PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA

OLEH NICHOLAS HENRY

PAPER

Diajukan guna untuk memenuhi tugas Mata Kuliah Teori Administrasi Publik

Dosen Pengampu,
Rachmat Hidayat, S. Sos., MPA., Ph.D

Oleh:
Moza Ayu Iqlima 150910201004
Nissa’ Dian Kartika S 150910201010
Muhammad Arja Farah 150910201012
Hilda Khoirul Umroh 150910201014
Meita Dwi Lestari 150910201022
Widia Irmawati 150910201047

PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI NEGARA

JURUSAN ILMU ADMINISTRASI
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS JEMBER
2018
 BAB 1. PENDAHULUAN

Perkembangan Kehidupan masyarakat semakin hari semakin bertambah. Hal ini sejalan

dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Kebutuhan yang bertambah inilah

membawa persoalan dalam pemenuhannya. Sebagian besar permasalahan dalam administrasi

negara adalah bersumber dari persoalan masyarakat. Administrasi negara kemudian hadir

untuk menjawab persoalan-persoalan tersebut. Perkembangan masyarakat membawa tuntutan

masyarakat meningkat pula. Tuntutan ini membutuhkan jawabannya, dari sinilah adinistrasi

negara hadir untuk menyelesaikan persoalan yang ada.

Beberapa pemikir administrasi negara pada awal perkembangannya senantiasa

memperdebatkan antara politik dan administrasi. Pemikir lain setelah Woodrow Wilson antara

lain Leonald D. White dengan bukunya yang terkenal Introduction to Study of Public

Administration dapat dikatakan sebagai pembuka kearah pengkajian disiplin ilmu-ilmu sosial,

yang kemudian dikenal dengan ilmu administrasi negara ini. Pada kenyataannya bahwa setiap

pertimbangan yang berhubungan dengan administrasi negara tidak akan bisa dipisahkan

dengan politik. Secara tradisional, ilmu politik telah menjadi tempat persemaian dari hampir

seluruh pertimbangan-pertimbangan baik normatif maupun filosofis dari pemikiran

administrasi negara ( Miftah Thoha, 1984 : 12 ).

Bila diikuti rumusan-rumusan dalam administrasi negara maka akan diperoleh berbagai

definisi. Seseorang mencoba untuk memberikan rumusan yang relatif tajam dalam lingkaran

akademis, orang lain memberikan tandingan rumusan konsepsi yang tidak kalah pentingnya.

Menurut Nicholas Henry ( dalam Miftah Thoha, 1984 : 24 ) terdapat krisis definisi dalam

administrasi negara. Itulah mengapa Nicholas Henry membagi administrasi negara menjadi 5

bagian paradigma, agar pemahaman mengenai administrasi negara mudah dipahami. Melalui

paradigma inilah akan diketahui ciri-ciri dari administrasi negara.

 BAB 2. PEMBAHASAN TEORI

Paradigma dalam administrasi negara penting dan bermanfaat untuk digunakan sebagai

bahan pembelajaran terkait dengan ilmu administrasi negara, karena dengan adanya paradigma

ini akan lebih memudahkan untuk mengetahui tempat dimana bidang ini dipahami dalam

tingkatannya yang sekarang ini. Menurut Nicholas Henry dalam bukunya yang berjudul public

Administration and Public Affairs , membagi administrasi negara kedalam 5 paradigma.

1. Paradigma Dikotomi Politik Administrasi (Tahun 1900-1926)

Hal pertama yang digunakan sebagai paradigma pertama yaitu menurut

pendapat Frank J. Goodnow dan Leonald D. White dalam bukunya yang berjudul

Politic and Administration, Frank Goodnow. Berpendapat bahwa terdapat dua fungsi

pokok pemerintah yang sangat berbeda satu sama lain. Dua fungsi pokok tersebut yakni

politik dan administrasi sebagai mana yang tertulis dalam judul bukunya. Fungsi politik

menurut Goodnow yakni berhubungan dengan kebijaksanaan atau keinginan negara,

sementara itu fungsi administrasi diartikan sebagai pelaksana dari sebuah kebijakan

tersebut. Pemisahan kekuasaan memberikan dasar perbedaan Badan Legislatif dengan

ditambah kemampuan penafsiran dari Badan yudikatif mengemukakan keinginan-

keinginan negara dan kebijaksanaan formal, sedangkan badan eksekutif

mengadministrasikan kebijaksanaan-kebijaksanaan tersebut secara adil dan tidak

memihak kepada salah satu kekuatan politik ( Miftah Thoha, 1984 : 25 ).

Penekanan paradigma pertama ini terletah pada Locusnya. Locus menunjukan

dimana bidang ini secara institusional berada. Menurut Goodnow Locus paradigma ini

terletak pada government Bureucracy ( birokrasi pemerintah ). Sedangkan Focus dari

paradigma ini terletak pada metode ataupun kajian apa yang akan dibahas dalam
 Adninistrasi Publik kurang dibahas secara jelas. Sementara itu, walaupun badan

legislatif dan yudikatif mempunyai juga kegiatan administrasi dalam jumlah yang

tertentu, namun fungsi pokok dan tanggung jawab tetap menyampaikan keinginan-

keinginan negara. Inisial legitimasi yang konseptual tentang Locus ini memberikan

pusat pengertian atau definisi dari bidang administrasi. Selanjutnya, dalam kaitanya

dengan locus paradigma pertama ini ialah timbulnya suatu persoalan di antara kalanagn

akademis dan praktisi mengenai dikotomi politik dan administrasi.

2. Prinsip- Prinsip Administrasi (Tahun 1927-1937)

Paradigma ini menitikberatkan pada prinsip-prinsip administrasi yang

diperkenalkan oleh Willoughby, Gullick dan Urwick. Selama fase, sebagaimana di

gambarkan oleh paradigma 2, inilah administrasi mencapai puncak kejayaannya. Para

ahli administrasi negara di terima baik oleh kalangan industri maupun kalangan

pemerintah selama tahun 1930-an dan awal tahun 1940an, karena kemampuan

manajerialnya. Pada masa ini lokus administrasi publik kurang diperhatikan, sedangkan

fokusnya adalah “prinsip-prinsip” manajerial yang dipandang berlaku universal pada

setiap bentuk organisasi dan lingkungan budaya. Gulick dan Urwick mengajukan tujuh

prinsip administrasi dalam anagram singkat, POSDCORB. Yang merupakan ungkapan

akhir prinsip-prinsip administrasi. POSDCORB itu adalah kepanjangan dari: Planning,

Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting.

Pada tahun berikutnya (1938), untuk pertama kalinya aliran utama administrasi

negara mendapat tantangan konseptual. Pada 1940-an, ketidaksepakatan terhadap

administrasi negara ini dipacu dari arah yang saling menguat. Salah satu keberatan

adalah, politik dan administrasi tidak akan pernah dapat dipisahkan sedikit pun.

Sementara yang lain berpendapat, prinsip-prinsip administrasi secara logis tidak

konsisten. Gejala tentang adanya pertentangan pendapat di mulai tahun 1930an, buku
 bacaan bidang ini, yaitu Elements of Public Adminstration, yang di sunting oleh Fritz

Morstein pada 1946, merupakan salah satu terbitan yang pertama kali mempertanyakan

asumsi yang mempertentangkan politik dan administrasi. Empabelas artikel dalam

buku itu menunjukkan adanya suatu kesadaran baru bahwa apa yang sering nampak

sebagai “administrasi” yang bebas nilai, adalah nilai yang ada dalam “politik”.

Administrasi negara selalu menjalankan kekuasaan dan berkuasa. Pelaksanaan

kekuasaan adalah demi kepentingan rakyat, membantu pemegang kekuasaan

memerintah lebih efektif. Setiap orang memperoleh keuntungan dari pemerintahan

yang baik. Perhatian terhadap kekuasaan tertutupi oleh dikotomi yang mencolok antara

politik dan administrasi. Namun dikotomi tersebut lebih mempertahankan keduanya

terpisah, sesungguhnya memberikan kerangka dalam menjalankan politik dan

administrasi secara bersama-sama. Dikotomi menyebabkan lebih tingginya

administrasi daripada politik. Akhirnya dikotomi di tolak bukan karena dikotomi

tersebut memisahkan politik dan administrasi, melainkan karena ia menggabungkan ke

duanya dengan cara yang melanggar norma-norma pluralis ilmu politik paska perang.

Selain itu, tantangan lain yang muncul bersamaan dengan tantangan terhadap dikotomi

politik tradisional/administrasi adalah suatu pertentangan tentang hal yang mendasar:

bahwa tidak ada sesuatu yang di sebut “prinsip” administrasi.

3. Administrasi Negara Sebagai Ilmu Politik (Tahun 1950-1970)

Sebagai akibat dari perhatian dan kritik-kritik konseptual yang mengalir,

administrasi Negara melompat kebelakang dengan serta merta kedalam induk disiplin

ilmu politik. Hasilnya adalah diperbaharuinnya kembali penentuan lokus yaitu birokrasi

pemerintah tetapi dengan demikian kehilangan fokusnya. Tahun 1950 tulisan-tulisan

bidang Administrasi Negara banyak membahas tentang “penekanan”, “bidang-bidang

yang penting” atau bahkan seperti “sinonim” ilmu politik. Pada tahun 1962 administrasi
Negara tidak lagi termasuk dalam sub bidang ilmu politik di dalam laporan Komite

Ilmu Politik sebagai Disiplin Asosiasi Ilmu Politik Amerika. Pada tahun 1964 sebagian

besar survei yang dilakukan oleh para ilmuwan politik menunjukkan adanya perubahan

minat dalam administrasi negara pada umumnya. Pada tahun 1967 administrasi negara

tidak muncul dalam pertemuan tahunan Asosiasi Ilmu Politik Amerika. Pada tahun

1968 Waldo menulis “ banyak ilmuwan politik yang tidak memihak Administrasi

Negara tidak tertarik, dan bahkan bermusuhan dengan ilmu politik, merekan akan

membebaskan diri dari masalah ini”. Antara 1960 dan 1970 hanya empat persen dari

semua artikel yang diterbitkan dalam lima jurnal politik terkemuka yang membahas

Administrasi Negara. Pada tahun 1960-an “tipe AN” (Administrasi Negara, suatu

sebutan yang sering diberikan dalam fakultas-fakultas ilmu politik, cukup banyak

membongkar-balikkan jurusan ilmu politik. (Henry, 1995, P. 46-47)

Paling tidak, ada dua perkembangan yang terjadi selama periode ini yang cukup

mencerminkan adanya perbedaan dalam masalah cara mengurangi ketegangan antara

para ilmuwan adminstrasi negara dan ilmuwan politik secara berangsur-angsur :

peningkatan penggunaan studi kasus sebagai instrumen epistemologi, perbandingan

dan pembangunan administrasi yang mana mengalami pasang surut sebagai sub-bidang

administrasi negara. (Henry, 1995, p. 47)

Ketegangan antara ilmu politik dan perbandingan administrasi negara adalah

karena kurang bisa diidentifikasikannya sumber. Meskipun ada tumpang tindih yang

jelas antara perbandingan administrasi negara dengan perbandingan politik khususnya

tingkat kesejajaran perkembangan ke sub-bidang tersebut. Karena mendasarkan

spekulasi belaka, boleh jadi, disebabkan kemiripan perbandingan administrasi negara

dengan perbandingan politik dalam masalah lokus, focus, metodologi dan nilai-nilai,

kalangan ahli perbandingan administrasi negara bergelut dalam ketiadaan identitas

 konseptual yang seharusnya mereka bekerja sama dengan para ahli perbandingan ilmu

politik; suatu pengamatan yang boleh jadi mengandung butir kebenaran. Tapi, identitas

apapun, bagi kedua sub-bidang tersebut, selalu sukar difahami. Sebagai sub-bidang

studi, perbandingan administrasi negara adalah produktif dan aktif. (Henry, 1995, p.

53)

4. Administrasi Publik Sebagai Ilmu Administrasi (Tahun 1956 – 1970 )

Paradigma IV muncul sebagai kritikan karena ilmu politik dianggap disiplin

yang sangat dominan dalam administrasi publik sehingga administrasi publik

mengalami krisis identitas. Prinsip-prinsip manajemen yang pernah populer

sebelumnya, dikembangkan secara ilmiah dan mendalam. Perilaku organisasi, analisis

manajemen, penerapan teknologi modern seperti metode kuantitatif, analisis sistem,

riset operasi, dsb, merupakan fokus dari paradigma ini. Dua arah perkembangan terjadi

dalam paradigma ini, yaitu yang berorientasi pada perkembangan ilmu administrasi

murni yang didukung oleh disiplin psikologi sosial, dan yang berorientasi pada

kebijakan publik. Semua fokus yang dikembangkan disini diasumsikan dapat

diterapkan tidak hanya dalam dunia bisnis tetapi juga dalam dunia asministrasi publik.

Karena itu, lokusnya menjadi tidak jelas. (Keban, 2008:33)

Sebagai ilmu administrasi, penekanannya hanya terletak pada fokusnya. Fokus

sebagai metode dasar yang digunakan terletak pada perilaku organisasi, analisis

manajemen, dan penerapan teknologi modern. Teori organisasi ditekankan pada

pemahaman mengenai perilaku orgnisasi yaitu yang terwujud dalam perilaku sumber

daya manusia dalam organisasi. Analisis manajemen menekankan pada bagaimana

pelaksanaan tugas-tugas dalam orgaanisasi untuk mencapai tujuan agar tercapai

efektifitas program dan efisiensi dari sisi manajemen. Penerapan teknologi modern

ditujukan untuk menunjang pencapaian dan pelaksanaan program. Jadi, fokusnya

 terletak pada administrasi secara umum. Sedangkan lokus yaitu tempat metode tersebut

digunakan menjadi tidak jelas karena fokus tidak hanya dapat diterapkan dalam

administrasi publik, tetapi juga di bidang bisnis.

5. Administrasi Publik sebagai Administrasi Publik (Tahun 1970-)

Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB) pada tahun 1970 menyatakan periode

ini sebagai awal dari masa pembangunan. Dalam hal ini administrasi publik menitik

beratkan fokusnya pada administrasi pembangunan. Perbedaan Tradisional dan

kekakuan bidang ini antara "ruang publik" dan "ruang privat" tampaknya memudarnya

sebagai administrasi publik baru dan secara fleksibel didefinisikan sebagai lokus.

Selain itu, administrator publik telah semakin berkaitan dengan yang erat dengan

bidang ilmu kebijakan, ekonomi politik, proses pembuatan kebijakan publik dan

analisisnya, dan pengukuran output kebijakan. Aspek terakhir ini dapat dilihat, dalam

beberapa hal, sebagai hubungan antara administrasi publik mengembangkn fokus dan

lokus.

Dalam paradigma ini terdapat sedikit kemajuan dalam menggambarkan lokus

dari bidang administrasi atau dalam menentukan apa relevansi kepentingan umum,

urusan umum, dan penentuan kebijakan umum bagi para ahli administrasi negara.

Bidang ini telah menemukan faktor-faktor sosial fundamental tertentu yang khas bagi

negara-negara terkebelakang sebagi lokusnya. Para ahli administrasi negara bebas

menentukan pilihannya atas segenap fenomena tersebut, namun ada ketentuan-

ketentuan yang harus mereka patuhi dalam menumbuhkan minat multidisipliner, yang

menuntut sintesa kapasitas intelektual dan mengarah pada tema-tema yang

mencerminkan kehidupan perkotaan, hubungan administratif antara organisasi-

organisasi negara dan swasta, dan mempertemukan sisi teknologi dan sisi masyarakat.

Para ahli administrasi negara semakin banyak memberi perhatian pada bidang ilmu lain
yang memang tak terpisahkan dari administrasi negara seperti ilmu politik, ekonomi

politik, proses pembuatan kebijakan negara serta analisanya, dan pemerkiraan keluaran

kebijakan. Dalam hal ini administrasi publik menitikberatkan fokusnya pada

administrasi pembangunan. Pada masa ini administrasi negara telah berkembang

menjadi ilmu administrasi negara dengan merambah kepada Teori Organisasi, Ilmu

Kebijakan dan Ekonomi Politik. Dalam waktu singkat administrasi negara suatu bidang

kajian telah menemukan warnanya tersendiri.

 BAB 3. KESIMPULAN

Sebagian besar permasalahan dalam administrasi negara adalah bersumber dari

persoalan masyarakat. Administrasi negara kemudian hadir untuk menjawab persoalan-

persoalan tersebut. Perkembangan masyarakat membawa tuntutan masyarakat meningkat pula.

Tuntutan ini membutuhkan jawabannya, dari sinilah adinistrasi negara hadir untuk

menyelesaikan persoalan yang ada. Menurut Nicholas Henry ( dalam Miftah Thoha, 1984 : 24

) terdapat krisis definisi dalam administrasi negara. Itulah mengapa Nicholas Henry membagi

administrasi negara menjadi 5 bagian paradigma, agar pemahaman mengenai administrasi

negara mudah dipahami. Kelima paradigma tersebut yakni Paradigma Dikotomi Politik

Administrasi (Tahun 1900-1926), Prinsip- Prinsip Administrasi (Tahun 1927-1937),

Administrasi Negara Sebagai Ilmu Politik (Tahun 1950-1970), Administrasi Publik Sebagai

Ilmu Administrasi (Tahun 1956 – 1970 ), Administrasi Publik sebagai Administrasi Publik

(Tahun 1970-). Melalui paradigma inilah akan diketahui ciri-ciri dari administrasi negara.

Paradigma dalam administrasi negara penting dan bermanfaat untuk digunakan sebagai

bahan pembelajaran terkait dengan ilmu administrasi negara, karena dengan adanya paradigma

ini akan lebih memudahkan untuk mengetahui tempat dimana bidang ini dipahami dalam

tingkatannya. Di era modern ini, administrasi menjadi lebih kompleks. Tidak hanya berbicara

tentang administrasi negara yang terbatas pada pelayanan birokrasi, tetapi juga mengkaji

kehidupan sosial kemasyarakatan, seperti kebijakan, kependudukan, kebijakan organisasi,

kebijakan ekonomi dan masalah sosial lainnya, kemudian tidak hanya bagaimana kebijakan itu

dibuat tetapi juga bagaimana kebijakan yang bersangkutan diimplementasikan dengan baik dan

memastikan pelaksanaannya sesuai dengan prosedur yang telah ditetapkan. Karenanya

administrasi publik merasuki semua kehidupan sosial kemasyarakatan. Itulah yang

membedakannya ilmu administrasi publik itu dengan ilmu politik dan ilmu administrasi negara.
 DAFTAR PUSTAKA

Henry, Nicholas. 1995. Administrasi Negara dan Masalah-Masalah Publik. Jakarta: PT. Raja
Grafindo Persada.

Keban, Yeremias T. 2008. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik. Yogyakarta: Gava
Media.

Mustopadidjaja AR. 1988. Paradigma-paradigma Pembangunan Administrasi Negara dan

Manajemen Pembangunan. Jakarta.

Thoha, Miftah. 1984. Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara. Yogyakarta: PT.
Raja Grafindo Persada