación
2.3.1. El objetivo de estabilidad presupuestaria
2.3.2. Los escenarios presupuestarios anuales
2.3.3. Los programas presupuestarios ministeriales
3. LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

3.2. Fases
3.2.1. La ordenación del gasto
3.2.1.1. La aprobación o autorización del gasto
3.2.1.2. El compromiso de gasto
3.2.1.3. El reconocimiento de la obligación
3.2.2. La ordenación del pago

3.2.2.1. La propuesta de pago
3.2.2.2. El pago material
3.2.3. La acumulación de fases
A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 1 de 26

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4. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

4.2. Ámbito institucional
4.3. Contenido de las leyes anuales de presupuestos
5. ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

5.1. La clasificación de los gastos
5.1.1. La clasificación orgánica
5.1.2. La clasificación por programas o funcional
5.1.3. La clasificación económica
5.2. La clasificación de los ingresos
5.2.1. La clasificación orgánica
5.2.2. La clasificación económica
6. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN
6.1. Distribución constitucional de competencias entre las Cortes Generales y
el Gobierno
6.2. Elaboración del proyecto de ley de los presupuestos generales del Estado
6.3. Aprobación y presentación en el Congreso de los Diputados
6.4. Tramitación parlamentaria del proyecto de ley de los Presupuestos
Generales del Estado
6.4.1. La tramitación en el Congreso
6.4.2. La tramitación en el Senado
6.4.3. Examen por el Congreso de los proyectos de Presupuestos
Generales del Estado enmendados o vetados por el Senado
6.5. Publicación y entrada en vigor
6.6. La prórroga de los Presupuestos Generales del Estado

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1. EL PRESUPUESTO: ASPECTOS GENERALES
1.1. INTRODUCCIÓN
La actividad financiera pública tiene por objeto satisfacer determinadas

necesidades sociales. El punto de partida es un proceso de toma de decisiones
sobre la asignación que ha de hacerse de los recursos disponibles. Ello
conforma en gran medida la política económica del Gobierno. El presupuesto
es, además de exponente, instrumento imprescindible de esta política
económica, la cual se desarrollará a través de las medidas concretas que aquél
contiene.
El Presupuesto, como expresión contable de las previsiones de ingresos y
los planes de utilización de los recursos financieros de la Administración para
un periodo determinado, es una de las principales instituciones en que se basa
el entramado financiero de la Administración en nuestros días.
La institución presupuestaria ha ido adquiriendo la configuración e
importancia que tiene en la actualidad a medida que se iban consolidando los
Estados constitucionales a lo largo del siglo XIX.
En los modernos Estados constitucionales el Presupuesto se concibe
como el instrumento del que se valen los Parlamentos (y por tanto, el pueblo
representado en ellos) para controlar la actividad financiera de la
Administración. El control se establece imponiendo al gobierno la obligación de
formular periódicamente un presupuesto comprensivo de todos los ingresos y
gastos a realizar en el periodo siguiente (normalmente un año), reservándose
el Parlamento la competencia para aprobarlo.
Una vez ejecutado el Presupuesto, el Gobierno tendrá que rendir cuentas
al Parlamento acerca de dicha ejecución.
Tras su plasmación en diversas Constituciones, desde la de 1812, la CE
de 1978 al regular los PGE recoge en el art. 134.1 el principio de reparto de
competencias entre el Gobierno y el Parlamento para la elaboración del
Presupuesto: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y
aprobación”.
1.2. CONCEPTO
A la luz del art. 134 CE la doctrina ha definido al Presupuesto como “El

acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos
que la Administración podrá realizar durante un período de tiempo determinado
en las actuaciones que detalladamente se especifican, y se prevén los ingresos
necesarios para llevarlo a cabo”.
La Ley General Presupuestaria (LGP) (art. 32) lo define como la
expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a

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liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que
forman parte del sector público estatal
1.3. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
Los principios presupuestarios suelen agruparse en tres grandes bloques:

 Principios políticos
 Principios contables
 Principios económicos
1.3.1. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DE CARÁCTER POLÍTICO
Asentados en la concepción decimonónica del parlamentarismo

democrático, se formularon los principios políticos:
Principio de competencia (También denominado Principio de Legalidad) – el
Poder Legislativo es al único que corresponde aprobar el presupuesto
mediante ley. El artículo 134 de la Constitución dice al respecto que
“corresponde al Gobierno la elaboración de los PGE, y a las Cortes Generales,
su examen, enmienda y aprobación”. También el artículo 66, al establecer las
funciones de las Cortes Generales, establece que “ejercen la potestad
legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del
Gobierno y tienen las demás competencias que establece la Constitución”.
Principio de universalidad – Los derechos liquidados y las obligaciones
reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que
puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar
o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso.
Principio de unidad presupuestaria – todas las actividades del estado deben
quedar recogidas en un único estado de ingresos y gastos.
Principio de especialidad – la autorización para gastar concedida al ejecutivo
a través del presupuesto no es una autorización genérica de gasto, sino
especifica y condicionada, que además presenta tres acepciones distintas:
 especialidad cualitativa: Los créditos presupuestarios de la
Administración General del Estado, sus organismos autónomos y
de las entidades integrantes del sector público estatal con
presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad
específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de
Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones
realizadas conforme a esta Ley. El carácter limitativo y vinculante
de dichos créditos será el correspondiente al nivel de
especificación con que aparezcan en aquéllos.
 especialidad cuantitativa: No podrán adquirirse compromisos de
gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados,
siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las

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disposiciones generales como rango inferior a ley que infrinjan

esta norma.
 especialidad temporal: Los créditos para gastos que el último
día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de
obligaciones, quedarán anulados de pleno derecho salvo algunas
excepciones.
Principio de publicidad: El presupuesto, su liquidación y las cuentas
correspondientes deben ser de conocimiento público.
Principio de desafectación: Los ingresos se destinarán a financiar el conjunto
de los gastos salvo que una ley establezca afectaciones específicas.
Principio de anualidad – el presupuesto es un mandato temporalmente dado
por el Legislativo al Ejecutivo, por lo que se refiere a un periodo concreto
(normalmente el año). El presupuesto es una institución de carácter cíclico que
se repite todos los años
1.3.2. LOS PRINCIPIOS CONTABLES
Principio de presupuesto bruto – (equivalente al principio político de

universalidad) las partidas presupuestarias deben aparecer siempre por su
valor bruto (sin minoraciones)
Principio de unidad de caja – (equivalente al principio político de unidad)
todos los ingresos y pagos que comporte la ejecución deben centralizarse en
una tesorería única para facilitar su control.
Principio de especificación – (equivalente al principio político de
especialidad) todos los ingresos y gastos deben ser registrados en su nivel de
desagregación.
Principio de ejercicio cerrado – (equivalente al principio político de
anualidad). Finalizado el periodo de vigencia, se deben realizar las operaciones
contables de cierre de ejercicio
1.3.3. LOS PRINCIPIOS ECONÓMICOS
Los principios económicos tienen su fundamento en el presupuesto

clásico y se basaban en la teoría económica liberal. Con la crisis del 29, estos
principios dejan de ser generalmente aceptados. No obstante, es necesario
hacer una breve referencia a los cuatro principios básicos del presupuesto
clásico a saber: gasto público mínimo, neutralidad impositiva, equilibrio
presupuestario y deuda pública autoliquidable
Limitación del gasto público – para los economistas clásicos el gasto público
era un consumo improductivo. El sector público sólo debe gastar en mantener
la ley y el orden.
Neutralidad impositiva –El impuesto debe recaudar pero no alterar la
conducta de los sujetos económicos y para ello es necesario que deje a los

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individuos en la misma situación relativa en la que estaban antes del

establecimiento del gravamen. Para los clásicos el impuesto no debía
obstaculizar el desarrollo económico, pues desconfiaban de que el estado fuera
capaz de realizar fines político sociales a través del presupuesto.
Principio de equilibrio presupuestario anual – conocida como la “regla de
oro” de la hacienda clásica. Establece que los gastos presupuestarios habían
de ser financiados por ingresos públicos de carácter ordinario, pues
considerando el gasto público como consumo y no como inversión, el equilibrio
presupuestario tenía la ventaja de limitar sus cifras a lo que se pudiese
recaudar mediante impuestos.
Principio de autoliquidación de la deuda – el endeudamiento excepcional del
sector público solo debe ser utilizado para financiar gastos públicos de
inversión. La deuda será autoliquidable en la medida que permita que el
beneficio que va a obtener la sociedad con la inversión pública haga posible el
pago de la deuda y su carga financiera sin necesidad de aumentar la carga
tributaria.
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN,

ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN Y COORDINACIÓN.
2.1. ASPECTOS GENERALES
El presupuesto está fuertemente unido a la política económica estatal,

erigiéndose como un instrumento de planificación y asignación eficiente de
recursos y no sólo como un cálculo matemático o un mero ejercicio contable.
Contiene, por lo tanto, una definición de necesidades y gastos que responden a
los objetivos y metas previamente formulados, ordenando o priorizando el
gasto en base a tales objetivos y disponiendo consecuentemente los recursos o
ingresos que se prevea obtener. En este sentido, el Presupuesto no es una
estimación de ingresos y gastos arbitrariamente definidos, sino que ordenados
en torno a ciertos objetivos o metas, constituyéndose en una eficaz herramienta
en el planeamiento de una política de desarrollo económico, en cuanto permite
orientar financieramente la acción necesaria para su consecución.
Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria ,Real Decreto Legislativo
2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria junto con la Ley Orgánica 5/2001,de 13
de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria,
han introducido explícitamente el equilibrio presupuestario en nuestro
ordenamiento jurídico, garantizando que la estabilidad presupuestaria sea, de
ahora en adelante, el escenario permanente de las finanzas públicas en
España, tanto a nivel estatal, como a nivel territorial. Así pues, la medida
trasciende del ámbito del Estado y afecta de pleno a comunidades autónomas

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y corporaciones locales, para hacer corresponsables de la estabilidad a todas

las administraciones, sin excepción.
2.2. PRINCIPIOS RECTORES DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Definido el marco general de equilibrio presupuestario, en particular

estableciendo un techo de gasto para el Estado -que le impide gastar más y le
estimula a gastar mejor-, era necesario descender a una esfera
microeconómica para aplicar los principios rectores de la Ley de Estabilidad a
los distintos componentes del presupuesto. Estos principios rectores, todos ello
al servicio del principio general de estabilidad presupuestaria, son tres:
plurianualidad, transparencia y eficiencia.
Principio de estabilidad presupuestaria:
Se entenderá por estabilidad presupuestaria, en relación con los sujetos
que conforman el sector público administrativo, la situación de equilibrio o de
superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad
de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo
de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para
cada una de las Administraciones públicas.
2.2.1 PRINCIPIO DE PLURIANUALIDAD
La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en

un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se
rige la aprobación y ejecución presupuestaria
2.2.2. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA
Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de

aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información
suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio
de estabilidad presupuestaria, así como el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por
las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.
2.2.3. PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN Y UTILIZACIÓN DE

RECURSOS PÚBLICOS
Las políticas de gastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta

la situación económica y el cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria y se ejecutarán mediante una gestión de los recursos públicos
orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad.

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Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y

aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de
colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos integrantes del sector
público administrativo que afecte a los gastos públicos, deberán valorar sus
repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las
exigencias del principio de estabilidad presupuestaria
La Ley General Presupuestaria que nace de estos principios básicos,
aspira a conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario,
continuando el camino iniciado por las leyes de estabilidad presupuestaria, a
las que desarrolla.
La racionalización se consigue a través de la confluencia de las mejoras
introducidas a nivel de sistematización, en tanto que la Ley procede a la
ordenación económica y financiera del sector público estatal y sistematiza sus
normas de contabilidad y control, y a nivel de eficacia y eficiencia,
estableciéndose un sistema de gestión por objetivos, disminuyendo la rigidez
en la ejecución de los créditos presupuestarios e introduciéndose el principio de
responsabilidad de los centros gestores en la ejecución de los créditos
presupuestarios. Todas estas medidas tienen su encaje en el proceso de
modernización de la Hacienda Pública, necesario para acompasar y fortalecer
el desarrollo de la economía español.
2.3. LOS INSTRUMENTOS AL SERVICIO DE LA PLANIFICACIÓN,

ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN Y COORDINACIÓN:
En el Capítulo II de la LGP titulado “Programación presupuestaria y

objetivo de estabilidad” se recogen los elementos básicos que convertirán al
Presupuesto en un auténtico instrumento al servicio de la planificación,
administración, gestión y coordinación de los recursos públicos.
2.3.1. EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del

Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda y
previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local en cuanto al
ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a
los tres ejercicios siguientes.
Dicho objetivo estará expresado en términos porcentuales del Producto
Interior Bruto nacional.
La propuesta de fijación del objetivo de estabilidad estará acompañada,
de un informe en el que se evalúe la fase del ciclo económico que se prevé
para cada uno de los años contemplados en el horizonte temporal de fijación
de dicho objetivo.
El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contenga el objetivo de
estabilidad presupuestaria se remitirá a las Cortes Generales acompañado del

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informe citado anteriormente. En forma sucesiva y tras el correspondiente

debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán
aprobando o rechazando el objetivo de estabilidad propuesto por el Gobierno.
Si aprobado el objetivo de estabilidad por el Congreso de los Diputados
el mismo fuese rechazado por el Senado, el objetivo se someterá a nueva
votación del Congreso, aprobándose si éste lo ratifica por mayoría simple.
Aprobado el objetivo de estabilidad por las Cortes Generales, la
elaboración del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado habrá
de acomodarse a ese objetivo. Si es rechazado, el Gobierno, en el plazo
máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo
procedimiento.
2.3.2. LOS ESCENARIOS PRESUPUESTARIOS PLURIANUALES
Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán

anualmente los Presupuestos Generales del Estado, constituyen la
programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto
limitativo.
Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarán los límites,
referidos a los tres ejercicios siguientes.
Los escenarios presupuestarios plurianuales integrados por un escenario
de ingresos y un escenario de gastos. se ajustarán al objetivo de estabilidad
presupuestaria correspondiente al Estado y a la Seguridad Social establecido
de acuerdo a lo previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria, referido a los tres ejercicios siguientes.
Serán confeccionados por el Ministerio de Hacienda, que dará cuenta de
los mismos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del
proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año y, en su
caso, contendrán la actualización de las previsiones contenidas en los
escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior.
2.3.3. LOS PROGRAMAS PLURIANUALES MINISTERIALES
El programa plurianual de cada ministerio contendrá los programas de

todos los centros gestores que de él dependan y se aprobará por el Ministro. El
Programa plurianual de la Seguridad Social se elaborará separadamente por el
Ministro de Trabajo
Los programas plurianuales se remitirán anualmente al Ministerio de
Hacienda para la elaboración de los escenarios presupuestarios plurianuales.
El procedimiento de elaboración y la estructura de los programas
plurianuales y de actuación plurianual se establecerá por orden del Ministro de
Hacienda, en la que se determinará el plazo y la forma de remisión al Ministerio
de Hacienda.

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Los programas plurianuales establecerán su contenido referido a los

extremos siguientes:
 Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y
mensurable a alcanzar en el período.
 La actividad a realizar para la consecución de los objetivos.
 Los medios económicos, materiales y personales necesarios con
especificación de los créditos que, para el logro de los objetivos anuales
que dichos programas establezcan, se propone poner a disposición de
los centros gestores del gasto responsables de su ejecución.
 Las inversiones reales y financieras a realizar.
3. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

La ejecución del presupuesto de gastos se lleva a cabo a través de un
procedimiento administrativo de gasto público, que es la serie compleja de
actos y controles a través de los cuales se realiza el gasto público.
Todos los actos de la Administración deben producirse por el
procedimiento legalmente establecido. Pero además, para producir actos
administrativos generadores de gasto la actuación de la Administración
(además del sometimiento a la Ley de todo acto administrativo en general) sólo
puede desarrollarse dentro de los medios financieros puestos a disposición del
gestor por la Ley de Presupuestos.
De aquí surge la coexistencia de un doble procedimiento: El necesario
para dictar la resolución administrativa (art. 53 LRJPAC) y el procedimiento de
habilitación del gasto. Ambos procedimientos, pese a ser necesarios se
desarrollan sin apenas puntos de conexión entre sí.
Este procedimiento de habilitación del gasto viene impuesto por la
legislación presupuestaria, tanto constitucional (la Administración sólo puede
realizar gastos de acuerdo con las Leyes) como ordinaria.
El procedimiento de gasto está orientado, por tanto, a garantizar la
legalidad financiera de los actos administrativos de gasto.
3.2. FASES

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Dentro del procedimiento de ejecución del gasto se distinguen dos

etapas o dos procedimientos concatenados:
 La Ordenación del Gasto, que puede definirse como el conjunto de
actuaciones administrativas que permiten reconocer una obligación de
pago. Incluye la aprobación del gasto, compromiso de gasto y
reconocimiento de la obligación.
 La Ordenación del Pago, que comprende el conjunto de operaciones
que tiene por objeto satisfacer las obligaciones contraídas mediante las
oportunas salidas de fondos del Tesoro Público. Incluye el pago material.
Corresponde a los Ministros y Secretarios de Estado y a los titulares de los
demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE, aprobar y
comprometer los gastos propios de los servicios a su cargo, salvo los casos
reservados por ley a la competencia del Gobierno.
Los presidentes o directores de los organismos autónomos y los directores
de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, poseen,
cada uno en su ámbito de actuación, la competencia para la aprobación y
compromiso del gasto, así como el reconocimiento y el pago de las
obligaciones.
3.2.1. LA ORDENACIÓN DEL GASTO
Comprende las siguientes fases:
3.2.1.1. APROBACIÓN O AUTORIZACIÓN DEL GASTO
La denominada aprobación o autorización del gasto, según el art. 73.2

LGP, “es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto
determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la
totalidad o parte de un crédito presupuestario”.
Antes o a continuación del mismo se realizan una serie de actuaciones
cuya finalidad es la conformación del expediente de gasto
3.2.1.2. COMPROMISO DE GASTO
El art. 73.3 LGP establece que “el compromiso es el acto mediante el

cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos,
la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o
determinable”.
A diferencia de lo que se ha mencionado en relación con la autorización
o aprobación del gasto, “El compromiso es un acto con relevancia jurídica para
con terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a
la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones
establecidas”, por lo que tiene una cuantía y condiciones “establecidas” de
manera que no cabe su revocación.

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El compromiso se acuerda por el ordenador del gasto, previa la oportuna

propuesta de los servicios a su cargo y, mediante el mismo, la afectación del
crédito al gasto, que ha sido previamente autorizado, adquiere un carácter
definitivo.
3.2.1.3. EL RECONOCIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN
El artículo 73.4 LGP define el reconocimiento de la obligación como “el

acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la
Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto
aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago
correspondiente”.
Si en la fase de compromiso de gasto han surgido una serie de derechos
y deberes tanto por parte de la Administración como de un administrado, con
las actuaciones tendentes al reconocimiento de la obligación de pago se inician
los actos del procedimiento dirigidos al cumplimiento por parte de la
Administración de la obligación a su cargo (es decir, a la entrega de una
cantidad de dinero).
El artículo 73.4 LGP continúa afirmando que “El reconocimiento de
obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa
acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la
prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en
su día aprobaron y comprometieron el gasto” (lo que se denomina “regla del
servicio hecho”.
3.2.2. ORDENACIÓN DEL PAGO
De acuerdo con lo establecido en el apartado 1 del artículo 22 de la LGP

las obligaciones de la Administración General del Estado, de sus organismos
autónomos y de la Seguridad Social se extinguen por el pago, la
compensación, la prescripción o cualquier otro medio en los términos
establecidos en esta Ley y en las disposiciones especiales que resulten de
aplicación.
3.2.2.1 LA PROPUESTA DE PAGO
La conexión entre el procedimiento de gasto (fases de aprobación,

compromiso y reconocimiento de la obligación) y estas dos fases finales
(procedimiento de pago), como ya se ha mencionado, es la propuesta de pago.
Mediante la propuesta de pago, el centro directivo que haya reconocido
la obligación se dirige al ordenador de pagos. Así, la ordenación de pagos
vincula la gestión del gasto con la ejecución o pago material del mismo, que
compete al Tesoro Público.

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En lo que se refiere a los Organismos Autónomos, el artículo 74.2 LGP

establece que “compete a los presidentes o directores de los organismos
autónomos del Estado la aprobación y el compromiso del gasto, así como el
reconocimiento y el pago de las obligaciones”.
3.2.2.2. EL PAGO MATERIAL
Con carácter general, el pago significa la extinción de la obligación

contraída por la AGE. Esta afirmación sólo es válida para los pagos expedidos
a favor del acreedor directo, aunque también se considera pago cuando esta
orden se expide a favor de una Habilitación, Caja pagadora u otro agente
mediador en el pago para su posterior entrega material a los acreedores.
3.2.3. ACUMULACIÓN DE FASES
El artículo 73.6 LGP prevé expresamente que “Cuando la naturaleza de

la operación o gasto así lo determinen, se acumularán en un solo acto las fases
de ejecución precisas”.
En la práctica, es frecuente que por razones de economía procedimental
las fases de autorización y compromiso se encuentren unidas. Ello es posible
porque en determinados tipos de gasto (retribuciones de funcionarios, contratos
adjudicados mediante procedimiento negociado, etc.), en el momento de
aprobación del gasto ya se conocen los requisitos que configuran la fase de
disposición (importe exacto, persona acreedora, etc.), por lo que es posible unir
ambas fases en una sola.
La posibilidad de acumular las tres fases es de especial aplicación en los
gastos derivados de obligaciones legales, cuando el procedimiento de gasto
tiene por objeto exclusivo el desarrollo de los actos de gestión necesarios para
la efectividad de obligaciones nacidas fuera del procedimiento (obligaciones
nacidas dotadas de exigibilidad).
En los Organismos Autónomos el compromiso del gasto da lugar
directamente a la ordenación del pago correspondiente (documento OP),
puesto que sus Presidentes o Directores son también ordenadores de pagos.
Esta peculiaridad se debe a que cuentan con una tesorería propia, al tener
un presupuesto de ingresos independiente del de la Administración del Estado.
Además, la gestión contable está atribuida al propio organismo y desligada de
las intervenciones delegadas y los documentos contables no están
normalizados.
4. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

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Los Presupuestos Generales del Estado, a tenor de lo establecido en la

Constitución, son elaborados por el Gobierno y se remiten a las Cortes
Generales para su examen, enmienda y aprobación. Por tanto, se convierten
en el resultado final de una estrategia de acción colectiva, definida en función
de las relaciones entre las diversas fuerzas políticas y sociales del país. Los
Presupuestos Generales del Estado, elaborados por el Gobierno y aprobados
por las Cortes se plasman jurídicamente en una Ley con unas características
especiales, dada su singularidad. En primer lugar, desde el punto de vista
formal, la propia Constitución regula el plazo de presentación del Proyecto de
Ley a las Cámaras, y los Reglamentos de ambas señalan la preferencia en su
tramitación y las peculiaridades de ésta. En este sentido, la Constitución
establece también determinadas limitaciones al derecho de enmienda, ya que
toda proposición o enmienda que suponga un aumento de los gastos o una
disminución de los ingresos requerirá la conformidad del Gobierno para su
tramitación.
Desde la perspectiva material, la Ley de Presupuestos Generales del
Estado posee un contenido mínimo y necesario, constituido por la previsión
anual de la totalidad de gastos e ingresos del sector público estatal y el importe
de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. A ello puede
unirse la regulación eventual de otras cuestiones, siempre que éstas tengan
relación directa con las previsiones de ingresos y los gastos que integran los
Presupuestos o con su ejecución. Existe un límite constitucional al posible
contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y es que a través
de ésta no podrán crearse nuevos tributos y sólo será posible la modificación
de los existentes cuando su respectiva ley así lo establezca.
La formulación del concepto o definición del presupuesto o, si se prefiere,
de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), requiere atender a los
caracteres que los distinguen de otros actos legislativos. La tarea no resulta
fácil por la complejidad que ha originado la exigencia constitucional de que
comprendan la total actividad financiera del sector público estatal, en el que se
incluyen entes de la más diversa naturaleza.
Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria nos ofrece una
definición sintética de los PGE, según el Art. 32 LGP, “los Presupuestos
Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática,
de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de
los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”.
4.2. ÁMBITO INSTITUCIONAL.
El artículo 134 de la Constitución Española establece que los

Presupuestos Generales del Estado comprenden la totalidad de los gastos e
ingresos del sector público estatal. Por tanto, es el concepto de sector público
estatal el que delimita el ámbito institucional de los Presupuestos Generales del
Estado.

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El artículo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General

Presupuestaria, realiza una enumeración de todas las entidades incluidas en el
sector público estatal, atendiendo fundamentalmente a los criterios de
financiación mayoritaria y control efectivo por parte de la Administración
General del Estado. Según esta enumeración, el sector público estatal estará
integrado por:
 La Administración General del Estado.
 Los organismos autónomos dependientes de la Administración General
del Estado.
 Las entidades públicas empresariales, dependientes de la
Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos
públicos vinculados o dependientes de ella.
 Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su
función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.
 Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio
de las Administraciones Públicas.
 Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de
Fundaciones.
 Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas
en los párrafos b y c.
 Los órganos con dotación individualizada en los Presupuestos
Generales del Estado que no formen parte de la Administración General
del Estado, es decir, los órganos constitucionales.
Por otra parte, atendiendo a la naturaleza económico-financiera de las

entidades del sector público estatal, el artículo 3 de la Ley General
Presupuestaria distingue entre sector público administrativo, sector público
empresarial y sector público fundacional.
A) Sector público Administrativo
Dentro del sector público administrativo se incluyen la Administración General
del Estado, los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos
Generales del Estado, los organismos autónomos del Estado y las entidades
gestoras, servicios comunes y mutuas de la Seguridad Social.
B) Sector Público Empresarial
El sector público empresarial está integrado por las entidades públicas
empresariales, las sociedades mercantiles estatales y las demás entidades
estatales de Derecho público y los consorcios cuando por sus características
económicas y financieras no puedan considerarse parte del sector público
administrativo.
Las entidades públicas empresariales son entidades de derecho público
que realizan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de
producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación

Elaborado en 2011
económica. Aun cuando son regidos en general por el Derecho privado, les
resulta aplicable el régimen de Derecho público en relación con el ejercicio de
potestades públicas y con determinados aspectos de su funcionamiento.
Las sociedades mercantiles estatales son aquellas en las que la
participación, directa o indirecta, en su capital social de las entidades que
forman parte del sector público estatal, sea superior al 50 por ciento.
1 C) Sector Público Fundacional
Por último, el sector público fundacional se encuentra integrado por las
fundaciones estatales, definidas como aquellas que se constituyen con una
aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración General del
Estado o demás entidades del sector público estatal, o cuyo patrimonio
fundacional esté formado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos
aportados o cedidos por las referidas entidades.
4.3. CONTENIDO DE LAS LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO
Por lo que respecta al contenido de los Presupuestos Generales del

Estado, lo cierto es que la Ley General Presupuestaria indica claramente, en su
Artículo 33.1 que los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados
por:
 Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los
sujetos que integran el sector público administrativo.
 Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de
capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del
sector público fundacional.
 Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de la LGP
Por su parte, el apartado 2 del citado Art. 33 LGP dispone que los
Presupuestos Generales del Estado determinarán:
 Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los
sujetos referidos en el sector público administrativo.
 Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio.
 Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a
realizar.
 Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores
responsables de los programas con los recursos que el respectivo
presupuesto les asigna.
 La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del
Estado.

Elaborado en 2011
La Ley de Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo

establecido en la Constitución Española, contiene, para el ejercicio económico
correspondiente, la previsión de ingresos y gastos a realizar, así como la
regulación de aquellas materias que afectan directamente a sus previsiones y a
la ejecución presupuestaria. Asimismo, se incluyen las modificaciones de los
tributos cuando sus respectivas leyes así lo prevean.
En este sentido, se tiene presente en la elaboración de la Ley los límites
que impone a su contenido el artículo 134 de la Constitución, concretados por
el Tribunal Constitucional, que exigen que las normas de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado tengan una relación directa con los
ingresos y gastos presupuestarios o con los criterios de la política económica
general de la que el presupuesto es instrumento.
De otro lado, en materia tributaria el apartado 7 del artículo 134 de la
Constitución dispone que la Ley de Presupuestos no puede crear tributos
aunque sí modificarlos cuando una Ley Tributaria sustantiva así lo prevea.
Naturaleza
La Ley de Presupuestos es una ley singular. La Constitución Española le
dedica preceptos que demuestran que la función presupuestaria de las Cortes
Generales no es enteramente asimilable a la función legislativa. En su Art. 66.2
dispone: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado,
aprueban sus Presupuestos…”, y en el Art. 134, dedicado a los Presupuestos
Generales del Estado, se concreta la especificidad de la “Ley de
Presupuestos”.
Hoy, en nuestro derecho positivo, a partir de la CE y la jurisprudencia
constitucional, podemos afirmar que la Ley de Presupuestos es una ley en
sentido pleno, es decir, formal y material.
El problema fue abordado por vez primera por el TC en la Sentencia
27/1981, resolutoria de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de
Presupuestos para 1981. El recurso pretendía que se declarase la
inconstitucionalidad de dicha ley por cuanto regulaba, a través de su articulado,
materias relativas a la Seguridad Social, clases pasivas del Estado y
modificaciones tributarias, lo que se consideraba contrario a la naturaleza
jurídica de la Ley, que, por su carácter de ley formal, no podía contener normas
jurídicas sustantivas, propias de una ley material. El TC, tras considerar
superada la polémica doctrinal sobre ley en sentido formal y material, rechaza
que la función de aprobar el Presupuesto (Art. 66.2 CE) sea una función
distinta de la función legislativa. Esta función peculiar es, en palabras del
Tribunal, “una competencia desdoblada de la genérica función legislativa”, es
decir, una función de carácter legislativo.
El propio Tribunal Constitucional, en la Sentencia 3/2003, de 16 de enero,
ha resumido así su doctrina al respecto: “En suma, superada la vieja
controversia sobre el carácter formal o material de la Ley de Presupuestos
Generales, estamos ante una ley singular, de contenido constitucionalmente
determinado, exponente máximo de la democracia parlamentaria, en cuyo seno

Elaborado en 2011
concurren las tres funciones que expresamente el Artículo 66.2 CE atribuye a

las Cortes Generales: es una Ley dictada en el ejercicio de su potestad
legislativa, por la que se aprueban los presupuestos y, además, a través de
ella, se controla la acción del Gobierno”.
5. ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO
La estructura de los Presupuestos Generales del Estado y sus anexos

se determinará, de acuerdo con lo establecido en la LGP, por el Ministerio de
Economía y Hacienda teniendo en cuenta la organización del sector público
estatal.
5.1. LA CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS
El presupuesto de gastos se estructura teniendo en cuenta las finalidades

u objetivos que se pretende conseguir, la organización del sector público estatal
y la naturaleza económica de los gastos. Según lo dispuesto en el artículo 40
de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, los estados de gastos de los
presupuestos correspondientes a los sujetos del sector público administrativo,
se estructuran de acuerdo con una triple clasificación: por programas, orgánica
y económica.
51.1. LA CLASIFICACIÓN ORGÁNICA
Agrupa los créditos (o partidas de gasto) siguiendo la estructura

organizativa del sujeto presupuestario y utilizando un esquema de codificación
decimal (de 4 dígitos en el Presupuesto del estado y de 5 en OO AA), mediante
los que se identifica la unidad orgánica gestora de cada gasto. Esta
clasificación se desglosa en varios niveles de desarrollo:
1. Primer nivel de desarrollo. Son las SECCIONES del Presupuesto de

Gastos o Grandes Centros Gestores.
Las Secciones aparecen agrupadas en 3 grandes categorías:
i. Órganos Constitucionales el Estado.
ii. Departamentos Ministeriales.
iii. Secciones destinadas a reflejar las relaciones financieras
del Estado con los Entes Territoriales y con las CC EE.
2. Segundo nivel de desarrollo. Son los servicios, también denominados
Centros Gestores de Gastos, que coinciden con los Órganos Superiores
y Centros Directivos en que se estructura el correspondiente Órgano
Estatal o Departamento Ministerial.

Elaborado en 2011
Ej: Dirección General de Tráfico 16.101 (Perteneciente a la Sección 16:

Ministerio del Interior)
5.1.2. LA CLASIFICACIÓN POR PROGRAMAS O FUNCIONAL
Permite a los centros gestores establecer los objetivos a conseguir y se

adecuarán a los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la
programación plurianual (art. 35.4 de la LGP)
Ej: En la Dirección General de Tráfico utilizamos el programa 132B cuyo
desglose es el siguiente:
1 Área de gasto: Servicios Públicos Básicos
13 Política de gasto: Seguridad Ciudadana e Instituciones Penitenciarias
132 Grupo de programa:
132B Programa: Seguridad Vial
5.1.3. LA CLASIFICACIÓN ECONÓMICA
Agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones

corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contigencia de
ejecución presupuestaria.
En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán:
 Los gastos de personal (Cap. I)
 Los gastos corrientes en bienes y servicios (Cap. II)
 Los gastos financieros (Cap. III)
 Las transferencias corrientes (Cap. IV)
En los créditos para operaciones de capital, encontraremos:
 Las inversiones reales (Cap VI)
 Las transferencias de capital (Cap VII)
En los créditos para operaciones financieras se distinguirán:
 Los activos financieros (Cap VIII)
 Los pasivos financieros (Cap. IX)
A su vez, el Fondo de Contingencia (Cap. V) se dotará con un porcentaje de
los gastos no financieros y cuya finalidad es atender imprevistos (no existe en
los presupuestos de los OO. AA)
Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos
que podrán dividirse en subconceptos.
Ej: 1 GASTOS DE PERSONAL (Capítulo)

Elaborado en 2011
10 Altos cargos (Artículo)

100 Retribuciones básicas y otras remuneraciones (Concepto)
10000 Retribuciones básicas (Subconcepto)
5.2. LA CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS
Los estados de ingresos de los presupuestos de las entidades del sector

público administrativo se estructuran, a tenor de lo dispuesto en el artículo 41
de la Ley General Presupuestaria, siguiendo una clasificación orgánica y una
clasificación económica.
5.2.1. LA CLASIFICACIÓN ORGÁNICA
Distinguirá los ingresos correspondientes a la AGE y los

correspondientes a cada uno de los Organismos Autónomos, los de la
Seguridad Social y los de otras entidades según proceda.
5.2.2. LA CLASIFICACIÓN ECONÓMICA
Agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las

operaciones financieras.
En los ingresos corrientes se distinguirán:
 Cap.I: Impuestos Directos y Cotizaciones Sociales.
 Cap.II: Impuestos Indirectos.
 Cap.III: Tasas, precios públicos y otros ingresos.
 Cap.IV: Transferencias corrientes.
 Cap.V: Ingresos patrimoniales.
En los ingresos de capital se distinguirán:
 Cap.VI: Enajenación de inversiones reales
 Cap.VII: Transferencias de capital.
En los ingresos financieros se distinguirán:
 Cap.VIII: Activos Financieros.
 Cap.IX: Pasivos financieros.

Elaborado en 2011
Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos a su vez, en conceptos que

podrán dividirse en subconceptos.
Ej:TASAS, PRECIOS PUBLICOS Y OTROS INGRESOS (Capítulo)

30 Tasas (Artículo)
306 Tasas de la Jefatura de Tráfico (Concepto)
6 PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN
6.1. DISTRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS ENTRE LAS

CORTES GENERALES Y EL GOBIERNO
De forma clara y precisa establece la Constitución Española, en su

Artículo 134, que “corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y
aprobación”. El Artículo 66.2 de la norma constitucional reitera esta
competencia parlamentaria: “Las Cortes Generales ejercen la potestad
legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos…”.
Nuestra Constitución configura el poder presupuestario como una
colaboración entre poderes del Estado: Gobierno y Parlamento.
Con los expresados preceptos se opera una distribución de competencias
en la que al Gobierno se atribuye en exclusiva la iniciativa legislativa en materia
presupuestaria. Frente a la posibilidad que el texto constitucional admite en
otros campos de que semejante competencia pueda ser ejercitada tanto por las
Cámaras (proposiciones de ley) como por el Gobierno (proyectos de ley) o
incluso por iniciativa popular (Art. 87), en el ámbito que nos ocupa se opera una
restricción de las competencias parlamentarias a favor del Gobierno.
Lo expuesto no significa que las Cortes tengan una mera facultad para
aceptar o rechazar en bloque el Presupuesto. Su competencia tiene un límite
material en la cifra global del proyecto de ley, cuyo techo no pueden elevar por
sí solas, pero su facultad de examen se extiende a la valoración de las distintas
partidas, pudiendo alterar la composición de las mismas, si al propio tiempo
que un alza en un concepto proponen baja de igual cuantía en la misma
Sección. También podrán devolver el proyecto en su integridad al Gobierno y
reducir el techo máximo.
De otra parte, a partir de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de
Estabilidad Presupuestaria (LGEP) (actualmente, Real Decreto Legislativo
2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria: Artículos 8 y 12), las Cámaras han
adquirido protagonismo incluso en la fijación del techo de gasto, dado que la
fijación del límite de gasto no financiero del Estado se eleva por el Gobierno a
las mismas junto con el objetivo de estabilidad presupuestaria en el primer

Elaborado en 2011
trimestre de cada año, como paso previo a la elaboración de los Presupuestos

Generales del Estado.
La cuestión de la distribución de competencias entre Gobierno y Cortes
Generales cobra especial importancia en relación con la facultad de enmienda
y de iniciativa legislativa de éstas por las prerrogativas excepcionales que se
atribuyen al Gobierno cuando tal facultad afecta a las previsiones
presupuestarias. La normativa constitucional al respecto está contenida en el
Artículo 134, apartados 5 y 6, de la Constitución, y en los Reglamentos del
Congreso (Arts. 111 y 133) y del Senado (Arts. 149 y 151). Los citados
preceptos constitucionales son del siguiente tenor:
5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, sólo el Gobierno
podrá presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto público o
disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio
presupuestario.
6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o
disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del
Gobierno para su tramitación
Gobierno a las mismas junto con el objetivo de estabilidad presupuestaria
en el primer trimestre de cada año, como paso previo a la elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado.
6.2. ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOS GENERALES

DEL ESTADO.
Tras la fase de programación presupuestaria, introducida por la LGEP, en

la que se habrán establecido el objetivo de estabilidad presupuestaria y el límite
máximo anual de gasto no financiero del Estado y se habrán elaborado los
escenarios, la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria
(LGP) entra a regular la elaboración del Presupuesto, en línea con la regulación
tradicional de esta etapa, aunque afectada lógicamente por las actuaciones de
la fase de programación. A tenor del Art. 31.1 LGP, los Presupuestos Generales
del Estado (PGE) se habrán de adecuar a los escenarios presupuestarios
plurianuales y atenderán a la consecución de los objetivos que se hayan
establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos
ministeriales, con sujeción, en todo caso, a las restricciones que en orden al
cumplimiento de los objetivos de política económica determine el Gobierno
para el ejercicio a que se refieran.
A partir de la competencia exclusiva que la CE atribuye al Ejecutivo para
la elaboración de los PGE, la asignación de competencias llevada a cabo por la
LGP puede resumirse diciendo que corresponde al Ministerio de Economía y
Hacienda establecer el procedimiento de elaboración dentro de las normas
contenidas en la LGP (Art. 36.2) y elevar al acuerdo del Gobierno el
anteproyecto de la Ley de Presupuestos (Art. 36.5) y a los departamentos
ministeriales elaborar y remitir al Ministerio de Hacienda las correspondientes
propuestas.

Elaborado en 2011
Igual competencia que a los departamentos ministeriales se atribuye a los

órganos constitucionales y demás órganos del Estado con dotaciones
diferenciadas en los PGE.
6.3. APROBACIÓN Y PRESENTACIÓN EN EL CONGRESO DEL PROYECTO

DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.
Elaborado el anteproyecto de ley de PGE, corresponde al Ministro de

Economía y Hacienda elevarlo al acuerdo del Gobierno (Art. 36.5 LGP).
Una vez recaído acuerdo del Gobierno, y convertido, en consecuencia, en
proyecto de ley, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de
ingresos y de gastos, con el nivel de especificación de créditos establecido en
los artículos 40 y 41 la LGP, será remitido a las Cortes Generales antes del día
1 de octubre del año anterior al que se refiera (Art. 37.1 LGP). Se reitera así el
mandato constitucional contenido en el Art. 134.3 CE, que establece que el
Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los
Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la
expiración de los del año anterior.
Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, tal y como
señala el Art. 37.2 LGP, se acompañará la siguiente documentación
complementaria:
1. Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos
anuales.
2. Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con
especificación de las principales modificaciones que presenten en
relación con los vigentes.
3. Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros
gestores de gasto.
4. Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública,
que incluirá su clasificación territorial.
5. La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la
liquidación del ejercicio corriente.
6. Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.
7. Los estados consolidados de los presupuestos.
8. Un informe económico y financiero.
9. Una memoria de los beneficios fiscales.
6.4. TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA DEL PROYECTO DE LEY DE

PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO
El procedimiento para la tramitación de los presupuestos ha de

encuadrarse en el más amplio marco del procedimiento legislativo común. Sin

Elaborado en 2011
embargo, tanto en el Congreso como en el Senado el proyecto de ley de

Presupuestos goza de preferencia en la tramitación sobre los restantes trabajos
de las Cámaras (Art. 133.2 del Reglamento del Congreso). Se trata de un
privilegio reglamentario no reconocido a ninguna otra materia que implica que,
durante el tiempo, que la Ley está en el Parlamento, nada puede entorpecer su
estudio y ha de anteponerse a cualquier otra actividad de los parlamentarios.
6.4.1. TRAMITACIÓN EN EL CONGRESO
Al estar reservada al Gobierno la iniciativa en materia presupuestaria, la

tramitación parlamentaria comienza, en todo caso, con la remisión al Congreso
del Proyecto de Ley. Dicha remisión, por imperativo constitucional (Art. 134.3
CE) ha de hacerse al menos tres meses antes de la expiración de los PGE del
ejercicio anterior, por lo que éste es el tiempo del que normalmente dispondrán
ambas Cámaras para el ejercicio de sus competencias.
El órgano del Congreso que se hace cargo del proyecto es la Mesa. La
Mesa puede comprobar si viene acompañado de la documentación que el Art.
37 LGP exige y, en caso contrario, rechazarlos.
La Mesa del Congreso, como primera providencia, ordena la publicación
del proyecto en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Una vez publicado,
los diputados y grupos parlamentarios tienen un plazo de quince días para
presentación de enmiendas.
Las enmiendas pueden ser a la totalidad, al articulado y al estado de
autorización de gastos. Son de totalidad las que postulan la devolución del
proyecto al Gobierno y sólo pueden ser presentadas por los grupos
parlamentarios. Las enmiendas al articulado pueden ser de supresión,
modificación y adición. En los dos últimos casos, la enmienda debe contener un
texto alternativo (Art. 110 Reglamento del Congreso).
Cerrado el plazo de presentación de enmiendas, si hay a la totalidad, lo
que políticamente resulta inevitable, se celebra un debate en el Pleno de la
Cámara.
En el debate de totalidad deben quedar fijadas las cuantías globales de
los estados de los Presupuestos, según establece el Art. 134 del Reglamento
del Congreso, aun cuando reglamentariamente también sería admisible
ulteriormente una enmienda que implique aumento de gasto si obtiene la
conformidad del Gobierno.
Si se rechazasen las enmiendas a la totalidad o si éstas no se hubieran
producido, el proyecto se remite a la Comisión de Presupuestos. Por la
Comisión se designan de su seno uno o varios ponentes que redactan a la
vista del texto y de las enmiendas un informe, que habrá de ser debatido en la
Comisión. Como resultado de este debate se aprobará un dictamen, que habrá
de ser elevado al Pleno para el debate final. En éste únicamente pueden ser
defendidos los votos particulares y enmiendas rechazadas en la Comisión.
Aprobado el proyecto por el Congreso, su Presidente lo remite, con sus
antecedentes, al Presidente del Senado.

Elaborado en 2011
6.4.2. TRAMITACIÓN EN EL SENADO
El Senado tiene, respecto de los PGE, como respecto de cualquier otra

Ley (Art. 90 CE), la facultad de aprobarlo íntegramente o de oponer su veto o
introducir enmiendas. El plazo de que dispone es, en principio, de dos meses.
No obstante, en los proyectos declarados urgentes, como es lo habitual en la
ley presupuestaria anual, este plazo se reduce a veinte días naturales, plazo a
todas luces insuficiente para un examen en profundidad de la misma.
Recibido el proyecto aprobado por el Congreso, se publica y distribuye
inmediatamente entre los senadores. Éstos disponen de un plazo de cuatro
días (en aplicación del procedimiento de urgencia) para presentación de
enmiendas y de propuestas de veto. Debatidas éstas en la Comisión, pasará el
proyecto al Pleno de la Cámara, donde sólo pueden ser defendidas las no
admitidas en la Comisión.
El debate en sesión plenaria se inicia con un turno sobre la totalidad en el
que pueden participar los portavoces de todos los grupos. Seguidamente, se
someten a votación los votos particulares.
La urgencia de la tramitación obliga a agrupar el debate de las enmiendas
al articulado por capítulos.
Si el proyecto de ley hubiere sido vetado o enmendado por el Senado,
habrá de ser sometido a una nueva consideración por el Pleno del Congreso.
6.4.3. EXAMEN POR EL CONGRESO DE LOS PROYECTOS DE

PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO ENMENDADOS O VETADOS
POR EL SENADO
Las enmiendas introducidas por el Senado son sometidas a votación en el

Pleno del Congreso, siendo necesario que obtengan mayoría simple para que
queden incorporadas al texto.
Si el proyecto hubiere sido vetado, se somete a votación el texto
inicialmente aprobado por el Congreso, y, si obtuviera mayoría absoluta, queda
levantado el veto. En caso contrario, deben dejarse transcurrir dos meses a
contar desde la formulación del veto ates de someterlo nuevamente a votación.
En esta segunda votación, el veto quedará levantado con mayoría simple u, si
tampoco ésta se consigue, el proyecto queda rechazado.
6.5. PUBLICACIÓN Y ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY DE PRESUPUESTOS

GENERALES DEL ESTADO
La publicación de las leyes viene impuesta por el Art. 91 CE. Los efectos
de la publicidad están determinados en el Código Civil, que dispone en su Art.

Elaborado en 2011
2: “Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su publicación en el Boletín

Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa”.
Sin embargo, de la consideración conjunta de los Arts. 134 CE y 38 LGP
se deduce que el plazo de entrada en vigor de la Ley de Presupuestos no es el
establecido con carácter general en el Código Civil, sino el “primer día de
ejercicio económico”, siempre que previamente hubiera sido aprobada y
publicada en el BOE.
6.6. LA PRÓRROGA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO
El hecho de que los PGE tengan una vigencia temporalmente limitada puede
dar lugar a que, al tiempo de su expiración, no se hayan aprobado los nuevos
Presupuestos. El Art. 134.4 CE regula esta situación, al establecer que “si la
Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio
económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los
Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”.
La institución de la prórroga se regula a nivel de ley ordinaria por el Art. 38
LGP, que dispone que si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se
aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se
considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del
ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el Boletín
Oficial del Estado.
La prórroga, tal y como señala el apartado segundo del citado Art. 38, no
afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o
actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o
para obligaciones que se extingan en el mismo.
Finalmente (Art. 38.3 LGP), debe añadirse que la estructura orgánica del
presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la
organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba
ejecutarse.

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Temario General de la ESTT - OEP 2011

Grupo de Materias Generales

EL PRESUPUESTO: ASPECTOS GENERALES. EL PRESUPUESTO COMO

1. EL PRESUPUESTO. ASPECTOS GENERALES

2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN,

3. LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

3.2.2. La ordenación del pago

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 1 de 26

4. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

5. ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 2 de 26

1. EL PRESUPUESTO: ASPECTOS GENERALES

La actividad financiera pública tiene por objeto satisfacer determinadas

A la luz del art. 134 CE la doctrina ha definido al Presupuesto como “El

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 3 de 26

1.3. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Los principios presupuestarios suelen agruparse en tres grandes bloques:

1.3.1. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DE CARÁCTER POLÍTICO

Asentados en la concepción decimonónica del parlamentarismo

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 4 de 26

disposiciones generales como rango inferior a ley que infrinjan

1.3.2. LOS PRINCIPIOS CONTABLES

Principio de presupuesto bruto – (equivalente al principio político de

1.3.3. LOS PRINCIPIOS ECONÓMICOS

Los principios económicos tienen su fundamento en el presupuesto

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 5 de 26

individuos en la misma situación relativa en la que estaban antes del

2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN,

2.1. ASPECTOS GENERALES

El presupuesto está fuertemente unido a la política económica estatal,

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 6 de 26

y corporaciones locales, para hacer corresponsables de la estabilidad a todas

2.2. PRINCIPIOS RECTORES DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

Definido el marco general de equilibrio presupuestario, en particular

2.2.1 PRINCIPIO DE PLURIANUALIDAD

La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en

2.2.2. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de

2.2.3. PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN Y UTILIZACIÓN DE

Las políticas de gastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 7 de 26

Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y

2.3. LOS INSTRUMENTOS AL SERVICIO DE LA PLANIFICACIÓN,

En el Capítulo II de la LGP titulado “Programación presupuestaria y

2.3.1. EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 8 de 26

informe citado anteriormente. En forma sucesiva y tras el correspondiente

2.3.2. LOS ESCENARIOS PRESUPUESTARIOS PLURIANUALES

Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán

2.3.3. LOS PROGRAMAS PLURIANUALES MINISTERIALES

El programa plurianual de cada ministerio contendrá los programas de

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 9 de 26

Los programas plurianuales establecerán su contenido referido a los

3. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

3.1. ASPECTOS GENERALES

A u t o r a : Marta López Fernández Tema 53. Página 10 de 26

Dentro del procedimiento de ejecución del gasto se distinguen dos

Comprende las siguientes fases:

3.2.1.1. APROBACIÓN O AUTORIZACIÓN DEL GASTO

La denominada aprobación o autorización del gasto, según el art. 73.2

3.2.1.2. COMPROMISO DE GASTO

El art. 73.3 LGP establece que “el compromiso es el acto mediante el