Organización y

funcionamiento del
Estado

Módulo 2
Organización del Estado
peruano

1
 Contenido

RESUMEN .......................................................................................................................................................................3

1. PODERES DEL ESTADO.............................................................................................................................................4

1.1. EL PODER EJECUTIVO .............................................................................................................................................5

1.1.1. El presidente de la República .................................................................................................................5
1.1.1.1. Ca ra cterís ti cas de nuestra forma de gobierno.................................................................................... 5
1.1.1.2. Requisi tos para la pos tulaci ón al ca rgo de presidente ....................................................................... 6
1.1.2. El Consejo de Ministros ...........................................................................................................................6
1.1.3. Organismos Públicos ...............................................................................................................................8
1.1.3.1. Organismos Públicos Ejecutores ......................................................................................................... 8
1.1.3.2. Organismos Públicos Especializados ................................................................................................... 9
1.1.3.3. Instrumentos de eval uación es tra tégi ca sobre los Organismos Públi cos......................................... 11
1.1.4. Otras entidades e instancia s del Poder Ejecutivo .......................................................................... 11
1.2. EL PODER LEGISLATIVO ....................................................................................................................................... 13
1.2.1. Estructura del Congreso ...................................................................................................................... 14
1.2.1.1. Es ta tus del representante ................................................................................................................. 15
1.2.2. Atribuciones legisla tivas del Congreso ............................................................................................. 16
1.2.3. Leyes ordinarias, orgánicas y de reforma constitu cional .............................................................. 16
1.3. EL PODER JUDICIAL ............................................................................................................................................. 17
1.3.1. Consejo Nacional de la Magistratu ra ............................................................................................... 19
1.3.2. El Ministerio Público ............................................................................................................................. 19

2. LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMOS ............................................................................. 21

2.1. EL DEFENSOR DEL PUEBLO ................................................................................................................................... 21

2.2. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ................................................................................................................................ 23
2.3. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ........................................................................................................... 25

3. EL ESTADO UN ITARIO DESCENTRALIZADO ...................................................................................................... 27

3.1. ANÁLISIS NORMATIVO ......................................................................................................................................... 27

3.2. I MPLICANCIAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN ............................................................................................................ 29
3.2.1. Principios de sustento de la descen tralización ................................................................................ 30
3.3. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA AUTONOMÍA ............................................................................................................ 31
3.4. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ.................................................................................................. 32

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................................................................... 38

2
 Resumen
En el presente módulo buscamos que los participantes conozcan y analicen el
Estado en el Perú y cómo es su organización y funcionamiento.

Asimismo, desarrollamos las funciones y organización de los poderes Legislativo

y Judicial, de los organismos constitucionalmente autónomos, y de los
Gobiernos regionales y locales.

Por último, explicamos el proceso de reforma en el que se encuentra inmerso el

Estado peruano para su descentralización en pro de una gestión más eficiente,
inclusiva y con mirada en la satisfacción de las necesidades del ciudadano
mediante la prestación de servicios de calidad.

3
1. Poderes del Estado
La organización del Estado en general responde al principio de división de
poderes. Ante el poder absoluto y total del soberano, con Montesquieu como
vocero, se sostiene que la única forma de controlar el poder es con otro poder
de igual dimensión y naturaleza («solo el poder detiene al poder»); por tanto,
se afirma que el poder del Estado tiene que dividirse en tres:

 Poder Legislativo, que es el que da las normas generales.

 Poder Ejecutivo, que es el que aplica las normas y conduce la acción
del Gobierno.
 Poder Judicial, que está orientado a resolver los conflictos que se
presentan en la sociedad entre individuos, y entre ellos y el Estado
mismo.

Estos poderes además deben controlarse entre sí.

4
1.1. El Poder Ejecutivo

Todo Estado tiene en su sistema político, como característica esencial,

mecanismos con los cuales llevar a cabo la dirección de la comunidad y el
ejercicio del dominio. A continuación, examinaremos la titularidad del Poder
Ejecutivo, asentada básicamente en dos instituciones gubernamentales: el
presidente de la República y el Consejo de Ministros.

1.1.1. El presidente de la República1

En nuestro régimen, el presidente es, a la vez, jefe de Estado y jefe de

Gobierno. Así como también es jefe de las Fuerzas Armadas.

La forma de gobierno que prevé la Constitución peruana de 1993 es la misma

que la de la Constitución de 1979: se adopta una forma mixta entre el
presidencialismo y el parlamentarismo puros; nos rige, pues, lo que se
conoce como un presidencialismo controlado, atenuado o, como dice DELGADO
GUEMBES , un parlamentarismo presidencial.

Nuestra forma de gobierno tiene marcados aspectos afines con el régimen

presidencial, como también otros que son afines al parlamentarismo, lo que
conlleva a que la forma de gobierno que rige en el Perú no puede encuadrarse,
teóricamente, en alguna de las dos. Sin embargo, tiene rasgos del régimen
presidencial, el cual le impone el sello distintivo más allá de si dicho régimen
presidencial resulta atenuado en el plano constitucional.

1.1.1.1. Características de nuestra forma de gobierno

Precisa DELGADO GUEMBES (2012) que las notas características de nuestra forma
de gobierno son las siguientes:

 La facultad del presidente de la República para dirigir la política general

del Gobierno, aun cuando es políticamente irresponsable ante el
Parlamento.
 La facultad del presidente de la República para nombrar o para remover
al presidente del Consejo de Ministros, así como a los demás miembros

1
CA S TILLO FRE YRE, Mario (2005). Presidente de la República (pp. 268-272). En La Constitución comentada.
Lima, Gaceta Jurídica.

5
 del gabinete, por propuesta y en acuerdo con el presidente del Consejo
de Ministros.
 La incompatibilidad esencial entre el mandato parlamentario y la
permanencia del Gabinete, o hasta con el vicepresidente de la República.
 La competencia del Parlamento para otorgar, así como para remover o
negar confianza.
 La facultad del presidente de la República para disolver el Parlamento.
 El rol arbitral del electorado para dirimir en el caso de confrontación
entre el Parlamento y el Gobierno, de modo que determine la disolución
del Parlamento.

Como lo señalamos al inicio, de acuerdo con nuestra Constitución, el presidente

de la República, quien además de ser jefe de Estado es jefe de Gobierno, no
solo representa, sino también personifica a la nación.

Esta concepción demuestra, de manera evidente, de qué forma está presente

en la idiosincrasia de la sociedad peruana la importancia y preponderancia de la
figura del presidente de la República. El problema deviene cuando hay una
deformación de cómo debe entenderse ese «personificar a la nación», situación
que muchas veces degenera en visos autoritarios, propios de la Francia de Luis
XIV («El Estado soy yo»).

1.1.1.2. Requisitos para la postulación al cargo de presidente

Para finalizar, mencionaremos que los requisitos para postular al cargo de

presidente de la República son bastante flexibles. El candidato debe cumplir
simplemente con tres requerimientos para ser considerado apto para postular a
la Presidencia de la República: ser mayor de 35 años, ser peruano de
nacimiento y tener derecho al sufragio.

1.1.2. El Consejo de Ministros

Como señalamos en el punto anterior, en el Perú, el presidente de la República

puede ejercer la jefatura del Estado y la jefatura de Gobierno.

Para cumplir y realizar estas funciones cuenta con la colaboración de la

institución prevista en el artículo constitucional N.° 121: «El Consejo de
Ministros se encuentra sometida al control del presidente de la República».

Actualmente, el Consejo de Ministros es un cuerpo colegiado, integrado por el

presidente del Consejo de Ministros y por los ministros de cada despacho. Su
organización y funciones, según esta misma norma, son determinadas por ley.

6
Actualmente, la Ley N.° 29158 (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo) regula las
atribuciones del presidente del Consejo de Ministros y las funciones básicas de
cada uno de los ministerios.

El Consejo de Ministros, como órgano integrante del Poder Ejecutivo, interviene

en la formación de las decisiones presidenciales mediante tres actos diferentes,
correspondientes a hipótesis distintas: el voto deliberativo, el voto
consultivo y la opinión ilustrativa. Todos ellos, según lo dispone el artículo
N.o 126 de la Constitución, deben ser adoptados mediante el voto aprobatorio
de la mayoría de los miembros del Consejo, y deben constar en las actas
correspondientes. Veamos sus detalles:

 El voto deliberativo es el acuerdo aprobatorio del Consejo de

Ministros, que requiere determinados actos presidenciales para tener
validez2. Según la Constitución vigente, este acuerdo es necesario para la
aprobación de proyectos de ley que el presidente de la República dicta
(sometido al Congreso); es necesario también para la aprobación de los
decretos legislativos, para el nombramiento de embajadores y ministros
plenipotenciarios, y para la aprobación de los decretos que declaran los
estados de excepción, los proyectos de ley, decretos y resoluciones.

 Mediante el voto consultivo, el Consejo responde a una consulta que el

presidente se encuentra obligado a formularle. Sin embargo, el resultado
de la consulta no es vinculante; es decir, como refiere Pedro PLANAS :

«El presidente es libre de seguir o no la opinión del Consejo».

El artículo N.o 164 de la Constitución de 1993, por ejemplo, establecía

que la decisión presidencial que dirimiera los conflictos de competencia
entre los ministros requería voto consultivo del Consejo.

 Finalmente, la opinión ilustrativa es la que formula el Consejo de

Ministros como respuesta a una consulta que el presidente formula
libremente; es decir, sin estar obligado a realizarla3.

2
P LA N AS , Pedro. Democracia y tradición constitucional en el Perú (materiales para una historia del Derecho
Constitucional en el Perú). Lima: Editorial San Marcos, p. 58.
3
IBID. p. 58.

7
1.1.3. Organismos Públicos4

Los Organismos Públicos son entidades desconcentradas del Poder

Ejecutivo, con personería jurídica de Derecho Público.

Sus competencias tienen alcance nacional, se encuentran adscritos a un

Ministerio y pueden ser de dos tipos:

 Organismos Públicos Ejecutores.

 Organismos Públicos Especializados.

En ambos casos, su creación y disolución se realiza por ley a iniciativa del Poder
Ejecutivo.

Asimismo, su reorganización, fusión, cambio de dependencia o adscripción se

acuerdan por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros.

1.1.3.1. Organismos Públicos Ejecutores

Los Organismos Públicos Ejecutores ejercen funciones de ámbito nacional. Son

creados en el caso de que existan las siguientes condiciones:

 Si se requiere una entidad con administración propia, debido a que la

magnitud de sus operaciones es significativa.
 Si se requiere una entidad dedicada a la prestación de servicios
específicos.

Están sujetos a los lineamientos técnicos del sector del que dependen; la
formulación de sus objetivos y estrategias es coordinada con estos.

Su política de gasto es aprobada por la entidad de la que dependen, en el

marco de la política general de Gobierno.

No tienen funciones normativas, a menos que estén previstas en su norma de

creación, o le fueran delegadas expresamente por el ministerio del cual
dependen.

Están dirigidos por un Jefe, cuyo cargo es de confianza. Por excepción, podrán
contar con un Consejo Directivo, cuando atiendan asuntos de carácter

4
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley N.° 29158), publicada el 20 de diciembre del 2007. Lima, Perú.

8
multisectorial. En estos casos, su Consejo Directivo estará integrado solo por los
ministros o los representantes de los sectores correspondientes.

Son organismos públicos5 ejecutores, por ejemplo:

 La Agencia de la Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN).

 El Archivo General de la Nación.
 El Instituto Nacional Penitenciario.
 El Instituto Nacional de Salud.
 El Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI).
 El Seguro Integral de Salud (SIS).
 Etc.

1.1.3.2. Organismos Públicos Especializados

Los Organismos Públicos Especializados tienen independencia para ejercer

sus funciones con arreglo a su Ley de creación. Están adscritos a un
ministerio y son de dos tipos: Organismos Reguladores, Organismos
Técnicos Especializados:

 Organismos reguladores. Son creados para actuar en ámbitos

especializados de regulación de mercados o para garantizar el adecuado
funcionamiento de mercados no regulados, asegurando cobertura de
atención en todo el territorio nacional.

Son cuatro organismos reguladores, los cuales están adscritos a la

Presidencia del Consejo de Ministros. Estos son:

 Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de

Transporte de Uso Público (OSITRAN).
 Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
(OSINERGMIN).
 Organismo Supervisor de la Inversión Privada en
Telecomunicaciones (OSIPTEL).
 Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
(SUNASS).

5
Mediante Decreto Supremo 058-2011-PCM se aprobó la actualización de la calificación y relación de los
Organismos Públicos que establece el Decreto Supremo N.° 034-2008-PCM.

9
 Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, tienen funciones
supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; y
de solución de controversias y reclamos, en los términos previstos por la
Ley de la materia.

Estos organismos definen sus lineamientos técnicos, sus objetivos y

estrategias. Asimismo, determinan su política de gasto de acuerdo con la
política general de Gobierno.

Están dirigidos por un Consejo Directivo. Sus miembros son designados

mediante concurso público. La ley establece los requisitos y el
procedimiento para su designación. Solo podrán ser removidos en caso
de falta grave e incompetencia manifiesta debidamente comprobada, y
con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. La Ley establece el
procedimiento para su cese.

Defienden el interés de los usuarios con arreglo a la Constitución Política

del Perú y la ley.

 Organismos Técnicos Especializados. Los Organismos Técnicos

Especializados son creados, por excepción, cuando existe la necesidad
de:

 Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado

de largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental
que requieren un alto grado de independencia funcional.
 Establecer instancias funcionalmente independientes que otorgan
o reconocen derechos de los particulares, para el ingreso a
mercados o el desarrollo de actividades económicas; que resulten
oponibles a otros sujetos de los sectores público o privado.

Los Organismos Técnicos Especializados están dirigidos por un Consejo

Directivo. Se sujetan a los lineamientos técnicos del sector
correspondiente con el que coordinan sus objetivos y estrategias. De
igual forma, su política de gasto es aprobada por el sector al que están
adscritos, en el marco de la política general de Gobierno.

Son Organismos Técnicos Especializados, por ejemplo:

 La Autoridad Nacional del Agua (ANA).

 La Autoridad Portuaria Nacional (APN).

10
  La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR).
 El Centro Nacional del Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
 El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).
 La Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud
(SUNASA).
 Etc.

1.1.3.3. Instrumentos de evaluación estratégica sobre los Organismos

Públicos

Los Organismos Públicos se sujetan a la supervisión y fiscalización de su sector

para verificar el cumplimiento de los objetivos de la entidad, mediante los
instrumentos previstos en las normas de la materia. Todo organismo público
debe contar con un Plan Estratégico Institucional.

En el marco de los procesos de modernización y de descentralización del

Estado, la Presidencia del Consejo de Ministros evalúa a los Organismos
Públicos Ejecutores con el fin de determinar la necesidad de su continuidad. El
procedimiento de evaluación se establece por decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.

1.1.4. Otras entidades e instancias del Poder Ejecutivo

Además, de los organismos públicos, en la ley Orgánica del Poder Ejecutivo se

reconoce otras instancias del Poder Ejecutivo 6, las cuales tienes sus propias
normas de creación y con fines específicos. Son:

 Comisiones. Las Comisiones del Poder Ejecutivo son órganos que se

crean para cumplir con las funciones de seguimiento, fiscalización,
propuesta o emisión de informes, que deben servir de base para las
decisiones de otras entidades. Sus conclusiones carecen de efectos
jurídicos frente a terceros. No tienen personería jurídica ni administración
propia y están integradas a una entidad pública. Las comisiones pueden
ser de tres tipos:

 Comisiones Sectoriales. Son de naturaleza temporal, creadas

con fines específicos para cumplir funciones de fiscalización,

6
Si bien el título de la ley versa sobre entidades públicas del Poder Ejecutivo, en su descripción se
especifica la naturaleza temporal de algunas de estas instancias o bien se les da la categoría de órganos.

11
 propuesta o emisión de informes técnicos. Se crean formalmente
por resolución ministerial del titular a cuyo ámbito de competencia
corresponden.

 Comisiones Multisectoriales de naturaleza temporal.

Creadas con fines específicos para cumplir funciones de
fiscalización, propuesta o emisión de informes técnicos. Se crean
formalmente mediante resolución suprema refrendada por el
Presidente del Consejo de Ministros y los titulares de los Sectores
involucrados.

 Comisiones Multisectoriales de naturaleza permanente.

Creadas con fines específicos para cumplir funciones de
seguimiento, fiscalización o emisión de informes técnicos. Se crean
formalmente mediante decreto supremo refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros y los titulares de los Sectores
involucrados. Cuentan con Reglamento Interno aprobado por
Resolución Ministerial del Sector al cual están adscritas.

 Programas. Son estructuras funcionales creadas para atender un

problema o situación crítica, o implementar una política pública
específica, en el ámbito de competencia de la entidad a la que
pertenecen. Solo por excepción, la creación de un Programa conlleva a la
formación de un órgano o unidad orgánica en una entidad. Son creados,
en el ámbito de competencia del Poder Ejecutivo, en un Ministerio o en
un Organismo Público, mediante decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros. Solo por excepción involucra la
creación de una categoría presupuestal específica.

 Proyectos especiales. son un conjunto articulado y coherente de

actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un período
limitado de tiempo, siguiendo una metodología definida. Sólo se crean
para atender actividades de carácter temporal. Una vez cumplidos los
objetivos, sus actividades, en caso de ser necesario, se integran en
órganos de línea de una entidad nacional o, por transferencia, a una
entidad regional o local, según corresponda. Son creados, en el ámbito
de competencia del Poder Ejecutivo, en un Ministerio o en un Organismo
Público, mediante decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros. Al igual que los programas, solo por excepción involucra la
creación de una categoría presupuestal específica.

12
  Entidades Administradoras de Fondos Intangibles de la
Seguridad Social. Constituyen entidades administradoras de fondos
intangibles de la seguridad social. Están adscritos al ministerio que
corresponda conforme con la ley de la materia. Por ley ordinaria se
pueden incorporar otros fondos con funciones similares a esta categoría.

 Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR), adscrito al

Ministerio de Economía y Finanzas.
 Seguro Social de Salud (ESSALUD), adscrito al Ministerio de
Trabajo.

 Empresas públicas. Corresponde al Poder Ejecutivo determinar el

ámbito de actuación de las Empresas del Estado. La realización de
actividades empresariales por parte del Gobierno nacional debe estar
formalizada a través de una forma jurídica empresarial, y haber sido
expresamente autorizada mediante ley ordinaria, en el marco de una
economía social de mercado, conforme con lo establecido en la
Constitución Política del Perú. Son empresas públicas en la actualidad
por ejemplo:

 SEDAPAL.
 ELECTROPERÚ.
 COFIDE.
 PETRO PERÚ.
 CORPAC.

1.2. El Poder Legislativo

El congreso realiza tres funciones constitucionales: legislar, controlar y

representar. El Poder Legislativo reside en el Congreso; si bien el Parlamento,
durante la etapa del Estado Liberal del siglo XIX, se caracterizó por ser el ente
legislador por excelencia, actualmente el Poder Ejecutivo ha empezado a
compartir la responsabilidad de ser también una fuente generadora del
derecho.

13
1.2.1. Estructura del Congreso

Veamos:

 Cámara única. La Constitución de 1993 ha establecido que el Poder

Legislativo reside en una cámara única (en ocasiones previas, solo en las
Constituciones de 1823 y 1867, el Perú optó por el sistema unicameral).
Se alega que se optó por la unicameralidad porque el sistema bicameral
(cámara de senadores y diputados) hacía lenta y reiterativa las funciones
parlamentarias de legislación y control.

Por otro lado, se sostiene que un sistema unicameral podría derivar en

una irreflexiva labor parlamentaria, si es que el partido de la mayoría del
Congreso es el mismo que el del presidente de la República; es decir,
podría perderse la independencia y, sobre todo, el control entre los
Poderes.

El periodo de elección de los congresistas es de cinco años, y es

incidente con el mandato del presidente de la República. El Congreso
está integrado por ciento treinta representantes (artículo N.o 120 de la
Constitución).

 La Comisión Permanente. El Congreso tiene un órgano (Comisión

Permanente) que es integrado por los representantes de los grupos
parlamentarios, en proporción con su número de congresistas; en total,
los integrantes de la Comisión no deben exceder el 25 % del número
legal de miembros del Congreso (treinta parlamentarios). Dicha Comisión
tiene atribuciones específicas durante el periodo de sesiones ordinarias y
extraordinarias del Congreso, como acusar ante el Congreso a las altas
autoridades del Estado que la Constitución específica, por infracción
constitucional y delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones,
hasta pasados los cinco años de haber dejado el cargo (artículo N.o 99
de la Constitución).

Por otro lado, la Comisión Permanente está encargada del nombramiento

del Contralor General, de la ratificación de las altas magistraturas del
Estado: el presidente del Banco Central de Reserva o el superintendente
de Banca y Seguros. De la misma forma, la Comisión Permanente se
encarga de recibir los decretos de urgencia que haya expedido el
presidente de la República durante el periodo de disolución del
Congreso.

14
  Grupos parlamentarios. Por último, el Congreso también cuenta con
los grupos parlamentarios, que se forman con seis congresistas como
mínimo, con el propósito de cumplir mejor las tareas parlamentarias de
organización y funcionamiento del Congreso, entre las mayorías y
minorías parlamentarias (artículo N.o 94 de la Constitución)

1.2.1.1. Estatus del representante

El candidato al Congreso, una vez electo, ya no puede depender de las órdenes

de su partido, movimiento político ni de sus propios electores, porque
representa a todo el país y no a una facción o grupos de interés. Por ello, el
congresista no está sujeto al mandato imperativo; si fuese así, los electores o el
partido de su adhesión podrían eventualmente destituirlo o cambiarlo, por
distintas razones (artículo N.o 93 de la Constitución).

La consecuencia de lo indicado líneas arriba acarrea la impunidad de los

parlamentarios que no cumplen con sus ofertas electorales, hasta un nuevo
proceso electoral o sanción disciplinaria de su organización.

Para el ejercicio de sus funciones, los congresistas cuentan con las

prerrogativas parlamentarias siguientes: la inviolabilidad y la inmunidad
parlamentaria. Estos privilegios protegen a los representantes, sobre todo a
las minorías parlamentarias, de la persecución política:

 La inviolabilidad consiste en el derecho de los congresistas a no ser

detenidos por autoridad, o ser declarados responsables por tribunal
alguno por las opiniones que vierten y por las actuaciones parlamentarias
que realicen, todo ello en garantía del ejercicio autónomo de sus
funciones de representación popular (artículo N.o 93, segundo párrafo).

 Por su inmunidad, los congresistas —desde que son elegidos hasta un

mes después del término de su mandato— no pueden ser procesados ni
apresados por autorización de la Comisión Permanente o del Congreso
mismo, sin el antejuicio correspondiente, ya sea que cometa delitos de
función o delitos comunes, tipificados en la legislación7.

7
LA N DA A RROYO , César (2000). Poder Legislativo y control político en la Constitución de 1993 (pp. 1 -10). En
Derecho Constitucional Peruano. Selección de Textos . Lima, Pontifica Universidad Católica del Perú.

15
1.2.2. Atribuciones legislativas del Congreso

Los acuerdos más importantes de las decisiones del Congreso son expresados
en leyes. Se desarrolla, de esa manera, la función legislativa del Parlamento.
Desde el punto de vista formal, el Congreso puede votar resoluciones, por
ejemplo, para aprobar el Reglamento del Congreso, los tratados internacionales
o acusar constitucionalmente. Estos actos parlamentarios tienen fuerza de ley.

Por lo tanto, los parlamentarios tienen derecho de iniciativa en la formación de

las leyes y las resoluciones legislativas. La ley, una vez aprobada por el
Congreso unicameral, es enviada al presidente de la República para su
promulgación, quien tiene un plazo de quince días para hacerlo; si no lo realiza,
lo ejecuta el presidente del Congreso.

1.2.3. Leyes ordinarias, orgánicas y de reforma constitucional

Se puede señalar que el Congreso aprueba leyes ordinarias, leyes de

reforma constitucional y leyes orgánicas:

 Las leyes ordinarias son aprobadas por mayoría simple; se refieren a

todo asunto legislativo de interés del Congreso, con excepción de las
leyes de reforma constitucional o leyes orgánicas.

 La tramitación del proyecto de Ley de Reforma Constitucional es

particular porque no solo basta la votación de la mayoría legal de
congresistas, sino también debe ser ratificada por referéndum popular;
de lo contrario, debe ser aprobada en una primera legislatura ordinaria y
ratificada en otra legislatura ordinaria por el tercio del número legal de
congresistas (artículo N.o 206 de la Constitución).

 Las leyes orgánicas son las que regulan la estructura y el

funcionamiento de las actividades del Estado, previstas en la
Constitución; además, a otras materias, cuya regulación (por ley
orgánica) lo dispone la propia Constitución (artículo N.o 106). En tal
sentido, son leyes orgánicas las normas relativas a la participación
ciudadana, a la conservación del medio ambiente y al uso de los recursos
naturales. Estas leyes regulan, además, a la Contraloría General, al
Banco Central de Reserva, al Poder Judicial, al Consejo Nacional de la
Magistratura, a la Defensoría del Pueblo, a las municipalidades, a las
regiones y a las garantías constitucionales.

16
A estas tres fuentes del derecho constitucional (leyes ordinarias, leyes
orgánicas y leyes de reforma constitucional) se debe añadir lo siguiente, en la
medida en que gocen de rango de ley:

 Decretos legislativos.
 Decretos de urgencia del Poder Ejecutivo.
 Resoluciones Legislativas.
 Tratados del Congreso.
 Sentencias del Tribunal Constitucional sobre acciones de
inconstitucionalidad de las leyes.
 Ordenanzas municipales.
 Normas regionales de carácter general.

Asimismo, la tarea legislativa no es exclusivamente poder del Congreso, este

también puede delegar facultades legislativas a la Comisión Permanente y al
Poder Ejecutivo.

1.3. El Poder Judicial

La potestad de administrar justicia emana del pueblo y es ejercido por el Poder

Judicial a través de sus órganos jerárquicos.

El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran

justicia en nombre de la nación, y por órganos que ejercen su gobierno y
administración.

Los órganos jurisdiccionales son la Corte Suprema de Justicia y las demás

cortes y juzgados que determine su ley orgánica. No son revisables en sede
judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral
ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y
ratificación de jueces. Las autoridades de las comunidades campesinas y
nativas, con el apoyo de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la
persona.

Unidad y exclusividad

El inciso 1 del artículo N. o 139 de la Constitución de 1993 tiene como premisa

fundamental la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional, como las que
ejerce el Poder Judicial, con la excepciones que la misma norma establece, y

17
que son referidas a la jurisdicción militar, arbitral y también a la electoral y a la
constitucional.

En tal sentido, por unidad y exclusividad de la jurisdicción se entiende a

la estructura organizada y jerarquizada del Poder Judicial, en cuyo
vértice se ubica la Corte Suprema de Justicia (con competencia sobre todo el
territorio de la República), las cortes superiores de justicia (en el ámbito
territorial de los respectivos distritos judiciales), los juzgados de primer
instancia (cualquiera que sea su competencia por razón de la materia), las
capitales de las provincias, y los juzgados de paz letrados (con competencia en
los distritos municipales). Esta estructura no comprende a los juzgados de paz
no letrados, que tienen la competencia que les atribuye la ley, pero que no
forman parte del poder judicial8.

Prohibición

El artículo antes mencionado establece una prohibición: no permite que existan

procesos judiciales por comisión o delegación. Esta prohibición es congruente
con el enunciado de la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional, pero
referida a la que ejerce el Estado, mediante el Poder Judicial. Ella impide que el
juzgado o tribunal competente haga el encargo a un particular —incluso a un
juzgado o tribunal incompetente— el conocimiento y la tramitación de un
proceso, sea comisionando o delegando la resolución en él.

Independencia 9

En un modelo liberal de Estado, el Poder Judicial es un órgano eminentemente

objetivo, neutro e imparcial, por lo cual la vinculación del juez a la ley es
requisito para la uniformidad, regularidad y previsión de las decisiones
judiciales.

Como afirma FERRAJOLI10:

«Según la orientación dominante, la actividad del juez, en tanto institucionalmente

sometido a la fiel aplicación de la ley, es una actividad técnica que, por definición, no debe
tener de política. La apoliticidad es empleada como sinónimo de imparcialidad actividad de
un órgano autónomo e independiente, independencia del juez y, por tanto, es un principio
fundamental de su deontología profesional».

8
Vidal Ramírez, Fernando (2005). Unicidad y exclusividad de la función jurisdiccional (pp. 486 -488). En La
Constitución comentada. Lima, Gaceta Jurídica.
9 Monroy Gálvez, Juan (2005). Independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional Lima (pp. 493 -
495). En La Constitución comentada. Lima, Gaceta Jurídica.
10 Ferraloji, Luigi (1973). Magistratura democrática e l‟esercizio alternativo Dellafunzionergiudiziaria (p.
105). En L´uso alternativo del diritto. (t. I.). EditoriLaterza BARI.

18
1.3.1. Consejo Nacional de la Magistratura

El Consejo Nacional de la Magistratura se encarga de la selección y el

nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando estos provengan de una
elección popular.

El Consejo Nacional de la Magistratura es independiente y se rige por su Ley

Orgánica, Ley N° 26397.

Corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura, entre otras, las siguientes

atribuciones11:

 Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los

jueces y fiscales de todos los niveles.
 Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada 7 años. Los no
ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público.
El proceso de ratificación es independiente de las medidas disciplinarias
que adopte el Poder Judicial, el Ministerio Público o de la sanción a la
que se refiere el inciso siguiente. También ratificará para un nuevo
período cuando corresponda, al Jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales y al Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil,
teniendo en cuenta el resultado de su gestión y la labor desarrollada por
dichos altos funcionarios, para cuyo efecto dispondrá el cronograma
respectivo.
 Aplicar la sanción de destitución a los vocales de la Corte Suprema y
fiscales supremos, titulares y provisionales. La resolución final, motivada
y con previa audiencia del interesado, es inimpugnable.
 Nombrar al Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y al Jefe
del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.

1.3.2. El Ministerio Público

En el artículo N.° 159 de la Constitución de 1993 están señaladas las funciones

del Ministerio Público. Entre las más importantes: la función persecutoria del
delito y el rol del fiscal en la investigación.

En efecto, el inciso 4 del artículo N.° 159 de nuestra Constitución dispone que
al fiscal le corresponda conducir, desde su inicio, la investigación del delito. En
consecuencia, asume la titularidad de la investigación, tarea que debe realizar

11 Artículo 21 de la Ley N.° 26397.

19
con plenitud de iniciativa y autonomía, desde su inicio hasta su culminación, y
decidir si formula una acusación o no.

Al Ministerio Público le han atribuido facultades que, en criterio del Dr. Arsenio
O RÉ GUARDIA, reflejan la culminación de un proceso de constante incremento de
su papel en el proceso penal peruano, para el cual se tiene como base
ideológica el reconocimiento y respeto de los derechos de la persona,
plasmados en el texto constitucional 12.

Como consecuencia de esta normativa constitucional, las funciones y

atribuciones del Ministerio Público, en general, y del fiscal provincial (en lo
penal), en particular, han evolucionado de una intervención pasiva, limitada a
emitir dictámenes ilustrativos previos a las resoluciones judiciales, previstas en
el Código de Procedimientos Penales de 1940. Sus atribuciones implican vigilar
la investigación del delito, desde la etapa policial; conducir la investigación del
delito con plenitud de iniciativa y autonomía, la cual se lo impone la
Constitución vigente y el Código Procesal Penal. De tal manera, se convierte así
al fiscal en investigador, con lo cual se pone fin a la polémica acerca de la
legalidad del Nuevo Modelo Procesal Penal.

12
CU BA S V ILLA NUEVA , Víctor (2005). Atribuciones del Ministerio Público (pp. 774 -778). En La Constitución
comentada. Lima: Gaceta Jurídica.

20
2. Los órganos constitucionalmente
autónomos
La Constitución de la República establece órganos autónomos que no son parte
de algún poder del Estado, cuyos titulares responden directamente ante el
Congreso y la opinión pública. En la mayor parte de estos organismos, los
procedimientos de designación contemplan la intervención del Poder Ejecutivo,
Legislativo y, en algunos casos, el Poder Judicial. Una vez designado, los
titulares o directores son inamovibles por períodos o condiciones (edad)
predeterminadas. Así, son órganos constitucionalmente autónomos la
defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional, entre otros.

A continuación desarrollaremos el ámbito y alcances de la Defensoría del

Pueblo, el Tribunal Constitucional y la Contraloría General de la República.

2.1. El defensor del pueblo

La Defensoría del Pueblo fue incorporada, por primera vez, en el ordenamiento

jurídico peruano, a través de la Constitución de 1993. La acogió la figura del

21
ombudsman13, como una garantía orgánica para la protección de los derechos
constitucionales en el ámbito de la administración estatal y la prestación de los
servicios públicos.

En el Perú, la Constitución de 1993 establece que el defensor del pueblo es

elegido por una mayoría calificada de, por lo menos, dos terceras partes del
número legal de miembros del Congreso de la República, y por un periodo de
cinco años. Goza de total independencia en el ejercicio de sus funciones, no
está sujeto a mandato imperativo ni a las instrucciones de alguna autoridad. La
Constitución y la Ley le otorgan las mismas prerrogativas que a un congresista,
específicamente: inviolabilidad, inmunidad y beneficio procesal del antejuicio.

Su autonomía constituye un aspecto esencial del marco jurídico que la Carta

Fundamental diseña para la Defensoría del Pueblo. Tal autonomía supone que
la institución no se encuentra sometida a relación de jerarquía alguna o
sujeción respecto a los demás órganos constitucionales, y menos aún al
Gobierno central o al Poder Ejecutivo.

Esta autonomía es relevante en una institución como la Defensoría del Pueblo,

pues su misión marcada en la Constitución está direccionada a la defensa de los
derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, para
lo cual debe supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración
estatal, así como de la adecuada prestación de los servicios públicos.

«La Defensoría del Pueblo es una institución autónoma. Vela por el desempeño ético de la
administración estatal y por la promoción de los derechos humanos».

Asimismo, la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley N.° 26520, le asigna
la responsabilidad de promover los derechos humanos, lo cual supone una
preocupación permanente por la vigencia de los valores éticos en el ejercicio de
la función pública y la convivencia social, así como por la institucionalidad
democrática en el país.

Finalmente, la Defensoría del Pueblo, con el fin de que alcance su misión

institucional, ha sido facultada para que exija a las autoridades, funcionarios y
servidores de los organismos públicos, en el cumplimiento de su deber de
colaboración.

13
Ombudsman : término sueco: „comisionado‟ o „representante‟.

22
El deber de cooperación se encuentra regulado en el artículo N .o 161 de la
Constitución, en el artículo N.o 16 y siguientes de la Ley Orgánica de la
Defensoría del Pueblo. Es impuesto a las autoridades, funcionaros o servidores
de la administración estatal para facilitar las investigaciones de defensoría. Lo
último incluye la obligación de proporcionar la información solicitada, la
facilitación de las inspecciones, entrevistas y otras modalidades de actuación,
inherentes a la labor defensora.

Por otro lado, la tarea fundamental de la Defensoría del Pueblo es ejercer la

magistratura de la persuasión a favor de los derechos constitucionales de
las personas. Por ello, las advertencias, recomendaciones o pronunciamientos
de la Defensoría del Pueblo tienen un propósito persuasivo, más no carácter
vinculante.

La Defensoría del Pueblo no puede sancionar o remediar por sí misma un caso

de abuso de autoridad o ejercicio negligente de los deberes de función.

Tiene que recurrir a la autoridad competente, y convencerla (responsabilizarla

en definitiva) de que en ejercicio de su deber tome la iniciativa de rectificar
errores y sancionar a los responsables.

Esto no quiere decir que las actuaciones de la Defensoría carezcan de eficacia;

su eficacia quedará comprobada en la medida en que las autoridades con
potestad de actuar y sancionar —ya sea en el ámbito administrativo o
jurisdiccional— reaccionen a los requerimientos de defensoría, cumplan su
deber y remedien el acto que afectó los derechos de la persona o de la
comunidad, y luego busquen imponer sanción a quien lo cometió.

Así, el ombudsman actúa como una permanente voz de conciencia jurídica y

democrática que acerca el ejercicio del poder al interés y al derecho de la
persona, cuya dignidad es el fin supremo de la sociedad y del Estado 14.

2.2. Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y control de

la constitucionalidad. Es autónomo e independiente, porque en el ejercicio de
sus atribuciones no depende de algún órgano constitucional. Se encuentra
sometido solo a la Constitución y a su Ley Orgánica (Ley N.° 28301).

14
A LBÁ N P E RALTA , Walter (2005). De la Defensoría del Pueblo (pp. 781-162). En La Constitución comentada.
Lima: Gaceta Jurídica.

23
Al Tribunal Constitucional se le ha confiado la defensa del principio de
supremacía constitucional, es decir, como supremo intérprete de la
Constitución, cuida que las leyes, los órganos del Estado y los particulares no
vulneren lo dispuesto por ella. Interviene para restablecer el respeto de la
Constitución en general y de los derechos constitucionales en particular.

El Congreso de la República elige a sus miembros por un período de cinco años;

no existe la reelección inmediata.

Conforme con el artículo 202 de la Constitución, corresponde al Tribunal

Constitucional:

 Conocer, en instancia única, el proceso de inconstitucionalidad.

 Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias
de los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento.
 Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por
la Constitución, conforme a ley.

Los procesos constitucionales se clasifican en función del objeto de protección

de cada uno de ellos. Existen tres clases:

 Procesos de tutela de derechos. Tienen por objeto la tutela

jurisdiccional de los derechos constitucionales. Corresponden a este tipo
de procesos: el proceso de hábeas corpus, el proceso de amparo, el
proceso de hábeas data y el proceso de cumplimiento.

 Procesos de control normativo. Tienen por objeto proteger

jurídicamente la primacía de la Constitución respecto a las leyes o
normas con rango de ley, en el caso del proceso de inconstitucionalidad,
y la primacía de la Constitución y de la ley respecto al resto de normas
de rango inferior a la ley, en el caso del proceso de acción popular. En
ambos procesos, es el orden jerárquico de las normas (principio de
jerarquía de las normas) de nuestro sistema jurídico el que constituye el
objeto de protección.

 Proceso de conflicto competencial. Tiene por objeto la protección de

las competencias que la Constitución y las leyes orgánicas atribuyen a los
poderes del Estado, los órganos constitucionales y a los Gobiernos
regionales y locales (municipalidades).

24
2.3. Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República es un organismo constitucionalmente

autónomo responsable de supervisar, vigilar y verificar la correcta aplicación de
las políticas y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se constituye en la
máxima autoridad del Sistema Nacional de Control.

La Contraloría General cuenta con atribuciones especiales que le otorga el

artículo 22 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República.

El Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de control, normas y

procedimientos estructurados e integrados funcionalmente, destinados a
conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma
descentralizada.

Su actuación comprende las actividades y acciones en los campos

administrativos, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y
alcanzan al personal que presta servicio en ellas, independientemente del
régimen que las regula.

El Sistema Nacional de Control está conformado por los siguientes órganos de

control:

 La Contraloría General, como ente técnico rector.

 Todos los Órganos de Control Institucional de las entidades
mencionadas en el artículo 3 de la Ley del Sistema Nacional de Control y
de la Contraloría de la República, sean estas de carácter sectorial,
regional, institucional o que sean reguladas por cualquier otro
ordenamiento organizacional.
 Las sociedades de auditoría externa independientes, cuando son
designadas por la Contraloría General y contratadas, durante un periodo
determinado, para realizar en las entidades servicios de auditoría
económica, financiera, de sistemas informáticos, de medio ambiente y
otros.

En la Constitución Política encontramos varias atribuciones asignadas al

organismo contralor, entre las cuales tenemos:

 Presentar anualmente el informe de auditoría practicado a la Cuenta

General de la República (art. 81).

25
 Supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las
operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones
sujetas a control (art. 82).
 Realizar el control para que los Fondos destinados a satisfacer los
requerimientos logísticos de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional se
dediquen exclusivamente para ese fin (art. 170).
 Facultad de iniciativa legislativa en materia de control (art. 107).
 Controlar y supervisar los Gobiernos regionales y locales, en forma
descentralizada y permanente (art. 199).

26
3. El Estado unitario descentralizado

3.1. Análisis normativo

Nuestra Constitución Política establece, en su artículo N.° 43, que la República

del Perú es democrática, social, independiente y soberana. A su vez, indica que
el Estado es uno e indivisible; define a su Gobierno como unitario,
representativo, descentralizado y que se organiza según el principio de
separación de poderes.

Por otro lado, el artículo N.° 189 establece que el territorio de la República está
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el Gobierno a nivel nacional, regional
y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la
unidad e integridad del Estado y de la nación.

Finalmente, el artículo N.° 188 precisa que la descentralización es una forma de

organización democrática, y constituye una política permanente del Estado, de
carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral
del país.

De esta manera, en la lectura de los artículos mencionados, podemos señalar

que el Estado peruano ha adoptado una estructura constitucional que por un

27
lado señala que el Gobierno es unitario, representativo y descentralizado; y, por
otro lado, que el Gobierno unitario se ejerce de manera descentralizada y
desconcentrada, a través de las municipalidades y las regiones.

Esta forma política implica que el Estado es unitario, en la medida en que es

único e indivisible, de tal forma que la unidad estatal constituye el fundamento
de la organización y marcha de la estructura del Estado peruano.

De igual modo, estamos frente a un Estado representativo, siempre que la

democracia representativa permita la conjugación armónica del principio
político de soberanía popular con la deliberación, y con ello se permitirá atender
las distintas necesidades de la población.

Por último, de los artículos señalados se desprende que el Estado peruano

adopta la descentralización como una forma de organización democrática, y
establece que esta debe constituir una política permanente de Estado, de
carácter obligatorio. Todo ello, con el objetivo fundamental de propiciar un
desarrollo integral del país15. A partir de ello, el Estado no puede concebirse
como un Estado «unitario descentralizado»; es decir, como uno en el que la
descentralización solo refleja una proyección administrativa de un único
ordenamiento jurídico a ejecutar.

Se trata, por el contrario, de un Estado «unitario y descentralizado»; esto es,

un Estado en el que la descentralización, al alcanzar una manifestación político-
normativa, acepta la convivencia de subsistemas normativos (nacional, regional
y local).

Al respecto, nuestro Tribunal Constitucional16 ha señalado lo siguiente:

«Un análisis conjunto de las referidas disposiciones permite sostener que el Estado
peruano no es “unitario descentralizado”, sino “unitario y descentralizado”. La diferencia
entre uno y otro caso no es un simple juego de palabras […].

Un Estado “unitario descentralizado” es meramente un Estado unitario complejo, es decir,

aquel en el que la descentralización solamente se presenta en un ámbito administrativo,
mas no en un ámbito político. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no gozan
de verdadera autonomía, pues si bien tienen importantes potestades reglamentarias y
ejecutivas, estas finalmente reducen su cometido a la ejecución de las leyes estatales. Sin
embargo, nuestra Constitución no solo ha conferido a los gobiernos descentralizados
(regiones y municipios) autonomía administrativa, sino también económica, y lo que es
más importante, autonomía política».

15
FRIZ BU RG A , Johnny Zas (2008). De la Descentralización. En La Constitución comentada (pp. 954-ss), t.
II. Lima: Editorial Gaceta Jurídica.
16
Fundamento N.º 38 de su sentencia recaída en el expediente N.º 0020 y 0021-2005- AI.

28
Por lo expuesto, debemos señalar que el carácter descentralizado del Estado
peruano no es incompatible con la configuración de Estado unitario; si bien ello
supone el establecimiento de órganos de poder territorialmente delimitados, a
los cuales se les dota de autonomía política, económica y administrativa, el
ejercicio de este debe realizarse dentro de lo previsto por la Constitución y las
leyes, marco que regula el reparto que compete a los Gobiernos regionales y
municipales17.

3.2. Implicancias de la descentralización

Como ya lo hemos mencionado, la descentralización es una forma de

organización democrática; en nuestro país constituye una política permanente
de Estado, que debe concretarse a través de un proceso.

Dicho proceso se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme

con criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y la
transferencia de recursos del Gobierno nacional hacia los Gobiernos regionales
y locales.

En ese sentido, la descentralización no solo es un instrumento democratizador

del poder y una garantía para la libertad, sino que, además, puede suponer
una mejor técnica de organización para resolver los asuntos públicos 18.

Ahora bien, siguiendo lo sostenido por PRELOT19, podemos señalar que la

descentralización presenta las siguientes características 20:

 Pluralidad de órganos de decisión y de centros particulares de intereses;

es decir, la efectiva desconcentración de poder, lo cual permite que
entidades locales y regionales adopten decisiones propias.
 Dirección de estas instituciones por autoridades propias, de carácter
dependiente o semiindependiente (reflejado con frecuencia en el modo
de su designación).
 Sujeción de estas autoridades a un control cualificado (tutela).

17
Fundamento N.º 34 y ss. de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el e xpediente N.º 0020 y
0021-2005-AI.
18
P E DRO DE V EGA (1979). Poder Constituyente y regionalismo (p. 354). En Federalismo y regionalismo .
Gumersindo Trujillo (editor). Madrid.
19
P RÉ LO T , M. (1972). Institutions Politiques et Droit Constitutionnel (p. 241). París. Citado por FE RRA N DO
BA DÍA , Juan (1978). El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional (p. 46). Madrid: Tecnos.
20
Estas mismas características han sido recogidas por el Tribunal Constitucional en el Fundamento N.º 36
de su sentencia recaída en el expediente N.º 0020 y 0021 -2005- AI.

29
Por otro lado, el desarrollo de la descentralización requiere de un conjunto de
normas que hagan posible su concretización. En nuestro país, con la finalidad
de consolidar un verdadero proceso de descentralización, se publicó el 20 de
julio de 2002 la Ley N.o 27783. Esta es la Ley de Bases de la
Descentralización, a través de la cual se desarrolló el Capítulo XIV «De la
descentralización» de la Constitución Política, en el que se establece de forma
general: la finalidad, los principios, objetivos y criterios generales del proceso
de descentralización (regulación de la conformación de las regiones y
municipalidades, fijación de las competencias de los tres niveles de Gobierno,
determinación de los bienes y recursos de los Gobiernos regionales y locales, y
regulación de las relaciones de gobierno en sus distintos niveles).

El artículo N.o 3 de la citada ley señala que la descentralización tiene como

finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la
separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder en
los tres niveles de Gobierno, en beneficio de la población.

3.2.1. Principios de sustento de la descentralización

Los principios generales en los que se sustenta la descentralización son la

permanencia, el dinamismo, la irreversibilidad, el carácter
democrático del proceso, la integralidad, la subsidiariedad y la
gradualidad. Veamos a continuación algunos detalles de lo enumerado:

 La permanencia se dará en tanto se asuma que no concluirá, y que su

desarrollo será un constitutivo de la futura organización estatal peruana.
La continuidad del proceso implica la acción dinámica de los tres niveles
de Gobierno: nacional, intermedio y local, con la participación de la
sociedad civil (en este punto reside la integralidad del proceso de
descentralización).

 Se menciona el carácter democrático porque constituye un proceso de

distribución territorial del poder.

 La irreversibilidad podría verse como ambiciosa; no obstante, ello se

explica por la presencia de diversas experiencias de descentralización
fallidas en el transcurso de nuestra historia republicana y que no se
desea repetir.

 En cuanto a la subsidiaridad, esta debe ser entendida como aquel

principio por el cual el Gobierno más cercano a la población es el más

30
 idóneo para ejercer la competencia o función. Es unánimemente
aceptado que las actividades de gobierno, en sus distintos niveles,
alcancen mayor eficiencia, efectividad y control de la población, si son
efectuadas descentralizadamente.

Por su parte, el Tribunal Constitucional 21 señala que la subsidiariedad debe ser

entendida como la relación existente entre un ordenamiento mayor (que puede
ser una organización nacional o central) y un ordenamiento menor (que pueden
ser las organizaciones locales o regionales), según la cual el primero de ellos
solo puede intervenir en los ámbitos que no son de competencia del
ordenamiento menor.

El principio de subsidiariedad constituye un elemento de vital importancia para

el Estado democrático de derecho; se ubica entre la esfera de la
descentralización institucional y la autonomía, respecto al principio que inspira
un proceso de socialización de los poderes públicos.

3.3. La descentralización y la autonomía

En este punto queremos resaltar que la descentralización se sustenta en un

instituto jurídico fundamental como la autonomía; la misma que no supone la
subordinación municipal al Gobierno central, sino que mantiene relaciones de
coordinación.

Al respecto, como lo desarrollaremos más adelante, la autonomía es la

capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discreción; sin
embargo, dicha capacidad debe ser ejercida dentro del marco constitucional y
legal; es decir, las competencias y funciones específicas municipales deben ser
cumplidas en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales
de desarrollo.

La conexión directa de la autonomía de las políticas, y en concreto de las

locales con el orden nuclear constitucional, queda establecida de esa manera
porque contribuye a la traducción en el plano de su ser organizativo y en la
doble condición social y democrática del Estado, siempre que la primera
demande la articulación de un poder público activo en la realización del orden
constitucional y, por tanto, en la continua transformación de las condiciones
socioeconómicas, desde la perspectiva del valor superior de la igualdad, así
como la superación de la separación rígida entre el Estado y sociedad.

21
En su sentencia recaída en el expediente N.º 00008-2003- AI/TC y reiterada en el Fundamento 13.º de
la sentencia recaída en el expediente N.º 00013-2003- AI/TC.

31
La segunda requiere la legitimación democrática del poder, desde el valor del
pluralismo, tanto político-social, como territorial. Es decir, la apertura a la
alternancia en dicho poder, y a la diversidad de opciones, también según la
perspectiva territorial 22 .

Sobre el particular, en la doctrina comparada, hemos advertido que la Corte

Constitucional Colombiana23 manifestó:

«La autonomía es un elemento sustancial de la organización del Estado colombiano y

tiene su especificidad frente a la descentralización. Por ello la autonomía de las entidades
territoriales se distingue de la descentralización territorial. Mientras que la
descentralización se refiere al contenido material, a las competencias y recursos
asignados por la Constitución y la ley a los entes territoriales, la autonomía consiste en el
margen o capacidad de gestión que el constituyente y el legislador garantizan a las
entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten,
coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines
del Estado. Además, la autonomía es una consecuencia sine qua non de la
descentralización, aunque no es exclusiva de esta. No es previsible un régimen de
descentralización como forma de organización política de un Estado, en donde no haya
autonomía de los entes territoriales».

En ese sentido, denotamos una interrelación necesaria y fundamental entre

descentralización y autonomía, haciéndose imposible la existencia de una de
ellas ante la falta de la otra.

3.4. El proceso de descentralización en el Perú

El retorno a la democracia en el Perú tras la caída del régimen fujimorista, en el

año 2000, reabrió el debate sobre las reformas requeridas para recuperar el
funcionamiento y la legitimidad del sistema democrático en el Perú. Una de
estas reformas es la descentralización. Durante el gobierno de transición
liderado por el presidente Valentín Paniagua (noviembre del 2000 a julio del
2001) los partidos políticos, los movimientos regionales, actores sociales y
políticos diversos, lograron un consenso al identificar a la descentralización
como una de las reformas más importantes del proceso de democratización del
país. Los nueve meses que duró este gobierno —que incluyó a la campaña
electoral del año 2001— fueron de intenso debate para definir tanto la agenda
descentralista como la lucha contra la corrupción.

22
P A RE JO A LF ONSO , Luciano. La autonomía local en la Constitución (p. 41). En Tratado de Derecho
Municipal, tomo I.
23
En su sentencia recaída en el expediente ST N.º 1258-2001.

32
El gobierno del presidente Alejandro Toledo, a partir del año 2002, se encargó
de concretar la reforma constitucional del capítulo 14 que abre paso a la
descentralización, además de importantes leyes que permitiesen el inicio del
proceso. Entre ellas:

 Ley de bases de descentralización.

 Ley de creación de los Gobiernos regionales.
 Ley orgánica de Gobiernos regionales.
 Ley de descentralización fiscal, así como de normas que crean
mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública y de
rendición de cuentas por parte de las autoridades.

En noviembre del 2002 se convocó a elecciones para elegir los presidentes de

las 25 regiones, los cuales iniciaron su gestión en enero del 2003 por un
período de 4 años, aun cuando faltaban algunas importantes leyes para
completar el marco normativo de la descentralización.

Tras finalizar su gobierno, en julio del 2006, los logros a resaltar son:

 La transferencia de funciones a los Gobiernos subnacionales avanzó,

aunque muy poco, según el CND se habría transferido 120 funciones de
las 185 establecidas en la Ley Orgánica de Regiones.
 Se transfirió a los Gobiernos regionales la mayor parte de los proyectos
especiales de inversión que manejaba el INADE.
 Se inició la transferencia de los programas sociales a las municipalidades,
pero esta avanzó poco en medio de marchas y contramarchas. Los
Gobiernos locales estuvieron prácticamente ausentes en este proceso.

En el plano de la descentralización presupuestal se avanzó mediante la

transferencia de recursos de inversión hacia los Gobiernos regionales y las
municipalidades, principalmente en las transferencias por concepto de Canon,
sobrecanon y regalías provenientes de las industrias extractivas y también del
Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). La particularidad de esta
descentralización del gasto, mediante el canon, es que beneficia solamente a
las regiones productoras de minerales o hidrocarburos y, por tanto, ha ido
generando inequidades entre regiones.

A partir del año 2006, durante el gobierno del presidente Alan García, se
anunció el shock descentralista, que planteaba continuar con la transferencia de
funciones y recursos, así como de programas sociales y proyectos, iniciados —y
continuamente postergados— desde la gestión anterior. Por otra parte, están

33
las medidas referidas a la descentralización del Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP) y al desarrollo de capacidades para la gestión regional y local.

En un contexto de bonanza fiscal, el presidente García anunció en setiembre del

2006 el llamado shock de inversiones como una medida para impulsar las
inversiones descentralizadas (con 300 millones de dólares adicionales). Sin
embargo, al cabo de un año, las instituciones públicas del nivel nacional,
regional y local mostraron serias dificultades para ejecutar a tiempo estos
recursos de inversión, tal como en su momento lo mostraron los informes de la
Contraloría General de la República sobre el escaso avance en la ejecución de
las obras previstas, ubicándose el tema en la opinión pública, además de la
supuesta lentitud que parecía poner el Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP).

Para hacer frente a este problema, tomó medidas destinadas a descentralizar el

sistema de inversión pública, así como modificatorias al Sistema de
Adquisiciones y Contrataciones del Estado. En ese sentido, el escaso avance de
las inversiones no solo tocaba a los Gobiernos subnacionales, sino también al
Gobierno nacional, ya que el principal factor que generaba este problema era el
déficit en las capacidades técnicas e institucionales del Estado para gestionar
recursos de inversión crecientes.

En lo que respecta a la transferencia de funciones y competencias, mediante el

D. S. 068-2006- PCM, el Gobierno decretó la culminación de la transferencia de
funciones a los Gobiernos regionales y locales antes del 2008. Para tal fin, el
Gobierno declaró la necesidad de cuantificar los recursos presupuestales que
acompañarán a la transferencia de funciones, así como la simplificación de los
procedimientos de transferencia, proceso que no ha sido culminado por el
actual gobierno.

En lo referente a la conducción del proceso, el Gobierno optó por la

transferencia de desactivar el Consejo Nacional de Descentralización CND en
febrero del 2007, remplazándolo con la Secretaría de Descentralización,
dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Con esta
decisión, el Gobierno se privilegia la interlocución directa con cada autoridad
regional y con los alcaldes.

En marzo del 2007, los presidentes regionales constituyeron la Asamblea

Nacional de Gobiernos Regionales con la finalidad de discutir y plantear
colectivamente e institucionalmente los temas pendientes de la agenda
descentralista. Desde esta plataforma —y con bastante rapidez— se logró
establecer mecanismos de coordinación con el Ejecutivo, lo cual permitió a la
Asamblea plantear temas de agenda relevantes:

34
  Descentralización fiscal.
 Transferencia efectiva de funciones y recursos.
 Integración de regiones.
 Etc.

En diciembre del 2007, el Congreso de la República aprobó finalmente la Ley

Orgánica del Poder Ejecutivo, con lo cual se completa el marco legal del
proceso de descentralización. La importancia de la norma radica en que ordena
la intervención del Gobierno nacional en el desarrollo de las políticas nacionales
y sectoriales. Para ello, toma tres decisiones importantes:

 En primer lugar, define las competencias exclusivas del Gobierno

nacional y establece las relaciones de coordinación y cooperación
intergubernamental en cuanto a las competencias compartidas.

 En segundo lugar, crea el Consejo de Coordinación

Intergubernamental (CCI), cuyas principales funciones son la
coordinación y definición de políticas públicas, y la supervisión de los
avances del proceso de descentralización. Esta entidad está comandada
por el presidente del Consejo de Ministros, con la participación de los
presidentes regionales y una representación de los alcaldes.

 En tercer lugar, establece que las competencias compartidas entre los

tres niveles de Gobierno serán definidas en las leyes orgánicas de los
sectores.

Transcurridos casi quince años desde el inicio del proceso de descentralización,

el principal reto actual que enfrenta este proceso es la modernización de la
estructura descentralizada del Estado peruano y hacer de la descentralización
una política permanente que contribuya al desarrollo sostenible y al bienestar
de las personas.

La estructura de financiamiento público no ha sufrido modificaciones en los

últimos años, manteniéndose hasta la fecha un modelo de asignación basado
en transferencias presupuestales desde el Gobierno nacional a los Gobiernos
descentralizados, provenientes principalmente de las fuentes de recursos
ordinarios, recursos determinados y donaciones (ProDescentralización, 2013).

Entre el 2005 y el 2015, el presupuesto manejado por los Gobiernos regionales

tuvo sus incrementos hasta un 143 %, de la misma manera que el manejado
por los Gobiernos locales; sin embargo, en los últimos años, el porcentaje de
recursos asignados al nivel nacional ha ido aumentando, lo que reflejaría una

35
reconcentración de decisiones en materia de asignación de recursos
presupuestales desde el nivel nacional. Por otra parte, está el problema que las
transferencias recibidas en el transcurso de estos años no han sido
acompañadas de todos los recursos, capacidades y controles necesarios de
acuerdo con la diversidad de realidades regionales y locales. Como resultado, el
desempeño de los sectores, Gobiernos regionales y Gobiernos locales ha sido
heterogéneo. En este sentido podemos afirmar que las promesas de la
descentralización de generar mejores servicios y mayor accountability no se han
cumplido.

Durante el 2013, y hasta la fecha, se ha generado tensiones entre el Gobierno

nacional y algunos Gobiernos regionales y locales, producto de algunos
conflictos sociales. De acuerdo con información de la Defensoría del Pueblo 24,
Áncash y Apurímac registran la mayor cantidad de casos (26 cada una), seguida
de Puno (18 casos). En cuanto al tipo de conflictos, la Defensoría del Pueblo
señala que los casos socioambientales son los más numerosos (66.9 %). De
estos, el sector minero registra el mayor número (66 %).

A partir de lo expuesto, podemos concluir que el proceso descentralista

enfrenta un doble desafío:

 Por un lado, el de renovar un consenso social y político respecto a su

consolidación y profundización, tarea nada fácil si se tiene a un Gobierno
que más allá del discurso tiene muy poca voluntad política para hacer
avanzar la reforma.
 Por otro lado, los Gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar
resultados concretos de su gestión, lo cual está todavía por evidenciar.

Además se requiere:

 La real puesta en marcha de la descentralización fiscal y de una reforma

tributaria que la favorezca y que comprenda el incremento de la
recaudación.
 Un Plan nacional de regionalización concertado que haga viable el
diseño de unidades territoriales con mejores posibilidades para el
desarrollo integral.
 Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y
municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.

24
Reporte de Conflictos Sociales N.° 156, elaborado por la Adjuntía para la Prevención de
Conflictos Sociales y Gobernabilidad, marzo, 2017.

36
 Liderar y promover reformas institucionales que fortalezcan la capacidad
de gestión de los Gobiernos regionales y municipales, incentivando la
asociación o integración que permitan economías de escala.
 Asimismo, es muy importante la afirmación de la participación y la
vigilancia ciudadana para una gestión pública eficiente, responsable,
transparente y concertadora.

37
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