‫بسم الله الرحمن الرحيم‬

‫مركز البحوث‬

‫البيروقراطية‬
‫ما الذي تفعله األجهزة احلكومية? وملاذا؟‬

‫تأليف‬
‫أ‪ .‬د‪ .‬جيمس ويلسون‬

‫ترجمة‬
‫د‪ .‬عبدالله بن مسفر الوقداني‬

‫راجع الترجمة‬
‫د‪ .‬وحيد بن أحمد الهندي‬

‫الطبعة الثانية‬
‫‪1436‬هـ ‪2015 -‬م‬
 :‫هذه ترجمة كتاب‬

BUREAUCRACY

What Government Agencies Do

And Why They Do It

JAMES Q. WILSON

© 2000 by Basic Books

 ‫اإلهداء‬
‫إلى طالب الدراسات العليا فى جامعة هارفارد‬
‫الذين تعلمت منهم الكثير‪.‬‬
 ‫المحتويات‬
‫الصفحة‬ ‫الموضوع‬
‫‪9‬‬ ‫‪..................................................................................................................................‬‬ ‫شكر وعرفان‬
‫‪11‬‬ ‫‪..............................................................................................‬‬ ‫مقدمة الطبعة العربية الثانية‬
‫‪13‬‬ ‫‪..............................................................................................‬‬ ‫مقدمة الطبعة العربية األولى‬
‫‪17‬‬ ‫‪..........................................................................................................‬‬ ‫مقدمة الطبعة اجلديدة‬
‫‪29‬‬ ‫‪..............................................................................................................................‬‬ ‫مقدمة الكتاب‬
‫‪35‬‬ ‫‪...........................................................................................................‬‬ ‫اجلزء األول‪ :‬املنظمات‬
‫‪37‬‬ ‫‪...............................................................‬‬ ‫الفصل األول‪ :‬اجليوش والسجون واملدارس‬
‫‪53‬‬ ‫‪........................................................................................‬‬ ‫الفصل الثانى‪ :‬أهمية املنظمات‬
‫‪73‬‬ ‫‪.........................................................................................................‬‬ ‫اجلزء الثانى‪ :‬املشغلون‬
‫‪75‬‬ ‫‪.......................................................................................................‬‬ ‫الفصل الثالث‪ :‬الظروف‬
‫‪101‬‬ ‫‪..................................................................................................‬‬ ‫الفصل الرابع‪ :‬االعتقادات‬
‫‪133‬‬ ‫‪....................................................................................................‬‬ ‫الفصل اخلامس‪ :‬املصالح‬
‫‪159‬‬ ‫‪......................................................................................................‬‬ ‫الفصل السادس‪ :‬الثقافة‬
‫‪189‬‬ ‫‪..........................................................................................................‬‬ ‫اجلزء الثالث‪ :‬املديرون‬
‫‪191‬‬ ‫‪...........................................................................................................‬‬ ‫الفصل السابع‪ :‬القيود‬
‫‪225‬‬ ‫‪...................................................................................................‬‬ ‫الفصل الثامن‪ :‬األشخاص‬
‫‪249‬‬ ‫‪..........................................................................................‬‬ ‫الفصل التاسع‪ :‬إطاعة األوامر‬
‫‪281‬‬ ‫‪..............................................................................‬‬ ‫اجلزء الرابع‪ :‬املسؤولون التنفيذيون‬
‫‪283‬‬ ‫‪.................................................................................‬‬ ‫الفصل العاشر‪ :‬نطاق الصالحيات‬
‫‪7‬‬ ‫البيروقراطية ما الذى تفعله األجهزة احلكومية؟ وملاذا؟‬
‫الصفحة‬ ‫الموضوع‬
‫‪307‬‬ ‫‪...........................................................................‬‬ ‫الفصل احلادى عشر‪ :‬اإلستراتيجيات‬
‫‪339‬‬ ‫‪...............................................................................................‬‬ ‫الفصل الثانى عشر‪ :‬اإلبداع‬
‫‪359‬‬ ‫‪.....................................................................................................‬‬ ‫اجلزء اخلامس‪ :‬املضمون‬
‫‪361‬‬ ‫‪......................................................................................‬‬ ‫الفصل الثالث عشر‪ :‬الكوجنرس‬
‫‪391‬‬ ‫‪.............................................................................‬‬ ‫الفصل الرابع عشر‪ :‬رؤساء احلكومة‬
‫‪419‬‬ ‫‪.........................................................................................‬‬ ‫الفصل اخلامس عشر‪ :‬احملاكم‬
‫‪445‬‬ ‫‪..............................................................‬‬ ‫الفصل السادس عشر‪ :‬االختالفات الوطنية‬
‫‪469‬‬ ‫‪........................................................................................................‬‬ ‫اجلزء السادس‪ :‬التغيير‬
‫‪471‬‬ ‫‪........................................................................................‬‬ ‫الفصل السابع عشر‪ :‬املشكالت‬
‫‪497‬‬ ‫‪............................................................................................‬‬ ‫الفصل الثامن عشر‪ :‬األنظمة‬
‫‪515‬‬ ‫‪...........................................................................................‬‬ ‫الفصل التاسع عشر‪ :‬األسواق‬
‫‪541‬‬ ‫‪...................................................‬‬ ‫الفصل العشرون‪ :‬البيروقراطية واملصلحة العامة‬
‫‪561‬‬ ‫‪......................................................................................................................................‬‬ ‫مالحظات‬
‫‪597‬‬ ‫‪..................................................................‬‬ ‫قائمة بأسماء املنظمات الواردة فى الكتاب‬

‫البيروقراطية ما الذى تفعله األجهزة احلكومية؟ وملاذا؟‬ ‫‪8‬‬

 ‫شكر وعرفان‪:‬‬
‫يعود الفضل الرئيس������ى وراء هذا الكتاب إلى الطالب الذين كان لى ش������رف العمل‬
‫معهم وتعلم الكثير من بحوثهم حول البيروقراطية واإلدارة‪ .‬لقد أش������رت إلى رسائلهم‬
‫البحثية‪ ،‬وكتبهم‪ ،‬ومقاالته������م فى الفصول الالحقة‪ .‬ولكننى تعلمت من هؤالء الطالب‬
‫أكثر مما تكشفه الطرق التقليدية العلمية التى تعبر عن جهودهم العلمية‪.‬‬
‫خرجت كثير من بحوث أولئك الطالب‪ ،‬وأغلب بحوثى إلى حيز الوجود بعد سنوات‬
‫عديدة من املنح املالية املقدمة من مؤسس������ة ألفرد سالن ‪Alfred Sloan Foundation‬‬
‫جلامع������ة هارف������ارد (‪ )Harvard University‬أوالً ثم بعد ذلك جلامع������ة كاليفورنيا فى‬
‫ل������وس أجنلوس (‪ .)UCLA‬منذ وقت مبكر اهتم رئيس جامعة كاليفورنيا آرثر س������نغر‬
‫(‪ )Arthur Singer‬مبجهودى ألتعلم أكثر عن اإلدارة العامة‪ ،‬كما قدم لى تش������جيعاً ثابتاً‬
‫ودعماً مالياً‪ .‬إننى أش������عر بعظيم االمتنان آلرثر الرجل الذى أعتبره املسؤول التنفيذى‬
‫النموذجى‪ ,‬فهو ذكى‪ ،‬وصاحب اهتمام‪ ،‬وصبور‪ ،‬ومتسامح‪.‬‬
‫كم������ا قام العديد من الزمالء بقراءة الكتاب كام ً‬
‫ال والثناء عليه‪ ،‬وهؤالء الزمالء هم‪:‬‬
‫إدوارد بان فيلد‪ ,‬بيت������ر كالرك‪ ,‬مارثا ديرثك‪ ,‬جان دايوليو‪ ,‬إليزابيث النغباى‪ ,‬تيرى مو‬
‫وجان تايرنى‪ .‬والش������كر إلى زمالء آخرين على قراءة فصول محددة من الكتاب وهم‪:‬‬
‫جويل أبيرباش‪ ,‬إليوت كوهن‪ ,‬موريس فايورينا‪ ,‬كرستوفر فورمان‪ ,‬رونالد فاكس‪ ,‬برنارد‬
‫فرايدن‪ ,‬ريتش������ارد هيلمز‪ ,‬نوريس هوغانز‪ ,‬روبرت كاتزمان‪ ,‬آرثر ماس‪ ,‬شيب ميلنيك‪,‬‬
‫جيرمى رابكن‪ ,‬س������وزان راينفيل‪ ,‬س������تيفن روزن‪ ,‬غارى ش������ميت‪ ,‬كيفن شيهان‪ ,‬كورتس‬
‫سميث‪ ,‬نينا سيتوارت وتشارلز وولف‪ .‬على الرغم من تقدمي أولئك الزمالء ملقترحات‬
‫حول الكتاب‪ ,‬فإنى أصر على أننى املس������ؤول عن األخطاء‪ ،‬والنقائص التى ستظهر دون‬
‫شك فى الصفحات التالية من الكتاب‪.‬‬
‫كم������ا أن لثالثة م������ن املفكرين الفضل فى اهتمامى بالبح������ث فى أجهزة وقضايا هم‬
‫املتخصصون فيها‪ ,‬وهم كل من‪ :‬كريس������توفر فورم������ان روبرت كارتزمان وجان تايرنى‪.‬‬
‫إننى ممنت لرغبتهم فى اقتطاع وقت من جداولهم املشغولة لتسليط الضوء على قضايا‬
‫ال يعرف عنها املواطن الذى يقطن كاليفورنيا الكثير دون أن يعود إلى الشرق لدراستها‬
‫دراس������ة مباش������رة‪ ،‬وهو ثمن ال يس������تطيع أى مواطن حقيقى م������ن كاليفورنيا أن يقدمه‬
‫أبداً‪ .‬كما أننى أش������عر أيضاً باالمتنان ملارثا ديرثك‪ ،‬وستيفن كيلمان للسماح لى بقراءة‬
‫������ودة كتابهم املخطوط الذى لم يكن منشوراً (آنذاك)‪ ،‬وقد تناول بالترتيب ك ً‬
‫ال من‬ ‫مس َّ‬
‫‪9‬‬ ‫البيروقراطية ما الذى تفعله األجهزة احلكومية؟ وملاذا؟‬
‫إدارة الضمان االجتماعى (‪ )Social Security Administration‬وسياسيات احلكومة‬
‫االحتادية املتعلقة باحلصول على العقود‪.‬‬
‫كما أننى تلقيت مساعدات بحثية قيمة من جوليا وات ليبسكيند‪ ،‬وكارلوس جارزيز‪.‬‬
‫كما أش������عر بامتنان خاص لكلية جان أندرسون لإلدارة بجامعة كاليفورنيا مبدينة لوس‬
‫أجنلوس‪ ،‬ولعميد الدراس������ات العليا كلى الفورس‪ .‬وألس������باب مازلت أجهلها‪ ,‬أتاح كلى‬
‫وزم���ل��اؤه ل������ى إمكانية أن أس������تمر فى اهتمامات������ى البحثية حتى عندما ل������م يكن لتلك‬
‫االهتمامات أية عالقة ألبتة مع إدارة األعمال‪.‬‬
‫ويلسون‬ ‫جيمس‬

‫ جاء االسم باللغة اإلجنليزية ثالثياً على هذا النحو‪( J. Q. W :‬املترجم)‪.‬‬

‫البيروقراطية ما الذى تفعله األجهزة احلكومية؟ وملاذا؟‬ ‫‪10‬‬

 ‫مقدمة الطبعة العربية الثانية‪:‬‬
‫العلمية فى مجال دراس������ة املنظمات بتعريفات متعددة‬ ‫ّ‬ ‫العلمية وغير‬
‫ّ‬ ‫تزخر الكتابات‬
‫للبيروقراطية‪ .‬والتعريف الش������ائع لها س������واء فى الثقافة العربية أو الغربية هو تعريف‬
‫سلبى يربط بينها وبني تعقيد اإلجراءات الوظيفية والروتني اململ فى أداء األعمال فى‬
‫منظمات القطاع العام‪ .‬ومن املهم قبل البدء فى قراءة هذا الكتاب جتنب الرؤية السلبية‬
‫للبيروقراطي������ة والتركيز بدالً من ذلك على املفهوم العلمى للبيروقراطية احلديثة‪ ،‬وهو‬
‫تعري������ف وضع لبناته األولى عالم االجتماع األملانى وس������ار عل������ى نهجه العلماء املهتمون‬
‫بدراس������ة املنظمات البيروقراطية دراس������ة علمية رصينة‪ ،‬ومنهم جيمس ويلسون مؤلف‬
‫كتاب «البيروقراطية‪ :‬ما الذى تفعله األجهزة احلكومية وملاذا؟» وفقاً ملاكس فيبر‪ ،‬تعد‬
‫البيروقراطي������ة نظاماً قانونياً يعتمد عل������ى اخلبرة والكفاءة واملهارة فى أداء العمل وفى‬
‫اختيار املوظفني وتعيينهم وترقيتهم فى املنظمات‪ ،‬وهى نظام للسلطة التى تتوزع هرمياً‬
‫فى املنظمة وتعتمد على التقس������يم العقالنى للعمل والفصل بني اجلوانب الش������خصية‬
‫ومهام املوظف الرسمية فى إطار االلتزام املوضوعى باللوائح والقوانني واألنظمة‪ .‬وقد‬
‫تطرق مؤلف الكتاب الذى بني أيدينا إلى اإلرث العلمى ملاكس فيبر فى مجال دراس������ة‬
‫املنظمات البيروقراطية موضحا أن أعماله ما تزال تستحق أن تقرأ بعناية‪.‬‬
‫والبيروقراطي������ة ال تقتصر على القطاع العام فحس������ب‪ ،‬بل هى نظام إدارى عقالنى‬
‫لتنظي������م وإدارة العمل فى املنظم������ات العامة واخلاصة على حد س������واء‪ .‬وعلى الرغم‬
‫م������ن ذلك هناك تباين فى أهداف املنظمات العامة واخلاصة حيث تس������عى األولى إلى‬
‫حتقيق األهداف السياسية‪ ،‬وهى فى احلالة األمريكية كما أوضح ويلسون وضع املبادئ‬
‫الدميوقراطية موضع التنفيذ‪ .‬أما الهدف الرئيسى ملنظمات األعمال فيتمثل فى حتقيق‬
‫الفعالية‪ .‬وقد تناول جيمس ويلس������ون فى كتابه‬
‫ّ‬ ‫أكبر قدر ممكن من األرباح من خالل‬
‫البيروقراطية األمريكية فى القطاع العام‪ ،‬ومناذج مختلفة من البيروقراطيات األوربية‬
‫ف������ى القطاع العام‪ .‬والكتاب يزخر بحاالت تطبيقية توض������ح كيف تعمل البيروقراطية‬
‫احلكومية فى بيئات اجتماعية وثقافية مختلفة‪ .‬فالبيروقراطية األمريكية‪ ،‬على سبيل‬
‫املثال‪ ،‬تختلف كثيراً عن البيروقراطية الس������ويدية بس������بب اخت���ل��اف األنظمة الثقافية‬
‫والسياس������ية فى الدولتني‪ .‬ففى الواليات املتحدة حتوم الش������كوك دائماً حول أصحاب‬
‫الس������لطة مما يدفع بصناع القرار لوضع س������ياج من األنظمة والقوانني حول سلطاتهم‬
‫مدفوع���ي��ن بالقيم االجتماعية والثقافية‪ .‬أما فى فرنس������ا والس������ويد فيرى املؤلف أن‬
‫الوض������ع مختلف كثيراً حي������ث ال يوجد تخوف من أصحاب الس������لطة وهناك رغبة فى‬
‫ممارس������ة األفراد لسلطات ش������املة تعكس إرادة الش������عب‪ .‬والذى لم يشر إليه جيمس‬
‫‪11‬‬ ‫البيروقراطية ما الذى تفعله األجهزة احلكومية؟ وملاذا؟‬
‫ويلسون هو أن اخلوف من السلطة فى الثقافة األمريكية تعود جذوره فى حقيقية األمر‬
‫إلى النزاع الدموى الذى حدث فى أوربا بني الكنيسية الكاثوليكية والبروتستنات‪ .‬لقد‬
‫كانت الدوافع الدينية أحد أهم أسباب هجرة األوربيني البروتستانت ألمريكا الشمالية‬
‫حيث س������عى املهاجرون األوائل إلى بناء ثقافة دميوقراطية أمريكية بعيداً عن س������لطة‬
‫حتول اخلوف من سلطة الكنيسية إلى قيم عامة من الشك‬ ‫الكنيس������ة الكاثوليكية‪ ،‬وقد ّ‬
‫والريبة فى املجتمع األمريكى من أصحاب الس������لطة نظراً لتأثيرهم السلبى على حرية‬
‫الف������رد عموماً واحلرية الدينية على وجه اخلصوص‪ .‬لذا‪ ،‬ال ميكن فصل البيروقراطية‬
‫احلديثة عن ثقافة املجتمع ونظامه السياسى الذى يعكس فى الغالب تلك الثقافة‪.‬‬
‫كما تناول الكتاب بش������يء من التفصيل املنافس������ة احملتدمة بني الرئاس������ة األمريكية‬
‫والكوجنرس فى إنش������اء منظمات بيروقراطية متش������ابهة ومرتبطة مع سلطة كل منهما‬
‫على حدة‪ .‬ويعود الس������بب الرئيس������ى وراء هذا املنافسة إلى العامل الثقافى املتمثل فى‬
‫املقيدة س������واء كانوا أفراداً أم منظمات‪ ،‬واعتماد‬ ‫التخوف من أصحاب الس������طات غير ّ‬
‫الدس������تور األمريكى على الفصل بني السلطات مما يعنى أهمية توفير مصادر مختلفة‬
‫للمعلومات لدى كل من الرئاسة والكوجنرس‪.‬‬
‫ومن املوضوعات الهامة التى أثارها الكتاب هى تأكيد أن هناك عوامل هامة تربط‬
‫بني كافة املنظمات البيروقراطية احلديثة‪ ،‬س������واء كانت منظمات عسكرية أم أمنية أم‬
‫تعليمية أو نحو ذلك‪ .‬ومن ذلك أن املنظمة الناجحة تتسم بوجود قيادة فاعلة‪ ،‬أى قدرة‬
‫املس������ؤولني التنفيذيني على حتديد املهام األساس������ية فى املنظمة التى يديرونها وتوزيع‬
‫الصالحي������ات بطريقة تتوافق مع هذه املهام وبث ش������عور إيجابى فى أعضائها بأهمية‬
‫رس������الة املنظمة التى يعملون بها‪ .‬وقد ميز جيمس ويلسون بني ثالثة مستويات إدارية‬
‫فى أى منظمة حكومية وهم‪ :‬املشغلون وهم املوظفون التنفيذيون فى املستوى التنظيمى‬
‫األدنى‪ ،‬ثم املديرون فى اإلدارة اإلشراقية الوسطى‪ ،‬وأخيرا املديرون التنفيذيون الذين‬
‫يديرون املنظمة‪ .‬وقد أملح ويلس������ون إلى أن هناك قيوداً على اإلداريني على املس������توى‬
‫الفعل������ى موضح������اً أن لدى املديرين ف������ى القطاع العام محف������زات متدنية مما يحد من‬
‫قدرته������م على دفع املوظفني التنفيذيني إلجن������از أعمالهم بفعالية وكفاءة‪ .‬واحلقيقة أن‬
‫القيود فى املنظمات العامة ال تش������مل اإلدارة الوس������طى فحس������ب‪ ،‬بل اإلدارة العليا فى‬
‫املنظمة‪ ،‬وهى قيود بسبب ضغوط البيئة القانونية والسياسية واالجتماعية‪.‬‬
‫د‪ .‬عبدالله الوقداني‬
‫الرياض ‪ 29‬جمادى األولى ‪1436‬ه‬
‫املوافق ‪ 18‬أبريل ‪2015‬م‬
‫البيروقراطية ما الذى تفعله األجهزة احلكومية؟ وملاذا؟‬ ‫‪12‬‬