Busque en todos los conceptos de Guías Jurídicas

Proceso contencioso-administrativo
Concepto

¿Dónde se regula?

Conceptos relacionados

Sentencias destacadas

Para saber más…

I. NORMATIVA APLICABLE

En la actualidad, la regulación del recurso contencioso

ÍNDICE
administrativo se recoge en la ley 29/98, reguladora de la
jurisdicción contencioso administrativa; si bien no se > I. NORMATIVA APLICABLE
puede perder de vista que la Ley orgánica 5/85 contempla
> II. CONCEPTO: SU RELACIÓN
por su parte el recurso contencioso administrativo en
CON EL OBJETO PROCESAL
materia electoral, como especialidad.
> III. LOS DISTINTOS
La ley 29/98 deroga no sólo la ley de 27 de diciembre de
PROCEDIMIENTOS
1956, sino asimismo los preceptos de la ley 62/78 que
CONTENCIOSO-
regulaban el recurso contencioso administrativo para la
ADMINISTRATIVOS
protección de los derechos fundamentales.
> IV. ÓRGANOS COMPETENTES
En cuanto a las reformas de la ley 29/98, la más
importante se ha producido por la Ley Orgánica 19/03, que > V. LAS PARTES
altera totalmente la distribución de competencias entre los
> VI. ESPECIALIDADES EN LA
órganos judiciales y amplía los supuestos en que procede
TRAMITACIÓN PROCESAL
el procedimiento abreviado; además esa reforma modifica
sustancialmente el incidente de extensión de efectos de > VII. RÉGIMEN DE RECURSOS

las sentencias, entre otras novedades. Pero no es la única > VIII. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS
modificación que ha experimentado la ley 29/98;
> IX. MEDIDAS CAUTELARES
pensemos por ejemplo en la ley 15/07, que modifica
levemente el artículo ocho en relación con las > X. COSTAS PROCESALES
autorizaciones de entrada solicitadas por los órganos
competentes en materia de defensa de la competencia. También se ha modificado el artículo
60, relativo a la prueba, por Ley Orgánica 3/07, que asimismo afecta al artículo 19.1, sobre
legitimación. También se puede citar Ley Orgánica 7/06, de protección contra el dopaje, que
modifica el artículo nueve (competencias de los juzgados centrales) y 78 (procedimiento
abreviado); la ley 62/03, que modifica los artículos 48 y 112 sobre imposición de multas
coercitivas; la Ley Orgánica 4/03, sobre prevención de blanqueo de capitales, que modifica el
artículo 11 (competencias de la Audiencia Nacional); las leyes 50/98 y 41/99, que modificaron
algunas adicionales; y la ley 1/2000, que modificó los artículos 8.5 y 87. 3.
Más recientemente, la Ley 13/2009 asimismo ha modificado la LJCA, con la finalidad de
adaptarla a la LO 1/2009, de modificación de la LOPJ. Esta nueva ley por ejemplo aclara la
redacción del art. 14, sobre competencia territorial y fuero electivo en relación con los actos de
las entidades locales y CCAA que no se hallen bajo la competencia del TSJ respectivo, en el
sentido indicado por las SSTS de seis de octubre de 2000 y 18 de abril de 2001, entre otras; y
matizando pues que en estos casos no existe fuero electivo. Puede aludirse asimismo a la
sustitución de la súplica por la reposición y asimismo a la introducción de un artículo 102 bis,
regulador de los recursos contra las resoluciones del secretario judicial (reposición como regla
general, salvo cuando se prevea expresamente el recurso de revisión de forma directa ante el
titular del órgano, que sólo cabe en los casos de decretos que ponen fin al procedimiento o
impidan su continuación; sin que sea admisible recurso independiente alguno contra los
decretos del secretario resolutorios del recurso de reposición).
Otras modificaciones de interés producidas por la nueva ley (aparte del refuerzo del papel del
Secretario judicial, a quien incluso se otorga competencia para acordar las acumulaciones; de
forma que si no la acuerda el titular del órgano deberá actuar en la forma prevista en el art.
37.3, sobre suspensión del proceso y tramitación preferente del recurso testigo, que según STS
de 28 de marzo de 2005 y uno de diciembre de 2004 constituía una alternativa a la
acumulación; y a quien asimismo se confiere la competencia para acordar sobre la admisión de
los recursos y demandas, correspondiendo al juez o sala su inadmisión; o incluso tener por
desistida a la parte actora, lo que ahora se realiza por decreto del secretario salvo que aprecie
daño al interés público, en cuyo caso resuelve el órgano judicial -art. 74-) pueden ser la
exigencia de reclamación previa del expediente antes de acordar la inadmisión a limine (art. 51).
También por ejemplo en orden a la cuantía se modifica el art. 42, en el sentido de que
asimismo se consideran de cuantía indeterminada los recursos contra actos en materia de
seguridad social sobre inscripción de empresas, formalización de protección frente a riesgos
profesionales, tarificación, cobertura de la IT, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de los
trabajadores. Asimismo, muchos de los plazos que hasta ahora eran de tres días se convierten
en plazos de cinco días (arts. 60, 61, 62 y 84, por ejemplo). El art. 63 es asimismo modificado en
orden a concretar mejor el calendario de vistas, si bien entiendo que la modificación es más
bien una mera aclaración a la vista de la supletoriedad de la LEC; aparte de introducir en el
precepto lo relativo a los medios de grabación, como asimismo en el art. 78, para el
procedimiento abreviado. Se aclara la subsistencia del régimen específico de revisión de
sentencias del Tribunal de Cuentas en los procesos sobre enjuiciamiento contable regulado en
la ley 7/88 y asimismo se aclara que en el recurso de revisión sólo habrá lugar a la vista cuando
lo pidan todas las partes o lo estime necesario la sala. Y en materia de extensión de efectos, se
aclara que en el caso del art. 111 dicha extensión no será viable en los casos en que el recurso
sea inadmisible ni tampoco cuando la doctrina sea contraria a la jurisprudencia del TS o a la
sentada por los TSJ en el recurso de casación para unificar doctrina del art. 99. Se modifica
asimismo la disposición adicional cuarta, que confiere a la sala de lo contencioso
administrativo de la Audiencia Nacional la competencia en relación con actos de determinadas
Administraciones independientes y otros entes públicos con status singular.
Como breve comentario, entiendo que se pueden producir disfunciones muy graves al haberse
establecido la dualidad de competencias en el régimen de admisión de los recursos; habida
cuenta que es posible que el secretario judicial admita un recurso claramente inadmisible. Es
cierto que, en orden a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo, el órgano
judicial tiene la facultad de oír a las partes e inadmitir conforme al art. 51; precepto que
supletoriamente entiendo que será de aplicación al procedimiento por derechos
fundamentales, conforme al art. 114, y aunque a la vista del decreto de admisión del secretario
no se haya acordado la celebración de la comparecencia del art. 117. No obstante, entiendo que
en este proceso por derechos fundamentales la nueva regulación puede tener efectos
dilatorios; y pensemos además qué sucederá si el secretario judicial, frente a la opinión del
órgano judicial, admite a trámite una apelación o una casación. Esto puede dar lugar a una
tramitación lenta y costosa y a una posterior sentencia de inadmisión del recurso que, si se
demora mucho en el tiempo, podría ser contraria al art. seis CEDH tal como ha sido
interpretado en las sentencias SAENZ MAESO CONTRA ESPAÑA Y SALT HIPER; cuya doctrina se ha
recogido asimismo en la STC 248/05.
Entiendo que el legislador debería haber además aprovechado esta reforma para eliminar el
régimen de rehabilitación de plazos (salvo el plazo para formular demanda), que tantas
dilaciones indebidas causa en los órganos judiciales de este orden.
Asimismo hay que tener en cuenta los preceptos de la Ley orgánica 6/85 que se refieren
específicamente a este orden jurisdiccional; así el artículo 9.4, cuya redacción actual procede de
la Ley Orgánica 19/03, y los artículos 58 y 74, 66 y 90. Y también, por ejemplo, la regulación que
la ley 58/03, general tributaria, efectúa de las autorizaciones de entrada domiciliarias, artículo
113.
La más reciente reforma ha sido la de la Ley 37/2011 que modifica en algunos aspectos la Ley
29/1998. Así, en el orden contencioso-administrativo se modifican determinados preceptos
relativos a la prueba para reducir trámites y dotar de mayor agilidad a esta fase del proceso.
Por otra parte, se introduce en el procedimiento abreviado la posibilidad de evitar la
celebración de vista en aquellos recursos en los que no se va a pedir el recibimiento a prueba y
la Administración demandada no solicita la celebración de la misma. De esta forma se evita que
aquellos recursos que quedarían conclusos en el acto de la vista después de la contestación a
la demanda, tengan que esperar en algunos casos más de dos años hasta que se celebre la
misma, a los solos efectos de que la Administración demandada conteste.
Se eleva a 30.000 euros la cuantía de los asuntos que se resolverán por los trámites del
procedimiento abreviado.
Se introducen modificaciones importantes en materia de recursos, en cuanto a la elevación del
límite cuantitativo para acceder al recurso de apelación y al recurso de casación.
Se modifica la regulación de las denominadas medidas cautelarísimas, recogiendo las
verdaderas posibilidades que en la actualidad se están llevando a cabo por los órganos
judiciales: apreciar la especial urgencia y citar a la comparecencia, apreciar la especial urgencia
y denegar la medida cautelar inaudita parte o bien no apreciar la urgencia y decidir tramitar
conforme a las reglas generales, añadiendo la posibilidad de alegaciones por escrito en vez de
comparecencia. Por otra parte, se prevé con carácter expreso la necesaria intervención del
Ministerio Fiscal en determinados supuestos que afecten a menores de edad.
En relación a las costas procesales se establece para los procesos de única o primera instancia
el criterio del vencimiento pero con la posibilidad de que el Tribunal pueda exonerar de las
mismas cuando concurran circunstancias que justifiquen su no imposición; regulándose
asimismo los supuestos de estimación o desestimación parcial.

El nuevo recurso de casación

contencioso-administrativo
Eduardo Hinojosa Martínez
(IVA Inc.)
(http://tienda.wolterskluwer.es/p/e
nuevo-recurso-de-casacion-
contencioso-administrativo)
Más Info

II. CONCEPTO: SU RELACIÓN CON EL OBJETO PROCESAL

La Ley de 27 de diciembre de 1956 ya dejó claro que estamos ante un verdadero proceso, por lo
que el carácter revisor del orden contencioso administrativo sólo debía entenderse en el
sentido de que era preciso un acto, o bien el silencio administrativo, para poder recurrir; pero
siempre teniendo en cuenta que en estos procesos el objeto procesal es en puridad la
pretensión deducida. Es decir, el objeto eran, bajo la ley de 27 de diciembre de 1956,
pretensiones en relación con actos, y no los actos en sí. Y lógicamente el fallo de la sentencia
ha de ser congruente con las pretensiones, de forma que el mismo no necesariamente habrá
de ser sin más un fallo anulatorio, sino que asimismo puede recoger pretensiones de plena
jurisdicción.
Lo dicho es enteramente aplicable a la ley 29/98; si bien en ésta, como nos aclara el artículo 25,
el objeto ya no son los actos, sino toda la actividad administrativa que esa ley considera como
impugnable; en particular, también la vía de hecho y asimismo la inactividad material de la
Administración. Lo cierto es que en relación con la vía de hecho el orden contencioso
administrativo de hecho ya venía conociendo de estas cuestiones, aun cuando asimismo fuera
además competente el orden civil (cosa ahora discutible a la vista del artículo 9.4 de la Ley
Orgánica 6/85, que confiere el enjuiciamiento de la vía de hecho al orden contencioso
administrativo); y en relación con la inactividad material ya antes de la ley 29/98 había habido
algún pronunciamiento jurisprudencial que se inclinaba por la posibilidad de su fiscalización;
véase por ejemplo sentencia del Tribunal Constitucional 136/95. En cualquier caso, es
importante que en el caso de recurso contra la inactividad administrativa a la hora de ejecutar
un acto firme, el artículo 29.2 prevé la procedencia del procedimiento abreviado.
De cualquier forma, y como por ejemplo ha resaltado Baño Leon, la nueva ley no cubre todos
los casos de actuación administrativa, dado que las actuaciones materiales sólo quedan
cubiertas en el caso de vía de hecho. Y por lo demás la ley 29/98 tampoco instituye un sistema
de acciones parangonable al alemán; el sistema español, con mejor criterio, es más flexible en
la medida en que no se establece una rígida correlación acciones-pretensiones; lo que queda
claro a la vista de la amplitud con que están redactados los artículos 31 y 32. Lo importante es
en puridad que no haya desviación procesal, de forma que se permita un adecuado ejercicio de
los derechos de defensa de los demandados; ése es el límite a las pretensiones ejercitables en
esencia, si bien es cierto que obviamente no caben los recursos contencioso-administrativos
preventivos ni por supuesto las condenas de futuro.
En el caso de los actos cabe recurso tanto contra los expresos, como contra los actos presuntos
estimatorios, como en el caso de desestimaciones presuntas, sean actos definitivos o de
trámite cualificado; es preciso en todo caso el agotamiento de la vía administrativa. Sobre los
conceptos de agotamiento de la vía administrativa y de trámite cualificado véase “Recursos
Administrativos”. El artículo 46 regula los plazos para recurrir y nos dice que en caso de actos
expresos el plazo es de dos meses, contado para aclararnos de fecha a fecha; pero la sentencia
64/05, del Tribunal Constitucional, nos dice que es aplicable al plazo de presentación del
recurso el artículo 135 de la ley 1/2000. En el caso de “actos presuntos”, se nos dice en el
precepto que el plazo es de seis meses desde que vence el plazo de producción del silencio;
pero las sentencias del Tribunal Constitucional 220/03, 188/03, 40/07 y otras muchas vienen a
decir que en el caso de silencio no hay plazo para recurrir, aunque todas se refieren al silencio
negativo y no se ha planteado autocuestión de inconstitucionalidad.
Y el artículo 25 permite asimismo recurrir las disposiciones generales, para lo cual, véase por
ejemplo el artículo 10.1 b), nunca son competentes los juzgados en vía de recurso directo. Y es
que en efecto junto al recurso directo contra disposiciones generales se deduce asimismo la
posibilidad de alegar como motivo impugnatorio contra un acto la ilegalidad de la disposición
en que el mismo se basa; en cuyo caso si el tribunal a quo es el Supremo o el competente para
el enjuiciamiento directo de la disposición, conforme al artículo 26 deberá declararla nula si
considera que lo es y la declaración de nulidad es precisa para resolver el proceso contra el
acto; y si no es ninguno de esos tribunales deberá plantear cuestión de ilegalidad si dicta
sentencia estimatoria contra el acto con base en la ilegalidad del reglamento, una vez la
sentencia estimatoria contra el acto sea firme.
Desde otro punto de vista, cabe recordar además que en el proceso contencioso administrativo
no sólo se enjuician actuaciones de las administraciones públicas, sino que además por
excepción por ejemplo se enjuician asimismo los actos en materia de personal, gestión
patrimonial y contratación de las distintas cámaras legislativas y de los órganos
constitucionales y estatutarios (Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder judicial,
Defensor del pueblo, Tribunal de cuentas y homólogos autonómicos). Asimismo, en relación con
la Administración corporativa, sólo se enjuician las actuaciones sujetas al Derecho
Administrativo (esto pasa asimismo en relación con cualquier Administración pública; véase por
ejemplo artículos 19, 20 y 21 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público: sucede sin embargo
que las administraciones corporativas sólo se sujetan al Derecho Administrativo según para
qué, cuando en el resto de las Administraciones el Derecho administrativo es su derecho
estatutario y existe pues una cierta presunción de aplicabilidad del Derecho Administrativo).
Y en relación con la responsabilidad patrimonial, desde la Ley Orgánica 6/98 el artículo 9.4
unifica ante el orden contencioso administrativo las demandas presentadas contra las
administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial aunque exista una
concurrencia de responsabilidades de los sujetos privados; y que dicho precepto asimismo
confiere a este orden la competencia en los casos en que exista una mercantil aseguradora de
la Administración, con toda claridad desde la Ley Orgánica 19/03. En todo caso, es controvertido
y controvertible la subsistencia de la acción directa ante el orden civil contra el asegurador,
regulada en el artículo 76 de la ley del contrato del seguro. La STS de 21 de noviembre de 2007
entiende incluso que es posible absolver a la Administración y condenar a un particular; la de
26 de septiembre de 2007, tras rechazar la aplicabilidad en estos casos de los intereses del art.
20 LCS, añade que la sala de instancia había incurrido en defecto de jurisdicción al no haberse
pronunciado sobre la posible responsabilidad de la aseguradora del particular.
Lo que es evidente es que no cabe ya demandar a la Administración ante el orden civil o social
vía responsabilidad patrimonial; aunque la Administración es responsable civil subsidiaria en el
proceso penal contra sus autoridades y funcionarios por hechos vinculados con la actuación
administrativa, artículo 121 del Código Penal.
En cuanto al tema de las cuestiones prejudiciales y en concreto cuándo estamos ante una
prejudicialidad civil y cuándo ante una cuestión civil sin más, para las que este orden es
incompetente, se plantean candentes problemas por ejemplo en sede de proyectos de
reparcelación cuando el problema a debatir estriba en las fincas de origen; todo dependerá
ante todo de la forma en que se formulen las pretensiones y la precisión con que estén
formuladas.

III. LOS DISTINTOS PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS

La ley 29/98 regula todos los tipos de proceso contencioso administrativo, salvo el electoral.
Tenemos en primer lugar el ordinario y el abreviado; en puridad y como enseguida se verá tan
ordinario es uno como otro aunque cambia la tramitación. Y junto a ellos tenemos
procedimientos especiales, como el de protección de derechos fundamentales, la cuestión de
ilegalidad y la suspensión administrativa de actos y acuerdos. Dentro del procedimiento
especial para protección de derechos fundamentales, el artículo 122 regula en realidad un
procedimiento muy específico para la protección del derecho de reunión.
Ha desaparecido en cambio el procedimiento especial en materia de personal que regulaba el
artículo 113 de la Ley de 27 de diciembre de 1956, al haberse reconducido las cuestiones de
personal al procedimiento abreviado. Lo único es que conforme al artículo 23.3, si estamos ante
funcionarios en defensa de sus derechos estatutarios dichos funcionarios pueden comparecer
por sí mismos, salvo que se trate de cuestiones en que esté en juego la separación de
funcionarios inamovibles.
Y junto con los procedimientos especiales, tenemos ciertas especialidades procedimentales;
podemos al respecto citar el caso del recurso de lesividad, artículo 43 de la ley 29/98 y 103 de
la ley 30/92, donde la administración autora del acto actúa como demandante frente a sus
propios actos favorables, siendo demandados las personas favorecidas por el acto; y existiendo
un presupuesto procesal como es la declaración de lesividad del acto anulable, que debe
emitirse en el plazo de cuatro años desde que se dictó el acto y mediante un procedimiento
que caduca a los seis meses en caso de no haberse dictado en ese plazo la declaración de
lesividad. Asimismo hay que hacer referencia al contencioso interadministrativo, donde
conforme al artículo 44 no hay vía administrativa previa pero sí posibilidad de requerimiento
potestativo; existiendo además en este punto una remisión a los artículos 63 y siguientes de la
ley 7/85 cuando se trata de impugnación de actos y acuerdos locales por el Estado o la
Comunidad Autónoma.
Y podemos aludir asimismo a ciertas especialidades en caso de vía de hecho e inactividad
material, relativas a los plazos de presentación de recursos y a los presupuestos procesales así
como al régimen de medidas cautelares (artículo 136); a este respecto, aparte de la extraña
regulación de los plazos que el artículo 30 contempla para la vía de hecho, hay que resaltar que
en este caso existe la posibilidad de formular potestativamente requerimiento de cesación de
la misma ante la administración, siendo diferente la regulación de los plazos según se haya o
no formulado el requerimiento. Y en el caso de la inactividad material el requerimiento,
conforme al artículo 29, es un presupuesto procesal.

1. Procedimiento ordinario

Así, en primer lugar la misma regula en sus artículos 45 y siguientes el procedimiento ordinario.
Someramente éste se caracteriza porque, artículo 45, como regla general (aunque tiene
excepciones, como el caso de los recursos contra disposiciones generales o cuando el
demandante decida iniciar el proceso por demanda) se inicia mediante un mero escrito de
interposición, que sirve para identificar la actuación recurrida y para que el órgano judicial
reclame el expediente administrativo. Y una vez remitido el mismo es cuando se da traslado
para formalizar la demanda.
Una peculiaridad importante respecto de la regulación anterior (ley de 27.12.56) es que el
trámite de conclusiones no siempre será necesario; sólo cuando lo pidan las partes o lo
considere imprescindible el órgano judicial. Y es que el trámite de conclusiones, cuando la
única prueba que hay es la documental ya obrante y no se alega inadmisibilidad, se suele
convertir en una inútil e innecesaria réplica y dúplica, o incluso en una mera repetición de los
escritos de demanda y contestación; cuando no en una simple remisión a los mismos. La ley
13/2009, sin embargo, sigue manteniendo la vinculación del tribunal a la solicitud de ambas
partes o de la parte demandante, aun en los casos en que no haya existido prueba; pese a que
posiblemente lo dicho en la contestación sean cuestiones puramente jurídicas y asequibles
pues al jura novit curia.
Y otra cuestión interesante es atinente a la prueba, porque si bien es cierto que el artículo 60
se remite a la ley de enjuiciamiento civil y ésta exige que la pericial judicial se pida en la
demanda, esto no tiene sentido en el caso del proceso contencioso administrativo, donde no
sólo hay que buscar la verdad material por estar en liza intereses generales y no sólo privados,
sino donde además se diferencia claramente el período de proposición y el de práctica de la
prueba. De la sentencia del Tribunal Constitucional 77/07 se deduce implícitamente que no es
preciso que la pericial se pida en la demanda sino que es viable que se solicite en el escrito de
proposición de prueba. El TS finalmente también ha llegado a la misma conclusión, por ejemplo
en sentencia de 31 de marzo de 2009.
Tampoco tiene mucho sentido la aplicación estricta a este proceso (tampoco al abreviado) de
otras reglas de la ley de enjuiciamiento civil sobre la prueba, como la referente a la limitación
del número máximo de testigos, porque en el contencioso administrativo hay una prueba
esencial que es el expediente, que relativiza en cierta medida las exigencias de la prueba
testifical en muchos casos. La STS de 25 de mayo de 2009 flexibiliza incluso las reglas de
aportación de dictámenes periciales de parte e indica que lo esencial es que su aportación no
menoscabe los derechos de defensa de las otras partes; porque es posible que la pericial del
demandante no haya podido ser elaborada en el breve plazo de veinte días de que se dispone
del expediente para deducir la demanda.

2. Procedimiento abreviado

Tenemos en segundo lugar el otro gran tipo de proceso contencioso administrativo; el

procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 y en el artículo 29.2. Lo cierto es que en
puridad tan ordinario es uno como otro, por cuanto si bien determinadas materias se deben
enjuiciar siempre mediante el abreviado, asimismo dicho procedimiento es el aplicable en
todos los casos en que no se llegue a 30.000 euros (Ley 37/2011) de cuantía litigiosa (límite por
cierto inferior a la summa gravaminis de la apelación). En todo caso, el abreviado sólo es viable
cuando el órgano es unipersonal (juzgado o juzgado central), salvo en el caso del artículo 29.2
(inejecución de un acto administrativo), donde asimismo son competentes los órganos
colegiados.
Hasta la Ley Orgánica 19/2003 el ámbito del abreviado era mucho más estrecho, dado que la
extranjería se sustanciaba por el procedimiento ordinario y no por el procedimiento abreviado;
y además la cuantía máxima de éste, en los casos en que procediera por razón de la cuantía y
no de la materia, era de 3.000 euros y no de 30.000. Con la reforma se ha pretendido aliviar la
tramitación, dado que la misma es mucho más compleja en el procedimiento ordinario; pero lo
cierto es que con ello, unido a la ampliación de competencias de los juzgados, se ha logrado
que los calendarios de vistas se disparen.
En la actualidad, aparte de los casos del artículo 29.2 y los supuestos de cuantía inferior a
30.000 euros, se sustancian asimismo por el procedimiento abreviado en primer lugar toda la
extranjería (incluyendo por ejemplo sanciones contra empresas que contratan ilegalmente
extranjeros y reguladas en la Ley Orgánica 4/00, aunque esas sanciones sean muy cuantiosas);
los asuntos de personal, cualquiera que fuere su cuantía (tengamos en cuenta que el auto de la
sala de conflictos de 20 de junio de 2005 confiere competencia a este orden sobre el personal
estatutario de la sanidad); los casos de disciplina deportiva en materia de dopaje e
inadmisiones de asilo político (estas dos últimas son competencia de los juzgados centrales,
artículo nueve).
Se pueden plantear algunas disfunciones, dado que hay procedimientos de personal de
carácter selectivo donde puede haber cientos y miles de afectados; es materialmente imposible
que estos procedimientos se sustancien mediante el abreviado. Se puede paliar un tanto el
problema considerándose que, cuando se trata del acceso al empleo público, no estamos ante
un procedimiento de personal en sentido estricto por no tratarse de personas previamente
ligadas a la Administración.
El abreviado directamente se inicia por demanda; si se inicia mediante escrito de interposición
conforme al artículo 138 y artículo 11 Ley Orgánica 6/85, hay que dar un plazo de diez días para
subsanar y formalizar la demanda, con apercibimiento de archivo. Es decir, la demanda se
presenta sin tener a la vista el expediente; en la demanda es donde se deben formular las
pretensiones pero obviamente en la vista, y tras haberse examinado el expediente, se pueden
introducir cuestiones nuevas incluso de hecho. La vista es un acto concentrado donde
asimismo se contesta a la demanda y se propone prueba; es deseable, dado el principio de
concentración, que si el órgano judicial apreciara la existencia de nuevas cuestiones que
afecten a la estimación, desestimación o inadmisión, se pongan las mismas de manifiesto en el
acto de la vista, conforme al artículo 65.2.
Las exigencias de concentración obligan por ejemplo a que en la vista las partes ya lleven todos
los medios de prueba de que intenten valerse; de forma que en estos casos no vale por
ejemplo pedir la pericial judicial en la vista o solicitar en ese momento que se cite
judicialmente a un determinado testigo. No obstante, en algún caso pudiera eventualmente ser
preciso suspender la vista, por cuanto el hecho puede a la postre haber resultado controvertido
a la vista del expediente o de la contestación formulada en la propia vista. Pero lo cierto es que
de nuevo la ley 29/98 se remite a la regulación de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que no tiene
por supuesto en cuenta las peculiaridades del proceso contencioso administrativo.
Señalar que la nueva redacción del artículo 78 de la Ley 29/1998 apunta que: "1. Los Juzgados de
lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los
asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las
Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político,
asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no
supere los 30.000 euros."

3. Procedimiento para la protección de derechos fundamentales

La Ley 29/98 deroga la regulación del recurso contencioso administrativo que existía en la Ley
62/78. Como es sabido, el Tribunal Constitucional, en Sentencia 42/89 entre otras, interpretó la
transitoria segunda de su Ley Orgánica en el sentido de que sería posible formular simultánea,
aunque no sucesivamente, el recurso contencioso administrativo ordinario y el específico para
protección de derechos fundamentales, siendo ambos recursos utilizables como vía previa al
amparo constitucional.
La regulación de los artículos 114 y siguientes de la ley es diferente, en la medida en que estos
preceptos se erigen per se como la vía judicial contencioso administrativa previa al recurso de
amparo (sin perjuicio de la regulación de la ley electoral) a que alude el artículo 53.2 de la
Constitución; y además se intenta en cierto modo ampliar el objeto posible de este recurso,
dado que se dispone que se pueden en el mismo formular cualesquiera pretensiones, siempre
y cuando el recurso tenga por finalidad restablecer o preservar los derechos o libertades
susceptibles de amparo.
El escrito de interposición debe estar ya fundamentado, en el sentido de que se tiene que
argumentar al menos la procedencia de este cauce procesal e identificarse el derecho o
derechos lesionados, artículo 115. Se prevé así un trámite de inadmisión, en que además de las
partes ordinarias interviene el Fiscal, que se formaliza mediante comparecencia si se apreciara
por el órgano judicial a limine la concurrencia de alguna causa de inadmisión.
Por supuesto los plazos son mucho más breves que en el contencioso ordinario; y cabe resaltar
que ya no existe la regulación especial que para la suspensión preveía el artículo 7.4 de la ley
62/78; es decir el régimen de medidas cautelares es en estos casos el ordinario de los artículos
129 y siguientes, lo que ha sido objeto de críticas doctrinales.
Lógicamente además en el caso del recurso para protección de derechos fundamentales no es
preciso agotar la vía administrativa; esto puede producir ciertas disfunciones en el reparto de
competencias entre los órganos judiciales. Pensemos en un acto de menos de 60000 euros
dictada por un órgano periférico de la Agencia Tributaria y supuestamente lesivo de derechos
fundamentales; teóricamente debería ir a los juzgados conforme al artículo 8.3; cuando si dicho
acto se recurriera por la vía ordinaria sería preciso agotar la vía económico administrativa ante
el Tribunal económico administrativo competente, siendo la Sala de lo contencioso la
competente para enjuiciar los actos de los tribunales económico administrativos regionales o
locales.

4. Procedimiento para la protección del derecho de reunión

Aun cuando el mismo se regula dentro del capítulo dedicado al proceso especial para la
protección de derechos fundamentales, lo cierto es que el artículo 122, al igual que sucedía con
la regulación de la ley 62/78, contiene muy importantes peculiaridades, debidas ante todo a la
extraordinaria premura para resolver en estos casos. La competencia es por lo demás siempre
de las salas de lo contencioso de los tribunales superiores de justicia, conforme al artículo 10.1
h).
Interviene siempre el Ministerio Fiscal y contra la sentencia que se dicte sólo cabe recurso de
amparo. El procedimiento es por lo demás sumario en el sentido de que su objeto se halla
limitado al mantenimiento o revocación de las prohibiciones o modificaciones propuestas por
la autoridad competente.

5. La cuestión de ilegalidad

Ya se ha hecho somera referencia a la misma más arriba; su regulación se contiene

esencialmente en el artículo 27 y artículos 123 y siguientes.
Lo más llamativo es que la cuestión de ilegalidad contra reglamentos, que obviamente busca la
seguridad jurídica así como impedir que los reglamentos se consideren ilegales por unos
órganos judiciales y legales por otros (si bien ciertamente el problema subsiste cuando quien
inaplica el reglamento es un órgano de un orden distinto del contencioso administrativo, dado
que en otros órdenes no existe la cuestión de ilegalidad) se plantea una vez la sentencia
estimatoria es ya firme. Y la cuestión de ilegalidad no puede afectar al fallo de dicha sentencia,
con lo que se corre el riesgo de que finalmente se desestime una cuestión de ilegalidad por
entender el competente para el enjuiciamiento directo del reglamento que el mismo es legal;
existiendo sin embargo una sentencia firme estimatoria basada en la ilegalidad del reglamento.
O lo que es lo mismo, como subraya Carlon Ruiz en la cuestión de ilegalidad el efecto es similar
a la casación en interés de ley, dado que la situación jurídica del proceso a quo no se altera;
recordemos que la sentencia del Tribunal Constitucional 80/99 estima el amparo en un caso en
que se había declarado la inejecutabilidad legal de una sentencia firme pero luego casada en
interés de ley. Y como señala también la autora citada, lege ferenda sería conveniente que el
planteamiento de la cuestión de ilegalidad tuviera el mismo efecto que la casación en interés
de ley cuando se trata del incidente de extensión de efectos de las sentencias.
La autora resalta asimismo que la restrictiva interpretación del Tribunal Supremo en relación
con el recurso de casación ordinario en los casos en que se declare nula o conforme a Derecho
una disposición general (donde el Tribunal no incluye los casos de inaplicación de reglamentos
por entenderlos ilegales) comporta de facto una cierta expansión del ámbito de la cuestión de
ilegalidad y el aumento de posibilidades de pronunciamientos judiciales contradictorios. Puede
verse ATS de 28 de marzo de 2005.
En cuanto a si cabe o no plantear la cuestión de ilegalidad en relación con normas derogadas,
la sentencia del Pleno de la sala tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2005 dice que
sí es viable siempre y cuando quepa presumir que la norma, aun habiendo sido derogada,
puede dar lugar a pleitos posteriores.

6. Procedimiento en caso de suspensión administrativa de actos y acuerdos

Se regula en el artículo 127 de la ley 29/98; el precepto tiene su precedente ya en el artículo 118
de la ley de 27 de diciembre de 1956 pero en aquel momento tenía más campo de aplicación,
dado que antes de la Constitución el Estado ejercía una tutela sobre los entes locales que con
cierta facilidad le habilitaba para suspender sus actos y acuerdos.
En la actualidad esa posibilidad de suspensión por el Estado de un acto local sólo se prevé en
el artículo 67 de la ley 7/85 para los acuerdos que lesionen gravemente el interés general de
España; y la misma se subordina a la presentación en un breve plazo de recurso contencioso
administrativo. Las sentencias del Tribunal Constitucional 213/88, 46/92 y 259/88, entre otras,
dicen que las leyes autonómicas no pueden incluir nuevos casos de suspensión por motivos de
legalidad de los acuerdos locales por la Comunidad autónoma por ser cerrado el modelo de
control de legalidad de la ley 7/85; si bien las sentencias 36/94 y 148/91 sí lo permiten cuando
se trata de suspensiones de carácter cautelar por motivos de oportunidad.
Tengamos en cuenta además que el artículo 127 puede darse asimismo en caso de suspensión
de un acuerdo por un órgano del mismo ente autor del acto.
Por lo demás, bajo la ley de 1956 se discutía si el objeto del proceso era la suspensión o si era
más bien el acto suspendido; de la nueva regulación se deduce que el objeto del proceso es el
acto suspendido y se establece una tramitación breve precisamente para permitir una
resolución rápida habida cuenta que el acto se halla suspendido.

IV. ÓRGANOS COMPETENTES

En este punto simplemente hemos de remitirnos, por razones de espacio, a los artículos ocho a
doce de la ley 29/98; resaltemos que la competencia residual es de las salas de lo contencioso
de los tribunales superiores de justicia. Y el criterio esencial de reparto de la competencia
objetiva es por razón del autor del acto, aunque no sea el único criterio. Esto ocasiona graves
disfunciones, dado que dos actos exactamente iguales serán de la competencia de un órgano o
de otro según quién los haya dictado, lo que no tiene mucha lógica. No obstante, el criterio del
autor del acto se combina con otros, como el de la materia o el de la cuantía.
En cuanto a la regla del autor del acto se ha de tener en cuenta el artículo 13-4 de la ley 30/92,
que imputa el acto dictado por delegación al delegante. Pero claro, esto es para los casos de
delegación interorgánica o de delegación a entes dependientes o vinculados, y no se aplica en
el caso de la delegación intersubjetiva. En estos casos por ejemplo el artículo 7-3 del texto
refundido de haciendas locales nos dice que el régimen de recursos es el régimen propio del
delegado; es decir que el fuero territorial en caso de delegación de competencias en materia de
tributos locales será el fuero territorial del órgano delegado. Así se ha pronunciado en diversos
autos la Sala de Valencia.
El artículo 13 regula algunas reglas de resolución de los posibles conflictos por aplicación de las
reglas del autor, de la materia o de la cuantía, así en primer lugar en caso de vía de hecho o
inactividad material la competencia es la misma que en el caso de que lo recurrido sea un acto
administrativo; la competencia por razón de la materia prevalece salvo disposición expresa en
contrario sobre la competencia por razón del autor del acto; y las referencias que se hacen a
las administraciones territoriales comprenden las no territoriales vinculadas o dependientes, si
bien esta regla tiene sus excepciones y sus aplicaciones específicas (artículo 8.3 por ejemplo).
El artículo 14 regula la competencia territorial; lo más llamativo es el fuero electivo en el caso
de sanciones y actos en materia de personal así como en el caso de propiedades especiales.
Pero la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2003 y la de 18 de abril de 2001,
entre otras, vienen a decir que el fuero electivo no se aplica si el autor del acto es una
comunidad autónoma o un ente local y la aplicación del fuero electivo produjera el
enjuiciamiento de ese acto fuera del ámbito de la comunidad autónoma restrictiva. Y ello
aunque lo aplicado sea derecho sustantivo estatal, como pasa en materia de tráfico; en la
medida en que por ejemplo pudiera tener su aplicación el Derecho autonómico en temas de
organización. Como hemos visto, éste es el criterio finalmente recogido en la Ley 13/2009.
Cuando hay una pluralidad de destinatarios del acto con distinto domicilio, se aplicará sin más
el fuero territorial de la sede del órgano administrativo.

V. LAS PARTES

Por razones de brevedad en realidad hemos de remitirnos a lo que dicen los artículos 18 a 24.
Quizá lo más resaltable sea la exigencia de hacer alusión a la acción cuasipública prevista en
materia medioambiental en la ley 27/06; si bien por ejemplo entiendo que la acción pública no
se extiende a los instrumentos de mera equidistribución de beneficios y cargas derivados del
planeamiento urbanístico como son los proyectos de reparcelación. Y ello ni siquiera cuando se
recurre indirectamente un instrumento de planeamiento (incluso por motivos ambientales),
porque lo que confiere legitimación es la relación con el acto recurrido; no olvidemos que la
articulación del llamado recurso indirecto en principio se circunscribe a ser un mero motivo
impugnatorio.
Otra cuestión llamativa es la imposibilidad de que un órgano administrativo impugne los actos
de la administración a que pertenece, artículo 20; lo que es consecuencia de la personalidad
jurídica única de las administraciones públicas. Y asimismo tampoco cabe que el miembro de
un órgano colegiado recurra los actos de éste; pero en este punto el artículo 63.1 b) Ley 7/85
establece una importante excepción a favor de los concejales y miembros de los entes locales
que hayan votado en contra del acuerdo (no basta la abstención). La Sentencia del Tribunal
Constitucional 173/04 extiende esta legitimación al caso de recurso por el concejal o diputado
provincial contra un acto dictado por un órgano de que no forma parte (ejemplo acto del
alcalde).
Entre las resoluciones recientes del TC podemos hacer alusión a las SSTC 112/2004 y 183/2009
(legitimación del sindicato para impugnar convocatoria de concurso de externalización de
servicios; y falta de legitimación del mismo para impugnar el resultado) o la STC 119/2008
(legitimación de una tercera empresa, no participante en la licitación, para impugnar el pliego).
Asimismo, STC 48/2009 (según la cual el denunciante no tiene legitimación para exigir la
imposición de sanciones en vía jurisdiccional, como es por otra parte lógico).

VI. ESPECIALIDADES EN LA TRAMITACIÓN PROCESAL

Quizá la especialidad más relevante sea en la práctica la rehabilitación de plazos del artículo
128 (véase “Impulso Procesal”).
Es importante asimismo la posibilidad, artículo 51, de inadmisión del pleito a limine litis por
alguna de las causas tasadas en el precepto; recordemos que una de ellas es la de “caso
resuelto”, es decir la existencia de sentencias firmes que desestimen recursos sustancialmente
iguales. Esto, más que inadmisión, es una desestimación sumaria del recurso, que puede ser
muy útil a la vista de la gran cantidad de recursos en masa que se dan en este orden y donde
las cuestiones suscitadas son simplemente jurídicas y no de prueba. Junto con esa inadmisión
a limine tenemos las posibilidades de inadmisión en sentencia, conforme al artículo 69, y por
auto estimatorio de alegaciones previas, que vienen reguladas en los artículos 58 y 59.
Tengamos en cuenta que la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 2004 se
inclina a favor de usar estas posibilidades de inadmisión a limine antes que tramitar hasta el
final un proceso que se sabe inútil desde el principio, con el gasto de tiempo y dinero que
comporta.
Mecanismo el del artículo 51 que tiene un papel similar es el de la extensión de efectos de los
artículos 110 y 111; si bien en el caso de 110 (extensión de efectos sin previa suspensión de la
tramitación y declaración de un proceso como preferente como alternativa a la acumulación de
autos, artículo 37 y 111) sólo cabe dicha extensión cuando se trate de materia tributaria o de
personal. La extensión debería ser viable siempre que la cuestión suscitada fuera meramente
jurídica y no fáctica.
En todo caso, la tramitación de la extensión de efectos es más complicada que la de la
inadmisión, ya que no basta oír a las partes por diez días comunes, sino que hay que recabar a
la administración un informe con antecedentes y recibido el mismo dar tres días comunes para
alegaciones. Además la extensión sólo cabe cuando el órgano que ha dictado la sentencia cuya
extensión se pretende (que debe ser firme) sea el mismo ante el que se pide la extensión (se
trata de preservar la independencia judicial) y además el órgano debe ser competente objetiva
y territorialmente para conocer de esa extensión.
Y por supuesto no cabe la extensión de efectos si la doctrina propuesta es contraria a la
doctrina del Tribunal Supremo o de los tribunales superiores de justicia en el recurso del
artículo 99. Y no cabe tampoco cuando medie acto firme y consentido, lo que desde luego corta
mucho las posibilidades de extensión de efectos y pudiera chocar contra la sentencia del
Tribunal Constitucional 10/98.
En cuanto a los modos de terminación del proceso distintos de la sentencia, lo más relevante,
aparte de las exigencias formales del allanamiento (véase “Abogado del Estado”) es que no se
regula la caducidad de la instancia; así como la posibilidad del convenio transaccional ahora
prevista en el artículo 77 de la ley.
La Ley 37/2011 ha dado nueva forma al artículo 78 de la Ley 29/1998, a cuyo tenor:
 “2. El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documento o documentos
en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el artículo 45.2.
3. Presentada la demanda, el Secretario judicial, apreciada la jurisdicción y competencia
objetiva del Tribunal, admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta a éste para que
resuelva lo que proceda.
Admitida la demanda, el Secretario judicial acordará su traslado al demandado, citando a
las partes para la celebración de vista, con indicación de día y hora, y requerirá a la
Administración demandada que remita el expediente administrativo con al menos quince
días de antelación del término señalado para la vista. En el señalamiento de las vistas
atenderá a los criterios establecidos en el artículo 182 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
No obstante, si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad
de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, el Secretario judicial dará traslado de la
misma a las partes demandadas para que la contesten en el plazo de veinte días, con el
apercibimiento a que se refiere el apartado primero del artículo 54. Las partes demandadas
podrán, dentro de los diez primeros días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la
celebración de la vista. En dicho caso el Secretario judicial citará a las partes al acto
conforme a lo previsto en el párrafo anterior. En caso contrario, el Secretario judicial
procederá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57, declarando concluso el pleito sin
más trámite una vez contestada la demanda, salvo que el Juez haga uso de la facultad que
le atribuye el artículo 61.”

VII. RÉGIMEN DE RECURSOS

En gran medida hemos de remitirnos a la regulación de los artículos 81 y siguientes; y

simplemente resaltemos algunas ideas importantes, como el hecho de que la casación
ordinaria y la casación para unificar doctrina autonómica son excluyentes conforme al artículo
99; lo que genera lógicamente problemas en el caso de que concurran motivos casacionales de
derecho estatal y de derecho autonómico. La tendencia del Tribunal Supremo parece ser
expandir su ámbito de enjuiciamiento pero no parece que el tema se halle cerrado. Puede verse
STS de 30 de noviembre de 2007, del Pleno de la Sala tercera, que se inclina por una posición
intermedia; frente a la STS de seis de junio de 2007 o la de 19-12-2008, que entran sin
problemas en el campo del Derecho autonómico. .
Y resaltemos además el recurso de casación en interés de ley, regulado en el artículo 100 y a
que someramente nos hemos referido con anterioridad; lo cierto no obstante es que, por
mucho que se diga que con ello se crea doctrina vinculante, en algún caso aislado se ha hecho
escaso uso de la doctrina así sentada; así en el supuesto de la sentencia del Tribunal Supremo
de 24 de abril de 1999.
Como especialidad se introduce en la nueva redacción del artículo 81 de la Ley 29/1998 por la
redacción d de la Ley 37/2011 que: "1. Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo serán susceptibles
de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes:
a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros."
Y ello se articula en la misma vía que se hace en materia civil para sentencias por el trámite del
juicio verbal por cuantía inferior a los 3.000 euros contra las que no cabe recurso de apelación.

VIII. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

Regulada en los artículos 103 y siguientes, poco o nada tiene que ver con la misma la extensión
de efectos, aunque se regule en el mismo lugar; y ello porque la extensión de efectos es más
bien un caso de extensión subjetiva de la cosa juzgada.
Simplemente hagamos alusión a algunas sentencias del Tribunal Constitucional que pueden ser
interesantes en esta materia: SSTC 83/01, 144/00, 167/87, 73 y 273/00 (estas últimas sobre el
espinoso tema de las convalidaciones legislativas de actos administrativos). Resaltemos
además la regulación de la imposibilidad legal o material de ejecución de sentencias; aparte de
la "expropiación de derechos reconocidos en sentencia" a que genéricamente se refiere el
artículo 18-2 de la ley orgánica 6/85; así como las distintas posiciones que viene manteniendo
la Sala tercera del TS en punto al carácter preclusivo o no del plazo de dos meses para pedir la
inejecución. Y también la reiterada doctrina del TS (STS de nueve de noviembre de 2006 y de 29
de abril de 2009, entre otras muchas) sobre la oponibilidad de las sentencias firmes que
acuerdan o confirman demoliciones frente a terceros adquirentes. Asimismo, la reciente STC
22/2009, de acuerdo con la cual la existencia de un planeamiento en curso de aprobación no es
obstáculo para ejecutar un fallo de demolición; o la STS de 28 de mayo de 2008, sobre convenio
en ejecución de sentencia dictada sobre la base de una acción pública y realizado en fraude de
ley para eludir el sentido del fallo.
Y hagamos asimismo alusión al complejo tema de la inembargabilidad de los bienes públicos;
la Constitución genéricamente se refiere a los demaniales y comunales pero quedaba el tema
de los patrimoniales y el dinero público. La sentencia 166/98, del Tribunal Constitucional, viene
a decir que sólo son inembargables los patrimoniales afectos a un servicio público, así como el
dinero público; extender a cualesquiera otros bienes patrimoniales la regla de
inembargabilidad puede ser contrario al derecho a la ejecución de sentencias, que forma parte
de la tutela judicial efectiva. Se puede ver ahora artículo 30-3 de la ley 33/03 y artículo 173 del
decreto legislativo 2/04; así como los arts. 23 y 76 de la ley 47/2003, general presupuestaria.
En esta materia destacar la nueva redacción del artículo 103 de la Ley 29/1998 por la Ley
37/2011, a cuyo tenor:

“1. Luego que sea firme una sentencia, el Secretario judicial lo comunicará en el plazo de
diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que,
recibida la comunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el
cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el
órgano responsable del cumplimiento de aquél.
2. Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en
ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y
personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.
3. Atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia, ésta podrá
fijar un plazo inferior para el cumplimiento, cuando lo dispuesto en el apartado anterior lo
haga ineficaz o cause grave perjuicio”.

IX. MEDIDAS CAUTELARES

El tema se regula en los artículos 129 a 136. Resaltemos que, frente a lo que decía el artículo 122
de la ley de 1956, ahora junto con la suspensión caben otras medidas cautelares, incluidas las
positivas. Cabe además la posibilidad del artículo 135, relativo a la adopción de medidas
cautelares inaudita parte, así como a la regulación del artículo 136 sobre las medidas
cautelares en caso de vía de hecho e inactividad material, donde el criterio esencialmente es el
del fumus (hay que adoptar la medida salvo que manifiestamente no concurra la vía de hecho
ni la inactividad material), sin perjuicio de la posibilidad de denegación en caso de
perturbación grave de los intereses generales o de tercero.
Resaltemos además la posibilidad, artículo 132, de modificación de las medidas en caso de
cambio de circunstancias (pero no según los avances del proceso); así como, artículo 129, la
posibilidad de solicitarlas en cualquier estado del proceso y no sólo en el escrito de
interposición, salvo que se trate de un recurso contra disposiciones generales. Y asimismo, la
desaparición de la alusión expresa al fumus en relación con el recurso frente a actos, que sí
aparecía en el anteproyecto; lo que ha dado lugar a una interpretación restrictiva de las
posibilidades de uso de este criterio por el Tribunal Supremo, aunque el mismo no se descarta
totalmente (sentencia de 15 de marzo de 2005, por ejemplo).
La STS de uno de diciembre de 2004 viene a decir que, cuando se ha dictado sentencia en la
instancia, aunque no sea firme, pierde su objeto la casación contra la pieza de medidas, dado
que en tal tesitura procesal lo procedente en su caso será la ejecución provisional de la
sentencia. Y la de cuatro de abril de 2006 viene a decir que sólo cabe la casación contra los
autos dictados en pieza de medidas cautelares cuando sea recurrible en casación la sentencia
dictada en los autos principales.
En la Ley 37/2011 se modifica la regulación de las denominadas medidas cautelarísimas,
recogiendo las verdaderas posibilidades que en la actualidad se están llevando a cabo por los
órganos judiciales: apreciar la especial urgencia y citar a la comparecencia, apreciar la especial
urgencia y denegar la medida cautelar inaudita parte o bien no apreciar la urgencia y decidir
tramitar conforme a las reglas generales, añadiendo la posibilidad de alegaciones por escrito
en vez de comparecencia. Por otra parte, se prevé con carácter expreso la necesaria
intervención del Ministerio Fiscal en determinados supuestos que afecten a menores de edad.
Así, el artículo135 de la Ley 29/1998 queda como sigue:

“1. Cuando los interesados alegaran la concurrencia de circunstancias de especial urgencia

en el caso, el juez o tribunal sin oír a la parte contraria, en el plazo de dos días podrá
mediante auto:
a) Apreciar las circunstancias de especial urgencia y adoptar o denegar la medida, conforme
al artículo 130. Contra este auto no se dará recurso alguno. En la misma resolución el órgano
judicial dará audiencia a la parte contraria para que en el plazo de tres días alegue lo que
estime procedente o bien convocará a las partes a una comparecencia que habrá de
celebrarse dentro de los tres días siguientes a la adopción de la medida. Recibidas las
alegaciones o transcurrido el plazo en su caso o bien celebrada la comparecencia, el juez o
tribunal dictará auto sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida
adoptada, el cual será recurrible conforme a las reglas generales.
En cuanto se refiere a la grabación de la comparecencia y a su documentación, serán
aplicables las disposiciones contenidas en el artículo 63.
b) No apreciar las circunstancias de especial urgencia y ordenar la tramitación del incidente
cautelar conforme al artículo 131, durante la cual los interesados no podrán solicitar
nuevamente medida alguna al amparo del presente artículo.
2. En los supuestos que tengan relación con actuaciones de la Administración en materia de
extranjería, asilo político y condición de refugiado que impliquen retorno y el afectado sea
un menor de edad, el órgano jurisdiccional oirá al Ministerio Fiscal con carácter previo a
dictar el auto al que hace referencia el apartado primero de este artículo.”
X. COSTAS PROCESALES

Lo esencial, artículo 139, es que en primera instancia no rige el principio de vencimiento,

seguramente porque sería muy duro para el particular cuyo recurso es desestimado si se tiene
en cuenta que ese particular ha sufrido una previa decisión ejecutoria de la Administración.
Pero quizá debería usarse con más frecuente la condena en costas por el criterio subjetivo de
mala fe o temeridad; y asimismo por el criterio de la pérdida de finalidad legítima del recurso
(sustancialmente, reclamaciones de escasa cuantía; pero la sala de Valencia asimismo usa este
criterio, así en sentencia de 26 de mayo de 2005 y en la de 9.1.04, en los casos en que el acto
está mal notificado, con un pie de recursos incorrecto, y eso induce a error y a presentar un
recurso inadmisible provocado por la Administración).
En la Ley 37/2011 en relación a las costas procesales se establece para los procesos de única o
primera instancia el criterio del vencimiento pero con la posibilidad de que el Tribunal pueda
exonerar de las mismas cuando concurran circunstancias que justifiquen su no imposición;
regulándose asimismo los supuestos de estimación o desestimación parcial.
Así, en el artículo 139 se recoge ahora que:

“1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por
auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la
parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone,
que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte
abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano
jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su
acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.
2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente
el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la
concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.
3. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra
máxima.
4. Para la exacción de las costas impuestas a particulares, la Administración acreedora
utilizará el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario.
5. En ningún caso se impondrán las costas al Ministerio Fiscal.
6. Las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley
de Enjuiciamiento Civil.”
El nuevo recurso de casación
contencioso-administrativo
Eduardo Hinojosa Martínez
(IVA Inc.)
(http://tienda.wolterskluwer.es/p/e
Más Info
nuevo-recurso-de-casacion-
contencioso administrativo)
 Wolters Kluwer Legal
Me gusta esta página 9791 Me

Wolters Kluwer Legal

hace 32 minutos

¡Por si te lo perdiste! En un caso

analizado por la Sala I del Tribunal
Supremo, se indica que no basta
que la esposa haya trabajado y
tenga cierta cualificación para dar
por cierto que podrá acceder al
mercado laboral en un plazo
determinado, cuando es conocida
la dificultad que aún existe a
consecuencia de la larga crisis
económica y la edad de la
interesada, que ha superado los 50
años.

Para saber más...

El nuevo recurso de casación
contencioso-administrativo
Eduardo Hinojosa Martínez
(IVA Inc.)
(http://tienda.wolterskluwer.es/p/el-
nuevo-recurso-de-casacion-
Más Info
contencioso-administrativo)