REPUBLIČKA RADIODIFUZNA AGENCIJA

(RRA)

Beograd, avgust 2014.


Zakonom o elektronskim medijima, koji je stupio na snagu 13. avgusta 2014. godine,
Republička Radiodifuzna Agencija (RRA) je promenila naziv u Regulatorno telo za
elektronske medije (RTEM)

1
Uvod

Nakon demokratskih promena oktobra 2000, u Srbiji je započeo rad na unapređenju medijskih
propisa kako bi se stvorio moderni regulatorni okvir utemeljen na poštovanju osnovnih sloboda i
prava, a u skladu sa tehnološkim, društvenim i ekonomskim promenama koje karakterišu novi
milenijum. I pored jasnog i naizgled opšte prihvaćenog cilja, rad na donošenju i primeni
osnovnih zakona za elektronske medije nije tekao glatko. Srbija se, kao i većina zemalja
Zapadnog Balkana, u reformi ove oblasti, suočila sa brojnim teškoćama. Teškoće su bile prisutne
sve vreme, od započinjanja rada na novoj zakonskoj regulativi, preko napora da se uspostavi
radiodifuzno regulatorno telo, do ulaska u proces digitalizacije radija i televizije, još jednog
ozbiljnog zadatka, čije je izvršenje odloženo za tri godine (sa 2012. na 2015.).

Tokom 2002. i 2003. usvojeni su Zakon o radiodifuziji, Zakon o javnom informisanju, kao i
Zakon o telekomunikacijama, dok je 2004. donet i Zakon o oglašavanju, što je sve, po uverenju
zakonodavca, stvorilo uslove za temeljno uređenje radiodifuznog sektora. Na osnovu ovih zakona
formirano je regulatorno telo za radiodifuziju, započeta je privatizacije medija i proces
transformacije državne TV u javni medijski servis. Paralelno sa ovim procesima radilo se i na
usaglašavanju domaćih medijskih zakona sa evropskom regulativom.

U junu 2010. godine usvojen je Zakon o elektronskim komunikacijama u skladu sa regulativom

EU iz 2002, a iste godine donete su i Strategije za elektronsku komunikaciju, kao i za razvoj
informacionog društva u Srbiji. Jedna od najznačajnijih Strategija, bar kada je u pitanju
usaglašavanje regulative za audiovizuelni sektor sa evropskim standardima, doneta je u drugoj
polovini 2011, pod nazivom Strategija razvoja javnog informisanja u Srbiji do 2016, koja je
poznatija kao Medijska strategija Srbije.

Nezavisno regulatorno telo za oblast radiodifuzije, Republička radiodifuzna agencija (RRA)

formirano je 2003. godine, u skladu sa Zakonom o radiodifuziji. Ovaj zakon je, u godinama koje
su usledile, pretrpeo određene izmene1, slično Zakonu o javnom informisanju. Zakon o
radiodifuziji definiše RRA kao samostalni pravni subjekt koji je funkcionalno nezavisan od bilo
kog državnog organa, kao i od organizacija i lica koja se bave proizvodnjom i emitovanjem radio
ili TV programa.2 Agenciju čine Savet Republičke radiodifuzne agencije od devet članova i četiri
stručne službe. Stručna služba koja je posebno važna za rad Agencije, Služba za nadzor i analizu,
počela je sa radom tek 2009. godine.

Ubrzane tehnološke promene u oblasti elektronskih medija, ulazak u proces digitalizacije, kao i
neophodnost da se medijska regulativa uskladi sa evropskom, stvorili su potrebu da se medijski
zakoni, doneti početkom novog milenijuma, modernizuju. Rad na ostvarenju ovog cilja započet je

1
Zakon o radiodifuziji koji je donet 2002, pretrpeo je izmene 2004, 2005, 2006, 2009, a
prestao je da važi avgusta 2014, stupanjem na snagu novog Zakona o elektronskim
medijima.
2
Zakon o radiodifuziji, član 6, Službeni glasnik Republike Srbije (42/2002, 97/2004, 76/2005, 62/2006, 85/2006,
86/2006 и 41/2009), Beograd, 2009.

2
još krajem 2008. godine. Međutim, tri nova medijska zakona: Zakon o javnom informisanju i
medijima, Zakon o javnim medijskim servisima i Zakon o elektronskim medijima doneta su tek
avgusta 2014. godine. Novim zakonom o elektronskim medijima, koji je stupio na snagu 13.
avgusta 2014, RRA je promenila naziv u Regulatorno telo za elektronske medije (RTEM).

Srbija je 1. marta 2012. dobila status kandidata za članstvo u EU, dok je januara 2014. održana
prva Međuvladina konferencija između EU i Srbije, čime su zvanično otpočeli pregovori o
članstvu. Kao zemlja koja teži članstvu u EU, Srbija je obavezna i da svoje medijsko
zakonodavstvo uskladi sa evropskim, kao i da poštuje osnovne ljudske slobode kao što su sloboda
mišljenja, izražavanja i informisanja. S obzirom da je reč o osnovnim pravima, pitanje medija je
jedno od ključnih pitanja u procesu pridruživanja, a medijske slobode su sastavni deo poglavlja
23. koje se tiče pravosuđa i osnovnih sloboda. U tom smislu, završetak uređenja medijskog
prostora u Srbiji je važan, kako za dalje jačanje demokratije u našem društvu, tako i za uspešnost
samih pregovora o članstvu. Važnu, a može se slobodno reći i ključnu ulogu u uređenju
audiovizuelne sfere u Srbiji ima nezavisno regulatorno telo – RRA.

Politike i legislativa

Reforma medijske sfere u Srbiji u prvoj deceniji novog milenijuma tekla je sporo i uz niz
problema koji su pratili izradu novih zakonskih tekstova i njihovu primenu. Vlasti su odbijale da
se u potpunosti odreknu kontrole nad medijima i demonstrirale nespremnost da urede medijsku
scenu u skladu sa evropskim standardima. Neefikasnost zakonodavnih i izvršnih vlasti i
nedostatak političke volje bili su uzrok višegodišnjeg odugovlačenja procesa uspostavljanja
nezavisnih regulatornih tela u oblasti radiodifuzije i telekomunikacija. Iako je Zakon o
radiodifuziji, koji predviđa uspostavljanje nezavisnog regulatornog tela u oblasti radiodifuzije,
usvojen još 2002. godine, Republička radiodifuzna agencija je faktički počela sa radom tek
tokom 2005. godine nakon dve izmene zakona.

Procenjuje se da je u Srbiji tada program emitovalo više od 750 elektronskih medija bez
odgovarajućih dozvola. Hiper konkurencija i veliki broj izvora nisu za rezultat imali poboljšanu
raznovrsnost i kvalitet sadržaja. Naprotiv, nedostatak odgovarajuće regulacije omogućio je
političku i finansijsku zloupotrebu medijskog prostora, ali i nesmetano emitovanje neadekvatnih
sadržaja kao što su pornografija i govor mržnje.

Od nezavisnog regulatornog tela očekivalo se brzo i efikasno regulisanje radiodifuzije u Srbiji.

Najvažnije odredbe Zakona o radiodifuziji počinju da se primenjuju tek početkom 2006. Prvi
zvanični tender za dodelu dozvola za emitovanje objavljen je u januaru te godine dok je državni
radiodifuzni servis RTS formalno prerastao u javne servise Vojvodine i Srbije maja 2006. godine.

Nadležnosti

3
RRA je nezavisno državno telo čija je uloga da reguliše i kontroliše sprovođenje radiodifuzne tj.
audiovizuelne (kako se ovaj sektor naziva u savremeno digitalno doba) politike u Republici
Srbiji. Shodno ulozi koju nezavisna tela u pravno-političkim sistemima demokratskih zemalja
imaju i Radiodifuznoj agenciji zakon garantuje samostalnost i nezavisnost u odnosu na tri
tradicionalne grane vlasti – izvršnu, zakonodavnu i susdksu. Za razliku od grupe nezavisnih tela
koja imaju prvenstveno ulogu kontrolora i korektora, RRA ima ulogu regulatora audiovizuelnog
sektora - jednog od najznačajnijih segmenata javne medijske sfere. Ovo nezavisno regulatorno
telo je primer prakse koja se javila u drugoj polovini XX veka, kada počinju da se osnivaju
nezavisne regulatorne agencije. Razlozi za osnivanje ovakvih agencija su višestruki. Regulatorna
tela nastaju kao rezultat liberalizacije tržišta tj. smanjenja regulatornih nadležnosti vlade u
ekonomskoj sferi koja se prenose na nezavisna tela, zatim zbog potrebe parlamenta da svoju
kontrolnu ulogu prenese na nezavisno telo koje ima sposobnost bržeg i stručnijeg delovanja, kao i
zbog potrebe da predstavnici struke učestvuju u obavljanju javnih poslova.

Republička radiodifuzna agencija osnovana je Zakonom o radiodifuziji, kao samostalna, odnosno

nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja u skladu sa tim zakonom i propisima donetim
na osnovu tog zakona, a radi obezbeđivanja uslova za efikasno sprovođenje i unapređivanje
utvrđene radiodifuzne politike u Republici Srbiji na način primeren demokratskom društvu.
Zakonom o radiodifuziji (član 8.), Republičkoj radiodifuznoj agenciji (RRA) su u nadležnost
poverena složena i široka ovlašćenja, kako u odnosu na komercijalnu, tako i u odnosu na javnu
radiodifuziju. Ova ovlašćenja uključuju: izdavanje dozvola za emitovanje radio i televizijskog
programa komercijalnim emiterima, i to kako za analogno, tako i za digitalno emitovanje, bilo
terestrijalno, kablovsko ili satelitsko; imenovanje upravnih odbora javnih radio-difuznih ustanova
i davanje saglasnosti na statute tih ustanova; regulaciju sektora elektronskih medija (kroz
donošenje preporuka i uputstava za emitere), kao i nadzor nad primenom Zakona o radiodifuziji,
ali i drugih propisa - Zakona o oglašavanju, Zakona o autorskom i srodnim pravima – u smislu
poštovanja njihovih odredbi relevantnih za oblast radiodifuzije.

U novom Zakonu o elektronskim medijima potvrđene su ranije utvrđene nadležnosti RRA, ali i
vraćene neke koje su prethodnim izmenama i dopunama zakona o radiodifuziji bile zanemarene,
kao npr. nadležnost da vodi računa o „vrsti i kvalitetu programa“. Tako član 5. ovog zakona
precizira da regulatorno telo za elektronske medije (koje nastavlja rad RRA), vrši javna
ovlašćenja u cilju: „delotvornog sprovođenja utvrđene politike u oblasti pružanja medijskih
usluga u republici Srbiji; unapređivanja kvaliteta i raznovrsnosti usluga elektronskih medija;
doprinosa očuvanju, zaštiti i razvoju slobode mišljenja i izražavanja; u cilju zaštite interesa
javnosti u oblasti elektronskih medija i zaštite korisnika usluga elektronskih medija“. 3

Novim Zakonom o elektronskim medijima iz 2014. regulatorno telo dobija i dodatna ovlašćenja
koja odražavaju tehnološke promene u načinu funkcionisanja elektronskih medija (postojanje
linearnih i nelinearnih medija tj. medijskih usluga na zahtev), zatim potrebu da se domaća
regulativa uskladi sa evropskom, ali i želju zakonodavca da dodatno uredi i unapredi medijski
prostor kao i rad samog regulatornog tela.

3
Čl. 5, Zakon o elektronskim medijima, „Sl. glasnik RS“, br. 83/2014

4
Donošenje Strategije za razvoj radiodifuzije

Slično čl. 8. Zakona o radiodifuziji, stav 1.4 u kome je precizirano da je nadležnost RRA
donošenje strategije za razvoj radiodifuzije, i novi zakon predviđa istu nadležnost, s tim što
regulatorno telo sada utvrđuje predlog strategije koju potom dostavlja Vladi na usvajanje.
Takođe, kao odraz tehnoloških promena, strategija menja ime u „Strategija razvoja medijske
usluge radija i audio-vizuelnih medijskih usluga“.
U vreme formiranja RRA, jedan od prvih zadataka koji se našao pred prvim sazivom ovog tela
bilo je baš donošenje Strategije za razvoj radiodifuzije u Srbiji. Doneta 2005. godine, ova
Strategija je važila je za period do 2013. godine.

Izdavanje dozvola za emitovanje

Jedna od važnih nadležnosti RRA je izdavanje dozvola za emitovanje programa. Kada je reč o
izdavanju tzv. nacionalnih dozvola - za emitovanje na celoj teritoriji Srbije - koje važe osam
godina (osim ukoliko iz zakonom predviđenih razloga ne dođe do prevremenog prekida
emitovanja), RRA je do sada sprovela dva konkursa, 2006. i 2013. godine, pri čemu je u drugom
ciklusu raspisan konkurs samo za jednu frekvencu, koja je ostala upražnjena prestankom rada TV
Avale. Ostalim stanicama, koje su nacionalne dozvole dobile na prvom konkursu 2006,
produženo je pravo na korišćenje frekvencije u skladu za zakonom.
Među različitim nepravilnostima na koje je ukazivano tokom prvog javnog konkursa za
nacionalne frekvencije 2006. godine, po očiglednosti prekršaja posebno se izdvajao slučaj sa
naknadno formulisanim kriterijumima za dodelu frekvencija. Naime, Savet je objavio kriterijume
tek nedelju dana nakon što je istekao rok za podnošenje prijava na javni konkurs, što znači da
učesnici nisu bili upoznati sa kriterijumima selekcije u trenutku kada su se prijavljivali. Ovakvim
postupanjem, Savet RRA je bio u poziciji da formuliše kriterijume u korist ili na štetu nekih
kandidata.
Sprovedenu proceduru i postupanje Saveta RRA tokom dodele tih dozvola kritikovali su ne samo
medijski stručnjaci i učesnici na konkursu, već je odluku RRA na tom konkursu osporio i
Vrhovni sud Srbije, konstatujući određene propuste u proceduri koju je sproveo Savet i ukazujući
da razlozi na osnovu kojih su dodeljivane dozvole nisu jasno navedeni. Međutim, u skladu sa
izmenama Zakona iz 2006. godine, Vrhovni sud je mogao samo da ukaže na eventualne propuste
u proceduri i poštovanju zakona, ali ne i da utiče na odluku RRA.

Donošenje obavezujućih pravila za emitere i nadzor emitera

Zakonom o radiodifuziji predviđeno je da je RRA nadležna, pored donošenja Strategije razvoja

radiodifuzije i izdavanja dozvola za emitovanje programa, i za kontrolu i nadzor nad primenom
Zakona o radiodifuziji, nadzor nad radom emitera i odlučivanje o predstavkama i prigovorima u
vezi sa njihovim radom. RRA je takođe nadležna da propisuje obavezujuća pravila za emitere,
4
Zakon o radiodifuziji nije više na snazi od avgusta 2014.

5
kojima obezbeđuje sprovođenje radiodifuzne politike u Srbiji. Deo ovih nadležnosti je i zaštita
dostojanstva ličnosti i drugih ličnih prava, zaštita maloletnika od neprikladnih sadržaja, kao i
sprečavanje emitovanja programa kojima se podstiče diskriminacija, mržnja, nasilje.
Savet Evrope u svojoj Preporuci precizira da je jedna od osnovnih funkcija regulatornih organa
da kontrolišu da li emiteri ispunjavaju uslove utvrđene zakonom i sadržane u dozvolama koje su
im izdate i to posebno u smislu poštovanja osnovnih načela Evropske konvencije o
prekograničnoj saradnji, naročito onih koja su navedena u članu 7. Ovaj član precizira da „svi
elementi programa servisa, u pogledu prezentacije i sadržaja, treba da poštuju dostojanstvo
ljudske ličnosti i osnovna prava drugih (naročito se zabranjuje pornografija i programi koji daju
neprimeren značaj nasilju ili koji podstiču rasnu mržnju). Ovaj član takođe zabranjuje planiranje
emitovanja programa koji mogu da nanesu štetu fizičkom, mentalnom ili moralnom razvoju dece
i adolescenata u vreme kada postoji verovatnoća da će ih oni gledati.“ 5

RRA je 2007. godine donela Opšte obavezujuće uputstvo o ponašanju emitera tj. Kodeks
ponašanja emitera (u daljem tekstu Kodeks), koji se odnosi na „sva do sada uočena pitanja koja
se tiču sadržaja programa“ 6, i u kojem se precizira da je nepostupanje po važećem Kodeksu
„osnov za izricanje svih mera koje Agencija može preduzimati“.7

Kada je reč o nadzoru emitera, RRA se postepeno osposobljavala za sprovođenje ove nadležnosti,
tako je npr. godinama radila na izgradnji kapaciteta za monitoring programa, što je preduslov da
bi se vršila kontrola rada emitera. Nadležna služba za monitornig se pretežno bavila formalnom
kontrolom emitovanog programa, prvenstveno kontrolišući da li emiteri imaju vidljive oznake za
kategorizaciju programa i da li ih na ekranu drže onoliko koliko to nalaže Kodeks.

Na vebsajtu RRA se navodi da je to telo od svog osnivanja do jula 2014. izreklo 77 mera
opomene i 13 mera upozorenja. 8 Uvidom u izrečene mere upozorenja može se uočiti da se ni
jedna ne odnosi na prekršaje koji se tiču prikazivanja neprikladnih scena, vulgarnosti, nasilja,
pornografije, vređanje dostojanstva gledalaca, dok se dve mere tiču zloupotrebe lakovernosti
gledalaca i slušalaca. RRA je najčešće izricala mere upozorenja koje su se ticale prekršaja emitera
učinjenih u vreme predizbornih kampanja, a tu vrstu predstavki najčešće su podnosile političke
stranke, protiv emitera i drugih stranaka.

5
Tačka 43. Obrazloženja koje ide uz Preporuku br. R (2000) 23. Komiteta ministara državama članicama o
nezavisnosti i funkcijama regulatornih organa u oblasti radiodifuzije, Savet Evrope, 2000. u Zborniku pravnih
instrumenata Saveta Evrope u vezi sa medijima, Kancelarija u Beogradu, Beograd, 2006, str. 228.
6
Opšte obavezujuće uputstvo o ponašanju emitera (Kodeks ponašanja emitera), Republička radiodifuzna agencija,
2007, str. 1
7
Ibidem.
8
U skladu sa Zakonom o radiodifuziji, Savet RRA može emiteru izreći opomenu ili upozorenje, a može mu i
privremeno ili trajno oduzeti dozvolu za emitovanje programa. Opomena se izriče emiteru koji prvi put prekrši neku
od obaveza utvrđenih zakonom ili aktom Agencije. Upozorenje se izriče emiteru koji i pored izrečene opomene
nastavi da postupa suprotno obavezama utvrđenim zakonom ili prvi put prekrši neku od obaveza utvrđenih zakonom
pri čemu se to kršenje može okarakterisati kao ozbiljan prekršaj ili ukoliko postupi suprotno uslovima koji su
sadržani u dobijenoj dozvoli za emitovanje programa. Sledeća mera koju može izreći Savet je privremeno
oduzimanje dozvole za emitovanje u trajanju do 30 dana, a potom i trajno u slučajevima kada je mera privremenog
oduzimanja dozvole za emitovanje bila izricana tri puta.

6
Takođe, RRA od 2009. objavljuje godišnje analize poštovanja Zakona o oglašavanju, a od 2010.
izveštaje o ispunjavanju zakonskih i programskih obaveza komercijalnih emitera i emitera javnog
servisa. Od 2012. godine RRA preduzima mere zaštite maloletnika kao i sprečavanja emitovanja
programa kojima se podstiče diskriminacija, mržnja ili nasilje, čime ispunjava još jednu od svojih
nadležnosti vezanih za kvalitet medijskih sadržaja.

S obzirom da novi Zakon o elektronskim medijima donosi stroža pravila za zaštitu dostojanstva
ličnosti i zaštitu maloletnika od neprikladnih sadržaja, može se pretpostaviti da će i RRA u
skorijem roku doneti nova obavezujuća uputstva za audiovizuelne medije.

Odlučivanje o predstavkama i prigovorima

Među nadležnosti RRA spada i odlučivanje o predstavkama fizičkih i pravnih lica, kao i o
prigovorima emitera u vezi sa radom drugih emitera.

RRA zaključke svojih razmatranja, kao i svoje preporuke, odluke, mišljenja, analize itd. redovno
objavljuje na svom vebsajtu, ali je potrebno da se ovi sadržaji popularizuju i na druge načine (uz
pomoć medija, sprovođenjem kampanja itd.) kako bi dospeli do što šireg kruga javnosti.
Građani, po pravilu, ne znaju da svoje primedbe treba da unesu na internet stranu RRA, u za to
obezbeđenu rubriku „Podnesite predstavku“. Takođe ne znaju da je bolje da se sa ovakvim
primedbama ne obraćaju samom emiteru, već baš RRA, koja je dužna da postupa po svim
primedbama građana.

NEZAVISNOST

Personalna nezavisnost

Ključni element za obezbeđenje nezavisnosti radio-difuznih regulatornih organa predstavljaju

pravila koja se tiču načina izbora članova ovog tela tj. njihovog razrešenja.
Članovi regulatornog tela treba da budu birani na demokratski i transparentan način, što
podrazumeva postojanje jasnih pravila o proceduri imenovanja i razrešenja, o nespojivosti
funkcija, o dužini i prirodi mandata, o profesionalnim kvalifikacijama za članstvo.

U slučaju RRA, u skladu sa Zakonom o radiodifuziji donetim 2002. godine, garanciju personalne
nezavisnosti (a time i nezavisnosti u ukupnom radu RRA) trebalo je da pruži složeni postupak
izbora članova Saveta RRA, koji podrazumeva da Narodna skupština Republike Srbije bira
članove ovog tela od kandidata koje su predložili ovlašćeni predlagači lista.9
9
Tako je Zakon o radiodifuziji iz 2002. predviđao da članove Saveta predlaže osam
predlagača: Skupština Srbije; Skupština Vojvodine; Vlada Srbije; Izvršno veće Vojvodine;
rektori univerziteta u Srbiji; udruženja radidofuznih javnih glasila, novinara, filmskih i

7
Kao dodatna garancija nezavisnosti izabranih članova, trebalo je da posluže strogo postavljeni
uslovi za njihovo razrešenje. Tako je zakonom bilo predviđeno da član Saveta može biti razrešen
ako je zbog bolesti nesposoban za obavljanje dužnosti u periodu dužem od šest meseci, ako se
utvrdi da je pre izbora propustio da iznese podatke o smetnji da bude izabran za člana Saveta,
odnosno ako neka od tih smetnji nastane naknadno, ili ako bez osnovanog razloga propusti ili
odbije da obavlja dužnost člana Saveta u periodu od najmanje tri meseca neprekidno ili u periodu
od dvanaest meseci u kome najmanje šest meseci ne obavlja svoju dužnost. Međutim, zakon nije
predviđao mogućnost razrešenja članova Saveta zbog nesavesnog ili nestručnog vršenja dužnosti.

U vreme izbora prvog saziva Saveta mogle su se čuti kritike stručnjaka da su odredbama Zakona
o radiodifuziji pretpostavke personalne nezavisnosti, ozbiljno, narušene i to dvojako. Prvo, kroz
ovlašćivanje Odbora za kulturu i informisanje Skupštine Srbije da predlaže kandidate za čak tri
člana Saveta, sve dok recimo profesionalna udruženja emitera, novinara, filmskih i dramskih
umetnika i kompozitora, s jedne, kao i nevladine organizacije sa druge strane, putem dogovora
predlažu zajednički kandidate za po jednog člana. Drugo, iznete su primedbe i da su pretpostavke
personalne nezavisnosti narušene i kroz zanemarivanje, od strane Skupštine, osnovnog uslova
predviđenog Zakonom o radiodifuziji za izbor članova Saveta – uslova stručnosti iz oblasti od
značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Agencije. U prvom sazivu Saveta nije bilo nijednog
prominentnog medijskog stručnjaka, dok se danas u trenutno aktuelnom sazivu Saveta RRA
(2014.) nalaze se tri diplomirana menadžera (dipl. menadžer medija, ekonomista – dipl. menadžer
i magistar menadžmenta i produkcije pozorišta, radija i kulture), zatim dva pravnika, filolog,
teolog, novinar i direktor fotografije.

Srbija spada u zemlje koje imaju složenu proceduru za nominovanje kandidata i izbor članova
nezavisnog regulatornog tela, a ovakvom rešenju zakonodavac je pristupio baš sa željom da se
ojačaju garancije nezavisnosti radiodfuznog regulatornog tela. Naime, u nekim zemljama članove
regulatornog tela predlaže ili postavlja zakonodavna ili ređe izvršna vlast, dok su u drugim
zemljama u postupak formiranja regulatornog tela uključene i različite profesionalne grupe i

dramskih umetnika i kompozitora; domaće nevladine organizacije i udruženja građana, kao i

crkve i verske zajednice, dok su devetog člana koji živi i radi na teritoriji Kosova i Metohije
predlagali prethodno izabrani članovi Saveta. Kako je ukupno bilo osam predlagača svako je
predlagao po dva kandidata od koji je biran jedan, a deveti član Saveta je biran na gore
navedeni način.
Izmenama zakona iz 2004. godine, Vlada Republike Srbije i Izvršno veće Vojvodine izbrisani
su sa liste ovlašćenih predlagača, tako da je od 2004. bilo ukupno šest predlagača. Iako je
na prvi pogled ovim potezom onemogućen uticaj izvršne vlasti na izbor članova Saveta,
uticaj države je i dalje ostao izuzetno snažan s obzirom da je skupština Srbije dobila
ovlašćenje da predlaže šest kandidata, od koji su se birala tri.
Dve godine kasnije, izmenama iz 2006. godine, precizirano je da je umesto „rektora
univerziteta“ predlagač „konferencija univerziteta“, kao i da se pod predlagačem
naslovljenim „crkva i verske zajednice“ podrazumevaju „tradicionalne crkve i verske
zajednice“. Isto ovakvo rešenje zadržano je i u verziji zakona iz 2009. godine, dok novi Zakon
o elektronskim medijima nudi novo rešenje, u kome je broj ovlašćenih predlagača ponovo
osam, dok Skupština Srbije ima pravo da predlaže kandidate za dva mesta u Savetu
regulatornog tela.

8
nevladine organizacije, što je slučaj i u našoj zemlji. I Savet Evrope u svom dokumentu
prepoznaje dve osnovne kategorije procedura za imenovanje, uz konstataciju da se one u velikoj
meri razlikuju od zemlje do zemlje. 10 U nekim zemljama ova tela predstavljaju različite političke
i društveno-profesionalne grupe i u tom slučaju se radi o velikim telima čiji članovi ne rade puno
radno vreme i nisu obavezno stručnjaci za ovu oblast, dok se u drugim zemljama regulatorno telo
formira od stručnjaka koji imaju puno radno vreme i relativno dug mandat.

Ono što domaći propisi ne uređuju dovoljno precizno, a što jeste pretnja nezavisnosti rada ovog
regulatornog tela, je nepostojanje mehanizma koji obezbeđuje regularnost smenjivanja članova.
U prvoj verziji Zakona o radiodifuziji bilo je predviđeno da se prvi saziv Saveta bira tako što se
trećina članova bira na dve godine, druga trećina na četiri, a treća na šest godina, da bi kasnijim
izmenama to bilo promenjeno u izbor na četiri, pet i šest godina. Odredba da se prilikom izbora
za sve kasnije sazive (osim prvog) svi članovi biraju na mandat od šest godina, nije menjana.
Namera zakonodavca bila je da na ovaj način obezbedi da se trećina članova Saveta menja na
svake dve godine tj. da se izbegne mogućnost da svi članovi biraju u isto ili približno vreme,
čime se onemogućava ili bar smanjuje uticaj samo jednog skupštinskog saziva na izbor članova
Saveta. Međutim, problem je što zakon ne predviđa da se u slučaju prestanka mandata nekog
člana, novi član, koji dolazi na njegovo mesto, bira na vreme koje je preostalo do kraja mandata
odlazećeg člana, već dobija pun mandat od šest godina. Kao posledica ove činjenice i zastoja u
izboru novih članova (zbog čega je zakon menjan 2009.), u sadašnjem sazivu Saveta nalaze se
članovi kojima mandati ističu godinu za godinom, a u nekim slučajevima razlika je samo
nekoliko meseci. Ako posmatramo mandate sadašnjih članova Saveta videćemo da: jednom članu
mandat ističe sredinom 2015, tri člana mandat završavaju krajem 2015, jedan član završava
mandat na kraju prvog kvartala 2016, dok bi preostala tri člana trebalo da učestvuju u radu Saveta
do sredine 2017. godine, što znači da bi svi budući novi članovi trebalo da budu izabrani u
periodu od maja 2015. do maja 2017, dakle u periodu istog (sadašnjeg, ukoliko ne bude
prevremenih izbora) skupštinskog saziva. Dakle, očigledno je da u praksi nije osigurano
poštovanje zakonskih odredbi koje se tiču ritma izbora novih članova, što može negativno da se
odrazi na nezavisnost ovog tela. U tom smislu bilo bi važno doneti zakonsku odredbu koja bi
regulisala slučajeve prestanka mandata pre vremena.

Veoma je interesantno i pitanje broja mandata. U većini zemalja mandat ne može da se obnovi ili
može samo jednom kako bi se izbeglo da članovi budu lojalni onima od kojih zavisi njihov izbor.
Prva verzija domaćeg zakona isključivala je mogućnost da isto lice može biti birano dva puta
uzastopno za člana Saveta (čl. 27. Zakon o radiodifuziji 42/2002, 97/2004), dok je kasnije,
izmenama zakona 2005. godine, ova odredba izbrisana. Odredba o neobnovljivosti mandata
nesumnjivo predstavlja veću garanciju za nezavisan rad ovog tela, s obzirom da ne „motiviše“
članove na bilo koju vrstu ustupaka radi eventualnog ponovnog izbora.

Novi Zakon o elektronskim medijima donosi nova rešenja po pitanju načina izbora članova
Saveta regulatornog tela. Naime, povećan je broj ovlašćenih predlagača sa šest na osam. Tako su

10
Videti Obrazloženje koje ide uz Preporuku br. R (2000) 23. Komiteta ministara državama članicama o
nezavisnosti i funkcijama regulatornih organa u oblasti radiodifuzije, Savet Evrope, 2000. u Zborniku pravnih
instrumenata Saveta Evrope u vezi sa medijima, Kancelarija u Beogradu, Beograd, 2006, str. 221.

9
kao novi predlagači uvedeni “nacionalni saveti nacionalnih manjina”, dok su, umesto do sada
jedinstvenog predlagača koga su činila različita udruženja, formirana dva predlagača - jedan koga
čine udruženja izdavača elektronskih medija i udruženja novinara i drugi, koga čine udruženja
filmskih, scenskih i dramskih umetnika i udruženja kompozitora. Takođe, izbačena je odredba po
kojoj je deveti član Saveta biran od kandidata koji žive i rade na Kosovu i Metohiji. Smanjen je i
broj kandidata koje predlaže nadležni odbor Narodne skupštine, i to sa tri na dva (član 9. novog
zakona), čime se donekle smanjuje uticaj državnih organa na rad ovog nezavisnog tela.

Kada je reč o nespojivosti sa članstvom u Savetu, novi zakon u članu 12. propisuje da „članovi
Saveta ne mogu biti lica koja obavljaju javnu funkciju ili su funkcioneri političkih partija u
smislu propisa kojim se uređuju pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih
funkcija“. U istom članu je napomenuto da je „kandidat dužan da ovlašćenom predlagaču dostavi
pismenu izjavu da ne postoje smetnje za izbor“ utvrđene u prethodnom stavu.

Ključni elemenat za obezbeđenje personalne nezavisnosti sadržan je u članu 13. novog zakona u
kome je navedeno da: “članovi Saveta ne zastupaju stavove ili interese organa odnosno
organizacije koje su ih predložile, već svoju dužnost obavljaju samostalno, po sopstvenom znanju
i savesti, u skladu sa ovim zakonom. Članu Saveta funkcija može prestati samo iz razloga i u
postupku predviđenim ovim zakonom. Niko nema pravo da na bilo koji način utiče na rad
članova Saveta, niti su oni dužni da poštuju bilo čije instrukcije u vezi sa svojim radom, izuzev
odluka nadležnog suda donetih u postupku sudske kontrole rada Saveta.“

Novi zakon dozvoljava i da isto lice može biti dva puta birano za člana Saveta, dok je mandat sa
šest skraćen na pet godina (član 14).
U novom zakonu predviđena je mogućnost da član Saveta bude razrešen zbog nesavesnog ili
nestručnog vršenja dužnosti, što predstavlja važnu novinu u odnosu na prethodni Zakon o
radiodifuziji. (član 16, stav 5) Takođe, u istom članu je navedeno i da razlog za razrešenje člana Saveta
ne može biti političko ili drugo uverenje, odnosno članstvo u političkoj stranci.

Finansijska nezavisnost

Finansijska nezavisnost je takođe jedan od ključnih preduslova za nezavisan rad regulatornih tela.
Regulatorni organi koji uživaju stvarnu finansijsku nezavisnost manje su podložni spoljnim
pritiscima. Pod finansijskom nezavisnošću se podrazumeva da regularno telo samostalno planira,
predstavlja i obrazlaže svoj budžet, ali ne isključuje spoljnu finansijsku kontrolu rada nezavisnog
tela. Savet Evrope (SE) u svojoj Preporuci navodi da način finansiranja „treba da bude utvrđen
zakonom u skladu sa jasno definisanim planom, na osnovu procenjenih troškova aktivnosti
regulatornih organa“.11 Ne isključujući mogućnost (ali ni ne preporučujući je) da se regulatorno
telo finansira i iz državnog budžeta, Preporuka SE izričito utvrđuje da „organi vlasti ne treba da

11
Tačka 9, Preporuka br. R (2000) 23. Komiteta ministara državama članicama o nezavisnosti i funkcijama
regulatornih organa u oblasti radiodifuzije, Savet Evrope, 2000. u Zborniku pravnih instrumenata Saveta Evrope u
vezi sa medijima, Kancelarija u Beogradu, Beograd, 2006, str. 216.

10
koriste ovlašćenja koja imaju u odlučivanju o finansijskim pitanjima da bi se uplitali u
nezavisnost regulatornih organa“.12

Domaći zakon je u skladu sa praksom zemalja EU, u tom smislu da je kao izvor finansiranja
radio-difuznog regulatornog tela izabran jedan od dva najčešća modela, a to je prihod od naknade
koju emiteri plaćaju za dobijeno pravo na emitovanje programa. Takođe, u skladu je sa gore
navedenom preporukom SE da vlast ne sme da vrši uticaj na osnovu finansiranja ili na osnovu
odlučivanja o finansijskim pitanjima. Tako se u članu 35. Zakona o radiodifuziji precizira da,
ukoliko Republička radiodifuzna agencija ne ostvari planirani prihod sredstva se obezbeđuju iz
budžeta, ali da to „ne utiče na nezavisnost i samostalnost Agencije“.13

Već u početnoj fazi rada Saveta, finansijska nezavisnost je bila narušena, pre svega kašnjenjem
Skupštine sa davanjem saglasnosti na Finansijski plan Republičke radiodifuzne agencije (RRA).
Izmenama i dopunama Zakona o radiodifuziji 2006. godine, dovedena je u pitanje finansijska
nezavisnost i samostalnost RRA u odnosu na izvršnu vlast, zbog toga što je izmenjena odredba u
članu 34. po kojoj saglasnost na Finansijski plan Agencije daje Skupština, već je ta uloga
dodeljena Vladi. Na taj način je prekršena uobičajena praksa da nezavisno telo, koje samostalno
planira i predlaže sopstveni budžet ima i mogućnost da ga obrazlaže pred organom koji ga je
birao, u ovom slučaju pred Skupštinom. Ovakva izmena Zakona izazvala je oštre kritike stručne i
šire javnosti koja je ukazivala da se tim izmenama umanjuje nezavisnost Agencije, budući da
postaje finansijski kontrolisana od strane Vlade. Naime, prihode RRA čine sredstva ostvarena od
naknade koju emiteri u skladu sa zakonom plaćaju za dobijenu dozvolu za emitovanje programa.
Zakonom je već bilo predviđeno da na visinu ove naknade, koju utvrdi RRA, Vlada daje
saglasnost. Spornom izmenom, pored posredne kontrole nad prihodima RRA, preko instrumenta
saglasnosti na visinu naknade koju RRA naplaćuje, Vlada je stekla i neposredniju kontrolu kroz
ovlašćenje da odobrava finansijski plan RRA.

Zakon propisuje da se, u slučaju da su ukupno ostvareni prihodi Agencije veći od ostvarenih
rashoda, razlika sredstava uplaćuje u budžet Srbije, odakle se rapoređuje „na jednake delove, za
unapređenje i razvoj kulture, zdravstva, prosvete i socijalne zaštite“. 14 Od januara 2007. RRA
ostvaruje prihod od naknade koju emiteri plaćaju, što znači da od tog perioda ne koristi budžetska
sredstva, a višak prihoda prenosi u budžet Republike.15 Od prihoda koji se ostvari prikupljanjem
naknada za emitovanje programa finansira se rad Agencije. U skladu sa članom 32. Zakona o
radiodifuziji, predsednik i članovi Saveta su imali novčanu naknadu u visini plate predsednika,
odnosno sudije Vrhovnog kasacionog suda Srbije.

Novim Zakonomo elektronskim medijima izmenjene su i odredbe o novčanim naknadama za

predsednika i članova Saveta regulatornog tela. Sada su ti iznosi znatno niži: predsednik Saveta

12
Ibid, tačka, 10, str, 216
13
Zakon o radiodifuziji, član 35, Službeni glasnik Republike Srbije (42/2002, 97/2004, 76/2005, 62/2006, 85/2006,
86/2006 и 41/2009), Beograd, 2009.
14
Zakon o radiodifuziji, član 34, stav 7, Službeni glasnik Republike Srbije (42/2002, 97/2004,
76/2005, 62/2006, 85/2006, 86/2006 и 41/2009), Beograd, 2009.
15
Informator o radu RRA, oktobar 2013, dostupno na: http://www.rra.org.rs/latinica/informator-o-radu,
str. 74.

11
ima pravo na novčanu naknadu u visini trostruke, a članovi Saveta dvostruke prosečne mesečne
neto zarade u Republici Srbiji (čl. 20).

Od ukupno 102 sistematizovana radna mesta u RRA, u 2014. godini popunjena su 83.16

Novim zakonom (član 34.) ukinuta je sporna odredba iz 2006. godine po kojoj Vlada Republike
Srbije daje saglasnost na finansijski plan RRA, te je ova nadležnost vraćena Narodnoj skupštini
kao što je i bilo regulisano prvom verzijom Zakona o radiodifuziji iz 2000. godine. Za razliku od
dosadašnjeg rešenja iz Zakona o radiodifuziji, novi Zakon o elektronskim medijima ne precizira
za kakve namene se koristi višak prihoda koje ostvari regulatorno telo. Naime, novi zakon samo
konstatuje da se višak prihoda uplaćuje u budžet Republike Srbije, ali izbacuje odrednicu da se ta
sredstva koriste za razvoj kulture, zdravstva, prosvete i socijalne zaštite.

Operativna nezavisnost

Operativna nezavisnost se tiče funkcionisanja regulatornog tela, načina na koje neko nezavisno
telo sprovodi svoje nadležnosti, uspešnosti u obavljanju delegiranih poslova, uticaja koje ima, i
shodno tome stepena u kome se uvažavaju preporuke koje ova tela donose. Da bi neko nezavisno
telo imalo operativnu nezavisnost potrebno je da bude slobodno od bilo kakvih spoljašnjih
uticaja. Operativnu nezavisnost je teško proceniti i izmeriti. Stepen operativne nezavisnost
nesumnjivo zavisi i od ostvarenog nivoa personalne i finansijske nezavisnosti i svako ograničenje
u ova dva aspekta odražava se i na operativnu nezavisnost tela. U tom smislu, sve pobrojane
smetnje za ostvarenje personalne i finansijske nezavisnosti u slučaju RRA mogu se odraziti i na
njenu operativnu nezavisnost.

Kada se govori o spoljnim uticajima na rad regulatornog tela, misli se ne samo na pritiske koje
mogu doći iz vladajućih struktura, već i na one iz neformalnih centara moći, ili od strane jakih
ekonomskih grupacija, kao i iz svih onih krugova koji imaju neku vrstu interesa u sferi koju
reguliše određeno nezavisno telo. Takvu vrstu uticaja na operativnu nezavisnost regulatornog tela
je veoma teško utvrditi. U vreme odlučivanja o dodeli frekvencija na prvom javnom konkursu, u
javnosti su kružile različite spekulacije o spoljnim pritiscima i uticajima koji su vršeni na Savet
RRA, ali opipljivi dokazi nikad nisu ponuđeni, već je sve i ostalo samo u domenu spekulacija.

I dok nezavisna tela, često „pate“ od nedovoljno delegirane nezavisnosti, u slučaju Saveta RRA,
bar kada je reč o nezavisnosti u smislu donošenja odluka i njihovog sprovođenja 17, to nije slučaj.
Po nekim mišljenjima, izmenama zakona iz 2006, Savet RRA je dobio i „previše“ nezavisnosti i
ovlašćenja, dok je s druge strane „oslobođen“ sudske kontrole u stepenu u kome je to predviđao
prvobitni zakon. Izmenama člana 62, RRA je dobila pravo da prinudno izvršava svoje odluke o
oduzimanju dozvole, dok je u isto vreme isključena mogućnost da Vrhovni sud u postupku po
podnetoj tužbi u upravnom sporu privremeno obustavi izvršenje odluke RRA.

16
Ibid, str. 81.
17

12
Iako je suština ovih tela baš u njihovoj nezavisnosti, neophodno je da i ona imaju kontrolora,
kako bi se sprečila zloupotreba ovlašćenja i nadležnosti ili samovoljnost u odlučivanju. Novi
zakon o elektronskim medijima, kao i prethodni Zakon o radiodifuziji, propisuje samostalnost
članova Saveta u sprovođenju mandata koji su dobili. Tako, kada je u pitanju sudska kontrola,
nedavno doneti Zakon o elektronskim medijima predviđa da se protiv konačnog rešenja
regulatora (o izdavanju dozvola, izricanju mera ili oduzimanju dozvole) može pokrenuti upravni
spor (čl.42), pri čemu sud nema mogućnost da odlučuje u sporu pune jurisdikcije tj. ne može
presudom sam rešiti upravnu stvar (čl. 42), već može samo poništiti konačni upravni akt
regulatornog tela za elektronske medije i predmet vratiti regulatornom telu na ponovno
odlučivanje, što je rešenje slično onome koje je i do sada bilo na snazi.

Kada je reč o izvršenju rešenja o oduzimanju dozvole koje donosi regulator (čl. 90. I 91), novi
zakon daje mogućnost da se privremeno obustavi izvršenje takvog konačnog rešenja. Naime,
zakon dozvoljava da se protiv konačnog rešenja o oduzimanju dozvole pokrene upravni spor, a
Zakon o upravnim sporovima iz 2009. poznaje mogućnost odloženog dejstva tužbe (čl. 23) tj.
daje mogućnost onome koji smatra da mu je pravo povređeno da tužbom traži poništenje
konačnog upravnog akta i odlaganje izvršenja takvog rešenja do konačnog okončanja spora.

S obzirom da se pred Srbijom nalazi još dosta posla kada je u pitanju reforma radiodifuznog
sektora, posebno je važno što pre pristupiti sveobuhvatnoj primeni medijske strategije i upravo
donesenih medijskih zakona. Od 2001. godine, kada je započeta reforma medijskog sistema u
Srbiji, doneseni su neki od ključnih zakona, započeta je transformacija državnih radiodifuznih
emitera (RTS i RTV) u javni servis, uspostavljeno je regulatorno telo za radiodifuziju, započeta je
transformacija državnog vlasništva u medijima (kolokvijalno: privatizacija medija), započet je
proces digitalizacije elektronskih medija, doneta je Medijska strategija Srbije. Međutim, većina
ovih poslova tek treba da se dovrši, uključujući izlazak države iz vlasništva u medijima, završetak
procesa digitalizacije, primenu medijske strategije sa kojom se kasni.

13
 PREPORUKE

 Što pre doneti predlog nove Strategije za razvoj audiovizuelnih medija u Srbiji, a u skladu
sa novim Zakonom o elektronskim medijima i Direktivom AVMS (Direktivom EU za
audiovizuelne medijske usluge).

 Uspostaviti mehanizam koji će obezbediti regularnost smenjivanja članova tj. regulisati

slučajeve prestanka mandata pre vremena, što nije učinjeno ni u novom Zakonu o
elektronskim medijima.

 Uspostaviti merilo i mehanizam za sprovođenje odredbe novog zakona koja predviđa

mogućnost da član Saveta bude razrešen zbog nesavesnog ili nestručnog vršenja dužnosti,
što predstavlja važnu novinu u odnosu na prethodni zakon o radiodifuziji. (član 16, stav
5). Takođe, insistirati na stručnosti kandidata za obavljanje poslova iz nadležnosti
nezavisnog regulatornog tela.

 Propisati nediskriminatorske, objektivne i merljive kriterijume koji će omogućiti da se

kod izdavanja dozvola, Savet rukovodi sadržajem ponuda, odnosno kvalitetom i
raznovrsnošću programskih sadržaja, uzimajući u obzir područje na kome program treba
da bude emitovan, a što propisuje i novi Zakon o elektronskim medijima (član 92.)

 Doslednije sprovoditi kontrolu rada pružalaca medijskih usluga, u smislu ispunjavanja

uslova po kojima im je dozvola izdata, a na osnovu obaveza koje su predviđene zakonom.
Stvoriti mehanizam kako bi se kontinuirano pratilo u kojoj meri pružaoci medijskih
usluga ispunjavaju svoje obaveze u pogledu vrste i kvaliteta medijskih sadržaja.

 Što pre uskladiti kodeks ponašanja emitera sa izmenama koje sadrži novi Zakon o
elektronskim medijima, naročito kada je u pitanju zaštita dostojanstva ličnosti i zaštita
maloletnika od neprikladnih sadržaja.

 Sprovesti kampanju kako bi korisnici medijskih usluga tj. građani Srbije razumeli u kojim
slučajevima mogu da upute primedbu na rad pružalaca medijskih usluga i na koji način to
mogu da učine, čime bi se povećala kontrolna uloga građana u radu elektronskih medija.

 Razviti, i na zvaničnom sajtu RTEM aktivirati, Internet alat/platformu koji ceo proces s
predstavkama građana (ali i pravnih lica i emitera) čini transparentnim i efikasnim, te tako
podstaći građane da se i lično uključe u nadzor medija i olakšati sam proces uključivanja.

 Razviti zakonski model i mehanizam za povraćaj dela neto-prihoda RTEM iz budžeta u

matičnu oblast (radiodifuziju/AV usluge), kako u infrastrukturu, tako i u nekomercijalne,
prioritetne sadržaje.

14