¿DE QUÉ GOBERNANZA HABLAMOS?

José A. Estévez Araújo

Tabla de Contenido
1. Introducción
2. El experimentalismo democrático
3. El trasplante del experimentalismo a la Unión Europea
4. ¿En qué consiste la “participación”?
5. Bibliografía

1. Introducción
El objetivo general del libro del que forma parte este capítulo es el análisis de las
políticas contra la pobreza llevadas a cabo en el marco de la estrategia Europa 2020.
Concretamente, se ocupa de los mecanismos de coordinación de dichas políticas y
de la participación de los stakeholders (interesados) en el diseño y coordinación de
las mismas. Estas operaciones de coordinación se llevan a cabo mediante procesos
de gobernanza. El tema de la gobernanza ha sido un campo casi exclusivo de
politólogos y científicos de la administración. Sin embargo, es del mayor interés para
juristas y filósofos del derecho.
Existen diferentes clases y definiciones de gobernanza. En este capítulo, trataremos
de la gobernanza “sin adjetivos”. No hablaremos de la gobernanza “corporativa”, que
se refiere a los intereses a que debe responder la gestión de las empresas y a los
mecanismos que garantizan su satisfacción. Tampoco nos ocuparemos de la
gobernanza “global”, que comprende los instrumentos de regulación de alcance
planetario, que suplen la existencia de un Estado mundial. La “buena” gobernanza
quedará también fuera de nuestra atención: está constituida por el conjunto de
criterios elaborados en los años noventa por el Banco Mundial para “orientar” las
reformas institucionales que debían llevar a cabo los países del Sur global.
La gobernanza sin adjetivos se entiende de diversas formas, aunque muchas de ellas
concuerdan en algo: la participación de los stakeholders (sectores interesados) en
procesos de decisión que previamente eran competencia exclusiva del “Gobierno”.
En la gobernanza intervienen los actores privados que se verán afectados por las
decisiones que se pretenden adoptar. Se trata de asuntos concernientes a la
regulación, sea de la economía, sea de otros ámbitos de la vida social. Podemos
formular más precisamente el objeto de estas decisiones diciendo que atañen a las
“políticas públicas” por medio de las cuales el Estado interviene en las esferas de la
realidad social: la política educativa, la sanitaria, industrial o medioambiental y, en
nuestro caso, la política de lucha contra la pobreza.
La gobernanza es una de las nuevas formas de producción del derecho que se han
generalizado en el mundo de la globalización y que conllevan una privatización de
la producción y aplicación del derecho. La maquinaria de la gobernanza produce
cantidades ingentes de derecho, especialmente en la Unión Europea. Esta nueva
realidad no suele ser tenida en cuenta por quienes reflexionan acerca del derecho.
La corriente hegemónica de la filosofía del derecho española no la contempla y sigue
pensando en términos de una legalidad conformada exclusivamente por el derecho
parlamentario y su aplicación judicial, todo ello presidido por la constitución. Desde
ese ángulo de visión, la gobernanza no forma parte de la realidad.
Si la gobernanza es un mecanismo muy fértil de producción jurídica hoy en día,
resulta ineludible hacer una indagación sobre la legitimidad de la legalidad que
genera. La razón reside en que la gobernanza funciona de forma diferente a la de los
sistemas representativos y sus defensores la consideran más democrática que
aquellos.
En esta delimitación de la gobernanza “sin adjetivos” quedan claras ya las
diferencias entre la forma de producir derecho de ésta y la de la democracia
representativa. En la gobernanza predomina la participación directa en los procesos
decisorios, pero no de las personas como ciudadanos, sino como stakeholders o
afectados. En casos extremos, estos agentes privados configuran completamente el
tenor de las regulaciones, limitándose el Estado a crear el marco en el que debaten
su contenido. La solución que se adopte será el resultado de los acuerdos a que ellos
o sus representantes lleguen. Se produce de ese modo una retracción del poder
público, y el centro de la producción jurídica se sitúa en las negociaciones entre
sujetos privados. En el ámbito de la sociología jurídica, se ha denominado a este
fenómeno “procedimentalización” del derecho, porque los poderes públicos se
limitan a establecer unos procedimientos de producción jurídica, pero no deciden el
contenido de las leyes.1
2.- El experimentalismo democrático
En este texto, nos ocuparemos de una de las especies de gobernanza que utilizan la
participación de los stakeholders en el diseño e implementación de políticas
públicas: el llamado “experimentalismo democrático”2.
Esta denominación señala por sí misma los dos componentes fundamentales de esta
forma de gobernanza: uno es el experimentalismo, el otro es la democracia.
“Experimentar” significa la posibilidad de utilizar el método del ensayo y el error. El
objetivo es crear espacios para buscar soluciones imaginativas y corregir a tiempo
errores de planteamiento. El otro elemento es el ingrediente “democrático” que se
traduce en la participación directa de los afectados, los cuales debaten entre sí para
encontrar la mejor solución posible a los problemas que se les plantean.
El referente del experimentalismo democrático es una experiencia que se inició en
Chicago a finales de los ochenta y que muchos de los autores que han trabajado
sobre la gobernanza citan como modélica. Consistió en lo siguiente:
En Chicago, el sistema escolar cosechaba fracaso tras fracaso. Se habían intentado
diversas políticas, unas más neoliberales, otras de orientación, podríamos decir,
socialdemócrata, pero ninguna había solucionado los problemas. La autoridad

1
Ver a este respecto los ensayos contenidos en un libro ya clásico compilado por Günther Teubner
(Teubner, 1986).
2
El primer escrito donde se formuló la teoría del experimentalismo democrático fue (Dorf & Sabel, 1998).
político-administrativa, los padres, los profesores y los alumnos no sabían ya qué
hacer para evitar el fracaso escolar. Entonces se decidió poner en marcha una
reforma basada en una nueva metodología de gestión que se diseñó del siguiente
modo:
La autoridad escolar fijaría unos objetivos muy generales. En cada escuela se elegiría
un Consejo de Centro integrado por representantes de los profesores, los
estudiantes y los padres. Cada escuela especificaría los objetivos generales y
establecería el plan de estudio y la metodología para alcanzarlos, a la vez que que
todos los centros crearían una red horizontal para intercambiar informaciones y
poder aprender unos de otros. Cada escuela sería responsable de poner en marcha
su plan y los mecanismos de control del mismo. Pero, en caso de que se viera que los
objetivos no se estaban consiguiendo, se replantearían los planes y los métodos y la
autoridad académica proporcionaría asistencia técnica y medios para solucionar los
problemas. Tendría, así, una función auxiliadora, más que sancionadora. Al fin del
curso se haría un peer review que consistiría en una evaluación colectiva de carácter
horizontal de los planes, métodos y resultados de cada centro (Sabel, 2002).
Sabel acuñó la denominación ‘experimentalismo democrático’ para este tipo de
procesos de adopción e implantación de decisiones. El componente
‘experimentalista’ reside en que cada centro diseña su propio proyecto y utiliza el
método de ensayo y error: si algo no funciona, se examinan las causas y se redefinen
los planes o se implantan nuevos medios para alcanzarlos. Es ‘democrático’ porque
todos los stakeholders (estudiantes, profesores, padres, responsables de la gestión
docente), tienen oportunidad de participar en todas las fases del ciclo. La autoridad
se limita a tareas de asistencia y a facilitar la coordinación descentralizada.
Los fundamentos de la legitimidad del experimentalismo democrático se basan en
criterios extraídos del management privado, por un lado, y en planteamientos
filosóficos derivados del pragmatismo y de la filosofía de las ciencias sociales.
Esta versión de la gobernanza pone el acento en la retroalimentación frente a la
planificación. Considera que es más fructífero ensayar y saber corregir los errores a
tiempo que intentar planificarlo todo desde un principio y pretender que la
programación se cumpla hasta en el más mínimo detalle. Quienes están más
directamente implicados en el problema deben tener la posibilidad de
experimentar, aunque sus ensayos puedan resultar fallidos. El riesgo que suponen
los errores se reduce con adecuados mecanismos de detección de problemas y de
reprogramación. A cambio de peligro que la experimentación pueda suponer, se
consigue fomentar la creatividad y, con ella, las propuestas de solución originales y
fecundas.
La cara participativa del experimentalismo defiende una particular concepción
deliberativa de la democracia, cuya racionalidad está a medio camino entre la acción
comunicativa y la negociación. Esa racionalidad intermedia no pretende grandes
logros en la formulación de principios de actuación práctica de largo alcance, sino
que sólo aspira a que los stakeholders encuentren las soluciones más adecuadas a
problemas prácticos relativos a políticas públicas. Estos objetivos se alcanzarían en
la medida en que las partes afectadas fueran capaces de orillar temporalmente sus
intereses particulares para adoptar una actitud de problem solving, consistente en
intentar resolver conjuntamente el problema que les atañe.
De los diferentes criterios en los que se basa la legitimidad del experimentalismo
democrático nos hemos centrado en la participación de los interesados, tanto en
este capítulo como en el libro en general, Tomar parte en los procesos de diseño e
implementación de las políticas públicas es una condición necesaria (aunque no
suficiente) para la deliberación. En esta investigación nos ha interesado
especialmente el papel que se otorga a las organizaciones de la sociedad civil en la
elaboración e implementación de las políticas de lucha contra la pobreza en Europa.
3. El trasplante del experimentalismo a la Unión Europea
Los teóricos americanos del experimentalismo democrático han teorizado y
fomentado el trasplante de esta forma de gobernanza a la Unión Europea. (Zeitlin &
Sabel, 2010) (Zeitlin, 2014). El Método Abierto de Coordinación (MAC) fue
considerado como la primera manifestación de ese modelo en la UE. El MAC se
institucionalizó oficialmente en el año 2000 en el seno de la llamada “Estrategia de
Lisboa”, aunque había habido algunas experiencias previas durante los años
noventa en el marco de las políticas de empleo.
Esté método estaba pensado especialmente para las políticas sociales. La UE no tiene
prácticamente ninguna competencia en esa materia y las pocas de que dispone
requieren acuerdos unánimes del Consejo para poder tomar decisiones, por lo que
cualquier estado puede vetarlas. Lo que se pretendía con el MAC era que los estados
de la UE intercambiasen informaciones y experiencias de modo que la visión de los
problemas en materia de política social pudiera irse aproximando. El Método
Abierto de Coordinación comprende un conjunto de mecanismos de soft law para
“coordinar” la actividad de los Estados miembros y no para armonizarla utilizando
formas de hard law o derecho coactivo.3
El MAC surgió, pues, como un instrumento distinto e independiente del llamado
“Método Comunitario”, constituido éste por el conjunto de procedimientos de
creación de derecho y toma de decisiones de los órganos de la UE (Consejo,
Comisión, Parlamento, Tribunal de Justicia). El Método Comunitario sería el modo
estándar de funcionamiento de la UE y permite producir normas vinculantes para
los estados miembros y para las propias instituciones de la Unión.
El Método Abierto de Coordinación constaba de las siguientes fases:
1) La Unión Europea (a través del Consejo) definía los objetivos generales a alcanzar,
los indicadores y las líneas directrices.
2) Los Planes de Acción Nacional (PAN) eran formulados por cada uno de los estados
que querían participar en el MAC. Se preveía que los stakeholders participaran en su
elaboración. En los PAN’s se señalaba el nivel que el país había alcanzado en la
consecución de los objetivos de acuerdo con los indicadores europeos. También se
incluían los cambios propuestos para mejorar los resultados.
3) Se realizaban procesos de peer review (evaluación por pares), que consistían en
el examen recíproco y horizontal de unos estados respecto de otros, referidos a sus
respectivos planes. También se elaboraban informes y recomendaciones por parte
de la Comisión Europea (CE).

3
Armonizar las políticas sociales hubiera significado aprobar directivas o reglamentos para que los estados
regulasen las políticas sociales de acuerdo con lo establecido en los mismos.
4) Los PAN’s de los Estados se reelaboraban de forma periódica (cada año o cada
dos años según el tema de que se tratase). Los objetivos e indicadores a nivel
europeo también se reformulaban cada cierto tiempo en función de la experiencia
obtenida por su puesta en práctica.
5) La participación en el MAC era voluntaria: sólo tomaban parte en la coordinación
los Estados que estuviesen interesados.
En este escenario encontramos oportunidades para que los Estados experimenten,
procesos de aprendizaje mutuo y mecanismos de participación de los stakeholders.
Todos estos elementos configuran un panorama que parece adaptarse bastante bien
a los requisitos del experimentalismo democrático. Obviamente, en el caso de la UE
nos enfrentamos a procesos de una escala muy diferente a los de las escuelas de
Chicago. Aquí no estamos hablando de centros escolares y autoridades educativas,
sino de Estados dentro de un complejo entramado organizativo como es el de la UE.
Pero la analogía entre dos procesos de escala tan diferente no es algo que
establezcamos nosotros, sino que procede, como se ha señalado, de los propios
teóricos del experimentalismo democrático (Zeitlin, 2014).
Cuando terminó la década programada por la Estrategia de Lisboa, en 2010, se
aprobó la Estrategia Europa 2020. En la misma se establecen una serie de objetivos
sociales, entre los cuales merece especialmente nuestra atención el de sacar de la
pobreza a 20 millones de personas en una década. La Estrategia Europa 2020 no
contenía referencias al Método Abierto de Coordinación y durante el periodo 2010-
2011 pareció que el MAC había sido finiquitado. Sin embargo, a partir de un
documento presentado por el Comité de Protección Social en mayo-junio de 2011
(CPS, 2011) se decidió reinstaurar el Método Abierto de Coordinación, pero éste fue
incorporado, al menos parcialmente, al llamado Semestre Europeo (SE).
El SE es un marco institucional o “arquitectura” específica para el periodo 2010-20.
Se trata de una compleja maquinaria pensada para coordinar las diferentes políticas
públicas de los estados de la UE, con fines de control presupuestario. Como ya se ha
señalado, nuestro análisis se centrará en las políticas sociales, en particular en la
lucha contra la pobreza y en la elaboración de las políticas para alcanzar el objetivo
de sacar de la misma a diez millones de personas, establecido en la Estrategia 20204.
El mecanismo de coordinación de las políticas de lucha contra la pobreza comprende
la formulación de directrices por parte de los órganos europeos. Algunas de ellas
tienen carácter general, mientras que otras tienen una naturaleza más específica y
revisten la forma de “Recomendaciones”, por lo que, al igual que las primeras,
carecen de fuerza coactiva.
Las interacciones entre los propios Estados constituyen un componente esencial de
esta maquinaria. Se trata de procesos con un carácter eminentemente horizontal,

4
Hemos investigado esta cuestión en el marco de un proyecto titulado “La legitimidad de la gobernanza
en tiempos de crisis: análisis del funcionamiento del Método Abierto de Coordinación (MAC) en España,
Portugal e Italia de 2010 a 2015” que cuenta con una subvención del Ministerio de Economía y
Competitividad (DER2014-53891-P). El IP es el autor de este artículo. Resultados provisionales de la
publicación pueden encontrarse en ESTÉVEZ ARAUJO José A. y RAMOS TOLEDANO, Joan: “El derecho a no
ser pobre: la lucha contra la pobreza en España en el marco de la estrategia Europa 2020”, Revista de
Derecho, 22, 2017, pp. 141-159.
que tienen en el Comité de Protección Social (CPS) un escenario privilegiado. El CPS
es un órgano consultivo de la UE, y, como su nombre indica, se ocupa de políticas
sociales. En él se encuentran representados todos los Estados miembros.
El Comité elabora informes y emite dictámenes lo que da la oportunidad a los
representantes de los Estados de discutir problemas generales de alcance europeo.
El CPS también realiza evaluaciones de las políticas sociales de los países miembros,
que se llevan a cabo mayormente por el procedimiento del peer review.
Los Estados elaboran los llamados “Programas Nacionales de Reforma” (PNR), que
abarcan todas las políticas públicas y tienen carácter anual. A diferencia de los PAN
de la década anterior, los PNR tienen carácter obligatorio. Las propuestas que
diseñan los Estados para abordar el problema de la lucha contra la pobreza tendrían
que estar incluidas en estos documentos. Los PNR se integran en el circuito del
Semestre Europeo, pues deben ser presentados ante los órganos de la UE, los cuales
emiten recomendaciones específicas para cada país.
Los componentes del Semestre Europeo serían, pues, los siguientes: 1) elaboración
de directrices generales por la UE; 2) redacción de los Planes Nacionales de Reforma
por parte de los Estados; 3) presentación de la los PNR a los órganos de la Unión
Europea; 4) evaluación de los mismos incluyendo procesos de peer review y 5)
formulación de Recomendaciones específicas por parte de la UE a los Estados. A
efectos de comprensión hemos obviado diversas complejidades del proceso para
proporcionar una visión simplificada que permita captar mejor su sentido global5.
También en este escenario se dan oportunidades para que los Estados practiquen el
método de ensayo y error, utilicen procesos de aprendizaje mutuo (learning) y
habiliten mecanismos de participación de los stakeholders, en especial en el terreno
de las políticas sociales. Estos elementos crean un caldo de cultivo que a primera
vista resulta idóneo para que germine el experimentalismo democrático, como
parecía ocurrir con el MAC la década pasada.

4. ¿En qué consiste la “participación”?

Como ya se ha señalado, en la presente investigación nos hemos centrado en
analizar la participación de los interesados en tanto que criterio de legitimidad del
experimentalismo democrático. Por ello resulta necesario aclarar qué se entiende
aquí por “participar”, o, dicho de otro modo, qué formas de intervención en la
elaboración e implementación de las políticas contra la pobreza van a considerarse
como “participación” propiamente dicha.
A este respecto, se han formulado diversas escalas que “miden” la intensidad en que
la “sociedad civil” puede tomar parte en los procesos políticos decisorios. Uno de los
trabajos pioneros fue el estudio de Sherry Arnstein publicado en 1969 (Arnstein,
1969). Seguiremos su escala en algunos puntos, pues al referirse a la participación
en el marco de un Anti-poverty program resulta especialmente apropiada para
nuestro proyecto:

5
Para una visión más detallada del Semestre puede verse mi texto … en este mismo libro.
Nos basaremos también en la “rueda de participación de Davidson” de 1998
(Davidson, 1998). Esta escala se refiere a la intervención ciudadana en la
planificación pública, por lo que resulta también de utilidad para nuestros intereses.

Ambos autores plantean el problema de dónde se sitúa el umbral de la participación,

es decir, cuál es el grado de intensidad en la implicación ciudadana que permite
hablar de “participación” en el sentido pleno del término. Arnstein considera que
ese umbral lo constituye el reparto de poder y éste se da a partir del momento en
que se puede negociar una decisión. Davidson, por su parte, distingue entre
participación en sentido amplio y en sentido estricto. La primera empieza con la
facilitación de información por parte de la administración. La segunda exige la
posibilidad de formar parte de órganos consultivos “efectivos”. Otros autores
consideran que el umbral se traspasa cuando se escucha a la población (consulta), o
cuando Administración y asociaciones con objetivos sociales pueden influirse
mutuamente.
El umbral de la participación es, pues, una cuestión discutida. Aquí lo ubicaremos en
la posibilidad de discutir propuestas sobre determinados temas con la
Administración y de tomar decisiones acerca de las mismas. La fijación en este punto
se basa en los modelos de democracia deliberativa, en los que el intercambio de
argumentos es el objetivo nuclear de la participación, pues posibilita la génesis y la
legitimidad de las decisiones. Y, como se ha señalado, los defensores del
experimentalismo democrático consideran que en la gobernanza tienen lugar
auténticos procesos de deliberación.
Desde el trabajo de Arnstein se insiste en distinguir entre la verdadera participación
y la “apariencia” de la misma. Los procedimientos establecidos pueden consistir en
una mera formalidad para simular que los stakeholders han podido participar en el
proceso. Por consiguiente, en nuestra investigación no nos hemos limitado a
analizar el contenido de los documentos oficiales, sino que hemos prestado especial
cuidado en indagar el grado efectivo de incidencia que las organizaciones sociales
tienen en la adopción de decisiones.
La escala que hemos adoptado aquí distingue cuatro niveles de implicación
creciente en la elaboración de las políticas de lucha contra la pobreza. Dentro de
cada uno se detallan diversas formas de intervención. Esta gradación ha servido de
base para elaborar una encuesta dirigida a funcionarios y organizaciones sociales de
los países europeos, cuyos resultados se analizan en otro capítulo de este mismo
libro.6

NIVELES Y GRADOS EN LOS QUE LOS STAKEHOLDERS PUEDEN TOMAR PARTE EN

LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA
NIVEL 1: INFORMACIÓN
-Se da a las organizaciones sociales sólo la información que la Administración estime
conveniente proporcionarle.
-Se proporciona la información que las organizaciones sociales solicitan.
NIVEL 2: CONSULTA
-Se pide la opinión de las organizaciones antes de tomar la decisión.
-Las organizaciones pueden formular propuestas por iniciativa propia.
NIVEL 3: PARTICIPACIÓN (UMBRAL)

6
Concretamente en el capítulo titulado “La participación a escena”
-Posibilidad de discutir las propuestas con la Administración.
-Participación de las organizaciones sociales en un órgano consultivo.
-Toma de decisiones compartida con las organizaciones sociales.
NIVEL 4: EMPODERAMIENTO
-Delegación a las organizaciones sociales del poder de decisión sobre determinadas
cuestiones.
-Delegación a las organizaciones sociales de la implementación de determinadas
decisiones

Los resultados de la investigación relativos al grado de participación real de las

organizaciones sociales en el diseño e implementación de las políticas de lucha
contra la pobreza son analizados con detalle en otros capítulos de este libro. Pero en
términos generales, se puede afirmar que el estudio de caso realizado demuestra
que la gobernanza basada en el experimentalismo democrático no alcanza las cotas
de legitimidad que su propio discurso exige. Suspende claramente en participación,
lo que acarrea necesariamente un suspenso en deliberación: su funcionamiento real
no satisface sus exigencias autoimpuestas de racionalidad ni las de democracia.
Los hallazgos del caso estudiado empíricamente por nosotros concuerdan con los
de otras investigaciones relativas a las políticas de lucha contra la pobreza. “Oídos,
pero no escuchados”7, sería una fórmula benévola para expresar nuestras
conclusiones. Algunas de las entidades que hemos entrevistado han sido más crudas,
afirmando literalmente que los procesos de participación no son más que una
“farsa”. Se trata de un teatro, de una representación, de aprestar un escenario para
que parezca que se puede participar. Este espectáculo tiene en ocasiones el carácter
de un gran evento (como, p. ej. la Conferencia anual de la Plataforma de Lucha contra
la Pobreza) al que se invita a los stakeholders y en los que hacen acto de presencia
las autoridades. Las organizaciones sociales salen a la palestra y brillan por un
momento en el firmamento de las instituciones para que su fulgor se desvanezca una
vez concluida la función.

7
SABATO, S. y VANHERCKE, B. con SPASOVA, S.: “Listened to, but not heard? Social partners' multilevel
involvement in the European Semester”, OSE Paper Series, Research Paper No. 35, Brussels, European
Social Observatory, 2017.