v

vi
GMGF2033

Dasar dan Analisis Fiskal

Siti Alida John Abdullah

Pusat Pendidikan Profesional dan Lanjutan (PACE)

Universiti Utara Malaysia
Sintok • 2012

vii
ISBN 983-2870-28-3

Cetakan Pertama, 2003

Cetakan Kedua, 2004
Cetakan Ketiga, 2005
Cetakan Keempat, 2007
© Pusat Pendidikan Profesional dan Lanjutan (PACE)

Hak cipta terpelihara. Tidak dibenarkan mengeluar ulang mana-mana

bahagian artikel, ilustrasi, dan isi kandungan buku ini dalam apa juga bentuk
dan dengan cara apa jua sama ada secara elektronik, fotokopi, mekanik,
rakaman atau cara lain sebelum mendapat izin bertulis daripada Pengarah,
Pusat Pendidikan Profesional dan Lanjutan (PACE), Universiti Utara
Malaysia, 06010 UUM Sintok, Kedah Darul Aman.

Siri Modul Kendiri merupakan bentuk bahan pengajaran dan pembelajaran

kendiri di bawah Program Pengajian Luar Kampus, Universiti Utara Malaysia.
Siri Modul Kendiri diterbitkan tanpa melalui proses penilaian. Mutu Siri Modul
Kendiri ini diperbaiki dari semasa ke semasa berdasarkan maklum balas
daripada aktiviti pengajaran. Edaran buku ini terhad dalam kawasan Universiti
Utara Malaysia sahaja.

viii
 KANDUNGAN

Prakata xi
Penghargaan xiii
Kata Kunci xv
Matlamat dan Objektif Kursus xvii
Pendahuluan xix

BAB 1 PENGENALAN KEPADA EKONOMI

SEKTOR AWAM

Objektif Bab 1
1.1 Pengenalan 1
1.2 Pasaran Swasta dan Pasaran Awam 2
1.3 Sektor Awam di Malaysia 5
1.4 Fungsi Perlindungan 6
1.5 Fungsi Peruntukan 7
1.6 Fungsi Pengagihan 16
1.6.1 Konsep dan Ukuran 17
1.6.2 Pilihan di antara Agihan Semula dan Peningkatan
Pendapatan 19
1.7 Fungsi Penstabilan 20
1.7.1 Penstabil Automatik 23
1.8 Rumusan 25
Soalan Penilaian Kendiri 26
Jawapan Soalan dalam Teks 27

BAB 2 INSTRUMEN DAN AMALAN FISKAL

Objektif Bab 30
2.1 Pengenalan 30
2.2 Instrumen Fiskal 31
2.2.1 Alat Penerimaan 31
2.2.2 Alat Perbelanjaan 34
2.3 Hubungan Fiskal Antara Kerajaan 36
2.3.1 Model Tiebout 39
2.3.2 Cukai Harta 39
2.3.3 Geran Antara Kerajaan 41
2.4 Penggunaan Dasar Fiskal di Malaysia 43
2.5 Meningkatkan Keberkesanan Dasar Fiskal 48
2.6 Rumusan 50
Soalan Penilaian Kendiri 50
Jawapan Soalan dalam Teks 51
BAB 3 PERTUMBUHAN SAIZ SEKTOR AWAM

Objektif Bab 52
3.1 Pengenalan 52
3.2 Saiz Sektor Awam 52
3.2.1 Trend Perbelanjaan Kerajaan 54
3.2.2 Pembiayaan Aktiviti-aktiviti Kerajaan 57
3.2.3 Guna tenaga Sektor Awam 59
3.2.4 Program-program Kredit dan Insurans 60
3.2.5 Sektor Awam di Negara-negara Maju 60
3.3 Teori Pertumbuhan Sektor Awam 61
3.3.1 Hukum Wagner 62
3.3.2 Hukum Engel 62
3.3.3 Model Pertumbuhan Tidak Seimbang Baumol 63
3.3.4 Hipotesis Peacock-Wiseman 64
3.3.5 Pertambahan Penduduk dan Kesesakan 64
3.3.6 Teori Pilihan Awam 64
3.3.7 Agihan Semula Pendapatan 65
3.4 Rumusan 66
Soalan Penilaian Kendiri 66
Jawapan Soalan dalam Teks 67

BAB 4 PENGUNDIAN DAN PILIHAN AWAM

Objektif Bab 70
4.1 Pengenalan 70
4.2 Sistem Pengundian dan Teori Pilihan Awam 70
4.2.1 Pembuatan Keputusan bagi Barangan Swasta 71
4.2.2 Pembuatan Keputusan di dalam Sektor Awam 72
4.3 Pengundian Sebulat Suara 72
4.4 Undian Majoriti 73
4.5 Logrolling 78
4.6 Pemilihan Ahli-ahli Politik 80
4.7 Birokrasi dan Penawaran Kerajaan 82
4.8 Kegagalan Kerajaan 83
4.9 Rumusan 84
Soalan Penilaian Kendiri 84
Jawapan Soalan dalam Teks 85

BAB 5 PENGENALAN KEPADA PENCUKAIAN

Objektif Bab 88
5.1 Pengenalan 88
5.2 Definisi Pencukaian 88
5.3 Peranan Cukai 89
5.4 Klasifikasi Cukai 90
5.4.1 Kaedah Pembayaran 91
5.4.2 Asas Cukai 92
5.4.3 Kadar Cukai 93
 5.4.4 Implikasi Penggunaan Kadar Berbeza Terhadap
Jumlah Pembayaran Cukai 97
5.5 Prasyarat Cukai Sebagai Alat Agihan 99
5.6 Rumusan 101
Soalan Penilaian Kendiri 101
Jawapan Soalan dalam Teks 102

BAB 6 PRINSIP-PRINSIP PENCUKAIAN

Objektif Bab 104

6.1 Pengenalan 104
6.2 Ekuiti 105
6.2.1 Jenis Ekuiti 105
6.2.2 Pendekatan Ekuiti 106
6.3 Kecekapan Ekonomi 112
6.3.1 Cukai Neutral 112
6.3.2 Kerugian kecekapan 113
6.3.3 Kesan Laffer 115
6.3.4 Lebihan Pengguna dan Lebihan Pengeluar 116
6.4 Keberkesanan Pentadbiran Cukai 119
6.4.1 Pengelakan dan Pelarian Cukai 121
6.4.2 Kos Pentadbiran dan Pematuhan Cukai 122
6.4.3 Kos-kos Lain 122
6.5 Rumusan 124
Soalan Penilaian Kendiri 124
Jawapan Soalan dalam Teks 125

BAB 7 JENIS-JENIS CUKAI

Objektif Bab 128

7.1 Pengenalan 128
7.2 Cukai Pendapatan Individu 128
7.2.1 Jenis Pendapatan yang Dikenakan Cukai 129
7.2.2 Pendapatan yang Dikecualikan Cukai 131
7.2.3 Pelepasan Cukai Pendapatan Individu 132
7.2.4 Potongan Cukai 133
7.3 Cukai Pendapatan Syarikat 136
7.4 Cukai Jualan dan Perkhidmatan 137
7.5 Cukai Eksais 139
7.6 Duti Eksport 140
7.7 Duti Import 141
7.8 Cukai Harta 141
7.9 Rumusan 141
Soalan Penilaian Kendiri 142
Jawapan Soalan dalam Teks 142
BAB 8 KOMPONEN BAJET

Objektif Bab 145

8.1 Pengenalan 145
8.2 Takrifan Bajet 146
8.3 Peranan Bajet 146
8.3.1 Bajet sebagai Instrumen Polisi Fiskal 147
8.3.2 Bajet sebagai Instrumen Pengurusan Kewangan 148
8.4 Ciri-ciri Bajet yang Baik 149
8.4.1 Ciri Dinamis 149
8.4.2 Ciri Responsif 149
8.5 Komponen Bajet Persekutuan 150
8.5.1 Hasil Kerajaan Persekutuan 150
8.5.2 Perbelanjaan Kerajaan Persekutuan 153
8.6 Analisis Bajet Kerajaan Persekutuan Bagi Tahun 2012 155
8.7 Rumusan 157
Soalan Penilaian Kendiri 158
Jawapan Soalan dalam Teks 158

BAB 9 PROSES DALAM PUSINGAN BAJET AWAM

Objektif Bab 160

9.1 Pengenalan 160
9.2 Fasa Perancangan dan Analisis 160
9.3 Pembentukan Bajet 161
9.3.1 Penyediaan Bajet Mengurus 162
9.3.2 Penyediaan Bajet Pembangunan Tahunan 165
9.4 Proses Pelaksanaan Bajet 167
9.5 Proses Penilaian Bajet 169
9.6 Rumusan 170
Soalan Penilaian Kendiri 170
Jawapan Soalan dalam Teks 170

BIBLIOGRAFI 172

LAMPIRAN A 175
LAMPIRAN B: Jawapan Soalan Penilaian Kendiri 176

x
 PRAKATA

Modul Dasar dan Analisis Fiskal ini disediakan khusus untuk pelajar
program BPM (Hons) melalui kaedah Pengajian Luar Kampus (PLK),
Universiti Utara Malaysia (UUM). Modul ini dihasilkan berdasarkan rangka
kursus dan silibus yang digunakan oleh pelajar program sepenuh masa
UUM. Ini bertujuan untuk memastikan kualiti lulusan program PLK
adalah setara dengan program sepenuh masa BPM. Walau bagaimanapun,
dalam menghasilkan modul yang lebih berbentuk self-contained ini, saya telah
mengambil kira sepenuhnya corak pembelajaran kendiri yang bakal dilalui
oleh pelajar.

Kursus ini memerlukan pemahaman awal mengenai beberapa konsep

asas ekonomi. Adalah lebih baik jika kursus ini diambil setelah pelajar
mengikuti kursus Ekonomi dalam Pengurusan Awam dan Dasar Awam
terlebih dahulu. Oleh yang demikian, modul ini tidak menyediakan lagi
penerangan mengenai konsep-konsep tersebut untuk mengelakkan daripada
membazir ruang dan menjemukan pelajar.

Saya berharap agar modul ini dapat membantu pelajar untuk memahami
dan mengikuti kursus ini dengan jayanya. Modul ini adalah sebagai
panduan sahaja dan pelajar juga dinasihatkan untuk membuat rujukan
melalui sumber buku-buku teks yang disenaraikan dalam senarai rujukan.
Sebagai edisi kedua mungkin masih terdapat kelemahan daripada pelbagai
aspek. Saya amat mengalu-alukan sebarang komen dan cadangan untuk
memperbaiki isi kandungan dan persembahan modul ini.

Akhir kata, diucapkan selamat maju jaya kepada semua pelajar PLK UUM
yang mengikuti kursus ini. Sesungguhnya kejayaan anda dalam kursus
ini bergantung kepada daya usaha dan komitmen berterusan daripada anda
sendiri.

Dr. Siti Alida John Abdullah

xii
 PENGHARGAAN

Alhamdullilah ucapan syukur dipanjatkan ke hadrat Allah SWT kerana

dengan limpah kurnia-Nya, modul Dasar dan Analisis Fiskal (edisi kedua)
yang dipertanggungjawabkan kepada saya dapat disiapkan juga akhirnya.
Amat besar harapan saya agar modul ini dapat memberi manfaat kepada
anda sepanjang mengikuti kursus ini.

Setinggi-tinggi penghargaan dan ucapan terima kasih dirakamkan kepada

semua pihak yang terlibat khususnya Pusat Pengajian Kerajaan, Kolej
Undang-undang, Kerajaan dan Pengajian Antarabangsa (UUM COLGIS)
dan Unit Pendidikan Jarak Jauh (UPJJ), Pusat Pendidikan Profesional
dan Lanjutan (PACE) yang telah memberi peluang, kepercayaan dan
kerjasama kepada saya dalam menghasilkan modul ini.

Seterusnya, saya ingin menyatakan rasa terharu di atas kesabaran dan

dorongan ahli keluarga dan rakan-rakan lain yang telah membantu
memudahkan proses penulisan yang mengambil masa beberapa bulan ini.
Tanpa doa dan pengorbanan semua pihak, usaha menerbitkan modul ini
mungkin tidak dapat dijayakan.

Walaupun ini merupakan edisi kedua, masih terdapat beberapa kelemahan

dan kekurangan dalam hasil yang dipersembahkan dalam modul ini. Oleh
itu, saya amat berbesar hati jika terdapat sebarang komen atau cadangan
yang membina bagi mempertingkatkan mutu penulisan ini. Modul ini akan
terus diperbaiki dari masa ke semasa bagi memastikan usaha pemantapan
ilmu akan berterusan dan berkekalan.

Dr. Siti Alida John Abdullah

xiv
 KATA KUNCI

Terdapat beberapa lambang yang akan anda lihat di dalam modul ini.
Lambang tersebut memberi maksud tertentu seperti yang dinyatakan di
bawah. Lambang ini disediakan bagi membimbing dan melengkapkan
proses pengajaran dan pembelajaran anda.

Soalan Dalam Teks (SDT) adalah soalan latihan yang

merujuk kepada perbincangan dalam teks yang dipelajari.
Contoh jawapan disediakan di akhir setiap bab.

Soalan Penilaian Kendiri (SPK) adalah soalan ulang kaji

yang berkaitan dengan keseluruhan perbincangan bab.
Cadangan jawapan disediakan di akhir modul kursus.

Anda boleh menyemak jawapan latihan anda dengan

cadangan/skema jawapan yang disediakan di akhir bab atau
modul kursus.

Anda dikehendaki berfikir sejenak tentang situasi di

sekeliling anda atau mengimbas kembali pelajaran yang
lepas. Pelbagai soalan berkaitan dengan pelajaran anda akan
dikemukakan.

xvi
 MATLAMAT DAN OBJEKTIF KURSUS

MATLAMAT

Modul Dasar dan Analisis Fiskal ini merupakan sambungan daripada

kursus Pentadbiran Kewangan. Skop perbincangan modul ini lebih
menekankan kepada campur tangan kerajaan dalam ekonomi sesebuah
negara di mana kerajaan ialah salah satu sektor yang amat penting.
Tindakan-tindakan kerajaan melalui polisi pencukaian dan perbelanjaan
kerajaan akan memberi kesan kepada masyarakat secara langsung.

OBJEKTIF

Di akhir pembelajaran modul ini, anda diharap dapat:

1. Memahami liputan ekonomi sektor awam dan penggunaan

instrumen fiskal yang berbeza untuk mencapai matlamat
pertumbuhan, pembangunan, ekuiti dan kestabilan ekonomi.
2. Mengetahui prinsip-prinsip pencukaian yang baik dan jenis-jenis
cukai yang utama.
3. Mengetahui kepentingan, komponen dan proses bajet.

HASIL PEMBELAJARAN

Pada akhir pembelajaran modul ini, pelajar akan dapat:

1. Menganalisis kesan penggunaan instrument-instrumen fiskal

yang berbeza.
2. Mengenal pasti teori-teori dan ukuran untuk membincangkan
perkembangan saiz sektor awam di Malaysia dan di negara-negara
lain.
3. Menerangkan tujuan dan keberkesanan pencukaian kepada
kerajaan dan masyarakat.
4. Menerangkan pengenaan dan implikasi beberapa jenis cukai yang
utama di Malaysia.
5. Menjelaskan kepentingan, komponen, dan keseluruhan proses
bajet.

xviii
 PENDAHULUAN

Dasar dan Analisis Fiskal adalah lanjutan kepada kursus Pentadbiran

Kewangan. Melalui kursus ini anda akan didedahkan kepada penggunaan
alat-alat fiskal terutamanya alat pencukaian dan perbelanjaan kerajaan
bagi membantu mengurangkan masalah kegagalan pasaran swasta.
Sebagai pelajar pengurusan awam, anda perlu memahami dengan jelas
peranan kerajaan dalam sesebuah ekonomi.

Proses pembuatan keputusan oleh kerajaan adalah berlainan daripada

pembuatan keputusan dalam sektor swasta. Selain daripada perbezaan
dari segi aktor-aktor yang terlibat serta mekanisme yang digunakan,
tujuan pembuatan keputusan kerajaan juga berbeza daripada sektor
swasta. Selain daripada menentukan siapa mendapat apa dan bagaimana,
dasar fiskal juga berperanan untuk mengurangkan masalah-masalah
makro ekonomi yang sering dialami oleh sesebuah ekonomi. Walau
bagaimanapun, ia bukan mudah dilaksanakan disebabkan oleh
pertimbangan politik, keterbukaan sistem ekonomi pasaran dan masalah
jangkaan masa.

Walaupun semua pelajar yang mengikuti kursus ini tidak semestinya

menjadi pentadbir atau pembuat keputusan dalam sektor awam, bidang
ilmu ini amat penting untuk difahami oleh setiap penjawat awam dan juga
ahli masyarakat disebabkan implikasi polisi ke atas mereka. Semua polisi
yang diadakan bukan sahaja memberi faedah tetapi juga melibatkan kos
kepada pelbagai pihak. Sebagai pentadbir anda mungkin memilih polisi
yang membawa faedah terbesar pada kos terkecil. Sebagai individu, anda
ingin mengetahui sejauh mana sesuatu polisi akan memberi manfaat kepada
anda dan berapa banyak kos yang perlu disumbangkan. Menyedari
betapa pentingnya pengetahuan ilmu kewangan ini, kursus Pentadbiran
Kewangan dan Dasar dan Analisis Fiskal telah dijadikan kursus-kursus teras
program yang seharusnya diberi penekanan serius oleh pelajar-pelajar
program BPM (Hons.) UUM.

Semoga Anda Beroleh Kejayaan dan Ilmu yang Berkat