Sistemas Administrativos Comparados PDF

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Resumen - libro "Gobiernos y administraciones públicas en

perspectiva comparada"
Sistemas Administrativos Comparados (UNED)
Su distribución está prohibida | Descargado por Antonio Molina Caparros (ansumapaai@hotmail.com)

lOMoARcPSD
SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
COMPARADOS
GRADO EN CIENCIA POLÍTICA

Y DE LA ADMINISTRACIÓN
TERCER CURSO
PRIMER CUATRIMESTRE
CURSO 2011-2012
UNED

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TEMAS
TEMA 1. LA COMPARACIÓN DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
TEMA 2. POLÍTICA Y BUROCRACIA
TEMA 3. EL LIDERAZGO DE LAS NACIONES
TEMA 4. LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
TEMA 5. SERVICIO CIVIL
TEMA 6. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER
TEMA 7. REINO UNIDO
TEMA 8. ALEMANIA
TEMA 9. ESTADOS UNIDOS
TEMA 10. FRANCIA
TEMA 11. CANADÁ
TEMA 12. SUECIA

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Tema 1. La comparación de los sistemas administrativos

César Colino
Introducción ............................................................................................................................................ 2
La tradición del estudio comparativo de la administración pública ................................................... 3
Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de las administraciones.................... 4
Oportunidades: ¿Por qué es necesaria y útil la comparación de las administraciones? ................... 6
Los principales temas en la comparación de los sistemas administrativos ............................................ 7
La dinámica interna de las organizaciones administrativas: actores, estructuras y comportamiento
............................................................................................................................................................ 7
Las relaciones político-administrativas: politización e influencia de la burocracia............................ 9
Las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil .................................................... 10
Autogobierno local, descentralización de los servicios públicos y política multinivel ..................... 10
Las reformas administrativas en distintos niveles de gobierno ....................................................... 11
La utilidad del estudio de las tradiciones administrativas .................................................................... 12
Razones para el análisis de las tradiciones administrativas ............................................................. 12
Las tradiciones administrativas aquí estudiadas .............................................................................. 13
Sobre estos materiales didácticos: contenido y enfoques ................................................................... 16
Referencias............................................................................................................................................ 17

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Introducción
Estos materiales didácticos pretenden ser a la vez una introducción al estudio de la administración
pública desde una perspectiva comparativa y ofrecer una panorámica de varios sistemas
administrativos cercanos a nuestro entorno. Con este fin se ofrecen seis capítulos de alcance
temático o transversal para familiarizar al alumno con los temas y los conceptos del análisis
politológico comparativo de las administraciones públicas y otros seis temas de estudio de país, que
presentan una estructura similar: Alemania, Canadá, Francia, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia.
El análisis comparativo de la administración pública en varios países de Europa y América debería
servir para comprender mejor la administración pública española, y conocer en qué medida se
pueden transferir prácticas de otros países a la Administración española.
Nuestros dirigentes adoptan a veces decisiones que parecen reflejar lo que se hace en otros países,
pero fallan en identificar las características de los sistemas con los que una pretendida política
similar esconde condiciones de partida e impactos muy diferentes. Por ejemplo, al inicio de la crisis y
cuando los gobiernos comenzaron a aplicar medidas restrictivas para el gasto público, parecía que la
política irlandesa de reducción del nivel salarial de los empleados públicos se había transferido a
España por lo que respecta a los porcentajes aplicados: (15 por ciento de reducción de las
remuneraciones para los cargos de primer ministro, ministro, y secretario de Estado o equivalente)
y en torno al 5-7 por ciento para los niveles funcionariales superiores. Sin embargo, la aplicación de
los mismos porcentajes de reducción oculta las distintas políticas de subidas salariales durante los
últimos 16 años en los dos países. Si tomamos el puesto de Secretario de Estado en España
(asimilado al secretario general irlandés), la subida de las remuneraciones entre 1992 y 2008 fue de
un 48,4 por ciento, mientras que los Secretarios Generales irlandeses experimentaron un aumento
del 202 por ciento en términos nominales. Si se deflacta por el índice de Paridad del Poder Compra
(en dólares), que permite comparar países en el mismo año, se observa que los niveles salariales
irlandeses para el mismo puesto se situaban sólo entre un 6 y un 20 por ciento más alto que los de
sus homólogos españoles en 1992, pero entre el 70 y el 137 por ciento en 2009. Esta diferencia de
aumento se puede explicar por los distintos criterios aplicados en la determinación salarial en ambos
países. En Irlanda, hay cierta correlación relación entre las remuneraciones del sector público y del
privado como consecuencia de las reformas gerencialistas del sector público para evitar la fuga de
talento hacia el sector privado. Sin embargo, la función pública española nunca ha intentado igualar
o aproximarse al nivel retributivo del sector privado y este argumento no ha sido debatido en las
instancias correspondientes. La revisión anual salarial se ha vinculado a la tasa de inflación, y la
capacidad los funcionarios superiores para manejar las partes variables de la remuneración para
conseguir aumentos más altos que en el resto de la función pública no ha facilitado unos
incrementos retributivos considerables. Cuando la inflación subió en el pasado, las retribuciones del
sector público se congelaron, por ejemplo, para cumplir con los criterios de convergencia con la zona
euro (Parrado 2010). En definitiva, el mismo porcentaje de recorte tiene un impacto muy diferente
en Irlanda y en España, por eso no se puede decir que se ha aplicado la misma política, sino que ha
sido más rigurosa en España que en Irlanda.
En conclusión, los países han salido en búsqueda de respuestas a la crisis en otros países sin
reflexionar adecuadamente sobre las implicaciones de adoptar soluciones adaptadas a otros
contextos. La aplicación literal de la política irlandesa de recortes al contexto español demuestra que
la emulación de otras prácticas requiere de un análisis que vaya más allá de los aspectos
superficiales. Esto se refiere no sólo a las respuestas a la crisis, sino a cualquier otro ejemplo de
transferencia de prácticas institucionales. Por esta y otras razones que se aducen a lo largo de este
capítulo se considera necesario el análisis comparado de los sistemas administrativos.

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Aunque se han escrito algunos estudios en español (ver Parrado 2002) y se han traducido algunas
obras anglosajonas (Peters 2010, Heady 2000) o publicado otras en Francia, Italia o Alemania (Ziller
2001, Gualmini 2003, Kuhlmann y Wollmann 2011) que sirven de punto de partida para estos
materiales didácticos, el estudio comparativo de las administraciones públicas es aún muy escaso en
lengua española. Estos materiales didácticos son por ello una primera aproximación hacia un texto
universitario sobre administraciones comparadas.
Este tema se divide en tres partes. En esta primera parte se analizan la tradición existente de
estudios comparados, los problemas conceptuales y metodológicos con los que se enfrenta esta
empresa comparativa y las razones aducidas para comparar administraciones. En la segunda parte
se da cuenta de los principales temas de estudio así como las preguntas que orientan estos temas.
Finalmente, una tercera parte se clasifican los sistemas administrativos en torno a unas tradiciones
estatales en las que se dan unas relaciones peculiares entre el Estado y la sociedad y entre las
diversas partes del sistema.
La tradición del estudio comparativo de la administración pública

Como es sabido, la administración pública es tan antigua como la civilización. Ambas han existido
juntas desde los tiempos de las obras públicas masivas ejecutados por los imperios y ciudades-
estado antiguos. Además, los conceptos de gobierno y la administración pública han sido objeto de
discusión durante varios milenios. Filósofos y expertos en gestión y administración, han escrito sobre
la naturaleza de los Estados y aconsejado a los gobernantes sobre la conducción adecuada y
eficiente de los asuntos públicos, desde que los sistemas administrativos de los grandes imperios y
ciudades-estado del mundo antiguo llevaban a cabo gigantescos proyectos de desarrollo a través de
sus burocracias y organizaciones estatales (Farazmand 1991). Sin embargo, el estudio sistemático de
los sistemas administrativos es un fenómeno más reciente. En realidad comenzó a desarrollarse
después de la Segunda Guerra Mundial en Estados Unidos (Heady 2000). Una serie de factores
contribuyeron a este crecimiento: la ocupación en la posguerra de varios países por Estados Unidos
y otras grandes potencias, la necesidad de ampliación del alcance de la disciplina de la Ciencia de la
Administración, la experiencia durante la guerra de académicos y profesionales en el extranjero, las
misiones de asistencia técnica en el exterior, el desarrollo de la sección de Política Comparada de la
Asociación Americana de Ciencia Política, así como la sección comparativa de la Asociación
Americana de Administración Pública y el aumento de las oportunidades de financiación en la
década de los años cincuenta y sesenta para aquellos interesados en la investigación comparativa de
la administración pública. Inicialmente, el aspecto comparativo fue dominante en los estudios, pero
con el paso del tiempo otros aspectos como los estudios sobre el desarrollo pasaron a ser más
importantes El dinero, la ideología y la política fueron algunos de los factores principales. El enfoque
tradicional en la ley y el orden, las instituciones y el fortalecimiento institucional y, en general, las
áreas funcionales de la administración gubernamental dieron lugar a las orientaciones modificadas
de desarrollo, la construcción de modelos de sistemas, y teorías de rango medio en la década de
1960 (Farazmand 1991). En muchos casos, las investigaciones producidas durante el auge de la
administración pública comparada no eran inicialmente comparativas en sentido estricto, sino más
bien colecciones de informes sobre varios países o análisis de un solo país, pero estos estudios
allanaron el camino para la investigación comparativa más adelante. Los contenidos se centraban
principalmente en la relación entre la política y la burocracia, en la influencia burocrática en los
procesos políticos y los problemas funcionales de las burocracias modernas. Una fase destacada del
desarrollo de la disciplina fue el estudio de las elites ministeriales (Aberbach, Putnam, Rockman
1981) y los estudios sobre la estructura y funcionamiento del gobierno en varios países.
Por tanto, se puede decir que la aparición de los estudios de sistemas administrativos comparados
como un área de estudio coincide con el proceso de descolonización y la expansión de los nuevos
Estados-nación en la posguerra mundial. En sus orígenes comenzó como un intento de ayudar a
desarrollar la práctica administrativa de los países en desarrollo. Sin embargo, cuando la financiación

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se fue agotando, la disciplina tuvo una crisis hasta casi su desaparición, y se centró sobre todo en los
estudios prácticos sobre el desarrollo. Los cambios en todo el mundo a partir de la década de los
años ochenta y noventa fueron, sin embargo, una oportunidad para la reactivación de los estudios
comparativos de los sistemas administrativos.
En el contexto de la crisis económica de la década de los años setenta y sus postrimerías, marcadas
por la llamada revolución neoliberal dominada por los problemas de la escasez, la eficiencia y la
economía, se desarrolla una agenda de investigación centrada en estudiar comparativamente el
tamaño del sector público y su crecimiento. Este interés produce a su vez dos líneas de
investigación. En primer lugar, la explicación del crecimiento del sector público se convirtió en un
foco de las teorías sobre el poder burocrático, que llevaron a la modificación del modelo burocrático
tradicional. En segundo lugar, los problemas con respecto a la medición del tamaño del gobierno y
su administración para analizar comparativamente los países llevaron a estudiar la privatización y la
desregulación desde finales de la década de los años ochenta y durante la década de los años
noventa (Brans 2003)
A pesar de esta recuperación en la década de los años noventa, la disciplina ha sido criticada desde
entonces por ser habitualmente "más comparable que comparativa" (Derlien 1992). La falta de las
comparaciones "reales" y sistemáticas y la falta de una teoría general y de conceptos únicos también
han sido objeto de las críticas de un enfoque que ha sido considerado predominantemente
descriptivo y casi siempre centrado en estudios de un solo país (Peters 2010; Schnapp 2006). Esta
situación tiene, sin embargo, varias razones profundas que explican la dificultad del estudio
comparativo de los sistemas administrativos.
Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de las

administraciones
La comparación de las administraciones públicas adolece de una serie de problemas conceptuales y
metodológicos, sobre la naturaleza de su objeto y relativos a la disposición adecuada de datos
empíricos que hace que sea difícil a veces ir más allá de una aproximación descriptiva y conseguir
enfoque explicativo, es decir, que más allá de describir los fenómenos sea capaz de explicar por qué
ocurren determinados fenómenos. En esta subdisciplina de la ciencia política es difícil acumular
suficientes resultados de la investigación que lleven de la descripción a la clasificación y, finalmente,
a la comprobación de teoría y el desarrollo de teorías generales (Peters 1988).
Las razones de esta situación son múltiples. Normalmente se ha aludido a la falta de tiempo, dinero
y apoyo institucional para la investigación comparativa de las administraciones. Otras razones tiene
que ver con la complejidad de las propias administraciones públicas y la escasez de métodos
adecuados para reducir esta complejidad mediante tipologías que permitan estudiar un conjunto
estructurado de variables dependientes e independientes. Así, la administración pública y su
entorno son complejos. Incluso cuando hay consenso básico sobre cuáles son las variables
dependientes típicas de del estudio de los sistemas administrativos y su naturaleza, tales como las
estructuras, los actores y los comportamientos (Peters 1988), no es fácil que puedan investigarse de
modo comparativo. Por ejemplo, existen muchos tipos de organismos y actores que desarrollan
muchas clases de tareas y funciones, en diferentes niveles de gobierno y en diferentes contextos
formales, por lo que cualquier investigación comparativa se ve ante el desafío de encontrar
equivalentes funcionales y utilizar conceptos que puedan “viajar” a través del espacio (Pierre, 1995:
6-7).
Varios ejemplos típicos de esta dificultad de clasificación comparativa se plasman en la identificación
de empleados públicos, en las estructuras administrativas básicas, o en la gran variedad de
estructuras de gobierno local. Por ejemplo, los países de la OCDE (una organización que reúne a los
países más desarrollados del mundo) no han conseguido aún comparar adecuadamente el tamaño
del empleo público, a pesar de que lo han intentado en los últimos veinte años. Dos tipos de

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problemas son comunes en este tipo de estadísticas. Por un lado, hay problemas de contabilizar el
número de empleados públicos porque, por ejemplo, en algunos países se toma como base la plaza
presupuestaria (incluso aunque esté vacante) y en otros países se cuentan los empleados existentes
o porque en unos países se contabiliza el empleo equivalente a jornada completa (incluyéndose la
suma de los empleados que tienen una jornada parcial) y en otros países se contabilizan los
empleados sin tener en cuenta si están a jornada completa o parcial. Por otro lado, la concepción del
empleado público varía de unos sistemas a otros. En algunos casos sólo se contabiliza al empleado
que trabaja en una organización que presta servicios públicos, está financiada con fondos públicos y
es propiedad del Estado, al menos del 51 por ciento de su valor en el caso de las empresas públicas y
corporaciones públicas. Sin embargo, existen muchos empleados con un estatus similar al del
empleado público que trabaja en organizaciones no gubernamentales que están financiadas
totalmente con fondos públicos, pero no cumplen las otras dos características mencionadas. Estos
empleados, según algunos criterios manejados (véase el tema 5), son también empleados públicos,
pero no siempre están contabilizados. Si estos problemas surgen con algo aparentemente tan simple
como el tamaño del empleo público, ¿qué pasará cuando se intentan comparar estructuras
administrativas como ministerios, agencias o consorcios para mencionar sólo algunos ejemplos?
Además, los sistemas administrativos no pueden ser fácilmente caracterizados de una manera
global, dado que a su vez contiene varios subsistemas diferenciados (Brans 2003). Por una parte, las
instituciones administrativas se encuentran en flujo constante, y los conceptos necesitan ser capaces
de mantener su validez en el tiempo. Por ejemplo, existen organizaciones con cierta autonomía
respecto de la dirección de los ministerios con los que se relacionan desde hace más de dos siglos en
muchos países europeos bajo diversos nombres (establecimientos públicos (Francia), agencias
(Suecia y Reino Unido), organismos autónomos (España), agencias estatales (España). Ante esta
plétora de organismos es necesario buscar conceptos o categorías que “viajen” entre países y que
“viajen” a lo largo del tiempo. Si se intenta comparar una agencia en el Reino Unido y una agencia en
Suecia, el mismo nombre esconde realidades distintas. Adicionalmente, la forma que la agencia
tiene para relacionarse con los ministerios en Suecia en el siglo XIX y a principios del siglo XXI ha
cambiado. Por ello, encontrar conceptos que sean buenos “viajeros” no siempre es fácil y constituye
un reto para los investigadores y para políticos y directivos públicos. Finalmente, los entornos de las
administraciones públicas también cambian constantemente y ofrecen a su vez múltiples variables
de cambio. Por ejemplo, una de las grandes revoluciones de los últimos tiempos está ilustrada con el
impacto de las tecnologías en la Administración. Esto ha ocasionado que cambie la manera de
tramitar los distintos expedientes dando lugar a la administración electrónica. En principio, la
administración electrónica no dejaría de ser un instrumento más al servicio de los directivos
públicos, pero, en la práctica, el impacto de la administración electrónica tiene calado en otras
partes del sistema, como por ejemplo la transparencia de los asuntos públicos o lo que se denomina
el gobierno abierto.
Otros problemas metodológicos con los que se encuentra el estudio comparativo de las
administraciones públicas son algunos retos para la definición operativa que dificultan la medición
de las variables dependientes relevantes de los sistemas administrativos y, por tanto, la
comparación entre países y en el tiempo. A esto se le añade la restringida transferibilidad de los
conceptos y los términos entre los diferentes contextos lingüísticos y culturales (véase Peters 1988).
Por ejemplo, el concepto de defensor del pueblo (ombudsman) puede parecer el mismo para
cualquier país que lo emplee; sin embargo, esta institución tiene bastantes poderes de revisión de la
actuación administrativa en Suecia que no se encuentra en el defensor del pueblo en España. Este
ejemplo de dificultades para transferir el significado de los mismos conceptos se aplica a muchos
otros como la gobernanza o la creación de neologismos como la agencificación. Finalmente, la
escasez de datos empíricos y la limitada disponibilidad de información adecuada para las
comparaciones "reales" de las administraciones constituyen un problema añadido

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Oportunidades: ¿Por qué es necesaria y útil la comparación de las

administraciones?
A pesar de estas dificultades, los avances del estudio de los sistemas administrativos comparados
han sido considerables en los últimos años. Además de los estudios que presentan descripciones
comparables y análisis de sistemas administrativos de diferentes países, también se han
desarrollado algunas comparaciones sistemáticas más sofisticadas, basadas en conceptos teóricos e
intentos de explicación y generalización, proponiéndose algunas categorías, tipologías y métodos de
investigación comparativa nuevos (Schnapp 2006). Aunque pueda ser cierto que la disponibilidad de
estudios y datos comparativos y la mayor parte de los estudios de caso y los análisis secundarios no
ha permitido llegar a una teoría general de sistemas administrativos, no pueden negarse una serie
de avances en la investigación sobre administraciones públicas comparadas (Brans 2003).
En primer lugar, por ejemplo, se han producido varios avances en la documentación y análisis
comparativo de diferentes fenómenos administrativos, habiéndose diseñado tipologías y
clasificaciones relevantes en los estudios de los sistemas de función pública y de los altos
funcionarios en los países de la OCDE, Europa Central y Oriental y Asia, así como en el estudio de las
estructuras de gobierno local y las funciones y los sistemas públicos de prestación de servicios.
En segundo lugar, desde el punto de vista metodológico, puede observarse un uso más sofisticado
de estrategias de análisis que si bien no son totalmente comparativas siempre en su diseño, han
intentado la comprobación de teorías mediante el método cualitativos o la comprobación
alternativa de diferentes teorías en campos como la reorganización del gobierno local, la
descentralización o los salarios del sector público. También se han desarrollado series temporales de
datos cuantitativos sobre las administraciones públicas para hacer generalizaciones sencillas sobre la
evolución del tamaño del sector público.
En tercer lugar, otra vía fructífera ha sido la investigación histórica comparativa de, por ejemplo, las
principales características de los sistemas de función pública, que puede aportar importantes
lecciones para el estudio actual de las reformas administrativas.
Estos estudios comparados sistemáticos son necesarios porque permiten evaluar los efectos de los
diferentes entornos sobre la estructura organizativa y el comportamiento burocrático. Además
sirven para analizar por qué la estructura de la organización y el comportamiento son relevantes en
la producción de los diferentes resultados fundamentales para la sociedad (véase Peters 1988). Nos
interesa conocer cómo se pueden prestar mejor y más eficazmente los servicios públicos, cómo se
pueden rendir cuentas ante los ciudadanos, cómo se puede disminuir la práctica de la corrupción en
determinados países. De hecho, los estudios comparados son de gran utilidad, como se demuestra
continuamente. Por ejemplo, estudios sobre los funcionarios públicos han vinculado el uso de
prácticas meritocráticas (no clientelares) en la selección de estos funcionarios con un mayor
crecimiento económico, (Evans and Rauch 1999), mejores políticas económicas (World Bank 1997;
Campos, Levi and Sherman 1994) o mayor rendimiento organizativo (Hilderbrand and Grindle 1994).
El encuadramiento teórico y empírico de los casos individuales en los marcos analíticos
comparativos no solo es necesario e indispensable para construir y comprobar las teorías existentes
con las que comprender e incluso predecir las estructuras y las actuaciones de la administración
pública en el mundo. Además, la comparación y el conocimiento de los casos internacionales sirven
también para la práctica de la gestión y administración pública ya que permiten, tanto a
investigadores y funcionarios en busca de recomendaciones, identificar cuáles son aquellas que
constituyen las mejores prácticas administrativas y así poder guiar el diseño administrativo. En todo
caso, los marcos comparativos útiles para comprender los determinantes políticos y culturales del
comportamiento y el rendimiento administrativo son fundamentales, más allá de las listas de buenas
prácticas, a la hora de plantearse la transferencia de diseños administrativos de unos países a otros.
Por ejemplo, un estudio comparativo reciente de Lapuente y Dahlstrom (2011) mantiene que si
existe independencia entre los políticos y los funcionarios (no interferencia en aspectos como el

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reclutamiento, la carrera o las remuneraciones), es más fácil establecer complementos de

productividad que premien verdaderamente un rendimiento más alto de los funcionarios.
Como mínimo, la comparación entre países puede revelar y desenmascarar las falsedades o
exageraciones que aparecen en el discurso político o mediático o en las propias investigaciones y
descubrimientos académicos locales sobre algunos países, por ejemplo, sobre el supuesto excesivo
número de empleados públicos en España, o sobre la peculiaridad de las estructuras locales
españolas. El contraste del propio país con otros sistemas administrativos es básico para
comprender sus características e identificar sus ventajas y desventajas, sus fortalezas y debilidades.
Es incluso una condición previa para llegar a una comprensión más amplia y más realista de la
administración pública del propio país y sus propios límites o potencialidades desde un punto de
vista crítico. Los directivos públicos de distintos países siempre plantean dos retos para aprender
adecuadamente de otros sistemas. Por una parte, estos directivos tienden a rechazar el aprendizaje
de otras prácticas institucionales arguyendo que su sistema es diferente y lo que se aplica en otros
países no tiene cabida en su sistema. Por otra parte, se desarrolla una estrategia contraria, pero
igual de negativa. Los directivos públicos se quedan con los elementos superficiales de la reforma y
la intenta aplicar sin entender las condiciones bajo las cuales esos instrumentos o diseños
institucionales funcionan adecuadamente.
Los principales temas en la comparación de los sistemas

administrativos
Después de décadas de desarrollo, el estudio comparativo de los sistemas administrativos se ha
ocupado de varios aspectos y fenómenos de la administración pública. Una parte sustancial de la
investigación se ha centrado en la comparación de la burocracia, los altos funcionarios ministeriales
y de las elites. Muchos otros trabajos se han interesado por las estructuras de organización, las
reglas formales e informales en la administración y la adopción administrativa de decisiones y sus
resultados y efectos sobre las políticas públicas (ver Peters 2010). En algunos casos, la comparación
de las administraciones se ha limitado al nivel de gobierno central y en otras se ha centrado en los
niveles subcentrales y locales. A veces, la comparación ha sido entre países en el mismo punto
temporal (sincrónica) o a través del tiempo, en un único o varios países (diacrónica).
Metodológicamente, en ocasiones se ha llevado a cabo la comparación de pocos casos o de muchos
países ya sea mediante el uso de datos cuantitativos agregados o de estudios de caso con uno o
pocos países. En todo caso, el estudio comparativo de las administraciones públicas ha sido un
estudio multidimensional, a veces multidisciplinar, cuyos complejos objetos de estudio pueden
resumirse, siguiendo a Pierre (1995) en tres conjuntos de variables que son: 1) la dinámica interna
de la administración pública, que incluye variables tales como los actores, las estructuras y el
comportamiento, 2) las relaciones político-administrativas, y 3) las relaciones entre la administración
y la sociedad civil. A estos temas podemos añadir como campos de atención especializada reciente
4) el autogobierno local y la descentralización de los servicios públicos y 5) las reformas
administrativas a distintos niveles de gobierno. A continuación se describen brevemente cada una
de ellas.
La dinámica interna de las organizaciones administrativas: actores,

estructuras y comportamiento
Los componentes fundamentales de la dinámica interna del sector público son el personal, las
estructuras organizativas y el comportamiento. De estos, los dos primeros componentes son más
tangibles y compatibles con el estudio empírico por ser más fácil definir e identificar cuáles y cómo
son los empleados y los organismos públicos. Sin embargo, no parece tan sencillo definir, establecer
y explicar qué sea el comportamiento administrativo de los actores dentro de la administración
pública.

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Empleados públicos y sistemas de función pública

El estudio de los empleados públicos se ha desarrollado de manera muy notable. Ya existe una
cantidad considerable de material e información, ya sea centrado en la función pública en general o
en la elites administrativas o ministeriales (véanse los temas 2 y 5). Se han comparado el número de
empleados públicos entre países, su nivel u origen socioeconómico, sus características y condiciones
socio-económicas y su desarrollo en el empleo y estudiando también las carreras profesionales, el
reclutamiento y la remuneración en la administración pública. En ocasiones, se ha usado el estudio
de las características del personal como indicadores para contestar a preguntas sobre el tamaño del
sector público y la forma en la que éste se relaciona con la sociedad. También se han abordado las
características y el bagaje de los empleados públicos para responder a cuestiones más normativas
como la representatividad de la administración pública en diferentes países o el grado de igualdad
imperante en un país.
Por otra parte se han comparado los sistemas de función pública (véase Bekke et al 2000; Derlien y
Peters 2009) estudiando el desarrollo histórico, el diseño legal e institucional y las raíces culturales
de estos diferentes sistemas. Asimismo, se han analizado no solo las estructuras institucionales de la
función pública en las que se desenvuelven los altos funcionarios sino también las diferentes
preferencias de los actores administrativos y sus capacidad de veto a la hora de determinar estas
instituciones (Schnapp 2004). Finalmente, también se ha estudiado la influencia de los empleados
públicos en las políticas, tanto en su diseño como su implementación (Peters 2010).
Las estructuras y la organización administrativas

En el estudio de los sistemas administrativos ha sido un ejercicio habitual el intentar comparar las
organizaciones y las estructuras administrativas, como algo más que agregados de individuos, con el
fin de entender mejor la naturaleza y el funcionamiento de los sectores públicos en diferentes países
y para comprender las similitudes y las diferencias entre ellos. La comparación de las estructuras
administrativas ha servido para abordar de forma más centrada en temas como los del tamaño y las
modalidades de prestación de servicios públicos y para entender mejor los fenómenos de la
transformación y la reforma administrativa (Peters 1988), las prioridades de los distintos gobiernos y
las formas en que las diferencias en el entorno de los sistemas administrativos se traducen en la
configuración organizativa del Estado.
Además de para entender el tamaño y la configuración del sector público, el estudio de las
estructuras organizativas ha servido para intentar comprender las condiciones para la ejecución
efectiva de las políticas públicas o para desentrañar la complejidad de la reforma del sector público.
Por tanto, el análisis de las estructuras administrativas para entender las diferentes configuraciones
organizativas de la jerarquía o la especialización o departamentalización pueden producir diversos
resultados que son básicos para el funcionamiento y el rendimiento de la administración pública
como son: el grado de coordinación, el intercambio de información, la capacidad de prestación de
servicios públicos, la autonomía profesional de los directivos públicos o la transparencia de la
actuación administrativa.
Así, a partir de diferentes dimensiones como la organización de la jerarquía, la división del trabajo y
la especialización, el principio de legalidad y la profesionalidad y la neutralidad política del personal
administrativo se han establecido algunos modelos básicos de estructuras organizativas desde un
punto de vista macro o micro para clasificar a diferentes sistemas y compararlos con otros países o
con ciertos tipos ideales, como el modelo burocrático weberiano (véase el tema 4). Por otro lado, si
bien las estructuras organizativas pueden investigarse y son relativamente fáciles de determinar
empíricamente analizando los organigramas o la normativa, en ocasiones son demasiado
diferenciadas y complejas para poder adaptarse a conceptos generales y simplificados que se
puedan medir comparativamente. A pesar de ser elementos tangibles, hay problemas para la
comparación.

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El comportamiento administrativo
El estudio empírico sobre el comportamiento burocrático se ha centrado en varios temas como la
diversidad de acciones e interacciones en las que los administradores públicos pueden participar,
por ejemplo, su comportamiento hacia los ciudadanos o “clientes” de la administración, la
transformación de las decisiones en servicios públicos o políticas públicas, las interacciones entre
superiores y subordinados y la adopción de decisiones. No existe una conceptualización general de
las diversas formas en que los administradores se comportan o utilizan su poder, pero en la mayoría
de estas teorías se da una evaluación negativa sobre la naturaleza del comportamiento de los
burócratas, por ejemplo en los modelos que entienden que los burócratas solo buscan la
maximización del presupuesto, la autonomía sobre su área de responsabilidad, la evitación del
trabajo, o en los modelos que señalan su proclividad a la búsqueda de rentas y la corrupción.
También existen estudios comparados que arrojan una visión más positiva de los funcionarios
públicos. Por ejemplo se estudia cuáles son los factores que inciden en la motivación del empleado
público para que rinda más y mejor o también se estudian los factores que permiten que los
funcionarios públicos den cabida a la voz los usuarios de los servicios en el diseño de los mismos.
El comportamiento administrativo, por tanto, presenta aún dificultades mayores que las otras dos
variables de la dinámica administrativa para encontrar definiciones operativas, para la recolección
de datos empíricos y para la interpretación de los datos. Esto es así porque a los datos sobre la
actuación y el comportamiento de los actores es más difícil de acceder, requiriéndose una
interpretación contextualizada de las acciones de los actores. En algunas teorías sobre el
comportamiento administrativo este problema se ha tratado de superar utilizando modelos
formales de comportamiento que parten del supuesto universal de que los actores actúan
persiguiendo maximizar su utilidad. Estos supuestos proporcionan así un medio de formulación de
hipótesis sobre el comportamiento burocrático que permiten comparar y explicar el
comportamiento observado.
El estudio del comportamiento tiene también un componente normativo por lo que los enfoques
comparativos son muy relevantes para poder utilizar las posibilidades de la transferencia de modelos
de unos países a otros. El análisis comparativo del comportamiento burocrático, por tanto, no sólo
ayuda a explicar cómo funciona realmente la administración pública, sino también puede ser la base
de un mayor conocimiento sobre qué prácticas funcionan mejor, cómo y bajo qué condiciones
(Brans 2003).
Las relaciones político-administrativas: politización e influencia de la

burocracia
Las relaciones entre políticos y burócratas se han estudiado comparativamente de forma creciente.
Se ha tratado de entender la relación, a veces conflictiva, entre el control político de la
administración y la capacidad de actuación pública. Los distintos grados de “burocratización de la
política” o “politización de la burocracia” pueden manifestarse de diferentes formas y afectar el
funcionamiento y los resultados del diseño institucional. En este ámbito se establece la disyuntiva
entre la neutralidad requerida a los funcionarios por los ciudadanos y la sensibilidad política
demandada por los políticos electos. Las comparaciones de las relaciones político-administrativas
entre países no son simples, ya que son necesarios la recopilación y el análisis de datos empíricos
sobre estructuras, procesos y comportamientos. Explicar la variación entre diferentes países o
momentos temporales requiere de un análisis institucional cuidadoso y de la indagación en una serie
de variables que influyen en la interacción entre políticos y funcionarios públicos. En algunos casos,
para estudiar estas relaciones se ha utilizado la construcción de tipos ideales (por ejemplo, Aberbach
et al. 1981; Peters 1988, 2010), que proporcionan un medio estructurado para identificar
empíricamente y clasificar las interacciones entre los políticos y los burócratas en función, por
ejemplo, del tono de las relaciones, los probables ganadores y el modo de resolución de conflictos
entre los dos grupos.

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Por otro lado, la influencia de la burocracia en la adopción de las políticas públicas es una de las
cuestiones clásicas de la administración pública comparada que se remonta a los estudios del propio
Max Weber y tiene ejemplos recientes de calidad como las obras de Page (1992), Schnapp (2001,
2004) o Peters (2010). El foco es la indagación de la influencia en el diseño de las políticas de los
altos funcionarios ministeriales en diferentes países. En algunos casos se indaga cómo afecta el
diseño institucional existente en las posibilidades de los actores burocráticos de influir en los
procesos de adopción de decisiones (Schnapp 2004).
Las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil

El interés en las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil y la autonomía relativa
de la una frente a la otra no es un tema nuevo. Sin embargo, sí es un campo de creciente interés por
parte de la investigación comparativa el estudio de aquellos puntos de contacto entre la
administración o el sector público y las organizaciones e individuos que forman parte de la llamada
sociedad civil, tercer sector, sector privado o las asociaciones público-privadas. Esta discusión ha
estado influida por conceptos muy utilizados en los últimos años como el de gobernanza
(governance) que han puesto de relieve los cambios o desafíos a las tradicionales relaciones entre
actores públicos y privados. Paralelamente al debate sobre la “gobernanza”, también otros
conceptos han tenido mucha influencia en la discusión y en la investigación comparativa como son
los de confianza pública (public trust), la transparencia, la rendición de cuentas, el gobierno abierto,
etc.
La naturaleza de la relación entre la administración pública y la sociedad civil parecen variar en los
diferentes países en función de los instrumentos empleados, la dirección de los contactos y los
sujetos de la relación (Brans 2003). Los instrumentos pueden ser legales como las leyes de acceso a
la información o ser comunicativos, como el uso de las TIC para la información o participación de los
ciudadanos, o bien estar basados en las instituciones como el establecimiento de asociaciones o los
procedimientos tradicionales de participación pública. En cuanto a la dirección de los contactos
puede estar basada en el intento por parte de la administración de obtener información y de
asegurar una ejecución o implantación correcta o puede venir de abajo arriba desde los ciudadanos
que desean participar en la administración. Por último, los países también varían en el tipo de
relaciones entre administración y ciudadanos en términos de los sujetos implicados, ya que estos
pueden ser los individuos, las asociaciones o las organizaciones con ánimo de lucro. Las
interacciones serán diferentes si las administraciones públicas conciben a los individuos con los que
interactúan como clientes o como ciudadanos activos.
Autogobierno local, descentralización de los servicios públicos y política

multinivel
Podría considerarse que el estudio de las administraciones locales, municipales o regionales así
como el análisis de la descentralización de las funciones y los servicios públicos implica también el
estudio de los tres grandes temas mencionados hasta ahora de la investigación comparativa: la
dinámica administrativa, las relaciones política-administración y las relaciones administración-
sociedad. Sin embargo, también podría argumentarse que, de manera creciente, el estudio
comparativo del gobierno y la administración local constituye, como subsistema autónomo, un
campo de estudio reconocible en el estudio comparativo de los sistemas administrativos.
Crecientemente, la descentralización de la gestión pública y las reformas administrativas en el nivel
local han sido estudiadas comparativamente en varios países europeos. Para ello, se han utilizado las
herramientas conceptuales del análisis del gobierno local y del estudio de la coordinación o la
gobernanza en los sistemas multinivel (Bogumil y Holtkamp 2006, Benz 2009) así como del estudio
de la implantación de las políticas públicas. Se han propuesto diferentes clasificaciones de gobiernos
y administraciones locales en función de sus tareas, su estatus constitucional y su relación con otros
niveles de gobiernos, en especial el central del Estado (ver unidad 6). Se ha distinguido entre el
10

lOMoARcPSD
modelo separado y el dual en los que el nivel local de gobierno ejecuta solo sus propias tareas o
también las delegadas por otros niveles de gobierno. Sin embargo, en muchos países europeos se ha
observado el predominio de "sistemas mixtos" o "modelos integrados de administración". En estos
sistemas la gestión está integrada y se produce de forma cooperativa.
Otros criterios utilizados para establecer tipologías de gobiernos locales y su gestión han sido la
fuerza y el alcance funcional de las tareas municipales, medidos, por ejemplo, en términos de la
proporción del gasto municipal sobre el gasto total de las administraciones públicas o en términos
de la tasa de empleo local. También se han distinguido los diferentes sistemas de función pública
local (Kuhlmann 2009) o se ha estudiado el estatus constitucional de los gobiernos locales, el grado
de autonomía local (por ejemplo, medido como proporción de ingresos propios que suponen los
tributos sobre el total de los ingresos municipales), las relaciones intergubernamentales (con el
gobierno central y los gobiernos regionales) y el acceso de los actores locales a niveles políticos o
administrativos superiores (por ejemplo, mediante la acumulación de cargos, el cumul de mandats,
en Francia). Por último, puede mencionarse el estudio comparado de la importancia de la
democracia local y la influencia de los gobiernos locales en el sistema nacional (Kuhlmann 2009,
2010).
Las reformas administrativas en distintos niveles de gobierno

La investigación comparativa sobre las reformas administrativas y del sector público alrededor de la
llamada Nueva Gestión Pública (NGP) ha sido desde finales de la década de los años ochenta una
verdadera industria dentro del estudio comparativo de los sistemas administrativos. Se han
producido así una variedad de estudios relacionados con la difusión del modelo de NGP, la ejecución
de las reformas e incluso los efectos de las reformas en algunos países tanto en su capacidad de
coordinación, sus sistemas de prestación de servicios, como en sus sistemas democráticos (
Suleiman 2003, Löffler 2003, Pollitt y Bouckaert 2011, Bresser-Pereira 2004, Kettl 2005, Dussauge
2009, Goldfinch y Wallis 2009). Frente al hallazgo de una cierta convergencia en los discursos y en
los instrumentos producida por el movimiento de la NGP y la globalización a un tiempo en muchos
países, otros trabajos han demostrado la existencia de peculiaridades y muy diversas trayectorias de
reforma en diferentes países debido entre otras razones a la herencia cultural, a diversas culturas o
tradiciones administrativas (Parrado 2008, Ongaro 2009, ver más abajo). Así, los hallazgos muestran
cómo el tipo anglosajón de tradición administrativa (Gran Bretaña, Nueva Zelanda, Estados Unidos)
se ha orientado en sus reformas hacia soluciones de mercado y a una fuerte reducción del tamaño
del sector público, a una privatización extensiva y a una mercantilización o “clientelización” de la
actividad administrativa (Gualmini 2008). En otros países de la Europa continental las reformas no
han ido en esa dirección en el ámbito federal y ha sido más común encontrar reformas gerencialistas
en el ámbito local (por ejemplo, en Alemania) o los procesos que se han producido en determinados
aspectos (incremento de agencias) no se han producido porque el sistema ya tenía un número alto
de agencias para prestar los servicios públicos (por ejemplo Suecia).
Por otra parte, la investigación comparativa también ha tratado reformas que tienen que ver con la
distribución de competencias y la autonomía de las diferentes organizaciones del sector público
como la agencificación (o creación de entidades autónomas que son manejadas por los ministerios a
través de contratos programa o instrumentos similares) o la descentralización de tareas a diferentes
niveles. También se han identificado la descentralización administrativa o política en muchos niveles
locales europeos o las reformas en las relaciones de cooperación entre municipios o la
reorganización de unidades administrativas o "consolidación" de entes locales. Algunos estudios
recientes han tratado de estudiar hasta qué punto la forma diferente de delegación de tareas y la
descentralización han afectado al rendimiento de la acción administrativa y los servicios públicos
(Kuhlmann 20009).
11

lOMoARcPSD
La utilidad del estudio de las tradiciones administrativas

Una vez vista una panorámica del origen de las cuestiones, los problemas metodológicos y los temas
típicos de la investigación comparativa actual de los sistemas administrativos, que es a la vez un
anticipo de los temas básicos tratados en los siguientes temas de estos materiales didácticos, este
apartado tiene como propósito presentar uno de los enfoques más fructíferos y que más ha
avanzado de la investigación comparativa de las administraciones públicas y que se adopta en estas
unidades didácticas: el estudio de las tradiciones administrativas. Las tradiciones administrativas es
un concepto o tipología multidimensional que combina consideraciones geográficas, históricas y
culturales a las que se atribuyen consecuencias en la estructura y el funcionamiento de las
administraciones públicas. Las ventajas de llevar a cabo un análisis sistemático de las tradiciones
administrativas para identificar la complejidad y las diferencias de la administración pública se basa,
como han señalado Painter y Peters (2010), en las cuatro justificaciones que se analizan a
continuación.
Razones para el análisis de las tradiciones administrativas

La importancia para la comparación de sistemas administrativos
Metodológicamente, la agrupación y la clasificación de los sistemas nacionales de administración en
función de diferentes tradiciones administrativas puede ser una herramienta muy útil para el análisis
comparativo, por ejemplo en el momento de la selección de los casos de estudio. La capacidad de
mantener algunas variables constantes y resaltar las diferencias importantes basadas en una
clasificación rigurosa de las distintas tradiciones es un elemento clave para el análisis comparativo
de una variedad de fenómenos, tales como las reformas administrativas, la capacidad de actuación,
etc. Hasta cierto punto, los diferentes modelos o tradiciones cumplen la misma función que un tipo
ideal como el modelo burocrático desarrollado por Max Weber. Podemos comparar los casos del
mundo real con el tipo ideal de tradición administrativa. Por ejemplo, uno de los elementos del
sistema napoleónico es una alta centralización del sistema administrativo con escasa autonomía de
los gobiernos territoriales (regional y local). Si se analizan los casos de dos sistemas napoleónicos
como Francia y España, se puede comprobar que Francia aún mantiene ese ideal napoleónico
(aunque limitado), pero la alta descentralización del sistema español con sus autonomías y
gobiernos locales se aleja de ese ideal napoleónico.
La importancia para la comprensión de la evolución y las reformas administrativas

Como se señalaba en el apartado anterior, varios estudios han puesto de relieve el impacto de las
diferentes tradiciones administrativas en la capacidad de reforma de distintos sistemas, en las
agendas de reforma, en la receptividad a las ideas de reforma y en los propios resultados de la
reforma. Existen, por ejemplo, notables diferencias en los tipos de soluciones o "menús" de reforma
que diferentes países han considerado factibles y apropiados en función de los rasgos y
características de su sistema y tradición administrativa. Asimismo, el enfoque de las tradiciones
administrativas llama la atención sobre la importancia del tiempo como una variable que explica
alguna de las características actuales del funcionamiento o la capacidad administrativa. Por ejemplo,
el gobierno británico de la coalición conservadora-liberal ha apostado por la Gran Sociedad (Big
Society) intentando fortalecer el papel que le corresponde a las asociaciones y los individuos en la
gestión de los servicios públicos. Esta propuesta tendría menos sentido en Alemania donde la
implicación de la sociedad civil en la gestión de los servicios públicos es relativamente alta.
La importancia para la comprensión de la capacidad de gestión gubernamental

Las diferentes capacidades de reforma administrativa se han discutido largamente en los debates
alrededor de la investigación comparativa de las administraciones públicas. En este sentido se ha
12

lOMoARcPSD
encontrado, por ejemplo, una gran diferencia entre los modelos anglosajones y los modelos
europeos continentales. Las tradiciones administrativas pueden usarse también para investigar su
relación con la diferente capacidad de los Estados. En una época en que muchos sostienen que los
resultados de la globalización producen una disminución de las capacidades del Estado, la
observación de que ciertos Estados mantienen una larga tradición de normas y prácticas
administrativas qué ofrecen una fuente de recursos variada para mejorar su capacidad de gestión y
de adopción de políticas, proporciona una perspectiva que compensa el pesimismo excesivo de
algunos enfoques sobre las consecuencias de la globalización. Muchos autores mencionaron en la
década de los años noventa, cuando analizaban especialmente el gobierno británico, que el Estado
se estaba quedando “vacío” (hollow) porque bien las empresas, bien la sociedad civil organizada se
encargaba de la prestación de servicios. Aparte de que esta afirmación es controvertida y no está
apoyada por otros muchos autores, en los momentos recientes de crisis económica se ha podido
comprobar el vigor del Estado que ha lanzado múltiples políticas de corte keynesiano para intentar
salvar la economía.
La posibilidad de interpretar el propio sistema administrativo a la luz de las características

de otros sistemas
Tanto los académicos como los profesionales de la administración están a menudo cegados por las
preocupaciones y los supuestos implícitos en el sistema administrativo con el que están
familiarizados. Por un lado, esto puede llevar a percepciones novedosas al estudiar un sistema
perteneciente a una tradición diferente. Por otro lado, la tarea de comprender otro sistema (por
ejemplo, lo que funciona y por qué) debe estar informada por consideración de las propias
tradiciones de ese sistema. La perspectiva ha de ser ajustada para entender otro sistema. Ello lleva
después a considerar el propio sistema desde la óptica de otras tradiciones y así se es capaz de
problematizar o cuestionar aspectos propios que se tenían por irremediables. Esto es relevante en el
caso de los profesionales de la administración que desean importar o exportar recursos
administrativos o instrumentos para resolver problemas aparentemente similares. La comparación
de las tradiciones administrativas permite así enriquecer el conocimiento del propio sistema.
Las tradiciones administrativas aquí estudiadas

Aunque la literatura científica politológica ha señalado varias tradiciones administrativas europeas o
familias de países en cuanto a los rasgos comunes en su tradición administrativa (Loughlin y Peters
1997, Ziller 2001, Peters 2008, Painter y Peters 2010), como pueden ser también la tradición
administrativa latinoamericana, la postcolonial del sur de Asia y África, la de Asia Oriental, la
postsoviética o la islámica, en estos materiales didácticos van a estudiarse, por falta de espacio las
principales tradiciones administrativas europeas y americanas: la Napoleónica, la Angloamericana, la
Germánica y la Escandinava. A continuación se describen brevemente y se resumen en la Tabla 1.
Napoleónica
La tradición napoleónica se encuentra no solo en Francia sino también en España y otros países del
sur de Europa. Al igual que otros sistemas continentales, el derecho es un instrumento del Estado
para intervenir en la sociedad y no tanto para la resolución de conflictos entre los diferentes actores
de la sociedad. Un sistema independiente de derecho público regula las relaciones entre el Estado y
los ciudadanos. La administración está íntimamente ligada al derecho y existe una compleja
jerarquía de ley constitucional, ley formal, reglamentos, órdenes y circulares administrativas que
definen el alcance y el contenido de toda la actuación administrativa. Donde se ejerce la
discrecionalidad administrativa, es controlada por un sistema de jurisdicción administrativa, cuyo
alcance es mucho más amplio que en la tradición anglosajona. Otras características que definen esta
tradición son una organización unitaria del Estado, una orientación tecnocrática de la adopción de
decisiones y un importante papel del Estado en la construcción de la nación. La administración está
13

lOMoARcPSD
dirigida por una clase exclusiva de administradores, la mayoría de cuyos miembros ha sido formada
en un grupo selecto de instituciones educativas. Los llamados grandes cuerpos son también fuente
de reclutamiento para una gran parte de la elite política francesa. La variante napoleónica del Sur de
Europa (España, Portugal, Italia y Grecia) se caracteriza por un alto grado de formalismo jurídico
junto con la existencia de 'clientelismo' sectorial y local. Las reglas son "observadas" a través de los
procedimientos de elaboración, pero los resultados se logran mediante acuerdos informales,
incluyendo a veces la corrupción. Tiende a haber una mayor incidencia de la politización de los altos
cargos, con el resultado de que no hay el mismo tipo de exclusividad que en la elite administrativa
permanente en Francia (con la posible excepción de España con sus cuerpos e Italia con la nueva
clase dirigente). Además, existe una tradición de uso de los puestos de trabajo del sector público
como recompensa política parar los compañeros de partido y, como resultado, cierto abuso del
empleo público (Sotiropoulos 2004).
Angloamericana
Los principales países pertenecientes a esta tradición administrativa son el Reino Unido, Irlanda,
Estados Unidos, Australia, Canadá y Nueva Zelanda. En esta tradición, el “Estado" (a diferencia de «el
gobierno») no es parte del discurso del derecho o la política (y rara vez aparece como un concepto
en los escritos académicos sobre administración pública). El Reino Unido y Estados Unidos han sido a
menudo descritos como "sociedades sin Estado". Los límites entre el Estado y la sociedad están lejos
de ser claros y el mercado y la sociedad civil desempeñan un papel destacado. Esto es llevado a su
máximo extremo en Estados Unidos, con su concepción pluralista de la sociedad, su hostilidad hacia
el estatismo y su fuerte dependencia de las diversas formas de gobierno auto-organizado y
voluntarios. La “república compuesta” divide y fragmenta el poder de gobierno deliberadamente.
Estrechamente ligada a esta concepción de la naturaleza y el papel del Estado en la sociedad está la
tradición jurídica anglosajona. El sistema de derecho común (common law) se basa en un enfoque
inductivo y procedimental a través de la acumulación de casos, a diferencia de la tradición del
derecho romano, con su enfoque deductivo de fondo y basado en la codificación detallada. Los
mecanismos de rendición de cuentas en la tradición anglo-estadounidense tienden a enfatizar la
política en lugar de los enfoques jurídicos, con una salvedad importante: en los EE.UU. la tradición
de los "derechos" le otorga a la revisión judicial un papel más destacado, en contraste con el Reino
Unido y Australia, donde la soberanía parlamentaria reduce la revisión administrativa a una esfera
limitada, principalmente a cuestiones de procedimiento. En la tradición anglo-americana, la
formación profesional para el ejercicio profesional de la administración pública, a diferencia de los
sistemas continentales europeos, ha estado basada en su mayor parte en la gestión y la política, no
en el derecho. En el Reino Unido, la función pública como una ocupación especializada tuvo un
desarrollo más tardío que en la Europa continental, y aun así nunca ha adquirido el mismo estatus.
Sin embargo, a pesar de la ausencia de un estatus constitucional para una función pública
permanente, la doctrina ha evolucionado abogando por la separación entre la política por un lado y
la administración “experta" y “neutral” por otro.
Germánica
El Rechtsstaat alemán es a menudo presentado como el ejemplo paradigmático de una visión
estatista del gobierno, con un cuerpo muy fuerte y global de derecho público que rige todos los
ámbitos administrativos. Los países pertenecientes a esta tradición son, además de Alemania,
Austria y Suiza. Los funcionarios públicos (y jueces) tienden a ser entrenados para pensar que solo
ellos poseen la capacidad y el derecho a definir lo que constituye el interés público. La formación
jurídica es la cualificación necesaria y el legalismo impregna toda la administración pública. La
tradición germánica del Estado difiere en varios aspectos de la napoleónica. En Alemania, un ámbito
importante de la acción pública se lleva a cabo en cooperación y a través de corporaciones no
públicas a las que se da un estatus jurídico especial para representar y organizar a los grupos
económicos y sociales y sus funciones. Este modelo corporativista del gobierno refleja una visión
14

lOMoARcPSD
organicista de las relaciones Estado-sociedad, en contraste con la tradición francesa en la que la

sociedad es vista como un conjunto de ciudadanos libres, jurídicamente iguales, mientras que se
atribuye de modo rutinario legitimidad a la imposición directa de la autoridad del Estado sin
mediación ninguna. Por otra parte, Alemania es un Estado federal, en el que los entes territoriales se
mantuvieron como entidades poderosas después de la unificación en el siglo XIX. Las instituciones
federales también son "orgánicas" y operan a través de las pautas formales de cooperación y
negociación, algunas de ellas previstas en la ley constitucional. Sin embargo, las estructuras
administrativas alemanas son un poco más fragmentadas que las francesas, con un alto nivel de
diferenciación horizontal añadiéndose ésta a las complejidades del federalismo, dando lugar a
problemas de coordinación.
Escandinava
La tradición administrativa escandinava o nórdica (Dinamarca, Suecia y Noruega, además de
Finlandia) combina una herencia estatista, organicista similar a la tradición germánica con una fuerte
orientación hacia el Estado de bienestar. Este último se basa en un “pacto social”, derivado de una
profunda tradición democrática y comunitaria. Sin embargo, los países de esta categoría se
diferencian en una serie de dimensiones estructurales. Noruega es más unitaria que Suecia y
Dinamarca, que tienen fuertes gobiernos locales. Suecia se caracteriza por sus tradiciones de
participación social y de un estilo consensual de política, mientras que también es reconocida por su
sistema altamente descentralizado en el nivel central, con una pequeña unidad de política pública
actuando en cada ministerio supervisando un conjunto de agencias que operan autónomamente.
Este llamado "modelo sueco" de la organización administrativa ha sido también adoptado por
Noruega. Las agencias administrativas en Suecia se regulan no solo por los políticos electos y
ministros, sino por un sistema de revisión administrativa, incluido un ombudsman. Las actuaciones
de los funcionarios públicos están sujetas a un alto nivel de escrutinio abierto, con una presunción
en contra de secreto en cualquier procedimiento administrativo o documento.
La tabla siguiente resume las características de los cuatro tradiciones que se van a estudiar en estos
materiales didácticos.
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lOMoARcPSD
Tabla 1. Cuatro tradiciones administrativas occidentales

Napoleónica Anglo- Germánica Escandinava
americana
¿Bases Sí No Sí Sí
jurídicas del
Estado?
Estado y Intervencionista Pluralista Organicista Organicista/del
sociedad bienestar/
Gobierno abierto
Organización República Estado Integrada; Descentralizada a
del Estado jacobina limitado, RU: federalismo través de la
indivisible; unitario con cooperativo y descentralización
jerárquica y un coordinación administrativa
descentralizada; autogobierno imbricada y/o política
(España local débil:
semifederal) EEUU:
república
compuesta
Función Francia: muy RU: estatus Muy alto Alto estatus
Pública alto estatus, bastante alto; estatus, profesional, no
permanencia, unificado, permanencia, politizado,
especializado, neutral, formación (Suecia:
formación de permanente; jurídica, segmentada y
elite; sistema EEUU: puestos de descentralizada)
de cuerpos (en puestos de alto rango
el sur de alto rango permanentes,
Europa: más temporales, aunque
bajo estatus y politizado pueden
politizado) abrirse a los
partidos
Fuente: Painter y Peters (2010: 20)
Sobre estos materiales didácticos: contenido y enfoques

Estos materiales didácticos se presentan en doce unidades dividiéndose en seis capítulos temáticos y
seis capítulos de estudios de caso por países. El tema 1 ha ofrecido un resumen del origen, los
problemas, las ventajas y las áreas de investigación del estudio comparado de la administración,
además de presentar el enfoque de las tradiciones administrativas y las que van a ser tratadas en
estas unidades didácticas.
El segundo tema aborda el entorno político de los sistemas administrativos haciendo especial
referencia a los partidos políticos, el sistema electoral, los grupos de presión y la participación de los
ciudadanos y el papel de los medios y la opinión pública. El tercer tema presenta la investigación
comparativa sobre la presidencialización del poder ejecutivo, los tipos de regímenes político-
administrativos, las cúpulas gubernamentales y ministeriales, mirando a los gobiernos y ministros y
el proceso decisorio en el seno de los ejecutivos. Asimismo se trata la influencia de los ministerios y
de los partidos, el papel de los ministros y el sistema de asesoramiento así como las relaciones entre
el poder ejecutivo y el parlamento. El tema cuarto estudia comparativamente las estructuras
administrativas abordando la distribución horizontal del poder y los tipos de especialización, la
distribución vertical del poder, mirando a los diversos tipos de entes autónomos en las
administraciones y a los problemas y mecanismos de la coordinación de las estructuras
16

lOMoARcPSD
administrativas. En el tema quinto se estudia la función pública, presentándose una tipología de

empleados públicos y de sistemas de función pública y abordando el tema del tamaño del empleo
público así como el de la politización de los funcionarios directivos y el reclutamiento, además de las
competencias de los funcionarios públicos y los sistemas de recompensas y remuneraciones. En
tema sexto se trata de la descentralización del gobierno y la administración, con especial énfasis en
los sistemas de gobierno local y las relaciones entre los distintos niveles de gobierno subcentral.
En la segunda parte, los temas 7 a 12 presentan los sistemas administrativos y las tradiciones de seis
países europeos y americanos siguiendo un guión uniforme, en el que se abordan el contexto
político, las características básicas del sistema de gobierno, las estructuras administrativas básicas,
las peculiaridades de la función pública, los gobiernos locales y las relaciones intergubernamentales.
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19

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Tema 2. Política y Administraciones Públicas

José A. Olmeda

Los partidos políticos .................................................................................................................... 1
El sistema electoral ...................................................................................................................... 9
Sistemas mayoritarios ............................................................................................................ 11
Sistemas proporcionales ......................................................................................................... 11
Sistemas mixtos ...................................................................................................................... 11
Los grupos de presión ................................................................................................................. 13
Participación ciudadana y opinión pública ................................................................................. 17
Participación ........................................................................................................................... 17
Medios y opinión pública ........................................................................................................ 18
Conclusión ................................................................................................................................... 22
Referencias ............................................................................................................................. 23

En el marco de referencia constitucional clásico el poder legislativo decide, el ejecutivo
promulga las leyes y el poder judicial juzga. Sin embargo, los gobiernos modernos hacen algo
más que simplemente poner en práctica la ley. Su poder ejecutivo tiene dos aspectos: el poder
político (el liderazgo de la sociedad mediante propuestas de política pública y legislación) y el
poder administrativo (la implantación de las leyes, la distribución de los ingresos públicos y la
aprobación de los reglamentos y las las demás normas de desarrollo). De las diversas
interacciones de las Administraciones Públicas (AAPP) con el sistema político del que forman
parte sustancial se van a destacar cuatro fundamentales pues parecen ser las más influyentes a
la hora de explicar las diferentes configuraciones de dichos complejos orgánicos junto a las
tradiciones administrativas en las que se inscriben.

Se dejan de lado en esta perspectiva general las relaciones de las AAPP con otras instituciones
y actores del sistema político (poder judicial, parlamento, otros niveles de gobierno…) para
centrarnos en la política: los actores protagonistas, los partidos políticos; las reglas del juego
que determinan su peso en el conjunto, los sistemas electorales; los actores entre bambalinas
o extramuros del sistema, los grupos de interés y los movimientos sociales; y las relaciones con
la sociedad civil, la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana más allá
de la votación, la opinión pública y los medios de comunicación. La interacción de las
Administraciones Públicas con los actores políticos formales e informales de la sociedad tiene
un efecto profundo sobre el comportamiento de los administradores y sus decisiones.

Los partidos políticos

En la mayoría de los sistemas políticos contemporáneos, el impacto directo de las
preocupaciones partidistas con la burocracia se ha limitado conscientemente por una serie de
factores estructurales y de dispositivos procedimentales. El más importante de ellos, por
supuesto, es la institucionalización del sistema de méritos para el nombramiento y la retención
de los administradores de manera que los partidos ya no puedan forzar cambios de personal
administrativo a gran escala, cuando hay un cambio en los partidos gobernantes. Mientras que

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existen ciertamente algunos acuerdos de patronazgo político en todos los sistemas, su

utilización extensa se considera por lo general en los países occidentales como una prueba de
corrupción y mala administración (Peters 2001). Este punto de vista interesado es algo más
difícil de justificar desde la década de 1980, cuando distintos países occidentales han
empezado a politizar su función pública, y a contratar más asesores políticos especializados
para los ministros (Peters, Pierre 2004).

En los inicios del siglo XXI nos enfrentamos a una situación paradójica. En todas las sociedades
donde las personas son libres de expresar sus preferencias existe un amplio consenso sobre la
legitimidad de la democracia como forma de gobierno. También existe un acuerdo
considerable, tanto en las democracias establecidas como en las no consolidadas todavía o
inestables, sobre que los partidos políticos son esenciales para el funcionamiento de la
democracia. Al mismo tiempo, sin embargo, la opinión pública en la mayoría de los sistemas
democráticos se caracteriza por la insatisfacción generalizada con los partidos políticos y la
desconfianza hacia ellos, y hay mucho debate en los círculos académicos sobre la
obsolescencia o la decadencia de los partidos.

Con todo, mientras que las actitudes críticas se han generalizado entre los ciudadanos, nos
encontramos con un escaso eco en la opinión pública de las poderosas ideologías,
sentimientos y movimientos anti-‐partido. Pero ¿se centra su descontento en la
descomposición del partido de masas, en la aparición de los partidos “atrápalo todo” (catch-‐
all), o en las contradicciones que, inevitablemente, rodean el papel del partido en el
desempeño del poder y la consiguiente ocupación de los cargos públicos? Y el hecho de que las
críticas aparezcan en tantos países con tipos muy diferentes de partidos, teniendo diferentes
formas de organización, también plantea la cuestión de por qué estos sentimientos se han
expresado con tanta amplitud, y qué elementos comunes han provocado la desconfianza. Que
los sentimientos negativos, se encuentren tanto en democracias parlamentarias y
presidenciales, en las que los partidos desempeñan diferentes papeles y adoptan formas
diferentes, sugiere que las razones pueden ser similares y no relacionadas directamente con
las formas de organización que han adoptado Linz (2002).

Hay al menos dos grandes tipos de partidos políticos. Uno de ellos es una organización en
esqueleto, activa de forma intermitente. Existen en todo el país asociaciones en cada
circunscripción pero la mayoría de las veces el partido fuera del parlamento es apenas visible.
Sin embargo, esto cambia drásticamente cuando se convoca una elección. Entonces, el partido
se convierte en una máquina bien engrasada, distribuye panfletos, organiza mítines y consigue
llevar a los votantes a las urnas el día de las elecciones. Esta intensa actividad cesa tan pronto
como se ha contado el último voto. La única otra vez que la organización del partido es visible
es cuando están en juego las designaciones de candidatos o la dirección del partido. Las
organizaciones de cada candidato reclutan miembros para elegir los delegados a las reuniones
para la designación y durante unas semanas el partido se parece más a una arena para la
competencia que a una máquinaria cohesiva. Sin embargo, los nuevos miembros se alejan casi
tan pronto como se han reclutado y, a excepción de una pequeña oficina con personal, la parte
del partido externa al Parlamento regresa a su estado latente.

El segundo tipo de partido opera en varios niveles diferentes, y no sólo posee una oficina
nacional, sino organizaciones regionales y locales. Las secciones locales celebran reuniones
periódicas. Hay un programa del partido detallado, cuyo borrador se ha elaborado por el
aparato central y el personal del grupo parlamentario, se debatió a voz en grito por los
miembros del partido y se aprobó por un congreso del partido. El partido fuera del Parlamento
no está activo sólo durante las campañas electorales, sino también entre ellas. Sin embargo, el
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partido organiza sólo a un pequeño porcentaje de sus votantes como los miembros y muchos
de ellos rara vez asisten a las reuniones. Las campañas electorales están a cargo de un equipo
pequeño, en el aparato central y alrededor del líder y la mayoría de los miembros rara vez
hacen algo más que asistir a una manifestación ocasional o exhibir un cartel del partido en las
ventanas de su casa.

El primer partido corresponde, por ejemplo, a uno de los dos grandes partidos nacionales de
Canadá (liberal, y en tiempos mejores, Conservador Progresista) y normalmente se denomina
partido de cuadros, o tal vez un partido centrado en una elite. El segundo se parece al Partido
del Trabajo holandés (PvdA), pero también se asemeja a la Democracia Cristiana (CDA) o al
Partido Liberal (VVD) (Wolinetz 2002). Desde luego este esquema no es la única de nuestras
herramientas conceptuales para analizar los partidos pues los politólogos han diseñado nuevos
tipos para dar cuenta de los cambios. Por ejemplo, Kirchheimer's propuso en 1966 la noción
de partido atrápalotodo (catch-‐all) y más tarde Panebianco (1988) ha propuesto el partido
electoral-‐profesional, una variante definida con más precisión en términos organizativos, y
Katz y Mair (1995) el partido cártel.

Tabla 1. Versión revisada de la distinción partido de cuadros/ de masas.
Extensión de la implicación de los miembros

Número de miembros Baja Elevada
Bajo Partido de cuadros clásico Partido de cuadros moderno
Ejemplos: Ejemplos:
UDF (Francia) PvdA, CDA, VVD (Países Bajos)
Liberal (Canadá) Laborista (Reino Unido)
Conservador progresista (Canadá) SPD, CDU (Alemania)
Partido Socialista (Francia)
Republicano (EEUU)
Demócrata (EEUU)
Elevado Partido centrado en el líder Partido de masas
Ejemplos: Ejemplos:
RPR (Francia) SAP (Suecia)
Conservador (Reino Unido) PDS/PCI (Italia)
Fuente: Wolinetz (2002: 144).

Tabla 2. Partidos de masas y electoral profesional.
Partidos burocráticos de masas Partidos electorales profesionales

Papel central de la burocracia (tareas político-‐ Papel central de los profesionales (tareas
administrativas) especializadas)
Partido de afiliación, fuertes vínculos Partido electoral, vínculos verticales débiles,
organizativos verticales, apelación al apelación al “electorado de opinión”
“electorado de pertenencia”
Preeminencia de los líderes internos, liderazgo Preeminencia de los representantes públicos,
colegiado liderazgo personalizado
Financiación mediante los afiliados y Financiación mediante grupos de interés y fondos
actividades colaterales (cooperativas públicos
partidistas, sindicatos…)
Acento en la ideología, papel central de los Acento en los asuntos de política pública y en el
creyentes en la organización liderazgo, papel central de los ambiciosos y los
representantes y los diputados en la organización
Fuente: Panebianco (1990: 492).

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En la Tabla 1 y la Tabla 2 se recogen, respectivamente una actualización de la distinción entre
partidos de cuadros y de masas y de éstos con los partidos electorales profesionales. La
relevancia de estas distinciones para la relación con las Administraciones Públicas tiene que
ver sobre todo con la disposición de una cantera de cuadros a la hora de tomar el poder y al
mayor menor doctrinarismo a la hora de implantar las políticas públicas desde esa situación.

Por último puede tener algún interés, desde otro punto de vista, la mención a los
denominados partidos de nicho pues han proliferado en Europa en los últimos tiempos y es
probable que aumente su incidencia en el futuro inmediato: se han presentado a las
elecciones 110 en 18 países entre 1960 y 2000. Sus características son las siguientes.

En primer lugar, los partidos rechazan la orientación tradicional de la política basada en la
clase social. En lugar de dar prioridad a las demandas económicas, estos partidos politizan
conjuntos de cuestiones que antes estaban fuera de las dimensiones de la competencia entre
los partidos. En segundo lugar, las cuestiones planteadas por los partidos nicho no sólo son
novedosas, sino también no coinciden a menudo con las existentes, las líneas de división
política entre “izquierda-‐derecha”. Los partidos nicho apelan a grupos de votantes que pueden
atravesar y socavan las pautas tradicionales de alineación partidista. Tercero, los partidos
nicho se diferencian ulteriormente mediante la limitación de los asuntos a los que apelan.
Evitan las programas comprensivos de política pública frecuentes en los partidos generalistas,
en su lugar adoptan posiciones y dan prioridad a sólo un conjunto limitado de cuestiones. A
pesar de que el número de temas incluidos en sus programas electorales se ha incrementado
durante la vida organizativa de estos partidos, siguen siendo percibidos todavía en gran parte
como un partidos monotemáticos por los votantes y los demás partidos. Algunos ejemplos de
partidos nicho se centran en las mujeres, por la paz, el medio ambiente, etnoterritoriales
(particularistas), y los partidos populistas de derecha, siendo los tres últimos los tipos más
comunes (Meguid 2008: 3-‐5).

Una nueva formulación de las orientaciones de los partidos en torno a votos, cargos y políticas
públicas se recoge en la Figura 1.

Figura 1. Orientaciones de los partidos políticos.

Búsqueda de votos

Búsqueda de políticas públicas Búsqueda de cargos

Fuente: Wolinetz 2002: 150.

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El partido centrado en la consecución de políticas públicas se corresponde con lo que muchos
piensan que deben ser los partidos en una democracia liberal según la imagen libresca sobre la
educación cívica. Los partidos caracterizados por dicha consecución de políticas están
orientados por asuntos concretos (issues) y, sencillamente, por dar prioridad a sus políticas.
Que varían muy ampliamente. Se incluyen en esta rúbrica no sólo los que cuentan programas
bien definidos y/o ideologías bien articuladas, sino también por una única reivindicación y los
partidos de protesta. Las políticas a conseguir pueden ser limitadas lógicamente o una
aglomeración vagamente conectada de demandas. Los partidos de este tipo van desde los
antiguos partidos de la integración de masas, siempre y cuando hubieran definido claramente
los objetivos ideológicos o políticos, y algunos de sus descendientes modernos, los partidos
centrados en las cuestiones ecológicas o ambientales. Si tienen objetivos bien definidos, los
partidos de la nueva derecha pueden incluirse también pues, al igual que sus homólogos de la
izquierda, tratan de redefinir la agenda política con el fin de lograr cambios en una serie de
áreas. Su principal característica sería que el partido suele dar prioridad a la articulación o la
defensa de sus políticas que a la maximización de los votos u obtener cargos. Se espera que
uno de estos partidos tenga afiliados activos, pero no necesariamente numerosos, e
interesados en todos o algunos de sus objetivos. Los ejemplos incluyen la mayoría de los
partidos socialdemócratas del norte de Europa, muchos liberales y algunos partidos
Demócrata Cristianos, así como los verdes, la izquierda libertaria, y algunos partidos de la
nueva derecha.

Un partido centrado en la búsqueda de votos es diferente de uno orientado por la política
pública. Aquí, el énfasis principal está en ganar las elecciones: las políticas y las posiciones no
están cerradas. En vez de ello, suelen manipularse con el fin de maximizar el apoyo electoral.
Un partido como éste seguiría las pautas clásicas establecidas por Downs en su teoría del
votante mediano. Si un partido de este tipo operase, en una sociedad heterogénea, y/o bajo
un sistema electoral en el que quien tenga mayor número de votos es el único ganador,
probablemente tendría una estructura de coalición, lo suficientemente amplia como para
abarcar diferentes grupos sociales y darle una oportunidad de ganar la mayoría. En un sistema
multipartidista, el equivalente sería un partido atrápalotodo (catch-‐all) o uno electoral-‐
profesional, tratando de maximizar el apoyo de un amplio electorado, aunque sin incorporar
necesariamente a todo tipo de sectores sociales.

Un partido centrado en la búsqueda de voto deberá organizarse para obtener cargos en todos
o casi todos los niveles en que se celebran las elecciones (local, regional o provincial, nacional),
pero es probable que mantenga sólo el grado mínimo de organización necesario para reclutar
y seleccionar a los candidatos y conseguir que los elijan. En el pasado, esto hubiera requerido
una organización de campaña intensiva en mano de obra. Hoy en día, este partido podría
contar con fondos privados o públicos para financiar campañas intensivas en capital a cargo de
profesionales de campaña y agencias de mercadotecnia. Unos afiliados organizados, si los
hubiera, se mantendrían a distancia: aunque los miembros puedan tener voz en la selección de
los candidatos, tienen poco que decir sobre la política del partido. Con todo, podemos esperar
una organización con poco personal, formada principalmente por profesionales del partido,
candidatos y aspirantes, pero capaz de sumar voluntarios siempre y cuando se les necesite
para llevar a cabo las campañas electorales. Los niveles de actividad podrían variar
considerablemente, aumentando cuando se hicieran las designaciones o en elecciones reñidas,
y caerían abruptamente si no lo fueran.

Ejemplos de partidos solicitantes de voto son los intermitentemente activos partidos de
Canadá, cuya política de compromisos puede variar de una elección a otra, dependiendo de las
predilecciones del líder; los partidos estadounidenses, debido a su organización mínima y a su
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falta de contenido programático fijo (los partidos son en gran medida vehículos electorales en
los que se vierte el contenido específico en función del resultado de la designación en las
primarias); partidos centrados en el líder como el gaullismo en Francia, sin orientación
ideológica fija (en el RPR de Chirac ha adoptado posiciones muy diferentes en las sucesivas
elecciones presidenciales), y clásicos partidos atrapálotodo (catch-‐all), como el alemán Unión
Cristiano Demócrata. Además, los partidos en los sistemas presidenciales podrían verse
tentados a adoptar esta forma porque se benefician del ensamblaje de coaliciones amplias con
el fin de competir por un cargo único e indivisible.

El tercer tipo es el partido orientado a la consecución de cargos. Aquí, el énfasis principal es
asegurarse los cargos en las administraciones públicas, aunque sea a expensas de los objetivos
de política pública o la maximización de votos. Los partidos orientados a la búsqueda de
cargos, ya sea para alcanzar el poder en solitario, o de manera más realista a compartir el
poder con los demás, en el contexto de los sistemas en los que operan, ⎯bien para propósitos
de supervivencia (una de las implicaciones del modelo de partido cártel), o para actuar como
estabilizador o contrapeso dentro del sistema o, más probablemente, para tener acceso a
patronazgo⎯. Un partido orientado a la consecución de cargos debe evitar compromisos de
política pública que podrían hacerle indeseable como socio de coalición y también prescindir
de estrategias electorales, como atacar con fuerza a los posibles socios, lo que haría imposible
formar coaliciones. El objetivo, definido en el contexto de un sistema de partidos bien
establecido sería ganar los votos suficientes para garantizar la inclusión en coaliciones.

Estos partidos pueden tener diferentes formas. Una de ellas sería un partido, grande o
pequeño, construido sobre las redes patrón-‐cliente, cuyo funcionamiento requiere que se
mantenga un flujo continuo de beneficios. Otra podría ser un pequeño partido en un sistema
multipartidista, ansioso de ser incluido en las coaliciones por el prestigio que esto podría
implicar. Al igual que sus homólogos, un partido a la búsqueda de cargos es probable que se
organice para participar en las elecciones en los diferentes niveles de gobierno. Sin embargo,
es poco probable que este partido atraiga o retenga a activistas políticos cuya principal
preocupación sea la política. En su lugar, es probable que sus principales afiliados sean
titulares de cargos o los busquen. Cuanto mayor sea el partido, lo más probable es que se
divida en facciones que compitan por los recursos de los que el partido pueda disponer.
Ejemplos de estos partidos son los que participan regularmente en coaliciones en los sistemas
consociacionales o en coaliciones de gobierno en sistemas con un solo partido dominante.
Ejemplos de lo primero son la Unión Cristiana Histórica (CHU) de los Países Bajos, uno de los
partidos que se fusionaron para formar el Llamamiento Demócrata Cristiano (CDA) y los
principales partidos políticos belgas, que están más preocupados generalmente por estar en el
poder que en perseguir cualquier agenda política particular. Ejemplos de esto último son los
partidos más pequeños en el sistema de partidos italiano anterior a 1993, como los liberales
(PLI), o los republicanos (PRI), o en mayor escala, la antigua Democracia Cristiana (DC) o los
socialistas (PSI). La raison d’être para estos partidos era asegurar un flujo constante de
beneficios, grandes y pequeños; para muchos de sus afiliados ganar elecciones o controlar
cargos era un medio para mantener la posición social. Irónicamente, los demócrata-‐cristianos
italianos lo hicieron compartiendo el poder con los demás en coaliciones de centro-‐izquierda o
de cinco partidos (pentapartito), pero finalmente perdió el poder cuando el sistema del que
fueron arquitectos se hizo insostenible.

La utilidad operativa de este esquema interpretativo sobre los partidos depende de nuestra
capacidad de encontrar indicadores para los principales términos y orientaciones y el grado en
que podemos usarlos para plantear y comprobar hipótesis acerca de las diferencias. Pero,
cualquier tipo de partido necesita de las elecciones con independencia de cual sea su
orientación dominante.
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Las elecciones son el mecanismo central de la democracia representativa y operan de dos
maneras interconectadas. En primer lugar, las elecciones permiten a los votantes elegir entre
agendas rivales de política pública. Estas se presentan por los partidos políticos o los líderes, y
el “equipo” ganador implanta su agenda al tomar el control de las palancas de la política
pública. En segundo lugar, las elecciones permiten a los votantes a elegir entre titulares de los
cargos: los electores eligen entre candidatos rivales para un cargo público, tanto en su
personalidad como en su plataforma política o afiliación a un partido, y el candidato ganador
se convierte en el jefe del poder ejecutivo del gobierno. Por consiguiente, las elecciones
permiten a los votantes "deshacerse de los bribones" si incumplen sus promesas electorales,
se demuestran incompetentes o cada vez menos populares que un grupo rival de elites. En
otras palabras la democracia sólo existe realmente si hay una posibilidad de elegir entre las
políticas y los políticos en competencia, y si hay una posibilidad razonable de alternancia en el
gobierno según la definición minimalista de democracia de Schumpeter o Downs.

En la mayoría de los sistemas democráticos, la competencia sobre las políticas y para los
cargos públicos se combinan en un único modelo de “gobierno democrático competitivo”. En
este modelo, el líder del partido que gana las elecciones se convierte en el jefe del ejecutivo
(primer ministro), y el partido actúa coherentemente en el ámbito legislativo para implantar la
agenda política presentada en el programa o manifiesto electoral. Mientras tanto, los partidos
perdedores de la oposición tratan de demostrar los fallos de los políticos en el gobierno. En
este modelo los votantes ejercen una influencia indirecta en los resultados de las políticas
públicas. Hay modelos alternativos en los que los electores pueden ejercer una opción directa
en los titulares del cargo o en la agenda política. En primer lugar, en el modelo presidencial, los
votantes eligen directamente al jefe del ejecutivo. Los partidos pueden desempeñar un papel
importante en la selección de los candidatos a la presidencia y la gestión de sus campañas,
pero las elecciones presidenciales tienden a estar dominadas por las políticas y la personalidad
de los candidatos individuales en lugar de los programas generales de los partidos. Además,
una vez elegido el presidente es directamente responsable ante los votantes, por encima de su
partido político. En segundo lugar, los votantes pueden elegir las políticas públicas
directamente mediante referendos. Una vez más, los partidos juegan un papel, abogando por
una de las opciones en el referéndum, y la (im-‐) popularidad de los partidos en cada lado del
debate (en particular de aquellos en el gobierno) afectará a la manera en que votarán los
ciudadanos. Sin embargo, si el resultado del referéndum es vinculante, tiene un impacto
directo en la política pública porque normalmente los partidos no podrán modificarla por la
legislación posterior. Así, en contraste con el gobierno democrático competitivo, en el modelo
directo no son necesarios los partidos políticos cohesivos, o no interfieren en la traducción de
las opciones de los votantes en acción ejecutiva o legislativa.

No obstante, la discusión contemporánea más influyente gira en torno al denominado modelo
cártel de partido presentado por Katz y Mair (1995) para explicar el desarrollo organizativo del
los partidos políticos en Europa occidental en un plano sistémico y que viene a coincidir en
muchos aspectos con la reformulación de la construcción clásica del Estado de partidos
(Parteienstaat, partitocrazia) por Puhle (2002). Veamos estas importantes elaboraciones. En
primer lugar, Katz y Mair (1995, 2002) centran su análisis en el plano organizativo según las
tres “caras” del partido: la base militante, la dirección y los cargos políticos. Desde su
perspectiva los partidos han evolucionado del partido de elites o cuadros, hacia el de masas,
luego al atrápalotodo y ahora nos encontraríamos en una nueva fase el partido cártel. En él
predominan los cargos políticos sobre las restantes facetas. Los indicadores de esta situación
son:

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- La distribución de los recursos financieros dentro del partido y, en particular, el

reparto de las subvenciones estatales, cuya parte del león proviene de los resultados
electorales y se canaliza a través de los grupos parlamentarios.

- El número de personal empleado por los grupos parlamentarios y por el partido en los
cargos públicos ha superado de manera significativa que los trabajadores utilizados en
la sede central del partido.

- Los principales partidos europeos occidentales han disfrutado recientemente de un
período en el poder en los gobiernos nacionales, y ahora la mayoría se orientan de
manera natural a la ocupación de cargos públicos. En otras palabras, ahora quedan
pocos partidos significativos de oposición, si queda alguno, en las democracias de
Europa occidental; a lo sumo, quedan sólo los partidos que, de vez en cuando, pasan
períodos más o menos limitados fuera del gobierno.

- Como la televisión y los medios de comunicación en general se han convertido en el
principal canal de comunicación entre los líderes de los partidos y los votantes, que
ofrece los beneficios de una relación directa en lugar de los intermediarios
precedentes, los cuadros y los activistas de la organización, las campañas del partido
se han hecho más centralizadas y “nacionalizadas”, con el núcleo de los mensajes de
los partidos lanzados directamente desde una fuente nacional única.

En segundo lugar, Puhle (2002) revitaliza la elaboración clásica (García-‐Pelayo 1986) sobre el
Estado de partidos (Parteienstaat, partitocrazia). Los partidos atrápalotodo y las campañas de
televisión fueron inventos estadounidenses que proliferaron en toda Europa, aunque con
adaptaciones a ciertas características del contexto europeo. El desarrollo y la evolución del
Estado de partidos, sin embargo, fue completamente diferente. Floreció primero y sobre todo
en las democracias occidentales post-‐totalitarias de Alemania, Austria, e Italia, y entre los
recién llegados en transición desde un régimen autoritario a finales de la década de 1970, en
particular, Grecia y, en menor medida, España. La fortaleza del mercado, las empresas privadas
y los sistemas de radiodifusión comerciales impidieron que estas prácticas de gobierno y
partido se extendieran a los Estados Unidos. Tampoco echaron raíces en el Reino Unido,
debido a la tradición de un servicio civil políticamente neutral y el sistema de radiodifusión
estatal, ni en Francia, debido a los grands corps, a los fuertes residuos de la política de
notables y el papel preponderante del Estado concebido como algo “por encima” de los
partidos.

Los privilegios y los servicios del Parteienstaat, en primer término, van a todos los partidos
importantes, incluida la oposición —un mecanismo que se ha intensificado aún más en
Alemania por el federalismo; en Austria por la práctica de muchos años de grandes coaliciones;
y en Italia por el amplio arco costituzionale, el consenso antifascista y una larga tradición
(hasta 1993) de una distribución casi igual de los bastiones locales y regionales entre los dos
grandes partidos—. La inclusión de la oposición en la dispensación del patronazgo ha ayudado
a reducir la posibilidad de un control parlamentario efectivo del gobierno y de los partidos que
participan en el juego político.

Uno de los resultados del Estado de partidos ha sido la proximidad estructural y la
superposición entre los partidos y el Estado, que difiere notablemente de la naturaleza de esta
relación en los tiempos del Estado liberal clásico. Los partidos (personificados por las elites del
partido) ya no representan los intereses sociales frente al gobierno y la burocracia, sino que
forman parte del Estado, principalmente se representan a sí mismos como una elite de poder o
como “clase política”, como a menudo se les ha llamado desde la década de 1980. Esto ha
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hecho necesario que los intereses de la sociedad sean representados por diferentes grupos y
organizaciones que, a su vez, se aproximan a los partidos en su función de representantes del
Estado. La tendencia a incorporar a las organizaciones sociales y los intereses en instituciones y
canales del Estado, que es inherente a los sistemas caracterizados por los acuerdos del
capitalismo organizado o (neo) corporativistas, también encaja con las pautas actuales de
dominio del poder ejecutivo sobre el parlamento, por distintas razones, y, cuando los líderes
del partido son también los jefes de gobierno y dominan sobre sus respectivos partidos (por
ejemplo, Helmut Kohl, Tony Blair, Felipe González, José María Aznar y José Luis Rodríguez
Zapatero). La nueva proximidad (o simbiosis) entre el establishment del partido y el Estado —
cuya contrapartida es la distancia entre los líderes de los partidos y los ciudadanos— puede
limitar eventualmente la capacidad de los partidos para la reforma y su efectividad como
mediadores y a favorecer la corrupción, el clientelismo y la falta de la imaginación. La calidad
del Parteienstaat depende de la calidad de los partidos, y la crisis de éstos afectará al Estado.

Pero además de estas perpectivas sistémicas sobre los modelos de partido y de su manera de
gobernar hay también muy distintas maneras de organizar las elecciones y valorar los
resultados. A los sistemas electorales se dedica el apartado siguiente.

El sistema electoral

¿Qué son los sistemas electorales? Una definición amplia incluye el conjunto de normas que se
ocupan de todos los aspectos jurídicos importantes de las elecciones. Sin embargo, esta
extensa definición es más apropiada para las leyes electorales que para los sistemas
electorales propiamente dichos. Las leyes electorales incluyen todas las disposiciones
importantes que regulan el proceso electoral. El procedimiento para la emisión del voto y el
procedimiento para ordenar a los ganadores y perdedores. Es evidente que todos estos temas
son fundamentales para la regulación del curso de una elección en una democracia. Sin
embargo, el estudio de los sistemas electorales se centra en las dos últimas dimensiones.
Cómo vota la gente y quién gana o pierde. Estrictamente hablando, el sistema electoral puede
definirse como el conjunto de leyes que regulan la transformación de las preferencias en votos
y de los votos en escaños. Esta definición subraya la coexistencia de dos elementos en el curso
de la representación política: la posibilidad que la papeleta de votación le da al elector para
expresar sus opciones y las consecuencias de éstas en términos de la asignación de los cargos
para los que se ha votado. Los cargos en juego puede ser representativos (parlamentarios), o
monocráticos (jefe de Estado o de gobierno). Un sistema electoral comprende cuatro
elementos: (a) la fórmula electoral, la mecánica por la cual los votos se transforman en
escaños; (b) la estructura de votación, lo que indica la manera en que los votantes pueden
emitir su voto; (c) la magnitud del distrito, o el número de representantes a elegir para un
territorio específico; (d) los umbrales electorales, es decir, el apoyo mínimo necesario para
asegurar un escaño a un partido y, por tanto, la representación en el parlamento.

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Tabla 3. Las características de los sistemas electorales.
País Estructura de la Niveles de Elección de candidatos dentro

votación asignación de del partido
escaños
Sistemas de
circunscripción de un
solo miembro
Australia Ordinal 1 Ninguna
Canadá Categórica (también 1 Ninguna
denominada nominal o
integral)
Francia Categórica 1 Ninguna
Reino Unido Categórica 1 Ninguna
Estados Unidos Categórica 1 Ninguna en la fase de la
elección; candidatos
proporcionados por primarias

Sistemas de miembros
mixtos
Alemania Dividida 2 Ninguna
Japón Dividida 2 Ninguna
Nueva Zelanda Dividida 2 Ninguna

Sistemas de listas
cerradas
Italia Categórica 1 Ninguna
España Categórica 1 Ninguna
Portugal Categórica 1 Ninguna

Sistemas de listas
preferenciales
Austria Categórica 3 Dentro del partido
Bégica Categórica 1 Dentro del partido
Dinamarca Categórica 2 Dentro del partido
Finlandia Categórica 1 Dentro del partido
Grecia Categórica 2 Dentro del partido
Noruega Categórica 1 Dentro del partido
Países Bajos Categórica 1 Dentro del partido
Suecia Categórica 2 Dentro del partido

Sistemas de listas
abiertas
Suiza Ordinal 1 Dentro y entre partidos

Sistema de voto simple
transferible
Irlanda Ordinal 1 Dentro y entre partidos
Fuente: Baldini, Pappalardo 2009: 36.

La Tabla 3 recoge las características fundamentales de los sistemas electorales de los países
occidentales más Japón de acuerdo con sus dimensiones básicas. A continuación se analizan
brevemente los grandes tipos de sistemas electorales según el grado de proporcionalidad de la
representación: mayoritarios, proporcionales y mixtos.

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Sistemas mayoritarios
A principios del siglo XX, prácticamente todos los Estados europeos adoptaron los sistemas
mayoritarios. Hoy en día muy pocas democracias avanzadas los usan: Australia, Canadá,
Francia, Estados Unidos y el Reino Unido. Entre ellos, Francia es muy singular al ser el único
país no anglosajón, así como por la adopción de un sistema de dos vueltas, introducido hace
poco más de medio siglo por el general Charles de Gaulle. Como puede verse en la Tabla 3, hay
muchas variantes de los sistemas mayoritarios. Voto acumulativo, voto en bloque, voto único
no transferible, voto limitado: son las principales variantes que todavía hoy en día se adoptan
en algunos casos en el mundo, tanto para la selección de representantes en las legislaturas a
nivel nacional y como para los niveles inferiores de gobierno. Sin embargo, hoy en día (después
de que Japón comenzase a cambiar en 1994, del voto único no transferible a un sistema de
mayoritario de miembros mixtos) las tres principales variantes adoptadas son las siguientes: 1.
El sistema de mayoría simple (también conocido como “first-‐past-‐the-‐post”) que se utiliza en
Inglaterra desde el siglo XV y más tarde en Canadá y los EE.UU. (así como Nueva Zelanda hasta
la reforma de 1993), 2. El sistema de dos vueltas se utiliza en Francia durante los últimos 50
años para las elecciones del Consejo Nacional de Asamblea (así como, en una versión
diferente, para la elección del Presidente de la República), 3. El voto alternativo, aprobado en
Australia. Mientras que se percibe generalmente que los sistemas proporcionales y mixtos
gozan de “buena salud”, este no es el caso de los sistemas mayoritarios, que a menudo se ven
bajo una creciente presión para que afronten reformas encaminadas a lograr una mayor
proporcionalidad.

Sistemas proporcionales
La mayoría de las democracias avanzadas contemporáneas adoptan hoy un sistema electoral
proporcional. De hecho, la variedad de sistemas proporcionales es muy grande. Puede haber
combinaciones muy diferentes de fórmulas, tipo de voto y magnitud del distrito, así como la
posible presencia de umbrales electorales, o de múltiples niveles, y así sucesivamente. En
comparación con los sistemas mayoritarios, los sistemas proporcionales muestran un mayor
nivel de complejidad, pues los mecanismos específicos de las diferentes fórmulas
proporcionales pueden operar simultáneamente en diferentes niveles territoriales. En otras
palabras, mientras que en el apartado anterior se han mencionado cinco países pertenecientes
a tres continentes diferentes, regidos por la mayor variedad de sistemas de gobierno
(presidencial, semi-‐presidenciales, parlamentarios), con disposiciones de legislación electoral
muy diferente (las elecciones primarias y los requisitos de registro, son dos ejemplos al
respecto), los sistemas proporcionales son europeos, en su gran mayoría corresponden a
sistemas parlamentarios, en los que la representación proporcional se introdujo a principios
del siglo XX y, desde luego, han operado ininterrumpidamente. En estos países, se percibe
generalmente que los sistemas proporcionales gozan de “buena salud”, a pesar de la
existencia de cambios importantes en algunos de ellos con respecto a uno o más componentes
del sistema (fórmula, niveles, umbrales, etc.).

Sistemas mixtos
Durante las dos últimas décadas, se han introducido varias reformas en los sistemas
electorales que no pueden clasificarse en la división proporcional / mayoritario. De hecho,
algunos expertos en la materia han ido tan lejos como para decir que la tendencia hacia la
“mezcla” puede convertirse en la reforma electoral del siglo XXI. De acuerdo con los criterios
de clasificación utilizados habitualmente, hasta el 15,3 por ciento de las elecciones legislativas
democráticas del mundo, en la década de 1990, se llevaron a cabo con algún tipo de sistema
mixto, en comparación con el 4,2 por ciento en las tres décadas anteriores. De hecho, si uno
mira a las reformas electorales adoptadas desde la caída del Muro de Berlín, la mayoría de
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ellas están asociados a los sistemas que mezclan componentes de las familias mayoritarias y
proporcionales. Aquí no se va a presentar un análisis detallado de las formas que puede
adoptar tales mezclas. Más bien, la primera tarea a realizar sería un debate general sobre los
criterios de clasificación y análisis de dichos sistemas. No obstante, sí se puede indicar los
casos más caracterizados entre los que destaca el sistema alemán de representación
proporcional personalizada (personalisierte Verhältniswahl), que ha inspirado muchas de las
reformas más recientes. Dentro de este grupo de países, Nueva Zelanda es un ejemplo
destacado ya que experimentó uno de los cambios más significativos, al pasar de una
democracia tipo Westminster a un modelo completamente nuevo de competencia política y
electoral, mediante dos referendos sucesivos en 1992 con los que se eligió un sistema
semejante al alemán en 1993. Otros dos miembros importantes de los sistemas mixtos son el
que se aplica actualmente en Japón después de la reforma de 1994, y el sistema italiano
aplicado en las tres elecciones entre 1994 y 2001.

Los resultados de cada sistema electoral significan una opción entre dos efectos distintos. Si se
quiere una alta representantividad del parlamento, donde la asamblea sea un microcosmos de
la pluralidad de opiniones de la sociedad, una representación proporcional es el mejor sistema.
Por otra parte, si se quiere que quien gane la mayoría de los votos en una elección forme un
gobierno estable de un solo partido, un sistema mayoritario es el mejor. Hay que elegir lo que
interesa más: la representatividad o un gobierno responsable. No se puede tener ambas cosas.
Podemos identificar la naturaleza de la contrapartida entre la representación inclusiva de las
preferencias de los ciudadanos y un gobierno responsable. De acuerdo con la visión tradicional
de los sistemas electorales en la ciencia política, nos encontramos con que los sistemas con
distrito de un solo miembro tienden a producir un pequeño número de partidos y el gobierno
de único partido, pero también tienen parlamentos relativamente poco representativos. De
otro lado, los sistemas electorales con grandes distritos plurinominales tienen parlamentos
muy representativos, pero también tienen sistemas de partidos muy fragmentados y gobiernos
multipartidistas de coalición difíciles de manejar. En contraste, los sistemas electorales con
pequeños distritos plurinominales ⎯con una magnitud media entre cuatro y ocho escaños,
por ejemplo, como en España⎯ tienden a tener los parlamentos muy representativos y un
número moderado de partidos en el parlamento y en el gobierno. En resumen, las elecciones
legislativas funcionan mejor cuando se ofrecen oportunidades para que haya múltiples
ganadores, permitiendo así a los votantes una gran variedad de opciones viables, pero al
mismo tiempo que no alienten a los partidos de nicho o a abrumar a los votantes con un menú
de alternativas desconcertante. La evidencia de una amplia gama de indicadores, apunta hacia
la representación proporcional de baja magnitud como la mejor manera de proporcionar un
buen equilibrio entre los ideales de la representación y la rendición de cuentas (Carey, Hix
2009).

Dependiendo de las características del sistema electoral en conjunción con el sistema de
partidos se puede predecir la facilidad que tiene la Administración pública para poder
reformarse. En líneas generales, los sistemas electorales mayoritarios tienen tendencia a
facilitar las políticas de reforma. El partido que gana las elecciones tiene normalmente la
mayoría absoluta en el Parlamento y tiene la capacidad de imponer sus reformas sin
contestación por parte de la oposición. Esta opción también se puede producir en los sistemas
proporcionales, como es el caso de España, en donde ha habido varios mandatos con mayoría
absoluta en el gobierno por parte de un partido político. Sin embargo, en los sistemas
proporcionales se tiende a que una coalición forme gobierno. El gobierno de coalición puede
estar formado por partidos políticos del mismo espectro ideológico (social democracia o
conservadores, por ejemplo), aunque no es raro que haya casos de lo que se denomina “gran
coalición”, por ejemplo en Alemania, cuando los representantes más significativos de la
derecha y de la izquierda deciden formar una coalición de gobierno.
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En los sistemas en los que se esté acostumbrado a la formación de la coalición de gobierno

(por ejemplo, los Países Bajos, Suecia y Alemania), esto tiene un impacto considerable en
cómo se articulan los procesos decisorios dentro del poder ejecutivo y cómo se ocupan los
puestos de relevancia. Al menos, se detectan dos dimensiones de relevancia derivadas de un
gobierno de coalición. Por una parte, el proceso decisorio suele estar marcado por el pacto de
la coalición. Una vez que se forma el gobierno de coalición, normalmente se suscribe un pacto
de coalición por parte de los partidos gobernantes. Este pacto suele contener un detalle
preciso de los programas públicos de intervención en los que están de acuerdo los distintos
partidos. Los miembros de estos partidos se encargan de velar sobre el cumplimiento del
pacto, especialmente cuando se toman decisiones interministeriales o colectivas en el consejo
de ministros. Dependiendo del sistema, las personas encargadas de preparar las reuniones del
Consejo de Ministros intentan filtrar todos los temas conflictivos antes de que lleguen a la
sesión del Consejo de Ministros. En países como Alemania, si hay un potencial conflicto entre
los miembros del órgano colegiado encargado de canalizar las propuestas hacia el consejo de
Ministros, se suele convocar la comisión de la coalición. En esta comisión, además de altos
funcionarios o cargos de designación política, del canciller (en el caso de Alemania) y de los
ministros implicados pueden participar los secretarios y los presidentes de los partidos de la
coalición y los portavoces de los partidos políticos en el Parlamento. Por tanto, en un gobierno
de coalición es muy probable que exista una alta intensidad de negociaciones entre los
miembros del gobierno y entre el gobierno y el parlamento.

Por otra parte, es normal que haya un reparto de los altos puestos de la Administración,
especialmente de los puestos de ministro y de los demás cargos de designación política entre
los partidos de coalición. El nivel hasta el que se desciende en el nombramiento de cargos de
designación política varía de un sistema a otro. Esta estrategia tiene un efecto centrípeto en el
sistema, pues se tiende a generar una dinámica de silo dentro del poder ejecutivo donde cada
ministerio va a seguir las políticas favorecidas por el partido a quien le ha tocado esa área de
responsabilidad o turf (véase el tema 4 sobre este concepto). En algunos sistemas (como
Suecia), se contrata a asesores para que examinen qué se hace en otros ministerios que pueda
perjudicar una línea política de acción determinada. La tendencia centrípeta, sin embargo,
favorecida por los gobiernos de coalición va a depender mucho de cómo se configure
constitucionalmente el proceso decisorio en el poder ejecutivo. Por ejemplo, en Suecia la
responsabilidad del gobierno es colectiva y no individual de los ministros. Esto fomenta que se
adopten decisiones colegiadas y se vea mal iniciativas individuales de los ministros que no
estén apoyadas por los compañeros del gobierno (véase el tema 12 sobre Suecia). En cambio,
en Alemania, el principio constitucional de autonomía ministerial (Ressortsprinzip) se
contrapone al principio de dominación del canciller (Kanzlerprinzip). Por tanto, la protección
constitucional de la autonomía ministerial juega un papel importante en cómo se entiende
esta responsabilidad y cómo se ejerce por los ministros. No obstante, existe una tendencia
generalizada a que domine el canciller (como máximo acompañado del ministro de Finanzas) al
menos durante los gobiernos de Helmut Kohl y de Angela Merkel.
Los grupos de presión

En este apartado se analiza la representación de los intereses de la sociedad en el sistema
político-‐administrativo. Los grupos de interés, denominados también de presión, desempeñan
un papel central en todos los sistemas políticos democráticos, donde las organizaciones
privadas representan a la “sociedad civil” en el proceso de elaboración de las políticas
públicas. El pluralismo es el modelo clásico de la política de grupos de interés en los sistemas
democráticos. La idea central de este modelo es que el acceso abierto a los políticos permite
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que los grupos de presión proporcionen un equilibrio de poderes en contra de los poderosos
funcionarios estatales y grupos de intereses especiales. La hipótesis principal es que por cada
grupo de presión en un lado de un debate, otro grupo va a presentar el punto de vista
opuesto. Si hay divisiones sociales transversales en vez de reforzarse mutuamente habrá una
“pluralidad de oposiciones”, y un solo interés nunca será capaz de monopolizar el proceso
político. En otras palabras, hay siempre un “poder compensatorio” que llevará al equilibrio
social. Un requisito central del modelo pluralista, por lo tanto, es que los intereses opuestos
tengan igual acceso a la política proceso. Por ejemplo, los grupos ecologistas deben tener la
misma influencia sobre las autoridades políticas y los funcionarios gubernamentales que el
lobby industrial. Si este es el caso, para promover el “interés público”, autoridades y
funcionarios sólo necesitan actuar como árbitros neutrales del juego de grupos de interés. Sin
embargo, los pluralistas suponen ingenuamente que los grupos opositores tienen el mismo
acceso al poder.

Mancur Olson (1965: 127-‐8) proporcionó una poderosa explicación del por qué: como los
grupos relativamente pequeños serán capaces con frecuencia de organizarse voluntariamente
y de actuar en apoyo de sus intereses comunes, y como los grupos grandes normalmente no
podrán hacerlo, el resultado del conflicto político entre los diversos grupos de la sociedad no
será simétrico. La pequeña industria oligopólica que busca un arancel o una laguna fiscal
alcanzará a veces su objetivo, aunque la mayoría de la población pierda como resultado. Los
grupos más pequeños pueden derrotar a menudo a los grupos mayores, los cuales se supone
que prevalecerán normalmente en una democracia. Los grupos privilegiados e intermedios
suelen triunfar a menudo sobre fuerzas numéricamente superiores porque los primeros, por lo
general, están organizados y son activos, mientras que estos últimos normalmente son
inactivos y están desorganizados.

La razón, argumentó Olson, era la “lógica de la acción colectiva”: donde hay incentivos
elevados para unirse a un grupo que busca beneficios sólo para sus miembros (intereses
privados), y escasos alicientes para asociarse a un grupo que busca beneficios para toda la
sociedad (intereses públicos). Con los intereses públicos las gentes pueden simplemente
“gorronear”, es decir, recoger los beneficios de una mayor protección del medio ambiente,
por ejemplo, sin ayudar a un grupo ecologista a presionar al gobierno. Del mismo modo, los
“intereses concentrados”, representando intereses particulares de productores, son más
capaces de organizarse que los “intereses difusos” que representan los intereses de la
sociedad en su conjunto. El resultado es un acceso desigual al poder político, la captación de
autoridades políticas y funcionarios del Estado por grupos con la mayoría de los recursos, y
resultados de la política pública que benefician a intereses particulares en detrimento de la
sociedad en su conjunto.

Para superar los resultados sesgados inherentes al modelo pluralista, han surgido tres
modelos alternativos de mediación de grupos de interés. En cada uno de estos modelos el
Estado promueve activamente un estructura determinada de la política de los grupos de
interés, con el objetivo de producir una representación y resultados de las políticas públicas
más equilibrados. En primer lugar, en el modelo corporativista el Estado, propuesto por
Schmitter y Lembruch a finales de la década de 1970, supone que la división principal en la
sociedad se da entre los capitalistas y las patronales y los trabajadores y los sindicatos. Para
promover un justo equilibrio de poder entre estas dos fuerzas, el Estado reconoce, autoriza y
concede monopolios de representación a los dos lados de la división en clases: los
“interlocutores sociales”. En vez de redes de política pública abiertas, los líderes de la
comunidad empresarial y del movimiento sindical participan en reuniones tripartitas cerradas
con las autoridades políticas y los funcionarios estatales. Si el acuerdo puede ser negociado
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en estas reuniones, se supone que los resultados de la política pública reflejarán un amplio
consenso social.

En segundo lugar, mientras que el corporativismo se fundamenta en los intereses de clase, un
sistema consociacional de mediación de intereses privilegia las divisiones culturales, tales
como el idioma, la religión y la nacionalidad, según la elaboración de Lijphart, a mediados de la
década de 1970. Se suele considerar al sistema consociacional como un conjunto de prácticas
constitucionales formales, ⎯por ejemplo, el gobierno de coalición y la representación
proporcional⎯, para promover la armonía social en las sociedades culturalmente
fragmentadas. Pero debido a las prácticas de participación, representación, y veto equitativos
de cada grupo cultural o lingüístico se extienden a la burocracia, el proceso de elaboración de
políticas públicas y la asignación de fondos públicos, el sistema consociacional también puede
verse como un sistema de mediación intereses. Por ejemplo, este es el modelo de articulación
de intereses dominante en Bélgica y Suiza y es particularmente relevante para el contexto de
la UE, donde la división social principal se encuentra entre los estados-‐nación de Europa.

En tercer lugar, los neopluralistas argumentan que los sesgos inherentes al pluralismo puede
superarse si los funcionarios del Estado dejan de ser árbitros neutrales. En este modelo los
burócratas buscan, subvencionan y dan acceso deliberadamente a los intereses públicos
infrarepresentados. A diferencia del corporativismo y del consociacionalismo, el
neopluralismo no implica privilegiar un determinado conjunto de intereses sociales. En
cambio, en cada cuestión de política pública el Estado promueve al grupo que representa el
interés público particular en juego. Así a los grupos ecologistas se les pediría declarar sobre los
estándares industriales, a los grupos de consumidores examinar las normas de los productos, a
los grupos de mujeres hablar sobre la legislación de igualdad de género, a los sindicatos a
proporcionar información sobre las políticas del mercado laboral, y así sucesivamente.

Sin embargo cada uno de estos modelos tiene sus problemas. En primer lugar, los sistemas
corporativista y de consociacional privilegian arbitrariamente a grupos sociales particulares al
excluir a otros. A medida que las sociedades han cambiado, han surgido nuevos movimientos
sociales fuera de las estructuras tradicionales de representación de las patronales y los
sindicatos, como los grupos ecologistas, los de mujeres y los de consumidores. En segundo
lugar, en el sistema corporativista, las grandes empresas industriales y los sindicatos
comparten los “intereses de los productores” y por tanto, promueven estos intereses a
expensas de los “intereses difusos” de los consumidores y los contribuyentes. En tercer lugar,
al requerir el consentimiento de ambas partes de la industria, o de todos los intereses
culturales o subnacionales, se reduce la capacidad de quienes elaboran las políticas públicas
para emprender su cambio. En cuarto lugar, incluso en el neopluralismo, la provisión de
fondos estatales para grupos interés público introduce un incentivo perverso para que los
grupos se organicen con el fin de asegurar las subvenciones de las administraciones públicas
para sus organizaciones en vez de para promover las opiniones sobre las políticas públicas de
sus miembros.

De otra parte, la crítica de Olson al pluralismo puede ser exagerada. Por ejemplo, se ha
argumentado que a medida que se eleva el nivel de suministro de una política pública a un
interés particularizado, los incentivos para que el grupo perdedor se organice para oponerse a
esas políticas también aumentarán. Como resultado, existirá un equilibrio de intereses, y esto
impedirá que los responsables políticos suministren beneficios ilimitados a intereses
particularizados. Además, considerando la oferta de acceso de los responsables políticos, la
información proporcionada por los grupos de interés es muy valiosa para la elaboración de una
buena política pública, y la información de un grupo que ha incurrido en altos costes para
recopilarla y proporcionarla es, probablemente, más creíble que la de un grupo que la ha
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encontrado a costes inferiores. De aquí que sea más probable que los responsables políticos
utilicen la información de los grupos que representan intereses difusos que la de los grupos
con intereses concentrados. Y, en la demanda de acceso de un grupo de interés, algunos
autores sostienen que como los grupos se asegurarán una mayor rentabilidad presionando a
aquellos políticos que tienen puntos de vista opuestos sobre la política pública que a los
responsables políticos con perspectivas similares, hay mayores incentivos para la existencia de
una “presión que contrarreste” de lo que a menudo se supone en las críticas clásicas del
pluralismo. En otras palabras, no existe un modelo perfecto de representación de los grupos
de interés, y lo que explica la estructura de la política de grupos de presión en un ámbito de la
política pública es la naturaleza de los incentivos y los intereses de los grupos y los
responsables políticos en ese área concreta.

Una vez descritas las perspectivas generales sobre los grupos de interés conviene analizar con
mayor detalle cuáles son las interacciones de los grupos de presión con las Administraciones
Públicas. La tipología de Peters se expone en la Tabla 4.

Tabla 4. Tipos de interacción entre los grupos de presión y la burocracia.
Características
Tipo Alcance Influencia Estilo Impacto
Legítima Amplio Grande Negociación Redistribución/ Autoreglamentación
Clientela Estrecho Moderada Simbiosis Autoreglamentación/ Distribución
Parentela Estrecho Moderada Parentesco Reglamentación/ Distribución
Ilegítima Variable Ninguna/Grande Confrontación Ninguno/ Redistribución
Fuente: Peters 2001: 187.

Los cuatro tipos de interacción siguen un continuum desde aquella considerada legítima y
necesaria hasta la conceptuada como ilegítima. En la primera pauta se considera que los
grupos de interés son un hecho aceptado de la vida política y además están implicados legal y
oficialmente en el proceso de elaboración y gestión de las políticas públicas. Puede adoptar
formas diversas: consulta obligatoria, participación en la implantación de la política adoptada,
grupos institucionales como por ejemplo las agrupaciones de gobiernos locales o las
confesiones religiosas organizadas…

Se afirma que hay una relación de clientela cuando un grupo de interés se convierte ante una
organización administrativa en la expresión y representante natural de un sector social que, a
su vez, constituye el objetivo natural o la referencia para la actividad de dicho organismo. Se
produce una simbiosis entre el organismo administrativo y el grupo de presión: el primero
depende del segundo en cuanto a información, asesoramiento y autorización previa de
decisiones sobre la política pública, y viceversa, el grupo depende del organismo para lograr
acceso a la adopción de decisiones y que estas le sean favorables.

Una relación de parentela describe una situación de “parentesco”, de cercanos lazos
fraternales entre un grupo de presión y el gobierno o el partido político dominante. En estos
casos los grupos de interés obtienen su acceso al proceso de adopción de decisiones gracias a
la voluntad del partido político que intercede en su favor con la burocracia. Un ejemplo típico
de este tipo de relación se produce entre partidos socialdemócratas y sindicatos, cuando los
primeros alcanzan el poder.

La última categoría corresponde a las relaciones ilegales, una pauta de interacción entre
grupos de interés y burocracia fuera de lo normal pero que no por eso deja de existir. Estas
influencias son indicativas de algún fallo fundamental del sistema en la satisfacción de las
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demandas de uno o varios sectores sociales. Sus miembros se sienten compelidos a ir más allá
de la política “normal” para conseguir lo que quieren del sistema político-‐administrativo.
Puede tratarse aquí de grupos de presión “anómicos” que intentan ejercer su influencia
mediante la protesta, las manifestaciones o la violencia, más allá de los límites legales
establecidos.

Participación ciudadana y opinión pública

Una corriente de los teóricos de la democracia arguye que las autoridades electas son
fideicomisarios de los ciudadanos en vez de sus delegados y que las normas democráticas se
satisfacen si esas autoridades han sido elegidas y rinden cuentas ante la ciudadanía, incluso si
actúan contra los deseos expresados corrientemente por el público. Autores destacados
dentro de esta corriente son Edmund Burke, Joseph Schumpeter, o Giovanni Sartori. Otros
como Robert Dahl sostienen que debe haber una receptividad sustancial del gobierno ante una
opinión pública deliberativa, el problema entonces radica en este último concepto, en si la
realidad empírica del debate político en las democracias contemporáneas se acerca a ese ideal
normativo. Suele afirmarse que durante la verdadera deliberación, para autores como
Habermas o Rawls, las gentes se basan en razones relativas a las necesidades o principios de
cada cual que resultan afectadas por el asunto en cuestión. Pero parece que la deliberación
realmente existente en las esferas públicas de las democracias occidentales dista un tanto de
esa discusión igualitaria, con empatía, sin prejuicios y centrada en razones imaginada por esta
corriente teórica. Para aclarar estos extremos se analiza en este apartado el papel que
desempeñan los ciudadanos más allá del voto en las elecciones mediante otros mecanismos de
participación y a través de la opinión pública.

Participación
Existen problemas estructurales que dificultan los instrumentos y la promoción de la
participación ciudadana, unos se derivan de la propia incorporación de los ciudadanos
afectados y otros proviene de los mismos métdodos empleados para conseguir la
participación.

Un problema estructural típico es el del propio deseo real de participación entre los
ciudadanos, que no sería necesariamente mayor en estos métodos que en los de la
democracia representativa. Se advierte que en muchos casos, la movilización de los
ciudadanos sólo se desencadena por interés directo, lo que suele hacer que ésta se produzca
tardíamente en el proceso de decisión, cuando las posibilidades de influencia son ya más
limitadas y la información que puede obtenerse es menor.

El problema para involucrar a los ciudadanos sin un interés directo sería que la implicación
ciudadana “no se puede decretar”. Parece claro que a falta de una política seria de acción
afirmativa y de estímulo de ciertos grupos, todos los métodos adolecerán de la llamada
selectividad social o movilización selectiva, que produce la exclusión sistemática de mayorías o
minorías y la inevitable monopolización del espacio y del interés público por sólo una parte de
los ciudadanos que se encuentra suficientemente organizada, por su pertenencia a
movimientos o asociaciones con los recursos para hacerlo.

Si se les pregunta a los ciudadanos en los estudios de opinión, en sus repuestas sobre las
causas principales del abandono de la actividad participativa suele aludirse en primer lugar al
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hecho de que el coste en tiempo es muy grande, en porcentajes importantes se señalan

también factores que llevan a pensar en una cierta decepción o desmotivación. Por ejemplo
algunos posibles problemas organizativos son que las iniciativas de participación ciudadana
retrasan la adopción de decisiones, incrementan sus costes y no garantizan que el resultado
sea el más adecuado.

La lentificación del proceso de adopción de decisiones y el incremento de su coste es un
lamento común entre los responsables públicos que esgrimen que la eficacia y la eficiencia
también son demandas dirigidas a las instituciones públicas y que, en ocasiones, los asuntos
son lo suficientemente complejos para que sean los expertos quienes resuelvan qué es mejor
para la comunidad.

La obligada concentración en algún asunto de los responsables que trabajan con los
ciudadanos origina inconvenientes de pérdida de la perspectiva global sumada a un exceso de
discrecionalidad. Para evitar esta disfuncionalidad es necesario multiplicar los esfuerzos en
coordinación. Conscientes de que para ser efectiva la participación necesita organizarse bien,
muchas autoridades locales o regionales han diseñado reglamentos de participación o la han
incorporado a las normas de procedimiento administrativo. Estas medidas provocan, sin
embargo, efectos no deseados, como la burocratización de las iniciativas participativas hasta
tal extremo que se anula la espontaneidad y la capacidad de réplica.

Medios y opinión pública

La receptividad de las instituciones políticas a las preferencias de los ciudadanos es
fundamental para la práctica y la teoría democráticas. Se suele asociar el desarrollo de las
encuestas de opinión a la democracia, lo cual quiere decir que el potencial para que el público
contribuya directamente por este medio a la elaboración de las políticas públicas con la
expresión de sus opiniones ha aumentado notablemente tras la tercera ola democratizadora.
Pero, al mismo tiempo, esa posibilidad implica la de que los gobernantes puedan manipular
esas opiniones del público, puesto que lo que puede parecer un movimiento en las cifras de las
encuestas en la dirección de la política pública prevaleciente, puede significar tanto
receptividad del sistema político-‐administrativo como seguimiento del público producido por
efectivas técnicas persuasivas de mercadotecnia política. Estamos limitados en nuestra
capacidad de determinar la causa antecedente del movimiento en las encuestas. Por todo ello
es preciso analizar empíricamente la relación entre las políticas públicas y la opinión pública.

La mayoría de los científicos sociales que estudia la opinión y las políticas públicas en los países
democráticos estaría de acuerdo en que la opinión influye sobre las políticas, en que cuanto
más sobresaliente sea una cuestión para el público, será más fuerte la relación entre las
políticas y la opinión, y en que esa relación se ve amenazada por el poder de las organizaciones
de interés, los movimientos sociales, los partidos políticos y las elites económicas. Sin
embargo, habría mucho menos consenso en las respuestas a las preguntas siguientes: ¿Cuánto
impacto tiene la opinión pública sobre las políticas públicas? ¿Hasta qué punto los grupos de
interés, las organizaciones de movimientos sociales, los partidos políticos, y las elites influyen
sobre las políticas públicas incluso cuando se oponen a la opinión pública? ¿Ha cambiado la
receptividad de los gobiernos a la opinión pública? ¿Son generalizables nuestros hallazgos
sobre el impacto de la opinión sobre las políticas públicas?

En términos generales, de los análisis empíricos realizados hasta la fecha se desprende que la
opinión pública influye sobre las políticas públicas la mayor parte del tiempo, con frecuencia
de manera intensa. La receptividad del sistema político parece incrementarse con lo
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sobresaliente de la materia, pero las valoraciones acerca de que varía a lo largo del tiempo, o
de que lo hace según las cuestiones, descansan en pruebas escasas. Aunque partimos de que,
como ha señalado V. O. Key (1961: 8), “Hablar con precisión de la opinión pública es una tarea
tan inverosímil como tratar de resolver el misterio del Espíritu Santo”, el objetivo de este
apartado consiste en clarificar en términos conceptuales la receptividad de los sistemas
democráticos en una perspectiva comparada. El punto de partida es que la democracia
requiere que las opiniones de los ciudadanos desempeñen algún papel en la configuración de
los resultados de las políticas públicas. Aunque hay abundantes contribuciones puede
afirmarse que no existe un acuerdo respecto a qué o sobre qué piensa el público, cómo llega a
tener esas opiniones, o si esas opiniones influyen o deben influir en las políticas públicas.

En la actualidad la política en general no puede entenderse sin la consideración de los medios
de comunicación y su papel en la mediación entre las elites gobernantes y opositoras y la masa
de la población. La política mediatizada significa que la comunicación a través de los medios se
ha convertido en algo fundamental para la política y la vida pública en las democracias
contemporáneas. La fragmentación y la especialización de la audiencia tienen consecuencias
políticas. Las características tradicionales de la política persisten. Sin embargo, muchos
sistemas de gobierno han llegado a un punto donde la gobernación no podría ocurrir en sus
formas actuales sin los variados usos de los medios de comunicación, al igual que un conjunto
de procesos relacionados como la formación de opinión y las campañas electorales. Importa
destacar que estas relaciones entre medios y política generan lo que se ha denominado
sistemas de medios y política, en los que destacan tres grandes modelos: el modelo liberal
(Estados Unidos, Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda); el modelo corporativo democrático
(Alemania y los países escandinavos); el modelo mediterráneo o pluralista polarizado (España,
Francia, Italia,). Las relaciones entre los medios y la política son diferentes en cada uno de los
tres grandes tipos de sistemas lo que tiene importantes repercusiones sobre la formación de la
opinión pública como se verá a continuación.

El modelo liberal se caracteriza por un desarrollo temprano de la prensa de masas que ha
adquirido una circulación mediana. El periodismo se orienta a la información, tiene pluralismo
interno y predomina una cierta neutralidad política hasta cierto punto y hay una intensa
profesionalización de los periodistas. El mercado domina al Estado en términos generales.
Véanse las características restantes del modelo en la Tabla 5.

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Tabla 5. El modelo liberal de medios y política.

Variables MODELO LIBERAL
Industria de prensa Mediana circulación de prensa; desarrollo temprano de la
prensa de masas
Paralelismo político prensa neutral comercial; periodismo orientado a la

información; pluralismo interno (pero externo en Gran
Bretaña); modelo profesional de gobernación de radio-
televisión; sistema autónomo formalmente
Profesionalización Fuerte profesionalización; auto-reglamentación no
institucionalizada
Papel del Estado en el sistema El mercado domina (excepto fuerte radio-televisión pública en
de medios Gran Bretaña e Irlanda)
Historia política; pautas de Democratización temprana; pluralismo moderado

conflicto y consenso
Gobierno mayoritario o de Predominantemente mayoritaria
consenso
Pluralismo individual / Representación individualizada en vez de organizada (en

organizado especial en los Estados Unidos)
Papel del Estado Liberalismo; Estado de bienestar más débil en particular en

los Estados Unidos
Autoridad racional legal Fuerte desarrollo de la autoridad racional legal
Fuente: Hallin, Mancini 2004: 67-‐68.

Las característica del modelo corporativista se recogen en la Tabla 6. En él ha habido un
desarrollo temprano de la prensa de masas y su circulación es elevada. Hay una prensa de
partido fuerte históricamente hablando por lo que hay un pluralismo externo, la
profesionalización de los periodistas es elevada. El Estado interviene con intensidad y
amplitud.

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Tabla 6. El modelo corporativista de medios y política.

Variables MODELO DEMOCRÁTICO CORPORATIVISTA
Industria de prensa Alta circulación de la prensa; desarrollo temprano de la
prensa de masas
Paralelismo político Pluralismo externo en especial en la prensa nacional; fuerte

prensa de partido históricamente; desplazamiento hacia la
prensa neutral comercial; la política en los sistemas de radio y
televisión con autonomía sustancial
Profesionalización Fuerte profesionalización; auto-reglamentación
institucionalizada
Papel del Estado en el sistema Fuerte intervención del Estado pero con protección para la
de medios libertad de prensa; subsidios a la prensa, particularmente
cuantiosos en Escandinavia; radiotelevisión de servicio
público fuerte
Historia política; pautas de Democratización temprana; pluralismo moderado (excepto
conflicto y consenso Alemania y Austria antes de 1945)
Gobierno mayoritario o de Predominantemente consenso

consenso
Pluralismo individual / Pluralismo organizado; historia de pluralismo segmentado;
organizado corporativismo democrático
Papel del Estado Estado de bienestar fuerte; implicaciónsignificativa del Estado

en la economía
Autoridad racional legal Fuerte desarrollo de la autoridad racional legal


El modelo de medios y política de pluralismo polarizado o mediterráneo se recoge en la Tabla
7. Este modelo se caracteriza por las particularidades siguientes:
-‐ Escaso desarrollo histórico del mercado periodístico, reforzado también por la ausencia de
libertad de prensa durante las dictadura típicas en el sur de Europa: Petain en Francia (1940-‐
1944), Mussolini en Italia (1922-‐1943), Salazar en Portugal (1932-‐1974), los coroneles en
Grecia (1967-‐1974), Franco en España (1939-‐1975). Las consecuencias son una prensa dirigida
fundamentalmente a las élites y unos índices de lectura muy reducidos en comparación con los
países encuadrados en los otros modelos.
-‐ Altos niveles de paralelismo político, entendido éste como la relación que se establece entre
los periodistas y la clase política, pues unos y otros mantienen una estrecha relación desde la
transición, de manera que los medios se estarían convirtiendo en el “referente ideológico” del
partido afín, en expresión de Juan Jesús González (2008), sin pluralismo político interno y
enteramente predecibles en su cobertura y línea editorial.
-‐ Escasa profesionalidad y autonomía de los periodistas, originadas por el tardío comienzo de
los estudios de formación y de las normas deontológicas profesionales asociadas, la parcialidad
y la falta de poder real de las asociaciones profesionales y un conjunto de problemas
sustantivos de la profesión, en la que cuestiones elementales como la objetividad,
ecuanimidad, imparcialidad... son rara avis y se sustituyen por el partidismo o la adscripción
ideológica.
21

lOMoARcPSD
-‐ Intervención del Estado en los medios de comunicación, que se produce de manera directa
como propietario de cadenas audiovisuales, e indirecta, mediante el reparto del espectro
radiofónico y la concesión de licencias audiovisuales.
Como los medios sólo son críticos con los antagonistas, su función de control se diluye puesto
que se dan por descontados los ataques y el favor de los propios. Esta falta de ecuanimidad y
de profesionalidad deteriora la percepción de la política y del periodismo ante la opinión
pública.
Tabla 7. El modelo pluralista polarizado de medios y política.
Variables MODELO PLURALISTA POLARIZADO

Industria de prensa Baja circulación de la prensa; periódicos orientados a las elites
Paralelismo político Alto paralelismo político; pluralismo externo, periodismo
orientado al comentario; modelo parlamentario o
gubernamental de gobernación de radio-televisión; la política
predomina sobre los sistemas de radio y televisión
Profesionalización Débil; instrumentalización
Papel del Estado en el sistema Fuerte intervención del Estado; subsidios a la prensa en
de medios Francia e Italia; periodos de censura; liberalización “salvaje”
(excepto Francia)
Historia política; pautas de Democratización tardía; pluralismo polarizado
conflicto y consenso
Gobierno mayoritario o de Ambos
consenso
Pluralismo individual / Pluralismo organizado; fuerte papel de los partidos políticos
organizado
Papel del Estado Dirigismo; intensa implicación del Estado y de los partidos en
la economía; periodos de autoritarismo; Estado de bienestar
fuerte en Francia e Italia
Autoridad racional legal Desarrollo débil de la autoridad legal racional (excepto
Francia); clientelismo


Conclusión

Resulta difícil distinguir tajantemente entre las funciones políticas y administrativas en los
Estados contemporáneos. Cualquier intento de dar cuenta de la complejidad de la relación
entre la política y las Administraciones Públicas encuentra una gran diversidad de enfoques
dentro de la literatura administrativa. Se habla de Estados fuertes y débiles, sociedades
emprendedoras o burocráticas. Se discute si las culturas políticas nacionales influyen y de qué
manera sobre las pautas administrativas o como se relacionan con las culturas organizativas.
Sobre si el supuesto desplazamiento de los valores sociales hacia una sociedad
postmaterialista modifica las demandas que plantean los ciudadanos a las administraciones.
Sobre si la disparidad entre los valores de los funcionarios implican acentuar la importancia de
las preocupaciones de los partidos políticos.

22

lOMoARcPSD
Sin embargo, pueden destacarse a modo de conclusión dos grandes perspectivas de interés. La
primera alude a la importancia de investigar las potenciales diferencias culturales en el plano
nacional y administrativo, así como el impacto contínuo de los diferentes fundamentos
históricos de los sistemas administrativos y de indagar por qué estos factores persisten y cómo
resisten las demandas para el cambio. La segunda resalta cómo importa la política a la hora de
explicar la reforma de las administraciones y del sector público, cómo las instituciones políticas
nacionales definen la extensión del liderazgo político, esto es la manera en que las políticas
públicas se formulan y administran, así como proporcionan la estructura de oportunidad para
que los afectados puedan oponerse a su implantación (Lodge 2003).
Referencias

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23

lOMoARcPSD
Tema 3. Presidencia y gobierno

José A. Olmeda
La tendencia de presidencialización del poder ejecutivo ....................................................................... 2

Tipología de los regímenes político-administrativos .......................................................................... 2
Las tendencias presidencialistas ......................................................................................................... 6
Gobiernos y ministros ............................................................................................................................. 9
Proceso decisorio en el seno del gobierno ........................................................................................... 11
Tipologías de procesos de adopción de decisiones .......................................................................... 11
La función que cumplen las reuniones del gabinete ........................................................................ 12
La influencia de los ministerios y de los partidos ................................................................................. 15
El papel desempeñado por los ministros individuales.......................................................................... 17
Sistema de asesoramiento .................................................................................................................... 21
Relaciones entre el poder ejecutivo y el parlamento ........................................................................... 22
Referencias............................................................................................................................................ 25
El sistema de gobierno de gabinete 1 ministerial está muy extendido. No sólo la mayoría de los países
europeos lo utilizan para gobernar, sino que algunas de las democracias extra-europeas, como
Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Japón, India e Israel también se rigen por él. Este sistema surge en
el siglo diecinueve y se basa en el compromiso entre dos tendencias opuestas: el antiguo derecho a
gobernar de los monarcas absolutos y el nuevo valor de la soberanía nacional de las naciones. De
aquí parte la contraposición entre el gobierno en un régimen presidencial y los gobiernos de
gabinete en los regímenes parlamentarios, lo que separa la experiencia político-administrativa de los
Estados Unidos de Europa occidental. En esta última ha resurgido con la experiencia de la V
República francesa, con su vigente constitución de 1958, un modelo denominado régimen
semipresidencial con características distintivas de los dos anteriores por derecho propio, aunque
ahora no se suele mencionar que la República de Weimar siguió este modelo, ya analizado por
Weber.
Sus diferencias fundamentales según los criterios constitucionales formales a estos efectos radican
en lo siguiente. En el presidencialismo, el presidente que controla el poder ejecutivo es elegido
directamente o mediante un colegio electoral, con ese único fin; y el legislativo, con una o dos
cámaras, también es elegido por los ciudadanos por lo que ambos gozan de legitimidad democrática
directa. Tanto el presidente como el congreso son elegidos por un periodo fijo e independiente uno
de otro, de manera inflexible. En suma, el presidencialismo se caracteriza entonces por la
1
En español se emplea gabinete tanto para referirse al órgano colegial o colectivo que agrupa al consejo de
ministros, al gobierno, como al grupo reducido de asesores técnicos o de confianza política (gabinete de
prensa, gabinete del ministro). Aquí se utilizará indistintamente gabinete o gobierno para referirnos al
primero.

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legitimidad democrática dual y la rigidez en expresión de Linz (1997: 32). Los regímenes
semipresidenciales, “sistemas de motor doble” (Sartori 1994: 153), tienen un ejecutivo dual en el
que el presidente es elegido por los ciudadanos, directa o indirectamente, pero no es designado por
el parlamento y tiene un grado real de poder ejecutivo; y un primer ministro que necesita la
confianza del parlamento y que comparte ese poder ejecutivo con el presidente. Su funcionamiento
operativo depende directamente de la congruencia política partidista entre la mayoría
parlamentaria y el presidente.
Por último, en los regímenes parlamentarios, los ciudadanos eligen a sus representantes
parlamentarios quienes otorgan su confianza a un primer ministro con el suficiente apoyo.
Básicamente se dividen en sistemas mayoritarios en los que predomina una estructura bipolar de la
competición electoral y sistemas consensuales con gobiernos en minoría, amplias coaliciones y
actores con capacidad de veto. Sin embargo, aunque las democracias europeas suelen describirse
como parlamentarias es más preciso describirlas como democracias ejecutivas, dado que el trabajo
lo realizan los gobiernos, los primeros ministros y las administraciones públicas (Peters 2007: 238).
Pero antes de analizar su funcionamiento se examina la tendencia contemporánea a la
presidencialización de la política, para pasar a analizar luego los gobiernos y los ministros, el proceso
decisorio y de coordinación del gobierno, el sistema de asesoramiento, y las relaciones entre el
ejecutivo y el parlamento.
La tendencia de presidencialización del poder ejecutivo

Tipología de los regímenes político-administrativos
La forma más frecuente de sistema ejecutivo en Europa, que combina elementos funcionales y
estructurales, es el gobierno parlamentario con un gabinete compuesto por miembros de un partido
mayoritario o de una coalición de partidos formada para conseguir esa mayoría. El gabinete puede
estar formado por un primer ministro, quien típicamente lidera el partido político más votado en la
coalición; los ministros individuales pueden haber sido seleccionados más o menos autónomamente
por los partidos que componen la coalición o por propio primer ministro en función de los equilibrios
internos del partido mayoritario. La negociación entre los partidos para formar la coalición puede
asignar las carteras ministeriales entre cada fuerza política, que propone luego el individuo
particular que ocupará el puesto. En la mayoría de los casos un ministro es responsable de un único
departamento del gobierno y puede ser ayudado por distintos asesores políticos y/o técnicos pero
en otros un solo departamento grande o importante puede tener distintos ministros en el gabinete.
Por ejemplo, en muchos países el Ministerio de Hacienda o los asuntos sociales y la política de salud
pueden estar divididos entre varias carteras del gabinete (Peters 2007).
El otro modelo importante en Europa es el sistema semipresidencial. Como se ha apuntado ya éste
combina un primer ministro del modelo de gabinete con presidente electo que tiene ciertos poderes
ejecutivos. Se ha utilizado por Finlandia y se ha hecho familiar con la vigencia de la quinta república
francesa (1958). El poder ejecutivo se divide constitucionalmente entre presidente y primer
ministro. Los ministros u otros cargos políticos ejecutivos son responsables de las distintas políticas
públicas. El modelo presidencial es el vigente en los Estados Unidos y en todas las democracias
iberoamericanas que lo han imitado.
En términos más analíticos, Lijphart ha señalado que existen diferencias fundamentales entre los
sistemas democráticos mayoritarios en los que el vencedor electoral obtiene todo el poder y los
sistemas más consensuales en los que predominan gobiernos de coalición de base más o menos
amplia. En la Tabla 1 se recoge la ubicación de distintos países occidentales en esta categoría
ordenadora y en otras más que se describen a continuación y que configuran sus respectivos

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regímenes político-administrativos que definen el entorno inmediato donde se desenvuelve el

trabajo del poder ejecutivo.

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Tabla 1. Tipos de régimen político-administrativo según distintas características.

Estructura Gobierno Relaciones Tradición/ Cultura Diversidad del
estatal ejecutivo ministro/mandarines administrativa asesoramiento
sobre las políticas
públicas
Alemania Federal Parlamentario Separado Germánica/ Principalmente
Coordinado Intermedio Bastante politización Rechtsstaat función pública
(más unos pocos
académicos)
Australia Federal Parlamentario Separado Angloamericana/ Principalmente
Coordinado Mayoritario Politización ligera Interés público servicio civil hasta
la década de 1980
Bélgica Federal Parlamentario Politización Híbrida/ Rechtsstaat Principalmente
Consensual consultoras y
universidades
Canadá Federal Parlamentario Separado Angloamericana/ Principalmente
Mayoritario Interés público servicio civil
España Federal Parlamentario Separado Napoleónica/ Principalmente
Mayoritario Politización Tendente a función pública,
Rechtsstaat consultoras
Estados Federal Presidencial Separado Angloamericana/ Muy variada:
Unidos Fragmentado Intermedio Muy politizado Interés público nombramientos
políticos,
empresas, think
tanks, consultoras
Finlandia Unitario Semipresidencial Separado Híbrida/ Tendente a Principalmente
Descentralizado Consensual Bastante politización Rechtsstaat función pública
Bastante
fragmentado
Francia Unitario Semipresidencial Integrado Napoleónica/ Principalmente
Antiguamente Intermedio Bastante politización Predominantemente función pública
centralizado Rechtsstaat
Coordinado
Italia Unitario Parlamentario Politización Napoleónica/ Una combinación
Crecientemente Coalición Rechtsstaat amplia
Nueva Unitario Parlamentario Separado Angloamericana/ Principalmente

Zelanda Mayoritario No politizado Interés público servicio civil
(hasta 1996)
Países Unitario Parlamentario Separado Híbrida/ Una combinación
Bajos Consensual Bastante politización Originalmente muy amplia:
legalista pero ha funcionarios,
cambiado a pluralista/ académicos, otros
consensual expertos
Reino Unitario Parlamentario Separado Angloamericana/ Principalmente
Unido Mayoritario No politizado Interés público servicio civil hasta
la década de 1980.
Recientemente
think tanks,
consultoras,
asesores políticos
Suecia Unitario Parlamentario Separado Escandinava/ Una combinación
Intermedio Crecientemente Originalmente amplia: procesos
politizado legalista pero ha corporativistas que
cambiado a implican a expertos
corporativista académicos y
sindicatos
Fuente: Pollit, Bouckaert 2004: 42; Peters 2007: 239, 244.

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Las distintas dimensiones de la Tabla se exploran a continuación. La estructura estatal. Esta

dimensión se refiere a dos dimensiones básicas: el grado de dispersión vertical de la autoridad entre
niveles de gobierno y el grado de dispersión horizontal del gobierno central, esto es hasta qué punto
los ejecutivos son capaces de asegurarse de que todos los ministerios tiran en la misma dirección o
están fragmentados. La primera dimensión alude a la distinción entre constituciones federales y
unitarias, en la tabla se recogen distintos tipos de federaciones: Alemania, Australia, Bélgica,
Canadá, España y los Estados Unidos. No obstante, la descentralización de algunos Estados unitarios
supera en algunos aspectos a otros federales, por ejemplo, la descentralización operada en Suecia
en las décadas de 1980 y 1990, ha engrosado el “Estado local” a expensas de un grupo de
ministerios centrales de menor tamaño (Pollit, Bouckaert 2004: 43).
Las relaciones ministro-mandarines. La manera en la que funcionan las relaciones entre los
ejecutivos políticos (ministros) y los funcionarios superiores (mandarines) es un elemento funcional
pero está condicionado en gran medida por supuestos y valores culturales. Las relaciones entre
estos dos grupos de elite varían considerablemente entre países y a lo largo del tiempo. ¿Están las
carreras políticas separadas o integradas con las de los mandarines? ¿Están politizados los altos
puestos funcionariales? ¿O están ligadas sus fortunas al patronazgo político de modo que afrontan
alguna suerte de exilio si cambia el partido en el poder?
La tradición y la cultura administrativas (la filosofía de la gobernación). Se alude aquí a dos aspectos
interrelacionados. Las tradiciones administrativas producen muy diferentes pautas de gobernación,
de relaciones entre los altos funcionarios y las autoridades políticas y con la sociedad civil. Siguiendo
a Peters (2007: 244-246) se distinguen cuatro grandes tradiciones: angloamericana, napoleónica,
germánica y escandinava, a las que habría que añadir una híbrida que mezcla ingredientes de
diferentes tradiciones. Por ejemplo, un rasgo distintivo de las tradiciones napoleónica y germánica
es que tienden a ser extremadamente formales y legalistas mientras que la tradición
angloamericana pone el acento sobre la gestión. De otra parte la cultura administrativa se refiere a
las expectativas de lo que el personal de una organización considera norma y aceptable en ella.
Proporciona el contexto de creencias y actitudes, símbolos y rituales de las relaciones que se
producen en el sector público.
Se han considerado dos grandes culturas administrativas: Rechtsstaat e interés público. En la
primera perspectiva, el Estado es una fuerza integradora central en la sociedad y sus preocupaciones
fundamentales son la preparación, promulgación, aplicación y cumplimiento de las leyes. De aquí se
sigue, que la mayoría de los altos funcionarios serán juristas, versados en un específico
ordenamiento administrativo separado de otras ramas del derecho. En esa cultura la postura
burocrática instintiva es el seguimiento de las normas y los precedentes, y el comportamiento de los
funcionarios y ciudadanos individuales se sitúa en un contexto de corrección y control legal. Por el
contrario, el modelo de interés público concede un papel menos extensivo o dominante, de hecho,
el propio término “Estado” es raro en el lenguaje político anglosajón y se suele hablar más de
Gobierno, al que se considera una suerte de mal necesario cuyos poderes han de ser los mínimos
absolutamente imprescindibles y cuyos ministros y funcionarios deben ser controlados por los
parlamentos y otros mecanismos. Aunque el derecho es importante, está en segundo plano, y buena
parte de los altos funcionarios carecen de una formación especializada en sus misterios, por
ejemplo, en el Reino Unido la mayoría de los altos funcionarios son generalistas.
Diversidad del asesoramiento sobre las políticas públicas. Por último, se indican los canales
principales mediante los que las ideas que pueden servir para impulsar el cambio administrativo. En
principio, los cargos políticos ejecutivos pueden recabar asesoramiento de un amplio abanico de
fuentes: sus propios partidos políticos, los mandarines, consultores de gestión, especialistas
académicos, empresas y think tanks políticos partidistas y de política pública. Estos regímenes
político-administrativos no existen en un invernadero que los aísla de su cambiante entorno sino
que sufren la influencia de una amplio abanico de fuerzas internacionales e internas que provocan
cambios significativos en el funcionamiento del poder ejecutivo.

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Las tendencias presidencialistas

Recientemente se ha argumentado por Poguntke y Webb (2005) que la política contemporánea se
caracteriza por una acusada tendencia a la presidencialización de los regímenes parlamentarios,
reforzándose la tendencia, como es lógico, en los semipresidenciales y presidenciales por sus
características constitucionales, véase la Tabla 2. A continuación se describe la dinámica de la
presidencialización y las causas subyacentes a este proceso.
Tabla 2. Presidencialización y tipo de régimen.
Gobierno
presidencializado
Presidencial
Semipresidencial
Parlamentario
Gobierno
de partido
Fuente: Poguntke, Webb 2005: 6.
La presidencialización puede entenderse como el cambio en tres arenas fundamentales del gobierno
democrático:
- Crecientes recursos de poder para el liderazgo de la cabeza del ejecutivo que puede
gobernar sin muchas interferencias externas.
- Autonomía frente al partido en el poder que puede encontrar expresión tanto en la
organización del partido en sí y en el ejecutivo estatal para aquellos partidos gobernantes.
- Progresiva personalización del proceso electoral moldeado por las personalidades de los
candidatos principales.
Poguntke y Webb (2005: 7) destacan la existencia de factores contingentes (dependientes de las
características de actores políticos particulares o de contextos específicos) y estructurales (cambios
duraderos por debajo del plano constitucional como transformaciones en el sistema de partidos o en
el tejido social de un país), en oposición a los formales y constitucionales, que impulsan un modo de
funcionamiento más presidencial en los líderes de los ejecutivos parlamentarios. Se produce un
desplazamiento de recursos políticos de poder y autonomía en beneficio de los líderes individuales y
una pérdida subsiguiente de actores colectivos como los gabinetes y los partidos políticos. Si
entendemos el poder, siguiendo a Weber, como la capacidad de conseguir un resultado deseado,
incluso venciendo la resistencia que pueda presentarse. El poder del líder del ejecutivo depende del
área de competencia protegida de la interferencia exterior y su capacidad para emplear todos sus
recursos de poder para superar las resistencias potenciales.
La presidencialización se produce, por tanto, en las tres esferas mencionadas (Poguntke, Webb
2005: 8-11):
- La esfera del poder ejecutivo. El crecimiento de zonas de autonomía puede resultar de que el
líder del ejecutivo o del partido consiga más poderes formales, mediante el poder de realizar

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nombramientos o de decidir unilateralmente sobre las políticas públicas. También puede

provenir del recurso a un mandato personal por el líder mediante apelaciones plebiscitarias.
En suma, en una era electoralista los partidos pueden dejar mayor grado de libertad a sus
líderes mientras proporcionen victorias electorales. Además de los poderes formales
(personal y recursos financieros), cada vez resulta más importante, dada la mediatización de
la política, la capacidad para establecer la agenda y definir las alternativas en juego. El
control de los flujos de comunicación es crucial a estos efectos pues permite modular la
percepción de los demás sobre el rango de las opciones viables, sean otros decisores o el
público en general. De hecho, la implicación creciente en negociaciones internacionales,
gubernamentales o partidistas, hace que este poder de definir las alternativas sea casi
irresistible pues este tipo de acuerdos rara vez pueden renegociarse si hay discrepancias
internas. Por tanto, un indicador de presidencialización podría ser un desplazamiento del
poder interno del ejecutivo en beneficio de la cabeza del gobierno (sea un primer ministro o
un presidente). A la vez, los ejecutivos en su conjunto se harían crecientemente
independientes de la interferencia directa de “sus” partidos, se pasaría de un gobierno de
partidos a otro, en el que se prescinde de ellos. El proceso adquiriría variaciones sustanciales
entre los distintos tipos de régimen dadas sus diferencias constitucionales.
- La esfera del partido político. Se manifiesta en el interior del propio partido político en el que
se produciría un desplazamiento del poder interno de la organización en beneficio del líder,
otorgando una creciente autonomía respecto a las coaliciones de poder dentro del partido.
Esto puede suceder, por ejemplo, mediante elecciones directas de los dirigentes por los
militantes, y como resultado los activistas y los líderes de las facciones ideológicas o
territoriales dejan de ser el fundamento decisivo para los líderes del partido, que reclaman
mandatos personalizados. Todo ello se acompaña por un desplazamiento hacia modos de
comunicación y movilización plebiscitarios que dependen de los atractivos y las habilidades
comunicativas de los líderes individuales. El aspecto fundamental, que se desarrolla más
abajo, son las campañas electorales centradas en el candidato, pues el es líder el que
compite por el mandato popular más que el propio partido. No se trata tanto de que el líder
utilice sus recursos de poder para controlar la maquinaria del partido como para aumentar
su posición personal mediante la planificación coordinada de las actividades de relaciones
públicas. En otras ocasiones, el líder puede controlar el aparato del partido, pero no es una
característica esencial.
- La esfera electoral. En los procesos electorales se produce un desplazamiento desde el
control del partido hacia la dominación por los líderes. Primero, se produce un énfasis
creciente en las apelaciones de los líderes en las campañas. Segundo, la cobertura de los
medios sobre la política se centra mucho más en los líderes. Finalmente, puede haber una
creciente significación del efecto de los líderes a la hora del voto, aunque es difícil probar
estos efectos porque dependen mucho de contingencias tales como las personalidades de
los líderes o el contexto de cada elección. Pero, aunque se perciba que los efectos son
mínimos, los partidos pueden optar por personalizar las campañas con tal de conseguirlos.
¿Cuáles son los efectos de la presidencialización en los diferentes regímenes político-
administrativos, en particular sobre los sistemas mayoritarios y consensuales? Las democracias
consensuales se definen porque la capacidad del gobierno de ejercer el poder está constreñido
severamente por la existencia de puntos de veto institucionalizados: revisión judicial, segundas
cámaras poderosas, socios de coalición, o partidos fundamentales en el parlamento en el caso de
gobiernos minoritarios, mecanismos de negociación neocorporativistas, bancos centrales
independientes… Los gobiernos mayoritarios disfrutan de amplias zonas de autonomía, pues pueden
decidir sobre un amplio rango de asuntos sin tener que tomar en consideración a otros centros de
poder. Los jefes del ejecutivo en los sistema mayoritarios disponen de mayor poder inmediato y
directo por efecto de la presidencialización, pero sus homólogos en los sistemas consensuales se

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beneficiarán también porque, al ser los mediadores entre fuerzas políticas influyentes, les sitúa en el
centro de la escena política, véase la Tabla 3.
Tabla 3. La dinámica de la presidencialización.
Presidencialización
Sistema mayoritario Sistema consensual

(estructura bipolar de la (gobiernos minoritarios,
competición electoral) coaliciones amplias)
Amplia zona Pequeña zona

de autonomía de autonomía
El poder es contingente a la tolerancia El poder es contingente a la

del partido (-s) mayoritario (-s) capacidad del líder para moderar
los actores con capacidad de veto
Más poder inmediato; se necesita Se necesita conseguir el poder

mantener el poder mediante la defensa mediante la extensión de la zona de
del control sobre las zonas de autonomía autonomía dominando a los actores
en contra del partido mayoritario con capacidad de veto
Tabla 4. Las causas de la presidencialización de la política.
Causas estructurales subyacentes Causas contingentes Caras de la presidencialización
Internacionalización Presidencialización
de la política interna del ejecutivo
Personalidad de los líderes
Crecimiento y complejidad del Estado
Presidencialización intrapartidaria
Estructura cambiante de la
comunicación de masas
Contexto político
Erosión de las fracturas sociales Presidencialización
electoral
Además de los factores contingentes del contexto político y la personalidad de los líderes cabe
formular, a modo de hipótesis, los siguientes factores estructurales indicados en la Tabla 4
(Poguntke, Webb 2005: 13-17):
- La internacionalización de la política. Es ya un lugar común afirmar que buena parte de los
problemas políticos de envergadura que afrontan los gobiernos sólo pueden tratarse
mediante la cooperación internacional, y suele estar implícito en el concepto de
globalización. Piénsese, por ejemplo, en el conflicto étnico en múltiples partes del globo, la

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lucha contra el terrorismo ‘yihadista’, la contaminación ambiental, las políticas de asilo e

inmigración, el control de los mercados financieros globales y los flujos de inversión
transnacional.
- El crecimiento del Estado. Este desarrollo conducente a una mayor complejidad burocrática
y especialización organizativa se suele describir como fruto de dos procesos: diferenciación
institucional, aumento de los tipos de organizaciones mediante los que trabaja el gobierno;
clonación institucional, crecimiento del mismo tipo de organizaciones. Estos procesos han
provocado factores relevantes para la presidencialización: la centralización del poder al
tratar el núcleo del ejecutivo de coordinar los fragmentos institucionales del Estado; y el
deterioro de la responsabilidad colectiva del gabinete pues la tendencia a la elaboración de
políticas públicas por sector trae consigo más contactos bilaterales entre la cabeza del
ejecutivo y los ministros relevantes.
- La estructura cambiante de la comunicación de masas. La aparición de los medios de
comunicación de masas electrónicos y luego de los digitales ha alterado fundamentalmente
la naturaleza de la comunicación política en las democracias modernas. La televisión tiende
a centrarse en las personalidades y no en los programas electorales para reducir la
complejidad de los asuntos políticos, concentrándose en los símbolos más que en la
sustancia y en los detalles. No cabe descartar tampoco que esta mediatización de la política
sea resultado de una elección consciente de los políticos para explotar el potencial
simplificador y simbólico de los medios visuales para utilizarlo para sus propios fines y
establecer su agenda política.
- Erosión de las fracturas sociales. El vínculo entre los clásicos partidos de masas y sus bases
sociales tradicionales se ha deteriorado fruto del cambio de estos partidos y la aparición de
otros nuevos, junto con una acelerada transformación de la estructura social que generaba
esas fracturas y grupos sociales. La líneas definidas de la competición política definida por el
conflicto entre las ideologías de los grupos sociales (de clase, étnicos, religiosos) puede estar
atenuándose en las democracias modernas porque los electorados son cada vez más
heterogéneos en términos sociales e ideológicos.
No obstante, pese a la importancia de la presidencialización en los sistemas parlamentarios, el

primer ministro siempre es un actor entre otros, trabajando dentro de redes estructuradas y
compartiendo en cierta medida el poder, de modo que los factores institucionales imposibilitan que,
en la práctica, sea un presidente como tal. En efecto, son diferencias sistémicas las que distinguen a
un primer ministro de un presidente (Heffernan 2005: 53-70).
Gobiernos y ministros
Los trabajos académicos sobre el gobierno provienen de distintas disciplinas. A continuación se
señalan las perspectivas más significativas y las preguntas fundamentales que suscita cada lente
conceptual (Weller 2003: 704-708):
- Desde el punto de vista normativo de la teoría constitucional y del enfoque legal se concibe
al gobierno como centro de responsabilidad y rendición de cuentas colectiva e individual
ante el parlamento y el electorado, son los aspectos centrales de la relación entre el
ejecutivo y el legislativo.
- Desde el enfoque administrativo o posicional se conceptúa al gabinete como institución
administrativa basada en normas y rutinas, que ordena la circulación y coordinación de las
propuestas, mediante el desarrollo de protocolos que ordenan su funcionamiento.

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- Desde la óptica de las políticas públicas el gobierno es un foro para adoptar decisiones sobre
las políticas públicas que requiere la mejor información y coordinación disponibles para
asegurar que esas decisiones correctamente orientadas.
- Desde el enfoque de la ciencia política el gobierno es un campo de batalla político, como una
competición por el rango, el poder, la capacidad de determinar qué política pública se
emprende, y por la reputación que todo ello genera; en él los incentivos y los recursos son
los mejores medios para explicar los comportamientos.
- Desde la perspectiva desarrollada por Dunleavy y Rhodes (1990) y su concepto de núcleo del
ejecutivo (core executive), el gabinete es un sistema de gobierno, cuyo núcleo se define
funcionalmente para incluir todas aquellas organizaciones y estructuras que sirven
primariamente para trabajar conjuntamente e integrar las políticas del gobierno central, o
para actuar como árbitro final dentro del ejecutivo en los conflictos entre diferentes
elementos de la maquinaria gubernamental. De acuerdo con este enfoque, por tanto, el
gabinete sólo sería una parte de este complejo orgánico pero a veces es la clave porque es
diferente pues sus decisiones tienen un peso y una legitimidad de la que carecen otras
instancias.
Los diferentes enfoques pueden conducir a distintas valoraciones sobre cómo está operando el
gabinete en un país y coyuntura concreta y de aquí las diferentes conclusiones sobre lo que se
requiere para que mejore su funcionamiento. En primer lugar, hay que subrayar con relación a los
gabinetes entendidos como las estructuras directivas de las organizaciones administrativas
públicas que nos encontramos con diferencias muy importantes de estructura y de
comportamiento en los organismos que dirigen o pretenden dirigir la vida política de los Estados
europeos.
Desde un punto de vista general (Peters 2007: 240-241), la noción fundamental de gobierno de
gabinete es que el parlamento selecciona entre sus miembros a un grupo de personas, el gabinete, y
que se convertirán en ministros y servirán como el poder ejecutivo del Estado. Uno de los miembros
del gobierno será seleccionado como primer ministro. Aunque se suele conocer el candidato
probable de cada partido por anticipado, los ciudadanos nunca votan por él como tal sino como
miembro de una candidatura al parlamento. El gobierno posee la autoridad ejecutiva mientras
mantenga la confianza del parlamento, pero éste, siguiendo diferentes posibilidades, puede
retirársela individual o colectivamente. En consecuencia, el ejecutivo depende de mantener el
control de la mayoría parlamentaria que proviene de su elección por los ciudadanos. No obstante,
en la mayoría de los sistemas parlamentarios el derecho formal de introducir los proyectos de ley
corresponde principalmente al gobierno y no al parlamento. El control parlamentario se ejerce con
mayor frecuencia mediante comisiones especializadas que en sesiones plenarias y la relación
imperante entre parlamento y gobierno es de carácter reactivo, no de dirección activa.
En la actualidad este control del parlamento es más aparente que real porque el poder se ha
concentrado en el ejecutivo por distintas razones. Los partidos políticos se han institucionalizado
más intensamente por lo que tienden a controlar estrechamente las fortunas de sus miembros
individuales. Los gobiernos se han hecho más impermeables a las críticas o al fracaso en conseguir
suficiente apoyo parlamentario para una ley, llegándose incluso a la moción de censura constructiva,
vigente en Alemania, Bélgica, España… El principal instrumento del poder del ejecutivo es su
capacidad de control de la agenda parlamentaria pues determina las leyes que se consideran y que
se aprueban. A su vez tiene a su disposición a la burocracia cuando elabora la legislación, mientras
que los parlamentarios sólo disponen de expertos de su partido o de un sindicato u otro grupo de
interés o unos asesores que en algunos sistemas es muy reducido. En los sistemas parlamentarios no
hay organizaciones comparables a las que posee el Congreso de los Estados Unidos (Cámara de
representantes y Senado): el Congressional Research Service, encargado de asesorar en general a los
congresistas, las comisiones y al personal con confidencialidad y de manera no partidista; la
Congressional Budget Office, que hace lo mismo en materias presupuestarias; y la Government
10

lOMoARcPSD
Accountability Office, encargada de revisar y controlar las actividades del ejecutivo mediante
auditorías independientes, y de realizar investigaciones y evaluaciones de los programas y políticas
federales. En último lugar, el poder creciente de los medios de comunicación ha tendido también a
desplazar el poder desde el parlamento hacia el ejecutivo. Es mucho más probable que un ministro
aparezca en televisión y sea capaz de conformar las percepciones del público sobre un programa o
una política concreta de que lo haga un parlamentario raso. Aquellos ministros que son eficaces
utilizando los medios realzan sus carreras y refuerzan la posición del gobierno en su conjunto, pero
la atención se centra en la personalidad, la imagen, mucho más que en los complejos detalles de las
políticas públicas. Los parlamentarios corrientes carecen normalmente de esas oportunidades y no
pueden divulgar sus ideas con tanta facilidad.
Proceso decisorio en el seno del gobierno

Uno de los problemas centrales de los gobiernos es la coordinación de las numerosas organizaciones
y funciones dentro del poder ejecutivo (véanse las cuestiones de coordinación en el Tema 4, en este
Tema se trata la forma de trabajar del gobierno). La especialización de las organizaciones y su
vinculación con poderosos intereses sociales dificulta a políticos y burócratas la creación de
enfoques coherentes para los problemas públicos. Mientras que los grupos de interés y los
burócratas pueden desear mantener sus propios regímenes en una política pública concreta, los
actores en el núcleo ejecutivo del gobierno pueden querer crear una mayor coherencia entre los
programas y una gobernación mejor coordinada. Esta creciente necesidad de coordinación proviene
de la plétora de organismos en el sector público y de la autonomía de los gestores en las
organizaciones públicas. La necesidad de los presidentes y los primeros ministros de imponer sus
propias perspectivas sobre las políticas gubernamentales ha favorecido que los gabinetes impulsen
sus esfuerzos de coordinación. Finalmente los cambios en los grupos clientelares fundamentales
para los gobiernos (por ejemplo, mujeres, niños, ancianos e inmigrantes) requieren programas que
proporcionen el abanico de servicios que estos grupos necesitan.
Tipologías de procesos de adopción de decisiones

Existen diferentes tipologías analíticas sobre los procesos de adopción de decisiones en los
gobiernos, como las de Sartori, Dunleavy y Rhodes o la de Andeweg. En este tema se examina más
detenidamente la tipología de Andeweg. Para estudiar el funcionamiento interno de los gabinetes es
útil tener en cuenta tres dimensiones: la distribución interna de poder, el grado de centralización del
proceso decisorio y el grado y seriedad de los conflictos internos. Las dos primeras dimensiones
proporcionan las características genéricas mientras que la tercera puede interferir sobre ellas
modificándolas. La literatura politológica sobre la materia se ha centrado en la figura principal, el
primer ministro, o bien en el gobierno en su conjunto o en los ministros, aspecto éste que se tratará
en apartados posteriores.
Andeweg parte de la distinción entre las dimensiones colegial y colectiva de los gabinetes. Aunque
estos términos se emplean a veces como sinónimos denotan dimensiones distintas. El carácter
colectivo del gobierno no implica una distribución específica del poder dentro del gabinete. Se
refiere a que ninguna persona, sea un ministro o el primer ministro, adopta en solitario las
decisiones sino que todos los ministros forman parte del proceso. En la noción de gobierno colectivo
subyace la norma constitucional de la responsabilidad colectiva sea la participación ministerial
amplia o pequeña, sustancial o superficial. El carácter colegial supone que el gobierno se basa en
que todos los ministros deberían tener igual voz y voto en la adopción decisiones, en el supuesto del
principio “un hombre, un voto”. La idea está presente con independencia de que los asuntos se
11

lOMoARcPSD
decidan formalmente con votaciones y pese al hecho de que en los gabinetes de la mayoría de los
países el primer ministro suele tener el voto de calidad en caso de empate (Andeweg 1993: 25-26).
El tipo ideal de gabinete es colectivo y colegial. En un extremo de esta última dimensión un primer
ministro poderoso puede dirigir el gabinete, lo que lo convertiría en monocrático, mientras que en el
otro extremo del continuum sería verdaderamente colegial. Un indicador de esta variable puede ser
el poder del primer ministro para dar instrucciones a los ministros individuales dentro del campo de
acción de sus departamentos, mientras que, en el extremo opuesto, el poder estaría distribuido
equitativamente entre los ministros. Entre ambos extremos hay situaciones en las que un pequeño
grupo de ministros domina la vida del gabinete por lo que puede denominarse oligárquico. El
indicador par excellence es la existencia de un gabinete interno, formal o informal. En unos casos
estos gabinetes internos pueden reforzar la posición del primer ministro mientras que en otros
pueden contraponerse a sus ambiciones potencialmente monocráticas (Andeweg 1993: 27-28).
Andeweg también divide en tres posibilidades la dimensión colectiva. En un extremo se situarían los
gabinetes colectivos en que las decisiones se adoptan en las reuniones plenarias de todos sus
miembros mientras que en el otro se hallarían los gobiernos fragmentados, en los que hay escasas
interacciones y en los que cada ministro con sus asesores y altos funcionarios adopta
independientemente las decisiones. Cabe una tercera situación intermedia de decisiones
segmentadas, bien como resultado de divisiones en áreas de política pública o en fracturas políticas
partidistas. Un indicador de segmentación sectorial puede ser la importancia de las comisiones, del
gabinete en pleno, de los departamentos o reuniones faccionales. Las reuniones de ministros del
mismo partido son frecuentes en los gobiernos de coalición (Andeweg 1993: 29-30). La combinación
de las dos dimensiones forma una tipología de gobiernos sobre la base de sus procesos internos de
adopción de decisiones que se recoge en la Tabla 5. Debe resaltarse que los tipos 7, 8 y 9 se aplican
sólo en coaliciones o gabinetes de un solo partido cuando éste tiene un alto faccionalismo.
Tabla 5. Tipos de gabinetes.
Fragmentado Segmentado Centralizado

individual colectivo
Sectorial Partidista
1 4 7 10
Centralizado Primer- Gabinetes Gabinete Gabinetes Gabinetes con un
ministerial globalmente dominado dominados presidente
dominados Preparativos en consociacionales dominante
comisiones
2 5 8 11
Oligárquico Gabinetes Gabinetes Gabinetes basados Gabinetes con un
clientelistas basados en un en comisiones de “círculo íntimo”
“Señor feudal” coalición
3 6 9 12
Disperso Colegial Gabinete con Comisiones Gabinetes Gabinetes
autonomía autónomas de consociacionales verdaderamente
ministerial gabinete colectivos y
colegiales
Fuente: Andeweg 1993: 33.
La función que cumplen las reuniones del gabinete

La actividad gubernamental se ha interpretado, desde una perspectiva teórica ya clásica, como
susceptible de ser encuadrada en tres grandes rúbricas: la del actor racional, se concibe la acción
gubernamental como elección; la del proceso organizativo, la acción se considera un resultado
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lOMoARcPSD
organizativo; y la de la política burocrática, la acción es una resultante política (Allison 1971: 246-
263).
En la primera, una vez planteado el problema, se determinan las alternativas con sus costes y
beneficios estratégicos, los valores y los fines compartidos y las presiones del “mercado” que se esté
considerando, y como resultado de todo ello se decide. En la segunda, se definen las organizaciones
que componen el Gobierno y las que intervienen tradicionalmente en el problema de que se trate y
cuál es su influencia relativa; se determinan los repertorios, los programas y los procedimientos
operativos normalizados para hacer llegar la información disponible a los centros decisorios, para
generar alternativas, y, por último para implantar los cursos de acción alternativos. En la tercera, se
determinan los canales apropiados para actuar sobre esa clase de problema, los jugadores y sus
posiciones; qué personalidad, presiones laborales y actitudes pasadas les afectan, los plazos que
pueden forzar la resolución de la cuestión y las confusiones probables.
En un plano más próximo a los hechos concretos, el estilo decisorio de un gabinete puede
conceptuarse en torno a un conjunto de variables estructurales y de comportamiento que se
recogen en la Figura 5. Entre las variables estructurales hay que distinguir entre condiciones estables
y variables. Las primeras incluyen los procedimientos formales sobre lo que el gobierno puede hacer.
Las segundas se descomponen en factores políticos y características de personalidad,
comprendiendo los conocimientos de los ministros. Entre las variables de comportamiento, la más
definitoria es la práctica del liderazgo por el primer ministro o presidente del gobierno, de la manera
en que coordina el trabajo del gabinete y se relaciona con los burócratas, su propio partido, su grupo
parlamentario, su socio de coalición, y los medios de comunicación. En último lugar, cabe encuadrar
seis grandes tipos de decisiones gubernamentales: cuestiones puramente rutinarias; asuntos casi
rutinarios; materias muy conflictivas; problemas generales; estrategia sobre planificación a largo
plazo; y temas políticos tácticos (Müller-Rommel 1988: 187-189).
13

lOMoARcPSD
Figura 1. La adopción de decisiones en los gobiernos.
ESTRUCTURAS COMPORTAMIENTO PROCESO

(=Estructura+Comportamiento)
Condiciones estables: Estilo de liderazgo del Presidente Estilo de adopción de decisiones en
el Gobierno
-Preparación formal de Débil/Fuerte, dependiendo de: -El Gobierno decide y discute:
propuestas -Coordinación del trabajo del Gobierno:
-Reglamentos formales del . Establecimiento de grupos: . cuestiones puramente rutinarias
Gobierno Formales / Informales: . cuestiones casi rutinarias
Temporales / Permanentes: comisiones ad (ciertos aspectos de una política)
hoc, redes, coalición, reuniones con los . materias muy conflictivas
ministros, elites, cliques (presupuesto)
. problemas generales
(política cotidiana)
. cuestiones políticas tácticas
. estrategia sobre planificación
a largo plazo
-Estructuras formales del . Poder centralizado /
Gobierno descentralizado de los ministros
Condiciones variables: -Coordinación de relaciones entre:
-Políticas . ministros, funcionarios y Gobierno
. Tipos de coalición en el . Gobierno y grupo parlamentario
Gobierno . Gobierno y grupos de interés
. Disciplina del partido . Socio (-s) de coalición
. Expectativa de situación . Presidente y medios de comunicación
electoral
. Disciplina del grupo
parlamentario
-Características de
personalidad
. Presidente carismático
. Ministros con
experiencia, conocimientos
técnicos y/o de gestión
. Imagen de los miembros
del Gobierno ante la
opinión pública
Fuente: Müller-Rommel, 1988: 188.
El primer ministro disfruta un grado de poder estructural que posibilita su predominio potencial. Las
tácticas que puede emplear en las reuniones de gabinete para hacer prevalecer sus puntos de vista
encajan con las circunstancias y su personalidad (Weller 2003: 712-713):
- Control del debate con detenimiento: hay una diferencia entre dejar hablar a los ministros
como miedo para mantener unido al partido y utilizar el gabinete como una suerte de
seminario para discutir opciones de política pública antes de afirmar la decisión propia
determinada de antemano; lo primero es una indicación de debilidad, la última de estilo.
- Control mediante anuncio del resultado preferido: los primeros ministros pueden anunciar
sus posturas y dejar que los ministros arguyan si se sienten inclinados a hacerlo. Puede que
no tengan opiniones definidas sobre todo pero cuando las tienen sus gabinetes no tienen
duda de cuál es su posición.
- Adopción segmentada de decisiones: cuando un primer ministro se enfrenta a un cierto
número de personalidades fuertes y antagonistas en las reuniones de gabinete puede
14

lOMoARcPSD
discutir diferentes políticas con distintos grupos de ministros para que no se divulguen al
conjunto del gobierno, que no se considera eficiente.
- Control mediante el intelecto: cuando los primeros ministros son los mejor informados, los
más experimentados y los más inteligentes pueden vencer en las discusiones o por lo menos
reducir la oposición a consentimiento por silencio y miedo.
- Control mediante el establecimiento del tono del debate: algunos primeros ministros pueden
tener visión otros pueden preferir un enfoque cauto.
- Discusión bilateral: pueden preferir hablar con los ministros de uno en uno, en especial en
materias sobre las que tienen un interés particular.
La influencia de los ministerios y de los partidos

No obstante, no todos los ministros ni los ministerios son iguales pese a que todos forman parte
nominalmente en igualdad de condiciones de la estructura colectiva, pero en realidad todos tienen
funciones muy diferentes y distintos niveles de poder y prestigio. Los distintos tipos de ministerios
que pueden encontrarse en los gabinetes contemporáneos comprenden los siguientes (Peters 2007:
241-243):
- Organismos centrales. Algunos ministerios son responsables de la gestión interna del
gabinete y proporcionan pocos o ningún servicio al público, como por ejemplo, los
ministerios de economía y hacienda o el de administración pública. Tienden a ser los más
poderosos del gobierno pues controlan recursos necesarios para los otros ministros. En
muchos casos el ministro de economía, de acuerdo con el primer ministro, puede vetar
algunas acciones de sus colegas de gabinete, formándose casi un duopolio en el proceso
decisorio.
- Funciones de soberanía. Son las funciones añejas y esenciales de cualquier gobierno: justicia,
asuntos exteriores, defensa, recaudación de impuestos… Suelen ser puestos poderosos y
prestigiosos en un gabinete y pueden superponerse con la categoría precedente. En
particular, con el avance de la globalización se incrementa la importancia internacional de
casi todos los sectores de política pública, los ministerios de asuntos exteriores se convierten
en agencias centrales que deben aprobar un amplio abanico de acciones de otros
ministerios.
- Funciones económicas. La mayoría de los gobiernos europeos tienen una extensa
implicación en la economía. Todos los países suelen tener un ministerio dedicado a comercio
e industria, otro a trabajo, otro a agricultura…
- Funciones sociales. La mayoría de los gobiernos europeos encabezan Estados de bienestar
de un tipo u otro y suelen tener un amplio conjunto de ministerios dedicados a la sanidad,
los servicios sociales, o la educación. Suelen ser los mayores empleadores, dadas las
necesidades de profesores, trabajadores sociales y de personal sanitario.
- Nuevos ministerios. Junto a los ministerios descritos más arriba, se añaden nuevas funciones
al sector público. Los más frecuentes han sido los dedicados a la protección ambiental. Pero
también se dedica a clientelas concretas: mujeres, familias…
Si ha habido un desplazamiento de poder desde el parlamento hacia el gabinete, dentro de estos se
ha producido otro con más intensidad, concentrándose el poder en manos de los primeros
ministros. Como ya hemos visto en el primer apartado, los procesos característicos de la
gobernación contemporánea traen consigo un dominio creciente de los primeros ministros y sus
agendas. Quizá el factor singular de mayor peso en esta transformación ha sido la mediatización de
la política y la concentración de la atención del público sobre los líderes nacionales. En su origen hay
que recordar que esta figura era la de un primus inter pares (el primero entre iguales), para indicar
que tenía primacía pero no más autoridad. Los primeros ministros han tendido a reforzar sus propios
gabinetes de apoyo para tener una mayor capacidad de control y supervisión sobre otras partes del
gobierno.
15

lOMoARcPSD
Más allá del conocimiento establecido sobre las presuntas virtudes de los gobiernos mayoritarios se
desconoce el funcionamiento concreto de los gobiernos de coalición, y sus hipotéticas ventajas.
Resulta preciso calibrar los factores que determinan esas diferencias y sus repercusiones sobre la
eficacia, y la eficiencia de dichas estructuras. Las variables a considerar a este respecto serían dos: el
tipo de proceso de adopción de decisiones (colectivo o jerárquico) y la clase de “representación”, o
si se prefiere la de carrera, por la cual se ocupa un puesto en el gobierno (la vía puramente política
en oposición a los conocimientos técnicos, administrativos o especializados). Los elementos
fundamentales a tener en cuenta serían la influencia de los partidos, el papel jugado por los
ministros individuales, la extensión del poder del presidente del gobierno o primer ministro y la
función que cumplen las reuniones del gabinete (Blondel, Thiebault 1988: 115-117).
Si bien buena parte de las democracias actuales pueden caracterizarse como Estados de partidos
¿hasta qué punto los gobiernos elegidos por los parlamentos dependen de los grupos
parlamentarios respectivos? ¿es legítima la autonomía de la que disfrutan? ¿es indiferente o
importante que los ministros posean conocimientos técnicos especializados en la cartera de su
responsabilidad? ¿cuál debe ser el papel del presidente del gobierno? ¿un primus inter pares o un
líder carismático o telegénico? ¿expresan las reuniones de gabinete la “voluntad general” de los
ministros o sirven más bien para dar forma jurídica a las decisiones adoptadas en instancias más
“técnicas”?
Los gabinetes se hallan en una posición central y poseen una autoridad prevalente sobre las políticas
públicas, pero cuando se desagregan en sus componentes individuales, los ministros, los gabinetes
parecen, más bien, comités sobrecargados cuyos miembros representan un área de elaboración de
políticas frente al resto de sus compañeros de gabinete, al tiempo que dirigen esa política,
encabezando su dominio organizativo.
La práctica totalidad de los conflictos que se originan en los gobiernos contemporáneos pueden
imputarse a su heterogeneidad departamental o política. Los ministerios y los partidos o las
facciones constituyen las dos fuerzas centrífugas que estructuran el debate en la mayoría de los
gabinetes que operan en un sistema parlamentario. Su relación puede representarse en la tabla de
doble entrada recogida en la Figura 1, que, como es obvio, simplifica toscamente las situaciones
reales, ya que no se trata de variables dicotómicas, sino de dimensiones que varían a lo largo de un
continuum y antes que una conjetura teórica es un programa para la investigación empírica.
La heterogeneidad departamental significa que los intereses organizativos juegan un papel
importante en el proceso de adopción de decisiones, junto con la mayor proporción de ministros
especialistas. La heterogeneidad política no depende sólo de que haya varios partidos representados
en el gobierno, también puede darse en gabinetes de un solo partido (Andeweg 1988: 127-128). La
cuestión fundamental radica en calibrar hasta qué punto se refuerzan o se anulan mutuamente
estas dos fuentes de tensión. El dispositivo habitual para contrapesar estas tendencias centrífugas
suele consistir en el establecimiento de un complejo orgánico asesor o de control y seguimiento de
las políticas sectoriales en torno al Primer Ministro o el Presidente del Gobierno.
Figura 2. Dos fuerzas centrífugas en los gobiernos.
homogeneidad departamental
homogeneidad heterogeneidad
política política
heterogeneidad departamental
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lOMoARcPSD
Por ejemplo, considérese el empleo de departamentos “comodín” o ministerios “sin cartera” para
acomodar y dar satisfacción a las distintas facciones partidarias o a los representantes de los
distintos partidos en un gabinete de coalición, según su “peso” o influencia política o su condición de
departamento con nutridos programas de inversión pública. La adopción de uno u otro criterio
proporcionaría una distribución ministerial distinta en las dos grandes variables expuestas en la
Figura 1.
El papel desempeñado por los ministros individuales

Como se muestra en la Figura 2, en el Modelo I, de gabinete no-departamental, el de más largo
alcance, se alivia a los miembros del gobierno de sus tareas gestoras y puramente administrativas
como directivos departamentales y según Blondel se trata del único formato organizativo que puede
impulsar la coordinación. El Modelo II, de gabinete con ministros superdepartamentales, significa, de
hecho, una reducción drástica del número de ministerios, por lo que podría resultar impracticable su
adopción en gobiernos de coalición o de un solo partido con varias facciones. El Modelo III,
restringiría la pertenencia al gabinete a los ministros más importantes políticamente. Todos estos
tipos ideales suscitan una fractura entre los ministros que están o no en el gobierno. El último
Modelo no tiene estos inconvenientes porque todos los ministros tienen el mismo rango, pero hay
dentro del gabinete un núcleo, un pequeño grupo de ministros, con o sin cartera, que formaría un
círculo íntimo para la coordinación pormenorizada de las políticas en su conjunto o bien para
situaciones determinadas —crisis nacionales e internacionales, catástrofes naturales, ...—.
Desde otro punto de vista, si se relaciona la trayectoria profesional de los ministros individuales con
su puesto específico nos encontramos con lo que Blondel ha denominado el dilema entre la
representación y la especialización. En el primer caso, resulta crucial organizar una estructura que
asegure la reducción de los problemas que puedan surgir entre los sectores sociales en
competencia. La competencia individual sobre un campo determinado se considera de menor
importancia y la gestión del departamento se deja en manos de los funcionarios públicos. En el
segundo, no se percibe como esencial la pura habilidad política del ministro porque las cuestiones se
tratarán directamente por el líder. La función principal es resolver los problemas de administración,
dando prioridad a los resultados, el desarrollo de los programas y las políticas (Blondel 1985: 190).
En la práctica los ministros tienen que ser especialistas y generalistas, técnicos y políticos porque si
no quieren limitarse a vetar las propuestas que los altos funcionarios les proponen, deben ser
verdaderamente competentes en la esfera de competencias de su departamento pues deben
mostrar alguna comprensión de los esquemas que se les presentan, muchos de los cuales es
probable que sean complejos. También deben poseer habilidades de gestión. Tienen que ser
capaces de dirigir sus departamentos eficientemente. Esto repercute indirectamente sobre su papel
en las materias técnicas pues deben edificar una atmósfera de toma y daca por la cual se muestran
abiertos a las propuestas técnicas de sus asesores, al tiempo que retienen el derecho a insistir sobre
los cambios que creen necesarios. En consecuencia, tienen que acometer tres clases de tareas: una,
tienen que calibrar adecuadamente el efecto político potencial de las propuestas y parar aquellas
que pudieran ser inaceptables; dos, tienen que juzgar estas propuestas en su mérito técnico y
aceptar aquellas que parezcan intrínsecamente valiosas; y tres, tienen que asegurar que la moral de
los funcionarios de su departamento sea alta (Blondel 1991: 7-8).
17

lOMoARcPSD
Figura 3. Cuatro modelos de gabinete interno.

MODELO I: GABINETE NO-DEPARTAMENTAL
ministros no-
departamentales
[] [] [] [] [] [] [] []
ministros departamentales
MODELO II: GABINETE CON MINISTROS SUPERDEPARTAMENTALES
ministros
superdepartamentales
[] [] [] [] [] [] [] []
^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^
secretarios de Estado
MODELO III: GABINETE CON LOS MINISTROS POLÍTICAMENTE MAS IMPORTANTES
ministros políticamente
importantes
[] [] [] [] [] [] [] []
[] [] [] [] [] [] [] [] [] []
otros ministros otros ministros
MODELO IV: GABINETE CON NÚCLEO
núcleo
[] [] [] [] [] [] []
GOBIERNO:
DEPARTAMENTO: []
CIRCULO ÍNTIMO O NÚCLEO DEL
GOBIERNO
Otra forma de aproximación, complementaria a la anterior, sobre el papel desempeñado por los
ministros individuales es la estabilidad de su permanencia en los gabinetes (Frognier 1991: 126-127).
Si la circulación de la elite es lenta, la composición gubernamental es estable; si es rápida, puede
serlo tanto que no llegue a existir elite gubernamental en absoluto, o parte de la elite política llega al
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lOMoARcPSD
gobierno, se va y regresa periódicamente, como ocurría típicamente en Italia con anterioridad al

hundimiento del régimen por la operación político-judicial “Manos limpias”, entre otros factores.
Figura 4. Tipos principales de “núcleos” y “coronas” en los gabinetes.
ministros
.
. . . . . . . . . .
. . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . .. . . . . . .
. . . . . . . . .. . . . . .
. . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . .
núcleo
entradas y
salidas corona
Tipo 1: núcleo continuo Tipo 2: núcleo discontinuo Tipo 3: núcleo mixto
Fuente: Frognier 1991: 127.

En términos operativos puede definirse el núcleo como el subconjunto de ministros con una
permanencia igual o superior a los diez años y la corona con una igual o inferior al año. Los distintos
tipos pueden visualizarse en la Figura 3:
Tipo 1, núcleo continuo: esto sucede cuando un grupo de ministros permanece en el poder
sin interrupciones durante un largo período de tiempo por lo que la corona resulta
relativamente pequeña. Ejemplos: Austria, Alemania, Luxemburgo.
Tipo 2, núcleo discontinuo: un núcleo de menor tamaño que en el caso anterior compuesto
de ministros que van y vienen principalmente. Se trata de un núcleo inestable con una
corona grande y de mayor tamaño que en caso anterior. Ejemplos: Italia, Bélgica.
Tipo 3, núcleo mixto: un caso intermedio entre los precedentes pues el núcleo incluye
ministros de ambos tipos estable e inestable y la corona y el núcleo son de dimensiones
similares. Ejemplos: Gran Bretaña, Irlanda, Dinamarca.
De la tipología se deduce también que puede haber situaciones en las que no haya núcleo
prácticamente y la corona sea muy grande.
De otra parte, la cualificación de cada ministro es producto de dos dimensiones: el conocimiento
técnico de las materias propias de su departamento, su especialización; y su capacidad y las
habilidades propiamente políticas. Se ha excluido, por razones operativas, de esta consideración un
tercer factor de importancia pero difícilmente mensurable: las destrezas gestoras o administrativas,
no asimilable a la antigüedad o experiencia en la organización departamental de que se trate. La
aplicación de estas dos variables origina la tipología recogida en la Figura 4.
19

lOMoARcPSD
Tabla 6. Tipología de habilidades ministeriales.
Conocimientos políticos
- +
- Profano Político
Conocimientos
+ Tecnócrata Especialista político

técnicos
Fuente: Bakema, Secker 1988: 158.

El tecnócrata y el especialista político cuentan con conocimientos próximos a la cartera que se les ha
encargado, y difieren en su experiencia política. El político puro carece de especialización técnica
mientras que el profano es un novicio tanto en los asuntos políticos como en los departamentales. El
papel a desempeñar por el primer ministro o presidente del gobierno en este terreno consiste en
lograr la combinación de experiencia política y conocimientos técnicos que le permita ejercer su
liderazgo de conjunto sin verse obligado a descender a detalles sectoriales, excepto en caso de
conflicto grave entre los distintos puntos de vista ministeriales.
Tabla 7. Las tareas de los ministros en los gabinetes europeos.
Política pública Política Ejecutiva o Relaciones públicas

gestora
Establecimiento de la Promoción de la posición del Gestión Supervisión de las relaciones

agenda departamento en el gabinete departamental del departamento con:
Iniciación de la política Parlamento Decisor ejecutivo Grupos de interés

pública
Selección de la política Unión Europea Público

pública
Legitimación de la Partido Medios de comunicación

política pública
Fuente: Marsh, Richards, Smith 2000: 306.

La mayoría de los altos funcionarios prefieren que sus ministros tengan capacidad de resolución y
juicio político. Una descripción de las tareas genéricas que realizan los ministros se recoge en la
Tabla 6: sobre política pública; política; ejecutiva o gestora; relaciones públicas. Están
interrelacionadas y no son mutuamente excluyentes y su actividad como tal combina ingredientes
de cada una de las tareas en distinta proporción. Por ejemplo, si una ministra inicia una política
pública, necesitará desarrollar tareas gestoras o ejecutivas, decidir sobre los debates intra e inter
departamentales y sobre la consulta a distintos grupos de interés. Además deberá guiar la política a
través de gabinete y el parlamento, desempeñando a la vez relaciones públicas a favor de su
proyecto y convenciendo al electorado de las bondades de esa política pública en particular. De
20

lOMoARcPSD
todas estas tareas, la de relaciones públicas y la de elaboración de políticas públicas son las que ha
cobrado mayor importancia en los últimos años. También se ha hecho más complejo su papel
estrictamente político, adquiriendo las relaciones con la Unión Europea gran significación en especial
en algunos departamentos.
Sistema de asesoramiento
De la abundante y reciente literatura sobre los asesores políticos en el ejecutivo se va a tratar aquí
con brevedad cuál es su papel en el proceso de elaboración de políticas públicas, ya que como
manifestación de la politización contemporánea de la función pública se describe en el tema 5. Los
asesores ministeriales se han convertido en la tercera rama del poder ejecutivo en las dos últimas
décadas desdibujando materialmente la rígida separación entre política y administración. Se definen
en general como personal eventual que proviene, normalmente, del exterior de la carrera
funcionarial y cuyo nombramiento está sujeto al patronazgo de un ministro al que están asignados y
para el que trabajan. Su institucionalización supone una clara desviación de la división estructural
entre las autoridades partidistas electas y los funcionarios de carrera, neutrales frente al partido en
el poder, pero, por otra parte, su existencia en todos los países implica que proporcionan un apoyo
necesario a primeros ministros y ministros ante las múltiples demandas que tiene que afrontar y que
no se cumplen por los funcionarios: agenda política internacional, presiones electorales, constante
atención de los medios de comunicación, seguridad, demandas crecientes de coordinación y mejora
de las políticas públicas internas. El examen de la labor de estos asesores es importante pues se
relaciona con las estructuras del gobierno, con la elaboración e implantación de las políticas públicas
y la efectividad ministerial y la relevancia de la política para la administración. Los asesores cubren
ese espacio amortiguador sobre asuntos políticos sobre los que sería imposible o inapropiado que
proporcionara asesoramiento un funcionario público.
Desde una perspectiva comparativa, interesa desterrar el estereotipo que atribuye a los asesores un
papel único e indiferenciado como encargados de imponer una perspectiva partidista sobre los
asuntos del ejecutivo. Más bien, los papeles de los asesores son múltiples porque su impacto e
influencia varían según los casos en función del partido político, el asunto de política pública, la
administración nacional y el país.
Tabla 8. La configuración de los papeles de los asesores.
Comunicación
Técnica/
Política
Gestión
Asesoramiento
Experto Partidario
Formulación/Implantación
de las políticas públicas

Guardaespald
Coordinador
as
Dirección
Fuente: Connaughton 2010: 65.
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Connaughton (2010) construye su tipología sobre las percepciones de los papeles de los asesores
sobre dos dimensiones: la formulación e implantación de las políticas públicas el papel oscila
entre el asesoramiento y la dirección; y la comunicación, el papel fluctúa entre la técnica y la
gestión y la política. De acuerdo con ello, el primer tipo (Experto) trabaja en solitario
proporcionando asesoramiento de ayuda, refutación o promoción sobre las políticas públicas de un
sector específico. El asesor partidario, como indica su denominación es nombrado por su vinculación
personal con el ministro u otro alto cargo político, y son receptivos y están bien situados para
anticiparse a las demandas ministeriales. El coordinador está implicado principalmente en la
supervisión de programas, así como con la relación con otros altos funcionarios o grupos interesados
con el fin de facilitar el cumplimiento de la agenda ministerial. Por último, el guardaespaldas
desempeña funciones de protección de los ministros, protegiéndoles de posibles daños políticos o
de reputación.
Relaciones entre el poder ejecutivo y el parlamento

Estas relaciones son cruciales en cualquier democracia parlamentaria pero, al mismo tiempo, son
complejas y desconcertantes porque estos poderes se superponen y se funden hasta cierto punto.
Los gobiernos se forman sobre la base de los partidos presentes en el parlamento, es decir, los
partidos están representados en ambos ámbitos, por ello se suele hablar de gobierno de partido. El
funcionamiento real del gobierno parlamentario presenta los rasgos siguientes:
- En la mayoría de los sistemas parlamentarios es el gobierno quien tiene el derecho formal
de presentar proyectos de ley.
- El control parlamentario se suele ejercer principalmente mediante comisiones más que en
sesiones plenarias.
- La relación entre parlamento y gobierno es reactiva y no de dirección activa del primero.
Pero interesa destacar también el ámbito institucional que constriñe estas relaciones y que
constituye su estructura formal, cuyas dimensiones básicas se recogen en la Tabla 9 y definen el
espacio de maniobra del gobierno en relación al jefe del Estado y del mismo parlamento
(Woldendorp, Keman, Budge 2000: 50-58).
El voto de investidura y la moción de censura, o en ocasiones el voto de confianza, son los
indicadores principales de cómo llega a existir un gobierno y de cómo puede terminar. Si se requiere
constitucionalmente un voto de investidura, se impone una barrera cuando no hay una mayoría
suficiente en el parlamento. En algunos casos, el jefe del Estado puede ignorar el resultado del voto
pero esto no suele ocurrir en la práctica. Se requiera formalmente o no, todos los gobiernos
buscarán el apoyo parlamentario, en especial en los gobiernos de coalición pues tiene un efecto
directo sobre su duración. La moción de censura, o el voto de confianza, es quizá más importante
para la vida del gobierno, pues éste debe dimitir en la mayoría de las democracias si la mayoría del
parlamento lo aprueba. Es una espada de doble filo pues el gobierno puede solicitarlo. En Alemania,
Bélgica y España la mayoría parlamentaria no puede derribar al gobierno a no ser que otorgue la
mayoría a otro, es una moción de censura constructiva. Estas normas matizan el contraste tópico
entre los parlamentos “débiles” en los sistemas de gabinete frente a los parlamentos “fuertes” de
los sistemas parlamentarios. En teoría, estas reglas pueden levantar y derribar gobiernos,
instrumentos fuera del alcance del Congreso en los Estados Unidos. A continuación se describen
diferentes indicadores de las interrelaciones entre la jefatura del Estado, el gobierno y el parlamento
que definen sus respectivas capacidades de influencia.
La primera medida (Parl⇒Gov) se refiere a los poderes del parlamento para crear o romper
gobiernos. Se trata de una variable crucial para entender la variación en la duración del gobiernos
desde una perspectiva comparada. La tabla recoge si el parlamento es una condición necesaria para
instalar un gobierno y si es capaz o no de acabar con él. La segunda medida (JefEst⇒Parl) se refiere
principalmente al poder independiente del jefe del Estado y su influencia directa sobre el gabinete
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en términos de su composición y poderes ejecutivos. Cuanto mayor sea la puntuación, el sistema

parlamentario puede considerarse más semipresidencial. A su vez, esto estriba en cuán
independiente es el gobierno del parlamento, de una parte, y cuán dependiente es del primer
ministro para gobernar, de otro (Gov⇒Parl).
Por último, la variable final (EqGovParl) es un intento de construir un índice compuesto de la fuerza
relativa de los poderes ejecutivos y legislativos. Como se desprende de los datos el equilibrio está
distribuido desigualmente a favor del gobierno.
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Tabla 9. Las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo.
Voto de Moción de Parl⇒Gov JefEst⇒Parl Gov⇒Parl EqGovParl

investidura Censura
Alemania 1 1* 2 0,5 1 0,5
Australia 0 1 1 0,5 1 -0,5
Bélgica 0** 1 1,5 0,5 1,5 -1
Canadá 0 1 1 0,5 1 -0,5
España 1 1* 2 0,5 1.5 0
Estados Unidos 0 0 0 1 0 -***
Finlandia 0 0**** 0,5 0,5 1 -1
Francia 0** 0 0,5 1 1 -1,5
Italia 1 1 2 1 0,5 0,5
Nueva Zelanda 0 0**** 0,5 0,5 1 -1
Países Bajos 0 -1 1 0,5 0,5 0
Reino Unido 0 1 1 0,5 1,5 -1
Suecia 1^ 1**** 2 0 2 0
Explicación de las variables y de sus valores:

Voto de investidura = se requiere un voto formal de investidura (1= Sí; 0=No).
Moción de censura = el Gobierno debe dimitir si pierde la moción de censura o voto de confianza (1= la
derrota implica necesariamente la dimisión del Gobierno o la disolución del Parlamento; No se requiere o
puede ignorarse por el gobierno).
Parl⇒Gov = extensión en la que el Parlamento domina al Gobierno. Es un índice acumulativo:
- El voto de investidura es una condición necesaria para gobernar (1; 0).
- La moción de censura o el voto de confianza es una condición necesaria para seguir gobernando (1;
0).
JefEst⇒Parl = extensión en la que el Jefe del Estado puede influir sobre la composición o la continuación del
Gobierno. Indica el poder independiente del Jefe del Estado frente al Parlamento. Es un índice acumulativo:
- JefEst está implicado directamente en la formación del Gobierno (0,5).
- JefEst puede disolver el Parlamento (0,5).
- JefEst tiene también poderes ejecutivos (1; 0).
Gov⇒Parl = extensión en la que el Gobierno domina al Parlamento. Es un índice acumulativo:
- El Gobierno puede ignorar la derrota en voto de confianza o moción de censura (0,5).
- El Gobierno (o el Primer Ministro) puede disolver el Parlamento (1; 0). Si esta facultad se comparte
con el Jefe del Estado (0,5).
EqGovParl = extensión en la que los poderes del Ejecutivo y del Legislativo están más o menos equilibrados. Es
un índice acumulativo compuesto por las tres variables anteriores. Un valor positivo indica un dominio del
Parlamento sobre los poderes ejecutivos (incluido el Jefe del Estado). Un valor negativo supone el dominio del
Gobierno o del Jefe del Estado sobre el Parlamento. Cuanto más cercana a 0 sea la puntuación más equilibrada
será la relación entre Gobierno y Parlamento. Las puntuaciones se obtienen de la fórmula siguiente:
(Parl⇒Gov)-[(JefEst⇒Parl)+(Gov⇒Parl)].
Notas
* Sólo si es constructiva, esto es, sólo es válida si existe una mayoría alternativa en el Parlamento que apoye a
otro gobierno distinto al que estaba en el poder.
** El Jefe del Estado puede ignorar el voto de investidura.
*** Las puntuaciones no reflejan la plena naturaleza de las relaciones entre el ejecutivo y el Legislativo por
tratarse de un sistema presidencial.
**** La moción se dirige contra el Primer Ministro pero tiene el mismo efecto.
^Sólo afecta al Primer Ministro.
Fuente: Woldendorp, Keman, Budge 2000: 56-57.
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lOMoARcPSD
Las estructuras administrativas en perspectiva comparada
Salvador Parrado

Contenido
Introducción ...................................................................................................................................................... 2
La distribución horizontal del poder.................................................................................................................. 3
Especialización por área ................................................................................................................................ 3
Especialización por proceso .......................................................................................................................... 4
Organización por clientelas o grupos de ciudadanos ................................................................................... 5
La organización según funciones .................................................................................................................. 5
La distribución vertical del poder ...................................................................................................................... 6
Tipología de entes públicos ........................................................................................................................... 6
Las corporaciones estatales .......................................................................................................................... 7
Las agencias ejecutivas y los entes estatutarios ........................................................................................... 8
Razones para la creación de entes autónomos ........................................................................................ 8
La proliferación de entes autónomos ....................................................................................................... 9
El grado de autonomía de estos entes autónomos ................................................................................ 10
El control de la actividad de los entes autónomos ................................................................................. 11
La proliferación de agencias en perspectiva comparada ................................................................................ 11
Reino Unido ................................................................................................................................................. 11
Países escandinavos .................................................................................................................................... 12
Países de la tradición continental ............................................................................................................... 13
Los países del centro y del este de Europa ................................................................................................. 14
Los países latinos ......................................................................................................................................... 15
La elección del usuario .................................................................................................................................... 17
Coordinación ................................................................................................................................................... 20
Mecanismos ................................................................................................................................................ 20
Instrumentos ............................................................................................................................................... 21
Coordinación en perspectiva comparada ................................................................................................... 23
Referencias bibliográficas ................................................................................................................................ 24

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Introducción
Este tema parte de una perspectiva organizativa para estudiar las administraciones públicas. Ello
presupone la necesidad de analizar cómo se organiza el sector público para conocer cómo funciona. Los
países se diferencian en función de si la Administración central es un sistema integrado bajo la
responsabilidad de los ministros o existe un número de agencias autónomas que rinden cuentas frente a
actores diversos. También interesa conocer cómo se coordinan las diversas partes de un sistema y hasta
qué punto domina una especialización geográfica, por procesos o por el tipo de usuarios a los que sirven las
distintas organizaciones públicas.
Gran parte de las reformas que ha experimentado el sector público en décadas recientes están
relacionadas con el movimiento de la Nueva Gestión Pública (NGP) o con reacciones hacia una excesiva
mercantilización o gerencialización de los servicios públicos como consecuencia de la aplicación de los
elementos principales de este movimiento.
La doctrina de la Nueva Gestión Pública ha promovido una serie de reformas con la intención declarada de
mejorar el rendimiento de las organizaciones. Esta mejora se puede llevar a cabo a través de cambios en las
estructuras, los procesos y los recursos que se manejan en las Administraciones Públicas para que éstas
sean más eficientes y respondan mejor a las necesidades de los ciudadanos. Cada autor que escribe sobre
estos temas se refiere a la modernización del sector público mostrando un catálogo de elementos
diferentes. No obstante, en casi todas las clasificaciones, se encuentran aspectos parecidos a los
mencionados a continuación. En letra cursiva se exponen aquellos elementos que están vinculados a las
estructuras administrativas:
• La adopción de un enfoque orientado hacia la obtención de resultados. Esto significa que la
organización debe establecer especificaciones precisas sobre el rendimiento y los resultados que
pretende obtener y cuáles son los incentivos que va a proporcionar a sus empleados y directivos para
alcanzar dichos resultados, en vez de orientar su actividad simplemente a cumplir con la legislación.
• La separación entre la provisión del servicio público y la prestación del mismo. Unas organizaciones
únicamente se encargan del diseño del servicio público, mientras que la prestación es realizada por
otras organizaciones públicas o privadas.
• Tendencia general hacia una mayor flexibilidad en la gestión de los recursos presupuestarios y
humanos. Esto significa principalmente que los gestores tienen mayor libertad para utilizar los recursos
de los que disponen para la consecución de los fines y los resultados que la organización se ha
propuesto.
• Consideración de las necesidades de los usuarios mediante consultas de diversos tipos (grupos de
discusión, encuestas, paneles de ciudadanos) a la hora de diseñar el servicio público.
• La elección del usuario ha configurado también la forma de organizar el sector público, fomentando la
competencia entre organizaciones dentro y fuera del sector público.
• La introducción de mecanismos de mercado. Esto supone promover la competencia para proporcionar el
servicio público.
• La descentralización de la autoridad y de la responsabilidad desde las instancias centrales hacia otras
instancias de gobierno, ya sea desde el punto de vista funcional, con la creación de agencias, ya sea
desde el punto de vista territorial con la transferencia de competencias desde el nivel central a los
niveles regionales y locales del Estado.
Este texto, por tanto, se ha redactado en función de la evolución reciente en las estructuras administrativas
en una perspectiva comparada siguiendo las dimensiones de la Nueva Gestión Pública.
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La distribución horizontal del poder
La Administración de cualquier nivel de gobierno ofrece una diferenciación horizontal según el tipo de
misiones encomendadas a cada unidad administrativa de un mismo rango jerárquico. La especialización
horizontal se refiere al número de organizaciones diferentes con el mismo rango jerárquico, por ejemplo, el
número de ministerios existentes. Dado que la diferenciación puede suponer fragmentación de la acción
gubernamental e incoherencias/discrepancias de programas públicos administrados por distintos
ministerios o direcciones generales, también es relevante saber qué se entiende por integración horizontal.
Este concepto hace referencia a la fusión de unidades del mismo nivel, ya sean ministerios, direcciones
generales, agencias, u otras organizaciones. La integración es una forma de coordinación, pero no la única
como se expondrá más abajo.
Hay varias maneras de abordar la especialización horizontal de las Administraciones públicas. Siguiendo a
Peters (2010), quien recoge a su vez la clasificación ya clásica de Gulick, existen varios criterios para
estructurar las organizaciones: el área geográfica, la función que se cumple, las clientelas o personas
específicas a las que se atienden o los procesos que se pretenden gestionar. A continuación se emplean
estos conceptos para analizar cómo se organizan las Administraciones públicas en diversos países.
Especialización por área
En este apartado se encuentran dos extremos del continuum. En un extremo, los Estados unitarios tienden
a cubrir todo el espacio geográfico prestando los servicios a toda la población desde el centro. En el otro
extremo se encuentran Estados en los que los servicios están distribuidos entre el nivel central, regional o
estatal y local de gobierno, tal como ya se ha examinado en otro Tema. Cualquier distribución territorial del
poder tiene consecuencias en la organización central del gobierno para poder atender a los ciudadanos en
el territorio. Este apartado se centra en el nivel central de gobierno.
La prestación de servicios en el territorio requiere normalmente de delegaciones periféricas de los
ministerios para poder llegar adecuadamente a los ciudadanos. Esta implantación territorial, en algunos
países, se suele complementar con un sistema prefectoral, tal como se conoce el sistema francés (véase el
Tema correspondiente). El sistema prefectoral está conformado por un conjunto de agentes nombrados
por el gobierno central que suelen tener varias funciones: una primera función tiene que ver con la
seguridad ciudadana del territorio asignado; una segunda función suele ser la de velar por la marcha de los
comicios electorales y, finalmente, una tercera función consiste en coordinar las políticas ministeriales en
esa parte del territorio (provincia, departamento, condado, región, comunidad autónoma o similar). Las
funciones del prefecto o asimilado pueden variar entre los sistemas administrativos en los que dicha figura
existe. El sistema prefectoral está implantado en países como Francia, Italia, España (delegados y
subdelegados del gobierno) y Noruega por mencionar algunos ejemplos.
La coordinación de los servicios prestados por los demás ministerios es una aspiración de décadas recientes
de todos los sistemas que tienen un sistema prefectoral; sin embargo, esta aspiración es más fácil
formularla que aplicarla. Uno de los mayores obstáculos a la coordinación de las políticas de la
Administración central es que los ministros son muy celosos de las competencias que tienen como para
ponerlas bajo la supervisión de un agente local, que normalmente depende jerárquicamente de un único
ministerio (interior, presidencia o similares). Por lo tanto, la fragmentación que se produce en el ámbito
nacional de gobierno se replica en la administración periférica de los ministerios.
La fragmentación horizontal de los ministerios no parece fácil de resolver como consecuencia de elementos
estructurales. En general, los diferentes estudios del gobierno y sus ministros manifiesta que éstos no se
embarcan en discusiones con sus colegas sobre asuntos que no afectan directamente a su departamento.
De acuerdo con Andeweg (2000), esto se debe normalmente a dos tipos de razones. Por una parte, los
ministros carecen del personal necesario para desarrollar sus puntos de vista sobre los asuntos de otros
departamentos. Por otro lado, los ministros intentan proteger su territorio no interfiriendo en los asuntos
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de los demás, para que no se inmiscuyan en sus asuntos en el futuro, como si se estableciera una especie
de pacto de no agresión.
La segunda razón esgrimida merece comentarios complementarios al hilo de la teorización de Wilson
(1989) sobre la necesidad de los ministerios (y en general cualquier organización burocrática) de conservar
autonomía y control sobre las tareas específicas asignados a ellos. El área de responsabilidad asignada a
una organización es lo que se denomina “turf” en inglés. Wilson (1989) ilustra la importancia del área de
responsabilidad con el ejemplo de que se reduzca el presupuesto de un departamento pero se retenga aún
el control y la capacidad de decisión sobre las tareas y las funciones que tiene asignadas. Se da la paradoja
de que la pérdida de presupuesto (capacidad probablemente de desempeñar nuevas tareas) no es tan
importante como la pérdida de control. Las agencias tienden a resistirse a perder control y no
necesariamente a ganar control sobre nuevas tareas. Esta afirmación contrarresta la visión de Gordon
Tullock y William Niskanen, quienes predicen que los burócratas tienen un continuo hambre voraz de
aumentar su presupuesto y sus responsabilidades; sin embargo, el deseo de retener control sobre lo que se
decide parece ser bastante común en muchas organizaciones públicas.
La manera en que una organización defiende su área de responsabilidad (turf) puede dar una idea de por
qué los ministros son tan celosos de la autonomía de su ministerio. Según Wilson (1989: pp. 188‐192), esto
puede ocurrir de varias maneras:
• Intentando resaltar la especificidad de las tareas que un ministerio u organización desempeña, para
que no colisionen con otras unidades similares.
• Protegiendo esta área de responsabilidad frente a la intromisión de otros ministerios o agencias
asimilables.
• Evitando responsabilizarse de tareas que difieren significativamente de las tareas que se
encuentran en el centro de la misión de un ministerio u organización específica.
• Rehuyendo la cooperación porque ello puede suponer que otros ministerios se apropien del área
en el que uno desarrolla sus funciones.
• Evitando tareas que puedan producir división entre los (potenciales) usuarios o ciudadanos.
• En caso de que se obligue a la cooperación, la autonomía se puede preservar mejor si se alcanzan
decisiones de mínimo común denominador, es decir, decisiones en las que todos puedan estar de
acuerdo mínimamente sin que suponga peligro para la autonomía de nadie, por lo que se suele
resistir a que otros regulen o dirijan la operación.
Especialización por proceso
Otra forma de organizar los ministerios y las agencias de un determinado nivel de gobierno es por proceso
(presupuestario, de compras públicas, de contratación de empleados públicos). Cada uno de estos procesos
podría dar lugar a un ministerio o una agencia. En general, no todos los procesos dan lugar a una única
agencia o ministerio, pero la distinción entre organizaciones de línea (aquéllas que prestan servicios
directamente a los ciudadanos como la prestación de servicios sociales, por ejemplo) y las organizaciones
de apoyo (staff) (que suelen prestar asesoramiento al máximo responsable y pueden encargarse de la
coordinación de las tareas de diversas agencias) es útil para entender la especialización por proceso.
Las organizaciones de apoyo pueden ser de diverso tipo. Algunas organizaciones tienen personal que presta
labores de asesoramiento al presidente del gobierno o el ministro. Este personal de apoyo se puede
integrar en gabinetes, la oficina del canciller o la oficina ejecutiva del presidente de los Estados Unidos, que
puede emplear en torno a unas 1700 personas (Peters 2010). Estas organizaciones se encargan por lo
general de evitar las duplicaciones en la ejecución de las tareas gubernamentales y de coordinar la
actividad gubernamental. Otras organizaciones de apoyo se encargan de coordinar la elaboración
presupuestaria (ministerio de Economía y Hacienda (España), ministerio de Hacienda (Alemania) o la
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Oficina Presupuestaria del Presidente (Estados Unidos). Las organizaciones que tratan con asuntos de
personal (ministerio del Interior en algunos países, de Administraciones Públicas o el Civil Service) como el
reclutamiento, la política retributiva, la movilidad y otros aspectos de la gestión de recursos humanos
también son organizaciones de apoyo, transversales al resto de los ministerios de línea. Finalmente,
también existen ministerios encargados de coordinar las relaciones intergubernamentales, es decir, las
relaciones entre el gobierno central y los gobiernos estatales, regionales o autonómicos (por ejemplo,
Canadá). En algunos casos, estos ministerios también abarcan las relaciones con los entes locales. Por
tanto, los órganos de apoyo son instrumentos que el gobierno suele emplear para coordinar parte de su
actividad. La organización por procesos es transversal por naturaleza y esto se adapta para coordinar los
servicios de apoyo, por ejemplo, para aplicar cierta disciplina presupuestaria no sólo en la elaboración de
los presupuestos de gasto sino también en cómo se envía la documentación y se rinde cuentas de la acción
ministerial.
Organización por clientelas o grupos de ciudadanos
De acuerdo con Peters (2010), otra forma de organizar la administración ministerial (o de las secretarías de
Estado, direcciones generales o entes autónomos) es la creación de organizaciones cuyo objetivo principal
sea un grupo de ciudadanos con características particulares (agricultores, veteranos de guerra, jóvenes,
personas de la tercera edad, indígenas de un territorio…) De esta forma se pueden cumplir dos propósitos,
en principio, opuestos. Un primer propósito sería canalizar y satisfacer las demandas de grupos específicos
de ciudadanos, cuya influencia en los resultados electorales puede ser relevante. Otro propósito, distinto al
anterior, es dar mayor voto y, por ende, influencia a grupos de ciudadanos que tienen menos acceso a los
procesos decisorios gubernamentales. La organización por clientelas tiene, por tanto, la ventaja de
fomentar el apoyo de determinados grupos de ciudadanos; pero, al mismo tiempo y como contrapartida,
estos grupos pueden requerir de cierto apoyo en el proceso regulatorio y en la elaboración de las normas
que los afectan.
En la organización por clientelas existen dos disfuncionalidades distintas. Por una parte, la identificación de
un grupo de ciudadanos puede ser bastante obvia, como por ejemplo, pescadores o granjeros. Sin
embargo, si queremos crear tres organizaciones (por ejemplo, direcciones generales) vinculadas
respectivamente a los jóvenes, los inmigrantes y la mujer, ¿cuál de estas tres direcciones generales se
encargaría de atender las necesidades y los problemas de una joven inmigrante, quien potencialmente se
puede dirigir a cada una de las direcciones generales mencionadas? Por tanto, la asignación de
competencias no se puede realizar con claridad en todo momento. Por otra parte, existe el riesgo de que
las delegaciones periféricas de determinados servicios (por ejemplo de inspección tributaria) se vean
capturadas por clientelas particulares. En algunos países, los guardas forestales tienen que rotar de área
geográfica porque su trabajo de cuidar de la correcta explotación de los bosques se puede ver amenazado
por un contacto muy estrecho con las élites empresariales locales. Se piensa que si alguien permanece
demasiado tiempo como inspector o guarda en un área determinada, puede haber captura por los clientes
de esta actividad.
No obstante, la tendencia en las últimas décadas es tratar de aumentar la importancia del “cliente” en la
forma de estructurar la actividad gubernamental ya sea al nivel de los departamentos ministeriales o de las
direcciones generales. La idea de que hay que satisfacer al cliente en la prestación de los servicios obliga
cada vez más a diseñar la organización atendiendo a las personas afectadas. Dado que los decisores
políticos y las burocracias públicas deben procurar la preservación del interés general, la protección de
determinadas clientelas o grupos de ciudadanos pueden poner en peligro este interés general al ejercerse
cierta discriminación positiva que reduce la influencia de otros grupos.
La organización según funciones
En otros casos, la estructuración administrativa se establece a partir de los propósitos o misión que se
asigna a un departamento ministerial o a una dirección general. Por ejemplo, vivienda, agricultura o ciencia
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y tecnología son rúbricas que permiten vislumbrar el propósito que se asigna a una organización
determinada. Esta forma de establecer la organización también puede solaparse con la organización por
clientela. Por ejemplo, ¿hasta qué punto se puede diferenciar la actividad de fomento de la agricultura en
un área geográfica determinada de la protección de los agricultores, por ejemplo?
Todas estas lógicas están presentes en la organización ministerial de los países occidentales. Es difícil que
una de estas lógicas predomine, aunque la organización de la Administración central hay que examinarla en
conjunción con el nivel de descentralización territorial del poder. La desagregación horizontal ha
aumentado recientemente como consecuencia de la especialización vertical por la que se divide el trabajo
entre los procesos decisorios implementados en los ministerios y los trabajos de ejecución, básicamente
realizados por las agencias ejecutivas o entes con cierto grado de autonomía de las jerarquías ministeriales.
Con el aumento del número de agencias, existe cada vez más una identificación entre unidad organizativa y
misión o servicio específico a prestar. No obstante, en tiempos recientes, con la necesidad de coordinar
mejor la actividad gubernamental y como consecuencia de la necesidad de reducir el gasto público en
tiempos de crisis, se ha aumentado el número de fusiones de agencias en muchos países.
La distribución vertical del poder
Según Bezes et al. (2010), la especialización vertical organizativa se refiere a la diferenciación existente
entre el lugar donde se localiza la autoridad política y el lugar de la prestación del servicio. La
especialización vertical hace referencia al concepto de jerarquía porque suele existir una gradación en la
asunción de responsabilidades. En un extremo del continuum y, aplicado a la Administración central del
Estado, se encontrarían los ministerios con sus secretarías de Estado y direcciones generales como órganos
decisores y prestadores de servicios. Estos órganos están diferenciados jerárquicamente, pero no
organizativamente para adoptar autónomamente decisiones sin el respaldo explícito o implícito del
superior. Es decir, un director general siempre tendrá que seguir las directrices del secretario de Estado y
del ministro para todas sus decisiones. En otro extremo del continuum se encuentran sistemas con un
núcleo reducido de ministerios con sus direcciones generales y un nutrido grupo de organismos
autónomos, agencias, corporaciones estatales, y demás organizaciones dotadas de cierto grado de
autonomía para prestar servicios a los ciudadanos. Por tanto, un proceso de especialización vertical está
vinculado al proceso de transferencia de responsabilidades desde la zona donde se encuentra la autoridad
política hacia otras zonas de la organización. El proceso contrario es la integración vertical por el que se
elevan las responsabilidades a la zona cercana del poder político.
Tipología de entes públicos
Dentro de la especialización vertical, debería distinguirse a los ministerios de los entes autónomos o semi‐
autónomos. La siguiente categorización tomada de Van Thiel (2011) permite clasificar a los distintos entes
organizativos de los ministerios.
• Una primera categoría (0) está conformada por las unidades del gobierno nacional o federal. En
esta categoría se incluyen los ministerios, las secretarías de Estado y las direcciones generales.
Existe un continuum jerárquico entre ellos.
• La categoría (1) está formada por organizaciones, entes y unidades semi‐autónomas que no tienen
independencia legal del ministerio, pero poseen cierta autonomía de gestión. En esta categoría se
incluyen las agencias ejecutivas del Reino Unido, Australia, Irlanda, Bélgica o los Países Bajos. Esta
categoría ha sido profusamente empleada por los países que han seguido lo principios de la Nueva
Gestión Pública. Aparte de los aspectos mencionados anteriormente, según Pollitt et al. (2004),
estos entes semi‐autónomos poseen las siguientes características de “trípode”: a) Se produce una
desagregación estructural entre las funciones desempeñadas por el ministerio y por el ente semi‐
autónomo. Normalmente esta desagregación se produce como consecuencia de realizar una tarea
específica (por ejemplo, gestión de prisiones, servicios de meteorología, o un centro de
investigaciones científicas); b) Existe pautas contractuales entre el ministerio y el ente semi‐
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autónomo mediante la fijación de unos resultados a obtener, unos indicadores para medir esos
objetivos, un seguimiento por parte del ministerio y una obligación de informar por parte del ente
semi‐autónomo; c) una cierta relajación del control ejercido sobre la gestión financiera, de personal
y de otros recursos.
• La categoría (2) se corresponde con organizaciones legalmente independientes y con autonomía de
gestión, como por ejemplo los organismos autónomos y las agencias estatales de España, los entes
públicos no departamentales del Reino Unido, y los entes estatutarios de Irlanda y Australia.
• La categoría (3) está constituida por entidades que se rigen por el derecho privado, siempre que el
gobierno tenga la propiedad mayoritaria de la organización. En esta categoría se incluyen las
corporaciones estatales o las fundaciones públicas.
• La categoría (4) se refiere a la ejecución de las tareas del gobierno por parte de entes subnacionales
como los estados, las comunidades autónomas, los cantones, los condados, las comarcas, las
provincias y los municipios. En muchos países, la mayor parte de los servicios públicos son
prestados por niveles subnacionales de gobierno.
• La categoría (5) responde a otros entes que no han sido mencionadas arriba pero que se financian a
través de fondos públicos. Por ejemplo, la ejecución de funciones públicas por empresas privadas
que no están controladas mayoritariamente por el gobierno responden a esta categoría.
Este Tema está principalmente centrado en las categorías (0 a 3). En un estudio reciente (Van Thiel 2009),
se ha comprobado que los entes autónomos de las categorías 1 y 2 han aumentado a lo largo del tiempo.
Estos entes tuvieron momentos importantes de crecimiento en la década de los años cincuenta y ochenta
del siglo pasado, pero el mayor incremento se produjo en los años noventa. Esto no siempre quiere decir
que los entes de estas categorías surgieran ex novo, sino que podrían resultar de la transformación del
estatuto jurídico de una dirección general o mediante la fusión de varios entes. Una segunda pauta de
interés se refiere al hecho de que los entes estatutarios (categoría 2) eran más populares que las agencias
ejecutivas sin independencia legal (categoría 1) hasta la década de los años noventa. Posteriormente, el
número de agencias ejecutivas se ha incrementado mucho más que el de entes estatutarios probablemente
debido a dos razones. Por una parte, el programa de creación de agencias como consecuencia de la Nueva
Gestión Público tuvo su momento álgido en la década de los años noventa. Por otra parte, los gobiernos
han podido recurrir a la categoría 1 por los problemas de rendición de cuentas ante el parlamento que
ofrecen las organizaciones de la categoría 2.
Según Van Thiel (2009), también existen pautas en Europa para la elección del tipo de organización en
función de los servicios que se prestan. Por ejemplo, las funciones relacionadas con la seguridad como la
policía, prisiones, servicios secretos e inmigración son preferentemente llevadas a cabo por unidades
gubernamentales (direcciones generales, secretarías de Estado – categoría 0) y algo menos por agencias
ejecutivas (categoría 1). Los registros (civiles, de la propiedad y similares) se residencian también en
agencias ejecutivas o unidades gubernamentales. Las tareas en las que se han creado entes del tipo 2 (con
autonomía legal y de gestión) son fundamentalmente las de meteorología (en 19 de los 21 países
encuestados), institutos de estadísticas (17 países), institutos de empleo (16 países), administración de
impuestos (14 países), inmigración (13 países) y museos (12 países). Casi todos los países han privatizado la
gestión de las redes de ferrocarriles, los aeropuertos nacionales y las compañías públicas de radio y
televisión, aunque hay excepciones a estas privatizaciones.
Las corporaciones estatales
Desde 1980, en muchos países de la OECD se cambió el estatus de las empresas públicas que pasaron de
ser parte del aparato administrativo a constituirse en entes autónomos bajo la propiedad del Estado y con
una estructura muy similar a la de las compañías del sector privado. Dado que la compañía que cotiza en
bolsa parece haber constituido el modelo de estas organizaciones, se ha empleado el término de
corporaciones y el proceso de conversión se ha denominado corporatización (Spicer / Powell 1996, p. 1).
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Las corporaciones públicas tienen dos características esenciales. Por un lado, son públicas dado que son
completa o parcialmente propiedad del Estado. Por otro lado, su actividad es básicamente comercial, es
decir, producen bienes y servicios públicos, por los que pueden obtener una prestación monetaria. Esto no
quiere decir que todos los organismos públicos que realicen una actividad comercial tienen el estatus
jurídico de corporación o empresa estatal, pues hay algunas agencias ejecutivas, por ejemplo, las agencias
estatales españolas que también pueden realizar una actividad comercial. La actividad comercial no
siempre lleva implicada la maximización de beneficios, aunque naturalmente sea uno de los elementos
definidores de esta actividad. Adicionalmente, estas corporaciones pueden desempeñar fines más políticos
al promocionar o defender intereses nacionales como puede ser la promoción de la cultura, el cuidado del
medio ambiente o la puesta a disposición del gobierno de información estratégica.
La ola de creación de corporaciones de los países de la OCDE ha estado más bien vinculada al logro de una
mayor eficiencia en la gestión del sector público. Al mismo tiempo, no obstante, se ha perdido cierto
control político sobre ellas. En un estudio comparado realizado por Zuna (2001) sobre las corporaciones de
Noruega y Nueva Zelanda, países en los que el número de estas corporaciones estatales se ha
incrementado considerablemente en la década de los años noventa, se muestra que, en general, el control
político sobre la actividad de estas corporaciones se ha difuminado. En Nueva Zelanda, por ejemplo, se ha
acusado al gobierno de que se ha relajado considerablemente el control político en áreas comerciales
sensibles. Esto se debe no sólo a las nuevas pautas de control establecidas sino también a la percepción de
que en este tipo de actividades los cargos de designación política no deberían ejercer mucho control. En
Noruega, en cambio, el control político no se ha debilitado tanto porque gran parte de las corporaciones
mantienen actividades comerciales junto con funciones vinculadas a la protección de intereses nacionales.
Las agencias ejecutivas y los entes estatutarios
Razones para la creación de entes autónomos
Existen diferentes razones por las que se han creado entes autónomos (especialmente agencias ejecutivas)
y han proliferado recientemente. Según Pollitt et al. (2001), desde la década de los años setenta, los
gobiernos se han enfrentado a tres problemas. En primer lugar, los costes del Estado de bienestar como
consecuencia de la prestación de servicios sociales, sanitarios y educativos no han parado de crecer y la
capacidad impositiva del gobierno ha encontrado techo, por lo que esto ha originado una presión
considerable para que los gobiernos ahorren sin que se pierdan los servicios que se presten. Esta reducción
del gasto público vendría por una gestión más eficiente de los servicios públicos. En segundo lugar, parece
que se ha producido cierto declive de la confianza de los ciudadanos en las instituciones gubernamentales.
Finalmente, las expectativas de los ciudadanos a recibir mejores servicios no para de crecer,
probablemente como consecuencia de la comparación implícita que se hace con el sector privado. Estos
problemas han conducido a los gobiernos a buscar fórmulas organizativas que permitan una menor
interferencia de la política y una mayor agilidad en la gestión, parecida en lo posible a la del sector privado.
En realidad, la aparición de los entes autónomos durante las décadas anteriores a los años setenta en la
Europa continental estaba relacionada más bien con la necesidad de encontrar fórmulas más flexibles que
la ofrecida por el derecho administrativo y por las rigideces de la jerarquía ministerial para gestionar los
servicios públicos.
La teoría de la delegación y la teoría de la elección de la estructura organizativa (Moe 1989; 1995) ayudan a
entender el debate que, especialmente en los Estados Unidos, está en la base de la creación de agencias
ejecutivas. Según esta teoría, los políticos, los burócratas y los grupos de presión son los grupos que tienen
interés en las cuestiones organizativas, pues la organización ayuda a distribuir y canalizar el poder ejercido.
Cada grupo tiene diferentes preferencias respecto a la cantidad de autonomía que una agencia debería
tener y cuál es el grado de control que el ministerio debería ejercer sobre ellas. Según esta teoría (Yesilkagit
2004), la autonomía y el diseño de las agencias resulta de dos dimensiones distintas: la incertidumbre
política y el compromiso político. La incertidumbre política se refiere a que los grupos de presión no tienen
garantizado un permanente acceso al poder, a que existe una base técnica para esta incertidumbre y
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también a que los temas evolucionan a lo largo del tiempo y no es posible tener un control absoluto de la
agenda política debido a esta evolución. En estas circunstancias, los grupos de interés intentarán favorecer
un diseño organizativo que les permita influir en las decisiones de los burócratas, incluso aunque ese
diseño organizativo suponga ciertas restricciones a sus aspiraciones. El compromiso político se refiere a que
los grupos de interés tienen que negociar con otros grupos el diseño de las agencias y su autonomía. Otros
grupos de interés, por ejemplo asociados a los partidos políticos de la oposición, tendrán interés en
favorecer un diseño que no sea apropiado para implantar las políticas públicas o para prestar
adecuadamente los servicios públicos. De esa forma se tiene munición para criticar la labor del gobierno.
Esta oposición se complica en los ejemplos de “gobierno dividido” como en los Estados Unidos, donde el
presidente y el Congreso tienen prerrogativas importantes e independientes para configurar el diseño
organizativo.
Los entes autónomos que se crean bajo esta teoría y bajo los principios de relación entre el principal y el
agente se llaman agencias. Agencia es una etiqueta predominantemente empleada en los países
anglosajones y esta nomenclatura tiene unas connotaciones específicas. Sin embargo, tal como se mostrará
más abajo, las mismas características de las agencias pueden ser predicadas de otros entes autónomos que
se hallan en todos los sistemas administrativos. Estos entes no siempre adquieren el nombre de agencia
salvo en los Países Bajo y en algunos casos en España, aparte del empleo de la etiqueta en los países
anglosajones: Reino Unido, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda. En el resto de los países, el nombre
empleado es mucho más idiosincrático y relacionado con la tradición administrativa en la que se
encuentran como entes de derecho público (öffentlich‐rechtliche Anstalten) en Suiza, establecimientos
públicos (établissements publics) en Francia, organismos autónomos en España u otras etiquetas.
La proliferación de entes autónomos
En décadas recientes ha habido un proceso por el que ha aumentado el número de agencias ejecutivas y
reguladoras en el mundo occidental. El término agencia denota un tipo organizativo específico, pero en
realidad la variedad organizativa a través de las que se prestan los servicios públicos con financiación
mayoritaria del sector público es considerable.
En la década de los años noventa, la creación de las agencias ejecutivas para la prestación de los servicios
públicos seguía la lógica de las reformas de la Nueva Gestión Pública. Con las agencias se intentaba
aumentar el nivel de desagregación (o especialización vertical) de los departamentos ministeriales y
adoptar técnicas de gestión de las empresas privadas. Según la lógica de la Nueva Gestión Pública, la
especialización vertical y la consecuente creación de pequeñas unidades mejorarían el rendimiento del
sector público porque se alejaría la interferencia de los políticos en los asuntos cotidianos de las agencias.
Adicionalmente, en estas unidades más pequeñas y flexibles se podrían adoptar técnicas gerenciales de las
empresas privadas que permitan a las agencias aumentar la eficiencia y centrarse más en los usuarios.
Finalmente, la creación de agencias permitiría a los políticos concentrarse en la estrategia y la planificación
política. Por tanto, la separación de la política y de la administración traería consecuencias positivas para
todos (Christensen / Laegreid, 2001). La adquisición de una mayor libertad de gestión sería contrarrestada
con un mayor control por parte del ministerio a través de un contrato de gestión y el empleo de estándares
que deberían ser conseguidos por los directivos de la agencia.
La evaluación que se ha hecho de las aportaciones de las agencias muestra que los objetivos señalados no
siempre se han conseguido. La creación de agencias en determinados países, especialmente menos
desarrollados, también ha generado una serie de problemas como el aumento del clientelismo (colocando
a los “amigos” o los “familiares” al frente de estas organizaciones), de la corrupción o aumentando los
privilegios de quienes trabajan en ella (Caulfield 2006; Pollitt et al. 2004). Sin llegar al extremo de la
corrupción, existen otros aspectos que no han cumplido con las expectativas generadas por el intenso
proceso de creación de agencias, según señala Moynihan (2006).
• Muchas agencias tienen múltiples fines, y no uno como se esperaba de la teoría para simplificar las
tareas de gestión.
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• La existencia de agencias no siempre ha supuesto una clara separación entre el diseño de las
políticas y su implantación. En muchas ocasiones, las agencias también participan del proceso
decisorio o las autoridades ministeriales interfieren en la prestación de los servicios.
• La proliferación de agencias puede obstaculizar la coordinación de la acción de gobierno dado que
el consejo de ministros ya no coordina realmente todas las actividades realizadas por estos entes
en algunos países.
• Los contratos y la información sobre el rendimiento de estos entes autónomos no siempre son
utilizados para condicionar u orientar su gestión. Constituyen un requisito formal sin impacto real
en la gestión posterior.
• No existe información empírica que permita aducir que se ahorra dinero con las agencias, que se
aumenta el rendimiento general de la Administración o que se reduce su tamaño.
• Finalmente, la proliferación de agencias ha debilitado en cierto modo la capacidad que tienen los
ministerios de supervisar su actividad dado que existe asimetría de acceso a la información y la
capacidad que tiene la agencia para controlar este recurso es mucho mayor que la de los
burócratas ministeriales.

La ejecución de las tareas de la Administración a través de entes relativamente autónomos, sin embargo,
no es un fenómeno nuevo y reciente. Muchas agencias tienen varias décadas o incluso algún siglo de vida,
como ocurre en los países escandinavos. No obstante, existen diferencias entre el proceso de creación de
los entes autónomos y sus características. Las reformas más radicales que han originado la creación de
agencias ejecutivas se han producido en los países anglosajones (Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia)
mientras que estos entes autónomos se han desarrollado y asentado más lentamente en la Administración
central de los países de otras tradiciones estatales como la escandinava (Suecia y Finlandia), la continental
(Austria y Alemania) o la Napoleónica (Francia, España e Italia), por mencionar algunos ejemplos.
El fenómeno de la proliferación de los entes autónomos y, más en concreto, de las agencias ejecutivas (tipo
1) se ha producido en décadas recientes como consecuencia de la implantación de la Nueva Gestión
Pública. Este proceso se ha centrado, por lo que se refiere a las cuestiones organizativas, en la
diferenciación entre las tareas de diseño y de implementación (prestación) de las políticas o servicios.
El grado de autonomía de estos entes autónomos
De acuerdo con Verhoest et al. (2004), hay dos nociones distintas de autonomía de una agencia: autonomía
de decisión y autonomía de gestión. Por un lado, la autonomía decisión se refiere a la capacidad de la
agencia para adoptar decisiones respecto al contenido de las políticas que implanta y de los servicios que
presta. En una burocracia clásica, una agencia puede estar dirigida por uno o varios ministerios. De esos
superiores jerárquicos, los responsables de la agencia reciben normalmente instrucciones y disposiciones
normativas sobre cómo actuar en situaciones determinadas o en caso de que los responsables de la agencia
tengan su propia iniciativa, requieren de la aprobación explícita de sus superiores antes de prestar un
servicio o una política de una forma diferente o innovadora con respecto a como se ha estado prestando.
Esto se conoce como control ex ante ejercido por el superior jerárquico. La autonomía de la agencia, por
tanto, supone que se relajan los controles ex ante y se deja que la agencia tenga iniciativa en cómo prestar
los servicios. Esta autonomía, por tanto, se refiere a la libertad de elegir los procedimientos encaminados a
producir los bienes y los servicios que han sido prescritos externamente para la agencia, la elección de los
instrumentos de gestión necesarios para prestar estos servicios así como la cantidad y la calidad de los
servicios prestados. La autonomía de decisión se puede plasmar, por ejemplo, en la capacidad de la agencia
de poder redactar las disposiciones normativas de cómo prestar el servicio.
Por otro lado, la autonomía también depende de la capacidad que la agencia tiene para gestionar sus
recursos para ejecutar esas políticas y servicios. Hay al menos tres formas de entender esta autonomía de
gestión, de las cuatro mencionadas por Verhoest et al. (2004).
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A) La autonomía estructural es la capacidad que tiene la agencia de protegerse contra la influencia del
ministerio con el que se relaciona: sistema de nombramiento del presidente de la agencia. La
autonomía es pequeña si lo nombra el ministro del que depende la agencia y mucho mayor cuando
el nombramiento es realizado por una comisión parlamentaria o una comisión en la que
intervienen incluso los partidos políticos de la oposición. Por ejemplo, el sistema para nombrar la
dirección y el consejo de Radio Televisión Española deja bastante autonomía a la agencia en teoría.
B) La autonomía financiera se refiere a la capacidad que tiene la agencia para generar recursos
propios. Si su financiación depende enteramente de los presupuestos públicos, el grado de
autonomía que posee es más bien escaso. Por ejemplo, la agencia estatal de meteorología o la del
Boletín Oficial del Estado pueden generar recursos propios a través de sus actividades comerciales.
C) La autonomía legal está relacionada con la capacidad que tiene el gobierno de cambiar más o
menos fácilmente la capacidad de decisión que tiene una organización determinada. Por ejemplo,
el Banco de España o cualquier banco nacional similar tiene considerable independencia del
gobierno para adoptar determinadas decisiones. Entre otras cuestiones, esta autonomía está
basada en un diseño legal que no hace fácil que se cambien las competencias asignadas a estas
instituciones financieras.
El control de la actividad de los entes autónomos
El control sobre la fragmentación vertical derivada de la creación de agencias se impone a través de
diversos mecanismos: fusión de agencias, recentralización de las agencias, establecimiento de una
regulación más estricta, la supervisión jerárquica (mediante mecanismos de tutela) y utilizando contratos
de gestión.
En general los ministerios con los que se relacionan principalmente una agencia tienen dos instrumentos
genéricos de control: control ex ante y control ex post. Tal como se ha mencionado anteriormente, el
control ex ante se refiere a la capacidad que tiene el ministerio(s) parental(es) para formular reglas y
estándares de prestación de servicio que dirigen y canalizan la actuación de la agencia en una dirección
determinada para obtener unos resultados específicos. El control se puede efectuar bien mediante el
examen del ajuste de la conducta de la agencia a las reglas prescritas o bien mediante la adopción de estas
decisiones por parte de los directivos ministeriales. El control ex post se refiere al control del grado de
consecución de las metas de la agencia y en qué medida se necesitan medidas correctoras en caso de que
esas metas no se hayan alcanzado. Esto supone, naturalmente, que se establecen esas metas antes del
período objeto de análisis. En el ejercicio de control se establece un sistema de incentivos (sanciones y
premios) en caso de que las metas se (in)cumplan.
La proliferación de agencias en perspectiva comparada
En el año 2011 concluyó un amplio proyecto de investigación con algunos resultados preliminares sobre la
difusión de las agencias en varios países de la Unión Europea. La investigación aún continúa en los distintos
países por los equipos de investigadores nacionales. En una primera publicación de los resultados
obtenidos (Bouckaert et al. 2011) es posible conocer algunas tendencias genéricas por familias de países.
Estas familias de países se han agrupado según las distintas tradiciones estatales predominantes (la
tradición continental o prusiana, la napoleónica o latina, la de los países con régimen comunista en el
pasado reciente o la anglosajona).
Reino Unido
El movimiento de creación de agencias ejecutivas se atribuye a países como el Reino Unido, Nueva Zelanda,
Australia y los Países Bajos. En estos países, la proliferación de las agencias es consecuencia directa del
movimiento de la Nueva Gestión Pública. En este apartado se ofrecen elementos ya referidos en el tema
correspondiente al Reino Unido.
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En el informe The Next Steps (1988), Sir Robin Ibbs recomendó al gobierno conservador que se
encomendara la prestación de los servicios a agencias ejecutivas y se dejaran en los ministerios las
funciones de diseño de las políticas públicas. Los ministros serían responsables de la planificación y los
directivos de las agencias se encargarían de las cuestiones cotidianas. A pesar de las reticencias iniciales a
crear agencias, se pasó de 3 agencias en 1989 a 112 en 1998. En estas agencias trabajaban el 77 por ciento
de los funcionarios de la Administración central, mientras que el resto lo hacían en los ministerios
(Hogwood et al. 2000: 196). Además del impulso que el Primer Ministro dio a este proyecto, el crecimiento
de las agencias se debió a las ventajas que aportaban: los servicios se prestaban mejor y los departamentos
podían transferir ciertos problemas a las agencias (Smith 1999: 194). La apuesta por las agencias no fue
revertida por el partido laborista cuando formó gobierno en 1997 (Theakston 1998: 27) y en la actualidad
aún forman una parte importante del paisaje administrativo de la Administración central.
Para crear las agencias se pidió a los ministerios que hicieran un test por el que tenían que identificar las
áreas de trabajo en las que se podía crear una agencia. Una vez creada la agencia, ésta cuenta con notable
autonomía en la gestión de sus recursos para conseguir los objetivos propuestos. El máximo responsable de
la agencia, su director, es contratado por unos tres años con posibilidad de renovación si cumple con los
objetivos establecidos por el ministerio matriz. Los objetivos anuales así como los estándares esperados de
servicio y la distribución de responsabilidades se establecen en un documento marco que regula las
relaciones entre el ministerio y la agencia. Después de cinco años se revisa la actividad de la agencia para
ver si ésta debe continuar, se privatiza o se reorganiza (Greer 1994: 60; Horton y Jones 1996). Es más fácil
hacer teoría que aplicarla. En ocasiones, las agencias se han quejado de no disfrutar de la independencia
plasmada en el documento marco y de la intervención del ministro en asuntos operativos de pura gestión
(Rhodes 2000: 154).
Las agencias ejecutivas del Reino Unido encierran las características del modelo ideal descrito en la teoría
principal‐agente. En primer lugar, el modelo supone una división de tareas entre el departamento y la
agencia. El departamento es responsable principalmente de las cuestiones estratégicas y de la elaboración
de políticas. La agencia es responsable de tareas más específicas y tiene cierta autonomía en el uso de sus
recursos. La autonomía supone la posibilidad de crear un sistema propio de personal, de reclutamiento, y
de carrera propio. Además, de acuerdo con James (2004), un 10 por ciento de las agencias desarrollan
actividades comerciales vendiendo los servicios a los usuarios, al igual que las corporaciones estatales. En
segundo lugar, el nivel de semi‐autonomía de la agencia se deriva de la utilización de unos contratos de
gestión por los que se controla el nivel de rendimiento de la agencia.
La proliferación de las agencias ha tenido dos consecuencias notables. Por una parte, ha afectado a la
política de contratación de sus directivos, en muchos casos intentando atraer a buenos candidatos del
sector privado. Esto ha ocasionado que las retribuciones pagadas sean superiores a las que se obtienen en
los ministerios. Esto supone la creación de un sistema dual en cuanto a las retribuciones de cuadros
directivos que tienen unas responsabilidades similares tanto en los ministerios como en las agencias. Por
otra parte, la proliferación de agencias ha creado problemas de coordinación, lo que ha ocasionado que
muchas iniciativas del gobierno británico se hayan destinado a mejorar la coordinación de estas agencias.
Países escandinavos
Al igual que en otros países mencionados en este apartado, los países escandinavos ya tenían agencias
mucho antes de que las inventaran en los países anglosajones. Los países escandinavos (Suecia, Noruega,
Finlandia y Dinamarca) tienen muchas características similares. De acuerdo con (Hansen et al. 2011), estos
países son sociedades relativamente pequeñas, transparentes y ricas. Son sociedades considerablemente
homogéneas y tienen como principal objetivo la consecución de la igualdad social y económica. Los Estados
de Bienestar de estos países están muy desarrollados y existe un amplio nivel de transparencia en la
gestión de los asuntos públicos, pues no se acepta gran distancia entre el poder y los ciudadanos. Por lo
que respecta al tema que nos ocupa, todos los países nórdicos tienen gran tradición de agencias para
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prestar sus servicios públicos, aunque al mismo tiempo, estas agencias han adquirido algunas de las
características típicas diseminadas por la doctrina de la NGP.
No obstante, existen diferencias entre estos países escandinavos por lo que se refiere a las agencias. Los
países nórdicos del Este (Finlandia y Suecia) despliegan un modelo dual con fuertes agencias autónomas
que rinden cuentas al gobierno, y no a los ministros individuales. En estos países, las agencias tienen cierta
autonomía de gestión y una identidad legal diferenciada basada en el derecho público. Los países nórdicos
del oeste (Dinamarca y Noruega) tienen un sistema monista, con relaciones más estrechas con el ministerio
paterno, ante quien rinden cuentas. Estas agencias tienen cierta autonomía de gestión, pero no poseen un
estatus de independencia legal.
En términos del número de agencias, Suecia es el que posee un mayor grado de agencificación con 360
agencias, mientras que Finlandia tiene el nivel más bajo con 134. Noruega (311) y Dinamarca (262) se
ubican en una posición intermedia entre los dos países mencionados anteriormente. El proceso fuerte de
agencificación de estos países se produjo en las primeras décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial,
cuando el Estado del Bienestar se expandió considerablemente en Escandinavia. Esta expansión representó
numerosos retos para la Administración y esto obligó a la fragmentación del sistema para poder
enfrentarse a una demanda creciente de servicios. En cualquier caso, el proceso fuerte de agencificación se
produjo anteriormente al movimiento de la NGP, por lo que la creación de agencias no tenía nada que ver
con ello. No obstante, el movimiento de la NGP incrementó el uso de la gestión por resultados y el control
de estos objetivos por el gobierno o el ministerio paterno en vez de emplear los tradicionales mecanismos
de control.
Países de la tradición continental
Cuatro países han conformado tradicionalmente la tradición continental, prusiana o germánica de
administración pública: Alemania, Austria, Países Bajos y Suiza. Según Painter and Peters (2010, p. 22) esta
tradición se caracteriza por tener una visión estatista fuerte de la gobernanza y por un cuerpo de derecho
público que gobierna todas las esferas administrativas. En esta tradición se valora considerablemente la
formación jurídica de los funcionarios públicos y la existencia de pautas corporativas en los procesos
decisorios a través de los sindicatos, el empresariado y el gobierno. No obstante, tal como mantienen Pollitt
y Bouckaert (2004), los Países Bajos, sin embargo, han sufrido un proceso por el que el valor de la
formación jurídica y la cultura altamente legalista ha dado paso a otras pautas más amplias, basadas en las
ciencias sociales en general y con un espíritu más pluralista y menos corporatista en los procesos
decisorios.
Según Bach y Huber (2011), se puede decir que el número de agencias ejecutivas (tipo 1) es superior a las
organizaciones legalmente independientes (tipo 2) en Austria (78 y 35 agencias de tipos 1 y 2
respectivamente), el número es muy similar en Suiza (25 y 18 agencias respectivamente) y bastante menor
en Alemania (105 y 195 respectivamente) o en los Países Bajos (40 y 2993 respectivamente). La diferencia
tan considerable entre países respecto del número de agencias (especialmente teniendo en cuenta el
abultado número de agencias en los Países Bajos) se debe a la forma de contabilizar estas agencias y a la
naturaleza de las mismas. Por ejemplo, dentro de la categoría de Entidades Legales con Tareas Estatutarias
(RWTs según el acrónimo del nombre en neerlandés) se encuentran unas 2562 organizaciones que son
escuelas o museos.
Las organizaciones del tipo 2 (legalmente independientes) toman la forma de una organización basada en el
derecho público en Austria, Alemania y Suiza. Normalmente, esta forma jurídica se emplea para tareas
públicas en las que se requiere cierta protección de las interferencias políticas como por ejemplo las
autoridades supervisoras, las instituciones educativas y científicas. En los Países Bajos, en cambio, la forma
jurídica empleada puede ser el derecho público o el derecho privado.
En todos estos países existían entes autónomos antes de la década de los años ochenta, cuando la
proliferación de agencias se produjo en el mundo Anglosajón siguiendo los dictados de la NGP. No
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obstante, a pesar de la existencia de estos entes autónomos, a partir de la década de los años ochenta y
noventa se produjo un proceso de creación de agencias en los Países Bajos (ZBOs según el acrónimo en
neerlandés) y un proceso de conversión de algunos entes en corporaciones públicas de carácter comercial
(empresas estatales) en los otros países de este grupo. Las razones que han ayudado a la creación de las
agencias son distintas en los países considerados. En Austria, las agencias fueron creadas a partir de una
reforma presupuestaria que permitía una mayor autonomía financiera a estos entes. En los Países Bajos y
en Suiza, las agencias surgen de las ideas propagadas por la NGP por las que se separa el proceso de
decisión sobre las políticas y los servicios públicos (ministerios) de su prestación (agencias). En Alemania,
salvo el caso de la agencia federal de empleo y algún ejemplo similar, los nuevos entes creados no
pertenecen a la ola de agencias creadas en Europa. En Austria, la situación es parecida a Alemania.
Mientras no ha habido problemas en convertir algunos entes en corporaciones públicas, la creación de
agencias según el modelo de la NGP no ha tenido lugar realmente.
La mayoría de estos entes públicos de los países de la tradición continental, de acuerdo con Bach y Huber
(2011), cuenta con un nivel alto de autonomía de decisión. Por ejemplo, en Alemania y en Suiza las
encuestas realizadas muestran que existe un nivel alto de autonomía en las cuestiones cotidianas y nivel
medio de autonomía en la selección de la población objeto de las políticas y los servicios así como en la
elección de los instrumentos empleados para prestar estos servicios. La autonomía varía entre entes con
distinto estatuto jurídico (Alemania y Países Bajos), pero no siempre los entes que se encuentran más
cercanos a los ministerios tienen el nivel más bajo de autonomía.
La autonomía financiera es mayor en las agencias neerlandesas que en los entes públicos autónomos de
Austria, Alemania y Suiza y, como era de esperar, las agencias ejecutivas tienen menor autonomía
financiera que las organizaciones legalmente independientes o las organizaciones regidas por el derecho
privado pero actuando a favor del gobierno (por ejemplo, las fundaciones). En todos los países en los que
existen agencias creadas según el modelo de la NGP, estas agencias tienen por lo general mayor autonomía
financiera, como cabía esperarse. Finalmente, la autonomía en la gestión de los recursos humanos es alta
en los Países Bajos, relativamente alta en Suiza y bastante menor en Alemania y Austria.
En todos los países de esta tradición existe algún tipo de contrato para valorar el rendimiento de las
agencias y se emplean indicadores para evaluar si los objetivos propuestos se han conseguido. No obstante,
la generalización de este instrumento (contrato programa) varía de unos sistemas a otros. En Austria y en
Alemania, aunque existen ejemplos de contratos programas, en realidad impera el control ejercido por los
ministerios a través de directivas. En Suiza, en cambio, todas las agencias ejecutivas y las organizaciones
legalmente independientes tienen un contrato programa; lo mismo se puede decir de los entes autónomos
en los Países Bajos.
Los países del centro y del este de Europa
Los países del centro y del este de Europa (como Estonia, Lituania, Letonia, Polonia, Hungría, Rumanía,
Croacia, República checa, Eslovaquia…) se agrupan en una tradición estatal aduciendo que las similitudes
proceden de su pasado comunista y de su transición de régimen y de sistema político. Sin embargo, a pesar
de que todos ellos compartían este pasado e iniciaron reformas similares en los períodos de transición así
como también experimentaron las demandas derivadas de sus particulares procesos de europeización, las
diferencias entre los distintos sistemas comenzaron a emerger rápidamente (Randma‐Liiv et al, 2011).
Las “agencias” siempre han existido en estos países, pero no constituyen el producto de una política de
reforma específica que abarque a todo su sector público como ocurrió en el Reino Unido, en Nueva Zelanda
o en los Países Bajos en cierta medida. Por lo tanto, no se puede decir que haya un proceso de
“agencificación” o de autonomización de las tareas estatales, si tales palabras pueden emplearse en
nuestro léxico, salvo estrategias muy recientes en Rumanía y en Lituania. Esta falta de política general de
creación de agencias en el centro y el este de Europa puede deberse a dos factores. Por un lado, la alta
inestabilidad de los gobiernos (menor duración por término medio que en otros gobiernos europeos
occidentales) hace difícil que grandes reformas sistémicas puedan ser abordadas y las reformas propuestas
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estén sometidas a una inestabilidad similar (Nemec 2009). Por otro lado, la Nueva Gestión Pública no es
realmente la responsable de la proliferación de agencias en estos países. Las razones para la creación de
agencias con cierto grado de autonomía hay que buscarlas en causas endógenas y exógenas. De forma
endógena, la expansión y la reestructuración de las funciones gubernamentales como consecuencia de los
procesos de transición experimentados han propiciado la creación de agencias. De forma exógena, la
llamada cláusula de condicionalidad en el ámbito de la Administración pública impuesta por la Comisión
Europea para someter a los Estados miembros la aprobación de su acceso a la UE ha sido una palanca
importante de cambio. Los informes de progreso de la Comisión Europea incluían comentarios sobre
instituciones gubernamentales y su (falta de) capacidad para prestar los servicios. La creación de agencias
se ha producido especialmente en el ámbito regulatorio y en las organizaciones usadas para distribuir
fondos estructurales, por ejemplo. Esta creación de agencias tiene una base sectorial, pues depende de los
sectores y no se crean de forma generalizada, sino que se sigue un proceso paulatino y gradual, más que
una reforma brusca y radical.
De la tipología de Van Thiel (véase más arriba) se ha detectado que las agencias ejecutivas son las unidades
organizativas preferidas para seguridad ciudadana, registro, educación, servicios sociales e infraestructuras
en países como Estonia, Lituania, Hungría y Rumanía.
Sin embargo, también se ha producido un proceso contrario al de proliferación de agencias a partir de
mediados de la década de los años 2000. Esto se explica fundamentalmente por la necesidad de introducir
cierta racionalización en la Administración que se ha descontrolado como consecuencia de un período
caótico en el que ha aumentado el número de agencias sin un orden preestablecido. Este proceso se ha
sustanciado en la fusión de algunas agencias y la abolición de otras, especialmente durante el período de la
crisis económica y financiera global entre 2008‐2010.
La investigación empírica sobre las agencias en estos países aún no es concluyente, pero según la
información ofrecida (Randma‐Liiv et al, 2011), los mecanismos de control ex ante parecen dominar sobre
los de control ex post, muy similar a lo que ocurre en los países de la tradición continental y de tradición
napoleónica o latina.
Los países latinos
Los países latinos también se denominan normalmente como países con tradición estatal napoleónica. El
único problema es que ninguna de estas dos etiquetas engloba a los países que se podrían incorporar en
este grupo como son Bélgica, Francia, Italia, Portugal y España. No obstante, hay ciertos elementos en lo
que se refieren a los entes semi‐autónomos o autónomos del nivel central de gobierno (tipos 1 y 2 de la
tipología) que permite agruparlos dentro de la misma tradición (se sigue aquí a Ongaro et al. 2011). En
estos países existen entes autónomos que se han ido creando de forma paulatina a lo largo de los dos
últimos siglos. Sin embargo, salvo la excepción puntual de Flandes y la iniciativa fallida de creación de
agencias estatales en España, no se ha producido un proceso intenso, global y uniforme de creación de
agencias ejecutivas en un período breve de tiempo. Adicionalmente, estas agencias creadas de forma
aislada no responden siempre al modelo de agencias impulsado por la Nueva Gestión Pública, pues el
control de las agencias no se realiza en la mayoría de los casos a partir de contratos – programa en los que
se preste especial atención al rendimiento de las agencias. En la mayoría de estos países el ministerio
matriz todavía tiene considerables poderes de supervisión, que incluso reemplazan la autoridad del director
de la agencia en muchos casos. De forma genérica, estos poderes de supervisión son los que se conocen
con el nombre de tutela administrativa, que contempla diversos mecanismos que restringen la autonomía
de estos entes públicos.
La denominación de los entes autónomos en estos países es muy variada. En Portugal existen institutos
públicos, entidades públicas y agências; en España, organismos autónomos y agencias; en Francia
établissements publics y enti pubblici en Italia. Para aumentar la confusión, en Francia, Bélgica y España,
distintas formas jurídicas se emplean para referirse a un mismo tipo de institución. Por ejemplo, un museo
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puede adoptar la forma jurídica de fundación, organismo autónomo y agencia. Por tanto, ni siquiera para
casos homogéneos se utiliza la misma fórmula jurídica.
Si se emplea la tipología de van Thiel (véase más arriba), toda la diversidad contemplada en la tipología se
encuentra presente en los países de este grupo. La razón de esta gran diversidad se debe a que los entes
autónomos no son productos de una única ley o de una reforma en un momento temporal determinado.
Más bien, estos entes autónomos han surgido en un proceso gradual y ad hoc a lo largo de los dos últimos
siglos. Muchos de los entes autónomos de estos países surgieron ya en el siglo XIX, aunque muchos de ellos
fueron creados a partir de la década de los años cincuenta al hilo de la expansión de las actividades del
Estado de Bienestar.
La gran diversidad de entes autónomos ha llevado a países como Bélgica, Francia y España a intentar varias
veces homogeneizar la configuración jurídica de este ámbito mediante leyes organizativas. Cada vez que se
creaban nuevos entes autónomos con una configuración jurídica distinta, en algunos casos incluso
escapándose del control más uniforme propiciado por el derecho administrativo y del control supervisor
ejercido sobre ellas por parte de los ministerios, el gobierno central reaccionaba con el fomento de leyes
uniformizadoras. Sin embargo, el éxito de estas leyes ha sido bastante limitado.
La historia de los entes autónomos en estos países, por tanto, se ha desarrollado a base de buscar cierta
flexibilidad para la gestión de los recursos financieros, humanos y materiales con el objeto de satisfacer de
manera más ágil las demandas de los usuarios. Sin embargo, esta “huída” del control ministerial no siempre
ha sido posible. El control ministerial en estos países se conoce con el nombre de tutela (o supervisión)
administrativa. La idea de la tutela está socialmente construida por funcionarios y académicos, pues no
existe una definición oficial de qué sea la tutela o de cuál es la intensidad de su práctica, que suele variar
entre épocas y especialmente entre países. La razón de la ausencia de legislación se encuentra en el hecho
de que ésta se practica sin más. La tutela se ha configurado mediante una legislación dispersa y una
práctica ya consolidada. Esta tutela se compone de diferentes mecanismos que emplea el ministerio matriz
o el ministerio de economía y hacienda para modificar las decisiones de los entes autónomos o semi‐
autónomos. Con esta forma de proceder, el ministerio reduce considerablemente la autonomía potencial
de los entes autónomos y, finalmente, las relaciones jerárquicas establecidas son muy similares a las
relaciones entre los ministros y sus directores generales en Bélgica, Francia, Portugal y España.
Por ejemplo, en Bélgica, la tutela se aplica de tres formas diferentes: genérica (el ministro puede suspender
las decisiones del ente autónomo antes de que tengan efecto), específica (el ministro de Economía puede
restringir a priori numerosas decisiones de gestión) y excepcional (cuando el ministro toma algunas
decisiones sobre cuestiones específicas sustituyendo las decisiones del comité directivo). En España se
reconocen algunas formas de intervención similares; mientras que en Italia no existe el concepto o la
práctica de la tutela administrativa.
En tiempos recientes se han producido varias reformas relevantes, al menos sobre el papel, de los entes
autónomos. En Bélgica se ha producido un cambio hacia el control ex post de la actividad administrativa de
estos entes en 2002 (Flandes) y en 2004 (Valonia). En Francia se han establecido los SCN services à
compétence nationale y los operadores estatales desde 2001. En Italia se introdujeron las agencias
ejecutivas (1999) y las leyes sobre agencias estatales en Portugal (2004) y España (2006) se han promulgado
recientemente. De forma generalizada, estas reformas han introducido agencias siguiendo el modelo de las
agencias ejecutivas de la NGP con las características destacadas del modelo de “trípode”.
No obstante, estas disposiciones legislativas han tenido un impacto cuantitativo diferente en los distintos
países. En Francia, aunque no son consideradas realmente agencias ejecutivas, se crearon numerosos entes
siguiendo esta nueva modalidad y como consecuencia de la implantación de la LOLF (Ley Orgánica sobre las
Leyes Financieras) (véase el Tema sobre Francia). En España y en Italia, el número de agencias creadas
según el modelo de la NGP es muy pequeño y el uso de los contratos programa así como el control de la
actividad de la agencia a partir de objetivos de resultados e indicadores ha sido escaso. En cambio, en
Bélgica parece que ha habido un esfuerzo más exitoso desde 1991 por cambiar la cultura de los controles
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ex ante por los controles ex post. Aunque el uso de los contratos programa no están muy extendidos, éstos
son utilizados para hacer el seguimiento de los resultados alcanzados de algunas agencias. En cualquier
caso, estos contratos programa no han sustituido totalmente la tutela ministerial mencionada
anteriormente. Esto tiene un impacto considerable en la autonomía de las agencias dado que su director no
se siente realmente responsable de los resultados alcanzados por la institución. Finalmente, la ley
portuguesa de 2004 otorgó autonomía financiera y de gestión a los institutos públicos, pero no se
establecieron contratos programas, a pesar de que existe un marco de evaluación del rendimiento de las
organizaciones públicas.
La elección del usuario
Las reformas de la NGP han puesto un énfasis considerable en el derecho de elegir el servicio público por
parte del individuo. Este derecho de elección se ha invocado mediante dos argumentos diferentes. Un
argumento se refiere más bien a la libertad de elección, como principio más liberal, y el otro al
“apoderamiento” del ciudadano, como principio democrático de devolver algún poder a los ciudadanos
sobre cómo diseñar los servicios públicos de forma que mejor se adapten a sus necesidades y no a los
deseos de los políticos y los burócratas que los diseñan. Legrand (2003, cap. 5) identifica tres argumentos
vinculados a la libertad de elección: a) El enfoque del “Estado del Bienestar” se centra en el bienestar de los
individuos, pero mantiene que el individuo no es siempre el actor que puede hacer mejor esa elección, por
lo que la elección debería ser realizada por “otros” (los empleados del Estado de Bienestar) en
representación suya; b) el enfoque “liberal” enfatiza el hecho de que los individuos tomen sus propias
decisiones, incluso aunque éstas no sean las óptimas; c) el enfoque “comunitario” ubica el bienestar de la
sociedad por encima del bienestar individual.
Los servicios públicos actuales se basan normalmente en una mezcla de estas tres opciones (Eliassen /
Sitter 2008). Por ejemplo, un ciudadano puede elegir su médico de atención primaria (enfoque liberal),
pero no puede elegir el tipo de tratamiento, que se decide según los cánones de la profesión médica
(enfoque del Estado de Bienestar) y, en el caso de ciertas epidemias o enfermedades de salud pública, los
ciudadanos están obligados a vacunarse (enfoque “comunitario”). Esta combinación de enfoques sugiere
varias preguntas sobre cómo se organiza y se estructura el sector público.
Si la elección no la hace el individuo sino que una organización la hace en su representación, ¿qué
organización sería ésta? En los países en los que siguen el modelo clásico del Estado de Bienestar, los
ministerios o las unidades correspondientes se encargan de asignar escuelas, hospitales, servicios de
atención primaria y los servicios sociales a los ciudadanos en función de donde habiten. Sólo en el caso de
que algunos servicios no existan o sean deficientes en un área geográfica determinada o cuando haya colas
de espera para un tratamiento hospitalario o para la atención de personas de la tercera edad, entonces se
puede ofrecer cierta priorización del servicio, lo que no implica derecho de elección por parte del usuario.
Muchos países occidentales se han alejado de este modelo clásico y han introducido la posibilidad de que el
usuario tenga cierto grado de elección en la recepción del servicio. Se piensa que esta libertad de elección
generaría competencia entre los proveedores del servicio, lo cual, a su vez, tendría un impacto en la mejora
de la eficiencia de la prestación del servicio, por lo que aumentaría supuestamente la calidad del mismo
con costes más bajos. El grado de libertad de elección y de la importancia de la competencia en conseguir
estas mejoras de eficiencia depende de si pueden competir empresas privadas en la prestación o
solamente organizaciones del sector público, y hasta qué punto la elección del usuario es ilimitada o está
restringida. En el caso de la existencia de elección del usuario, también hay que plantearse si el servicio está
financiado totalmente por el gobierno o sólo en parte y cuál es la parte de la financiación que le
corresponde al usuario. La financiación de los servicios por parte de los usuarios representa un desafío
considerable porque comporta un cambio de mentalidad respecto a cómo se han financiado los servicios
públicos en la mayor parte de los países europeos después de la segunda guerra mundial. Durante un
período considerable, estos servicios han sido predominantemente gratuitos. La introducción de la libertad
de elección fue iniciada en el Reino Unido hace algunos años en el sector de la educación y de la sanidad.
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Esta reforma también ha sido introducida en otros países. Básicamente, universidades, colegios y hospitales
privados han empezado a convivir con instituciones de titularidad pública. En algunos casos, estas
instituciones celebran algún tipo de concierto con el Estado por el que parte de las tasas correspondientes
son financiadas con el erario público.
Finalmente, dependiendo del servicio, la selección de los usuarios por parte del proveedor está sometida a
restricciones. Por ejemplo, en algunos casos los pacientes pueden elegir hospitales, pero los hospitales no
pueden elegir pacientes. Quizá lo que pueden hacer es concentrarse en aquellos procesos (i.e. operaciones
quirúrgicas) que ofrezcan más beneficios, pero no pueden discriminar a los pacientes. Las instituciones
educativas (universidades y escuelas de educación primaria y secundaria) tienen la capacidad de elegir a los
mejores estudiantes en algunos países, aunque suele haber restricciones geográficas a esta libertad de
elección.
El fenómeno de la elección del servicio público es cada vez más común en un sector que se lleva la mayor
parte de los gastos del Estado. Debe recordarse que los servicios educativos y sanitarios pueden
representar al menos un tercio de los gastos del sector público. Tal como ya se ha mostrado en otro tema,
hay una parte de los servicios públicos que son financiados por el Estado, pero no necesariamente están
prestados por él. La Tabla siguiente muestra como entre 2000 y 2009, el porcentaje de los servicios
financiados por el Estado, pero externalizados a terceros, ha aumentado considerablemente.

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Tabla 1 Gastos en externalización de bienes y servicios como porcentaje del PIB en 2000 y 2009 en los
países de la OCDE
2000 2000 2009 2009
Bienes y servicios Bienes y servicios
utilizados por el Bienes y servicios financiados utilizados por el Bienes y servicios financiados por el
gobierno por el gobierno gobierno gobierno
Reino Unido 9,4 0,0 13,3 0,0
Israel 13,3 0,0 12,9 0,0
Islandia 10,3 0,0 12,5 0,0
Canadá 8,3 0,0 10,2 0,0
Estados
Unidos 6,9 0,0 9,0 0,0
Grecia 6,4 0,0 7,2 0,0
México 2,6 0,0 2,7 0,0
Chile 3,5 4,2 0,3
Suiza 3,8 0,8 3,9 0,8
Dinamarca 7,8 1,2 10,3 1,6
Estonia 8,2 1,6 7,7 2,0
Irlanda 5,1 1,1 5,8 2,1
Polonia 6,0 1,9 5,6 2,2
Eslovenia 6,6 2,0 6,5 2,2
Noruega 6,5 1,6 7,0 2,3
Australia 6,7 2,3 6,5 2,3
Finlandia 7,9 1,6 11,2 2,7
Corea 3,3 1,7 4,0 2,8
Italia 5,0 2,3 6,1 2,9
Hungría 6,6 2,5 7,7 3,0
España 4,3 2,3 5,8 3,0
Suecia 9,3 2,6 9,5 3,5
Turquía 4,3 4,4
Nueva
Zelanda 7,1 3,4 7,3 4,5
Portugal 4,4 1,8 4,6 5,0
Luxemburgo 3,2 4,1 3,6 5,2
Eslovaquia 6,8 2,5 5,4 5,2
Austria 5,0 5,0 4,7 5,8
República
Checa 6,6 5,3 6,6 6,0
Francia 5,2 4,9 5,4 6,2
Japón 3,4 5,4 3,3 6,7
Bélgica 3,3 6,2 3,9 8,1
Alemania 4,0 7,4 4,6 8,2
Países Bajos 6,5 7,0 8,3 11,1
OECD 33 6,2 2,5 6,9 3,2
Fuentes: OECD 2011
La externalización de los servicios no es el único elemento que da indicios del aumento de la posibilidad de
elección por parte del usuario. Es más, en algunos casos, la mera existencia de una externalización o
subcontratación no supone que aumente la libertad del usuario, pues, estos terceros encargados de prestar
el servicio pueden también hacerlo en régimen de “cuasi‐monopolio” y la posibilidad de elección
prácticamente no existe.
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Coordinación
En los apartados anteriores se ha expuesto la fragmentación horizontal (departamentos ministeriales, sus
organizaciones subordinadas y la forma en que éstos se pueden estructurar por clientelas, áreas o misión) y
la fragmentación vertical entre los departamentos ministeriales y un grupo extenso de entes
semiautónomos o autónomos. El nivel de fragmentación puede dar lugar a disfuncionalidades y
divergencias en la actuación gubernamental. Por ello, es necesario buscar un mínimo de coordinación de
esta actividad, a pesar de que los ministerios y las agencias tienen considerables incentivos para preservar
su área de responsabilidad (turf) y cooperar lo mínimo posible o no dejarse coordinar para que ninguna
otra organización tenga la tentación de apoderarse de esa área concreta de responsabilidad.
En este texto se adapta la definición de Bouckaert, Peters, Verhoest (2010) por la que se considera a la
coordinación como el conjunto de instrumentos y mecanismos que fomentan la alineación de las tareas y
las acciones de las organizaciones públicas evitando duplicidades o “vacíos” en la prestación del servicio. La
coordinación transmite la idea de que se fuerza esa alineación de tareas y acciones, que existen coerción
sobre las partes para que pongan en común sus acciones y tareas individuales. En cambio, la cooperación
es un concepto que transmite más bien la voluntariedad de las partes. El objetivo de estos mecanismos es
aumentar la coherencia de la acción gubernamental, reducir las duplicidades, así como superar las lagunas
y las contradicciones que existen entre programas y políticas públicas.
La coordinación así entendida se diferencia de una concepción negativa de la coordinación expresada por
Scharpf`(1986) por la que los distintos actores y organizaciones llegan al acuerdo, aunque sea tácito, de no
agresión, de no inmiscuirse en los asuntos de los demás, cada uno de ellos preocupándose de su área
concreta de responsabilidad. Una coordinación en un sentido más positivo no consiste solamente en
minimizar el conflicto sino en aumentar la coherencia de acción. El reto consiste en hacer que las distintas
organizaciones involucradas renuncien a veces a partes de sus metas o a la forma de obtenerlas para
conseguir una mayor coherencia a partir de la coordinación.
La necesidad de recurrir a la coordinación surge directamente de la especialización horizontal y vertical de
las organizaciones administrativas. La especialización puede atender a los problemas vinculados con la
capacidad de satisfacer de forma más adecuada necesidades concretas de grupos específicos de
ciudadanos. Al mismo tiempo, presenta considerables desafíos cuando se producen problemas que son
transversales a diversas organizaciones. De ahí que se requiera la coordinación.
Mecanismos
De forma casi unánime se viene aceptando por diversos autores la idea de que existen tres mecanismos de
coordinación: jerarquías, mercados y redes. Estos mecanismos difieren entre sí en cómo interaccionan los
actores, cuáles son los principales instrumentos de control, y qué papel desempeña el gobierno.
La jerarquía toma como base de interacción la autoridad que el superior ejerce sobre las partes
coordinadas. De hecho, la doctrina jurídica española tiende a identificar la coordinación con el ejercicio de
autoridad jerárquica. En este texto se parte de la necesidad de tener una posición de autoridad para ejercer
la coordinación, pero la forma de practicarla no siempre requiere de una supervisión jerárquica. La
autoridad supone que se tiene legitimidad para que los terceros hagan lo ordenado. Es decir, se considera
apropiado que se obedezca las órdenes de quien tiene autoridad. El ejercicio de este poder jerárquico es
típico de los ministros. Una de las manifestaciones típicas de la coordinación jerárquica es el ejercicio de la
tutela que permite al ministro dar instrucciones para alinear las actividades de los distintos entes (semi)
autónomos bajo su responsabilidad. Los instrumentos más comunes son las disposiciones normativas y
directivas emanadas del superior jerárquico, el ejercicio de la supervisión de la actividad de los
subordinados, la inspección y la intervención en caso de que se desacate o se desvíe la actuación de los
subordinados de las normas dimanadas del superior. En la coordinación jerárquica, el gobierno desempeña
un papel normativo y de control de los subordinados mediante reglas. Los países con gobiernos
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democráticos mayoritarios como el Reino Unido, Nueva Zelanda o (cuasi mayoritarios como España), el
estilo de coordinación es más bien jerárquico y menos consensual en el sentido aquí expresado.
En la coordinación a través de los mecanismos de mercado, la base de la interacción es el intercambio y la
competencia entre distintas unidades de similares características. Este intercambio o negociación entre
programas supone que el superior, también empleando ciertos mecanismos de poder y de autoridad,
favorecerá aquellas unidades que mejor desempeñen su labor y sancionará negativamente a quienes no
lleguen a unos mínimos establecidos. En el ámbito privado, las organizaciones reaccionan ante los
incentivos de la demanda de servicios y del precio que se pone a los mismos. La coordinación se produce
por una ajuste conseguido gracias a la ‘mano invisible’ del mercado. En el sector público es algo diferente,
pues se requiere que una autoridad central quiera conseguir una serie de resultados, distintas unidades
compitan entre sí para mejor alcanzar esos resultados propuestos y los usuarios puedan elegir entre
distintos proveedores del servicio. El precio de los servicios es el instrumento más común que permite
regular la oferta y la demanda. En este contexto, el gobierno intenta garantizar que la competencia y estos
quasi‐mercados funcionen adecuadamente, preocupándose de que existan unos mínimos estándares de
calidad y regule la forma en la que se establece el precio y la competencia. La financiación del servicio
público puede producirse mediante tasas, financiación pública o una combinación de ambos. Es bastante
normal que el sector público financie algunos de los costes de prestación del servicio o incluso todos. No
obstante, la competencia por conseguir los fondos se asemejan a una situación de mercado. Normalmente,
el gobierno comprobará si se han cumplido unos estándares mínimos y quién ofrece el mejor rendimiento.
Aquellas organizaciones que mejor rindan tendrán acceso a un mayor número de fondos públicos. La
creación de cuasi‐mercados se da especialmente en algunos sectores y en algunos países como las
universidades públicas y los hospitales y servicios de salud en el Reino Unido. En estos sectores, la
financiación de los servicios funciona de forma similar a la expresada anteriormente. Hoy en día la mayoría
de los países ha introducido la competencia o los cuasi‐mercados en un sector determinado de políticas.
Finalmente, otro mecanismo de coordinación son las redes. Las redes constituyen una forma alternativa de
coordinación que se basa en interacciones voluntarias de colaboración y de solidaridad entre las
organizaciones afectadas. De acuerdo con Kickert et al. 1997: 6), una red supone “unas pautas más o
menos estables de interacción cooperativa entre actores mutuamente dependientes en torno a cuestiones
específicas de un servicio o un programa público de actuación”. En este caso, las interacciones no se basan,
por tanto, en la imposición autoritaria de unas pautas de interacción sino en la negociación entre las
distintas partes afectadas. Un ejemplo clásico de coordinación a través de redes se origina a partir de los
altos funcionarios en los sistemas en los que existe un intento de crear una cultura “corporativa” en el
ápice del poder ejecutivo. Por ejemplo, la alta función pública del Reino Unido, de los Países Bajos, de
Estados Unidos, o de Bélgica responde a esta idea. Su pertenencia a un grupo con condiciones distintas a
las de la función pública normal les permite tener unos contactos especiales entre sus miembros. En
algunos casos, la creación de estas redes se produce en instituciones especiales de reclutamiento y de
formación, como ocurre con los grandes cuerpos de funcionarios de la Administración francesa (véase el
capítulo correspondiente) que pasan su período de reclutamiento‐formación en la Escuela Nacional de
Administración (ENA).
En este apartado se han examinado las características de los mecanismos de coordinación, que constituyen
la filosofía y los principios a partir de los que se desarrollan los instrumentos de la coordinación. A
continuación se detallan algunos instrumentos comunes de coordinación.
Instrumentos
El número de instrumentos para asegurar la coordinación de la actividad de los distintos ministerios así
como la actividad de las agencias es considerable. De forma sucinta se exponen algunos de los mecanismos
principales.
La gestión estratégica a través de la gestión presupuestaria. La gestión estratégica impulsada por el
gobierno es un instrumento de coordinación. La gestión estratégica incluye la propuesta de resultados a ser
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alcanzados, su implantación y posterior evaluación. La planificación estratégica se pueden producir de
múltiples maneras. Por ejemplo, el gobierno irlandés requiere que los ministerios diseñen planes de
mandato con las metas a alcanzar y articulados con los planes de acción para satisfacer las necesidades y
las expectativas de los usuarios. Algo similar se hace en Francia como consecuencia de una ley
presupuestaria. En Francia, la LOLF es una ley presupuestaria que permite vincular el presupuesto de gastos
a la obtención de unos resultados concretos. También los ejercicios de previsiones de gasto permiten
realizar una gestión estratégica de qué servicios debe gestionar el sector público, como ocurre en el Reino
Unido.
Estas revisiones ayudan a planificar el gasto a medio plazo, separando el presupuesto de inversiones del
gasto corriente, para que las inversiones no sufran presiones a corto plazo. Inicialmente, el objetivo de la
revisión del gasto es reasignar fondos a las prioridades claves y reducir el despilfarro. Los ministerios
evalúan la “relación calidad‐precio” de los servicios que prestan con la ayuda de Hacienda y de terceros.
Simultáneamente a la revisión del gasto, los ministerios presentan sus presupuestos para los próximos tres
años, tomando en consideración los niveles anteriores de gasto y las nuevas prioridades para los tres años
siguientes.
En el Reino Unido, durante la Revisión del Gasto se pide a los Departamentos ministeriales que priorizen
sus programas principales según una serie de criterios estrictos. Se les pregunta sobre los distintos
servicios, actividades y políticas que presta el departamento. Sobre cada servicio o actividad se pregunta
(HM Treasury (2010) The Spending Review Framework. Cm 7872):
• ¿es esencial para el cumplimiento de las prioridades del gobierno?
• ¿necesita ser financiado con prespuesto público?
• ¿proporciona el servicio considerable valor económico?
• ¿puede prestarse el servicio a los más necesitados?
• ¿es posible ofrecer el servicio a un coste más bajo?
• ¿es posible ofrecerlo más eficazmente?
• ¿podría prestar el servicio una empresa, o un grupo de ciudadanos sólos o en asociación?
• ¿se puede utilizar a los proveedores no estatales para realizar la actividad en línea con sus propias
actividades?
• ¿podrían las corporaciones locales proporcionar la actividad en lugar del gobierno central?
Otros países como Australia y Países Bajos también realizan previsiones de gasto con una visión estratégica
La identificación de ministros como responsables de macroáreas constituyen otro elemento de coordinación.
Por ejemplo, en España, la persona que ocupa el cargo de ministro de la presidencia ha solido ocupar la
segunda vicepresidencia del gobierno, que se encarga de la coordinación “política” de los asuntos
gubernamentales. El vicepresidente desempeña un papel esencial en la coordinación de la comisión de
secretarios de Estado y subsecretarios. El ministro de Economía y Hacienda español normalmente
desempeña la vicepresidencia económica y se encarga de la coordinación de la actividad económica
gubernamental, no sólo por su influencia en todo el proceso presupuestario sino también como
consecuencia del papel que desempeña en la Comisión interministerial de Asuntos Económicos.
La celebración de los pactos gubernamentales de coalición. Por ejemplo, en Alemania y en los Países Bajos,
países en los que normalmente hay un gobierno de coalición, los pactos gubernamentales de legislatura
son muy comunes y establecen las bases sobre las que el conjunto del gobierno va a operar. Los pactos de
legislaturas son relevantes para fortalecer el poder que la Constitución reconoce a los ministros en
Alemania. Los pactos de coalición son normalmente sometidos a un seguimiento por parte de la Comisión
de la Coalición. En Alemania, es típico que pertenezcan a esta comisión el presidente y el secretario general
de los partidos involucrados, el canciller, representantes de la cancillería en temas económicos y de
personal, el portavoz parlamentario del partido mayoritario y el portavoz parlamentario del partido de la
oposición. Las decisiones adoptadas en el consejo de ministros normalmente siguen un proceso de filtro
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muy parecido al caso español. Los temas son estudiados por la Comisión de Secretarios de Estado cada
semana antes de que sean enviados al Consejo de Ministros. Si algún tema suscita el conflicto, es llevado a
la comisión de la coalición antes de enviarlo al consejo de Ministros. En la coalición se suelen resolver los
conflictos antes de que se adopten las decisiones formales. Las reuniones de la coalición no son oficiales y
no aparecen transcritas en ninguna parte, pero es un último resorte de solución de problemas.
La fusión de ministerios o agencias. Las fusiones, normalmente, son repuestas a los problemas de
ineficiencias y solapamientos de organizaciones que tratan dimensiones relacionadas. Recientemente,
Noruega, Alemania y Francia han experimentado ejemplos de fusión de considerables zonas de la
administración. En Noruega, el gobierno decidió fusionar en 2005 los servicios de empleo y de la seguridad
social (cada una de estas agencias con más de un siglo de existencia autónoma) en una nueva agencia, que
gasta aproximadamente un tercio del presupuesto del Estado. La reforma tenía como objetivo la creación
de empleo y hacer el sistema de bienestar más accesible, más coherente y eficiente. Esta reforma se vio
como un modo de aumentar la capacidad del gobierno para enfrentarse a los problemas transversales a
varios departamentos (Askim et al. 2008).
El nombramiento de un “zar” o comisario para coordinar varias agencias. En este caso se intenta coordinar
la actividad en un sector en el que varias organizaciones tienen un papel a desempeñar, pero ninguna tiene
una posición de preeminencia. Por ejemplo, esto se produjo con la creación del “zar” de la droga o del sida
en los Estados Unidos. En principio, este nombramiento podría parecer similar a la creación de una agencia
o a la fusión de varias agencias. Sin embargo, son instrumentos diferentes, tal como señala Peters (2009).
En primer lugar, el nombramiento de un coordinador de este tipo se espera que sea temporal y
normalmente deja de existir cuando se resuelve el problema que estaba destinado a solucionar. En
segundo lugar, estos zares se encargan de coordinar un problema específico (drogas, sida, implantación de
la estrategia de gobierno electrónico, seguridad ante amenazas externas) y no programas diversos y
complejos de un área gubernamental determinada. En el fondo, estos zares o comisarios actúan como
árbitros y facilitadores de la cooperación entre diversas agencias y no están normalmente implicados en el
proceso de asignación de recursos (monetarios, de personal o similares) entre las distintas organizaciones.
Normalmente, estos zares surgen cuando existe una crisis grave que expone las disfuncionalidades del
gobierno o los errores para tratar los problemas transversales, como por ejemplo, los fallos de seguridad
detectados en la destrucción de las torres gemelas de Nueva York y otros atentados terroristas producidos
en el mismo día contra intereses estadounidenses en su territorio soberano. Un aspecto positivo de esta
figura es su capacidad de detectar el potencial para la coordinación positiva (según el concepto expuesto
anteriormente) entre varias agencias. La parte negativa es que no tienen recursos ni autoridad real sobre
las organizaciones que coordina para influir los procesos decisorios internos a estas agencias.
La creación de comisiones interministeriales. En vez de tener un comisario coordinador de varias agencias,
se suele recurrir al establecimiento de comisiones interministeriales a distintos niveles (ministros, altos
funcionarios, por ejemplo). Esta práctica es bastante común en países como España, Francia, y los países
escandinavos. En estos casos no existe una única figura capaz de imponer la jerarquía, sino que se recurre
más bien a la negociación entre las partes para alcanzar acuerdos comunes antes de que se adopten las
decisiones formales en el Consejo de Ministros, por ejemplo.
Introducción de un tema transversal en todas las políticas sectoriales (mainstreaming). Este instrumento se
refiere a cómo incorporar una prioridad gubernamental en la gestión de los ministerios sin la creación de
una nueva organización o sin la fusión de las organizaciones existentes. Por ejemplo, en la Comunidad
Autónoma de Andalucía se ha intentado introducir la perspectiva de género en la mayor parte de las
políticas sectoriales mediante un reflejo en el presupuesto de cómo se ve afectado el género con las
asignaciones monetarias.
Coordinación en perspectiva comparada
La trayectoria de coordinación en distintos países no es estable e inmóvil sino que puede modificarse a lo
largo del tiempo como sugieren Bouckaert, Peters y Verhoest (2010). En su estudio, estos autores hacen un
23


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análisis de los mecanismos y los instrumentos de coordinación en varios países. A continuación se resumen
algunos de los resultados discutidos en su libro.
En el Reino Unido, los actores que se encargan principalmente de la coordinación de los programas
públicos de ámbito nacional son el primer ministro, el cabinet office y el Tesoro (Hacienda). Este
‘triunvirato’ actúa de una forma jerárquica y se apoya en comisiones colegiadas de ministros. Existe
también cierta coordinación a partir de las redes de altos funcionarios, pues muchos de ellos provenían en
el pasado de las dos universidades de élite (Oxford y Cambridge), por lo que podían compartir no sólo un
bagaje y formación elitista común sino también círculos de amistades y relaciones. La existencia de estos
mecanismos no implica que el sistema estuviera totalmente coordinado, pues la iniciativa ministerial
individual es relativamente importante y existen numerosos organismos con cierto grado de autonomía (las
agencias ejecutivas) que presentan retos a la coordinación. En la década de los años noventa, cuando se
crearon las agencias ejecutivas y otros entes autónomos, y se dividió el papel de prestación de servicios y
de compra de los mismos (el gobierno a través del presupuesto), la coordinación y la supervisión jerárquica
dio lugar a una coordinación en la que primaban los mecanismos de mercado. Junto con estos mecanismos
de mercado, el cabinet office siguió desempeñando un papel jerárquico importante. Sin embargo, al
fomentarse la competencia entre organizaciones y al utilizarse indicadores para premiar a quienes más
rinden ocasionó que algunos asuntos transversales no fueran tratados adecuadamente produciéndose
ciertas disfunciones. Desde mediados de la década de los años noventa se ha propiciado un sistema más
integrado de evaluación y control de las políticas públicas fomentándose, por ejemplo, revisiones del gasto
más globales, tal como se ha mencionado anteriormente. En épocas más recientes se ha producido una
coordinación basada en la filosofía de las redes, empleando instrumentos como presupuestos conjuntos
entre varias organizaciones, y la elaboración de acuerdos de servicios públicos – Public Service Agreements
entre los ministerios y el cabinet office.
La utilización de instrumentos basados en mecanismos de negociación y cooperación han sido
complementados con nuevos mecanismos basados en la jerarquía y en la supervisión. Esto se ha
conseguido, por ejemplo, a partir del fortalecimiento del primer ministro y de las unidades de coordinación
dentro del cabinet office.
De acuerdo con Bouckaert, Peters y Verhoes (2010), la posición inicial de Suecia es algo diferente, pues
contaba con una alta fragmentación organizativa a través de las agencias (véase el capítulo
correspondiente del país) y un grupo de ministerios muy cohesionados con una considerable coordinación
formal e informal de sus políticas. La coordinación se basaba principalmente en los años ochenta y noventa
en redes informales entre los líderes políticos del partido gobernante, el partido social demócrata,
mecanismos ad hoc de coordinación y comisiones interministeriales. La coordinación interministerial
estaba solucionada, no así la coordinación entre los ministerios y las agencias que gozan de considerable
grado de autonomía. Entre 1985 y 1995 se implantaron algunas medidas para aumentar la coordinación
intraministerial. Uno de esas medidas fue la abolición y la fusión de agencias para reducir la fragmentación.
Adicionalmente, la crisis económica de principios de la década de los años noventa obligó al gobierno a
tener un control más estricto sobre el presupuesto de las agencias. Esto propició la introducción de un
techo de gasto así como el fomento de iniciativas conjuntas entre agencias para crear economías de escala.
A partir de 1995 se introdujeron iniciativas para aumentar la coordinación en la provisión de información
de los programas públicos. Aunque se sentía la necesidad de que los ministerios controlaran más de cerca
los resultados obtenidos por las agencias, su capacidad para hacerlo es limitada, por lo que el tipo de
control más jerárquico a partir de objetivos y resultados obtenidos es más difícil.
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La función pública en perspectiva comparada
Salvador Parrado
Contenido
Introducción ...................................................................................................................................................... 1
Tipología de empleados públicos y de sistemas de función pública ................................................................. 2
Tipos de empleados públicos del poder ejecutivo ........................................................................................ 2
Los funcionarios públicos y los empleados públicos con contrato laboral ............................................... 3
Personal de confianza política .................................................................................................................. 8
Sistema de carrera y sistema de puestos de trabajo .................................................................................. 10
El tamaño del empleo público ......................................................................................................................... 12
El tamaño según el gasto público y el empleo público ............................................................................... 12
El tamaño del empleo público y la crisis económica ................................................................................... 17
La jubilación y el tamaño del empleo público ............................................................................................. 18
La dimensión adecuada del empleo público ............................................................................................... 21
Neutralidad técnica y sensibilidad política ...................................................................................................... 22
La politización .............................................................................................................................................. 22
La función pública directiva ........................................................................................................................ 24
El reclutamiento en la función pública ............................................................................................................ 25
Competencias de los funcionarios públicos .................................................................................................... 25
Recompensas y remuneraciones de los empleados públicos ......................................................................... 27
Tipología de recompensas .......................................................................................................................... 27
La evaluación del desempeño ..................................................................................................................... 29
Sistema de remuneraciones y transparencia .............................................................................................. 30
El complemento de productividad en la práctica ....................................................................................... 30
Referencias bibliográficas ................................................................................................................................ 31

Introducción
Los recursos humanos de las Administraciones públicas se encuentran en la actualidad sometidos a
presiones externas e internas. Por una parte, la crisis económica mundial se ha traducido en una
considerable presión por reducir el gasto público. La reducción del gasto público ha ocasionado que se
apliquen medidas dirigidas al tamaño del empleo público, las remuneraciones de sus empleados y al
1


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sistema de jubilación imperante. En algunos países, cuando estas medidas no han sido suficientes se ha
procedido a no renovar los contratos de empleados contratados a tiempo definido o de los empleados que
ocupan plazas interinas dentro de la Administración. Finalmente, en algunos sistemas se han implantado
medidas más radicales como el despido de empleados públicos y la movilidad forzosa a otras
organizaciones dentro del sector público. La crisis económica, por tanto, ha afectado considerablemente a
muchos de los elementos fundamentales del empleo público, destacando algunas de sus vulnerabilidades.
Por otra parte, también existen presiones internas derivadas de las demandas crecientes de los ciudadanos
por unos servicios de mayor calidad. En este sentido, los ciudadanos quieren tener más derechos a elegir
los servicios que se les prestan (véase el Tema sobre Estructuras Administrativas en Perspectiva
Comparada) y además exigen que las Administraciones sean más eficientes con lo que los empleados
públicos deben incrementar cuantitativa y cualitativamente su desempeño. Para la mejora del rendimiento,
los políticos de muchos países han decidido introducir mayor variabilidad en el salario dejando una
proporción del mismo que recompense el desempeño individual de los trabajadores. Estas son las
dimensiones que se analizan en este capítulo.
Tipología de empleados públicos y de sistemas de función pública
En este apartado se analizan las características de los funcionarios públicos y otros empleados del sector
público. Tradicionalmente se ha concebido la existencia de un modelo ideal de empleo público encarnado
por los funcionarios públicos desde que éstos ganaron el derecho a la no remoción del puesto de trabajo
entre mediados del siglo XIX y principios del XX. La permanencia en el puesto de trabajo, aparte de otros
privilegios concedidos a los funcionarios, fue protegida como consecuencia de las fluctuaciones de personal
que se producían con los sistemas de cesantías imperantes en muchos países occidentales. Cada cambio de
gobierno después de unas elecciones democráticas se vinculaba con la remoción de muchos empleados
públicos de sus puestos. Esto generó considerable inestabilidad, no sólo porque los partidarios del gobierno
elegido creían tener derecho a un puesto de trabajo (y no siempre había disponibilidad de puestos) sino
porque los cargos electos y los cargos de designación política tienden a representar los intereses de
aquellos que les han votado, mientras que la función pública se ha establecido, siguiendo la tradición
weberiana, para representar los intereses generales ya estén éstos encarnados en un ente abstracto (el
Estado, por ejemplo en Alemania y Francia), en una pluralidad de intereses de la población (el interés
público, por ejemplo en Estados Unidos) o en una disposición legislativa consensuada de alto rango (la
Constitución, por ejemplo en Italia). Aunque este modelo ideal inspira el ideario de quienes reforman el
servicio público, en la práctica existen divergencias entre las características propias del modelo y las
políticas de recursos humanos que se practican tanto para todos los empleados públicos en general, como
para los funcionarios públicos y los directivos públicos en particular.
Adicionalmente, en este apartado también se analiza las características del sistema que articula las
relaciones de los funcionarios públicos con la Administración en la que desempeñan sus funciones. Los
sistemas de función pública se han clasificado en sistema de carrera y en sistema de puesto de trabajo en
función de si el funcionario público tiene la posibilidad de entrar en un puesto a partir del cual puede hacer
una carrera dentro de la Administración o simplemente concursa por un puesto concreto sin derecho al
ascenso. En este último caso, si quiere ocupar un puesto de nivel superior tiene que concursar de nuevo
por ese puesto en condiciones de igualdad a los candidatos externos del sector público. En la práctica,
muchos países están adoptando elementos de cada sistema por lo que su función pública se está
conformando en un sistema híbrido.

Tipos de empleados públicos del poder ejecutivo
En la mayoría de los sistemas administrativos se pueden encontrar al menos cuatro categorías de
empleados públicos: los funcionarios públicos y los empleados públicos que suelen ser seleccionados con
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criterios meritocráticos y, los cargos de designación política con funciones ejecutivas y el personal de
confianza con funciones de asesoramiento que son seleccionados de manera discrecional.
Los funcionarios públicos y los empleados públicos con contrato laboral
Según el Banco Mundial1, varias características ayudan a distinguir a los funcionarios públicos del resto de
los empleados públicos. En esta sección se examinan ambos grupos dado que las características del primer
grupo se definen a menudo en relación con las del segundo.
En primer lugar, los funcionarios públicos son nombrados por una autoridad pública representante del
Estado, siguiendo los preceptos de la ley de la función pública. Este nombramiento debe producirse en
consonancia con las reglas que regulan el proceso de reclutamiento, normalmente, reglas que se adhieren
al principio de mérito. La figura del funcionario público se circunscribe normalmente al personal civil de los
ministerios, aunque otros empleados públicos tienes características similares, como el personal que trabaja
en el poder judicial. A los empleados públicos de otros sectores se les aplica una legislación especial y
difieren relativamente de las características de los empleados públicos. Esto suele ocurrir en los sectores de
educación y salud y en el ámbito local de gobierno así como en las empresas estatales, en los cuerpos de
seguridad del Estado y en la carrera diplomática. Esto es bastante común en casi todos los países de la
Unión Europea.
En segundo lugar, una vez que los funcionarios públicos son nombrados, es muy difícil la terminación de su
relación con la Administración mediante el despido o el cese. Esta garantía les fue concedida en muchos
países occidentales durante el siglo XIX y XX con el objetivo de evitar que los cargos de designación política
y los cargos electos removieran a personas que se encargan de defender los intereses generales del Estado
y se opongan a los intereses más particulares de los votantes que los políticos puedan defender. En otras
palabras, se protege el principio de neutralidad y la preservación de intereses generales frente a los
intereses cortoplacistas y circunscritos a determinados grupos de políticos. Por ello, se requiere una
especial protección de las condiciones de trabajo de los funcionarios.
En tercer lugar, debido a la posición de los funcionarios de neutralidad y de protección de los intereses
generales, existen algunas restricciones a las actividades que puedan realizar. En determinados casos
pueden tener restringidos el derecho a pertenecer a un partido político, a participar en manifestaciones
contra el gobierno, a afiliarse a un sindicato o cuestiones similares. Estas restricciones son distintas según
los países.
Finalmente, los funcionarios públicos, aparte de tener garantizado un puesto indefinido en el sector público
con muy pocos riesgos de perder el empleo, suelen tener derecho a una pensión en el momento de la
jubilación. En el modelo ideal de servicio público, los funcionarios no tienen que aportar contribuciones a
los fondos de pensión y el gobierno tampoco tiene que avanzar los pagos a dicho fondo. Los funcionarios
de este modelo ideal tienen el derecho a una pensión en función de la duración del servicio y de los
puestos ocupados en la jerarquía administrativa. Sin embargo, este modelo ideal ha sido desafiado en
muchos países, pues en muchos de ellos, los funcionarios públicos tienen que contribuir a la pensión, a
veces bajo unas condiciones especiales.
En el modelo ideal, otro privilegio de los funcionarios públicos es que no pueden perder su condición de
funcionario. Este derecho fue instaurado para evitar las injerencias del poder político. Sin embargo, esta
cláusula tiene la disfuncionalidad de no poder despedir o cesar en sus puestos aquellos funcionarios que no
tengan un desempeño adecuado o no se pueda despedir a funcionarios por razones económicas y
estructurales. Sin embargo, estas características del modelo ideal son retadas en la práctica. Algunos países

1

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/EXTADMINI
STRATIVEANDCIVILSERVICEREFORM/0,,contentMDK:20133489~menuPK:286372~pagePK:148956~piPK:2166
18~theSitePK:286367,00.html. Página accedida el 2 septiembre de 2011.
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tienen disposiciones para poder terminar la relación contractual de un funcionario cuyo desempeño sea
pobre o inadecuado. La Tabla siguiente ofrece algunas de las tres posibilidades existentes.
Tabla 1 La terminación del empleo público de los funcionarios como consecuencia de un desempeño
pobre o inadecuado
Despido sólo en el caso de Despido en el caso de Despido por desempeño

cuestiones disciplinarias desempeño inadecuado siempre inadecuado en condiciones
que se haya dispuesto en la similares al sector privado
legislación o en la evaluación del (aunque la protección del
sistema funcionario público es algo
mayor en general)
Alemania Bélgica Dinamarca
Chipre Polonia Finlandia
Luxemburgo Austria Suecia
Malta Letonia Reino Unido
Portugal Estonia
España Eslovenia
Irlanda Eslovaquia
Italia (excepto para los Francia
funcionarios directivos)
Grecia
Hungría
Países Bajos
Italia (para los funcionarios
directivos)
Bulgaria
Fuente: Bossaert 2005.
Solamente en cuatro países se puede despedir a los empleados públicos, pero las condiciones del despido
lo hacen impracticable en Dinamarca, por ejemplo. En este país se puede despedir a los empleados públicos
de forma discrecional siempre que se les pague una indemnización mensual equivalente al último salario
que tenía antes del despido durante un cierto número de años, y se les conceda una pensión vitalicia si el
gobierno no es capaz de encontrarle una vacante que se corresponda con el estatus formal que tenía
cuando fue despedido. Estas cláusulas hacen por tanto que sea muy difícil despedir a los empleados
públicos daneses.
Otra de las razones del despido, especialmente ahora en momentos de crisis económica global, puede
deberse a cuestiones estructurales y económicas. En este caso, el número de países de la Unión Europea en
los que se acepta el despido sobre esta base es bastante superior. En algunos países, en los que la
legislación lo acepta explícitamente, es usado a menudo, como por ejemplo en Suecia y en Estonia.

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Tabla 2 Terminación de la relación de empleo de los funcionarios públicos por razones económicas o
estructurales
El despido no es posible por El despido es posible por estas El despido por estas razones está

estas razones razones, pero apenas se practica claramente explicitado en la
legislación
Luxemburgo Letonia Dinamarca
España Polonia Estonia
Chipre Suecia
Malta Finlandia
Grecia Hungría
Portugal Eslovenia
Alemania Países Bajos
Francia Reino Unido
Irlanda Bulgaria
República Checa
Letonia
Rumanía
Fuentes: Bossaert 2005, Parrado 2010
Normalmente, los despidos que se realizan como consecuencia de razones estructurales o económicas (y
no basadas en el desempeño individual de los funcionarios) son despidos colectivos. Los despidos
colectivos permiten reducir el tamaño del empleo público y por lo tanto el déficit público. Ya que los
despidos colectivos afectan a todo un departamento o agencia, habitualmente se consideran como parte
de una estrategia gubernamental más amplia. Aunque es posible que el significado del despido colectivo
varíe de un sistema legal a otro, éste se refiere habitualmente a la terminación del contrato de un cierto
número de empleados (por ejemplo, 10 o más) en la misma entidad y en un período corto de tiempo (unas
cuatro semanas) por motivos de reestructuración organizativa o motivos económicos.
Los despidos colectivos están sujetos a una serie de restricciones que ofrecen ciertas garantías de que no
sean considerados improcedentes por los tribunales. Por ejemplo, en el sector público finlandés el despido
colectivo se puede producir como consecuencia de procesos de reestructuración organizativa. En 2007 se
formularon unas directrices, consensuadas entre representantes del Ministerio de Hacienda y los
sindicatos, para crear un plan de contingencia en el caso de no encontrar empleo para el personal
despedido después de una reestructuración. El gobierno ofrece apoyo a los empleados despedidos y
proporciona ayuda para reasignar recursos después de una reestructuración, fomentando la movilidad
dentro la función pública estatal y hacia otros empleadores (por ejemplo, autoridades locales y el sector
privado). Además, se ofrecen subsidios para la excedencia (de hasta 3 años) para permitir al empleado
trabajar en otro lugar, fomentando el desarrollo personal y, como último recurso, la indemnización por
cese de hasta 10 meses.
En la Administración central sueca, la dimensión y el alcance del despido colectivo se negocian con los
sindicatos según las reglas ya definidas en acuerdos entre ambas partes desde el momento en que surge el
problema. Aunque se negocie, la patronal tiene la última palabra acerca del despido colectivo y los
sindicatos no tienen derecho de veto a pesar de su notable influencia. En cualquier caso, el personal cesado
encuentra apoyo de la Administración, a través de la Fundación para la Seguridad en el Empleo para los
Empleados de la Administración central (Trygghetsstiftelsen) creada en 1990 para encontrar trabajo en el
mercado laboral. Los empleados tienen varios derechos en las circunstancias descritas anteriormente. Por
ejemplo, tienen el derecho a percibir la remuneración total mensual previa al momento del despido entre 2
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meses y un año después de la notificación y hasta que el empleado encuentre un puesto nuevo, según las
circunstancias individuales de la persona cesada y su historial laboral.
La ausencia de datos sobre despidos colectivos dificulta la valoración de la eficiencia lograda con los
despidos colectivos, y su impacto en los países donde se han implementado. En cualquier caso, este
instrumento no se aplica intensivamente quizá debido a las contingencias nacionales y, además, debido a
que no existe voluntad a aplicar la medida. Asimismo, muchos países utilizan la movilidad forzosa como
alternativa a los despidos colectivos (especialmente en sistemas basados en la carrera profesional), o la
búsqueda activa de empleo por parte de otros empleadores (cuando el sistema se basa en el puesto de
trabajo, no en los sistemas de carrera). La crisis ha obligado a algunos países a rescindir los contratos
laborales como ha ocurrido en el ámbito local en Grecia o España. Esta medida es menos frecuente en la
Administración central.
No obstante, el modelo ideal del funcionario público no siempre se corresponde con la realidad. Un primer
reto a este modelo ideal es que no todos los empleados públicos tienen el estatuto de funcionario y no
todos los funcionarios tienen el derecho a la permanencia en el puesto. Los empleados públicos suelen
trabajar en la Administración gracias a un contrato laboral. Aunque la protección en el empleo de estos
empleados es potencialmente menor, en la práctica tienen garantizado su puesto de trabajo. En un
principio, estos empleados suelen ocupar puestos bajos en la jerarquía administrativa en la mayoría de
países o, en cualquier caso, tienen restricciones para desempeñar determinadas funciones. Recientemente
también se han incorporado contratos de alta dirección para los puestos superiores de algunas
organizaciones públicas.
En todos los países de la Unión Europea emplean funcionarios públicos que tienen un estatuto jurídico
basado en el derecho público, pero no son mayoritarios en todos ellos. En la Tabla 3 se muestra el porcentaje
de funcionarios públicos que tienen derecho estatutario a un contrato permanente en los Estados
Miembros de la Unión Europea. En la práctica, el modelo ideal de función pública dista de ser el dominante
en los países de la Unión Europea. Ciertamente, en algunos países como Austria, Bélgica, Francia, Grecia,
Luxemburgo, Países Bajos, Portugal y España, los funcionarios públicos son mayoritarios, pero en
Dinamarca, Finlandia y el Reino Unido no hay un derecho explícito a la permanencia del funcionario en el
puesto de trabajo. Más en concreto, en Grecia, España, Rumanía y el nivel federal belga, la primacía de los
funcionarios públicos como modelo frente a otros empleados públicos está estipulado en la constitución.
6


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Tabla 3 Proporción de funcionarios públicos estatutarios y empleados públicos en 2010 (en %)
Estado Funcionarios Empleados Otros Observaciones
públicos públicos
Alemania 37 59 4 Categoría “otros” se refiere a personal militar
Austria 61 39 Solamente para el nivel federal
Bélgica 75 25 Solamente para el nivel federal
Bulgaria 48 52
Chipre 28 72
Dinamarca 36 64 No tienen derecho a permanencia de por vida
Eslovaquia 85 10 5
Eslovenia 34 66 No tienen derecho a permanencia de por vida
España 59 41 No obstante, los empleados con contrato
laboral también tienen una alta protección en
el empleo
Estonia 90 10 No hay información
Finlandia 83 17 No tienen derecho a permanencia de por
vida. Se excluye el personal del nivel regional
y local
Francia 73 15 12
Grecia 74 26
Hungría 25 75
Irlanda 13 87 Sólo el personal que trabaja en los ministerios
se denomina funcionarios públicos, el resto
son empleados públicos
Italia 15 85 La distinción en Italia se da entre aquellos
regulados por el derecho públicos y los que
están regulados por el derecho laboral
privado
Letonia 6 94
Lituania 67 28 5
Luxemburgo 77 23
Malta 67 33 Aunque no hay garantías explícitas de
seguridad en el empleo, se espera que los
empleados que tengan una conducta
satisfactoria no serán cesados de sus
funciones.
Países Bajos 100 No tienen derecho a permanencia de por vida
Polonia 6 94
Portugal 100
Reino Unido 10 90 No tienen derecho a permanencia de por vida
República 0% 62 38 La categoría ‘otros’ se refiere a los
checa funcionarios de las unidades territoriales de
gobierno.
Rumanía 7 93
Suecia 1 99
Fuentes: Bossaert 2005; Demmke et al. 2010
Las diferencias entre funcionarios públicos y empleados públicos no siempre se traducen en diferentes
condiciones laborales para estos grupos. Por ejemplo, las condiciones laborales de los funcionarios públicos,
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los empleados públicos (e incluso los empleados del sector privado) son similares en países como Suecia,
Países Bajos, el Reino Unido, Finlandia, Letonia, Estonia, Austria y Dinamarca.
Personal de confianza política
Dentro de los cargos de confianza política es necesario hacer una distinción entre aquellos cargos que
fundamentalmente desempeñan tareas ejecutivas y quienes básicamente ofrecen asesoramiento a los
cargos ejecutivos de designación política.
El personal que ocupa puestos de confianza política y desempeñan tareas ejecutivas son órganos de línea de
las organizaciones. Estos cargos de designación política no son seleccionados mediante criterios meritocráticos
y pueden ser cesados en cualquier momento. Normalmente, en los sistemas democráticos, estos cargos suelen
cesar cuando se produce un cambio de gobierno, aunque hay diferencias entre sistemas.
Los cargos de designación política ocupan el vértice o la cúpula de la Administración pública de un nivel
determinado de gobierno. Esta cúpula posee tres características de relevancia. En primer lugar, los
miembros de la cúpula son responsables de la adopción de decisiones, de su implantación y/o de la
evaluación de las políticas públicas de cobertura nacional. En segundo lugar, el reclutamiento temporal
para los puestos de la cúpula es decidido de acuerdo con criterios no meritocráticos y el nombramiento
formal para desempeñar el cargo le corresponde a la instancia superior del poder ejecutivo. Finalmente, el
acceso a los puestos de la cúpula también está abierto a personas que procedan del exterior del sector
público.
Todos los sistemas políticos tienen una etiqueta para estos cargos de la cúpula: el political appointee de
Estados Unidos, el funcionario político en Alemania y los cargos de designación política en España son sólo
alguno de los ejemplos que se pueden citar. Para los cargos de designación política no es necesario tener en
cuenta su currículum, aunque esto suele ocurrir en ocasiones determinadas. Por ejemplo, todos los cargos de
designación política que trabajan para el Presidente estadounidense tienen que enviar su currículum a la
Oficina de Personal de la Casa Blanca; esto se hace especialmente necesario en aquellos nombramientos
presidenciales que requieren de una confirmación del Senado. Se espera que los political appointees
estadounidenses tengan un conocimiento experto sobre un ámbito sectorial determinado, posean ciertas
habilidades de gestión para poder dirigir agencias ejecutivas y estén dispuestos a apoyar el programa del
Presidente.
Finalmente, habría que realizar una distinción dentro del grupo de los cargos de designación política. En
algunos países, es posible nombrar externos (es decir, que trabajen en empresas privadas o entidades no
gubernamentales) para estos cargos, mientras que en otros existe cierta preferencia porque estos
nombramientos recaigan en funcionarios, como ocurre especialmente con los directores generales en países
como Francia, España y Alemania. En cambio, en Estados Unidos el nombramiento de funcionarios para cargos
de designación política es más difícil ya que deberían renunciar a su condición de funcionario si aceptan el
puesto, algo que no ocurre en Francia o España, donde no se desposee de la condición de funcionarios a los
cargos de designación política. Los funcionarios de estos países que ocupan un puesto de confianza política
tienen derecho a reintegrarse en la función pública una vez que cesan en dicho puesto.
En el pasado, era común que cada cambio gubernamental implicara un recambio al menos de todos los
empleados públicos de la cúpula, es lo que se denomina el sistema de “despojos”. Estas cesantías
empezaron a ser disfuncionales y paulatinamente se establecieron sistemas de mérito en el Reino Unido
(1854), Estados Unidos (1883), Canadá (1918), Nueva Zelanda (1912) y en España (1918). Sin embargo, a
pesar de garantizar la permanencia en el puesto de los empleados públicos, se dejo una zona de la cúpula
para los cargos de confianza política. La Tabla siguiente muestra en qué niveles superiores de la
Administración existen nombramientos basados en la confianza política y selección meritocrática para el
puesto. En algunos casos, el reclutamiento es mixto, es decir, primero se desarrolla una fase de selección
meritocrática de los candidatos y, posteriormente, en una segunda fase donde ya quedan los candidatos
mejor valorados en una lista corta, existe la posibilidad de intervención por parte de los cargos de confianza
política.
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lOMoARcPSD
Tabla 4 Cargos de designación política y bagaje de estos cargos
Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 ¿Proceso formal
de selección?
Australia Sí
Presencia de FP ‐ Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP
Reclutamiento Mixto Meritocrático Meritocrático Meritocrático ‐
Puesto Secretary of a Deputy Secretary First Assistant Assistant Secretary No Función
Department State (SES 3) Secretary (SES 2) (SES 1) Directiva
or equivalent
Bélgica Sí
Presencia de FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Exclusivamente FP ‐ ‐
Reclutamiento Mixto Mixto Meritocrático
Puesto Dirección del Director General Director (N2, N3) No Función No Función
consejo de (N1) Directiva Directiva
Administración (N)
Canadá Sí
Presencia de FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP
Reclutamiento Meritocrático Meritocrático Meritocrático Meritocrático ‐
Puesto Subdirector Asistente del Director General Director (EX‐1) No Función
asociado o equiv ministro (EX‐4, EX‐ (EX‐2, EX‐3) Directiva
(DM‐1 to DM3) 5)
Francia No
Presencia de FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Exclusivamente FP Exclusivamente FP
Público Público
Reclutamiento Político Político Político Político Meritocrático*
Puesto Dir Gabinete Secretario General Director General Director de unidad Subdirector
Alemania No
Presencia de FP Raramente FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Exclusivamente FP Exclusivamente FP
Reclutamiento Político Político Político Meritocrático Meritocrático
Puesto Sº Estado parl Sº de Estado (B11) Dir General (B9) Director (B6) Dir div (B3/A16‐15)
Italia No
Presencia de FP Raramente FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP
Reclutamiento Político Político Político Meritocrático* Meritocrático*
Puesto Viceministro Secretario General Director dpto Director General Director
Países Bajos Sí
Presencia de FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP
Reclutamiento Mixto Mixto Meritocrático Meritocrático Meritocrático
Puesto Secr Gen (scale 19) Director General Dir comisión (scale Dir oficina regional Gerente espec
(scale 19) 18, 17) (scale 16) (scale 15)
Nueva Zelanda ‐ ‐ ‐ Sí
Reclutamiento Mixto Mixto Mixto Meritocrático Meritocrático
Puesto Comisionado de Director de Depto, Subdirector No Función No Función
servicios estatales Secretario General general Directiva Directiva
España No
Presencia de FP Mayoritaria FP Exclusivamente FP Mayoritaria FP Exclusivamente FP Exclusivamente FP
Reclutamiento Político Político Político Político Meritocrático *
Puesto Secr de Estado Subsecretario Director General Subdir General Jefe de Área
Reino Unido Sí
Presencia de FP Raramente FP Raramente FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP Mayoritaria FP
Reclutamiento Político Meritocrático Meritocrático Meritocrático Meritocrático
Puesto Secr. de Estado y Secr Permanente Director Subdirector Director de una
Subsecr Parl. (Subsecretario) agencia ejecutiva
Estados Unidos Sí
Presencia de FP Raramente FP Raramente FP Raramente FP Raramente FP Mayoritaria FP
Reclutamiento Político Político Político Híbrido Híbrido
Puesto Subsecretario y Subsecretario, Ayudante del Asistente del Varios cargos
director de agencia presidente y Secretario y Administrador y dependiendo del
ejecutiva (ES II) miembro de las Consejero General Director (ES V, SES departamento (SES
comisiones (ES IV) 5, 6) 1‐4)
directivas de
ciertas agencias(ES
III)
Fuentes: Parrado‐OECD 2008
FP= Funcionario público
9


lOMoARcPSD
Además de los cargos de designación política con funciones ejecutivas mencionados anteriormente, existen
en algunos países un personal eventual, cuyo nombramiento también está basado en la confianza política, y
que desempeñan las labores de órganos staff. El cese de este personal puede ocurrir en cualquier
momento sin necesidad de que el superior jerárquico lo razone. Frente al personal político con funciones
ejecutivas en la línea de la organización, este personal de asesoramiento se diferencia no sólo por las
funciones que desarrolla (de apoyo), sino también porque en algunos sistemas el cese del superior que lo
nombra supone un cese automático de los asesores que han sido nombrados por procesos no
meritocráticos.
El asesoramiento ofrecido por este tipo de personal eventual es de naturaleza política, en el sentido de
naturaleza partidista. Estos asesores políticos deberían ser diferenciados del personal de apoyo de los
ministerios que desarrollan tareas más bien de secretaría. Según un estudio de SIGMA (2007), hay tres
tipos de asesores políticos en relación con las funciones que desempeñan y el contexto en el que operan.
Primero, en algunos sistemas (Canadá, Reino Unido y Países Bajos), los asesores políticos trabajan
conjuntamente con los funcionarios directivos, desempeñando un papel de asesoría sin interferir con la
forma en que los directivos implementan las políticas que se les ha encomendado. Segundo, los gabinetes
ministeriales (Francia, Italia, Bélgica) se componen de una mezcla de asesores externos y de funcionarios
que desempeñan eventualmente esta tarea de asesoría. En estos casos, los asesores intentan implicarse en
la implantación de las políticas de los ministerios dando “ordenes” a los funcionarios de línea. Finalmente,
en países como España, los asesores políticos trabajan junto con los cargos políticos ejecutivos, pero sin
funciones de supervisión sobre otros funcionarios. En estos casos, muchos de los miembros del gabinete
tienen la condición previa de funcionario. A diferencia de Francia, un puesto en el gabinete no supone
mayores perspectivas de carrera en el futuro. Incluso la carrera del funcionario trabajando en el gabinete
puede verse afectada negativamente por su fuerte identificación con el partido político del gobierno que lo
nombró.
En general, es difícil conocer el número de asesores políticos de un sistema, especialmente en Francia y
España. En Francia, por ejemplo, aparte del número oficial de miembros del gabinete, existe otro grupo de
asesores extraoficiales (o denominados clandestinos) que pueden suponer entre el 15 y el 20 por ciento del
tamaño de los gabinetes.
Sistema de carrera y sistema de puestos de trabajo
Un sistema de empleo público permite conocer las relaciones que los funcionarios tienen con la
Administración en la que desempeñan sus funciones. En líneas generales, existen dos modelos diferentes
de empleo público, aunque la tendencia en la actualidad es la creación de sistemas híbridos que incorporan
elementos de los dos modelos.
El sistema de carrera se basa en que los candidatos que ingresan en la Administración acceden a una
constelación de puestos ordenados y jerarquizados que constituyen la carrera potencial que pueden
desarrollar a lo largo de su vida laboral. Esta carrera se puede desarrollar dentro de un único ministerio,
como es el caso típico de los cuerpos diplomáticos o en varios ministerios como ocurre con los
denominados administradores civiles del Estado en países como Francia y España. En algunos casos, la
promoción puede producirse mediante un concurso con otros candidatos (i.e. sin la necesidad de realizar
examen); mientras que en otros casos, la promoción puede exigir la realización de un examen, aunque
normalmente con condiciones diferentes a los candidatos externos. En este sistema se espera que el
empleo sea de duración indefinida.
El reclutamiento se suele hacer para los puestos más bajos de esa carrera administrativa potencial y, salvo
excepciones, no se recluta a nadie del exterior para ocupar los puestos más altos de la jerarquía. A los
puestos más altos se accede desde dentro de la función pública. Normalmente, se suele pedir
determinados títulos o un nivel educativo específico para carreras determinadas. Por ejemplo, es común
que los técnicos comerciales del Estado sean licenciados en ciencias económicas. En algunos sistemas se
10


lOMoARcPSD
produce un sistema de formación al inicio de la carrera administrativa y, adicionalmente, se puede
incorporar un período de prueba en el momento inicial.
El sistema de puestos de trabajo, en cambio, se basa en una administración en la que el candidato ingresa a
un único puesto. Este puesto puede estar en lo más bajo de la escala jerárquica administrativa, pero
también puede ubicarse en una zona intermedia o superior. El requisito de tener determinados títulos
educativos no es tan importante como en el sistema de carrera. No obstante, los candidatos deben mostrar
que tienen unos conocimientos y unas habilidades para desempeñar las funciones del puesto concreto por
el que compiten. En el sistema de puestos no existe promoción. Esto significa que si un candidato quiere
ascender en la escala administrativa solamente podrá hacerlo cuando se produzca una vacante de un
puesto de nivel superior y compita en condiciones de igualdad con candidatos externos. En el sistema de
carrera, la promoción a puestos superiores se realiza con una competencia entre candidatos internos, pues
los candidatos externos ingresan en la administración ocupando los puestos más bajos de la jerarquía. Si el
puesto es abolido en el organigrama de la organización, esto puede suponer el despido del funcionario,
aunque existen salvaguardas frente a este tipo de estrategias (véase más abajo).
En la práctica, los sistemas, sin embargo, no son totalmente puros y es bastante común que en los sistemas
de carrera aparezcan elementos del sistema de puestos y viceversa (véase la siguiente Tabla, donde se
exponen ejemplos de los Estados de la Unión Europea). En la Unión Europea, el número de Estados con
sistema de carrera es algo superior, pero también hay numerosos ejemplos de sistema mixto.
Tabla 5 Sistema de carrera, sistema de puestos y sistemas mixtos en los Estados miembros de la UE
(2009)
Sistema de Carrera Mixto Sistema de puestos
Austria Bulgaria República checa
Bélgica Italia Dinamarca
Chipre Letonia Estonia
Francia Lituania Finlandia
Alemania Malta Países Bajos
Grecia Polonia Suecia
Hungría Eslovaquia Reino Unido
Irlanda Eslovenia
Luxemburgo
Portugal
Rumanía
España
Fuente: Kuperus y Rode 2009
La combinación de estos dos sistemas puede producirse también en diferentes partes de la función pública.
En algunos de estos países, tal como se analizará más adelante, existe una categoría de altos funcionarios
cuyos requisitos de reclutamiento y condiciones laborales (especialmente las salariales) difieren del resto
de los empleados públicos. Es frecuente detectar que los sistemas de puestos desarrollan cierta carrera en
la alta clase funcionarial y los sistemas de carrera se decanten por características predominantes del
sistema de puestos para esta alta función pública.
De este apartado, se puede decir que el modelo de función pública, como modelo ideal para estructurar los
recursos humanos de las Administraciones públicas, ha dominado en el pensamiento convencional de las
democracias occidentales. Sin embargo, esto no significa que haya una convergencia entre este modelo ideal y
las políticas de personal. Una primera razón de esta divergencia se debe a que los gobiernos han contratado a
empleados aplicando la legislación laboral (y no el derecho público) además de nombrar funcionarios para
algunas funciones públicas. Otra razón se debe al hecho de que en muchos países (por ejemplo en
Escandinavia) hay una alta profusión del empleo temporal y del trabajo a tiempo parcial, ambas ideas muy
alejadas del contrato indefinido que se espera del modelo ideal de funcionario público como dominante (véase
11


lOMoARcPSD
más abajo). No obstante, la permanencia del modelo ideal de función pública en el imaginario de los
empleados públicos implica que es un punto de referencia para los políticos, los funcionarios y las relaciones
laborales de todos los empleados públicos.
El modelo ideal de la función pública también parece centrarse en la dicotomía entre sistema de puestos y
sistema de carrera. En la práctica, en cambio, el número de países que tiene una función pública híbrida
está aumentando paulatinamente, probablemente como consecuencia de alejarse de ese modelo ideal de
función pública.
El tamaño del empleo público
La respuesta a la pregunta de cuántas personas trabajan para el sector público no es fácil ni tampoco
resulta sencillo comparar el tamaño del empleo público entre países. La razón principal de esta dificultad
estriba en el hecho de que no todos los países contabilizan de la misma forma el empleo público. Incluso los
esfuerzos internacionales de algunos organismos como la OCDE se encuentran con ciertos problemas a la
hora de hacer comparaciones porque las estadísticas de los países no siempre son homogéneas. En este
apartado no se pretende ofrecer una comparación exacta del tamaño del empleo público en distintos
países, sino que se intenta ofrecer las claves del tamaño del sector público a través de la medición del gasto
público y del empleo público. Para este análisis se siguen fundamentalmente el texto de Christensen /
Pallesen (2008). En el año 2000, Estados Unidos era el país desarrollado con menor gasto público como
proporción al productor interior bruto.
En las últimas décadas (exceptuando los años de la crisis económica mundial entre 2007 y 2010), el Estado
se ha expandido considerablemente debido fundamentalmente a dos razones. Por una parte, han
aumentado sus labores regulatorias en numerosos sectores en los que antes no intervenía: regulación
social, medioambiental, económica de las empresas privadas… Por otra parte, han aumentado los servicios
vinculados al Estado del Bienestar como la educación, la salud, los servicios sociales así como el número de
las prestaciones sociales concedidas. A pesar de que estas tareas eran ya realizadas anteriormente por
distintas organizaciones; éstas no han sido integradas en el sector público hasta tiempos recientes, pues
anteriormente eran prestadas y financiadas por organizaciones no gubernamentales, por asociaciones
sindicales y redes sociales comunitarias.
El tamaño según el gasto público y el empleo público
Tradicionalmente, cuando se analiza el gasto del sector público, existen dos posiciones extremas. Estados
Unidos, cuyo sistema de provisión de servicios se basa predominantemente en el mercado, suele tener el
menor gasto público y los países escandinavos, que tienen un desarrollado Estado del Bienestar, muestran
una alta proporción de gasto público sobre el PIB. Esta imagen más típica se confirma parcialmente con los
datos de gasto público mostrados en la Tabla siguiente.
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Tabla 6 Gasto público como proporción del Producto Interior Bruto
(en porcentajes) (países ordenados de menor a mayor gasto público en 2009)
País 2000 2007 2009
1 México 19,11 20,45 23,51
2 Chile 24,62
3 Corea 22,43 28,65 30,45
4 Suiza 35,10 32,32 33,74
5 Australia 35,52 33,39 35,30
6 Japón 39,05 35,90 37,08
7 Turquía 34,53 39,38
8 Eslovaquia 52,14 34,32 41,51
9 Nueva 38,32 39,38 41,91
Zelanda
10 Luxemburgo 37,59 36,17 42,17
11 Estados 33,88 36,76 42,18
Unidos
12 Canadá 41,11 39,35 44,05
13 Israel 48,50 44,94 44,27
14 Polonia 41,08 42,19 44,40
15 Estonia 36,12 34,39 45,17
16 España 39,12 39,18 45,80
17 República 41,82 42,50 45,93
Checa
18 Noruega 42,30 41,13 46,32
19 Alemania 45,11 43,56 47,50
20 Portugal 41,13 43,78 48,17
21 Irlanda 31,27 36,79 48,90
22 Eslovenia 46,73 42,43 49,02
23 Hungría 46,76 49,98 50,46
24 Islandia 41,87 42,27 50,86
25 Países Bajos 44,20 45,30 51,40
26 Reino Unido 39,05 43,97 51,64
27 Italia 46,18 47,86 51,87
28 Austria 52,13 48,48 52,32
29 Grecia 46,69 46,81 53,63
30 Bélgica 49,14 48,45 54,22
31 Suecia 55,09 50,97 55,16
32 Francia 51,64 52,31 55,99
33 Finlandia 48,29 47,25 56,25
34 Dinamarca 53,68 50,81 58,42
OECD32 41,94 41,31 46,24
Fuentes: OECD National Accounts Statistics. Página Web de la OECD accedida el 4 Septiembre de 2011.
Por el extremo del mayor gasto público, tres países escandinavos (Dinamarca, Finlandia y Suecia) se
encuentran entre los países más gastadores (se incorpora también Francia). Sin embargo, por el lado de los
países menos gastadores de las economías desarrolladas que se agrupan en la OCDE, Estados Unidos ya no
se encuentra ni siquiera entre los 10 países con menos gasto público, al menos en 2009, aunque solía
ocupar uno de los lugares de menor gasto tradicionalmente en las últimas décadas (Christensen y Pallesen
2008).
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lOMoARcPSD
Si se mide el empleo del sector público como parte de la fuerza laboral total (incluyendo el sector público y
el privado), Suecia, siguiendo el cliché asociado a este país, tiene la proporción más alta con un 28,8 por
ciento; Estados Unidos tiene la mitad aproximadamente (14,7 por ciento), aunque no se encuentra al
principio de la Tabla, a pesar de adaptarse al cliché de ser la economía más liberal. Otros países tienen
realmente un porcentaje bajo como Japón (5,9 por ciento) y Corea (6,5 por ciento). España, por ejemplo,
que no es considerada una economía liberal y que ha desarrollado en las últimas décadas un Estado del
Bienestar fuerte con un gasto expansivo derivado de la creación del nivel autonómico de gobierno sólo
tiene un 13,7 por ciento de empleo público. De nuevo, Francia (25,2 por ciento) y el Reino Unido (20,4 por
ciento) se acercan algo al modelo sueco, aunque no pertenezcan al grupo de los países escandinavos. Es
más, el Reino Unido adoptó políticas fuertemente liberalizadoras en la década de los años ochenta y
noventa.
Tabla 7 Empleo público de los países de la OCDE como porcentaje de la fuerza laboral (en porcentaje)
Año de los AAPP Corporaciones Total
datos públicas sector
público
Japón 2005 5,3 0,7 6
Corea 2004 5,5 1,0 6,5
Turquía 2005 9,2 1,1 10,3
Austria 2005 10,2 0,5 10,7
México 2005 11,1 1,2 12,3
España 2005 13,0 0,7 13,7
Alemania 2005 10,4 4,0 14,5
Estados 2005 14,1 0,7 14,7
Unidos
Australia 2005 13,6 1,7 15,3
Irlanda 2005 14,7 2,2 16,9
Canadá 2005 15,6 1,5 17,1
Bélgica 2005 17,1 2,2 19,3
Eslovaquia 2005 9,5 9,8 19,3
República 2005 12,9 7,2 20,1
Checa
Reino 2005 19,1 1,3 20,4
Unido
Países 2005 12,8 8,5 21,3
Bajos
Francia 2004 21,9 3,3 25,2
Suecia 2005 28,3 0,4 28,8
Fuentes: OECD 2011 (con actualización de los datos a 14 Noviembre 2010)
El orden de los países respecto a la proporción de empleo público sobre el total de la fuerza laboral y
respecto al porcentaje de gasto público sobre el PIB de la Tabla anterior es diferente. Excepto algunos
paralelismos, el tamaño del sector público medido en términos de gasto y en términos de empleo público
es diferente. Sin embargo, de acuerdo con Christensen y Pallesen (2008), si el gasto público se dividiera
entre el consumo público y los gastos transferidos, se podría ver que existe mucha mayor correlación entre
el consumo público y el empleo (alcanzando casi un 0,91 de correlación en las últimas décadas) dado que
los salarios constituyen una gran proporción del gasto público. En cambio, el gasto público a secas, sólo
correlaciona por término medio un 0,75 con el gasto público total. En el análisis de esta ratio, estos autores
descubrieron que cuatro países se desvían considerablemente de ella: Alemania (con una ratio de 1 a 3 de
14


lOMoARcPSD
empleo público sobre consumo público) y Suecia y Dinamarca (con una ratio de 2 a 3 de empleo público
sobre consumo público). La explicación del desvío obedece a diferentes causas en ambos extremos del
hipotético continuum. En Alemania, el relativo bajo empleo público en esta ratio se explica por la alta
proporción que le corresponde a la externalización de servicios, casi la mitad del consumo público frente a
un tercio en otros países. Es decir, en Alemania los estados y los gobiernos locales se encargar de regular y
financiar los servicios públicos, pero la gestión de los mismos está realizada por terceros, no
necesariamente empresas privadas, pues en la mayoría de las ocasiones son organizaciones no
gubernamentales. En la tabla siguiente se puede comprobar que existe una notable diferencia entre países
respecto al porcentaje de servicios prestados directamente por las administraciones públicas y los servicios
prestados por terceros, pero financiados por el gobierno. Alemania, los Países Bajos y Bélgica son los países
con mayor proporción de bienes y servicios externalizados. La forma de estructurar la prestación de
servicios, por tanto, sirve para explicar parcialmente la falta de correlación entre la proporción de empleo
público sobre la fuerza laboral y el gasto público sobre el PIB.
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lOMoARcPSD
Tabla 8 Gastos en externalización de bienes y servicios como porcentaje del PIB en 2000 y 2009 en los
países de la OCDE
2000 2000 2009 2009
Bienes y servicios Bienes y servicios Bienes y servicios Bienes y servicios
utilizados por el financiados por el utilizados por el financiados por el
gobierno gobierno gobierno gobierno
Reino Unido 9,4 0,0 13,3 0,0
Israel 13,3 0,0 12,9 0,0
Islandia 10,3 0,0 12,5 0,0
Canadá 8,3 0,0 10,2 0,0
Estados Unidos 6,9 0,0 9,0 0,0
Grecia 6,4 0,0 7,2 0,0
México 2,6 0,0 2,7 0,0
Chile 3,5 4,2 0,3
Suiza 3,8 0,8 3,9 0,8
Dinamarca 7,8 1,2 10,3 1,6
Estonia 8,2 1,6 7,7 2,0
Irlanda 5,1 1,1 5,8 2,1
Polonia 6,0 1,9 5,6 2,2
Eslovenia 6,6 2,0 6,5 2,2
Noruega 6,5 1,6 7,0 2,3
Australia 6,7 2,3 6,5 2,3
Finlandia 7,9 1,6 11,2 2,7
Corea 3,3 1,7 4,0 2,8
Italia 5,0 2,3 6,1 2,9
Hungría 6,6 2,5 7,7 3,0
España 4,3 2,3 5,8 3,0
Suecia 9,3 2,6 9,5 3,5
Turquía 4,3 4,4
Nueva Zelanda 7,1 3,4 7,3 4,5
Portugal 4,4 1,8 4,6 5,0
Luxemburgo 3,2 4,1 3,6 5,2
Eslovaquia 6,8 2,5 5,4 5,2
Austria 5,0 5,0 4,7 5,8
República Checa 6,6 5,3 6,6 6,0
Francia 5,2 4,9 5,4 6,2
Japón 3,4 5,4 3,3 6,7
Bélgica 3,3 6,2 3,9 8,1
Alemania 4,0 7,4 4,6 8,2
Países Bajos 6,5 7,0 8,3 11,1
OECD33 6,2 2,5 6,9 3,2
Fuentes: OECD 2011
La alta proporción de empleo público en Dinamarca y Suecia se debe al empleo temporal
(aproximadamente un tercio) y a la considerable feminización (dos tercios aproximadamente) del empleo
público. Esto, a la vez, se relaciona estrechamente con una considerable proporción de empleos
relacionados con el bienestar (aproximadamente la mitad en países como Alemania, el Reino Unido y
Francia, e incluso algo superior en los países escandinavos). Adicionalmente, el aumento de empleo público
16


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en las áreas típicas del Estado del bienestar como educación, salud y servicios sociales va unido a un
aumento de contratados laborales en detrimento de funcionarios públicos.
Los aspectos mencionados anteriormente dificultan una comparación del tamaño del empleo público entre
países. Sin embargo, según Christensen y Pallesen (2008), el verdadero obstáculo para obtener una
comparación adecuada del empleo público se debe a la configuración de los servicios considerados
públicos. La forma más pura de servicio público es aquella en la que el servicio es prestado por una
organización pública, financiado mediante impuestos o asignaciones presupuestarias y gestionado por
personal con estatus de funcionario o empleado público. Esta forma pura no cubre la totalidad de los
servicios que podrían ser considerados como públicos. Hay también casos en los que los servicios son
externalizados y prestados bien por asociaciones civiles del sector no gubernamental y por empresas
privadas. Sin embargo, a pesar de que sean prestados por estas entidades y que muchas veces el servicio
sea parcialmente financiado por los usuarios, gran parte del presupuesto proviene del sector público.
Adicionalmente, los contratos de los empleados de estas organizaciones pueden emular en algunas
ocasiones las condiciones de trabajo que poseen los empleados públicos mediante convenios similares. Por
tanto, nos encontramos en un área en el que no se prestan servicios públicos de forma pura, pero que, sin
embargo, son servicios gestionados por organizaciones financiadas a cargo de los presupuestos públicos y
contando con personal con un estatus asimilado al de los empleados públicos. El problema que se presenta
aquí es que no todas las organizaciones (privadas o no gubernamentales) pueden ser asimiladas a
organizaciones públicas, a pesar de prestar servicios de interés público, dado que se constituyen en una
sociedad civil o entidad privada. En cualquier caso, estas consideraciones dificultan una comparación
adecuada. Por ejemplo, los países escandinavos están caracterizados por una amplia implicación pública en
los servicios que prestan dado que el sector público presta y financia los servicios públicos usando
empleados públicos.
Por tanto, si se compara el empleo público considerando también los empleados de las organizaciones
privadas o no gubernamentales que prestan servicios públicos y son fundamentalmente financiadas
mediante dinero público, se podría decir que la cifra del empleo público en Estados Unidos es muy
superior, especialmente por cómo se presta el servicio en educación universitaria y en sanidad, no así en la
educación primaria y secundaria que siguen la fórmula del sector privado puro.
El tamaño del empleo público y la crisis económica
El tamaño del empleo público, un asunto preocupante por sus implicaciones presupuestarias actuales y su
impacto a largo plazo sobre la sostenibilidad de las burocracias públicas, ha sido objeto de acciones
gubernamentales recientemente. En abril del año 2010, 18 países informaron que la crisis económica había
tenido un impacto medio/alto sobre el tamaño del servicio público (Parrado 2010).
Dos medidas referidas al reclutamiento se impusieron en 15 países: el uso de la tasa de reemplazo y la
aplicación de una moratoria. La tasa de reemplazo se refiere a un límite en las nuevas contrataciones en
relación a las vacantes, o a un porcentaje de ellas, durante el año presupuestario en cuestión. La moratoria,
en teoría, es más estricta, y supone la congelación de contratos sin reemplazar las bajas. La moratoria y el
uso de una tasa de reemplazo se caracterizan por su implantación uniforme en todos los departamentos y
agencias. En la práctica, siempre hay algunos sectores prioritarios en los cuales estos instrumentos no se
han aplicado. Para los países encuestados, el sector prioritario más común es el de la seguridad pública. A
pesar de la existencia de sectores prioritarios para el reclutamiento, algunos expertos consideraron que
una medida uniforme podría hacer peligrar los servicios proporcionados por departamentos específicos,
especialmente aquéllos que experimentan una alta demanda durante períodos críticos si no se clasifican
como prioritarios, como ha ocurrido frecuentemente.
La determinación del tamaño del empleo público implica, según las respuestas a la encuesta a expertos de
los Estados miembros de la UE (Parrado 2010), tres tipos de estrategias. Una primera estrategia consiste en
establecer desde el centro un tope de personal para todos los departamentos y los organismos del sector
público, como en Irlanda y en el Reino Unido. Una segunda política implica más autonomía para que cada
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ministerio decida el número de personal dentro de las restricciones presupuestarias globales, cómo en
Finlandia, Suecia y Estonia. Por último, en la mayoría de los países de la encuesta (12), se determina la
dimensión del empleo en el sector público siguiendo un procedimiento mixto de negociaciones. Los
ministerios manifiestan su petición de personal y un departamento central (el Ministerio del Interior o de la
Administración Pública o similar) concede la aprobación final, normalmente con el acuerdo del Ministerio
de Hacienda.
Las negociaciones individuales y bilaterales entre los ministerios relevantes y los departamentos centrales
(administración pública y finanzas) aumentan el volumen del empleo público. Sin embargo, la subida
permanente del tamaño del empleo público en el nivel central no ha sido frenada por ninguna de las
políticas descritas anteriormente, según demuestran los informes del OCDE y las medidas gubernamentales
en los casos de Irlanda (límite centralizado de personal) y Finlandia (las agencias y los departamentos
pueden determinar el tamaño de forma independiente).
La jubilación y el tamaño del empleo público
Existen al menos cinco razones para reformar la edad de jubilación, con consecuencias considerables para
el tamaño del sector público. Estas razones se examinan a continuación a la luz de los resultados de la
encuesta realizada a los Estados Miembros de la UE (Parrado 2010). En la práctica, los sistemas públicos
pensiones utilizan varias razones para justificar su reforma.
Un primer grupo de razones para reformar la edad de jubilación se refiere al argumento doble acerca del
coste y el ahorro de la plantilla activa y pasiva del sector público. El empleo de estas medidas tiene que ver
con el porcentaje de personal que se jubila a la edad obligatoria. En 9 países de la UE, por ejemplo, el 80
por ciento de la plantilla o menos se jubila antes de la edad legal. Esta práctica puede activar dos políticas
opuestas. En algunos casos, existen incentivos para aplazar la edad de jubilación hasta la fecha obligatoria,
mientras que en otros países se han adoptado iniciativas para incentivar la jubilación anticipada.
Tabla 9 Porcentaje de personal que se jubila a la edad obligatoria en los distintos Estados de la Unión
Europea
Número de
países
0‐20% 5
21‐40% 2
61‐80% 2
81‐100% 8
No hay datos 8
Total 25
Fuente: Parrado 2010.
Por una parte, los costes para el pago de las pensiones aumentan. En general, los recursos generales para
pagar las pensiones suelen incluir aportaciones de empresarios y empleados a unos fondos generales
complementados con fondos contratados en el sector privado. Estos costes están soportados por los
empleadores públicos en forma de porcentaje de los salarios pagados a sus empleados. Para reducir estos
costes, se ha planteado el aplazamiento de la edad de jubilación al hilo de la crisis económica y financiera,
como se refleja en el debate público en Francia, España, y Rumania.
En algunos países (12 de la encuesta), existen políticas para aplazar la edad de jubilación, ya que los
empleados públicos tienen derecho a jubilarse antes. Por ejemplo, Portugal ha optado por esta solución en
18


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una propuesta gubernamental aprobada en marzo de 20102. En principio, la pensión del empleado público
que no se jubila cuando tiene derecho a ello recibe un plus, calculado según los años de servicio.
En cambio, algunos países han intentado fomentar la jubilación anticipada para permitir a las burocracias
públicas reducir sus costes de personal, al mismo tiempo que se congela la contratación, las promociones y
se recortan los salarios. El fomento de la jubilación anticipada va acompañado de la no sustitución de las
vacantes que resultan de las jubilaciones.
Por ejemplo, en Irlanda la implantación del Plan Incentivación de la Jubilación Anticipada intenta reducir la
plantilla del sector público y se dirige a los funcionarios de más de 50 años de edad (Government of Ireland
2009). Dicho plan permite al funcionario con derecho a la jubilación que no se le aplique una reducción
actuarial en la pensión, además de recibir un pago único del 10 por ciento. El resto se abona al llegar a la
edad habitual de jubilación, de 60 o 65, aunque habitualmente ocurre a los 60 años. En 2009, una de las
medidas para hacer más atractiva la jubilación anticipada fue que ese pago único no estaría sujeto al pago
de impuestos. Este plan de incentivación no es un derecho de los empleados, aunque el gobierno animó a
que los departamentos facilitaran el cese anticipado de personal, dando prioridad a aquellos con más años
de servicio. Dichas jubilaciones anticipadas no se pueden cubrir con nuevas contrataciones, y el
responsable del departamento tiene que reestructurar la plantilla y fomentar la movilidad para satisfacer
las demandas del servicio.
Una segunda serie de razones para reformar la edad de jubilación está relacionada con la aplicación de un
principio de igualdad entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. En la mayoría de
países, los empleados del sector público disfrutan de un régimen de pensiones más favorable que el de sus
homólogos del sector privado (OECD 2007). Por ejemplo, las condiciones de la jubilación anticipada en el
plan de pensiones del sector público son más generosas que en el sector privado y la edad de jubilación de
los empleados públicos suele ser menor que en el sector privado (véase la Tabla siguiente).
Una tercera razón para modificar la edad de jubilación es la de alentar al personal cualificado de más edad
a permanecer en su puesto. Esta estrategia tiene el nombre genérico de plan de “envejecimiento activo”.
En Eslovenia, Polonia, Reino Unido (desde 2010) y Dinamarca (desde 2009) no hay límite de edad para la
jubilación obligatoria, por lo que podría pensarse que en estos países se fomenta un envejecimiento activo.
En realidad, esta idea de “envejecimiento activo” ha sido una prioridad explícita sólo en Luxemburgo y
Dinamarca. En Luxemburgo, por ejemplo, se han utilizado los complementos de la pensión para retener
personal (OECD 2007).
En el Reino Unido, sin embargo, suprimir la edad de jubilación obligatoria no ha formado parte de los
planes de “envejecimiento activo”. La idea subyacente a eliminar la edad obligatoria de jubilación es aplicar
una política de no discriminación, transponiendo la Directiva de la Unión Europea sobre Igualdad de Trato
en el Empleo (2000/78/EC), que intenta evitar la discriminación por motivos de edad.
En cuarto lugar, la armonización de la edad de jubilación entre hombres y mujeres es una reforma habitual
en la UE (según el informe del OCDE 2007). Las diferencias en las condiciones de jubilación para las mujeres
se han justificado habitualmente en términos de la política familiar, considerándose que dichas diferencias
compensan la habitual carga de la mujer como consecuencia de la división de las responsabilidades
familiares (véase la siguiente Tabla). Sin embargo, este argumento pierde fuerza según el papel del hombre
se asimila cada vez más al de la mujer. Además, es posible que una edad de jubilación más temprana
disminuya la duración de cobertura de la mujer, al mismo tiempo que reduce la cuantía de su pensión. Por
lo tanto, estas políticas sólo refuerzan las divisiones y los papeles tradicionales de hombres y mujeres, y son
contrarios a la agenda de igualdad en el empleo formulada en 2000 por la Unión Europea.
En relación a la edad de jubilación estatutaria del sector privado del público, la mayoría de los Estados
miembros de la Unión Europea no ha alcanzado tal armonización (véase la tabla).

2
http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2011/02/articles/pt1102019i.htm
19


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Tabla 10 Edad de jubilación en los Estados Miembros de la UE
País Todos los sectores Sector público Opciones de jubilación anticipada
Hombres Mujeres
Austria 65 60 65 Hombres: 62, mujeres: 57
Bélgica 65 64 65 A los 60 años
Bulgaria 63 60 60 mujeres Para funcionarios de defensa, interior (policía
63 para hombres y seguridad), mineros, etc.
Chipre 65 65 63 A los 55 años, 58 para empleados que
ingresaron en el servicio después de
30.6.2005
República 61,75 Según el 65 2‐3 años antes de la jubilación legal
Checa número de
hijos
Dinamarca 65 67 71 Si se cumplen ciertos criterios (p.e. invalidez)
Estonia 63 60.5 63
Finlandia 63‐68 63‐68 63‐68 62 años
Francia 60 60 60 56 años
Grecia 65 60 (65 para 67 37 años de cotización, 55 años de edad
aquéllos con
cobertura
desde 1993)
Hungría 62 (65 para 62 (65 para 70 Posible en diferentes grados, bajo ciertas
los nacidos los nacidos condiciones
después de después de
1957) 1957)
Irlanda 65 65 65 Ninguna
Italia 65 60 65 57 años de edad (después de 35 años de
cotización) o en cualquier momento después
de 40 años de cotización
Latvia 62 61 62 Hasta 2 años antes de la jubilación legal
Lituania 62.5 60 65 Menos de 5 años antes de la jubilación legal
(después de 30 años de cotización)
Luxemburgo 65 65 65 57 años de edad (después de 40 años de
cobertura estatutaria) o 60 años de edad
Malta 61 60 (2020: 65 65
para ambos)
Países Bajos 65 65 65 Ninguna
Polonia 65 60 55 años para las mujeres, posible para otros
grupos si se cumplen ciertos criterios
Portugal 65 65 70 55 años de edad (después de 30 años de
cotización)
Rumania 62‐65 57‐60
Eslovenia 63 61 58 años de edad (después de 38 o 40 años de
cotización)
España 65 65 65 61 años de edad si se cumplen ciertas
condiciones
Suecia 65 65 67 Ninguna
Reino Unido 65 60 Ninguna
Fuentes: Públicas–privadas (encuesta a expertos); y the European Foundation for the Improvement of Living and
Working Conditions, jubilación anticipada y escalonada en la empresa europea, 2007 y EURES ‐ portal europeo de
movilidad en el empleo; datos 2007‐2008 citado en Kuperus & Rode (2010: 18).
Austria, Grecia, Lituania, Rumania, Eslovenia y Polonia reflejan las diferencias de género en el sistema de
pensiones del sector público. En Rumania, se presentó un proyecto de ley en 2009 que proponía la
20


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necesidad de igualar paulatinamente la edad de jubilación habitual entre hombres y mujeres. A pesar de
aceptar la igualdad de trato, no hay consenso respecto a si hay que equiparar la edad de jubilación de
mujeres y hombres.
Por último, aparte de las diferencias de género, existen también diferencias entre distintos secotres del
sector público, entre funcionarios y personal laboral u otras categorías (véase la Tabla). Por ejemplo, en el
sector público de Rumania, la diferencia entre la pensión mínima (€83) y la máxima (€8.300) es alta,
alcanzando una proporción de 1 a 100 (Eurofound)3.
Tabla 11 Diferencias en la edad de jubilación
Número de Estados
miembros de la UE
Misma edad de jubilación para todos los funcionarios 10
La edad de jubilación varía según el sector 7
La edad de jubilación varía para funcionarios y personal laboral 3
Otras diferencias de la edad de jubilación 9
Fuente: Parrado 2010.
La edad de jubilación en el sector público tiene algunas ventajas en comparación con el sector privado. Así
mismo, dentro del sector público hay ciertas desigualdades de género en la edad establecida para la
jubilación. En un mismo país, pueden producirse políticas contradictorias, empeñadas en incentivar la
jubilación anticipada con vistas a ahorrar dinero en el sector público al mismo tiempo que en los debates
nacionales se trate de aplazar la edad obligatoria de la jubilación para sanear los fondos de la seguridad
social. En cualquier caso, parece que hay margen para la reforma en los sistemas de pensiones puesto que
los empleados públicos se jubilan antes de la edad a la que tienen derecho (o están obligados) a jubilarse
en muchos Estados.
La dimensión adecuada del empleo público
La determinación del tamaño adecuado del empleo público no es un asunto puramente gerencial, carente
de valores y decisiones políticas. Si un gobierno desea priorizar un área específica, las consideraciones
gerenciales solamente pueden ayudar a establecer el número aproximado de personal necesario para
alcanzar ciertos niveles de rendimiento, aunque las últimas decisiones sean políticas. En este sentido, las
Revisiones de Gasto (Spending Reviews) podrían ser un buen punto de partida para determinar la plantilla
adecuada. Una combinación de especialistas en recursos humanos, de asesores políticos, personal
encargado del proceso presupuestario y expertos externos podrían ayudar a definir la dimensión más
adecuada del empleo público.
Se realizan revisiones de gasto en países como Australia (revisiones estratégicas de política), Canadá
(revisiones estratégicas de programas), Países Bajos (revisiones estratégicas interdepartamentales) y Reino
Unido (revisiones de gasto). Estas herramientas sirven para establecer las prioridades y están dirigidas
habitualmente por el Ministerio de Hacienda. Para establecer dichas prioridades, se evalúan los programas
en términos de eficiencia y eficacia y también se pueden examinar si es posible realizar el servicio a través
de un proveedor alternativo. Para conseguir cierto grado de comparabilidad, las revisiones del gasto son
dirigidas normalmente por unidades ajenas a los ministerios sometidos a la evaluación, al mismo tiempo
que expertos externos toman parte también en el proceso. Este procedimiento proporciona una evaluación
más neutral que la ofrecida por los propios ministerios. Según un informe reciente de la OECD (2009), los
gobiernos que utilizan estas herramientas valoran su capacidad para establecer prioridades, en lugar de las
herramientas tradicionales de recortes generales.

3
http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2009/12/articles/ro0912049i.htm
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Las revisiones del gasto no resuelven todos los problemas, pues en algunos países no se aplican
habitualmente a todos los programas públicos de intervención. Además, los ministerios objeto de la
evaluación participan en revisiones de la política durante el año presupuestario y estos aspectos no se
incluyen en las discusiones sobre el presupuesto, aunque aún es posible aplicar los principios de la revisión
del gasto. Además, el primer ministro puede establecer ciertas prioridades, lo que puede ocasionar que
algunos departamentos con un nivel alto de eficiencia y eficacia tengan que recortar sus programas para
poder acomodar las prioridades políticas. La revisión presupuestaria no está concebida como sustituta de la
política sino para ayudarla, con el fin de asegurar que la asignación de recursos sea más racional.
En el gobierno británico, las revisiones del gasto se iniciaron en el año 1998 y tuvieron lugar cada dos años
en un principio, y cada tres años desde 2004. Estas revisiones ayudan a planificar el gasto a medio plazo,
separando el presupuesto de inversiones del gasto corriente, para que las inversiones no sufran presiones a
corto plazo. Inicialmente, el objetivo de la revisión del gasto es reasignar fondos a las prioridades claves y
reducir el despilfarro. Los ministerios evalúan la “relación calidad‐precio” de los servicios que prestan con la
ayuda de Hacienda y de terceros. Simultáneamente a la revisión del gasto, los ministerios presentan sus
presupuestos para los próximos tres años, tomando en consideración los niveles anteriores de gasto y las
nuevas prioridades para los tres años siguientes. Las decisiones finales, comunicadas por carta a los
departamentos y documentadas en un Libro Blanco, se toman, según el caso, por el ministerio de Hacienda
en deliberaciones con el primer ministro y el consejo de ministros. La Revisión del Gasto, según está
diseñado por el gobierno británico, va acompañado también de planes para limitar el gasto en los salarios y
las pensiones del sector público (HM Treasury 2010). Esos planes surgieron directamente de las Revisiones
de Gastos.
Neutralidad técnica y sensibilidad política
Dos tendencias relativamente contrapuestas configuran el poder ejecutivo. Por un lado, el desarrollo del
Estado administrativo muestra un aumento de la racionalidad administrativa, que presupone realzar los
valores de la profesionalización, la continuidad en el puesto de trabajo, la experiencia administrativa y la
eficiencia, entre otros. Esta racionalidad administrativa promociona la neutralidad técnica de los funcionarios.
Por otro lado, se observa un refuerzo de la racionalidad política, donde la responsabilidad y el liderazgo político
son los principales valores. Aunque estas dos racionalidades pueden generar modos divergentes en la cúpula
del poder ejecutivo, la investigación de Aberbach et al. (1981: 5) muestra la convergencia de estas
racionalidades especialmente en los puestos superiores de la administración en los que se encuentran los
cargos de designación política y los altos funcionarios. Se está produciendo una hibridación de ambas
racionalidades con la combinación de la neutralidad técnica y la sensibilidad política. No obstante, éstos son
resultados de investigaciones realizadas en la década de los años ochenta en determinados países. El estudio
no ha sido replicado desde entonces y se necesitaría mayor indagación empírica para comprobar esta
afirmación.
La politización
En el ámbito del poder ejecutivo existe una continua tensión entre la idea de neutralidad técnica (neutral
competence) que los funcionarios públicos deben observar y la sensibilidad política (political
responsiveness) frente a las demandas de los cargos de designación política, que son sus superiores
jerárquicos, pero que siguen una lógica distinta a la de la racionalidad administrativa. Esta tensión está
relacionada con la comprensión que se tenga de qué sea el interés público. Los funcionarios y los políticos
mantienen que su función principal es preservar el interés general, pero cada grupo mantiene ideas muy
diferentes sobre este concepto. En el caso de los funcionarios, que defienden la idea de Estado en todo el
territorio y velan por la sostenibilidad de los servicios y las políticas públicas, conciben que ese interés
público es independiente de afiliación política, color, raza o género. Los políticos aducen que han sido
elegidos por unos electores determinados para satisfacer sus aspiraciones. Normalmente, los cargos
electos del poder legislativo y los cargos de designación política del poder ejecutivo suelen proclamar, una
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vez que han ganado las elecciones, que van a gobernar para todos, aunque claro, pondrán especial hincapié
en cumplir el programa electoral por el que han sido elegidos.
En aras del interés general, los funcionarios deben velar para que los principios de igualdad de trato no se
vean conculcados, especialmente aquellos principios que están especialmente protegidos por el sistema
jurídico. Por ello, se pide que desarrollen un conjunto de competencias técnicas. Este concepto (véase
Rourke 1992) se refiere al conjunto de conocimientos y habilidades existentes que los funcionarios públicos
ponen desinteresadamente al servicio de los políticos en el diseño de las políticas independientemente del
partido por el que hayan ganado las elecciones. En definitiva, los funcionarios tienen que servir a gobiernos
de cualquier signo político.
Al mismo tiempo, los cargos electos y los cargos de designación política reclaman cierta respuesta proactiva
(sensibilidad política) ante las demandas específicas que ellos pueden plantear como consecuencia de las
promesas realizadas en el programa electoral. La tensión se deriva del hecho de que los funcionarios sean
reticentes a implantar el programa electoral en aras de la defensa del interés general. El equilibrio entre
estos dos principios no es fácil y no se alcanza de la misma forma en todos los países. Una parte de este
equilibrio tiene que ver con la selección de los funcionarios que ocupan los puestos superiores de la
administración y constituyen la interfaz directa con los cargos de designación política, cuyo nombramiento
no es meritocrático por naturaleza. Adicionalmente, existen otros dos aspectos de relevancia para entender
los términos de esta tensión. Por una parte, debe examinarse con qué facilidad se puede cesar a los altos
funcionarios de los puestos concretos que ocupan, si ello se puede hacer empleando criterios objetivos
(rendimiento inadecuado y comprobable) y, por otra parte, se debe también contemplar cuántos niveles
jerárquicos se destinan a ser cubiertos mediante criterios no meritocráticos.
Las competencias técnicas se garantizan mediante un reclutamiento meritocrático. La selección que no se
basa en el mérito y que tiende a primar los criterios políticos se considera politización (Peters y Pierre
2004). Por tanto, politización no se refiere a la afiliación a un partido político de los cargos reclutados. El
proceso de politización implica, por lo tanto, un aumento del control político sobre las estructuras
administrativas.
El número de puestos de la cúpula del poder ejecutivo que pueden ser cubiertos mediante nombramientos no
competitivos importa porque desde estos puestos se puede controlar la implantación de las promesas
electorales. Cualquier nuevo Gobierno tiene la tendencia de expandir el tamaño de la esfera política a expensas
de la esfera administrativa. La ampliación del número de puestos de designación política ejemplifica la
politización de la estructura. La forma más obvia de analizar este fenómeno es mediante la cuantificación del
número de puestos que pueden ser disputados como “botín” electoral así como el número de niveles
organizativos en los que se pueden realizar designaciones no meritocráticas. El fenómeno contrario a la
politización de la estructura es aquél que se denomina "administrativización". En este contexto, el fenómeno
implica que las estructuras administrativas crecen a expensas del ámbito político. Esto significa que el número
de puestos de la zona superior de la Administración que son cubiertos mediante criterios meritocráticos
aumenta.
Si se examina la Tabla 4 (más arriba), ésta puede transmitir la idea de que Francia, Italia, España y los Estados
Unidos son los países que poseen la mayor proporción de niveles jerárquicos para puestos de designación
política mientras que Canadá, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Bélgica y el Reino Unido parecen poseer la
mayor proporción de puestos administrativos.
Sin embargo, para realizar un análisis más preciso habría que contemplar si la carrera previa de los cargos de
designación política es normalmente funcionarial y cuál es el papel que desempeñan los asesores políticos
entre otros factores. Estos hallazgos, por ejemplo, no deberían transmitir la idea de que el nivel de politización
en Bélgica es similar al de los Países Bajos y el Reino Unido. De hecho, Bélgica tuvo que crear una función
pública directiva separada porque el nombramiento para los puestos funcionariales más altos estaba
altamente politizado y los gabinetes de cada ministro desempeñan un papel político importante.
23


lOMoARcPSD
Por otro lado, España y Francia tienen el mismo número de niveles jerárquicos que Estados Unidos en los que
se pueden realizar nombramientos no meritocráticos. No se está hablando del mismo número de puestos que
es muy superior en los Estados Unidos. Sin embargo, existe una diferencia considerable entre estos sistemas,
pues en Francia y en España, la mayor parte de los cargos de designación política deben tener la condición
previa de funcionarios. Por esta razón, los altos funcionarios franceses y españoles mantienen que el
desempeño de sus labores está movido por la neutralidad técnica porque dicen defender los intereses
generales del Estado antes que los intereses del gobierno que los nombra.
Estados Unidos ejemplifica el nivel más alto de politización de la estructura. En la actualidad hay unos 1700
puestos de designación política. En el extremo opuesto de la politización de la estructura se encuentra el Reino
Unido, donde el número de cargos a disposición del ejecutivo para ser reclutados con criterios de confianza
política es relativamente reducido. Esto se explica porque la burocracia ha precedido a la democracia en el
desarrollo histórico y el logro del establecimiento de un Estado administrativo ha sido la tendencia
predominante. Por poner solamente un ejemplo, en 1988 había en la cúpula del poder británico unos 108
cargos de designación política (Greenwood / Wilson 1989: 84).
Con los nombramientos discrecionales basados en la confianza política (politización), se aumenta por tanto el
nivel de sensibilidad política de los puestos superiores de la Administración. Sin embargo, la verdadera tensión
entre neutralidad técnica y sensibilidad política se halla en la función pública directiva, que se encuentra entre
los cargos de designación política y los demás funcionarios.
La función pública directiva
Dentro del grupo de funcionarios públicos, la función pública directiva (senior civil service en inglés) ocupa
la posición intermedia entre los cuadros medios y bajos de la función pública y los cargos de designación
política. En principio, estos funcionarios directivos no tienen por qué tener un tipo de configuración distinta
a la que tienen los propios funcionarios públicos. No obstante, empieza a ser común en muchos sistemas
que se cree una función pública directiva diferenciada del resto de los funcionarios públicos. Este grupo
tiene una relevancia considerable pues en él se aprecia la tensión entre la racionalidad administrativa y la
racionalidad política, la neutralidad técnica y la sensibilidad política.
La función pública directiva como sistema diferenciado es un sistema de personal para las posiciones
jerárquicas superiores del poder ejecutivo que son ocupadas por criterios meritocráticos y competitivos.
Estos puestos están normalmente abiertos a cualquier candidato ya sea procedente del sector público o del
privado. Las funciones de este grupo pueden ser de asesoramiento político, prestación de servicios
directos y prestación de servicios corporativos al resto de los empleados públicos. Normalmente, este
grupo es formalmente reconocido por la autoridad. La función pública directiva está gestionada de forma
centralizada y no por cada uno de los departamentos ministeriales. A este grupo de le aplican reglas
diferentes que al resto de los funcionarios públicos en lo que se refiere por ejemplo a la estructura salarial,
la forma de reclutamiento, el impacto del desempeño en el contrato del alto funcionario entre otros. No
todos los países tienen una función pública directiva diferenciada, como por ejemplo España, que tiene
altos funcionarios pero sus condiciones laborales son similares a las del resto de los funcionarios públicos.
El número de niveles jerárquicos que ocupan los funcionarios públicos directivos varía de unos sistemas a
otros. Por ejemplo, en algunos casos se menciona el grado o la escala de los puestos desempeñados por
estos directivos (por ejemplo, escalas 15 a 19 en Países Bajos). En otros casos se menciona la banda salarial
que se les aplica como en Estados Unidos, Australia y el Reino Unido (en este último caso, las bandas
salariales de los directivos públicos son 1, 1A, 2 y 3).
La creación de una función pública directiva separada del resto de la función pública se ha debido a
distintas razones según los países. En algunos países, se creó este grupo con el objetivo de mejorar la
coordinación de las políticas, intentar superar la fragmentación tanto de departamentos ministeriales
considerados como silos independientes como de las agencias ejecutivas (Nueva Zelanda, Países Bajos y
Reino Unido). En otros países primaba la necesidad de aumentar la flexibilidad del reclutamiento y de las
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condiciones de empleo de estos directivos (Bélgica, Italia y Países Bajos). Finalmente, otro argumento
esgrimido ha sido la clarificación de los límites entre la política y la administración en Bélgica, Italia y los
Países Bajos. Por tanto, en algunos países se ha aducido más de una razón para crear esta función pública
directiva separada.
El reclutamiento en la función pública
El reclutamiento en los países europeos es fundamentalmente meritocrático y se basa en la realización de
un examen estatal (por ejemplo en Alemania para los juristas), en exámenes específicos para determinados
cuerpos (por ejemplo en España), en diferentes pruebas que permiten ordenar en un ranking a los
candidatos para que éstos elijan el cuerpo en el que quieren desarrollar su carrera (Francia) o en procesos
competitivos para ocupar un determinado puesto como Estonia, Letonia y el Reino Unido.
Paulatinamente, el reclutamiento se ha ido descentralizando para dar cabida a las necesidades de las
distintas organizaciones públicas con demandas cambiantes de personal. De hecho, de acuerdo con
Demmke (2010) en 15 Estados Miembros de la UE está el reclutamiento regulado de forma centralizada,
mientras que en 12 Estados está descentralizado. Adicionalmente, la flexibilidad también ha aumentado
mediante la posibilidad de contratar a personas con experiencia en el sector privado para puestos
superiores de la Administración sin necesidad de que pasen por los puestos iniciales de la carrera
administrativa. En 23 países existe esta posibilidad que está vetada en Chipre y existen considerables
restricciones constitucionales en Grecia, Polonia y Rumanía.
En la selección de la función pública directiva, habría que distinguir entre el proceso básicamente
meritocrático, en el que no intervienen los cargos de designación política, y los sistemas mixtos, donde el
proceso competitivo se combina con criterios de sensibilidad política. Así, en sistemas híbridos como en
Bélgica, Nueva Zelanda y los Países Bajos, la decisión final sobre qué candidato se nombra de la lista corta
se deja en manos del ministro. El proceso varía entre estos sistemas. Por ejemplo, en los Países Bajos, se da
un sistema híbrido y centralizado. El director de la oficina de la Función Pública Directiva (ABD) junto con un
comité de selección ofrece una lista de 2 a 4 candidatos que han superado el proceso selectivo. La
comisión está presidida por alguien que trabaja fuera del sector público e incluye dos secretarios generales;
uno de estos secretarios generales procede el ministerio en el que se va a cubrir una plaza de director
general, por ejemplo. La comisión se encarga de hacer un seguimiento de todo el proceso de selección,
procurando que ningún candidato se vea en desventaja y ayudando al director de la oficina de la Función
Pública Directiva (responsable del sistema) a tomar una decisión. El nombramiento es responsabilidad del
ministro del Interior (superior jerárquico de la oficina de la Función Pública Directiva). En este caso, el
ministro no puede seleccionar al candidato de su preferencia, pero sí puede vetar un candidato
determinado. Si surgen problemas, se puede involucrar al primer ministro en el proceso de selección. A
pesar de que el ministro tenga la última decisión sobre quién ocupará el puesto, estos sistemas son
relativamente meritocráticos. Se combina la meritocracia con cierta sensibilidad política en la decisión final.
Competencias de los funcionarios públicos
Las competencias se refieren, en este apartado, a las habilidades y las capacidades y no a la autoridad legal
de un funcionario. Hood y Lodge (2006: 88) definen las competencias como las habilidades, el conocimiento
y las capacidades necesarias para el ejercicio adecuado del poder administrativo. Hay dos tipos de
competencias: competencias de contenido y de proceso (Van der Meer / Steen 2007). Las competencias de
contenido son aquellas que se refieren al conocimiento técnico que tienen los funcionarios para influir en el
proceso de adopción de decisiones. Dentro de las competencias de contenido se pueden distinguir dos
grupos: generalistas y especialistas. Los generalistas se distinguen por tener un “conocimiento
institucional” que emplean para trabajar y rotar por los distintos puestos de la Administración. El
“conocimiento institucional” se refiere al conocimiento de las reglas del juego, los principales actores en el
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proceso decisorio tanto por su capacidad de influencia como capacidad de veto, las fuentes de información
sobre un tema determinado así como las redes de poder creadas. Los generalistas típicos son los
licenciados en humanidades en Oxford y Cambridge que han ocupado puestos de la alta función pública en
el Reino Unido. Estos generalistas son capaces de entender los problemas y resolverlos de una manera
genérica. Durante la década de los años ochenta los generalistas fueron denominados “talentosos
amateurs” porque eran brillantes pero sin los conocimientos especializados necesarios para superar las
crisis económicas de la época. Los generalistas en Francia y España (administradores civiles del Estado)
suelen ser licenciados en derecho o en ciencias sociales y son capaces de moverse entre distintos
departamentos gracias al conocimiento de cómo funcionan los entresijos de la Administración y también
gracias a las redes personales establecidas con otros miembros del mismo cuerpo de funcionarios.
Los especialistas basan su poder en los conocimientos técnicos de “contenido” que poseen. A diferencia de
los generalistas, este conocimiento está vinculado a un área específica de la Administración: medio
ambiente, servicios sociales, educación, economía, salud, infraestructuras por citar algunos ejemplos. A
diferencia de los generalistas, sus conocimientos no pueden transferirse entre departamentos y los
especialistas normalmente deben desarrollar su carrera en un ministerio determinado, con pocas
posibilidades de rotación entre ministerios.
En tiempos recientes, muchos sistemas administrativos han otorgado mayor importancia a las habilidades
vinculadas al proceso. Esto se refiere a las habilidades y la capacidad de obtener resultados y prestar los
servicios conforme a las metas y los objetivos establecidos. Estas habilidades son típicas de las personas
que ocupan puestos gerencialistas.
Muchos países han fomentado la adquisición de competencias específicas por parte de los funcionarios
directivos y no directivos a partir de programas específicos. Estos programas reflejan en cierto modo las
tendencias sobre la proporción de generalistas, especialistas y gerencialistas en estos países.
Del estudio para la OECD realizado por Parrado (2008) se pueden extraer las siguientes conclusiones sobre
el empleo de programas específicos para mejorar las competencias de los directivos en aquellos países que
tienen una función pública directiva separada del resto de la función pública (Nueva Zelanda, Reino Unido,
Países Bajos y Estados Unidos).
Tradicionalmente, la mayoría de los países han desarrollado las competencias de contenido. En tiempos
recientes, las competencias específicas de liderazgo y la capacidad de alcanzar resultados (competencias
más bien gerencialistas) constituyen una tendencia en continuo auge en estos países.
La mayoría de los programas de desarrollo de competencias se basan en la formación en las aulas. No
obstante, en muchos de estos países la formación se complementa con otros instrumentos para que un
directivo determinado adquiera las competencias ofertadas. Estos instrumentos empleados en el Reino
Unido y los Países Bajos son algunos de los siguientes: la tutoría de un directivo, la celebración de grupos de
discusión, la transferencia provisional a un puesto determinado para que adquiera las habilidades
necesarias para desempeñar las funciones de ese puesto y la movilidad obligatoria.
En los Países Bajos se ha producido recientemente la preocupación de que un excesivo énfasis en las
competencias de proceso (gerencialistas) pueden hacer peligrar el conocimiento técnico necesario para
implantar determinadas políticas públicas. De hecho, el conocimiento especializado que solía existir entre
los funcionarios públicos en el pasado se ha estado perdiendo. Para contrarrestar esta tendencia, la oficina
de la Función Pública Directiva ha promovido la movilidad obligatoria, pero entre puestos de un mismo
ámbito de especialización aunque estén en distintos ministerios.
En general, la mayoría de los países se han dado cuenta de que necesitan funcionarios públicos que
dominen tanto las competencias de contenido como las de proceso, pues incluso para conseguir resultados
relevantes para la organización se precisan de competencias de contenido especializado.
En el análisis de una encuesta enviada a expertos en recursos humanos de la Unión Europea (Parrado
2010), se detectan dos tendencias. Por una parte, en los últimos 15 años se aprecia un cambio desde la
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primacía de especialistas en la cúpula directiva a una distribución entre especialistas y generalistas más
equitativa. Hay países como la república checa, Francia y los Países Bajos que tienen fundamentalmente
generalistas en la cúpula directiva. Por otro lado, si se considera la proporción de gerencialistas y no
gerencialistas en la cúpula directiva, el número de países con una mayor proporción de gerencialistas ha
pasado de uno (Malta) hace 15 años a cuatro en la actualidad (Dinamarca, Finlandia, Países Bajos y el Reino
Unido). Portugal también parece tener más gerencialistas ahora que cualquier otro grupo, pero no se sabe
si la proporción de gerencialistas ha aumentado con respecto a hace 15 años pues esta información no está
disponible. En países como Dinamarca y Finlandia, el aumento de la proporción de gerencialistas no se ha
producido como consecuencia de la adopción de programas para el desarrollo de estas competencias sino
que más bien se deriva de la introducción de una cultura gerencialista en los procesos selectivos.
En líneas generales, la existencia de una política de competencias y de un programa de desarrollo de
competencias ha potenciado la proporción de gerencialistas en la cúpula directiva; sin embargo, en algunos
países la mayor proporción de gerencialistas no ha estado ocasionada por estos programas específicos.
Recompensas y remuneraciones de los empleados públicos
El término recompensa se refiere a cualquier tipo de renta o compensación tangible o intangible vinculada
al ejercicio de un cargo público. La recompensa que reciben los empleados públicos es relevante para
vincular el grado adecuado de compensación con el de rendimiento. Además de valorar el vínculo entre
compensación y rendimiento, la transparencia de cuál es la compensación de los empleados públicos es
crucial para evitar prácticas corruptas en los sistemas democráticos.
Las recompensas de los empleados públicos han sido estudiadas por las teorías normativas y las teorías
positivas. Las teorías normativas prescriben la elección política del nivel de compensación de acuerdo con
ciertos valores como la representatividad, la competitividad y la funcionalidad de las recompensas de los
funcionarios públicos en relación con el resto de la sociedad. Las teorías positivas, en cambio, intentan
explicar la elección política realizada para recompensar a los servidores públicos.
Tipología de recompensas
La estructura de las recompensas de los servidores públicos está compuesta de elementos monetarios (el
salario), materiales (que se pueden traducir en valores monetarios) e intangibles. La combinación de estos
elementos varía entre países, entre miembros del poder legislativo, el judicial y el ejecutivo, entre el tipo de
instituciones o incluso entre las áreas públicas de intervención.
Las recompensas financieras constituyen las remuneraciones recibidas por los empleados públicos. Estas
remuneraciones pueden ser básicas y complementarias. La remuneración básica normalmente es el salario
pagado por el desempeño de las funciones de un puesto de trabajo e incluye las contribuciones a la
seguridad social. Las remuneraciones complementarias se refieren a diferentes ítems, que varían entre
países: nivel o grado en el que el puesto se desempeña, riesgos especiales o peculiares condiciones
laborales asociadas con un puesto determinado, complemento por los años de antigüedad en el servicio,
deberes o responsabilidades especiales vinculados al puesto y complementos vinculados al desempeño o
rendimiento del empleado público. Estos complementos están directamente relacionados con el tipo de
trabajo que se realiza. A pesar de estar vinculados estos emolumentos al trabajo desempeñado, no se
suelen incluir en el salario básico porque estas cantidades recompensan determinadas características de un
puesto. En otras ocasiones, estos emolumentos no son incluidos en el salario básico para que no computen
para el cálculo de la pensión.
Las recompensas materiales tienen una traducción monetaria e incluyen ítems como la promoción a
puestos de nivel superior, uso gratuito de transporte municipal o intermunicipal, vivienda o condiciones
especiales de acceso a la vivienda, comidas, deducciones en la declaración de la renta, seguros privados de
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salud entre otros elementos. Normalmente estos ítems no están sujetos a tributación, por lo que
representa una ventaja adicional para los empleados públicos.
Finalmente, las recompensas intangibles se refieren a ítems como el reconocimiento social, tener más
autoridad delegada, y seguridad en el trabajo entre otros. El valor de estas recompensas depende del
sistema y de la importancia relativa del funcionariado (i.e. respeto entre la población) en un país
determinado.
Con la introducción de la Nueva Gestión Pública, muchos países han implantado sistemas de remuneración
más flexibles con el doble propósito de hacer más atractivos los puestos del sector público y también de
aumentar el rendimiento de estas organizaciones. Esto se ha producido especialmente en las nuevas
agencias semiautónomas y autónomas. En algunos países, como el Reino Unido se ha hecho un esfuerzo
por ofrecer remuneraciones atractivas para aquellos candidatos que proceden del sector privado y quieren
entrar directamente en los puestos de la cúpula directiva. La vinculación de las remuneraciones al
rendimiento organizativo ha sido otro elemento de importancia en este contexto. Si se hace
apropiadamente, el pago de un complemento por el nivel de productividad alcanzado no se consolida como
parte del salario básico, pues la compensación de un nivel superior de rendimiento tiene que ser ganada
cada mes.
El rendimiento extra se reconoce explícitamente bien a partir de la comparación de los logros alcanzados
en relación con unas metas predefinidas o bien mediante las negociaciones entre superiores y
subordinadas para valorar lo logrado en un período de tiempo determinado como ocurre en Suecia y en
Bélgica.
El pago del complemento de productividad está asociado a las teorías de las expectativas y las teorías del
refuerzo. Las teorías de las expectativas predicen que la motivación de los empleados está condicionada
por su creencia de que el esfuerzo individual afectará al rendimiento organizativo. Este incremento del
rendimiento redundará en los beneficios monetarios del empleado, quien valora especialmente estos
beneficios. En otras palabras, un salario vinculado al desempeño motiva a los empleados. Las teorías del
refuerzo mantienen que los individuos probablemente elegirán respuestas asociadas en el pasado con
resultados positivos. El refuerzo positivo implica que una conducta bien valorada será preferida y repetida a
lo largo del tiempo porque arroja resultados positivos, como por ejemplo, una remuneración más alta.
Frente a las predicciones de las teorías señaladas anteriormente, la investigación empírica ha encontrado a
menudo un desajuste entre los beneficios potenciales del pago por desempeño y la motivación de los
empleados públicos. La gran mayoría de los estudios revisados por Perry et al. (2000, 2006, 2009) no
muestra efectos positivos del complemento de productividad sobre el desempeño individual y sobre la
motivación de los funcionarios directivos, pues éstos desarrollan tareas complejas, que no pueden ser
ejecutadas de forma rutinaria.
La NGP y las prácticas gerenciales asociadas con este movimiento han causado un mayor diferencial de
remuneraciones entre funcionarios directivos que trabajan en las agencias ejecutivas y el resto de los
cargos de los ministerios (cuadros funcionariales altos y medios) y los diputados parlamentarios.
En los últimos tiempos ha habido un alejamiento generalizado del esquema anterior de remuneraciones
fijas. Estas remuneraciones fijas estaban principalmente promovidas por los autores funcionalistas, quienes
creían en el principio de la suficiencia salarial y en la necesidad de uniformizar el sistema de
remuneraciones en todo el sistema para empleados públicos que desempeñan tareas en puestos similares.
La NGP ha representado una mayor individualización de los salarios de los altos funcionarios en el poder
ejecutivo, pero esta tendencia no se ha observado en el poder legislativo y el judicial en la mayor parte de
los países occidentales.
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La evaluación del desempeño
Para retribuir el desempeño individual de forma diferenciada es necesario conocer cómo se evalúa ese
desempeño. En informes de la OCDE (2007 y 2008), se ofrecen conclusiones sobre la utilidad de la
evaluación del desempeño. En primer lugar, el desempeño individual parece ser superior en aquellos países
en los que los altos funcionarios son seleccionados competitivamente sin las interferencias del poder
político. En segundo lugar, es más útil emplear la evaluación del rendimiento en las decisiones sobre la
promoción de los empleados públicos que en las compensaciones monetarias. Por ejemplo, en los Países
Bajos, los resultados de la evaluación del rendimiento de los altos funcionarios son empleados para las
promociones, la retención de los directivos en los puestos y, en su caso, para los despidos. En los Estados
Unidos, según la legislación, los directivos públicos que pertenecen al SES (Senior Executive Service) pueden
ser despedidos en el caso de que su desempeño individual sea pobre. Sin embargo, el cese como
consecuencia de un mal desempeño apenas ocurre en los niveles directivos de la Administración federal
estadounidense. En tercer lugar, la combinación de un derecho a tener la condición de funcionario a
tiempo indefinido con la ocupación de un puesto concreto mediante un contrato de tiempo fijo ayuda a
promover la movilidad forzosa de personal que no está rindiendo en determinados puesto de trabajo. Los
contratos por tiempo definido para puestos específicos se emplean en países como Australia, Bélgica, Chile,
los Países Bajos, Nueva Zelanda, el Reino Unido e Italia para todos o algunos puestos directivos según los
casos. En estos países, la duración del contrato por tiempo definido varía entre un año y la duración del
mandato parlamentario. La duración máxima permitida en un contrato va desde tres años como mínimo en
Italia hasta 5 a 7 años en otros países (véase la Tabla)
Tabla 12 El uso de contratos de dirección para los funcionarios públicos directivos
¿Hay contratos para Duración minima/ maxima Vinculación entre el
algunos o todos los en un puesto desempeño individual y el
funcionarios directivos? rendimiento organizativo
Australia Sí ‐ ‐
Bélgica Sí 6 years removable Sí
Canadá No Permanente, pero la Sí
evaluación del rendimiento
puede ocasionar el
despido.
Francia Sí Después de 2 a 3 años, se Sí
promueve la movilidad a
otros puestos.
Alemania No Permanente, para B11, B9 No
con posibilidades de retiro
temporal en caso de cese
Italia Sí 3 a 5 años No
Países Bajos Sí 3 a 7 años removable, para No
los altos directivos.
Nueva Zelanda Sí 5 años – removable para ‐
los directores ejecutivos,
máximo 8 años.
Reino Unido Sí 5 años removable para los Sí
directores de agencias
ejecutivas
Estados Unidos No Permanente, la evaluación Sí
del desempeño puede
ocasionar el despido
Fuente: Parrado‐ OECD 2008
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Sistema de remuneraciones y transparencia
El sistema de compensación en el sector público está relacionado con la transparencia. La transparencia se
refiere a la publicidad y la disponibilidad de datos sobre las compensaciones salariales y no salariales que
reciben los empleados públicos para que puedan ser consultados por el público. El nivel de transparencia
alcanzado depende del número de componentes del sistema de compensación que están abiertos al
escrutinio, del grado de publicidad de esta información sin que sea necesaria hacer una petición específica
de información y de la disponibilidad real de los datos peticionados por los individuos.
La falta de transparencia está relacionada al menos con dos grupos diferentes de prácticas. Por una parte,
mientras que el salario básico puede estar vinculado a la tasa de inflación, con lo que los ciudadanos
observan que el crecimiento salarial visible no es demasiado grande; otras compensaciones monetarias
variables o las compensaciones no monetarias pueden aumentar y mantenerse alejadas del escrutinio
público. Por otra parte, también se pueden observar algunos comportamientos poco éticos por los que los
empleados públicos (del poder ejecutivo o el legislativo) reclaman compensación por gastos de dudosa
justificación (ej. el escándalo ocasionado por los diputados del parlamento británico por reclamar gastos
privados que no estaban relacionados con su actividad pública).
Según la investigación empírica en los países occidentales, parece que los niveles de transparencia respecto
a la compensación de los empleados públicos están reduciéndose en los últimos años. Los niveles de
transparencia son diferentes entre distintos cargos públicos. Mientras que las compensaciones a los
diputados parecen ser cada vez más transparentes según los resultados de la investigación comparada, la
disponibilidad de datos sobre las remuneraciones de los funcionarios de la Administración y,
especialmente, de los altos funcionarios es cada vez menor.
El complemento de productividad en la práctica
En este apartado se siguen los estudios realizados por la OCDE (2011). En las dos décadas recientes, la
mayoría de los países miembros de la OCDE han practicado la gestión orientada al rendimiento en las
organizaciones del sector público. Para ello, se ha promocionado la evaluación del desempeño de los
empleados públicos, así como la valoración del rendimiento de las unidades organizativas. Este ejercicio de
valoración tiene como objetivo incentivar el desempeño individual. Países como Portugal y Dinamarca han
ubicado la evaluación del desempeño individual y el rendimiento organizativo en el centro de sus
instrumentos para adoptar decisiones sobre la carrera, las promociones y las remuneraciones de los
empleados públicos. Hoy en día, la evaluación del desempeño es obligatoria en la Administración central en
casi todos los países excepto en Canadá, España, Islandia, México, y Noruega.
Adicionalmente el pago del complemento de productividad cada vez es más frecuente. Los países que
aplican intensivamente el pago de este complemento son países como Finlandia, el Reino Unido, Suiza y la
república checa. En algunos países como en Finlandia, el complemento de productividad puede constituir
hasta un 40 por ciento de todas las remuneraciones en algunos puestos.
La evaluación del desempeño sigue procesos muy diferenciados en distintos países. En Dinamarca y en
Bélgica existe una valoración de 360º del desempeño de los empleados. En este proceso de evaluación,
cada empleado recibe las opiniones de sus pares, del personal a su cargo y de sus superiores. Los directivos
que ocupan los puestos superiores reciben una valoración a partir de las encuestas administradas a los
empleados.
En la práctica, la mayor parte de las remuneraciones se concentra en el salario básico y otros
complementos garantizados, no en el complemento de productividad. La siguiente Tabla muestra la
distribución en porcentajes entre el salario básico y el complemento de productividad en algunos países de
la OCDE.

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Tabla 13 Composición de las remuneraciones (en porcentajes medios) y práctica de la evaluación del
desempeño
Salario básico, prestaciones Complemento de ¿Discrimina la evaluación del
garantizadas, antigüedad y productividad desempeño entres quienes
complementos del puesto son productivos y quienes no
lo son?
Australia 97% 3% (hasta el 15%) Sí
Bélgica ‐ ‐ ‐
Canadá 90% to 85% 10‐15% para los altos ‐
directivos
Francia ‐ ‐ Sí
Alemania 92% 8% ‐
Italia 100% No
Países Bajos 97% 3% Sí para la bajada de nivel o
para las promociones
Nueva Zelanda 85% 15% ‐
España 94% 6% No
Reino Unido 89% 11% Sí
Estados Unidos 99% 1% Sí
Fuente: OECD‐Parrado 2008
Finalmente, la vinculación entre los objetivos individuales y los objetivos a ser alcanzados por las unidades
organizativas no es muy común en la mayoría de los países. Solamente el Reino Unido y los Estados Unidos
evalúan conjuntamente el desempeño individual y el rendimiento de la agencia en la que operan los altos
directivos públicos. En los Estados Unidos, incluso hay un proceso de certificación de los sistemas de
evaluación de la agencia, dirigido por la Oficina de Gestión de Personal con el concurso de la Oficina de
Gestión del Presupuesto. Por ejemplo, el máximo salario que pueden conseguir los altos funcionarios
depende de si la agencia tiene un proceso de certificación.
A pesar del aumento general de los salarios de los altos funcionarios en la mayoría de los países que han
adoptado reformas gerenciales, no ha habido una equiparación salarial entre los directivos públicos y los
directivos de las empresas privadas.
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Tema 6. Las administraciones territoriales locales

César Colino
Introducción: El estudio comparativo de los sistemas administrativos locales .................................... 0
La variedad de las administraciones locales ................................................................................... 0
Las tendencias hacia la descentralización del poder....................................................................... 1
La descentralización y su impacto en la democracia y la eficacia del gobierno local ....................... 2
Las tipologías tradicionales de sistema de gobierno local............................................................... 2
Tradiciones estatales y tipos de sistemas administrativos locales .................................................. 3
La estructura y organización de los sistemas de gobierno local .......................................................... 6
Niveles de gobierno local y fragmentación de las autoridades locales............................................ 6
El nivel municipal ........................................................................................................................ 10
El nivel intermedio ...................................................................................................................... 11
La organización de las grandes ciudades y las áreas metropolitanas ............................................ 12
Las tendencias hacia la regionalización ........................................................................................ 12
Poderes y funciones de los gobiernos locales................................................................................... 13
Principios de la distribución del poder local y tipos de competencias y tareas ............................. 13
Recursos, gastos y financiación.................................................................................................... 14
Los recursos humanos de los gobiernos locales ........................................................................... 17
Reformas en la administración local. ........................................................................................... 20
La configuración y el funcionamiento democrático de los sistemas político-administrativos locales. 22
Los modelos de organización de la representación política .......................................................... 22
Participación ciudadana .............................................................................................................. 25
Tendencias y reformas en las democracias locales....................................................................... 25
La relaciones intergubernamentales entre el nivel local y otros ....................................................... 26
Los principios típicos que regulan la interacción entre niveles ..................................................... 26
La tutela y supervisión del nivel local ........................................................................................... 26
Mecanismos y prácticas de interacción........................................................................................ 27
El papel de las asociaciones de municipios y provincias ............................................................... 27
Referencias ..................................................................................................................................... 29
Introducción: El estudio comparativo de los sistemas administrativos

locales
La variedad de las administraciones locales
Los gobiernos y administraciones locales han aumentado su importancia y transformado el papel
que desempeñan en los últimos 20 ó 25 años, fundamentalmente a causa de los cambios sociales,
culturales, económicos y financieros que han tenido lugar en los modos de gobernación, en el

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sistema económico globalizado y en las reformas del Estado de Bienestar. En ese contexto, han
resurgido como entidades de gobierno a las que se exige dar respuestas a crecientes y diversificadas
demandas políticas y sociales. En los diversos estados, los sistemas político-administrativos locales
muestran rasgos diversos que responden a diferentes tradiciones estatales y a las características
sociopolíticas de cada país, pero también responden a demandas funcionales y territoriales que
comparten todos los países. Actualmente, en el marco de la crisis económica que vive Europa y el
resto del mundo, parece necesario estudiar el papel que las autoridades locales desempeñan en el
marco de las decisiones cotidianas de gobernación y en las posibles soluciones innovadoras que se
están dando a la crisis a nivel local y regional, ya que la mejora en la gobernación ha tenido a veces
sus raíces en los niveles de gobierno más cercanos a los ciudadanos.
Los diferentes países muestran diferencias en las tradiciones estatales y la importancia relativa de
los sistemas de gobierno local, en el número de niveles de gobierno, el tamaño de las autoridades, el
grado de autonomía local y regional, la forma de representación democrática, las competencias y
tareas administrativas, y las dinámicas políticas y las reformas emprendidas y conseguidas en este
nivel de gobierno (Norton, 1994; John 2001; Kersting y Vetter, 2003; Bobbio, 2004; Denters y Rose,
2005).
Las tendencias hacia la descentralización del poder

Como ha señalado Loughlin (2007), el modelo de Estado de Bienestar clásico que conocemos en el
último medio siglo determinó en gran medida las relaciones entre los niveles centrales y locales y las
estructuras y políticas territoriales de todos los países. En parte estaba basado en una centralización
que permitiera mejorar la redistribución de los recursos de los individuos, los grupos y los territorios
para elevar la calidad de vida a niveles parecidos para otros individuos, grupos y territorios. Las
relaciones entre el Estado central y las autoridades subestatales redujeron en muchos países la
autonomía de esos niveles locales, que eran regulados por el poder central. Incluso en países como
los escandinavos, donde los gobiernos locales ocupaban una posición importante en la prestación de
servicios sociales, los parlamentos y gobiernos nacionales establecían los parámetros de las
actividades de las administraciones locales, que tenían poco margen para apartarse de estas
regulaciones centrales. En el Reino Unido, donde también las autoridades locales mantenían un
cierto grado de autonomía, la tendencia fue hacia las políticas públicas definidas a nivel nacional.
Incluso en Estados federales, como Alemania y Austria, el papel de los Länder se centró
principalmente a la gestión de las políticas establecidas por el gobierno federal. En todos los países
hubo una tendencia hacia la centralización fiscal que socavó aún más la autonomía de las
autoridades subestatales.
En los últimos tres decenios, sin embargo, la globalización, el cambio económico y cultural, las
reformas en la gestión pública y otros factores sociales, han llevado a una reestructuración del
Estado del Bienestar que ha tenido como una de sus manifestaciones la descentralización de las
funciones del Estado a los niveles subestatales de gobierno, además de algunas transferencias de
funciones a entidades supranacionales como la UE. Esta tendencia ha implicado una mayor variedad
de respuestas institucionales y de política pública debido a la gran variedad de situaciones socio-
económicas, demográficas, políticas-que existe en este nivel local.
Sin embargo, el propio concepto de la descentralización puede tener varios significados,
dependiendo del período de tiempo en el que se produce y las circunstancias concretas de un Estado
en particular. En los últimos años se asiste a una tendencia general hacia la descentralización
política, en contraste con los intentos anteriores que se centraban en la descentralización
administrativa. Si el objetivo de la descentralización administrativa anterior era sobre todo aliviar la
carga excesiva propia del Estado del Bienestar clásico altamente centralizado, la descentralización
política iniciada en la década de los años ochenta y noventa se ha centrado en la delegación del
poder de decisión a las autoridades regionales y locales (Loughlin 2007).

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La descentralización y su impacto en la democracia y la eficacia del

gobierno local
La tendencia a la descentralización política, potenciada por organizaciones supranacionales como el
Consejo de Europa y la Unión Europea1, ha tenido otras justificaciones como la consecución de una
mayor eficacia en la gobernación y prestación de servicios públicos y una mejora de la calidad
democrática (ver Pollitt, 2005; Denters y Rose, 2005; Kuhlmann, 2006). Asimismo, esta tendencia ha
tenido efectos claros en los modelos de organización de la administración pública y las relaciones
intergubernamentales en los diferentes países y en el rendimiento de los gobiernos locales.
Como han señalado Reiter, Ebinger y Grohs (2009), no todos los países han seguido un mismo
enfoque de descentralización para conseguir los objetivos propuestos (ver también Kuhlmann 2006).
En la literatura científica sobre gobiernos locales y sus reformas se distingue entre tres modos típicos
de descentralización.
 La ya mencionada descentralización política se puede definir como la transferencia de las
funciones estatales del nivel central de gobierno al gobierno local. Con esta descentralización,
los organismos locales pueden decidir de forma autónoma sobre la planificación, la financiación
y la administración de nuevas funciones.
 En cambio, la descentralización administrativa constituye una forma más moderada de
reordenar las relaciones intergubernamentales y la posición del nivel local. Podría definirse
como la transferencia de funciones y servicios del poder central a las autoridades
administrativas locales, sin la creación de órganos locales electivos para decidir de forma
autónoma. Los gobiernos locales seguirían actuando como agentes de los gobiernos nacionales y
estarían formalmente bajo el control tanto de legalidad como de funcionalidad y eficacia de su
acción del poder central.
 Por último, la desconcentración administrativa se define como la delegación de funciones del
Estado central a órganos administrativos del nivel sub-central de gobierno. Estos órganos siguen
siendo parte de la administración central, pero no están directamente controlados por el poder
central y tiene cierta capacidad para realizar las tareas encomendadas adaptándose a las
necesidades territoriales de su jurisdicción.
Aparte de los diferentes tipos de descentralización elegidas por los diferentes Estados, los gobiernos
locales partían de muy diferentes tradiciones en cuanto a su estructura, grado de fragmentación y
relaciones con los órganos centrales. Estas diferencias han derivado en tipologías del gobierno local
que se tratan a continuación.
Las tipologías tradicionales de sistema de gobierno local

A pesar de las dificultades existentes para desarrollar el análisis comparado del gobierno local en su
vertiente institucional (local government) y su actuación (local governance), en los últimos años se
han apreciado notables avances (ver Lidstrom 1999; John 2001; Stoker 2006; Wollman 2011).
Entre las dimensiones principales de comparación destacan una dimensión horizontal, referida a las
relaciones internas de los actores políticos y administrativos locales, y otra vertical, vinculada a las
relaciones entre el nivel local y el central2. Varias tipologías ya clásicas propuestas como las de Page
1
El Consejo de Europa adoptó la Carta Europea de Autonomía Local en 1985 que comenzó a ser firmada y
ratificada por los Estados miembros a partir de 1988. Esta Carta, un documento legal que, una vez firmado y
ratificado por un Estado miembro, pueden ser utilizados para evaluar la "salud" de la autonomía y la
democracia local en ese Estado.
2
Sobre las diferentes tipologías de sistemas de gobierno y administración local puede verse Heinelt y Hlepas
(2006).

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y Goldsmith (1987) o Page (1991) se centraban en los diferentes roles que el gobierno local
desempeña en los sistemas político administrativos. Así Page y Goldsmith señalaban dos tipos
básicos de gobiernos locales, coincidentes con el norte y el sur de Europa. Otras tipologías más
sofisticadas como las de Norton (1994) o Hesse y Sharpe (1991) identificaban al menos tres o cuatro
grupos de sistemas de gobierno local teniendo en consideración más casos y más dimensiones. En
varios de ellos se distinguen los sistemas del norte de Europa y escandinavos de los angloamericanos
y los del sur de Europa, influenciados por el modelo napoleónico, y también de los centroeuropeos
de tradición germánica.
Una dicotomía clásica distingue entre sistemas de jerarquía fusionada y de jerarquía dual. Esto se
refiere a si el Estado tiene una participación en la administración local mediante delegados o
prefectos o si la esfera de gobierno local es completamente independiente de los delegados
estatales. Actualmente, se ha usado otra distinción dicotómica entre sistemas monistas y dualistas
(Wollmann 2008a, véase también Bobbio 2004). El modelo monista se correspondería al de los
países escandinavos y al Reino Unido, donde todos los poderes pertenecen a una asamblea de
cargos electos y sus comisiones que se encargan de adoptar las decisiones y de su ejecución
administrativa. El modelo dualista es típico de los países de la Europa continental. En este modelo se
distingue entre las funciones decisorias y las funciones administrativas o ejecutivas. Las primeras
recaerían en el pleno local elegido y las segundas en un órgano ejecutivo funcionalmente autónomo
que puede tener la forma de asamblea, de órgano ejecutivo colegiado o de alcalde elegido
directamente.
Tradiciones estatales y tipos de sistemas administrativos locales

Más recientemente Hendriks, Loughlin y Lidström (2010) han aplicado el concepto de tradiciones
estatales al estudio de los sistemas de gobierno local en Europa, distinguiendo cinco grupos
(sistemas de gobierno local en los Estados de la cuenca del Rin, las Islas Británicas, los Estados
nórdicos, los Estados del sur de Europa y las nuevas democracias europeas), a los que se podría
añadir el grupo norteamericano. Estos son "tipos ideales", es decir, que tiene una correspondencia
más o menos fiel en la realidad. Como los autores señalan, incluso Francia y Alemania no se
corresponden en algunos rasgos con el modelo arquetípico tradicional de la tradición estatal
napoleónica o germánica, sino que son una mezcla de varios tipos. Además, los "tipos" pueden ser
considerados como puntos de partida del análisis en lugar de una descripción completa de un
determinado país. A ellos podría añadirse el modelo norteamericano como otro modelo peculiar
algo diferenciado del modelo británico. A continuación se describen estos modelos locales basados
en las tradiciones estatales.
Los Estados de la cuenca del Rin

Los sistemas de gobierno local de los países de la cuenca del Rin se hallan claramente influenciados
por la tradición estatal germánica. Algunos combinan esto con influencias del modelo napoleónico
(ver Tema 1 de estas unidades didácticas), que se remonta a la ocupación francesa de estos países
durante el siglo XIX. Los Países Bajos se convirtieron en Estados unitarios en este período, con
instituciones intermedias que llegaron a parecerse a los departamentos franceses y los sistemas de
prefectura. Los Países Bajos adoptaron un sistema de organización territorial similar con las
provincias (Provincies) y las comunas o municipios (Gemeenten). Bélgica, creada en 1830, siguió al
principio un modelo de Estado jacobino francés con las provincias y los municipios dominados por
los francófonos y sin concesiones a la comunidad de habla flamenca. Luxemburgo, dado su pequeño
tamaño, también adoptó el modelo unitario francés. Sin embargo, en los tres casos, también hubo
influencias “germánicas”. Los Países Bajos, aunque son un Estado unitario en términos formales,
también están muy descentralizados, influidos por la tradición federal de su época de Provincias
Unidas hasta la ocupación francesa. Bélgica ha estado dividida por el conflicto lingüístico desde sus
comienzos y ha evolucionado lentamente, primero hacia un estado unitario regionalizado en los

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años 1960, y luego hacia un Estado federal, algo influenciado por el federalismo alemán. Es evidente
que Alemania, Austria y Suiza también pertenecen a esta tradición y son estados federales. En los
casos de Alemania y Austria, el federalismo fue impuesto por los aliados victoriosos después de la
Segunda Guerra Mundial, pero ambos países se basan de hecho en tradiciones mucho más antiguas
que se remontan al Sacro Imperio Romano y a las organizaciones políticas locales fuertes que
existían hasta a los tiempos modernos. Todos los estados de este grupo (excepto el pequeño estado
de Luxemburgo) poseen fuertes gobiernos intermedios comparativamente, con un fuerte
entrelazamiento de los niveles locales y nacionales de gobierno.
Las Islas Británicas

Este grupo contiene sólo dos casos, aunque su peculiaridad histórica justifica, según estos autores
(Loughlin et al. 2010), un tratamiento distinto. El Reino Unido e Irlanda son claras manifestaciones
de la tradición anglosajona, caracterizada por un sistema relativamente separado de dos niveles del
gobierno local, un Estado unitario relativamente centralizado, y un nivel intermedio de gobierno
relativamente débil. El Reino Unido se ha caracterizado por ser un Estado muy centralizado, que solo
ha empezado a descentralizarse con las reformas introducidas por el Nuevo Laborismo elegido en
1997, estableciéndose parlamentos en Escocia y de Gales, y asambleas en Irlanda del Norte y
Londres, pero fracasando el intento de establecer asambleas regionales en Inglaterra. Con la
devolución a Escocia, Gales e Irlanda del Norte, el Reino Unido se ha acercado en algunos elementos
a la tradición germánica federal, aunque de forma limitada. El Reino Unido, sin embargo, se
mantiene similar al clásico sistema político dualista, con una gran centralización en Londres, por un
lado, y una considerable autonomía local en las áreas asignadas por el parlamento al gobierno local.
Irlanda, por su parte, refleja un mayor grado de centralización y concentración del poder.
Los países nórdicos

El gobierno local de Suecia, Noruega, Finlandia y Dinamarca posee algunas características que lo
distinguen del resto de Europa. En estos países, el gobierno local goza de una fuerte capacidad
financiera para proveer los servicios de bienestar en unos sistemas de bienestar muy fuertes. Los
ciudadanos confían en sus autoridades locales más que en otros países y el nivel de corrupción es
bajo. La tradición estatal escandinava predominante mezcla elementos de la tradición anglosajona
(autonomía local, fuerte centralismo, nivel intermedio débil), y de la tradición germánica
(descentralización, defensa orgánica de los intereses, protección legal de los gobiernos
subestatales). A pesar de la fuerte posición de los gobiernos locales en los países nórdicos, éstos
operan dentro de los parámetros definidos por el gobierno o parlamento central. Dos tendencias
recientes son destacables en este sentido. En primer lugar, a finales de la década de los años
ochenta y principios de los noventa, se experimentó la reducción del control central mediante la
"comuna libre" (también conocida como "autorregulación municipal”). Esta reforma, comenzada en
Suecia y seguida en versiones ligeramente diferentes en Dinamarca, Noruega y Finlandia, permitió a
las autoridades locales liberarse de la tutela central en ciertos sectores como la educación o la
atención infantil. Esta experiencia se amplió lentamente y ahora forma parte del modelo de
gobierno local de estos países. El segundo acontecimiento importante, adoptado en diferentes
versiones por los países nórdicos, fue la creación de "regiones" (aunque a veces este término se
utiliza para referirse a lo que en otros países suele denominarse condados o provincias, lo que lleva
a confusión). Desde la década de los años noventa, y también influidos por las demandas de la
integración europea, los países nórdicos experimentaron con la creación de regiones. Finlandia ha
mantenido su sistema de regiones con asambleas elegidas de forma indirecta. Dinamarca creó
recientemente regiones de mayor tamaño, aunque financieramente débiles. Suecia emprendió una
sustitución gradual de sus consejos de distrito con un menor número de regiones con asambleas de
elección directa que poseen funciones más amplias (Loughlin et al. 2010).

lOMoARcPSD
Los Estados del sur de Europa

Este grupo de Estados es internamente más diverso que los anteriores, pero aun así pueden
observarse algunas pautas generales. Los Estados del sur de Europa se desarrollaron en la tradición
del Estado napoleónico, que sigue siendo de gran influencia3. Todos ellos comparten una historia de
fuerte centralización y concentración del poder político y administrativo. A través de la
desconcentración, la descentralización, e incluso la federalización en las últimas décadas, algunos de
estos países han adoptado elementos de la tradición germánica del Estado. Esto ocurre en España,
Italia, y en menor medida en Francia. Por su parte, Portugal y Grecia se han mantenido como
Estados unitarios centralizados. Aunque la Constitución portuguesa de 1974 prevé algún tipo de
autonomía, esto sólo se ha aplicado en las islas Azores y en Madeira. Un intento de aplicar la
autonomía al Portugal continental fue rechazado en el referéndum de 1995. En Grecia, se han
centralizado las relaciones con el Estado mediante la adopción de los prefectos electos, reforma
exitosa impulsada por los socialistas griegos. Por otro lado, Grecia, al igual que Portugal, sigue siendo
muy centralizada y dominada por los partidos políticos nacionales.
El modelo norteamericano
El sistema estadounidense tiene muchos puntos en común con el británico. Se basa también en dos
niveles de gobierno dentro de cada estado federado: el condado (county) y una gran variedad de
gobiernos municipales (municipalities, towns, townships). El gobierno local no goza de ninguna
protección constitucional y depende de los estados, que pueden regularlos con sus leyes. También
están subordinados al principio de ultra vires y no pueden por consiguiente adoptar decisiones
generales que no estén fundamentadas explícitamente en una ley. No hay un sistema de prefecturas
o delegados federales en los estados. Los estados federados poseen jurídicamente un poder
absoluto sobre sus propios gobiernos locales (municipios y condados). Asimismo, junto a los
gobiernos locales de tipo general existe un gran número de organismos locales especializados en
sectores específicos (agua, transportes, residuos) llamados special districts, que en parte son
elegidos y en parte emanan de los gobiernos locales. También se reserva la gestión de las escuelas
públicas a organismos separados llamados school districts, que son dirigidos por un consejo elegido
(school board). De aquí resulta un cuadro muy complejo y variado de más de 80.000 gobiernos
locales entre condados, municipios, special districts, school districts, lo que le diferencia del caso
británico que no llega a 500 gobiernos locales (Bobbio 2004).
Las nuevas democracias de Europa del Este

En estos países también se ha dado un predominio, procedente de los tiempos anteriores a los
regímenes comunistas, de la tradición estatal napoleónica. Durante el siglo XIX, Francia era
considerada como el modelo del Estado moderno y progresista admirado por los nacionalistas en los
Balcanes y Europa Central. Asimismo, el marxismo-leninismo admiraba la tradición jacobina francesa
y esto sin duda influyó en la forma del Estado comunista. Por otro lado, también la tradición estatal
germánica ha influenciado países como Hungría y Estonia, mientras que las influencias escandinavas
se pueden apreciar en los Estados bálticos. Prácticamente todos los países de Europa del Este han
introducido reformas ambiciosas después de la caída del comunismo, con el objetivo de mejorar la
democracia y el autogobierno local. Estas reformas incluyen fusiones (en algunos casos la división)
de los municipios, el establecimiento de niveles regionales de gobierno, la descentralización de las
funciones del nivel central al local, la mejora de las capacidades de gestión, y el establecimiento de
nuevas formas de participación ciudadana. Sin embargo, las autoridades locales en estos países
disponen, por lo general, de pocos recursos y de una autonomía financiera limitada.
3
Las pequeñas islas de Malta y Chipre son casos excepcionales y especiales, habiendo sido influenciados por la
práctica administrativa británica también.

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Una vez descritos en este apartado los grandes grupos de sistemas de gobierno local y sus
fundamentos histórico-políticos, los siguientes apartados tratan de estudiarlos comparativamente
desde el punto de vista de sus estructuras y su funcionamiento, así como sus variedades y
tendencias comunes.
La estructura y organización de los sistemas de gobierno local

Para entender la configuración, la fragmentación y la estructura de las autoridades locales, se
distingue entre el nivel básico de gobierno local, municipio u otros nombres como comuna, o villa,
de otros niveles intermedios (provincias, condados, distritos). Las competencias del gobierno se
distribuyen entre estos dos niveles según criterios funcionales. Sin embargo, en las reformas de los
últimos 30 ó 40 años, la distinción se ha vuelto más compleja, ya que, en algunos casos, los
municipios han acumulado las funciones propias y aquéllas del nivel superior. Por ejemplo, en
Alemania a los municipios urbanos (Stadt) más importantes se les otorga el estatus y las
competencias de los municipios (Gemeinde) y de las comarcas (Kreis) a la vez. En Inglaterra, esto
ocurre con el distrito y el condado. Antes de la reforma de 1972, algunas localidades tenían las
atribuciones de un condado, y tras las reformas de 1986 y 1996, ciertas zonas tienen una
administración local de un solo nivel: los distritos de las zonas metropolitanas, por ejemplo. En
España, Bélgica e Italia las competencias de las provincias han sido en algunos casos asumidas por
las regiones o comunidades autónomas y en algunos casos los gobiernos provinciales se han
fusionado con los regionales. En Francia, por el contrario, las regiones se han concebido como un
gobierno local de tercer nivel, al igual que en Polonia. Por otro lado, en los países donde no se ha
realizado una reforma territorial, se han desarrollado instituciones de cooperación intermunicipal
para asumir las funciones que los municipios demasiado pequeños no podían asegurar. En todo
caso, la existencia de un determinado número de niveles, y de autoridades locales no depende solo
de la tradición estatal, sino también del tamaño del país y su organización territorial básica, más o
menos descentralizada (Velasco 2010; Vetter y Soós 2008).
Niveles de gobierno local y fragmentación de las autoridades locales

El análisis del ámbito local a partir de los niveles existentes de gobierno no es suficiente para
conocer la realidad. Además, es frecuente encontrar una organización asimétrica, puesto que el
número y naturaleza de los gobiernos locales puede variar de una parte a otra del territorio. Los
sistemas de gobierno local, por tanto, deben analizarse tanto desde el punto de vista de la
organización territorial del Estado en su conjunto, como de las diferencias de estatus de las
instituciones en cada uno de estos niveles.
En la Tabla 1 se muestran varios tipos de países en función del número de niveles y del carácter
unitario o compuesto/federal de la organización del estado.

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Tabla 1. Organización territorial y niveles de gobierno local en Europa

Niveles Estados unitarios Estados compuestos
3 niveles: Francia, Polonia Alemania, Bélgica, España (10 CCAA),
1) municipio; Italia
2) departamento/ provincia/
condado/distrito;
3) región o entidad federada
2 niveles: 1) Croacia, Grecia, Hungría, Irlanda, 1) ninguno
Letonia, Noruega, Países Bajos, 2) Alemania (kreisfreie Städte),
1) municipio; Polonia (ciudades con estatus de Austria, Bélgica
2) provincia / departamento / distrito), Rumanía (Bruselas-Capital), Federación de
distrito / condado 2) Reino Unido (Inglaterra, País de Bosnia y Herzegovina,
Gales), Suecia España (7 CCAA uniprovinciales),
2) municipio, región o entidad 2) Albania, Dinamarca, Francia (París), Reino Unido (Escocia), Suiza
federada República Checa, Serbia (Vojvodine),
Eslovaquia, Portugal (regiones
insulares),
1 nivel: 1) Reino Unido (Inglaterra: unitary Alemania (ciudades-estado: Berlín,
municipios y agrupaciones de councils y metropolitan districts), Bremen, Hamburgo); Austria (Viena)
municipios Bulgaria, Chipre, Estonia, Finlandia,
Islandia, Lituania, Malta, Ex República
yugoslava de Macedonia,
Montenegro, Luxemburgo, Portugal
(continental), Republika Srpska,
Serbia, Eslovenia
2) algunas capitales: Bucarest,
Budapest, Praga, Zagreb
Fuente: adaptado de Marcou y Wollman 2007
Como puede observarse, se obtienen seis grandes grupos, aunque algunos países pueden aparecer
en varios de ellos en función del estatus especial de sus grandes ciudades o capitales o las asimetrías
entre diferentes estados o regiones. La mayoría de los Estados europeos son unitarios y tiene dos
niveles o uno en función usualmente de su tamaño.
Para entender la variedad de situaciones y las agrupaciones de casos, es útil el agrupamiento de
países en función del número de niveles de gobierno local, independientemente de su estructura
unitaria o federal. Las tablas siguientes presentan datos de tres grupos de países según su número
de niveles de gobierno territorial. También se presentan datos de la fragmentación de la planta
municipal, por tanto de la superficie del país y del número de municipios.

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Tabla 2. Países con un nivel de entes territoriales

Población Superficie 1er nivel 2º nivel 3er nivel
(miles) (km²)
Bulgaria 7547 111 002 264 municipios - -
Chipre 804 5 695 378 municipios - -
Estonia 1340 45 227 226 municipios - -
Finlandia 5363 338 145 342 municipios 2 regiones (Kainuu y -

Åland)
Irlanda 4 476 69 797 114 consejos locales - -
Letonia 2239 64 589 119 municipios - -

Lituania 3287 65 300 60 municipios - -
Luxemburgo 507 2 586 105 municipios - -
Malta 414 316 68 consejos locales - -
Portugal 10636 92 152 308 municipios 2 regiones -

autónomas
Eslovenia 2049 20 273 210 municipios (Madera
- et -
Azores)
Como se observa en la Tabla 2, con la excepción de Bulgaria y Finlandia, la mayoría de los países con
un solo nivel de gobierno local son países relativamente muy pequeños en cuanto a su superficie y
población, con un número pequeño de municipios, y pertenecientes a casi todas las tradiciones
estatales mencionadas.
En los países con dos niveles de gobierno (Tabla 3), también hay varias tradiciones estatales, con una
población (excepto Rumania) de entre 6 y 15 millones de habitantes y con gran diversidad en cuanto
al número de municipios o de entes intermedios que no parece tener que ver estrictamente con la
población o la superficie de los países ni con motivos de racionalidad funcional. Destaca el escaso
número de unidades de nivel básico municipal en Dinamarca y el elevado número en la República
Checa.

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Tabla 3. Países con dos niveles de entes territoriales

Población Superficie 1er nivel 2º nivel 3ème nivel
(miles) (km²)
Austria 8370 83 871 2357 municipios 9 Länder -
Dinamarca 5546 43 098 98 municipios 5 regiones -

Grecia 11305 131 957 325 municipios 13 regiones -
Hungría 10000 93 029 3177 municipios 19 condados -
Países Bajos 16611 41 528 430 municipios 12 provincias -

Rep. Checa 10538 78 868 6250 municipios 14 regiones -
Rumania 21431 238 391 3180 entidades 41 departamentos -
locales
Eslovaquia 5430 49 034 2928 municipios 8 regiones -
Suecia 9378 449 964 290 municipios 20 condados -
En los países con tres niveles de entidades territoriales (Tabla 4), la mayoría de estos países tienen
población y superficie relativamente grande, incluso continental, como EEUU y Canadá, y con una
organización federal o regionalizada del Estado. Sin embargo, dentro de este grupo también se
observan diferencias en cuanto a la fragmentación y el número de gobiernos locales en el nivel
básico y en el intermedio, que sin duda responde a la población y a razones históricas. No obstante,
también se observan algunos rasgos comunes entre las diferentes tradiciones estatales.
Tabla 4. Países con tres niveles de entes territoriales

Población Superficie 1º nivel 2º nivel 3º nivel
(miles) (km²)
Alemania 81744 357027 12104 municipios y 301 distritos rurales 16 Länder
ciudades distritos
Bélgica 10883 30528 589 municipios 10 provincias 6 comunidades y
regiones
España 46073 505997 8 116 municipios 46 provincias o consejos 17 CCAA
insulares, 2 ciudades
autónomas
Francia 64812 632834 36 682 municipios 100 departamentos 26 regiones
Italia 60468 301336 8 094 municipios 110 provincias 20 regiones 5

con estatuto
especial
Polonia 38 191 312685 2479 municipios 379 condados 16 regiones
Reino 62 195 243820 406 entidades locales 28 condados 3 naciones con
Unido devolución
Estados 308.000 9.629.091 19372 municipios 3043 condados 50 estados
Unidos 16629 ciudades
(townships)
Canadá 34000 9.984.670 4507 municipios Diversos modelos en las 10 provincias
provincias 3 territorios

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El nivel municipal
En el nivel básico o municipal, las estructuras y denominaciones son muy diversas, lo que hace en
ocasiones algo compleja la comparación, especialmente después de algunas reformas en los últimos
30 años. Es este nivel se da una cierta tensión entre la adecuación del espacio político y el espacio
funcional, particularmente en las zonas urbanas (Marcou y Wollman, 2007).
Tabla 5. Ejemplos de autoridades locales del nivel básico
Alemania Stadt/Gemeinde
Austria Gemeinde
Bélgica Gemeente/Commune
Dinamarca Kommune
España Municipio
Finlandia Kunnat/Kommune
Francia Commune
Grecia Demotiko/Koinotiko
Irlanda County Boroughs
Italia Comuni
Luxemburgo Commune
Países Bajos Gemeente
Portugal Freguesia
Reino Unido District/IUA/LEC County/
Suecia Kommuner
Para el análisis comparado, el primer criterio de distinción ha sido el grado de fragmentación de la

planta municipal. El segundo criterio sería la existencia o no de un régimen o estatuto municipal
único para todos los municipios (Marcou y Wollman 2007).
De este modo, puede distinguirse, en primer lugar, entre aquellos países con una fuerte
fragmentación municipal (Francia, Austria, España, Italia, Suiza, Hungría, República Checa), y
aquellos países que han realizado una reorganización municipal cuyo objetivo era constituir
unidades más grandes (Alemania, Bélgica, Grecia, Reino Unido, los países nórdicos, los países de la
Europa del Este entre la década de los años cincuenta y setenta).
Asimismo, puede distinguirse entre aquellos países con un estatuto municipal único para todos los
municipios (Europa occidental y Europa del Norte a excepción del Reino Unido), y aquellos países
donde las ciudades disfrutan de un régimen particular (Reino Unido, Europa central y oriental,
Alemania). Esta última distinción se generó en Inglaterra ante la presión ejercida por la urbanización
(previo a las reformas de la década de los años setenta); en los otros países fue una consecuencia de
las estructuras sociales que durante años han obstaculizado la introducción del régimen municipal
en las zonas rurales. En los países muy urbanizados se ha realizado una reorganización municipal
importante, con el objetivo de crear instituciones de proximidad a nivel inframunicipal (Reino Unido,
Suecia). Estas evoluciones y experiencias nos señalan la importancia de lo que en derecho español se
conoce como las “entidades locales menores”, como expresión de la democracia local, y en
particular, los casos de Portugal y Bulgaria, donde los grandes municipios se apoyan sobre
instituciones inframunicipales fuertes.
Por otra parte, la nueva fusión de gobiernos locales llevada a cabo en Dinamarca en 2007, que
redujo el número de municipios de 271 a 98 y el número de “municipios administrativos” (condados)
de 14 a 5 “regiones”, obedecía a una lógica de economía de escala, tomando en consideración el
aumento previsible de los gastos sociales (por las personas mayores en particular). Mientras que los
municipios gestionan prácticamente la totalidad de los servicios públicos, el sistema sanitario se
10

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administra en los condados ampliados (regiones), los cuales asumen también otras funciones
(transporte público, desarrollo y planificación regional, y algunos servicios sociales).
En la mayoría de países, sin embargo, con competencias municipales más limitadas, la solución a
estos problemas ha sido el desarrollo de un segundo nivel de administración local para solucionar los
problemas relacionados con la ejecución de determinadas funciones por parte de los municipios, sin
cuestionar los municipios existentes.
El nivel intermedio
En el nivel intermedio se han producido los cambios más importantes en la organización territorial
del Estado a lo largo de los últimos 20 ó 30 años, tanto en el plano institucional como funcional
(Marcou y Wollman 2007). Históricamente, el nivel intermedio ha estado estrechamente vinculado a
la construcción del Estado, y, más concretamente, a lo que se denomina la función de “penetración
territorial”, es decir, al proceso político e institucional que permitió al poder central implantar su
autoridad sobre el conjunto del territorio y de su población (ilustrado de forma muy clara por
Francia, Prusia y el Reino Unido). Este proceso no se completó en todos los países europeos, o se
terminó muy tardíamente, e incluso a veces fue cuestionado en recomposiciones políticas ulteriores.
No obstante, el proceso ha determinado la formación de ciertas estructuras territoriales
permanentes (el departamento francés y las provincias en los países vecinos marcados por el
modelo napoleónico, el condado en Inglaterra o Suecia, el distrito –Kreis, powiat, okres…–, en la
mayoría de países de Europa central, el distrito –Regierungsbezirk– en Alemania) y a veces algunas
instituciones típicas (el prefecto, pero también en Alemania el Landrat –bajo distintos nombres–
cuando el Kreis adquiere el carácter de gobierno local, sin dejar de ser una autoridad administrativa
del Estado.
El nivel intermedio ha experimentado dos trayectorias típicas de evolución institucional y funcional
en los diferentes países. En primer lugar, se ha creado un gobierno local, próximo a los municipios,
en el plano institucional y en las funciones ejercidas. Esta tendencia dio origen al sistema de
administración local a dos niveles que caracteriza a la mayoría de los países europeos. La elección de
una asamblea representativa en este nivel supramunicipal se impuso progresivamente en todos los
países (por ejemplo en Francia la introducción de la elección del consejo general del departamento
en 1831; en Gran Bretaña la elección de consejos de condado, la elección indirecta de las
diputaciones provinciales en España).
En segundo lugar, se produjo una diferenciación y reducción de las funciones administrativas del
Estado. Desde fines del siglo XX, la regionalización se afirma como una tendencia nueva que
responde a las evoluciones socioeconómicas, pero también políticas en algunos países; se manifiesta
a veces por la aparición de nuevas estructuras territoriales e institucionales, pero también a menudo
por la evolución y la reforma de las instituciones existentes.
Estos gobiernos locales intermedios han asumido progresivamente las funciones que le atribuye la
ley. La asignación responde a dos necesidades: la de asegurar las funciones de interés local que
superan las capacidades y el área de los servicios municipales (carreteras, instituciones escolares,
centros de salud –según los países), y la de asumir las funciones de solidaridad y de redistribución
dentro de su territorio (servicios sociales, apoyo a los pequeños municipios). Estas funciones suelen
encontrarse en los gobiernos locales de segundo nivel en Europa central y oriental actualmente.
Sin embargo, los gobiernos locales intermedios nivel se diferencian al menos en tres dimensiones: el
tamaño, el régimen de las ciudades y la existencia de administraciones sectoriales paralelas.
Así, en los países donde la autonomía municipal se introdujo tardíamente en las zonas rurales, o que
fueron influenciados por Alemania o por Austria, los gobiernos locales de segundo nivel son de
tamaño pequeño (Kreis alemán y powiat polaco). En otros países existen gobiernos locales de mayor
tamaño (departamento francés, condado inglés o sueco, megyei húngaro, provincias en Bélgica,
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España, Italia, Países Bajos, nomos en Grecia, “regiones” checas o eslovacas). A excepción de la
República Checa y Eslovaquia, estas divisiones territoriales son de origen antiguo y están vinculadas
a las circunscripciones de las instituciones centrales del Estado que han precedido la creación de
gobiernos locales. A las diferencias de tamaño no siempre corresponden diferencias de funciones.
De hecho, existen otros factores que influyen el tipo y número de funciones ejercidas a este nivel,
tales como las competencias ejercidas a nivel municipal, el papel de las administraciones del Estado
y la existencia de administraciones sectoriales (Marcou y Wollman 2007).
La organización de las grandes ciudades y las áreas metropolitanas

En algunos países, las ciudades no se integran en este nivel territorial intermedio y absorben sus
atribuciones como consecuencia de la diferenciación institucional del régimen municipal entre rural
y urbano. En estos países, las ciudades que acumulan las funciones del nivel intermedio disfrutan de
un estatus reforzado en el sistema administrativo. Encontramos esta situación en Alemania (con las
116 ciudades libres de condado o kreisfreie Städte), también en el Reino Unido entre 1888 y 1972
(los burgos-condados borough-county) y nuevamente, tras la supresión, en 1986, de los consejos de
condado en las zonas metropolitanas, y la constitución a partir de 1996 de los unitary councils;
también se encuentran en Hungría (22 ciudades tienen el rango de megyei), y en Polonia (65
ciudades tienen el rango de powiat) (Le Galés 2002; Marcou y Wollman 2007).
En las grandes áreas metropolitanas que abarcan a más de un municipio, los problemas de
organización se han solucionado con la creación de un segundo nivel de administración, puesto que
el desarrollo urbano ignora la división municipal y los límites administrativos (Hoffmann-Martinot y
Sellers 2007; Le Galès 2002, Bobbio 2004). Así, en Francia existe la fórmula de mancomunidad
urbana (communauté urbaine) para las aglomeraciones más importantes y para las aglomeraciones
menos importantes, la mancomunidad de aglomeración (communauté d’agglomération). En los
Países Bajos, la cooperación voluntaria reemplaza la fracasada tentativa de crear regiones urbanas
en las 7 aglomeraciones más grandes del país, dotándolas de un establecimiento público de
cooperación –pero sin fiscalidad propia, a diferencia de la fórmula francesa. En Alemania, algunas
leyes de los Länder han instituido en algunas ocasiones este tipo de organismos de aglomeración
(para Frankfurt, Munich y Stuttgart). En cambio, en Italia, la Città Metropolitana introducida por la
ley en 1990 sigue siendo un fracaso, a pesar de ser incorporada en la revisión constitucional de 2001.
En varios países, por último, las capitales nacionales tienen un estatus particular que las sitúa en una
relación directa con el poder central (Berlín, Bucarest, Budapest, París, Praga, Viena).
Las tendencias hacia la regionalización

En muchos países se ha constatado una tendencia a las reformas territoriales no solo debido a
motivaciones funcionales sino también con el objetivo de fortalecer políticamente a los gobiernos
locales básicos y garantizar su autonomía. En cuanto a los niveles intermedios se ha observado la
tendencia a la regionalización, aunque la constitución de fuertes regiones políticas se haya
producido solo en una minoría de Estados, donde los fuertes poderes regionales se han establecido
en detrimento de los municipios, como en España.
La regionalización se manifiesta a través de una gran diversidad institucional. En muchos casos se
limita a una regionalización administrativa, es decir se apoya sobre instituciones subordinadas al
poder central (por ejemplo: Inglaterra, Grecia, Portugal continental, Bulgaria y Hungría). En otros
países ocurre lo contrario, es asumida por las autonomías regionales (España, Italia y estatuto de
Escocia). En muchos Estados, la regionalización se traduce en las competencias de los gobiernos
locales o de las instituciones que dependen de ellos (Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Rumanía…).
(Vetter y Kersting 2003, Wollman 2004; Kuhlmann 2006).
Desde el punto de vista funcional, estas tendencias a la regionalización responden a la creciente
importancia que se atribuye al territorio en el desarrollo económico. Desde el punto de vista
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institucional, la regionalización consagra el cambio de las funciones de los niveles intermedios. Así, la
regionalización se manifiesta en Estados de tamaño, constitución e instituciones territoriales
extremadamente variadas que ejercen funciones distintas a aquéllas que están vinculadas al
desarrollo regional. En otros casos, como Francia, la reforma territorial se ha hecho mediante el
establecimiento de la cooperación entre municipios (intercommunalité). En un país con 36.000
municipios, la cooperación ha permitido gestionar los servicios públicos que un municipio aislado no
podría asumir. Pero a partir de la ley de 1999, gracias a un fuerte compromiso del Estado y a
incentivos financieros, se han desarrollado con rapidez entidades públicas de cooperación
intermunicipal dotadas de capacidad impositiva propia, que concentran las competencias
estratégicas (ordenación del territorio, desarrollo económico, principales equipamientos…) y
disponen de un poder fiscal independiente al de los municipios. A principios de 2007, 2.588
mancomunidades –tal y como han sido nombradas– reagrupaban 33.414 municipios y 54,2 millones
de habitantes (Marcou y Wollman 2007).
Poderes y funciones de los gobiernos locales.

En lo que respecta a los poderes y las funciones de los gobiernos locales, aquí también encontramos
una cierta variedad y pautas comunes (Council of Europe 2007b). La mayoría de las competencias
ejercidas por los gobiernos locales vienen determinadas por la ley. En los últimos años se ha
constatado una tendencia general a la extensión del volumen de las competencias locales, a veces
bajo forma de "competencias para fines específicos" (según la terminología de la Carta de
autonomía local: art. 4), las cuales son ejercidas en nombre del poder central del Estado o de las
regiones o estados federados y bajo su dirección. En este apartado se repasan algunos de los
principios típicos que regulan la asignación de poderes y tareas al gobierno local y algunas de sus
funciones principales en la mayoría de los países, a la vez que se observan sus recursos, personales y
financieros, y las formas de actuación.
Principios de la distribución del poder local y tipos de competencias y

tareas
En muchos países, se ha generalizado la llamada “cláusula general de competencia”, prevista por el
artículo 4.2 de la Carta Europea de la Autonomía Local, al menos en el nivel municipal (Council of
Europe, 2007b). Como han señalado Marcou y Wollman (2007), esta cláusula general de
competencia no es un principio de distribución de competencias sino un principio de libertad; de ahí
su importancia, aunque las actividades que autoriza siguen siendo modestas en términos
presupuestarios. La mayoría de los Estados europeos que pertenecen al Consejo de Europa
reconocen jurídicamente el principio de la cláusula general de competencia de los municipios. Sin
embargo, hay algunas excepciones (Reino Unido, Portugal y algunos países de Europa central y
oriental), mientras que otros países plantean cuestiones de interpretación (España e Italia).
Las tareas del gobierno local

Muchas de las funciones del gobierno local son ejercidas por los municipios o sus agrupaciones y,
cuando procede, por sus subdivisiones (caso de las freguesias en Portugal). En los municipios
europeos, las principales funciones ejercidas son:
 en materia de urbanismo (planificación, mejora y autorización de la utilización del suelo),
 la asignación de ayudas sociales y la gestión de instituciones sociales destinadas a ciertos grupos
de población (para las personas mayores en particular),
 el servicio de vías y obras, así como el transporte público (en función del tamaño del gobierno
local),
 agua potable (con excepción de Inglaterra),
 vivienda y hábitat (con excepción de los Países Bajos, Reino Unido, Italia y Suiza),
13

lOMoARcPSD
 construcción y mantenimiento de los edificios escolares –a los cuales en todos los países
europeos se añaden actualmente unas actividades de acompañamiento educativo-, y
 el desarrollo económico.
Las principales variaciones las encontramos en las competencias en materia de educación, sanidad y
protección o ayuda social. Estas competencias son, en general, ejercidas por los gobiernos locales en
los países nórdicos sobre la base de la legislación nacional. Por ejemplo, en Dinamarca, los condados
administran desde 2007 el sistema sanitario y el seguro de enfermedad. En Suecia, la gestión de la
seguridad social compete al nivel nacional, mientras que los condados gestionan los hospitales. En
Alemania, Francia, Italia y España, los gobiernos locales ejercen en estos ámbitos solamente
competencias parciales o marginales. Lo mismo sucede en el ámbito de la educación: la contratación
y la gestión del personal son, en general, competencia del Estado o los poderes regionales (Länder
alemanes y austriacos, comunidades autónomas españolas, comunidades en Bélgica –pero no en
Italia). No obstante, en los países nórdicos, y también en gran medida en el Reino Unido, éstas son
competencias propias de los municipios.
Además, existen situaciones diferentes en cuanto a las competencias en materia de policía y orden
público. En algunos países se trata de competencias importantes tradicionalmente en manos de los
alcaldes y de las autoridades locales (Bélgica, Países Bajos, Reino Unido). En cambio, en otros países
están prácticamente ausentes de las competencias locales (Alemania, Hungría, Suecia) (Council of
Europe, 2007b; Marcou y Wollman 2007).
Recursos, gastos y financiación

El gasto y los ingresos de las entidades locales se suele medir habitualmente como proporción del
PIB de cada país. En este apartados se aportan algunos datos comparativos sobre la situación de las
haciendas locales en varios países (ver también United Cities and Local Governments, 2009).
El gasto de las autoridades locales

A pesar de las peculiaridades y el número de niveles implicados en cada uno de los países (que hace
difícil a veces la comparación, ya que algunos datos incluyen tres niveles subestatales y otros no),
destacan varias tendencias claras que permiten agrupar los diferentes sistemas de gobierno local en
relación con el gasto público de este nivel. Así, en Europa:
 Los países nórdicos (sobre todo Dinamarca, Finlandia y Suecia), así como Suiza, destacan por un
gasto público local superior al 20% del PIB.
 Un segundo grupo de países en el que el gasto público local se encuentra entre el 13% y el 6%
del PIB. En Italia, los gastos de los municipios, sus agrupaciones, y de las provincias representan
aproximadamente el 6,3% del PIB (en 2003), y en los Países Bajos el 8,5% del PIB (2003). Entre
estos países encontramos solamente por debajo del 8 o 8,5% del PIB, a países de tamaño
relativamente pequeño para mantener cierta centralización financiera, y los Estados federales o
con autonomías regionales, en la medida en que una parte de los gastos que corresponden a los
gobiernos locales en los Estados unitarios, quedan integrados en los presupuestos regionales.
 Finalmente, un pequeño grupo de países en los que los gastos públicos locales se sitúan a un
nivel inferior al 5% del PIB: Grecia, Chipre, la ex República yugoslava de Macedonia y Malta.
Para caracterizar la autonomía financiera real de los municipios no basta con examinar el porcentaje
de gasto sobre el PIB sino que debe analizarse el tipo de gasto que hacen, si es de inversión o no, y a
qué dedican su gasto, es decir a qué funciones o tareas del gobierno. La Tabla 6 presenta algunos
datos sobre la distribución del gasto en diferentes funciones de los gobiernos locales europeos. Los
datos de gasto confirman las principales tareas y funciones desempeñadas por la mayoría de los
países y que se señalaban en el apartado anterior.
14

lOMoARcPSD
Tabla 6. Principales áreas de gasto del sector público local (en % del presupuesto en 2007)
Educación Protección Servicios Sanidad Asuntos Otros

Social Generales Económicos
Alemania 20.7 25.0 22.0 3.1 11.6 17.5
Austria 18.0 19.5 15.5 21.5 14.4 11.0
Bélgica 32.1 17.0 18.4 1.8 15.6 15.1
Bulgaria 30.4 7.2 4.6 10.0 14.1 33.6
Chipre 0.0 0.0 42.9 0.0 0.0 57.1
Dinamarca 10.9 53.7 4.0 22.5 4.2 4.7
Eslovaquia 39.3 7.2 14.9 0.5 14.6 23.5
Eslovenia 41.4 9.7 17.9 10.9 8.7 11.4
España 19.9 6.5 17.6 25.0 12.9 18.1
Estonia 39.5 6.4 6.3 15.1 12.3 20.3
Finlandia 20.2 23.8 13.7 28.5 6.5 7.3
Francia 16.4 15.7 19.0 0.7 12.3 35.8
Grecia 2.9 11.0 40.2 0.0 17.8 28.1
Hungría 29.2 12.5 18.0 14.4 7.2 18.7
Irlanda 15.4 3.5 10.8 0.0 28.0 42.3
Italia 8.4 4.6 13.9 44.9 14.3 14.0
Letonia 37.0 6.6 10.1 9.5 13.3 23.5
Lituania 37.8 6.3 6.5 21.1 10.8 17.5
Luxemburgo 24.1 3.8 20.8 0.5 15.8 35.0
Malta 0.0 0.0 59.3 0.0 8.7 31.9
Países Bajos 27.6 14.3 15.7 1.7 16.9 23.8
Polonia 28.6 13.0 9.3 15.3 15.1 18.8
Portugal 8.3 2.6 35.0 5.5 19.2 29.3
Reino Unido 31.8 27.9 6.5 0.0 8.6 25.2
Republica Checa 29.3 11.7 12.2 2.2 21.5 23.1
Rumania 27.5 13.2 11.5 0.5 25.5 21.9
Suecia 21.4 26.8 11.3 26.9 6.0 7.7
Fuente: CEMR- Dexia (2009)
Asimismo, el grado de discrecionalidad con que los municipios pueden gastar y controlar sus propios
recursos debe medirse también por la capacidad de endeudamiento, gasto y consumo públicos y por
la capacidad de invertir, es decir, la llamada formación bruta de capital fijo. La Tabla 7 presenta
algunos datos comparativos.
15

lOMoARcPSD
Tabla 7. Deuda, gasto y consumo público y formación bruta de capital de las entidades locales
CC.LL./AA.PP. Deuda gasto consumo FBC
Alemania 7,8 15,8 20,3 55,0
Austria 3,1 15,8 19,7 51,8
Bélgica 5,9 14,2 20,9 57,9
Bulgaria 2,0 18,3 31,3 33,7
Chipre 3,3 4,7 5,5 21,0
Dinamarca 17,4 64,7 72,3 72,3
Eslovaquia 5,3 17,6 27,0 61,9
Eslovenia 3,2 19,5 27,6 48,6
España 7,1 16,2 19,1 33,1
Estonia 57,3 25,4 35,3 36,4
Finlandia 13,7 40,2 63,1 70,1
Francia 11,1 20,8 24,5 72,1
Grecia 0,7 6,7 Nd 23,5
Holanda 15,9 33,3 40,1 66,2
Hungría 3,6 24,9 43,0 45,4
Irlanda 9,0 19,9 22,2 76,6
Italia 7,8 31,2 57,2 81,0
Letonia 27,1 27,4 44,6 42,3
Lituania 4,9 25,1 38,7 28,1
Luxemburgo 34,7 13,2 17,3 43,2
Malta 0,1 1,5 2,5 3,9
Polonia 5,1 30,8 49,8 66,3
Portugal 5,5 13,0 17,6 65,9
Reino Unido 10,9 29,0 39,1 58,0
República Checa 8,9 27,4 37,1 50,4
Rumania 9,4 24,0 34,5 33,2
Suecia 12,5 45,0 72,8 52,9
Fuente: Utrilla de la Hoz (2008)
Aparte del porcentaje de gasto sobre el producto interior bruto, dada las diferencias en tamaño y
población de los países, resulta también útil como indicador el gasto per cápita que hacen diferentes
gobiernos locales. La Tabla 8 presenta los dos indicadores para 2007 en los países mayores de la UE.
Tabla 8. Gasto público municipal en algunos países
% de gasto de los municipios en Gasto local por habitante (en
el total de Gasto Público euros)
Alemania 11,7% 1.498 €

Francia 8,2% 1.211 €
Reino Unido 29,5% (los dos niveles) 3.930€ (los dos niveles)
Suecia 27,1% 4.923 €
Italia 8,8% 1.040 €
España 12,0% 1.000 €
Fuente: Wollman a partir de datos proporcionados por Dexia (2008)
16

lOMoARcPSD
Los ingresos de las administraciones locales

Los sistemas de gobierno local se diferencian en la configuración de sus haciendas y financiación,
sobre todo por razones históricas, en función del origen de los ingresos de los presupuestos locales.
Todos los gobiernos locales suelen poseer impuestos propios (por ejemplo sobre bienes inmuebles),
transferencias de otros niveles de gobierno (central y regional), impuestos compartidos y tasas sobre
servicios públicos locales. Los países se diferencian en función del peso de estos ingresos sobre los
ingresos totales y las características de los recursos más importantes. Por consiguiente, las
haciendas locales se comparan en función de si dominan los tributos propios o las transferencias,
incluyendo la participación en la recaudación de los impuestos nacionales.
En la mayoría de los Estados europeos, por ejemplo, los ingresos fiscales de los gobiernos locales son
parte de la recaudación de los impuestos compartidos, cuya regulación corresponde al poder
central. La participación en impuestos estatales o regionales compartidos por parte de las entidades
locales equivale así, política y económicamente, a la financiación mediante transferencias de los
niveles superiores. La única diferencia es que la parte correspondiente al gobierno local a veces se
calcula sobre las rentas obtenidas en una localidad por el impuesto (por ejemplo, la participación de
los municipios alemanes en el producto del impuesto sobre la renta). En este caso se supone que el
contribuyente se siente satisfecho de saber que una parte de su contribución se utiliza para financiar
los servicios públicos locales, aunque los cargos electos no tienen ningún poder sobre el grado de
presión fiscal y no existe relación alguna entre el nivel de la imposición y el nivel de los servicios
prestados.
Además de esta participación, casi todos los gobiernos locales tienen también una cierta capacidad
fiscal sobre algunos tributos propios y sobre las tasas que cobran por algunos servicios públicos a los
usuarios. Dado que ingresos por la explotación de los servicios públicos dependen mucho del modo
de gestión (directa o mediante concesión a una empresa), la capacidad fiscal mediante impuestos
propios es la variable más importante para determinar la evolución de sus recursos mediante sus
propias decisiones.
El producto de los tributos locales propios es superior a la suma de las participaciones en la
recaudación de impuestos nacionales compartidos y transferencias del nivel central o regional en
ocho países europeos: Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. En
todos ellos, los ingresos por tributos locales propios representan más de un 40% del total de los
recursos de los presupuestos locales. En todos los demás países, los tributos propios se encuentran
por debajo del 35% del total de los recursos. Globalmente, se ha constatado una erosión continua de
los ingresos por tributos propios en el conjunto de los recursos de los gobiernos locales, en beneficio
de los recursos controlados por el poder central.
Otras fuentes de financiación local, sobre todo para financiar inversiones, son las distintas fórmulas
de colaboración público-privada (Public-Private Partnership- PPP). Bajo formas jurídicas diversas,
muchos países han adoptado una legislación sobre las PPP desde finales de la década de los años
noventa, pero el principio de las PPP es el mismo: la autoridad pública confía a una empresa o a un
consorcio una misión global de concepción, realización, financiación y explotación o mantenimiento
de una obra pública. Las PPP amplían las posibilidades tradicionalmente ofrecidas por las
concesiones, pero la verdadera razón del desarrollo de las PPP es de carácter presupuestario. Estas
fórmulas, sin embargo, plantean algunos problemas, ya que si bien permiten acelerar la financiación
de algunas operaciones, también introducen algunos inconvenientes.
Los recursos humanos de los gobiernos locales

Las capacidades administrativas de los sistemas de gobierno local dependen del personal que
emplean y de los métodos de gestión, que a lo largo de los últimos años han sufrido importantes
transformaciones. Las diferencias en cuanto al personal empleado por los gobiernos locales se
relacionan con las competencias ejercidas. Los países donde los gobiernos locales, y los municipios
17

lOMoARcPSD
en particular, administran los servicios públicos básicos emplean el mayor número de personal
(Kuhlmann y Bogumil 2007; Marcou y Wollman 2007).
Diferencias y semejanzas en la función pública local

En los países nórdicos, en el Reino Unido y en Suiza, el personal empleado por los gobiernos locales
representa en torno al 80% del conjunto de los empleados públicos (63% solamente en Noruega). Se
trata, en su mayoría, de empleados del sector de la educación y de la sanidad. Los gobiernos locales
de Europa del Este, a pesar de la extensión de sus competencias, emplean un número de personal
menos elevado (en torno al 40%) a excepción de Hungría (69%) y Eslovaquia (90%) (Pollitt y
Bouckaert 2004).
La organización territorial del Estado, es decir su carácter unitario o federal no parece tener un
efecto claro sobre la cantidad de empleados públicos del gobierno local. Así, en los Estados unitarios
encontramos proporcionalmente un mayor número de empleados de los gobiernos locales. Aparte
de los casos precedentes, las situaciones son más bien comparables: 35% en Alemania, 30% en
Francia, 24% en España, 34% en Bélgica, 14% en Italia y 18% en Portugal. La Tabla 9 muestra datos
sobre algunos países y presenta el porcentaje de empleados públicos que trabajan para cada uno de
los dos o tres niveles de la organización del estado y aquellos que trabajan para agencias
independientes en los casos donde la sanidad tiene sus propios empleados.
Tabla 9. Porcentaje de empleo público por niveles de gobierno
Local Regional central Agencias Públicas
Alemania 35 53 12
Francia 30 51 19,0 Hospitales públicos
Reino Unido 56 16,9 26 National Health Service
Suecia 83 17
Italia 13,6 3,8 54,7 20,3 Servizio Sanitario
Nazionale
España 23,6 49,9 22,5
Fuente: Wollman 2009 basado en Dexia (2008)
La naturaleza del empleo público local no sólo está vinculada con el empleo público nacional, sino
con las características específicas del sistema local de gobierno. La estructura y cualificación de los
funcionarios públicos locales dependen en gran medida de las funciones de los gobiernos locales. Las
diferencias entre países se derivan principalmente de factores y trayectorias históricas. Por ejemplo,
los municipios en el Reino Unido han tenido un gran tamaño y una gran densidad de empleados
públicos que reflejaba el dualismo del sistema y el alto grado de self-government de las entidades
locales. En Francia, por su parte, el centralismo napoleónico y la tradición jacobina siguen siendo
influyentes, lo que se refleja en un tamaño más pequeño del empleo público local en comparación
con el empleo público central. En EEUU, Suecia y Canadá, por ejemplo, el empleo del nivel local es
también muy superior al de los otros niveles. En otros países, como Grecia e Irlanda, el reducido
número de empleados de los gobiernos locales es un reflejo de las escasas competencias de que
disponen estos gobiernos.
El régimen de función pública de la administración local

A lo largo de los últimos años, las autoridades locales en muchos países se han visto obligadas a
reducir su personal por razones presupuestarias y por la externalización de numerosas actividades,
respondiendo a las estrategias inspiradas en la "Nueva Gestión Pública". El estatuto del empleado
público es también un elemento importante de la calidad de la función pública local: debe asegurar
18

lOMoARcPSD
una contratación basada sobre criterios de mérito y debe proteger la neutralidad del servicio
público. Asimismo, también debe permitir la movilidad de los empleados entre los gobiernos locales,
para facilitar que los municipios pequeños y medianos puedan atraer empleados (Marcou y
Wollman 2007).
Según estos autores, dentro del régimen del empleado de los gobiernos locales, como en el régimen
general del empleado público, distinguimos dos tipos de régimen:
 Un régimen de carrera, de derecho público, caracterizado esencialmente por el nombramiento y
la garantía del empleo.
 Un régimen contractual, vinculado al derecho privado, en base a un contrato y sin implicar
garantía de empleo.
En la mayor parte de los casos hay una mayor diversidad y una combinación de regímenes diferentes
de función pública. En algunos casos, los regímenes de derecho público y de carrera no van
necesariamente juntos ya que en los Países Bajos, por ejemplo, prevalece un régimen contractual en
el marco de un estatus de derecho público, mientras que los empleados públicos de los gobiernos
locales de Italia y República Checa tienen acceso a un sistema de carrera gracias a una serie de
acuerdos colectivos. La Tabla 11 resume la situación de los diferentes países en Europa con respecto
al régimen de los empleados públicos.
Tabla 11. Regímenes de la función pública local en Europa
Régimen de carrera de derecho Régimen de carrera de derecho Régimen de contratación de

público o derecho privado para público de aplicación general derecho privado o de derecho
los cargos directivos público
Albania Bélgica Bulgaria
Alemania Chipre Dinamarca
Austria España Ex República yugoslava de
Bosnia-Herzegovina Francia Macedonia
Croacia Grecia Noruega
Estonia Hungría Países Bajos
Finlandia Irlanda Polonia
Italia Letonia Reino Unido
República Checa Lituania Eslovaquia
Serbia Luxemburgo Suecia
Suiza Malta
Montenegro
Portugal
Rumanía
Eslovenia
Fuente: Marcou y Wollman 2007
En todo caso, los regímenes del empleado público local han evolucionado hacia una flexibilización de
las condiciones de empleo y la introducción de incentivos económicos, inspirados en los principios
de la "Nueva Gestión Pública", pero siguen diferenciándose en función de las tradiciones nacionales
específicas. Mientras que algunos países se han orientado más claramente hacia el "régimen
contractual", a veces mucho antes de la difusión de estas doctrinas, otros han mantenido la primacía
del régimen de carrera. No obstante, en numerosos casos hay un tipo "híbrido", que mezcla
elementos de los dos modelos (Véase la Tabla).
La equiparación de los empleados de los gobiernos locales con los del sector privado se ha intentado
conseguir en el Reino Unido, donde no es tradicional la distinción jurídica entre sector público y
sector privado desde el punto de vista del empleo, y en otros países que han introducido un régimen
contractual: Suecia (1974), Dinamarca (1969) e Italia (1993). En la mayoría de los países se ha
introducido parcialmente el régimen de empleo contractual manteniendo al mismo tiempo un
19

lOMoARcPSD
régimen de carrera para las funciones de dirección. Este tipo de sistemas "mixtos", con un fuerte
componente del régimen de carrera, se encuentra, en particular, en Alemania, Finlandia y Suiza. En
Alemania, éste es el régimen que caracteriza desde hace tiempo a los gobiernos locales. La mayor
parte del personal está empleado bajo el régimen contractual, aunque es necesario precisar que los
dos sistemas han acabado por converger ya que después de quince años bajo contrato, los
empleados pasan a ser funcionarios (Marcou y Wollman 2007).
Reformas en la administración local.

En este apartado se hace referencia a las reformas, algunas de carácter estructural, y otras más bien
transformaciones en los modos de acción, que han tenido que ver con la gobernanza y la búsqueda
de una mayor eficacia y economía en la gestión pública. Estas reformas se han aplicado con
intensidad variable en los diferentes sistemas.
Las reformas de la Nueva Gestión Pública (NGP) en el nivel local

Desde principios de la década de los años ochenta, el proceso de modernización de las
administraciones locales en muchos países anglosajones y del continente europeo se ha inspirado en
los conceptos de la Nueva Gestión Pública (NGP). Más recientemente estos conceptos parecen
haber alcanzado un cierto agotamiento y se ha producido algunas reacciones contra ellos (véase, en
general, Kersting y Vetter: 2003; Pollitt y Bouckaert: 2004; Wollmann y Thurmaier 2012).
La idea central de la NGP se fundaba en la superación de la rigidez e ineficacia atribuida a la
Administración pública mediante el slogan (“dejar que los gestores gestionen”) y la sustitución del
control jerárquico por una gestión basada en indicadores y el rendimiento organizativo. En el Reino
Unido, a partir de 1979, las reformas impusieron a las autoridades locales que en su organización
separaran las funciones de comprador y proveedor, y abriesen sus servicios a la competencia de
proveedores externos. Estos principios se revisaron parcialmente a partir del año 2000 con el nuevo
programa conocido como “mejor valor” (best value), haciendo mayor hincapié en las prestaciones
que en los costes. La separación de las funciones de comprador y proveedor se introdujo también en
el gobierno local sueco. En Alemania, esta evolución quedó manifiesta con el “nuevo modelo de
dirección” (Neues Steuerungsmodell), que ponía en entredicho la primacía tradicional de la legalidad
y el control jerárquico. En Francia, las elecciones de 1983 permitieron la elección de alcaldes que
introdujeron una nueva concepción en la gestión municipal, asimilando el municipio a la empresa.
Las elecciones municipales siguientes se caracterizaron por la pérdida de atracción de ese modelo,
pero no por las técnicas modernas de gestión.
En los países de Europa central y oriental, la creación de las nuevas estructuras administrativas
siguió en primer lugar el modelo tradicional, mientras que el modelo de gestión moderno fue
penetrando más lentamente. En el debate sobre la modernización del sector público, se
promovieron las privatizaciones y la filosofía del mercado. Por un lado, se defendió la privatización
como un medio para reducir el peso de las funciones centrales del Estado de bienestar permitiendo
que las fuerzas del mercado tomaran el relevo. Desde la década de los años ochenta, la idea del
"Estado modesto" (lean state, schlanker Staat) se difundió, tanto a nivel nacional como
internacional.
Por otro lado, se impulsó el mercado para el suministro de los servicios con la idea de que las
autoridades públicas se limitaran a una función capacitadora (enabling function), mientras que la
ejecución de estas funciones sería confiada por contrato a empresas privadas sobre una base
competitiva. Estas doctrinas han tenido mayor impacto en el Reino Unido y en Suecia, ya que el
monopolio del sector público estaba más extendido en estos países. Sin embargo en Suecia, sólo se
externalizó el 15% de los servicios municipales aproximadamente. En Alemania, tradicionalmente la
mayoría de los servicios sociales están garantizados por organismos privados sin ánimo de lucro
20

lOMoARcPSD
(freie Wohlfahrtsverbände), y los gobiernos locales se concentran en las funciones de organización y

control.
En general, las repercusiones de la NGP en el gobierno local han sido bastante limitadas, y sólo han
conducido a una diversificación de los "proveedores". En países como Francia o España, donde
desde hacía tiempo era habitual delegar al sector privado la explotación de los servicios públicos
locales, este discurso resultó poco pertinente, aunque más recientemente se crearon nuevos
instrumentos para facilitar la participación del sector privado en los servicios públicos. No obstante,
el imperativo de mejora de resultados ha ido avanzando, tanto a través de las intervenciones del
Estado como por las iniciativas de los mismos gobiernos locales (Marcou y Wollman 2007, Wollmann
y Thurmaier 2012).
Otras reformas estructurales locales

Una de las reformas estructurales más frecuentes en los gobiernos locales europeos han sido el
aumento o la reducción de la escala de gobierno. En algunos casos, la fusión de municipios
pequeños, o la descentralización o desconcentración en entidades inframunicipales se ha
considerado que da lugar a una gobernanza más eficiente bien en términos de capacidad decisoria
del sistema o de eficacia de los ciudadanos. Como han señalado Schaap et al (2010), las unidades
más grandes se adaptan mejor a la escala y la complejidad de los actuales problemas sociales.
Asimismo, la ampliación de la escala de los gobiernos llevaría a producir economías de escala. Se ha
citado ya como ejemplo la reforma en Dinamarca, que fusionó 271 municipios en unidades más
grandes creando 98 nuevos municipios, aboliendo los condados y creando cinco grandes regiones.
Con esta reforma, Dinamarca ha mostrado una notable capacidad para implementar programas
integrales e innovaciones administrativas estructurales. En otros casos también ha habido reformas
de este tipo, pero los resultados no han sido siempre los esperados en términos de capacidad del
sistema y de eficacia ciudadana.
Otras reformas estructurales más dirigidas a aumentar la eficacia ciudadana han sido, por ejemplo,
la introducción del alcalde elegido por sufragio directo en Londres, que acompañaba a la creación de
la Great London Authority, y trataba de conseguir una mayor legitimidad democrática del gobierno
regional y de las políticas regionales.
Por otro lado, una mayor capacidad del sistema también puede obtenerse mediante la reducción de
la escala. De acuerdo con el argumento de una gestión eficaz, las unidades de gobierno más
pequeñas son a la vez más eficaces y más eficientes, ya que se ajustan mejor a las necesidades
locales y permiten considerar mejor el contexto local haciendo frente a los problemas de manera
más adecuada. La desconcentración administrativa y la descentralización política son las principales
formas de reducción de escala.
Mucho más frecuente es, sin embargo, el uso de la reducción de la escala de gobierno para
aumentar la eficacia de los ciudadanos. Se cree que la reducción de escala aproxima el gobierno y la
formulación de políticas a los ciudadanos y, por tanto, hace que sean más reconocibles y más
accesibles. Además, los ciudadanos estarían más inclinados a participar en los procesos de
formulación de políticas en los niveles administrativos inferiores. La eficacia de los ciudadanos en
consecuencia aumentaría. Esto hace que la reducción de escala sea una típica estrategia de reforma
en varios países. Uno de los principales ejemplos es el establecimiento de varias entidades
desconcentradas del ejecutivo local en el nivel inframunicipal, por ejemplo en los diferentes distritos
de las grandes ciudades. Casos interesantes se pueden encontrar en Italia (Bolonia), el Reino Unido
(Birmingham), Eslovaquia y, en varios países escandinavos.
21

lOMoARcPSD
La configuración y el funcionamiento democrático de los sistemas

político-administrativos locales
En casi todos los países, los gobiernos municipales son elegidos por sufragio universal directo, libre y
secreto. La situación es más diversa en los gobiernos locales de nivel intermedio. En algunos casos,
se ha optado por el sufragio indirecto para mantener los lazos entre las funciones del nivel
intermedio y las competencias municipales, evitando así el surgimiento de legitimidades
contrapuestas, y para proteger la autonomía de los municipios (por ejemplo: las diputaciones
provinciales en España, las autoridades regionales en Irlanda, los consejos regionales en Finlandia).
En España se considera que las diputaciones provinciales forman parte del nivel local y están al
servicio de los municipios. En Noruega y en Hungría, por el contrario, se ha renunciado al sufragio
indirecto para los consejos de departamento.
Los modelos de organización de la representación política

Por lo que respecta a la legitimidad democrática, la evolución reciente más significativa es la
tendencia creciente a la elección directa de los alcaldes observada, por ejemplo, en Alemania, Italia y
el Reino Unido (Wollmann 2009; Schaap et al. 2009a; 2009b). Asimismo, cabe destacar la
parlamentarización de las asambleas locales. En este apartado se hace referencia a las cambiantes
relaciones entre los ejecutivos y las asambleas locales y sus consecuencias sobre la democracia y los
ciudadanos.
Ejecutivos y liderazgo político y formas de elección del alcalde.

Como han señalado Velasco et al. (2010), los gobiernos municipales se estructuran habitualmente
como mínimo en dos órganos: el alcalde y el Pleno o consejo. Ésta es la forma de gobierno de los
entes locales británicos, que cuentan con dos órganos: council y mayor, cuya constitución es
necesaria de acuerdo con la legislación nacional. Lo mismo sucede en la mayoría de los municipios
en Alemania que cuentan con dos órganos de gobierno, un Gemeinderat, de tipo asambleario, y un
Bürgermeister, unipersonal y con funciones de dirección. No obstante, en el Land de Hessen, el
órgano ejecutivo es colegiado, denominado Magistrat, debido a la influencia del régimen local
prusiano. En cualquier caso, el sistema de gobierno municipal se regula detalladamente por las
legislaciones regionales, de modo que el margen para la autoorganización municipal es muy
limitado. En Italia y en algunos Länder de Alemania existe una distribución del poder municipal a tres
bandas entre tres órganos legalmente reconocidos: el Pleno, el alcalde y la Junta de Gobierno. Esta
misma fórmula se ha aplicado en la nueva organización introducida en España de forma obligatoria
por la Ley 57/2003 para los municipios con más de 5.000 habitantes.
En Estados Unidos, se ha distinguido entre dos modelos de gobierno local: el “alcalde fuerte”
(strong-mayor) y el “manager” (council-manager). En el primer caso, el alcalde es el ejecutivo
municipal, a la vez que “jefe” de la administración municipal; en el otro modelo, en cambio, el
alcalde constituye la figura política, y la administración está dirigida por un gerente profesional.
Mientras en Estados Unidos los municipios tienen cierta independencia para elegir el modelo de
gobierno local, en la mayor parte de los países, la distribución de competencias y funciones entre
ejecutivo, pleno y administraciones municipales están fijadas por las normas constitucionales y otras
derivadas de ella. Por ello, se han ido generando otras clasificaciones para dar cuenta de otras
realidades (Rouquaud 2010).
Para entender los tipos de ejecutivos existentes y las relaciones entre la política y la administración
local, Mouritzen y Svara (2002) han distinguido cuatro tipos de gobierno local:
 Modelo de alcalde fuerte (strong mayor) basado en un ejecutivo electo como figura central del
gobierno que gobierna la dimensión política y administrativa del municipio;
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 Modelo de “líder de comisión” (committee-leader), basado en un poder ejecutivo compartido

entre el alcalde y los miembros de diversas comisiones sectoriales conformadas por concejales
que tienen el poder decisorio;
 Modelo “colectivo” de gobierno local (collective form), en la que el ejecutivo está conformado
por un pleno municipal integrado por concejales; y
 Modelo de “gerente” (council-manager), donde el pleno municipal es encabezado por un alcalde
sin funciones ejecutivas, pues éstas son desarrolladas por el gerente ejecutivo (el “city-
manager”).
Estos tipos de ejecutivo local propuestos por Mouritzen y Svara (2002) se han puesto en relación con
las tipologías clásicas aludidas en el primer apartado, basadas en la dimensión vertical de las
relaciones intergubernamentales, como la ya mencionada de Hesse y Sharpe (1991), basada en las
relaciones entre el gobierno central y el local. Combinando estas dos tipologías, y con el objeto de
comprender mejor los estilos de liderazgo en los gobiernos locales, Heinelt y Hlepas (2006: 33-34)
han propuesto una tipología llamada “POLLEADER” que diferencia cuatro tipos de líderes locales:
 Alcalde político (political mayor): los alcaldes son representantes políticos de su comunidad, y
cuentan también con cierta responsabilidad sobre la administración municipal. Se incluyen en
este tipo los países del Sur de Europa: Grecia, Francia, Portugal y España.
 Alcalde ceremonial (ceremonial mayor): en este caso, los alcaldes ejercitan una función
principalmente ceremonial, dado que no hay líder local elegido como cabeza del municipio y la
administración municipal es dirigida por un gerente profesional. Es un modelo que,
básicamente, se da en Irlanda.
 Líder colegiado (collegial mayor): este tipo requiere la cooperación colegiada de otros actores o
cuerpos poderosos. Si bien existen algunas variaciones entre los países, en general no son
elegidos directamente y ofrece diferentes opciones para la conformación de los plenos. Con las
diferencias de cada caso, incluye países del Norte de Europa: Inglaterra, Dinamarca, Suecia,
Alemania, Bélgica o República Checa.
 Alcalde ejecutivo (executive mayor): el alcalde es formalmente la cabeza de la administración
municipal, posee una amplia responsabilidad en la provisión de servicios y también es
responsable de su administración. El alcalde es elegido de forma directa en países del centro de
Europa como Hungría, Polonia, Alemania, y Austria.
Por lo que respecta a la elección directa del alcalde, en la mayoría de los casos se plantea el
fortalecimiento del liderazgo político de los gobiernos locales y, sobre todo, del nivel municipal. Por
supuesto esta cuestión no se ha planteado en aquellos países, como Francia o los Länder del sur en
Alemania, donde existe desde hace tiempo la tradición de un alcalde fuerte. Este sistema influyó
directamente en los nuevos Länder surgidos tras la Reunificación, que debieron aprobar sus propias
leyes de régimen local durante la década de los 90. Desde el Este, el modelo se fue extendiendo por
el resto de Länder al considerarlo una manera de reforzar la democracia en el ámbito local.
En muchos países de Europa occidental no existía hasta la fecha ningún órgano ejecutivo distinto del
pleno. En Europa del Este, la aspiración a la democracia impuso la elección directa del alcalde en la
mayoría de los países. En la mayoría de los casos, la elección directa del alcalde se considera la
fórmula que mejor garantiza la responsabilidad política, en la medida en que el mandato del alcalde
es renovable. Pero en los Países Bajos, y probablemente en el Reino Unido, se busca este mismo
liderazgo político a través del fortalecimiento del papel político del consejo (Marcou y Wollman
2007). En España también se ha debatido recientemente esa posible reforma, que luego se ha
abandonado. Este modelo significa el reconocimiento por los niveles superiores de gobierno de la
verdadera naturaleza política de los entes locales. El alcalde ve reforzados su liderazgo y su
capacidad de dirección de la política local, estableciendo una conexión más directa con la
ciudadanía. El Reino Unido fue el último país en asumir la elección directa del alcalde, aunque
23

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limitada a Inglaterra y Gales. Escocia e Irlanda del Norte mantienen un sistema de elección del
alcalde por y de entre los miembros del pleno.
El pleno y sus relaciones con el ejecutivo

En muchos sistemas, el pleno se configura como el órgano de control y regulación compuesto por el
alcalde y los concejales. Sin embargo, en algunos modelos, el alcalde deja de ser el presidente del
pleno –en Italia, sólo en los municipios con más de 15.000 habitantes–. Además, en Italia se exige
que la presidencia de las comisiones recaiga sobre un miembro de la oposición municipal. De este
modo se produce una cierta separación entre el ejecutivo municipal y su órgano de control. En
cuanto a las relaciones entre el alcalde y el Pleno, hay que destacar que tanto en Italia como en
Alemania (por regla general), el Pleno puede presentar una moción de censura al alcalde. De modo
que sólo la primera elección, pero no la permanencia del alcalde, depende de la voluntad popular.
En el mismo sentido, es llamativo que en Italia el alcalde pueda provocar la disolución del Pleno
mediante la presentación de su dimisión. No se produce, por tanto, una disociación real entre la
legitimidad del Pleno y del alcalde, en cuanto que ambos pueden influir recíprocamente en su propia
existencia.
Por lo que se refiere a los plenos locales, por tanto, parece producirse una cierta
"parlamentarización", caracterizada por el refuerzo de los derechos de los concejales y la posibilidad
de cuestionar la responsabilidad política del ejecutivo. Esta evolución se observa especialmente en
España, y se acompaña de la transferencia de funciones del consejo al alcalde, en aras de reforzar la
capacidad de acción del ejecutivo, en particular en las ciudades más importantes (leyes de 1999 y de
2003). La posibilidad de cuestionar la responsabilidad del alcalde puede ir, en algunos países, hasta
un procedimiento de revocatoria por parte de los ciudadanos (en la mayoría de los Länder alemanes
y en algunos países de Europa central, como Polonia, donde ya se han dado varios casos). De manera
más general, se observa la oficialización de los grupos políticos en las asambleas locales de los
gobiernos locales de mayor tamaño, y, en algunos casos, como en Francia, la ley les reconoce
algunos derechos. Esta tendencia corresponde asimismo a una determinada oficialización del papel
de los partidos políticos en el funcionamiento de las instituciones locales.
Heinelt y Hlepas (2006: 30) también han propuesto una tipología para entender los tipos y el papel
de las asambleas o los plenos municipales combinando la tipología que distingue entre tipos
monista-dualista de Wollman (2008) y la tipología de Bäck (2005) que distinguía entre forma
mayoritaria frente a formas consociacionales de adopción de decisiones en los sistemas
democráticos locales. Combinando estas dos tipologías surgen cuatro modelos de gobierno
democrático del pleno y su relación con el ejecutivo:
a) Gobierno del pleno (Assembly Government): el poder ejecutivo está en manos de una junta
formada proporcionalmente, combinando monismo con consociacionalismo;
b) Parlamentarismo: (parliamentarism): un ejecutivo colectivo designado por el consejo sin usar
técnicas proporcionales, pero con alguna variación del principio de la mayoría; combina monismo
con mayoría.
c) Presidencialismo (presidentialism): el alcalde elegido separadamente se apoya en su propio
consejo de gobierno y con independencia de la composición de partidos del pleno. En este modelo
se combina la forma dualista y el principio de la mayoría; y
d) Semipresidencialismo (Semipresidentialism): el alcalde está rodeado por un ejecutivo colectivo
apoyado por el pleno. Combina dualismo con consociacionalismo mayoría, dependiendo de cuánto
apoye el pleno al ejecutivo colectivo.
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lOMoARcPSD
Participación ciudadana
También en términos de legitimidad democrática de los gobiernos locales cabe referirse a la
participación ciudadana, tanto en los procesos electorales locales como a través de otros
mecanismos. A pesar de las distintas reformas, se ha observado la reducción de la participación en
las elecciones locales, o su estabilización en un nivel relativamente bajo de participación. Podría
decirse, sin embargo, que esta constatación es signo de cierta desafección hacia la política, más que
hacia los gobiernos locales propiamente dichos. En los países de Europa del Este, en las elecciones
locales se da un nivel de participación bastante más bajo que en las elecciones nacionales, lo cual se
traduce en el sentimiento difuso de que los gobiernos locales tienen pocas responsabilidades.
Cuatro países escapan a esta tendencia: Hungría, Irlanda, Reino Unido (a partir de una tasa de
participación muy baja) y Suiza, mientras que en España la evolución es incierta.
Esta evolución de la participación electoral ha ido paralela a un notable desarrollo de las formas de
participación institucional de los ciudadanos en las decisiones de los gobiernos locales. La forma más
visible de participación ciudadana es el referéndum, en particular bajo la forma de referéndum de
iniciativa popular, previsto en algunos países por la ley. Su utilización parece sin embargo más bien
excepcional, excepto en los países donde es una institución tradicional, como Suiza y Alemania (en
menor grado). A la vez, debemos destacar la importancia creciente de las ya mencionadas entidades
inframunicipales, que permiten garantizar la representación y participación de los ciudadanos en el
nivel más cercano a su residencia. Estas entidades existen principalmente en los países que tienen
municipios de gran tamaño. En varios países se han establecido consejos de barrio en
representación de los habitantes. Por ejemplo, son obligatorios en Francia en las ciudades de más de
80.000 habitantes y facultativos en las ciudades menos importantes. En Italia los consejos de barrio
conocieron una cierta popularidad en la década de los años setenta, pero entraron en declive
posteriormente. En temas sectoriales se han detectado ciertos progresos en la participación
ciudadana, por ejemplo: en cuestiones de urbanismo, de protección del medio ambiente y de
calidad de vida.
Tendencias y reformas en las democracias locales

Se podrían resumir algunas de las reformas y tendencias que afectan a los sistemas de gobierno local
en su vertiente democrática en los tres siguientes puntos.
El incremento de la participación ciudadana en la adopción de decisiones

Como han señalado Schaap et al (2010), en la mayoría de los países se ha producido un impulso o
tendencia a involucrar a los ciudadanos en la adopción de decisiones. Para ello se ha desarrollado
una creciente variedad de instrumentos como los jurados de ciudadanos, los paneles ciudadanos, los
presupuestos de distrito y así sucesivamente (ver Colino y Del Pino 2008). La participación ciudadana
se ha utilizado tradicionalmente en la planificación urbana y regional y cada vez se utiliza más en las
políticas sociales y de seguridad. En este sentido, pueden encontrarse grandes diferencias entre las
democracias locales de los distintos países. Hay una tradición de por lo menos veinte años con la
participación ciudadana en la Europa occidental y nórdica. En el sur de Europa, como España,
Portugal, Francia e Italia, los gobiernos reconocen la urgencia de un enfoque más democrático,
además de la democracia representativa. Sin embargo, la participación ciudadana aún no ha sido
aplicada de manera sistemática y está en muchos casos fase experimental.
El uso creciente de los referendos locales

Los referendos constituyen un instrumento basado en la democracia directa y aplicado en muchos
países. Tiene como objetivo básico la obtención de legitimidad para una decisión concreta o una
política pública prevista. La experiencia de los referendos en Europa es diversa. Suiza y, en menor
medida, Austria tienen una larga tradición y variedad de referendos. En otros países, como Holanda,
25

lOMoARcPSD
los referendos son utilizados de forma selectiva. Los holandeses los han utilizado más a nivel local
que a nivel nacional. En Alemania, se observa un aumento significativo en el uso de referendos
desde la década de los años noventa tanto en el nivel de los Länder como en el nivel local (Schaap et
al. 2010).
La relaciones intergubernamentales entre el nivel local y otros

La interacción entre las autoridades locales y centrales (estatales y regionales) se rigen por una serie
de principios, la mayoría de los cuales están establecidos en las leyes nacionales o en la propia carta
Carta Europea de Autonomía Local, y que regulan el modo de distribución de las competencias
separadas y compartidas y los mecanismos para facilitar la interacción o la supervisión del nivel local
por los niveles superiores en su caso. Asimismo, en todos los países se desarrollan mecanismos de
comunicación y negociación informal que habitualmente sirven a la coordinación de las políticas
compartidas entre los niveles de gobierno.
Los principios típicos que regulan la interacción entre niveles

La relación entre niveles y la asignación de responsabilidades en la mayoría de los países se suelen
basar en los principios siguientes: autonomía, legalidad, la cláusula de competencia general,
subsidiariedad y la delegación de competencias (Council of Europe 2007a). Un segundo grupo de
principios, que podrían llamarse instrumentales, son los que regulan las relaciones adecuadas y el
respeto de cada esfera de nivel, una vez que los poderes y las responsabilidades se han distribuido.
Estos son los principios de colaboración, información, consulta, suficiencia financiera, supervisión,
etc. Mientras que los primeros principios establecen la posición de cada autoridad y su esfera de
responsabilidades, los segundos regulan las interacciones entre ellos.
 El principio de autogobierno o de autonomía local, como se le llama en varios Estados,
constituye la base de la dimensión política de las autoridades locales. El principio de autonomía
local diferencia a una autoridad local como ente territorial elegido con competencias propias de
una simple unidad administrativa. Sin embargo, un autogobierno efectivo depende de la
atribución de una esfera de responsabilidades con el apoyo financiero suficiente y que no esté
limitado por los mecanismos superiores de tutela.
 El principio de cooperación entre las autoridades centrales y locales está presente en las
disposiciones constitucionales o legales de muchos Estados (por ejemplo, Finlandia, Lituania,
Portugal, España). Produce un mandato general de comprensión mutua y de apoyo en beneficio
de los ciudadanos. Implica el respeto por el ejercicio legítimo por otras autoridades de sus
responsabilidades, teniendo en cuenta toda la gama de los intereses públicos en el ejercicio de
competencias propias y, especialmente, los correspondientes a otras autoridades públicas, así
como la necesidad de facilitar el acceso de otras autoridades a la información relevante para el
desarrollo de sus responsabilidades.
 El principio de información y consulta mutua (presente en Lituania, Noruega, Eslovaquia, España,
Suiza) subyace en la mayoría de las buenas prácticas identificadas en las interacciones entre las
autoridades locales y centrales. Supone que las autoridades locales deben ser informadas y
consultadas en el proceso de decisión de políticas centrales y regionales, lo que favorece la
adecuada implantación local de esas políticas.
La tutela y supervisión del nivel local

Por lo que respecta a la capacidad de supervisión de los poderes del gobierno local o la tutela de la
actuación local por parte del nivel central o regional, ésta suele limitarse al control de la legalidad
"ex post". La mayoría de los países tiene la posibilidad de una jurisdicción administrativa o judicial
para controlar la legalidad de las decisiones de las autoridades locales (España, Portugal). En
Dinamarca, la supervisión legal se asigna a los órganos regionales del Estado, que suelen ofrecer
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asesoría legal a los municipios e incluso pueden sancionar sus incumplimientos de la ley, a pesar de
que rara vez lo hacen. Las sanciones que pueden imponerse son la anulación, suspensión, multas por
omisión y la acción por daños y perjuicios (Council of Europe 2007a).
En los Estados federales, son normalmente las entidades federadas o las comunidades autónomas
las que realizan los controles de legalidad o la supervisión de ciertas decisiones. En estos países
también existe una tendencia general a limitar la supervisión a un control de legalidad, al menos en
relación a las competencias propias, y a atribuir este control a los tribunales. Esta evolución es
favorable a la autonomía local, pero se puede constatar que, en la mayoría de los Estados, la
autoridad administrativa dispone del poder de censurar los actos controvertidos e inclusive de
suspenderlos al presentarlos ante los tribunales; y sólo después el gobierno local puede acudir al
juez para apelar ese acto de control. Son pocos los países que reducen el poder de control: Francia,
España, o Hungría, donde las resoluciones del gobierno local siguen aplicándose hasta la decisión del
juez (Marcou y Wollman 2007).
Mecanismos y prácticas de interacción

Por lo que respecta a los mecanismos y prácticas de interacción o relaciones interadministrativas
más frecuentes entre el nivel local y otros, cabe destacar tres mecanismos básicos:
 Las estructuras y los mecanismos bilaterales de consulta: Casi todos los países practican la
consulta como modo más frecuente de interacción. En los casos de reforma del régimen local, la
consulta suele ser obligatoria y suele hacerse con las Asociaciones de Autoridades Locales. La
interlocución suele llevarse a cabo entre estas Asociaciones de Municipios y los altos
funcionarios del poder central.
 La información y el asesoramiento a las autoridades locales: las autoridades centrales también
pueden desempeñar un papel importante en el asesoramiento a las autoridades locales. Por lo
general, las relaciones de información son más informales y tienden a tener como interlocutores
a los altos funcionarios del poder central y de los distintos municipios, en lugar de contactos
institucionalizados a nivel político. En los Estados compuestos o descentralizados, los gobiernos
autonómicos son a menudo los responsables de este tipo de interlocución, ya que la proximidad
es muy importante para el éxito de esta tarea. En algunos casos, la orientación y la información
se complementa también con formación o capacitación de los empleados públicos locales, en un
intento de ayudar a los municipios a mejorar su rendimiento.
 Las interacciones para garantizar la suficiencia financiera y la definición negociada de los
ingresos locales: otra forma de interacción tiene que ver con la definición de los mecanismos de
apoyo financiero para que las autoridades locales dispongan de recursos suficientes para ejercer
las tareas bajo su responsabilidad. En muchos casos -sobre todo en los Estados nórdicos- existen
mecanismos para negociar los presupuestos locales con el poder central. Estos procedimientos
también se ocupan a menudo de la definición de los tributos locales, los límites o porcentajes de
gasto o la formulación de otros acuerdos para garantizar la suficiencia financiera y una adecuada
coordinación de los presupuestos. Estas interacciones se suelen llevar a cabo a nivel político,
habitualmente con los ministros o los altos funcionarios y tienen a las asociaciones de
municipios como interlocutores locales.
El papel de las asociaciones de municipios y provincias

En la mayoría de los países, al menos en Europa, pero también en EEUU, las asociaciones de
municipios se constituyen en el principal interlocutor en la mayoría de las interacciones que se dan
entre los niveles central y local. Esto se produce especialmente cuando se trata de cuestiones como
las reformas legislativas y las negociaciones presupuestarias. En muchos Estados, las leyes de
régimen local y aquellas que afectan a la financiación local se someten a consulta previa preceptiva
con los órganos de representación municipal.
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lOMoARcPSD
Estos órganos y las asociaciones permiten unificar la posición de los municipios y representan los
intereses de las autoridades locales. La existencia de estructuras representativas de los municipios
(es decir, las asociaciones) conviene también a las propias autoridades centrales, ya que mediante
ellas puede llevar a cabo consultas y negociaciones de una manera más ordenada, y pueden confiar
en que los compromisos alcanzados pueden ser asumidos por un número significativo de
autoridades locales. Las asociaciones permiten, especialmente a las municipalidades más pequeñas,
participar en el proceso de toma de decisiones e influir así de algún modo en el resultado final, lo
que no sería posible sin la asociaciones (Council of Europe 2007a).
Las asociaciones de gobiernos locales ocupan un lugar muy destacado en Europa, aunque su
relevancia difiere de un país a otro. Una de las dimensiones de la construcción de la autonomía local
en Europa central y oriental consistió precisamente en la creación de asociaciones de gobiernos
locales capaces de representar los intereses colectivos de los gobiernos locales ante el poder central.
El papel de estas asociaciones en los países europeos puede abordarse de dos maneras: por su
estatuto y por sus funciones. Desde el punto de vista de su estatuto, en todos los casos son
asociaciones de derecho privado, que tienen un nivel de oficialización más o menos reconocido. En
la mayoría de los países, existe una única organización representativa de los municipios, o
respectivamente de los gobiernos locales de nivel intermedio (Bélgica, Dinamarca, España, Italia,
Países Bajos, Suecia –una única asociación representa desde 2005 los municipios y los consejos de
condado). En Alemania y Austria, existe una marcada diferenciación entre las ciudades y los
municipios que queda reflejada en dos asociaciones diferentes, a las cuales se añaden la asociación
representativa de los distritos (Landkreise). En cambio, Austria es el único país donde el papel de las
asociaciones queda enmarcado en la constitución. En efecto, según el artículo 115.3, la Federación
Austriaca de Municipios y la Federación Austriaca de Ciudades deben representar los intereses de
los municipios. Algunas otras constituciones reconocen el derecho de asociación de los municipios
para representar sus intereses (Bulgaria, Estonia y Hungría). Por último, varios países han
experimentado cierta multiplicación de las asociaciones, en función de las categorías de gobiernos
locales o de consideraciones partidistas (Francia y Hungría) Marcou y Wollman (2007)
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lOMoARcPSD
Reino Unido
Salvador Parrado
Contenido
Introducción .......................................................................................................................................................................... 1
El contexto ............................................................................................................................................................................ 2
La Administración central........................................................................................................................................................ 4
De la provisión pública de servicios a la provisión mixta ........................................................................................................ 4
La capacidad de coordinación del gobierno ......................................................................................................................... 6
La función pública .................................................................................................................................................................. 9
La configuración del sistema .............................................................................................................................................. 9
El control político de la función pública .............................................................................................................................. 10
La cultura gerencial ......................................................................................................................................................... 11
¿Hacia un sistema dual? ................................................................................................................................................. 11
La Administración territorial ................................................................................................................................................... 12
El entramado territorial del gobierno.................................................................................................................................. 13
El nivel regional .............................................................................................................................................................. 14
Las relaciones intergubernamentales ..................................................................................................................................... 15
La reforma del sector público ................................................................................................................................................ 19
Referencias bibliográficas ..................................................................................................................................................... 22
El Reino Unido es un Estado unitario en proceso de fragmentación. En el ámbito funcional, se ha transitado

desde la prestación directa de servicios hacia una prestación mixta en la que intervienen agencias
autónomas, quangos (quasi autonomous non-governmental organisations) (organizaciones semipúblicas),
empresas y organizaciones voluntarias. Esta prestación mixta de servicios también se produce en las
entidades locales. En el ámbito territorial, al mismo tiempo que se ha reducido el número de municipios y
condados se ha creado un nivel regional de gobierno en Gales, Escocia e Irlanda del Norte.
La fragmentación del sistema y el proceso de europeización están trastocando las relaciones tradicionales
entre los distintos agentes encargados de la provisión de los servicios públicos. Si el principio jerárquico era
la nota dominante en el pasado; en el presente conviven las jerarquías, el mercado y las redes. La política
de la coalición gobernante desde 2010 (partido conservador y los demócratas liberales) se ha centrado en
la Gran Sociedad (Big Society). Este programa intenta crear un programa que otorgue mayor poder a la
gente a través de las asociaciones no gubernamentales. Este énfasis se deriva de la visión de Camerón
sobre un papel limitado del Estado.

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De forma intercambiable se usan los nombres de Inglaterra, Gran Bretaña (Escocia, Gales e Inglaterra) y el
Reino Unido (se añade Irlanda del Norte); sin embargo, es el Reino Unido la denominación más correcta
para referirse a una Monarquía parlamentaria centralizada, que se caracteriza por la heterogeneidad. Gales
fue asimilada por la Administración inglesa y perdió la autonomía institucional en 1536. Escocia (1707), en
cambio, mantuvo la iglesia nacional presbiteriana, las peculiaridades del ordenamiento jurídico, del sistema
educativo y de su Administración. Los irlandeses estuvieron vinculados a Gran Bretaña por medios militares
(1800-1921), y sus intentos de independencia definitiva por la fuerza ocasionaron la división de las dos
Irlandas. Desde 1921, Irlanda del Norte tuvo una asamblea electiva, el parlamento de Stormont, que fue
abolido en 1972 y revitalizado en 1999.
La expresión Westminster-Whitehall se utiliza para denominar coloquialmente al poder legislativo y al
poder ejecutivo respectivamente. El palacio de Westminster es la sede de las dos cámaras parlamentarias.
Whitehall es la avenida londinense que discurre entre la columna de Nelson y el palacio de Westminster. En
ella se ubica una parte importante de las oficinas ministeriales. Bajo el binomio Westminster-Whitehall se
esconden las características del sistema político-administrativo, aunque hace tiempo que el modelo no se
adapta a la realidad (Rhodes 1997, Marsh et al. 2001). Aun así, el modelo constituye una mitología
legitimadora de la peculiaridad británica y de su sistema político-administrativo (Smith 1999).
En el modelo, la soberanía reside exclusivamente en el parlamento de naturaleza bicameral (FIGURA 1). El
parlamento puede legislar sobre cualquier asunto sin los obstáculos de un texto constitucional ni de la
revisión judicial existente en los Estados Unidos. Según rezaba la famosa frase de Blackstone “la corona en
el parlamento puede, en realidad, hacer todo aquello que no es naturalmente imposible” (citado por Rose
1982: 52). La “corona en el parlamento” refleja la transición experimentada en el sistema británico, dado
que el parlamento sustituye a la corona en la adopción de decisiones, aunque la cámara baja aún reconoce
formalmente a la corona como la representante del gobierno. Gracias a este poder del parlamento, la
función pública puede dejar de serlo de la noche a la mañana, los municipios pueden dejar de existir y
hasta el mismo gobierno puede convertirse en una gran agencia privada manejada por el parlamento. La
falta de limitaciones del parlamento y la enorme flexibilidad del sistema político se deben a la ausencia de
una Constitución. No obstante, existen leyes, convenciones y disposiciones judiciales, surgidas a lo largo de
los siglos, que regulan las relaciones entre la corona y sus súbditos y entre los poderes públicos y los
ciudadanos.

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FIGURA 1 LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER DEL REINO UNIDO (2011)
Fuentes: Elaboración propia. Versión simplificada. Los datos numéricos son de 2005.
El entramado institucional se apoya en un sistema bipartidista, aunque en determinados períodos ha

dominado un único partido y, en otros, la hegemonía le ha correspondido a una coalición. En realidad, el
conjunto queda mejor descrito como un sistema de pluralismo moderado, caracterizado por ser un sistema
competitivo donde dos partidos han pugnado por el poder tradicionalmente (Allum 1995: 214) hasta 2010.
Los partidos principales solían representar conjuntamente como mínimo al 70 por ciento de los votantes.
Sin embargo, en las elecciones de 2010 este bipartidismo se vio truncado. El partido conservador ganó las
elecciones al ser el partido más votado, pero sólo consiguió 306 escaños (lejos de la mayoría absoluta que
se consigue con 326 diputados). Para gobernar, los conservadores se aliaron con los demócratas liberales,
que obtuvieron 57 escaños. En estas elecciones, el voto popular a los dos principales partidos
(conservadores y laboristas) no pasó del 60 por ciento de los votantes. Los tres partidos más importantes
desde la II Guerra Mundial son el partido laborista (Labour party), el conservador (Conservative party) y el
liberal (Liberal democrats). Los dos primeros han tenido en todo momento la llave del gobierno hasta 2010.

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Recientemente también se han incorporado el partido nacionalista galés y el escocés al parlamento

británico.
El sistema electoral británico es mayoritario uninominal, alejado de la representatividad proporcional. El
sistema bipartidista y el sistema mayoritario propician unas relaciones conflictivas entre los principales
partidos. El ganador de las elecciones construye la política a partir de cero, sin basarse en los logros de los
gobiernos anteriores, y puede influir de forma duradera en los asuntos públicos, normalmente durante más
de un mandato electoral (Gallagher 1997: 121). Con la nueva situación creada en 2010, el gobierno debe
pactar un programa de coalición antes de gobernar. Este programa establece las directrices del mandato
hasta las próximas elecciones con los oportunos ajustes a lo largo de este período.
A pesar de la importancia del parlamento, el proceso legislativo está dominado por el poder ejecutivo como
consecuencia directa del sistema electoral y del sistema de partidos. El gobierno (monocolor o en coalición)
suele poseer la mayoría parlamentaria, por lo que sus criterios no encuentran normalmente la oposición
del resto de los partidos. Además, la cámara de los Comunes, caracterizada por ser una cámara de debate y
no de trabajo, tiene escasa capacidad de hacer un escrutinio real de las propuestas legislativas (Greenwood
y Wilson 1989: 273-274). La primacía del gobierno se ve contrarrestada convencionalmente por la
responsabilidad colectiva e individual de sus ministros ante el parlamento. La responsabilidad abarca desde
el propio ministro hasta el último funcionario del ministerio. Un fallo grave de un funcionario puede hacer
dimitir al ministro, incluso aunque no se encuentre involucrado directamente en el asunto. Esta
responsabilidad ministerial se ha modificado de alguna forma con la creación de las agencias ejecutivas y
relativamente semiautónomas. La separación entre la elaboración de la política (atribuida a los ministerios)
y la implantación de las políticas y los servicios públicos (asignada a las agencias) permite en teoría eximir
de la responsabilidad por problemas de mala gestión a los ministros.
El sistema institucional se ha caracterizado por una alta estabilidad y por una evolución lenta. Las altas
instituciones del Estado (la corona, la cámara de los Comunes, la cámara de los Lores) guardan muchas de
sus tradiciones más ancestrales, y su evolución se ha producido sin necesidad de revoluciones violentas a lo
largo de ocho siglos. En cambio, las instituciones administrativas han experimentado transformaciones
revolucionarias en las últimas dos décadas a modo de una "evolución revolucionaria" (Greer 1994: 132). Sin
embargo, la larga etapa de gobierno laborista con Blair (1997-2007) y Brown (2007-2010) ha introducido
profundos cambios constitucionales: la independencia del Banco de Inglaterra del gobierno respecto a la
política monetaria, los referendos para la autonomía de Escocia y Gales, y también en Irlanda del Norte,
tras los acuerdos de Viernes Santo de 1999 con el Sinn Féin, la elección directa del alcalde y el
ayuntamiento de Londres, la introducción de la representación proporcional para las elecciones al
Parlamento europeo, la reforma del gobierno local con elección directa del alcalde en algunos casos y la
introducción del sistema de gestión (city manager) en 2000, la reforma de la Cámara de los Lores y la
abolición del cargo de Lord Chancellor, estableciendo un Tribunal Supremo en 2004…
La Administración central se caracteriza por el tamaño reducido de los departamentos ministeriales y por
su gran fragmentación. Sólo un 10 por ciento aproximado de los empleados públicos son funcionarios de
los ministerios centrales, mientras que el resto se encuentra en agencias y quangos (entes cuasi-
gubernamentales). El proceso de fragmentación funcional se ha producido con la transformación de los
ministerios tradicionales en tres grupos: ministerios que planifican y programan, agencias ejecutivas y
organizaciones del sector privado que prestan el servicio y, por último, agencias reguladoras que controlan
determinadas áreas de políticas públicas.
De la provisión pública de servicios a la provisión mixta

En este subapartado se da cuenta de la fragmentación del sector público, la creación de mercados internos
y el aumento de la actividad reguladora. En el informe The Next Steps (1988), Sir Robin Ibbs recomendó al
gobierno conservador de Margaret Thatcher que se encomendara la prestación de los servicios a agencias
ejecutivas y se dejaran en los ministerios las cuestiones estratégicas. Los ministros serían responsables de la

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gran política y los directivos se encargarían del día a día. A pesar de las reticencias iniciales a crear agencias,
en 2003 ya había 138 agencias en las que trabajaban aproximadamente tres cuartas partes de los
empleados públicos del nivel central de gobierno (James 2003). Además del impulso otorgado al proyecto,
el crecimiento de las agencias se debió a las ventajas que aportaban: los servicios se prestaban mejor y los
departamentos podían transferir ciertos problemas a las agencias (Smith 1999: 194). La apuesta por las
agencias no fue revertida por el partido laborista cuando formó gobierno en 1997 (Theakston 1998: 27),
pues se crearon nuevas agencias a partir de esa fecha.
Para crear las agencias se pidió a los ministerios que hicieran un test por el que tenían que identificar las
áreas de trabajo en las que se podía crear una agencia. Una vez creada la agencia, ésta cuenta con cierta
autonomía en la gestión de sus recursos para conseguir los objetivos propuestos. Esta autonomía varía de
unas agencias a otras y puede implicar la creación de sistemas específicos de personal (separados del
ministerio) con lo que su selección y la gestión de la carrera de estos empleados es gestionado por las
propias agencias, y no por los ministerios. En un 10 por ciento aproximado de las agencias se pueden
generar ingresos derivados de la venta directa de servicios a los usuarios. El máximo responsable de la
agencia, el gerente o el director de la agencia, es contratado por unos tres años con posibilidad de
renovación si cumple con los objetivos. Los objetivos anuales así como los estándares esperados de servicio
y la distribución de responsabilidades se establecen en un documento marco que regula las relaciones
entre el ministerio y la agencia. Después de cinco años se revisa la actividad de la agencia para ver si ésta
debe continuar, se privatiza o se reorganiza (Greer 1994: 60; Horton y Jones 1996). Es más fácil hacer teoría
que aplicarla. En ocasiones, las agencias se han quejado de no disfrutar de la independencia plasmada en el
documento marco y de la intervención del ministro en asuntos operativos de pura gestión (Rhodes 2000:
154).
Si los ministros se desentendían del día a día, ¿cómo podían ser responsables ante el parlamento?, ¿no les
confería acaso la división de tareas cierta "irresponsabilidad"? Según Hogwood et al. (2000), las agencias
rinden cuentas ante varios agentes: ante su ministro, ante el parlamento y ante los usuarios. Los
destinatarios por excelencia de la responsabilidad, los diputados, apenas se preocupan de las actividades
de las agencias, quizá de manera puntual o en caso de escándalo. La división de responsabilidades entre el
ministro y el gerente de la agencia no está solucionada en la práctica. Cuando se escaparon cuatro
miembros del IRA en 1991, la responsabilidad fue atribuida claramente al ministro del Interior (antes de
que se creara la agencia encargada de la gestión de los centros penitenciarios), pero cuando un preso
intentó escapar en 1994, los medios atribuyeron la responsabilidad al gerente de la agencia, Derek Lewis,
que fue despedido. En el informe de la inspección se dejó ver que las responsabilidades del ministro y del
gerente no estaban claramente delimitadas. Los sindicatos de prisiones parecían indicar que el ministro
simplemente se estaba "sacudiendo el muerto de encima" (Smith 1999:197-198). Lewis fue destituido no
por un error administrativo, sino por un problema de la política implantada (Horton y Jones 1996: 37).
En la prestación de servicios se suman a las agencias los entes públicos no departamentales (Non-
Departmental Public Bodies -NDPBs), creados en épocas anteriores, y el sector voluntario. Los NDPBs no
están incluidos en la jerarquía ministerial, y se conocen coloquialmente como quangos. Aunque es difícil su
clasificación (Cole 1998), estos entes podrían distribuirse entre entes ejecutivos, asesores, tribunales y
otros. Las diferencias entre los quangos ejecutivos y las agencias son mínimas. Los directivos de los NDPBs
reclaman operar bajo los principios de las agencias, e incluso algunos NDPBs, se han convertido en agencia
(Massey 1995: 74-79).
A la fragmentación del sector público en agencias y quangos habría que añadir la presencia de asociaciones
voluntarias y empresas privadas que gestionan servicios públicos en régimen de subcontratación, por lo
que el espectro de organizaciones prestadoras de servicios es amplio. La forma de adjudicación del servicio
puede ser directa o mediante un concurso competitivo. En estos concursos competitivos participan no sólo
las empresas privadas, sino también, en ocasiones, las agencias. Ésta es una forma de introducir los
mecanismos de mercado en el sector público, aunque no es la única. Por ejemplo, el ministerio de Sanidad
se repartió entre el servicio de adquisiciones (purchaser), realizado por una agencia en nombre del
ministerio, y el departamento de ventas (providers), compuesto por las fundaciones hospitalarias. En teoría,
el reparto de papeles es como sigue: el ministro y un grupo reducido de personas se encargan de las

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grandes decisiones, y la agencia, junto con las fundaciones, de su implantación. En la realidad, la política de
sanidad no se realiza en el ministerio, sino en la agencia que media entre el ministerio y los hospitales, los
cuales compiten entre sí por los enfermos (Day y Klein 2000). El gobierno laborista decidió terminar con
esta división, aunque seguirá contando con la iniciativa privada para las prestaciones sanitarias (Rhodes
2000: 152).
Primero vino la privatización, después la creación de agencias y finalmente la introducción de mercados
internos. El aumento de la competencia y la creación de un mercado donde no existe la competencia
perfecta ha causado el incremento de la política reguladora y de las agencias reguladoras. Esta política
reguladora se ha dirigido tanto al sector público como al privado. Hood et al. (2000: 285) estiman que el
número de entes reguladores de otras instituciones públicas rondaba entre 135 y 200 a mediados de los
años noventa. Mientras se reducía el empleo público global, se aumentaban los recursos humanos
destinados a la actividad reguladora. Durante este período, la regulación creció de forma desordenada sin
que importaran los costes en que incurrían las agencias sometidas a la regulación mientras cumplieran con
sus objetivos. Durante el primer mandato de Blair, la actividad reguladora se aceleró con énfasis diferentes.
En su propuesta sobre la política reguladora recogida en un informe del Cabinet Office (1999) se intentaba
que las agencias sometidas a la actividad reguladora pudieran librarse del control mediante el autocontrol:
cuanto mayor fuese el nivel de auto-exigencia de la agencia, menor sería el control que se ejercería sobre
ella.
El intento de separar la política de la gestión parece haber fallado, pues al crear las agencias ejecutivas se
ha aumentado su papel en la adopción de decisiones. El proceso decisorio parece haber viajado junto a las
agencias, y en este viaje parece haberse desprovisto del elemento político y haberse cargado de una
dimensión más bien tecnócrata (Elder y Page 2000).
La capacidad de coordinación del gobierno

El análisis de la primacía del Primer Ministro sobre el gobierno parece que tiene cada vez menos sentido a
la hora de explicar los mecanismos de coordinación en el sistema británico (Hood y James 1997: 180). Las
claves del ejercicio de este poder habría que buscarlas en el entorno del Primer Ministro formado por
distintas organizaciones.
Antes de analizar los mecanismos de coordinación del poder ejecutivo se describirán los cargos de la cúpula
ministerial. El concepto de ministro es diferente al empleado en otros sistemas. Cada ministerio puede
tener uno o varios ministros, aunque sólo uno de ellos ostenta el título de ministro (Secretary of State), que
representa al ministerio en las reuniones del gobierno. De forma excepcional, el departamento del Tesoro y
algún otro ministerio pueden tener más de un representante en las reuniones gubernamentales. En el nivel
inmediatamente inferior se encuentran los secretarios de Estado (Ministers of State), equivalentes a los
secretarios de Estado españoles, quienes pueden dirigir unidades independientes pequeñas o coordinar la
actividad de una parcela del ministerio. El tercer rango de la jerarquía está ocupado por los subsecretarios
parlamentarios (Parliamentary Under Secretaries of State), que suelen coordinar las relaciones con la
Cámara de los Comunes y de los Lores. Debajo de esta estructura se encuentra el Permanent Secretary
(secretario general), puesto superior de la función pública, que suele depender de un secretario de Estado

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FIGURA 2 ESTRUCTURA MINISTERIAL TÍPICA (2011)

Ministro
Secretary of State
POLÍTICOS
Subsecretario
Parlamentario
Parlamentary
Undersecretary
Secretario de Estado Secretario de Estado Secretario de Estado
Minister of State Minister of State Minister of State
1 Secretario general FUNCIONARIOS
Permanent Secretary
1A 2º Subsecretario
2nd Perm. Secr.
2 Director General
Deputy secretary
3 Sub. General
Under secretary
4 Jefe Servicio
Asssistant
secretary
5
Jefe Sección
Senior principal
Grados Nombramiento discrecional
Cesa con cambio de gobierno No cesa con cambio de gobierno Entre funcionarios Carrera administrativa
Fuentes: Elaboración propia. Versión simplificada.
Los esfuerzos por coordinar la política del ejecutivo han sido diversos. En la década de los años ochenta, la
coordinación recaía en el tándem formado por Thatcher y el ministro del Tesoro, quien acumuló entonces
las funciones económicas y financieras y la dirección sobre la función pública. De esta forma, el Tesoro
controlaba los gastos de inversión y los gastos corrientes. Además, este ministerio participaba en
prácticamente todas las comisiones interministeriales y coordinaba las más importantes.
A partir de 1994 se traspasó la actividad de coordinación al entorno del Primer Ministro, transfiriendo los
asuntos de personal al Cabinet Office, con lo que el departamento del Tesoro controlaba los gastos totales,
pero no el detalle de los gastos de personal. Además, la creación de agencias circunscribe su labor
fiscalizadora a controlar que el nivel de gasto no supere lo estipulado en el documento marco, mientras los
controles restantes son ejercidos por el ministerio de la agencia. Queda relativamente marginado el
departamento del Tesoro, y entran en escena el Cabinet Office, la oficina del Primer Ministro y la Oficina
para los Servicios Públicos. Estas oficinas constituyen un conglomerado en continua expansión en torno al
Primer Ministro.
El Cabinet Office es una estructura administrativa que relaciona los diferentes órganos que interactúan en

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la cúpula, pero tiene escasos recursos para hacer un verdadero seguimiento de las políticas públicas. El
Cabinet Office se encarga de hacer circular los documentos preparatorios de las reuniones del gobierno y
de las comisiones interministeriales. La Unidad de Innovación y Rendimiento (Innovation and Performance
Unit) del cabinet office se coordina con la Unidad Política de la Oficina del Primer Ministro, donde se
concentran sus asesores. Éstos deben alertar al Primer Ministro de todo lo que está ocurriendo en los
departamentos ministeriales. También deben asegurarse de que las políticas expresadas en el programa
político se están cumpliendo.
Algunos expertos mantienen que la actividad de coordinación real se ejerce en las comisiones
interministeriales y no en el entorno del Primer Ministro. Si bien es cierto que muchas decisiones
gubernamentales se adoptan en las comisiones interministeriales, su capacidad coordinadora no hay que
sobreestimarla por dos razones: sólo entienden sobre políticas sectoriales sin desarrollar una visión de
conjunto y su importancia depende del papel que juegue el Primer Ministro. Thatcher, por ejemplo, redujo
el número de comisiones en un tercio entre 1979 y 1990, pues prefería organizar encuentros informales
bilaterales o multilaterales (inner cabinets) con sus ministros (Burch y Holliday 1996: 45). Blair prefería el
trabajo de las task forces (grupos de trabajo), que están formados por miembros de la Unidad de Políticas
de su propia oficina y expertos externos procedentes de institutos de investigación y empresas consultoras
(think tanks). En el gobierno de Camerón, la coordinación más estrecha se efectúa con el vice primer
ministro, Nick Clegg, que es el líder del partido liberal demócrata. Los problemas surgen a la hora de la
implantación de las decisiones, cuando los ministros muestran sus reticencias ante decisiones en las que ni
ellos ni sus funcionarios han participado. Catterall y Brady (2000) mantienen que las comisiones
interministeriales son eficaces cuando existe una relación clara entre sus miembros y los departamentos a
los que representa. En cualquier caso, estas comisiones muestran la frecuente ineficacia del Primer
Ministro en ejercer su liderazgo. La capacidad real de los ministros de influir en las políticas públicas,
especialmente durante la fase de la implantación, es mayor que la del primer ministro en ocasiones, por lo
que parece que no existe un sistema “presidencial” (del Primer Ministro) o del gabinete, sino un sistema de
“barones” (Norton 2000), y estas redes de ministros son capaces de coordinar mejor áreas concretas de
interés del poder ejecutivo que en el pasado (Holliday 2000: 172).
Con la llegada de Blair al gobierno se produjo una centralización creciente del poder ejecutivo en torno al
Primer Ministro. Blair amplió su personal en el n º 10 de Downing Street, en la Oficina del Primer Ministro, y
se “fusionó” de facto con una Oficina del Gabinete ampliada que formaron un "cuasi-Departamento del
Primer Ministro". El tamaño del Cabinet Office aumentó de 650 personas en 1998 a 1.790 en 2004: su
punto más alto fue 2.020 en 2002. Si bajo Thatcher y Major el personal al servicio directo del primer
ministro sumaba cerca de 90 personas, en 1998 habían aumentado a 121, y en 2005 había alcanzado un
máximo de 226. Dentro de este grupo el mayor incremento tuvo lugar en los asesores especiales del primer
ministro. Mayor tenía 8, Blair en 1998 tenía 16, llegando a un máximo de 28 en 2004.
Cuando Brown se convirtió en Primer Ministro en 2007 prometió restaurar los procesos colegiados.
Durante un tiempo el personal de la Oficina del Primer Ministro y en el Cabinet Office disminuyó. El Cabinet
Office perdió algunas unidades y cayó a poco menos de 400 empleados al servicio de la Primer Ministro,
pero Brown continuó e intensificó el estilo de liderazgo de Blair, contando también con 18 asesores en
20071. El comportamiento de David Cameron como líder de la oposición sugería que su disposición
personal, si se convertía en primer ministro, sería reducir al mínimo el papel del gabinete. Pero el
advenimiento de un gobierno de coalición conservador / liberal-demócrata crea una presión hacia una
mayor colegialidad y una consecuente mayor necesidad de asesores especiales. Así, el número de asesores
de David Cameron, Primer Ministro, y Nick Clegg, el vice primer ministro, eran 18 y 4 respectivamente en
20102
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmhansrd/cm071122/wmstext/71122m0002.htm#071122400
00024
2
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.cabinetoffice.gov.uk/newsroom/statements/wms-special-
8

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Además, la cohesión entre la alta función pública y la clase política está sometida a tensiones. Los
funcionarios ya no son los protagonistas exclusivos del asesoramiento al Primer Ministro. Este papel lo
tienen que compartir con expertos externos, que proceden en muchas ocasiones de la empresa privada
(“think tanks”) y del partido del gobierno. Estos expertos se encargan de la adopción de decisiones, pero no
de la implantación, por lo que muchos programas quedan bajo el control de los altos funcionarios, quienes
desempeñan un papel más activo en su implantación.
Ante la fragmentación del sistema, la transferencia de competencias a agencias alejadas del núcleo de la
Administración central y a organizaciones del tercer sector, Rhodes (1997) mantiene que el Estado estaba
siendo vaciado (hollow out). Holliday (2000) refuta la tesis de Rhodes, basándose en los mismos datos, es
decir, en la tendencia creciente de expansión del núcleo del poder ejecutivo. En realidad, Holliday
diferencia entre la capacidad de coordinación (que probablemente nunca existió) y los esfuerzos realizados
por el gobierno para tomar las riendas del sistema, en línea con los propios propósitos del gobierno
(Cabinet Office 1999). En cualquier caso, parece que la naturaleza de la actividad estatal está cambiando
considerablemente. El peso del sector público en la economía, por ejemplo, paso de 39,0 por ciento en
2000 al 51,6 por ciento en 2009. Esto no quiere decir automáticamente que las prestaciones directas de
servicio del Estado ha aumentado, pues puede haberse aumentado el gasto público, pero los servicios son
prestados por organizaciones privadas o del tercer sector a través de contratas o encomiendas.
Según el modelo de Whitehall, los funcionarios se caracterizan por su permanencia frente a la temporalidad
de los políticos; por su neutralidad, al no poder actuar con intereses partidistas ni siquiera afiliarse a un
partido; y por su anonimato, como corolario al hecho de que los ministros son los responsables ante el
parlamento. Como parte de la tradición política británica, los funcionarios no sólo administran, sino que en
teoría ayudan a los ministros en la elaboración de políticas en una relación simbiótica. Esta coparticipación
ha fomentado la cohesión entre la clase política y la administrativa durante décadas.
En este apartado se intenta averiguar cómo afectan los procesos analizados en el apartado anterior
(creación de agencias, introducción de las prácticas del mercado, adopción de técnicas de las empresas
privadas) a las características de la elite administrativa y a su relación con la clase política.
La configuración del sistema

La función pública (civil service) se compone de tres grupos: el grupo de administradores generales (en
donde se ubica la elite funcionarial), el grupo de las clases especialistas (médicos, científicos y juristas entre
otros) y un conjunto de clases departamentales también especialistas (por ejemplo, inspectores
financieros). Los administradores generales se dividen en una serie de grados (FIGURA 2) que constituyen
los escalones de su carrera administrativa. El sistema de función pública se basa en una combinación de un
sistema de carrera y un sistema de puestos. Los puestos están ordenados de forma jerárquica de acuerdo
con una escala de grados. Los grados del puesto y de la persona coinciden, pues la persona adquiere el
grado del puesto que ocupa cuando lo desempeña durante un determinado periodo de tiempo, de modo,
que el aumento de grado no se produce por el simple hecho de cumplir antigüedad en la función pública,
independientemente del puesto ocupado.
La Función Pública Directiva, el llamado Senior Civil Service, agrupa desde 1996 al Secretario Permanente y
a los funcionarios de los grados 2 al 5, y se caracteriza por la movilidad de los miembros entre diversos
ministerios y la posibilidad de flexibilizar tanto la contratación como la determinación individual del salario.
Esta estructura en grados se aplica también a las agencias ejecutivas, aunque existen notables
desigualdades entre ellas. Algunas agencias, aun teniendo varios miles de empleados, asignan al puesto de
gerente el grado 3, mientras que al gerente de una agencia con unos cientos de empleados se puede
asignar el grado 1, sin que haya ninguna razón objetiva que justifique esta decisión (Horton y Jones 1996:
25). Por tanto, los directivos de las agencias y de los departamentos ministeriales pueden pertenecer a la
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función pública directiva. Ésta creció de 3000 efectivos en 1996 a 4560 en 2005, suponiendo solamente un
0,9 por ciento de toda la función pública británica (OECD 2008). Este incremento de la función pública
directiva se ha producido en un contexto en el que el empleo público se ha reducido considerablemente.
Según el informe de la OECD (2008), dos interpretaciones predominan a la hora de explicar la creación de
esta función pública directiva. Por una parte, algunos mantienen que su creación simplemente formalizó un
sistema informal de aquellos que eran unos “fast-streamers”, es decir, que llegaban a los puestos de la
cúpula sin hacer “carrera” dentro de la administración y conseguían su primer nombramiento meritocrático
en un puesto ya elevado en la jerarquía, y el resto de los funcionarios públicos, que se promocionaban en el
seno de los ministerios siguiendo una carrera más escalonada. En cierto modo, esta interpretación ofrecía
cierta visión elitista de la función pública directiva, preocupada fundamentalmente por alcanzar buenas
condiciones laborales y salariales. Otros autores como Barker (2004), en cambio, rechazan este sistema
dual, dado que cualquiera puede ingresar en la función pública directiva, incluso aquellos que han
desarrollado toda su carrera profesional en el sector privado. En esta interpretación se mantiene que la
función pública directiva fue creada para fomentar una cultura corporativa en la cúpula de Whitehall, con
lo que se prestaría mayor atención a la transversalidad de los asuntos públicos y no a los problemas
exclusivamente ministeriales.
El ascenso en la carrera administrativa se realiza mediante un proceso selectivo en el que intervienen
distintos actores según los niveles. En los grados inferiores al 3, la promoción se realiza en el seno del
ministerio o de la agencia. Para los grados 1 y 2, la decisión final es adoptada conjuntamente por el
secretario del Cabinet Office y el Primer Ministro. Algunos puestos vacantes del grado 1 y 2 están abiertos a
candidatos externos, independientemente de que se encuentren en los ministerios o en las agencias,
aunque el número de vacantes disponibles para otros sectores de la economía es superior en las agencias
que en los ministerios.
A partir de estos elementos comunes, la política gubernamental sobre la alta función pública sigue por dos
vías distintas, aunque con el mismo fin: el control político de la Administración. En los departamentos
centrales, el control sobre la función pública se ha realizado mediante una politización relativa de los
nombramientos y de la actividad de los funcionarios en casos puntuales. Con la creación de las agencias se
ha intentado "despolitizar" la función pública mediante la búsqueda de directivos emprendedores (can
doers) y no asesores timoratos (but sayers). Veamos por separado cada uno de los procesos.
El control político de la función pública

La selección tradicional de generalistas para ocupar los puestos directivos se debe, según Wilson (1991: 11-
13), a un pacto entre la clase política y la clase funcionarial: los funcionarios son autónomos en la selección
de personal siempre que su neutralidad sea apartidista, es decir, no se favorezca a ningún partido
determinado y su actuación sea obediente al gobierno. Con esta filosofía, los funcionarios deben asistir con
el mismo celo a sus ministros conservadores y laboristas en el control que el parlamento ejerce sobre el
poder ejecutivo y en la formulación de las políticas públicas. Esto permite la hegemonía de los generalistas
y la primacía de los mandarines, dado que las elites políticas y administrativas se configuran en
compartimentos estancos.
A partir de la llegada de Thatcher se adoptaron varias medidas para controlar la función pública, minando
los "privilegios" de la alta función pública (Hood 1995) y alterando ligeramente el equilibrio entre la clase
política y la elite administrativa (Clifford y Wright 1998: 275-279). Este ataque se justificaba en que se
acusaba a los generalistas de causar los desastres económicos de los años setenta.
La adopción de medidas del sector privado, como la finalización del empleo permanente, la fijación de
contratos por períodos fijos, la introducción del complemento de productividad al estilo de la empresa
privada y elementos similares, apenas afectó a los mandarines que se habían quedado en los ministerios. La
creación de las agencias fue una oportunidad inestimable para ellos, pues podían desembarazarse del día a
día, quedándose con la gran política, en donde las técnicas privadas introducidas son más suaves. Dunleavy
(1991: 202) compara esta situación con la de los policías que quieren dejar de patrullar en las calles y
prefieren quedarse tranquilamente en las comisarías, alejados del tumulto. La situación es ligeramente
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diferente en las agencias, pues el gerente puede perder su puesto si se evalúa negativamente su actuación
después de los años fijados en el contrato. De nuevo, los funcionarios nombrados para el puesto de gerente
tienen poco que perder, pues pueden volver a un departamento, mientras que los candidatos externos que
ocupan la gerencia de una agencia lo arriesgan todo, como si estuvieran en el mercado. Por esta vía, por
tanto, la elite administrativa no ha perdido muchos privilegios.
Un segundo grupo de medidas estaba relacionado con el uso de la asesoría externa y con cierto "control"
de la promoción de los funcionarios. En los trabajos de formulación de políticas se ha recurrido a think
tanks (consultoras, fundaciones, institutos) externos y se ha incrementado el número de asesores políticos
de los ministros, como se ha manifestado más arriba. En términos comparados, las cifras de asesores
políticos son modestas, pero significativas en un sistema político en el que el asesoramiento político era
labor exclusiva de los funcionarios. El aumento reciente de asesores ha causado numerosas críticas de los
funcionarios y de la prensa. La simple idea de aumentar la "eminencia gris" que rodea al Primer Ministro
recurriendo a asesores externos, suplantando casi el papel de los ministros, roza prácticamente la
"inconstitucionalidad" (Theakston 2000: 64).
La cultura gerencial
La búsqueda de funcionarios emprendedores (can doers) se ha abordado con otras estrategias
complementarias: con la implantación de las agencias ejecutivas a partir de 1988 y con la movilidad
intersectorial.
La configuración organizativa de las agencias responde al modelo empresarial privado. En algunos casos, las
agencias compiten incluso con otras organizaciones para la prestación del servicio. Desde el punto de vista
organizativo existen varias prácticas privadas implantadas en las agencias: unas relacionadas con la política
de personal, otras con la relación entre la agencia y el consejo de administración (el ministerio) y,
finalmente, otras en relación con otras organizaciones.
Por un lado, el gerente decide la política de personal de la agencia, es decir, tiene responsabilidad sobre el
reclutamiento, la promoción interna y la determinación de las remuneraciones. El mismo puesto de gerente
está abierto a candidatos de todos los sectores económicos y se encuentra sometido a un contrato de tres
años de duración renovable en función del rendimiento durante el período. Sus remuneraciones están
compuestas de una base fija y una parte variable sustantiva que refleja los resultados obtenidos. En el caso
de que un directivo de una empresa consiga el puesto, la negociación salarial puede ser algo más ventajosa
para él que para un funcionario que ocupe el mismo puesto.
Por otro lado, el gerente debe someter a la aprobación del ministerio del que depende, su consejo de
administración en realidad, los planes anuales de la agencia y la memoria anual, en la que se destacan los
resultados alcanzados y el estado de las cuentas, con las prácticas contables de las empresas privadas.
Finalmente, las agencias también han experimentado el rigor de la competencia "market testing" (prueba
del mercado), para ver si el sector privado podía prestar los servicios a un coste más económico. Varios
miles de funcionarios tuvieron que competir por sus propios trabajos en áreas como, por ejemplo, el de
auxiliar administrativo. En otras ocasiones se pedía que toda la actividad fuera puesta a prueba y esto
ocasionó que se subcontratara una gran parte de la actividad pública.
Para evitar la evolución dispar entre los directivos de las agencias y los funcionarios senior que permanecen
en los ministerios, el gobierno se propuso incrementar la movilidad no sólo hacia las agencias, sino también
entre el sector público y el privado. En este último caso se facilitaría la vuelta al sector público gracias a
'una política de puerta giratoria' (revolving door policy). En realidad, la movilidad forma parte de la
estrategia general que inspiraba a los generalistas. Los efectos de esta política son difíciles de determinar,
dado que no existen datos que permitan comprobarla.
¿Hacia un sistema dual?

Finalmente se evaluará si las medidas anteriores han originado el establecimiento de un sistema dual en el
que los mandarines (altos funcionarios ministeriales) se acogen a un sistema diferente de los directivos de
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las agencias.
Richards (1997, 2001) demuestra que el tipo de reclutamiento, abierto o cerrado al sector privado, de los
directivos no ha afectado al sistema cerrado elitista. Los mandarines todavía buscan "trabajo para sus
chicos" ("jobs for the boys"). Por un lado, estos 'chicos' tienen un perfil muy homogéneo, y no ha variado
apenas en todo el siglo XX si se consideran conjuntamente varias investigaciones (Theakston y Fry 1989:
132; Theakston 2000 y la de Richards 1997, 2001): los altos funcionarios que alcanzan el puesto de
permanent secretary (grado 1) son normalmente varones, procedentes de colegios privados, de clase
media-alta. Una gran proporción de estos altos funcionarios ha estudiado en Oxford o en Cambridge (la
combinación de ambos se denomina Oxbridge), tienen una experiencia de unos 30 años en Whitehall, han
trabajado para unos seis primeros ministros diferentes y para, al menos, diez ministros (Theakston 2000:
128). Su cohesión de elite también la consiguen gracias a la pertenencia a los mismos clubes londinenses
como el Athenaeum, el Oxford o el Cambridge, que se cuentan entre los favoritos (Kingdom 1999: 449).
Por otro lado, el número de candidatos del sector privado para ocupar el puesto de permanent secretary ha
sido muy reducido en todo el siglo XX. Este número asciende a unos 34, de los cuales 17 se produjeron
antes de la II Guerra Mundial y el resto después de 1980. La mayoría de los nombramientos recientes
estaban destinados a cubrir puestos de especialistas y no de generalistas, por ejemplo, un directivo de Price
Waterhouse cubrió la dirección financiera del ministerio del Tesoro (Richards 2001). En las agencias, donde
las facilidades para los candidatos externos eran mayores, solamente el 15,3 por ciento de los 215 puestos
directivos fueron cubiertos por candidatos externos entre 1988 y 1996 (Horton y Jones 1996: 22-23). Hasta
esos momentos, por tanto, el porcentaje de directivos privados en las agencias era muy pequeño, por lo
que este grupo no es lo suficientemente grande como para entender que exista un "sistema dual". Una
conclusión similar parece desprenderse del informe de la OECD para el período posterior (2008).
La introducción de prácticas empresariales en las agencias no ha minado los privilegios de los mandarines,
todo lo contrario, los ha reforzado (Hood 1995). En primer lugar, ellos se quedan con la parte agradable del
trabajo administrativo: la formulación de las políticas públicas. Si lo desean, pueden solicitar un puesto de
gerente sabiendo que su contrato permanente con la función pública no correrá peligro si las cosas no le
salen bien en la agencia. Finalmente, en términos salariales salen perjudicados, pero se compensa con un
contrato de por vida.
A pesar de que el sistema no se ha hecho dual, la creación de agencias y la introducción de prácticas del
sector privado han generado dos subculturas: la de los mandarines y la de los directivos (Day y Klein 2000).
Los mandarines siguen siendo los “intocables”, pero los directivos están imponiendo un nuevo ethos,
minando el sentido de servicio público (Horton y Jones 1996):
La búsqueda continua de la eficiencia puede derivar irremediablemente en la reducción de la
cantidad o la calidad de los servicios prestados.
La competencia entre agencias y empresas privadas para proveer el servicio puede causar
desigualdades de trato a los ciudadanos.
La vinculación entre los bonos salariales y los resultados obtenidos puede provocar que los
directivos se centren en resultados relacionados con las remuneraciones y no en una prestación
adecuada del servicio.
La promoción de los funcionarios a los puestos directivos superiores es más incierta, dado que
muchos puestos empiezan a estar abiertos a candidatos externos.
Los candidatos externos no siempre están imbuidos de la cultura pública del servicio, por lo que la
ética de servicio al ciudadano se puede ir perdiendo, comercializando en exceso su figura y
convirtiéndola en un mero cliente.
La cultura generalista predominante aún en los ministerios, que facilita la cooperación y la cohesión
de los directivos, se ve amenazada por una cultura gestora e individualista.
La filosofía de la Revolución Francesa de identificar todo núcleo de población con un municipio nunca
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formó parte de la tradición anglosajona, que adoptó un criterio más pragmático. A diferencia de otros
países, en el Reino Unido se han producido tres fusiones en el siglo XX, dos de las cuales han tenido lugar
en los últimos veinticinco años, y probablemente una de ellas era totalmente innecesaria. Las fases
principales de la evolución de las corporaciones locales son las siguientes:
En una primera fase (1830-1930) surgieron las entidades locales democráticas elegidas mediante sufragio
censitario para dar respuesta a las crecientes demandas de servicios en un contexto dominado por la
industrialización y la urbanización. Además de las corporaciones locales, las organizaciones voluntarias
caritativas y el gobierno central proveían algunos de los servicios locales.
En una segunda fase (1930-1975), el número de funciones de las entidades locales fue disminuyendo
considerablemente como consecuencia de la nacionalización de las empresas municipales de electricidad,
gas y agua. Otras funciones como la sanidad y el transporte público se traspasaron, según los casos, al
gobierno central y a diferentes quangos. A pesar de la reducción de las funciones, el gasto público local se
elevó del 10 por ciento del PIB en 1945 al 18 por ciento en 1975 (Pickvance 1991: 52) como consecuencia
de la política educativa y de vivienda. El gobierno local iba a sostener la expansión del Estado del Bienestar,
cuya factura la pagaba el gobierno central (Dunleavy 1984: 52). En este contexto expansivo se creyó
necesario agrupar municipios para una prestación más eficiente de los servicios. Al final del proceso de
fusión quedaron 521 corporaciones locales principales.
A partir de 1976 hasta la actualidad, el control central sobre las entidades locales ha aumentado
considerablemente. Este control fue suscitado por la crisis económica general y la contribución del gasto
público local al agravamiento de la crisis. Además de reducir el gasto local, el gobierno central intentó disminuir
el nivel de discrecionalidad de las entidades locales en la provisión de servicios mediante la creación de
quangos que fueran controlados desde el centro. Frente a la evolución observada en otros sistemas, donde la
discrecionalidad local va aumentando considerablemente, en el sistema local se produce una especie de
embudo, en el que los poderes locales se ven considerablemente mermados. Estas relaciones entre centro y
periferia se analizarán más abajo.
A pesar de que el número de corporaciones principales (521) ya era reducido en términos comparados, en
los años noventa se produjo la tercera gran fusión. Mientras la fusión de 1974 se realizó para poder prestar
adecuadamente los servicios de las áreas urbanizadas; en la última fusión, las razones son más difíciles de
entender. Leach (1995: 50) apunta a la ambición de un ministro (Michael Heseltine), que quería dirigir el
partido conservador, pero que se quedó a medio camino como ministro responsable de las cuestiones
locales. Heseltine quiso dejar su impronta con la creación de corporaciones unitarias, agrupando a los dos
niveles territoriales existentes. En 1992 se creó una comisión que debía revisar la estructura del nivel local
en Inglaterra, no así en Gales y Escocia, donde el mismo ministro decidió las fusiones. Los resultados de los
trabajos de la comisión arrojan un mapa institucional heterogéneo, donde aparecen las corporaciones
unitarias junto a las ya existentes (Johnston y Pattie 1996).
El entramado territorial del gobierno

La existencia misma de las entidades locales depende de la voluntad del parlamento, que es la única fuente
de poder constitucional que le permite legislar sobre cualquier asunto. Dado que normalmente un partido
político tiene la mayoría en el parlamento y en el gobierno (salvo en las últimas elecciones de 2010) la
capacidad que tiene el poder ejecutivo para influir en la actividad local a través del parlamento es
considerable. Como consecuencia de la supremacía parlamentaria, las entidades locales sólo estaban
dotadas de una “autonomía controlada” y se regían por el principio ultra vires, es decir, sólo pueden hacer
aquello que les está permitido por ley. Esta situación cambió en 1997, cuando el gobierno laborista ratificó
la Carta Europea de la Autonomía Local —los gobiernos conservadores anteriores habían rechazado la
firma de este convenio—, cuyo artículo 4 propone como principio de actuación el de competencia general,
es decir, el derecho a que las entidades locales gestionen una parte sustancial de las cuestiones locales bajo
su entera responsabilidad. No obstante, en la actualidad las entidades locales británicas sólo pueden hacer
aquello que esté expresamente recogido en una ley.
Las entidades locales se distribuyen en dos niveles distintos. El primer nivel está formado por los condados
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(counties), que se denominan regiones en Escocia. El segundo nivel está formado por los districts (distritos),
que pueden ser metropolitanos y no metropolitanos. Por razones históricas, algunos de ellos pueden
autodenominarse ciudades o municipios (boroughs). En las zonas no metropolitanas de Gran Bretaña existe
un tercer nivel formado por las parroquias (parishes), es decir, los pueblos en Inglaterra y los concejos
vecinales (community councils) en Gales y Escocia. Existe una tendencia a equiparar los barrios
(neighbourhoods) a las parroquias (Wilson y Game 1998: 69). El distrito no coincide necesariamente con
una ciudad, pues puede agrupar a varios pueblos. En Londres existe un nivel metropolitano, para el que se
eligió alcalde por primera vez en 2000, y 32 consejos de distrito. En las áreas metropolitanas hay un único
nivel administrativo. Entre Inglaterra, Gales y Escocia se crearon 100 corporaciones unitarias a partir de los
dos niveles existentes.
Los servicios se reparten entre ambos niveles de gobierno. El condado es responsable de los servicios más
costosos como la educación y los servicios sociales. Sus competencias abarcan a más de un distrito. Los
distritos, con menor presupuesto, se concentran en los servicios de cobertura local. No obstante, en
competencias concurrentes como las de ordenación territorial y el ocio, los problemas de coordinación
entre los dos niveles son considerables (Wilson y Game 1998: 51).
El consejo de la corporación es elegido por el sistema mayoritario, y el pleno se conforma al mismo tiempo
en el poder ejecutivo y el legislativo. La mayor parte del trabajo del pleno se delega a los comités. Cada
comité tiene un presidente, que despacha con el director del servicio administrativo relacionado con el
área del comité. Al no existir alcalde, el poder se fragmenta entre los distintos comités, dificultando así la
coordinación de las tareas municipales. Por ello, la organización interna de las corporaciones locales
experimentó cambios considerables en las últimas tres décadas. De una gestión fragmentada basada en los
comités de concejales se pasó a una gestión corporativa: el objetivo de la coordinación y de la planificación
era prioritario. En 1972 se introdujo la figura del gerente, coordinador de los directores de servicio, y se
creó un comité de programación y recursos para coordinar todos los comités. Ante la fragmentación
política, el gerente parece simbolizar la integración de la gestión, desempeñando un papel bastante
intervencionista, pues dirige el equipo directivo, es responsable de la visión estratégica municipal y se
encarga de la asignación de recursos. En definitiva, el gerente es responsable del asesoramiento técnico de
los concejales, del desarrollo de los planes estratégicos y de la traducción de los criterios políticos en
gestión (Barlow, Farnham y Horton 1996: 115-116).
El gobierno laborista ha buscado una "repolitización" de las entidades locales mediante la implantación de
un alcalde electo. En la propuesta (DETR 1998: 25) del gobierno laborista, el gerente quedaría bajo la
autoridad de un alcalde que concentraría el poder ejecutivo. Se proponen varias fórmulas de elección del
alcalde. En todas ellas se subraya la búsqueda un liderazgo político fuerte, para convertir a las entidades
locales en verdaderos líderes de la comunidad local.
Finalmente, la estructura organizativa actual refleja la transición de una entidad proveedora directa de
servicios a otra prácticamente "contratante" o capacitadora, pues la entidad local subcontrata muchos de
los servicios que los departamentos municipales prestaban en el pasado. El impacto de la subcontratación
sobre la estructura local ha sido considerable. De la gestión corporativa de los años setenta se ha pasado a
la gestión estratégica a partir de los años noventa. Dado que los trabajadores municipales que
proporcionaban el servicio también pueden competir con las empresas privadas para obtener la
subcontrata, ha sido necesario que la entidad local diferencie internamente aquella parte de la
organización que define el pliego de la contrata y la parte de la organización que competirá con la iniciativa
privada por la prestación del servicio. A pesar de que se temía que la mayoría de los concursos serían
ganados por las empresas privadas y con la consecuente desaparición de los equipos gestores de las
entidades locales, la realidad ha demostrado que estos equipos internos se han fortalecido gracias al
proceso competitivo.
El nivel regional
La regionalización en el Reino Unido comenzó en 1999, y su implantación obedece a factores endógenos y
exógenos. La especificidad y el deseo de diferenciación de las elites políticas escocesas y galesas
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constituyen el factor endógeno, mientras que la política europea de distribución de recursos, orientada
fundamentalmente hacia las regiones sería el factor exógeno. La Comisión europea siempre ha sido
partidaria de establecer relaciones directas con las organizaciones regionales, eludiendo los ministerios
londinenses. La falta de regionalización de los intereses británicos ha hecho perder numerosas
subvenciones europeas hasta que el gobierno de Major estableció oficinas gubernamentales y agencias de
desarrollo regional en las regiones (Dunleavy 1997: 134). Blair adoptó una política territorial muy activa en
1999 dotando de autogobierno a Escocia, Gales e Irlanda del Norte. En Inglaterra, en cambio, el intento de
dotar de autonomía política y legislativa a las regiones administrativas fracasó con el fallido referéndum en
Northeast en noviembre de 2004.
Antes de la descentralización política iniciada en 1999, el gobierno designaba unos ministros regionales en
Escocia, Gales e Irlanda del Norte, quienes actuaban como agentes "dobles". Por una parte, representaban
los intereses regionales ante el centro, por otra parte, gestionaban políticas públicas nacionales en el
ámbito de la vivienda, la educación y la agricultura. Por tanto, para los asuntos locales, estos ministros
regionales constituían la primera instancia con la que las entidades locales tienen que tratar, mientras que
en Inglaterra, los ministros de los departamentos centrales (educación, transportes, vivienda) tratan los
asuntos locales. En la actualidad, estos ministros regionales se encargan de las relaciones con Escocia, Gales
e Irlanda del Norte.
Para coordinar la política regional, sobre todo en Inglaterra, el gobierno conservador estableció
delegaciones gubernamentales regionales (government offices of the regions), que deberían coordinar las
delegaciones periféricas de los demás departamentos de Whitehall. Estas delegaciones podrían ser
consideradas los embriones del gobierno futuro de las regiones inglesas (Mawson y Spencer 2000), pero
esto no se ha materializado aún. Durante el primer mandato laborista, el gobierno estableció las Agencias
de Desarrollo Regional para catalizar el desarrollo económico, al mismo tiempo que los ministerios
establecían Oficinas Gubernamentales en las Regiones con el encargo de administrar las políticas del centro
en estas regiones. De acuerdo con el análisis de Pearce et al. (2007), el número de tareas desempeñadas
por estas Oficinas Regionales se ha ido expandiendo, por lo que se ha producido una considerable
desconcentración de las tareas ministeriales. Adicionalmente, estas Oficinas han desempeñado un papel
fundamental en uno de los instrumentos de la modernización del ámbito local como son los Acuerdos de
Área Local (Local Area Agreements). Además, estas Oficinas han desempeñado un papel importante y
estratégico en acomodar la transversalidad de las políticas públicas implantadas en el territorio. Sin
embargo, el papel de estas Oficinas no está aún definido claramente debido a la ambigüedad del gobierno
laborista, que ha preferido más bien mantener unas relaciones directas entre las oficinas centrales de los
ministerios (y no las regionales) y las corporaciones locales a través del sistema de metas e indicadores.
Las relaciones intergubernamentales en Gran Bretaña son fruto de las acciones de un poder centralizador y
desconfiado de las entidades locales y las reacciones de los municipios, en aras del principio de
autogobierno. A la Administración central y a las corporaciones locales se incorporan otros actores en el
entramado de las relaciones intergubernamentales: las federaciones de municipios, las organizaciones
profesionales, los partidos políticos, los quangos y los sindicatos. Toda esta constelación de actores forma
el sistema nacional de gobierno local (Stoker 1988: 136). En este apartado se expondrán las acciones
emprendidas por el gobierno nacional para controlar las entidades locales, disminuyendo así su capacidad
discrecional de adopción de decisiones, y las reacciones de éstas para evadir este control.
Las relaciones financieras centro-periferia tenían tres dimensiones en la década de los años ochenta: el
contexto de recesión económica, la necesidad de recortar el gasto público y la rivalidad del gobierno
conservador central frente a las entidades locales laboristas. La estrategia conservadora se basó en el
control directo sobre el gasto y sobre los ingresos. El control sobre el gasto local se realizó en diversos
momentos y con instrumentos distintos. En 1980 se implantó un sistema de transferencias caracterizado
por dos elementos: el gobierno evaluaba la necesidad de gasto de las entidades locales, y las transferencias
condicionadas primaron sobre las transferencias no condicionadas (Newton y Karran 1985: 117). A partir de
1981, se impusieron multas a las entidades locales que sobrepasaran determinados niveles de gastos
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impuestos por el gobierno central. Esta medida estaba destinada a castigar especialmente a los gobiernos
locales laboristas. Ante esta ofensiva del centro, las entidades locales aumentaron los impuestos y
maquillaron la contabilidad.
Como no se podía controlar el gasto corriente, que suponía aproximadamente el 80 por ciento del gasto
total, el gobierno central limitó el nivel impositivo de determinados municipios. La influencia ejercida sobre
el nivel de ingresos y, consecuentemente, sobre los gastos de estos municipios fue considerable, pero no
solucionó el problema macro del aumento del gasto local. Al no funcionar la limitación del nivel impositivo,
se decidió cambiar la naturaleza de los impuestos, para que los propios ciudadanos eligieran a sus políticos
en función del gasto local y su repercusión en los impuestos (Rhodes 1997: 123). Para ello nada mejor que
crear un impuesto altamente visible (poll tax). El poll tax es un impuesto fijo que todo adulto debe pagar y
cuya cuota se establece en función del lugar de residencia. En realidad, todo votante debía pagar, de ahí el
nombre poll tax (impuesto electoral), cuyo nombre oficial era community charge. Con este impuesto se
sustituía un impuesto menos visible, el que grava la propiedad. De esta forma, el gasto desmedido de las
corporaciones ya no recaería sobre las industrias y los propietarios, sino sobre los votantes. Por tanto, los
votantes no incentivarían el aumento del gasto y votarían a un gobierno capaz de disciplinar el gasto. El
impuesto poseía unos efectos distributivos negativos. Aquellas viviendas que tuvieran un mayor número de
adultos pagarían más, mientras que las mansiones con un único adulto pagarían menos. Por tanto, el
impuesto tenía efectos distributivos negativos, era visible para los ciudadanos y de difícil administración
para las entidades locales (Butler, Adonis y Travers 1994: 289).
La visibilidad del impuesto sólo perjudicó al gobierno central. La retirada del impuesto supuso también la
caída de Thatcher, quien había ganado muchas batallas políticas, pero que se había obcecado con una
batalla perdida de antemano. Major sustituyó el poll tax con el impuesto municipal sobre la propiedad e
hizo una evaluación de qué debía gastar cada entidad local. Si la entidad proponía un presupuesto por
encima de la estimación central, las transferencias gubernamentales se reducían. Este mecanismo permitió
que las entidades locales se moderaran en la elaboración del presupuesto.
La lucha para controlar el gasto público también se plasmó en la abolición de las áreas metropolitanas en
1986. Como causa oficial se adujo el alto coste de este sistema y una duplicidad de funciones entre la
organización metropolitana y la de los distritos. En realidad, estas entidades metropolitanas estaban
controladas por el partido laborista y constituían una amenaza para Thatcher. En el año 2000 se restableció
una corporación metropolitana en Londres y se eligió a su alcalde por sufragio universal directo.
Evaluando estas primeras acciones, el gasto corriente no disminuyó, mientras que se consiguió disciplinar el
gasto en inversiones (Rhodes 1997: 126). A mediados de los años noventa, el gasto público local suponía
alrededor de un 25 por ciento del gasto público total, y el gobierno local solamente podía cubrir el 15 por
ciento. El resto procedía de las transferencias gubernamentales o del impuesto sobre actividades
económicas, que pasaron de representar el 35 por ciento de los ingresos, en 1979, al 53 por ciento entre
1989 y 1990. Por tanto, la capacidad de autofinanciación de las entidades locales se ha reducido
considerablemente. El gobierno laborista no parece muy dispuesto a devolver las competencias que ha
sustraído de las corporaciones locales, debido a sus deseos de controlar el gasto público.
Además del control sobre el gasto local, el gobierno ha obligado a transferir ciertas competencias locales
intensivas en gasto a otros entes autónomos. Estas transferencias han afectado a la vivienda en alquiler —
propiedad de las corporaciones locales— a la educación, caracterizada por un gasto corriente elevado, y a
la política de ordenación del territorio, por la capacidad que tiene de impulsar el desarrollo económico.
En primer lugar, se privatizó el importante parque de viviendas públicas de alquiler. Tradicionalmente, la
corporación debía gestionar los alquileres y mantener sus propiedades en condiciones de habitabilidad. A
partir de 1980, el gobierno conservador, convencido de la ineficiente gestión local, concedió a los inquilinos
el derecho de compra de su vivienda con descuentos de hasta el 70 por ciento sobre el precio final. A pesar
de que las ventas disminuyeron a partir de 1987, un 10 por ciento de las casas han sido compradas por sus
inquilinos (Stoker 1988: 178-182), y a mediados de los años noventa sólo había unos 5 millones de
viviendas municipales en comparación con los 7 millones existentes en 1980 (Wilson y Game 1998: 96).
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En segundo lugar, se intentó transferir competencias municipales a entes autónomos. Por un lado, se
ofreció a los inquilinos que no compraron la posibilidad de que optaran por otro arrendador. Los inquilinos
podían elegir entre quedarse bajo el control de la corporación u optar por un ente privado, normalmente
asociaciones de viviendas. El gobierno trató de hacer atractiva esta oferta a los inquilinos prometiéndoles
más dinero para las obras de restauración de la propiedad, aunque sin la posibilidad de compra futura por
el propio inquilino. Esta solución debía ser adoptada mediante referéndum positivo por todo el bloque, por
lo que la oposición de algunos inquilinos fue un obstáculo a la transferencia de la propiedad a otro
arrendador. En líneas generales, esta medida fue un fracaso. En cualquier caso, las entidades locales
cooperaron con las 2.565 asociaciones de vecinos existentes en 1998 (Wilson y Game 1998: 86). El gobierno
laborista ha permitido a las corporaciones locales la construcción de nuevas viviendas y la reforma de los
edificios viejos.
Por otro lado, la posibilidad de elección también se implantó en el ámbito de la educación primaria y
secundaria. El gobierno central animó a traspasar el control sobre las escuelas del municipio a asociaciones
privadas. Los padres podían elegir mediante un referéndum los gestores de la escuela de sus hijos. El
gobierno conservador pensó que se produciría una revolución. En 1997, sólo 1.188 (4,8 por ciento) escuelas
de las 24.500 existentes optaron por una gestión privada (Wilson y Game 1998: 92). Si bien esta medida no
resultó como había anticipado el gobierno conservador, la transferencia de parte de la educación
universitaria (polytechnics) e institutos de bachilleratos a quangos financiados por el gobierno local sí
prosperó.
Finalmente, en el ámbito de la planificación urbana se intentó reducir la discrecionalidad local mediante
dos medidas. En primer lugar, se establecieron unas 30 "Zonas de Negocios" (Enterprise Zone), que
consisten en parques empresariales donde las empresas no pagan impuestos locales durante 10 años y
tienen deducciones fiscales para invertir en la construcción de edificios. Estas zonas debilitan el poder local
en dos sentidos. Por un lado, se substrae a las corporaciones el poder de planificación y de regulación de la
actividad económica. Por otro lado, se limita el nivel de ingresos de las entidades locales y estas zonas
entran en competencia directa con los polígonos industriales municipales. En segundo lugar, el gobierno
central ha fomentado la creación de las corporaciones de desarrollo urbano (Urban Development
Corporations). Estas corporaciones tienen la misión de establecer planes de desarrollo urbano a largo plazo.
Con esta medida adicional, interrumpida en 1998, el poder de las corporaciones locales disminuye también
considerablemente.
En tercer lugar, el gobierno central obligó a las entidades locales a subcontratar la prestación de servicios
(compulsory competitive tendering) durante el período de los gobiernos conservadores de Thatcher y John
Major. La obligatoriedad del concurso ha impactado notablemente en la organización del municipio. La
corporación sigue manteniendo el control sobre las funciones locales, pero su gestión debe someterse a
concurso para comprobar si la misma corporación o una empresa privada lo gestionan mejor. En tres
etapas sucesivas (1980, 1988 y 1992) se sometieron a concurso tanto los servicios intensivos en mano de
obra —construcción de carreteras— como los servicios administrativos —servicios jurídicos, financieros e
informáticos—. En el procedimiento de adjudicación de la contrata se comparaban los costes de la
provisión interna del servicio con los de la provisión externa, ganando el concurso la oferta más económica.
Por tanto, la obligatoriedad recae en el establecimiento de un proceso competitivo, no en la
subcontratación con una empresa privada. En la fase inicial, la recogida y el tratamiento de residuos sólidos
y la limpieza de los colegios municipales fueron los servicios más subcontratados. En la segunda fase,
iniciada en 1988, se obligaba a las corporaciones locales a someter a concurso la mayoría de los servicios.
En esta fase aumentaron las ofertas realizadas por los trabajadores de la propia corporación que se
arriesgaban a perder su trabajo. La corporación se tenía que asegurar en todo momento que no existía una
práctica anti-competitiva, favoreciendo a los trabajadores de la propia entidad.
Con esta estrategia, además de reducir el papel del Estado en la economía, el gobierno conservador
intentaba disminuir el poder de las corporaciones locales y de los sindicatos mediante la segmentación de
su mano de obra. Las consecuencias de este proceso son varias. En primer lugar, la estructura interna de la
corporación cambió totalmente, separando los papeles de clientes —los departamentos de la corporación
responsables de especificar los requisitos de los pliegos de la contrata y del seguimiento y control de la
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prestación del servicio— y los papeles de contratante —el servicio o servicios de la corporación encargados
de prestar el servicio—. En segundo lugar, la evaluación de las consecuencias financieras es más complicada
porque depende de los intereses de los evaluadores. Walsh (1991) mantiene que el coste anual del servicio
en 40 entidades examinadas se redujo en un 5,7 por ciento después del proceso competitivo,
fundamentalmente el coste salarial del servicio. Finalmente, por lo que respecta la calidad del servicio, no
se detectó en ningún caso que las empresas privadas pudieran hacerlo mejor que las propias entidades
locales. La extensión de la competencia ha provocado la uniformización de los estándares de prestación del
servicio. Parece que la cultura contractual va a prevalecer en el gobierno local. Los laboristas anunciaron
que la subcontratación no sería obligatoria cuando ganaran las elecciones, pues la competencia sería un
elemento fundamental en determinar cómo prestar mejor los servicios, pero no sería el único en
determinar qué forma de prestación ofrece el "mejor valor" (Best Value) (véase el último apartado).
A diferencia de Francia, el sistema británico se basa en una polity dual en el ámbito de las elites políticas
(Bulpitt 1983: 3), pues no existe ningún mecanismo de integración entre las elites locales y las elites
nacionales. El cúmulo de mandatos es un fenómeno inexistente, y el paso de la política local a la nacional es
raro. Tampoco hay una cámara legislativa territorial. Finalmente, no existe una tradición de delegaciones
periféricas o de una figura parecida al prefecto que supervise a las entidades locales. El papel del prefecto
era desempeñado hasta 1999 en Escocia, Gales e Irlanda del Norte por el ministro destacado en estas
regiones. En ese caso, el ministro hacía las veces del prefecto actuando como agente de las entidades
territoriales y del centro. Aun así, su papel no alcanzó la importancia del prefecto, y a falta de mecanismos
que permitan interactuar directamente a las elites políticas locales y nacionales, la integración entre estos
dos niveles de gobierno es muy débil.
Si se hace un balance de las acciones emprendidas por el gobierno central en el ámbito local, habría que
clasificarlas en tres categorías: experiencias con éxito, fracasos y situaciones ambivalentes. Respecto a las
experiencias con éxito, habría que mencionar el recorte del gasto de capital, la abolición de las
corporaciones metropolitanas, la privatización de la vivienda municipal y el establecimiento de
instituciones ajenas a los municipios para el desarrollo urbano. Como fracasos rotundos habría que
considerar los recortes en gasto corriente, la limitación en la fijación de los impuestos y el impuesto poll
tax. Ha sido más ambivalente la política educativa de traspasar la gestión de las escuelas a manos privadas,
y la subcontratación de múltiples servicios municipales.
Las conclusiones que se pueden extraer de las relaciones centro-periferia durante el período posterior a
1979 no indican una clara centralización del sistema, dado que la centralización fue más bien una
consecuencia no pretendida de un conjunto de políticas cuyo objetivo original era otro distinto. A partir de
1987 se ha detectado una estrategia intervencionista en un conjunto amplio de cuestiones: finanzas,
prestación de servicios, educación y vivienda. El objetivo de esta intervención ha consistido en debilitar a
las entidades locales y otorgar mayor poder de decisión a los consumidores (Wilson y Game 1998).
Entre 1979 y 1996 el gobierno conservador intentó minar la discrecionalidad y la capacidad de elección de
las entidades locales desarrollando un estilo duro, adoptando medidas arbitrarias y sin negociar con las
propias entidades afectadas (Stoker 1988: 139; Rhodes 1986: 377). A partir de 1997, el gobierno laborista
abandonó la confrontación y recurrió a fórmulas más cooperativas con las autoridades locales.
El ministerio de Hacienda estableció los Acuerdos sobre los Servicios Públicos Locales (ASPL) (Local Public
Service Agreements) con el propósito de asegurar el cumplimiento de los objetivos nacionales en el ámbito
local. Mediante estos acuerdos, se implicaba a las corporaciones locales en la suscripción de “contratos”
vinculados a la obtención de resultados mediante el establecimiento de unas metas que debían ser
alcanzadas. Al finalizar el período del Acuerdo (tres años), el gobierno central hace un seguimiento de las
metas alcanzadas. Para las corporaciones locales, esta nueva forma de financiar el servicio público local es
interesante pues se financian en teoría los programas y planes propuestos por las corporaciones locales, en
vez de seguir la política más “dirigista” del pasado.
Los ASPL son voluntarios para las corporaciones locales y cubren doce áreas claves del ámbito local. En
estas áreas, el gobierno central establecía unas metas determinadas que formaban parte del Acuerdo.
Adicionalmente, las corporaciones locales podían seleccionar sus metas más específicas. Sin embargo, tal
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como se menciona más abajo, parece que la agenda de reforma del gobierno laborista ha primado las
prioridades nacionales sobre las locales y ha impedido que los municipios puedan realmente desarrollar
iniciativas de interés para sus vecinos. Por tanto, el sistema jerárquico de relaciones entre el centro y la
periferia parece prevalecer aunque se haya dado algo de más voz a las corporaciones locales.
El sistema administrativo británico se caracteriza por su forma de abordar las reformas de una manera
radical. La provisión del servicio es ahora mixta; la subcontratación de servicios es una práctica extendida;
la mayoría de las funciones públicas ya no son desempeñadas por las burocracias estatales o locales, sino
por organizaciones públicas híbridas, organizaciones privadas y asociaciones voluntarias. El Estado ha
cambiado su forma de entender la intervención en la provisión de los bienes públicos. Wright (1995: 360-
362) capta muy bien la evolución que el Estado ha experimentado durante el período conservador, que se
ha trasladado en buena medida al período del gobierno laborista. Está por ver si el gobierno de Camerón y
Clegg sigue una misma inercia o pautas muy diferentes. En un análisis realizado por McAnulla (2010) sobre
las diferencias y similitudes entre la “tercera vía” de Blair y la de Cameron, este autor mantiene que, a
pesar de las similitudes del lenguaje entre ambos políticos para trascender las fracturas ideológicas y atraer
votantes de todo el espectro político como los partidos “atrapalotodo”, el conservadurismo de Cameron
destaca el daño que hace el intervencionismo estatal por lo que defiende un limitado papel del Estado y el
ensalzamiento de las virtudes cívicas. Esto ha llevado a otorgar un rol más importante a las asociaciones y a
los ciudadanos en la prestación de los servicios públicos a través del programa de la Gran Sociedad (Big
Society).
En primer lugar, en el período de los gobiernos conservadores se retornó hacia un Estado mínimo,
mediante la reducción del gasto público en términos reales, la disminución del número de funcionarios, así
como la privatización de parte del sector público. En fechas recientes, sin embargo, el gasto público
aumentó considerablemente, por lo que la expresión de Estado mínimo ya no es apropiada, pues la
proporción del gasto público sobre la economía es bastante grande, acercándose a los países escandinavos.
En segundo lugar, se ha incrementado la autoridad política en varios frentes. Por un lado, se ha debilitado
considerablemente a los sindicatos, que han perdido la batalla en numerosas cuestiones relacionadas con
los recursos humanos del sector público nacional y con las subcontrataciones obligatorias de las entidades
locales. Por otro lado, se ha reestructurado la función pública para someterla al poder político. Finalmente,
se ha incrementado el número de asesores de confianza política que disputan el monopolio del apoyo
prestado tradicionalmente por los funcionarios a los ministros.
En tercer lugar, se ha creado un Estado evaluador mediante la auditoría creciente y el establecimiento de
rankings entre las diferentes agencias y organizaciones públicas para medir el grado de eficacia y eficiencia
con que se prestan los servicios públicos. El gobierno de coalición formado a partir de 2010 ha reducido la
importancia de gobernar a partir de metas e indicadores. No obstante, las corporaciones locales, los
ministerios y las agencias todavía emplean el sistema porque consideran que las metas y los indicadores
ayudan a evaluar apropiadamente el rendimiento.
Finalmente, se ha experimentado un aumento considerable del Estado regulador. El aumento de la
regulación está relacionado con la separación entre la provisión del servicio y su producción o, expuesto en
otros términos, la separación entre la adopción de las decisiones y las tareas operativas para implantarlas.
El Estado se ha ido fragmentando en varias direcciones. Algunos argumentan que el gobierno central ha
adquirido mayor control sobre los asuntos locales. No parece ser ése el caso. El gobierno central ha
demostrado una gran desconfianza hacia las corporaciones locales y ha intentado disminuir su poder por
diversos medios. Las entidades locales han perdido un amplio poder discrecional en el proceso, pero esa
discrecionalidad no ha pasado directamente a los departamentos ministeriales, sino a otras organizaciones
públicas, semipúblicas, privadas y voluntarias. Si en el poder ejecutivo se había producido una
fragmentación considerable mediante la creación de agencias ejecutivas y reguladoras, la fragmentación en
el ámbito local no ha sido menor.
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El gobierno laborista no parece que vaya a dar marcha atrás en las políticas conservadoras: las jerarquías
burocráticas, el mercado y las redes de diferentes actores seguirán conviviendo. Desde su llegada, los
laboristas desarrollaron un programa modernizador intensivo bajo el paraguas de la Agenda de
Modernización del Gobierno Local (LGMA- Local Government Modernization Agenda). Esta agenda
constaba de nueve instrumentos, de los que se destacan los cinco más importantes:
The Beacon Council Scheme – El Programa Beacon para potenciar el aprendizaje entre las
corporaciones locales.
The Best Value regime – El régimen del Best Value para mejorar el rendimiento en la prestación del
servicio al mismo tiempo que se reducen los costes.
Comprehensive Performance Assessments (CPA), Evaluación Comprensiva del Rendimiento, por el
que se evaluaba el rendimiento de prácticamente todos los servicios prestados por las
corporaciones locales.
Local Public Service Agreements (LPSAs), Acuerdos de Servicios Públicos Locales, por el que se
ligaba la financiación a contratos de resultados.
Local Strategic Partnerships (LSPs), Partenariados Locales Estratégicos, por los que se buscaban
alianzas con otros actores del ámbito local para mejorar la prestación de servicios.
Todas estas medidas, además de un trabajo intensivo desarrollado por el centro, requería de un importante
liderazgo comunitario en el ámbito local, no sólo para mejorar la prestación de los servicios sino también
para involucrar a terceros en la mejora de la calidad de vida de la comunidad y para mejorar las relaciones
entre el gobierno central y las corporaciones locales.
En primer lugar, se examina el impacto de la agenda de modernización en la mejora de los servicios
públicos locales. En la evaluación de Martin y Bovaird (2004) se muestra que los servicios locales habían
mejorado considerablemente con el programa de modernización. A partir de los resultados de la Evaluación
Comprensiva del Rendimiento se podía ver que en los indicadores seleccionados, las corporaciones locales
habían mejorado un 10 por ciento en 2004, excepto en los servicios de educación primaria. Especialmente
habían mejorado las corporaciones locales que peor rendían. Las razones de la mejora, según los
funcionarios locales entrevistados, eran diversas. Se mencionaron como más importantes la introducción
de la Administración electrónica, una mejor gestión de las relaciones con los usuarios, la obtención de
financiación extra desde el centro para mejorar determinados servicios y la promoción del trabajo conjunto
con otros actores locales. Sin embargo, no había evidencia de que los servicios fueran más eficientes. En
cambio, según el informe de Martin y Bovaird (2004), la percepción de los ciudadanos sobre la calidad de
los servicios públicos no había seguido esa tendencia positiva. En general, los ciudadanos estaban poco
satisfechos con los servicios locales, pues se había bajado el nivel de satisfacción general del 65 por ciento
en el año 2000 al 55 por ciento en 2004. Había un desajuste entre los datos objetivos de la mejora de los
servicios locales (indicadores del rendimiento) y los datos subjetivos (percepción ciudadana). Las razones
de este desajuste no son fáciles de explicar. Puede ser debido a que no se haya comunicado bien las
mejoras objetivas o a que las expectativas cambiantes de los ciudadanos se han incrementado y los
servicios locales no son capaces de satisfacer esas expectativas. Martin y Bovaird (2004) piensan que se
debe a que este sistema ha primado las prioridades nacionales sobre las locales.
En segundo lugar, se examina el liderazgo comunitario derivado de la Agenda de modernización durante el
período del gobierno laborista. El liderazgo comunitario se desarrolló a partir de tres estrategias: un poder
ejecutivo local reforzado debe coordinar y concitar las alianzas necesarias con los principales grupos de
interés de la zona, sean estos grupos públicos o privados; se debe incentivar la participación pública y se
debe ofrecer los mejores servicios posibles. Veamos por separado cada estrategia. Las entidades locales
debían encargarse de liderar la comunidad local. Esto se practicó mediante el liderazgo de fórmulas
asociativas con el resto de las organizaciones, como por ejemplo las Zonas de Empleo, las Zonas de Acción
Sanitaria y las Zonas de Acción Educativa. Estas fórmulas estaban encuadradas bajo el nombre más
genérico de Partenariados de Servicios Locales (Local Service Partnerships) y las Estrategias Comunitarias
(Community Strategies). El balance de estas iniciativas, destinadas a coordinar las acciones de los diferentes
agentes en un ámbito determinado, no es del todo unánime. De acuerdo con Rhodes (2000: 160), estas
fórmulas asociativas se convierten en parte del problema de fragmentación en vez de constituir una
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solución. Con las Zonas se intenta imponer una solución desde el gobierno, y esta solución impuesta no
casa con el espíritu de los trabajos entre redes de organizaciones que se basan en la confianza, no en el
mando. Por otro lado, una evaluación más amplia del sistema (Bovaird et al. 2004) arroja resultados más
ambivalentes. En la valoración del liderazgo local se muestra que éste parecía estar más aceptado por otros
agentes públicos y privados (empresas) que por los entes asociativos y agentes comunitarios. En esos
momentos, el liderazgo comunitario había tenido cierto impacto en la generación de un marco estratégico
para la acción y en la facilitación de la colaboración entre distintos actores y agentes así como una mayor
implicación de los vecinos en los asuntos públicos. Sin embargo, el liderazgo comunitario no había sido
capaz de mejorar la rendición de cuentas ante el electorado, la innovación local o la representación de las
prioridades comunitarias más allá del área de responsabilidad municipal. La implantación del “Best Value”
antes que las Estrategias Comunitaria (véase más abajo) tuvo cierto impacto negativo en el liderazgo
comunitario puesto que este instrumento hizo que los directivos locales se concentraran en la mejora de la
prestación de servicios y no tanto en las cuestiones más amplias del bienestar de la comunidad.
Una segunda estrategia consiste en incentivar la participación de los ciudadanos en la gestión de los
servicios públicos, pues en las elecciones locales de Inglaterra la abstención fue del 68 por ciento. Por ello,
se cree que se deben incorporar otros mecanismos de participación. Esta política participativa, señala
Wilson (2000: 50), casa mal con el refuerzo del poder ejecutivo y con la retención de poderes en el
gobierno central.
Finalmente, el gobierno laborista puso énfasis en el "Best Value", y no en la subcontratación del servicio
como en el pasado. Por tanto, ya no busca que el servicio sea dispensado de la forma más barata, sino con
la mayor calidad posible. Este programa requiere asegurar una mejora continua de los servicios locales. Ello
supone la publicación de informes anuales en los que se proponga claramente cómo mejorar los estándares
de servicios, reduciendo los costes. Junto a esta política se ha creado un ejército de agentes reguladores,
los inspectores, que se encargarán de comprobar la correcta aplicación de los programas de "Best Value".
Las evaluaciones del Best Value en 2001 mostraron que este instrumento era eficaz para mejorar el
rendimiento, reducir los costes de prestación del servicio y de introducir cierto cambio cultural en las
corporaciones locales británicas como consecuencia de la implicación del personal y de los usuarios en la
prestación del servicio (Martin et al, 2001). Por otra parte, la evaluación mostró que el modelo jerarquista
de dominación del gobierno central seguía presente, tal como reconocían las propias autoridades locales.
Adicionalmente, se mostró que la medición del rendimiento aún no estaba perfeccionada, pues en
numerosas áreas era complicado encontrar indicadores y metas que reflejaran adecuadamente los logros
alcanzados. El sistema necesitaba aún más rodaje, que se ha ido adquiriendo con el paso de los años.
En tercer y último lugar, se explora el impacto de la agenda de modernización en las relaciones entre el
gobierno central y las corporaciones locales. Según la evaluación de Martin y Bovaird (2004) se detecta una
percepción generalizada del incremento del control del gobierno central. Esto ha permitido centrarse en las
prioridades nacionales en detrimento de las locales. Según los autores, esto ha podido contribuir a un
cierto declive en la satisfacción de los ciudadanos con los servicios públicos locales. La percepción
dominante entre los entrevistados es que las corporaciones locales se están convirtiendo en agentes del
gobierno central, con escaso margen para ejercer la discreción local. En general, la Agenda de
Modernización del Gobierno Local descansaba fuertemente en un régimen de financiación vinculada a
metas “impuestas” desde el centro y a un sistema de inspección para comprobar en qué medida se
cumplían estas directrices nacionales.
Un sistema fragmentado como el británico no tiene que ser ni mejor ni peor que un Estado jerárquico, pero
los mecanismos de funcionamiento, los resortes que el sector público emplea para satisfacer las
necesidades de los ciudadanos, cambian; no pueden ser los mismos que los empleados en las relaciones
jerárquicas tradicionales. Parece que la burocracia jerárquica pertenece al pasado, y el mercado, aunque
permanece, no tuvo tanto peso con los laboristas como durante el período conservador. ¿Significa esto que
la "tercera vía" se ha traducido en un enfoque de redes? En cualquier caso, no parece que se esté vaciando
el Estado, ni tampoco que las redes sustituyan al mercado y a la jerarquía. Como mucho existe una
convivencia de burocracias, mercados y redes en continua situación de equilibrio. El poder ejecutivo
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británico sigue siendo fuerte, capaz de intervenir en el sector público y en el privado sin oposición de otros
poderes. Lo mismo que convirtió las jerarquías en mercados y redes, podría volver a jerarquizar las
relaciones. Si las afirmaciones de Rhodes (1994) acerca del vaciamiento del Estado se relacionan con las
dificultades que el gobierno encuentra para coordinar la prestación de los servicios públicos en el nivel
central, debe recordarse que la coordinación es un problema común al resto de los Estados analizados en
los diferentes textos ofrecidos.
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lOMoARcPSD
Tema 8. Alemania. Un sistema de administración multinivel en

transformación
César Colino y Salvador Parrado
El contexto .............................................................................................................................................. 0
La administración federal: de Bonn a Berlín ........................................................................................... 4
La cancillería ....................................................................................................................................... 5
El ministerio federal: políticos, funcionarios políticos y funcionarios ................................................ 7
La bicefalia de la capital del Estado .................................................................................................... 8
La función pública ................................................................................................................................... 9
La configuración del sistema .............................................................................................................. 9
Los funcionarios políticos ................................................................................................................. 14
Las administraciones territoriales ......................................................................................................... 15
Los Länder ......................................................................................................................................... 15
El nivel local ...................................................................................................................................... 16
Las relaciones intergubernamentales ................................................................................................... 20
Tendencias y reformas recientes ...................................................................................................... 20
Las relaciones intergubernamentales verticales y horizontales....................................................... 22
Reformas de la administración pública................................................................................................. 23
Bibliografía ............................................................................................................................................ 26
El contexto
Alemania es en la actualidad una de las democracias más estables del mundo a pesar de su pasado
beligerante y de haber experimentado varios sistemas políticos desde finales del siglo XIX (Jesse
2010). Al igual que Italia, Alemania pertenece a la tercera generación de Estados contemporáneos,
dado que su unificación data de 1871. Desde que se unificaron los estados germánicos bajo el
mandato de Bismarck y la primacía de Prusia, diversas formas políticas han precedido a la
configuración actual del Estado. Entre 1871 y 1918 fue proclamado el II Reich, un imperio dominado
por Bismarck y por las elites prusianas. Al imperio, después de los resultados de la I Guerra Mundial,
le siguió una república democrática inestable (Weimar 1919-1933). En el seno de este sistema
parlamentario, atacado tanto por los comunistas como por los nacionalsocialistas, surgió la
dictadura totalitaria de Hitler, el III Reich (1933-1945). Después de los resultados desastrosos de la II
Guerra Mundial, Alemania sufrió una ocupación militar (1945-1949) por los cuatro países aliados que
habían ganado la contienda (los Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y la Unión Soviética). Dado
que el entendimiento entre los aliados se enturbió, la Guerra Fría configuró un nuevo escenario,
dividiendo Alemania en dos Estados (1949-1990), una república federal en occidente bajo la
influencia de Francia, Gran Bretaña y los Estados Unidos y un Estado dominado por el partido
comunista en su parte oriental bajo la influencia de la Unión Soviética. La Ley Fundamental
(Constitución) de Bonn de 1949 estableció un Estado deliberadamente fragmentado, formado por
Estados federados (Länder) y basado en la división de poderes, la negociación y la cooperación,
siguiendo la tradición histórica alemana, a diferencia de la tradición francesa e inglesa, basada en la

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idea del Estado-nación y la concentración de poder. En 1990 se culminó el proceso de formación del
Estado alemán mediante la incorporación del sistema oriental al occidental, dando lugar a la actual
República Federal de Alemania como una democracia consolidada y una de las principales valedoras
de la Unión Europea y de las relaciones Este-Oeste.
La nueva RFA (República Federal de Alemania) nació a partir de cuatro acuerdos, utilizando como
base el artículo 23 de la Ley Fundamental por el que sistema occidental se trasladaría al Este
después de la unificación (Beyme 2011: 18-26):
1) Una unión económica, monetaria y social, que evitaría la emigración masiva de
trabajadores del este hacia el oeste y que homogeneizaría el nivel de vida de los Länder.
2) Un acuerdo sobre el proceso electoral para adaptar la situación de la antigua RDA
(República Democrática de Alemania) al nuevo contexto.
3) Un tratado sobre la unificación por el que se designaba a Berlín la capital de Alemania y
se pretendía la uniformización de las Administraciones públicas y de la legislación.
4) El acuerdo de Dos (Unión Soviética – RDA) más Cuatro (los Estados Unidos – Francia –
Reino Unido – RFA) por el que se incluía a la nueva RFA en el sistema occidental de
seguridad. En este acuerdo se reducía el tamaño de las tropas alemanas a 370.000
soldados, se permitía la estancia de los soldados soviéticos hasta 1994 y se adquiría el
compromiso de no establecer tropas de la OTAN en el territorio de la antigua RDA.
Los soviéticos se dieron por satisfechos con este último acuerdo y con el pago de una pequeña suma
de dinero por renunciar a la soberanía sobre la antigua RDA. La nueva RFA fue un hecho a partir del
3 de octubre de 1990. En este apartado se expondrá la configuración del sistema político
institucional y la financiación económica de la operación.
La turbulenta República de Weimar sirvió de contraejemplo en la construcción del sistema político
de la segunda posguerra y en el diseño de la Ley Fundamental de Bonn en 1949. Tres principios de la
Ley Fundamental suscitaron un consenso unánime entre sus principales artífices (Glaeßner 1996: 18-
19): a) Debía implantarse el Estado de derecho (Rechtsstaat) en Alemania. b) Se debía garantizar el
bienestar social (Sozialstaat). c) El Estado alemán debía constituirse en una república con estructura
federal (Bundesstaat). Los tres principios sirven para entender la concepción del Estado, sus
relaciones con la sociedad civil y las relaciones entre los funcionarios y los políticos en la formulación
de las políticas públicas.
El Estado de derecho, basado en la primacía de la ley y la defensa de los ciudadanos frente a los
abusos del poder, restringe la discrecionalidad de los funcionarios, los protege de las injerencias del
poder político y les permite configurarse en un poder autónomo (Goetz 2000: 68). El principio del
Estado social supone una expansión de las Administraciones públicas porque se obliga al Estado a
proporcionar el bienestar a la población. Al ser un principio constitucional, la redefinición y el
retraimiento del Estado tienen considerables límites. En aras de la igualdad, el desarrollo económico
y social debe ser llevado a todos los rincones de Alemania (Derlien 1995). Finalmente, la fórmula
federal haría más difícil que cualquier grupo monopolizara el poder (Wagener y Blümel 1997: 110).
En el ámbito territorial, al equilibrio vertical de poderes entre la Federación y los estados federados
(Länder), se unía el principio de autonomía local. Gracias a él, el nivel local (municipios-Gemeinde,
ciudades o comarcas) son independientes de los Länder aunque jurídicamente formen parte de
ellos. En el reparto de tareas, al gobierno le corresponde básicamente la tarea legislativa, salvo
excepciones, y a las administraciones territoriales, las tareas ejecutivas.
Junto a los principios señalados anteriormente, habría que añadir otros tres fenómenos que
enmarcan la posición del sistema administrativo: la creciente importancia del parlamento, la
expansión de los partidos políticos y las consecuencias del proceso de integración europea.
En primer lugar, la jefatura del Estado está desempeñada por el Presidente de la República, a quien

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corresponden funciones de representación. En el ejercicio de este cargo, el Presidente se caracteriza

por su neutralidad en la política gubernamental. Su elección se produce cada cinco años por la
Asamblea Federal (Bundesversammlung), órgano constitucional dominado por el Bundestag que sólo
se convoca a tal efecto.
El poder legislativo alemán, de naturaleza bicameral, compuesto de una Cámara Baja (Bundestag) y
de una Cámara Alta (Bundesrat) (Figura 1), se encuentra en el eje de intersección de la división
horizontal del poder y la distribución territorial de competencias entre la Federación y los Länder,
(véase más abajo). Frente a la omnipotencia del parlamento británico, la Ley Fundamental de Bonn
estableció que determinados principios constitucionales como el federalismo, por ejemplo, nunca
podrían ser cambiados, ni siquiera por el voto unánime del parlamento. La creciente importancia del
parlamento en la vida política alemana habría que buscarla en el papel que desempeña el Bundesrat
en la formulación de las políticas públicas nacionales (Oeter 2005). El Bundesrat está constituido, no
por senadores electos, sino por los miembros del poder ejecutivo de los Länder, en concreto por 69
miembros de pleno derecho y 130 miembros delegados de los gobiernos de los Länder. En las
sesiones plenarias del Bundesrat sólo hay 69 escaños con derecho a voto. Los escaños pueden estar
ocupados por miembros de pleno derecho y miembros delegados. Cada Land posee de tres a seis
escaños en función de su tamaño de población. Las votaciones son expresadas en bloque por el líder
de la representación de cada Land. Las personas designadas para los escaños cambian en función de
los temas tratados en el Bundesrat. La mayoría política de los Länder en el Bundesrat no tiene por
qué coincidir con la del Bundestag. Dada la necesidad de asentimiento por parte del Bundesrat en
gran parte de la legislación federal, la que afecta a los Länder, todo proyecto federal de ese tipo que
no se encuentre respaldado por los gobiernos de los Länder puede ser vetado en el Bundesrat. Por
esta razón, el gobierno federal intenta involucrar a los Länder en la fase previa de la formulación de
las políticas (Leunig 2010ª). Entre 1949 y 2008 el 53% de toda la legislación federal debió contar
obligatoriamente con el asentimiento del Bundesrat, aunque en algunas legislaturas llegó a más del
60%. Tras la reforma constitucional de 2006, que tenía como uno de sus objetivos reducir la cantidad
de legislación que necesita asentimiento, el número de disposiciones normativas sometidas al
asentimiento del Bundesrat se ha reducido (Zohlnhöfer 2011).

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Figura 1 La distribución territorial del poder en Alemania (2011)
De las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo se desprende que los verdaderos ganadores
del proceso son los partidos políticos, representados en el parlamento y en el poder ejecutivo. En el
primer caso es una obviedad; en el segundo, más bien un fenómeno reciente. Mientras la
adscripción partidista de los ministros es normal, la pertenencia a un partido político de los puestos
superiores de la Administración, aquellos que actúan de bisagra entre los políticos y los funcionarios,
es una tendencia que se ha producido más bien a partir de la década de los años ochenta. Del
sistema de partidos habría que destacar varios elementos. En primer lugar, para evitar la
fragmentación del sistema se introdujo la cláusula del 5 por ciento, porcentaje por debajo del cual
no se permitiría la entrada de un partido en el parlamento. En segundo lugar, el sistema se
caracteriza por su continuidad y la estabilidad. Por un lado, los dos principales partidos han pasado

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de sumar el 61,2 por ciento de los votos en 1949 al 91,2 por ciento en 1976. Por otro lado, las
coaliciones gubernamentales estuvieron dominadas por dos partidos principales y dos partidos
bisagra en los últimos 60 años. Tradicionalmente, el partido liberal constituía el partido bisagra en
las coaliciones lideradas bien por la CDU-CSU (Christlich-Demokratische Union-Christlich Soziale
Union)- Unión Democrática Cristiana - Unión Social Cristiana) o por el SPD (Sozialdemokratische
Partei Deutschlands - Partido Socialdemócrata Alemán). En las elecciones generales de 1998, con el
ascenso al poder de Gerhard Schröder y la caída de Helmut Kohl, el SPD ha encontrado en el partido
de los Verdes a su socio de coalición, con quien gobernó de 1998 hasta 2005. Esto se debe a que la
unificación alemana influyó en el sistema de partidos en tres sentidos al menos. Por una parte, el
sistema se extendió hacia la antigua RDA, aunque con suerte diversa según los partidos. Por otra
parte, se incorporó al sistema el PDS, el sucesor del partido del régimen comunista, que no sólo se
ha configurado en la tercera fuerza de los Länder de la antigua RDA, sino que ya entró en el
Bundestag en 1990, y en 2005 se unió con una facción desgajada del SPD debido a las políticas del
Canciller Schröder, creándose el partido de la izquierda Die Linke, que mejoró los resultados del
antiguo PDS en toda Alemania. El rechazo de los dos grandes partidos federales a pactar con el
PDS/Die Linke llevo inevitablemente a formar una Gran Coalición entre ellos como no se había dado
desde 1969-1972. En 2009 la Gran Coalición volvió a romperse debido a la debacle del SPD y se
volvió a la coalición cristiano-demócrata-liberal CDU/CSU/FDP. Actualmente existe, por tanto, un
sistema de cinco partidos que participan en los gobiernos y se ha llamado bipolar por consistir en
dos grandes bloques (Rudzio 2011). Diferentes Länder han experimentado también con diferentes
combinaciones de coaliciones entre estos cinco partidos. Por último, los partidos de extrema
derecha y de extrema izquierda no han arraigado en la antigua RDA como se esperaba. La alteración
del sistema de partidos propiciada por la unificación ha debilitado la identificación partidista, por lo
que aumenta considerablemente el índice de volatilidad.
La administración federal: de Bonn a Berlín

Se suelen denominar órganos federales superiores (oberste Behörden) al Canciller y su gabinete, los
ministros federales, el Tribunal de Cuentas federal y el Banco Central federal (Bundesbank). Las
estructuras de apoyo alrededor del Presidente Federal, el Bundestag y el Bundesrat, y el Tribunal
Constitucional federal suelen a veces considerarse en esta categoría, pero no son en realidad parte
de la estructura administrativa del poder ejecutivo. Aparte de la Cancillería y los ministerios, la
administración federal alemana consiste en una serie de entidades y organismos autónomos
especializados o agencias públicas (Behörde) (Holtmann 2005).
Asimismo, estas agencias federales pueden tener oficinas territoriales, como en la administración
tributaria, la administración de vías fluviales y navegación, la administración militar, la policía federal
de aduanas y el servicio exterior. Las direcciones territoriales de la administración tributaria
(Oberfinanzdirektionen), alrededor de 22, son peculiares por ser estructuras comunes del gobierno
federal y de los Länder. Los directores de esas direcciones son a la vez funcionarios federales y del
Land, y dirigen los servicios tributarios federales y del Land (Gunlicks 2003: 83). Se distingue en estos
casos entre autoridades administrativas federales superiores (Bundesoberbehörden), autoridades
del nivel intermedio (Bundesmittelbehörde) y autoridades del nivel inferior (untere Bundesbehörde).
La mayor parte de las entidades administrativas federales, sin embargo, no dispone de
infraestructuras territoriales subordinadas como por ejemplo, la Oficina de Información y Prensa del
gobierno federal, la Oficina Federal de Estadística, la Agencia Federal contra el Delito, la Comisión
Federal de la Competencia, la Oficina de Patentes, la Agencia de Protección Constitucional, la
Agencia Federal del Medio Ambiente o el Servicio Meteorológico Federal.
No está claro cuántas agencias federales existen. Aunque el gobierno federal en 2006 cifraba su
número en 445, algunos expertos consideran que en sentido estricto su número es menor (Döhler
2007). En todo caso, todas ellas se encuentran dentro del ámbito de competencia de un ministerio.
El diseño legal de estas organizaciones es muy variable y presentan un cuadro complejo, tal como

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reflejan los siguientes ejemplos (Döhler 2007: 50; Bogumil y Jann 2009: 94):
 Administración federal directa (por ejemplo, las agencias y oficinas federales señaladas, la
administración tributaria),
 Administración federal indirecta (por ejemplo, los organismos autónomos como la Agencia
Federal del Empleo, las entidades y mutuas de la seguridad social y sanitaria u otras fundaciones
públicas),
 Administración federal mediante entidades de derecho privado (empresas públicas federales o
con participación federal, fundaciones o instituciones de investigación o educación como la
Sociedad Max-Planck, el Goethe-Institut o Telekom),
 Administración privada por encargo (empresas para protección de los consumidores o
promoción de la cultura).
Por lo que respecta al número de los empleados públicos de la administración federal, la mayor
parte de ellos se concentran en la administración federal directa, sobre todo en el ejército, que en
2007 suponía el 62% de los empleados federales (unas 300.000 personas), así como la
administración tributaria (43000) y en la policía federal de aduanas (46.000). En los ministerios solo
trabajan unos 24.000 empleados públicos (Bogumil y Jann 2009: 96). A continuación y dada su
importancia, vamos a centrarnos sobre todo en la organización de la Cancillería y las estructuras
ministeriales así como en los niveles superiores de la administración y sus relaciones con los niveles
políticos de decisión.
La cancillería
El Canciller federal (Bundeskanzler) y los ministros federales (Bundesministern) se encuentran en la
cúpula del poder ejecutivo. El Canciller es elegido por el Bundestag y puede ser cesado mediante
una moción de censura constructiva, como ocurrió en 1982, cuando Helmut Kohl accedió al poder.
Normalmente, el Canciller es el candidato del partido que ha obtenido la mayoría en el Bundestag y
suele ser también el secretario general del partido que forma el Gobierno, aunque, por ejemplo,
Gerhard Schröder, que inició su mandato en 1998, no era secretario general del partido
socialdemócrata El Canciller propone los miembros del Gobierno, cuyo nombramiento formal le
corresponde al Presidente de la República. Dado que la mayoría de un partido político sólo se
consiguió una vez después de la segunda posguerra en 1957, y no se prevé que esto ocurra muy a
menudo, la composición del Gobierno es normalmente negociada con los partidos de la coalición
gubernamental, por lo que el socio del partido menor dispone de una importante posición de veto
(Helms 2005; Korte y Fröhlich 2009).
La cúpula del ejecutivo federal, el conjunto de la cancillería y los ministros federales se rigen por tres
principios (art. 65 Ley Fundamental), similares a los proclamados en la Constitución de Weimar de
1919 (Bogumil y Jann 2009: 90):
1. El Canciller marca las directrices de política general (Kanzlerprinzip o Richtlinien-Prinzip) y es
responsable por ello ante el Bundestag.
2. Dentro de las directrices establecidas por el Canciller, cada ministro actúa autónomamente y
es responsable de los asuntos de su propio departamento, respondiendo ante el Canciller
(Ressort-Prinzip), no ante el Bundestag.
3. En las cuestiones relevantes, el Gobierno federal adopta las decisiones de forma colegiada
en el consejo de ministros (Kabinettsprinzip o Kollegial-Prinzip).
Se combinan, por tanto, los poderes unipersonales del Canciller (Richtlinien-Prinzip) con la adopción
colegiada de las decisiones más importantes (Kollegial-Prinzip). Si el Canciller se queda en minoría
con su propuesta, debe reconsiderarla y adaptarla a la de la mayoría, que es la que triunfará
finalmente. El cumplimiento de estos tres principios depende considerablemente de la posición que
el principal partido político ocupe en la coalición gubernamental, de la personalidad y capacidad de

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influencia del Canciller y de la constelación de intereses, redes personales y profesionales que se

formen en torno a los ministros. En función de esta conjugación de intereses, primará el poder del
Canciller o el poder de algunos ministros que fuercen una decisión colectiva. En los primeros
mandatos de Adenauer, su margen de maniobra fue considerable, hasta tal punto que el sistema se
denominó "democracia del canciller". Con los siguientes cancilleres se ha discutido si esta
descripción sigue siendo válida en la práctica, sobre todo en momentos de coalición, en los que el
Canciller está en gran medida sometido a las posibilidades de veto de los otros partidos de la
coalición o al poder de los ministros con peso político dentro de su propio partido (Gast 2010).
Así, a partir de 1966, cuando se formó una gran coalición entre el SPD y la CDU, se estableció un
sistema informal de coordinación (Rudzio 1972) en el que participan el Canciller, los ministros y los
líderes de los partidos de la coalición, llamado el Comité de Coalición (Koalitionsauschuss). Este
comité ha tenido una importancia variable en los diferentes gobiernos de coalición habidos hasta el
presente, pero en algunos casos ha sido un contrapoder al poder real del Canciller, que no podría
nombrar ministros o tomar decisiones sobre políticas públicas en contra de la opinión de este comité
(Rudzio 2011).
Por otra parte, dado que el nivel federal legisla y no ejecuta, salvo excepciones, sus esfuerzos de
coordinación se centran más bien en el proceso de adopción de decisiones y no en el seguimiento de
la implantación, misión del gobierno estatal o el local. Para el ejercicio de la coordinación, el
Canciller alemán dispone de un gabinete de la cancillería (Bundeskanzleramt), con una estructura y
composición algo diferente a la de los gabinetes franceses pero que se ha ido desarrollando como
una gran estructura, casi como un ministerio. Las tareas principales de la cancillería son la difusión
de información, la coordinación interministerial, la formulación y la supervisión de ciertas políticas
gubernamentales. Para ello, el gabinete está formado por dos tipos de unidades. Las “unidades
espejo” se encargan del detalle de la política de un único ministerio. Las “unidades intersectoriales”
hacen el seguimiento de las políticas en las que participan varios ministerios. En 2009, la cancillería
estaba organizada en seis direcciones generales, de las cuales cuatro reflejaban líneas sectoriales de
ministerios, una se encargaba de política europea y otra del servicio de prensa. Estas direcciones
generales se dividen a su vez en 15 “grupos” y éstos en 45 servicios (Referate) (Rudzio 2011). En este
entorno, los funcionarios aprenden y desarrollan las "habilidades políticas" (Goetz 1997). De las
aproximadamente 537 personas que ocupaban la cancillería en 2009, unas seis tienen un perfil
claramente político, mientras que el resto de los puestos están ocupados por funcionarios, para
quienes la estancia en el gabinete forma parte de su carrera administrativa. Del bajo perfil político
de la estructura de apoyo del Canciller se desprende que las tareas de coordinación se basan
fundamentalmente en los funcionarios que han ocupado el puesto por criterios meritocráticos.
La influencia real del gabinete depende del Canciller. El primer gabinete de Kohl se convirtió en un
servicio de información. Además, Kohl despachaba directamente con los directores y los
subdirectores generales sin pasar por el filtro de su jefe de gabinete. El segundo jefe de gabinete, en
cambio, reforzó los lazos entre la cancillería y el resto de los ministerios. Su tercer jefe de gabinete
coordinó el trabajo preparatorio del tratado de unificación sin consultar a los ministros. Durante el
mandato de Kohl, el gabinete pasó de ser un servicio de información a convertirse en un centro
neurálgico de adopción de decisiones. Kohl reforzó el gabinete proporcionando a los funcionarios
una posición inmejorable para relacionarse con el resto de los ministerios y con el parlamento. El
Canciller Schröder también comenzó su mandato dando mucha relevancia al gabinete, donde puso a
personas de peso político y de su confianza, pero luego su papel fue perdiendo importancia
(Fleischer 2009).
La participación de los dos grandes partidos en el gobierno de la Gran Coalición entre CDU-CSU_y
SPD (2005-2009) afectó de manera considerable al poder de la Canciller y al tipo de coordinación del
ejecutivo federal en estos años. Se ha producido una especie de centro dual con diferentes actores y
dinámicas. Con la creación de una Vice-Cancillería en manos del titular del ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales (del SPD), que se encargaba de coordinar los ministerios del SPD y resolver los

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conflictos entre ellos, la capacidad de maniobra de la Canciller Merkel se vio limitada, no pudiendo
desarrollar proyectos políticos personales como habían hecho otros cancilleres anteriores.
Asimismo, el papel tradicional del Gabinete de la Cancillería como centro de coordinación ejecutiva
fue en parte dejado de lado por la creación de nuevos órganos de coordinación de políticas y gestión
de conflictos. El vicecanciller creó, por ejemplo, una tercera secretaría de Estado en su ministerio
para la coordinación que organizaba reuniones regulares de los ministros del SPD y miembros del
partido antes de las reuniones del consejo de ministros (Fleischer 2010). El papel coordinador del
Gabinete de la Cancillería ha vuelto a tener una mayor importancia con el gobierno actual de
coalición CDU_CSU-FDP desde finales de 2009 (Knoll 2010).
El ministerio federal: políticos, funcionarios políticos y funcionarios

Los cargos políticos del ministerio son el ministro, el secretario de Estado parlamentario (SEP) y los
secretarios de Estado. Mientras que el ministro no tiene por qué ser diputado, el SEP debe ser
miembro del Bundestag, apoya al ministro en la planificación política y le representa en el exterior y
en el Bundestag.
Si los ministros constituyen el nexo de unión entre la Administración y el Gobierno, los funcionarios
políticos actúan de bisagra entre la política y la administración. Los ministerios tienen una estructura
nítida, al contrario de lo que ocurre en Gran Bretaña, Francia o Italia, por ejemplo. La unidad básica
del ministerio es el servicio (Referat). Seis servicios como máximo forman una subdirección general
(Unterabteilung); las subdirecciones generales se agrupan en direcciones generales (Abteilung), y
éstas se subordinan a una secretaría de Estado. El secretario de Estado y el director general son
funcionarios políticos (politische Beamte), que son nombrados discrecionalmente, y pueden ser
retirados temporalmente por el ministro. No todos los secretarios de Estado ni los directores
generales (Ministerialdirektor) son funcionarios políticos, porque se permite el nombramiento de
personas del exterior, a quiénes no se les otorga el status de funcionario. El resto de los órganos
subordinados al director general están ocupados por funcionarios, cuya promoción se basa en
principios objetivos.
El número de ministerios lo determina en principio el Canciller, aunque en casos de gobierno de
coalición es fruto de las negociaciones dentro de la coalición. Desde la creación de la RFA, su número
ha variado entre 21 y 13. En los años recientes ha habido alrededor de 14. El número de servicios
(Referate) de todos los ministerios es alrededor de 1.000, integrados en unas 210 subdirecciones
generales y unas 110 direcciones generales (Bogumil y Jann 2009:155).
En tiempos recientes, sin embargo, Junto a estos órganos de línea se desarrolla una estructura de
soporte o gabinetes ministeriales (Leitungsstab o Ministerbüros), que incluyen asesores personales y
oficinas de prensa y suelen estar formados básicamente por funcionarios. Los gabinetes se han ido
implantando en el entorno del Canciller y en el de los ministros. Según Goetz (1999: 168), a estas
unidades se les pueden aplicar las características de los gabinetes ministeriales que Wright (1996:
306) describe para el caso francés:
"…son grupos pequeños, a veces no tan pequeños, de asesores íntimamente relacionados y que han
desplegado una sensibilidad política, que son reclutados por el ministro y su mandato expira al mismo
tiempo. Su papel es de actuar como los ojos y los oídos del ministro, definiendo y presionando para
que su programa se lleve a cabo, y de cuidar de las relaciones parlamentarias. No se adaptan a la
estructura jerárquica parlamentaria y constituyen a veces una administración paralela diseñada para
subvertir la jerarquía ministerial tradicional".

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Figura 2 Ministerio alemán típico (2011)
La burocracia es fiable, técnicamente eficiente y sensible a la voluntad política del gobierno de turno
(lo que se ha llamado politización funcional), independientemente de que se encuentren en los
órganos de línea o de asesoramiento. El papel de coordinación se ha desarrollado gracias a los
funcionarios políticos, que ocupan los dos escalones superiores de la jerarquía administrativa. Los
problemas de coordinación entre los ministerios son inevitables como consecuencia de los poderes
discrecionales del ministro en su departamento (Ressorts-Prinzip) y de la existencia de un gobierno
de coalición, con las fricciones normales que los intereses diversos propician.
La bicefalia de la capital del Estado

La cuestión de la coordinación se ha visto agravada en Alemania por la división de la sede de la
capital federal en dos ciudades: Bonn y Berlín. El traslado de parte de los ministerios a Berlín tiene
consecuencias negativas para el trabajo del poder ejecutivo federal en tres dimensiones: la
coordinación interministerial, la coordinación intraministerial y la división entre ministerios y

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unidades organizativas de primera y segunda clase.

Si quedaba claro que Berlín sería la capital de la Alemania unida (Bundeshauptstadt), la decisión de
qué se trasladaría ha estado sometida a las presiones de los que querían que gran parte de la
maquinaria gubernamental se quedara en Bonn, denominada la ciudad federal (Bundesstadt). En
realidad, el reparto de las tareas ministeriales entre estas dos ciudades obedece al doble
compromiso de respeto por la ciudad de la unidad (Berlín) y de respeto por la historia alemana de la
posguerra (Bonn) (König 1997). Es quizá el único caso en el mundo en el que el poder ejecutivo está
dividido geográficamente por una distancia de 600 kilómetros, que hoy en día sólo se suele salvar
por avión si se quiere desarrollar una jornada de trabajo en el mismo día y volver al domicilio a
descansar. Según datos publicados por el semanario Der Spiegel en 2006, el numero empleados
ministeriales con sede en Berlín era de 9.192 y de 9,734 en Bonn.
La función pública
La importancia de los funcionarios en la formulación de las políticas públicas y su relativa
independencia frente al poder político habría que buscarlas en el desarrollo histórico. La
construcción del Estado alemán es deudora de la burocracia prusiana, que precedió a la democracia
en una fase inicial. La existencia de una burocracia fuerte, que dota al Estado de unidad y de
continuidad, implica normalmente la redacción de un estatuto protector de los derechos y los
intereses de los funcionarios. Ya en 1794, el derecho territorial prusiano concedía a los funcionarios
la seguridad en el puesto de trabajo, el derecho a una pensión y la seguridad de una carrera
profesional (Mayntz 1997). Recuérdese que en España, por ejemplo, esta seguridad en el puesto de
trabajo no se consiguió hasta 1918, con el Estatuto Maura.
Desde sus inicios, la función pública alemana se concibió como un factor de equilibrio del poder
político, por lo que la continuidad de la Administración debía ser un contrapeso a la inestabilidad y el
continuo cambio político. De ahí que la configuración constitucional de la función pública se haya
caracterizado por la independencia y la autonomía frente a los demás elementos del sistema
(Derlien 2003a).
La configuración del sistema

Entre 1950 y 1989, el número de empleados públicos se duplicó de 2,2 a 4,6 millones,
estabilizándose en torno a esa cifra durante la década de los años ochenta. Con la unificación, el
número de empleados públicos ascendió a 6,7 millones, excesivamente elevado en términos
comparados. El Gobierno federal tuvo que reducir el empleo público para poder aliviar así el coste
económico de la unificación. A partir de 1995 se adoptó una estrategia de "adelgazamiento" del
Estado (Schlanker Staat), que contribuyó a reducir el empleo público a 5.163.800 en 1997 y que,
como muestra el siguiente Gráfico 1 siguió reduciéndose hasta los 4,5 millones hasta el año 2005,
nivel en el que se estabilizó y se ha mantenido hasta la actualidad.

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Gráfico 1. Evolución del número de empleados públicos según niveles y categorías

6000,0
5000,0
Miles de empleados
4000,0
3000,0
2000,0
1000,0
0,0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Federación 577,6 546,3 533,2 526,4 516,0 510,2 502,0 493,8 490,3 491,1 492,7 481,4
Länder 2482,0 2453,4 2429,9 2401,9 2363,1 2313,7 2273,3 2178,9 2156,0 2155,3 2116,1 2076,9
Ayuntamientos o agrupaciones
1806,4 1735,6 1671,5 1615,2 1580,7 1537,3 1502,2 1469,7 1441,7 1409,6 1327,2 1277,8
municipales
Consorcios 66,9 65,9 67,8 68,2 67,7 72,4 69,8 67,4 71,0 70,3 65,0 60,0
Empleados públicos de la
428,0 449,9 462,6 450,5 449,3 457,3 488,0 545,1 588,0 595,1 613,8 652,4
administración indirecta
Total 5360,9 5251,1 5165,0 5062,2 4976,8 4890,9 4835,3 4754,9 4747,0 4721,4 4614,8 4548,5
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Statistischen Ämter des Bundes und der Länder http://www.statistik-
portal.de/Statistik-Portal/de_inhalt26.asp
Con una perspectiva de 20 años desde la Unificación, el número de los recursos humanos empleados
por el gobierno federal se redujo entre 1991 a 2010 en 194.700 personas, lo que representa una
reducción del 29,9 %. El empleo público de los Länder se redujo en este mismo periodo en 631.300
personas (24,5% de reducción) y en el nivel municipal en 752.700 (un 36,7%), reducción producida
sobre todo en los Länder orientales (Bundesministerium des Innern (2011). Esta reducciones se
explican por la privatización de los ferrocarriles federales y el servicio de correos a mediados de la
década de los años noventa, por la reducción del tamaño del ejército federal, los recortes del exceso
de personal de las entidades locales y de los Länder de la Alemania oriental y por la política
restrictiva de empleo público (Bogumil y Jann 2009: 114). Asimismo, ha aumentado mucho el
empleo a tiempo parcial. De 1991 a 2010, aumentaron en 28.800 (un +124,1%) los efectivos
empleados a tiempo parcial siendo ahora el 11% de los empleados públicos federales
(Bundesministerium des Innern 2011).
Actualmente, los Länder (con un 46%) y las entidades locales (28 %) totalizan las tres cuartas partes
del empleo público, mientras que la Federación da trabajo a un 10 por ciento de los servidores
públicos (véanse los datos en la Tabla). Estos datos están en consonancia con un Estado en el que la
prestación de servicios se lleva a cabo en los niveles territoriales de gobierno y la programación de
las políticas públicas se acomete principalmente en el nivel federal.
10

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Tabla 1. Empleados públicos totales por categorías y niveles territoriales 2010

Funcionarios y Militares Contratados Total
Jueces
Federación
Admón. directa 129.556 185.725 141.983 457.264
Admón. indirecta
Total 36.571 255.305 291.876
166.127 397.288 749.140
Länder 1.253.453 687.243 1.940.696
Municipios y 184.637 1.114.040 1.298.677
mancomunidades y
consorcios locales
Función pública indirecta 40.134 512.667 552.801
(sin la federación)
Total 1.644.351 185.725 2.711.238 4.541.314
Patrimonio de la red de 42.702 2.121 44.823
Ferrocarriles
Empresas sucesoras del 88.600 88.600
servicio de correos
Total 1.775.653 185.725 2.713.359 4.674.737
Fuente: Bundesministerium des Innern (2011)
La proporción de funcionarios frente a otros grupos es inusualmente baja en Alemania. Los

funcionarios (Beamte) suponen el 38 por ciento, mientras que los empleados (Angestellte) y los
trabajadores manuales (Arbeiter) el 62 por ciento restante, configurando así un sistema dual: el
sistema de carrera para los funcionarios y el sistema de empleo para el resto. La proporción de
funcionarios es menor en los nuevos Länder, porque el establecimiento del estatuto legal para los
funcionarios civiles de la antigua Alemania oriental comenzó en 1989, y el proceso no ha acabado
aún (Röber 1996: 172).
Además, los nuevos Länder han aprendido de sus homónimos occidentales y han optado por el
empleo no funcionarial, menos gravoso para las arcas estatales. En cambio, la diferencia de estatus
entre los tres grupos (funcionarios, empleados y trabajadores) no es importante, porque la
legislación ha consolidado el contrato permanente para los que hayan estado 15 años en el puesto.
Estos grupos se diferencian en que las competencias soberanas son exclusivas de los funcionarios. La
Tabla 2 a continuación muestra el número de empleados públicos de diferentes gobiernos en cada
Land.
11

lOMoARcPSD
Tabla 2. Empleados públicos de diferentes gobiernos en cada por Land (en miles) 2010
Länder Total1) Federaci Länder Municipios y Mancomunidad Ferroc Admini
ón asociaciones de es/Consorcios arriles stració
ellos locales n
indirec
ta
Baden-Württemberg 593,8 31,9 266,7 196,4 6,8 6,7 85,4
Baviera 712,0 66,1 300,4 195,7 17,9 8,1 123,9
Berlín 254,5 30,5 128,2 – – 0,3 95,4
Brandemburgo 134,4 16,0 58,2 43,2 1,8 – 15,2
Bremen 39,5 2,9 25,6 0,1 – 0,9 10,0
Hamburgo 113,3 11,0 68,6 – – 2,4 31,2
Hessen 332,3 24,5 134,6 103,1 2,7 5,5 62,0
Mecklenburgo- 100,7 17,9 40,0 24,6 1,1 – 17,1
Prepomerania
Baja Sajonia 433,3 63,8 188,9 117,6 5,7 5,0 52,2
Renania del Norte- 924,9 80,2 336,9 294,1 8,9 11,0 193,9
Westfalia
Renania-Palatinado 237,3 32,7 97,6 63,9 2,1 2,2 38,7
Sarre 57,3 3,7 30,4 14,3 0,7 1,3 7,0
Sajonia 221,9 11,8 85,9 72,0 2,5 – 49,5
Sajonia-Anhalt 133,5 8,8 59,4 43,4 1,7 – 20,2
Schleswig-Holstein 160,1 33,8 55,2 38,0 2,8 1,1 29,3
Turingia 124,5 9,1 64,0 35,2 2,6 – 13,7
Destinados en 12,9 12,6 0,1 – – 0,2 –
)
extranjero
Total 4.586,1 457,3 1.940,7 1.241,5 57,2 44,8 844,7
Fuente Statistischen Ämter des Bundes und der Länder http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/de_inhalt26.asp
El régimen jurídico de la función pública es homogéneo para todos los niveles territoriales. Hasta
hace poco ha existido una ley marco que servía de referencia para las leyes específicas de los 16
Länder, por lo que las diferencias entre los tres niveles territoriales son insignificantes (Röber 1996:
171). Este diseño legal homogéneo no daba lugar a un sistema uniforme. La fragmentación se
reflejaba en el reclutamiento y en la promoción, pues no existía una oferta única de empleo para
todo el sector público ni tampoco una única comisión encargada del reclutamiento. Cada unidad
organizativa (ministerio federal o estatal, o comuna) recluta su propio personal y establece las
pautas de promoción. Con la reforma de la Ley Fundamental en 2006, las competencias sobre el
régimen de la función pública han sido descentralizadas a los Länder, que pueden, por ejemplo,
establecer sus propios regímenes de remuneración de los funcionarios y otros empleados públicos, y
regular sus sistemas de carrera.
Por otra parte, el sistema carece de cuerpos funcionariales que aglutinen y cohesionen a sus
miembros y de instituciones educativas elitistas. El sistema educativo está bastante estandarizado y
en una burocracia dominada por los juristas, la formación recibida en Heidelberg, Greiswald o Berlín
es la misma. No existe ninguna universidad que claramente predomine sobre las otras en las
biografías de los altos funcionarios. Por tanto, la estandarización del sistema educativo consigue una
formación homogénea, pero la ausencia de una institución predominante priva a los futuros
12

lOMoARcPSD
directivos públicos de la creación de redes informales y cohesionadas de trabajo.

El segundo examen de Estado (Staatsexam) después de la licenciatura en derecho constituye el
verdadero filtro de acceso a la función pública directiva. La función pública se divide en cuatro
niveles (directivo, ejecutivo, administrativo y auxiliar) (Figura 2) relacionados con los niveles
educativos exigidos para el acceso. El acceso es regulado por el ministerio de acogida, quien decide
los requisitos y los criterios de evaluación. Algunos ministerios anuncian las plazas vacantes; otros
seleccionan los currículos que llegan. La entrevista es el procedimiento más empleado en la
selección, a veces por una comisión, otras por el responsable de personal y el director general bajo
cuyas órdenes va a trabajar el aspirante. Es bastante normal que muchos aspirantes demuestren una
experiencia de más de 7 años en el sector privado, en institutos de investigación o en agencias
públicas dependientes del ministerio. Una vez seleccionado, el aspirante debe pasar un período de
prueba, cuya superación le garantiza el estatus definitivo de funcionario (Goetz 1999: 160).
Probablemente extrañe que no exista oposición en una cultura tan legalista. Ésta se celebra antes,
como corolario de los estudios universitarios. Los juristas se someten a dos exámenes estatales
(Staatsexam), cuya superación los cualifica para desempeñar un empleo público entre otros
empleos. Por tanto, una vez superado este segundo examen, sólo se trata de ver quién es el mejor
candidato para el puesto vacante.
El reclutamiento fragmentado y la inexistencia de una universidad específica en la que se licencien
los candidatos a los puestos directivos no permiten la formación de una elite cohesionada. La
fragmentación de la política de personal también dificulta la rotación interministerial, por lo que la
movilidad se circunscribe a la carrera administrativa ascendente (basada en la antigüedad en la
mayoría de los casos hasta la reforma reciente), y ello dificulta la creación de redes de trabajo
interministeriales.
En los últimos años, y en parte como consecuencia de la falta de flexibilidad percibida y la necesidad
de optimizar la organización de los recursos humanos y la calidad de los servicios tanto en el nivel
federal como en los Länder, el gobierno federal de la Gran Coalición inició una serie de reformas en
la gestión de los recursos humanos y el derecho de la función pública. Con la Ley de Reforma del
Derecho de la Función Pública de febrero de 2009 se han aprobado o enmendado de manera
significativa toda una serie de leyes que organizaban la gestión de los recursos humanos
(funcionarios y empleados públicos) de la administración federal y de los Länder.
Con la reforma de las leyes que regulan el estatuto de los funcionarios, se perseguía, por ejemplo,
que los funcionarios de carrera se adaptasen a las circunstancias cambiantes y los retos de futuro en
el derecho de organización, retribución y protección social y jubilación de los funcionarios, poniendo
un mayor énfasis en la productividad individual, la asignación más flexible de destinos y el aumento
del rendimiento global de la función pública. Las diferentes medidas contenidas en estas reformas
de la ley de función pública pueden resumirse en varios aspectos (ver Battis 2009a, 2009b; Reichard
2011):
 Reforma del sistema de carrera: adaptación de los requisitos de ingreso a la alta función pública
a los cambios en el sistema de educación superior; reducción del número de niveles de carrera;
fomento de la carrera horizontal.
 Refuerzo del principio de evaluación del rendimiento de los funcionarios: mayores posibilidades
de ascenso de los funcionarios con alto rendimiento al nivel siguiente de carrera; aumento de la
exigencia de evaluación tras el transcurso de la mitad del periodo de prueba; obligación de
publicidad de los destinos libres; cambios en el cálculo del sueldo base que no aumenta con la
antigüedad sino con la experiencia dentro de la función pública.
 Nueva regulación de la promoción profesional del funcionario: posibilidades de ascenso
mediante participación en cursos especializados de capacitación o formación superior; supresión
del ascenso mediante prácticas; refuerzo de la movilidad entre función pública y ámbito
empresarial, entre administraciones y con instituciones supranacionales europeas.
13

lOMoARcPSD
 Reformas en la regulación de las clases pasivas y en la conciliación familiar: la edad de jubilación

se retrasa hasta los 67 años; fomento de la conciliación de vida laboral y vida familiar de los
funcionarios.
Los funcionarios políticos

Los funcionarios políticos median entre la política y la administración. El derecho prusiano permitía
la afiliación política y la participación de los funcionarios activos en las campañas electorales. Esta
permisividad hacía peligrar su neutralidad y la lealtad hacia los dirigentes políticos, por lo que se
creó la figura del funcionario político (politische Beamte) en 1852. El funcionario político ocupa los
puestos de secretario de Estado y de director general además de otros cargos de confianza política.
Estos puestos forman parte de la carrera administrativa para aquellos que los ocupen y tengan
previamente la condición de funcionario. El nombramiento para estos puestos obedece a criterios
discrecionales, y, en el caso de cese, los funcionarios son retirados temporalmente (einstweilige
Ruhestand) del servicio, sin que haya degradación de rango. Disfrutando del retiro temporal por un
tiempo limitado, el funcionario puede ser llamado para ocupar un puesto del mismo rango o
superior al que ocupaba como funcionario político. Los ocupantes de estos puestos que proceden
del sector privado no disfrutan de este retiro temporal ni tampoco se convierten en funcionarios con
el nombramiento. Por ello, cuando cesan deben reintegrarse a la actividad privada. La institución de
esta figura obedece a la necesidad legítima que tienen los dirigentes políticos de ser asesorados por
personas de su completa confianza, sin conculcar los principios de antigüedad y experiencia
profesional que dominan en la carrera burocrática (Mayntz s.f.: 479). Se facilita así la labor de
mediación entre la política y la administración, sin necesidad de que la carrera administrativa de los
funcionarios sufra las consecuencias (Schröter 2004), como ocurre en España.
Investigaciones recientes demuestran que en los últimos dos decenios se ha producido una
tendencia a incrementarse el número de los altos funcionarios afiliados a partidos. Aunque el
estudio de Ebinger y Jochheim (2009) cubre un número de cargos superior al de los funcionarios
políticos, la tendencia de afiliación partidista por encima del nivel de Jefe de Servicio es ilustrativa.
Por ejemplo, la proporción de funcionarios de estos niveles sin afiliación partidista entre 1970 y
1995 se redujo del 72% al 40,4%. Luego aumentó otra vez por sorpresa en 2009 hasta al 73,5%
(Ebinger y Jochheim 2009).
Los funcionarios políticos que ocupan los puestos de los dos rangos superiores de los ministerios
conforman la elite administrativa. El perfil de esta elite no se diferencia de otras elites sectoriales ni
se destaca en sus características sociales del resto de la población. En ese sentido, Goetz (2000)
afirma que la elite administrativa es plural. Su único rasgo distintivo es la alta proporción de juristas.
En la década de los años sesenta, los juristas ocupaban el 75 por ciento de los puestos destinados a
los funcionarios políticos. La preponderancia de este grupo permitía utilizar el término
Juristenmonopol. Este porcentaje se redujo al 57 por ciento en el estudio de Bürkin et al. (1997). Diez
años más tarde, la proporción de juristas entre los directivos ministeriales era aún del 60%,
habiéndose reducido solo un 5% en los últimos 30 años. A esta proporción le siguen los economistas
con un 13% y los politólogos o sociólogos con un 10% y los científicos naturales con un 9%
(Schwanke y Ebinger 2006). Si bien la formación jurídica aleja a la elite administrativa de las elites del
sector privado, no ocurre así con las elites políticas. El número de ministros con formación jurídica es
bastante alto, y el número parlamentarios que son funcionarios es considerable: el 34,1 por ciento
entre 1994 y 1998 (en Hess 1995, citado por Goetz 2000: 84). Además, algunos altos funcionarios
piden una licencia sin sueldo para trabajar como asesores de los parlamentarios. Por tanto, el bagaje
jurídico común sienta las bases de unas relaciones fluidas entre los funcionarios y los políticos.
Asimismo, la mayor parte de los altos cargos de la administración, la llamada elite administrativa
(secretarios de estado y directores generales), se reclutan de entre funcionarios. Esta proporción se
ha ido reduciendo algo, pero en 1999, por ejemplo, la proporción de funcionarios de carrera con una
carrera ininterrumpida en la administración era del 41, 1% (Derlien 2003b).El consenso de los
14

lOMoARcPSD
autores se desarrolla más bien en torno a la profesionalidad de los funcionarios y a su obediencia a

los principios jerárquicos de autoridad.
Las administraciones territoriales

La organización territorial del Estado alemán debe su configuración presente a la tradición histórica
más que a la influencia de los modelos extranjeros aportados por las potencias aliadas después de la
II Guerra Mundial. Desde el punto de vista formal, dos características lo distinguen del sistema
federal estadounidense: a) En líneas generales, el nivel federal legisla y el nivel estatal ejecuta la
legislación. b) La cámara federal no está formada de senadores elegidos directamente por la
población, sino de representantes del poder ejecutivo de los Länder. Al igual que en otros sistemas
federales, las entidades locales y su legislación dependen de los Länder, no de la federación. En este
apartado se analizarán las características de los niveles territoriales de gobierno y en el próximo las
relaciones intergubernamentales.
Los Länder
El modelo de división de poderes del nivel federal se reproduce en el ámbito territorial. Cada uno de
los 16 Länder dispone de órganos legislativos, ejecutivos y judiciales propios y tiene autonomía a la
hora de autoorganizarse. El Landtag, el parlamento estatal, tiene soberanía para dictar leyes en los
ámbitos de su competencia: las entidades locales, el sistema policial, la administración de justicia, la
cultura y la educación. Como los Länder desempeñan fundamentalmente tareas administrativas, la
actividad legislativa del Landtag es bastante reducida ya que la mayor parte de la legislación se
genera en el nivel federal y europeo.
La mayor parte de los empleados públicos de los Länder, que son, con más del 50% (1.940.000
personas) el grupo más números de empleados públicos alemanes, trabaja en el ámbito educativo y
científico (el 51% de los empleados públicos en el nivel de los Länder), seguido de policía y seguridad
pública 14%, protección jurídica 9% y administración tributaria 8% (Bogumil y Jann 2009: 98).
Los Länder son responsables de su propia organización administrativa. A pesar de algunas
diferencias entre ellos que reflejan esta autonomía, la organización de todos los Länder muestra
algunos principios comunes de organización, basándose, aparte de la estructura ministerial, en
agencias especiales que operan en tres niveles: el nivel del gobierno del Land y los ministerios, el
nivel de los gobiernos regionales (Regierungsbezirk), y en el nivel de las comarcas o ciudades no
regidas por una autoridad comarcal. La excepción a estos principios la constituyen las tres ciudades-
estado y el Sarre, Schleswig-Holstein, Renania-Palatinado, Brandeburgo, Mecklemburgo-
Prepomerania, Turingia, todos ellos Länder pequeños o medianos sin el nivel intermedio (Gunlicks
2003).
En el nivel superior de la administración de los Länder, la dirección política le corresponde al
Ministro-Presidente (Ministerpräsident). Éste representa los intereses de su Land frente a los demás
Länder en la conferencia de ministros-presidentes y frente al nivel federal en el Bundesrat, donde
tiene una influencia considerable sobre la legislación federal (März 2006).
Para su dirección política, los presidentes cuentan con una estructura de apoyo (Staatskanzlei)1
dependiente directamente de él. Estos gabinetes de la presidencia han aumentado su personal en
los últimos años y su tarea principal es la coordinación del trabajo de los ministerios, el apoyo al
presidente, la gestión de la información y la propuesta e iniciación de nuevas políticas. Asimismo,
estos gabinetes coordinan la postura del Land en las comisiones y las sesiones plenarias del
1
En Baden-Württemberg, esta estructura de apoyo se llama Staatsministerium, en las ciudades-estado,
Senatskanzleien.
15

lOMoARcPSD
Bundesrat, lo que supone una parte muy importante de su actividad. Además organizan la
conferencia de ministros-presidentes con otros Länder y con el Canciller federal (Zerr 2006).
Por lo que respecta al nivel superior de las administraciones de los Länder y los gobiernos las tareas
administrativas son acometidas en tres niveles distintos por sus delegaciones periféricas:
a) El nivel superior está formado por los ministerios del Land, que desempeñan las funciones que
abarcan todo el territorio. En la mayoría de los Länder existen entre siete y nueve ministerios. Éstos
suelen ser los seis clásicos ministerios (Interior, Educación y Cultura –Kultus--, Hacienda, Economía,
Asuntos Sociales y Justicia), además de los añadidos y eliminados en los últimos años (Gebauer
2006)
Asimismo, en el nivel de los Länder también existen organismos autónomos (Landesoberbehörden)
bajo la responsabilidad de un ministerio como los Institutos de Estadística, las Oficinas contra el
delito, las Oficinas de protección Constitucional, los Institutos geológicos o las Agencias de
protección Medioambiental, las Agencias de Investigación, las Agencias de desarrollo agrícola, etc.
b) El segundo nivel de demarcación administrativa se corresponde con la región (Bezirk). En la región
hay un delegado del gobierno estatal (Regierungsdirektor o Regierungspräsident), quien coordina la
Administración estatal en la región y supervisa las tareas administrativas que afectan a las comarcas,
(Kreise2) y a las ciudades no regidas por la autoridad comarcal.
c) Por último, las autoridades inferiores están constituidas por los municipios, que asumen
competencias de los Länder por delegación.
El nivel local
Las entidades locales autónomas se estructuran de forma diferente en función del tamaño de los
Länder (grandes, pequeños o ciudades-estado) (Figura 1). En los nueve Länder grandes3 existen tres
niveles político-administrativos: las regiones (Bezirke), las comarcas (Kreise) y los municipios
(Gemeinde); mientras que en los cuatro Länder pequeños4 no existe el nivel regional. En ambos
casos, las ciudades sin comarca (Kreisfreistädte) fusionan las competencias de las comarcas y de los
municipios. Las autoridades regionales se cuidan de la población de las comarcas, los pueblos y las
ciudades en los grandes Länder. Por tanto, por encima del nivel de la ciudad no existe una comarca;
en todo caso dependerá de una región en los Länder grandes. En las tres ciudades-Estado5 no
existen órganos intermedios. De estos tres niveles, el más importante es el que se corresponde con
el municipal (pueblos y ciudades) (Wollmann y Kuhlmann 2008; Rodríguez de Santiago et al. 2010).
Desde un punto de vista histórico, el desarrollo local en Alemania no es unilineal ni homogéneo para
todos los Estados, dado que el responsable de la legislación local es el Land y no el gobierno federal.
En esta evolución se aprecian algunos hitos relevantes. La autonomía municipal y la cláusula de
competencia general fueron establecidas mediante una carta municipal por Freiherr vom Stein en
Prusia en 1808. Inicialmente, además de la asamblea elegida por los ciudadanos, se estableció una
junta elegida (Magistrat), compuesta de concejales y ciudadanos competentes, que ejecutaba las
tareas administrativas de la comuna y las delegadas por el Estado. Esta carta se aplicó a los
municipios relativamente grandes, pero no a las aldeas. En el resto de los Estados se copió la idea de
la carta, pero no su contenido, por lo que apareció un modelo distinto de organización
2
A veces traducido también como provincias o distritos.
3
Baden-Württemberg, Baviera, Hessen, Renania del Norte-Westfalia, Renania Palatinado, Sachsen, Sachsen-
Anhalt, Turingia. Baja Sajonia existía hasta 2005.
4
Brandemburgo, Baja Pomerania, Schleswig-Holstein, Sarre.
5
Berlín, Bremen y Hamburgo.
16

lOMoARcPSD
prácticamente en cada Land. En consonancia con la doctrina legal, la autonomía de las entidades
locales se circunscribía más bien a las tareas administrativas, no las políticas. La misma
denominación “Administración estatal indirecta” (mittelbare Staatsverwaltung) transmite esta
noción subordinada.
Tabla 3. La evolución de la planta territorial de Alemania
Antes de Tras la reforma Alemania

reforma (1981) reunificada
administrativa (2007)
Federación 1964
1 1 1
Estados federados(Länder) 11 11 16
Regiones (Regierungsbezirke) 33 26 27
Comarcas rurales (Landkreise) 425 237 313
Ciudades Libres (kreisfreie Städte) 91 116
Municipios (Gemeinden) 24.411 8.513 12.682
Durante finales del siglo XIX y principios del XX, la Administración municipal adquirió un conjunto
considerable de competencias propias y delegadas del Land, sufragando los gastos de estos servicios
con sus propios recursos. Las comarcas (Kreise) se establecieron a finales del siglo XIX para acometer
tareas propias y tareas estatales delegadas, evitando así la duplicación de la Administración con la
creación de delegaciones periféricas. Después de la II Guerra Mundial, las entidades locales fueron
inmediatamente restauradas como órganos democráticos electos, antes que los Länder y el
gobierno federal. Las entidades locales desempeñaron un papel fundamental en restañar las
enormes heridas de la guerra (Hesse 1990: 359)
Los aproximadamente 24.500 municipios existentes en los años cincuenta demostraron ser
excesivos para una prestación eficiente de los servicios públicos. Dado que la política local es asunto
de los Länder, cada uno siguió una política diferente. En algunos se fusionaron muchos municipios
pequeños, dejando su población en una media de unos 43.000 habitantes. En otros, en cambio, se
restringió la política de fusiones y se permitió que las aldeas tuvieran su propio concejo y alcalde,
aunque se vieran obligados a asociarse con otras aldeas para la prestación de servicios. Con la fusión
se pasó de 24.000 municipios a unos 8.500 y de unas 425 comarcas a 237 en la Alemania occidental
(Laux 1999: 175).
17

lOMoARcPSD
Tabla 4. Número de entidades locales por Land 2011
De los cuales
Regie- Nº Total Ciudades sin Comarcas Total Municipios Ciudades
rungs- Kreise comarca rurales Gemeinden
bezirk kreisfreie Land-
Städte kreise
Schleswig-Holstein - 15 4 11 1 116 63
Hamburgo - 1 1 - 1 1
Baja Sajonia - 46 8 38 1 024 164
Bremen - 2 2 - 2 2
Renania del Norte_Westfalia 5 53 22 31 396 270
Hessen 3 26 5 21 426 189
Renania-Palatinado - 36 12 24 2 306 128
Baden-Württemberg 4 44 9 35 1 101 312
Baviera 7 96 25 71 2 056 317
Sarre - 6 - 6 52 17
Berlin - 1 1 - 1 1
Brandenburgo - 18 4 14 419 112
Mecklenburgo-Prepomerania - 8 2 6 805 84
Sajonia 3 13 3 10 469 175
Sajonia-Anhalt - 14 3 11 220 104
Turingia - 23 6 17 942 126
Alemania 22 402 107 295 11 336 2 065
Fuente: Statistisches Bundesamt Deutschland Gemeindeverzeichnis-Informationssystem (GV-ISys)
Aproximadamente 20 millones de habitantes de la ex RDA viven en unos 7.500 municipios, por lo

que el problema de la fragmentación municipal es bastante agudo. Las entidades locales no tuvieron
un lugar predominante en la agenda política de la unificación. Se restauraron las elecciones, pero se
las dejó a su propia suerte con recursos personales y materiales muy insuficientes, pues los nuevos
Länder constituían un tema prioritario. En la actualidad, con 13.401 municipios en la Alemania unida,
la la fragmentación municipal sigue constituyendo un problema para la prestación de servicios, que
se intenta solucionar mediante asociaciones de municipios y consorcios con otros entes públicos o
con organizaciones privadas.
Las entidades locales se caracterizan formalmente por tres elementos (Knemeyer 1997: 205-207. En
primer lugar, gozan del principio de autonomía (Selbständigkeit), por el que son independientes de
los Länder. En segundo lugar, las entidades locales se atienen al principio de competencia general
(Allzuständigkeit), por el que pueden prestar servicios que no hayan sido atribuidos a otros niveles
territoriales por la ley. Finalmente, estos dos principios se combinan con el de dependencia de los
Länder en cuestiones organizativas. Como consecuencia de esta particularidad, y siguiendo las
tradiciones históricas, han existido cuatro modelos básicos de sistemas organizativos locales. En
18

lOMoARcPSD
algunos Länder, como Schleswig-Holstein, conviven los cuatro modelos, en otros Länder predomina
uno. Para no dificultar la explicación, se mostrarán las características de los tres modelos más
importantes: el modelo meridional, el septentrional y el de magistratura.
 En el modelo meridional de comuna, o sistema dualista6, semejante al modelo
estadounidense, el órgano representativo y el ejecutivo son elegidos directamente por el
electorado. El alcalde, elegido directamente por los ciudadanos por un período de 6 años,
administra los acuerdos del pleno y preside la asamblea representativa. En las comunas
grandes, el alcalde ejecuta las competencias delegadas de otros niveles territoriales sin que
intervenga la asamblea. En el caso de que la población de la comuna sea superior a 10.000
habitantes, la asamblea designa por un período de 6 años a delegados de servicio bajo la
supervisión del alcalde. En este modelo, el alcalde tiene mucho poder al subordinársele el
órgano representativo y la estructura administrativa. Es un modelo de corte presidencialista.
 El modelo septentrional de comuna7, o sistema monista, se asemeja al del gobierno local
británico. La asamblea es el único órgano elegido directamente por los ciudadanos, y
combina las facultades ejecutivas y legislativas. El alcalde es un primus inter pares y no dirige
la Administración. La dirección de la Administración le corresponde al gerente, nombrado
por el Ayuntamiento por un período de 12 años.
 En el modelo de "magistratura"8 hay también variantes, y tiene ciertas semejanzas con el
sistema francés. La asamblea es el órgano elegido directamente por los ciudadanos, que
elige a su vez a su presidente, el alcalde, por un período entre 6 y 12 años. Al mismo tiempo,
la asamblea elige la "magistratura" (Magistrat), el órgano administrativo compuesto del
alcalde y de concejales honoríficos y profesionales. Los acuerdos de la "magistratura" son
ejecutados por el alcalde, quien dirige la Administración comunal en nombre de la
"magistratura".
A pesar de la variedad de modelos y de las variantes introducidas en cada Land, existe una tendencia
a implantar un modelo presidencialista, es decir, que el alcalde sea directamente elegido por los
ciudadanos por un período que oscila entre 5 y 12 años (Bogumil y Jann 2009: 106). De esta forma se
va fortaleciendo el poder ejecutivo, haciéndole responsable no sólo de la representación del
municipio, sino también de la dirección de la administración y de la delegación de las competencias
de niveles territoriales superiores.
Los municipios desempeñan ciertas funciones obligatorias (por ejemplo, escuelas, jardines de
infancia, mantenimiento de la red viaria...), que se especifican en la legislación de cada Land,
además de ejecutar leyes federales y estatales. Las comarcas (Kreise), dotadas de autonomía política
y administrativa, ejercen también competencias propias y delegadas. Se especializan sobre todo en
compensar la incapacidad financiera de algunas comunas para prestar servicios que requieren
fuertes inversiones, como por ejemplo la construcción de carreteras y el mantenimiento de
hospitales. En las ciudades se combinan las competencias de los dos niveles anteriores. Finalmente,
en las regiones (Bezirke) de los Länder grandes se asumen dos tipos de servicios: servicios sociales y
servicios culturales, además de fomentar una política de desarrollo territorial.
El sistema local alemán es complejo por la convivencia de diferentes modelos organizativos, aunque
éste tiende a simplificarse con la elección directa del alcalde, y por el entrelazamiento de
competencias entre las delegaciones periféricas de los estados y la administración propia de cada
uno de los niveles territoriales.
6
Baden-Württemberg y Baviera.
7
Baja Sajonia y Renania del Norte-Wesfalia
8
Hessen, Schleswig-Holstein, Bremen
19

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Las relaciones intergubernamentales

Tendencias y reformas recientes
Tres principios inspiran el federalismo alemán: a) El principio de lealtad al sistema federal, por el que
se tienen en cuenta los intereses de toda la nación y de las demás jurisdicciones territoriales. b) El
principio de supremacía de la Federación sobre los Länder. c) El principio de cooperación entre la
Federación y los Länder. Estos principios propician que se desarrolle la cooperación entre todos los
niveles territoriales. Lo que se decide en el centro debe ser ejecutado en la periferia. Si la periferia
ejecuta, el centro debe permitir su participación en la adopción de decisiones. A los principios
constitucionales señalados se añaden tres factores adicionales, que constituyen la base de las
relaciones entre todos los actores del sistema: a) El grado de polarización del sistema de partidos. b)
La coincidencia de las mayorías políticas en el Bundestag y el Bundesrat. c) La divergencia o la
convergencia entre el Gobierno federal y los Länder.
En la distribución de tareas entre el nivel federal y el estatal se aprecian dos tendencias: en primer
lugar, una centralización de la legislación en el nivel federal y, en segundo lugar, la primacía del
poder ejecutivo sobre el legislativo en todos los niveles. Revisemos la centralización del proceso
legislativo. En el diseño constitucional, las competencias legislativas están asignadas tanto al nivel
federal como al de los Länder; las tareas administrativas están compartidas por ambos niveles y, por
último, ambos niveles participan de los recursos económicos del Estado. La Administración federal
de programas públicos se restringe a las áreas de asuntos exteriores, administración financiera,
defensa, policía aduanera y otras fuerzas de seguridad del Estado. En la mayoría de estas áreas
existen delegaciones periféricas en los Länder y en las corporaciones locales, pero, aparte de estas
excepciones, los Länder son responsables de la aplicación de la ley en su territorio. (Laufer y Münch
2010).
La práctica ha pervertido la distribución de competencias. La federación se está beneficiando de
mayores competencias legislativas (concurrencial y general) con la excusa de homogeneizar las
condiciones de vida para todos los ciudadanos, al tiempo que las competencias legislativas de los
Länder disminuyen. Las decisiones de los parlamentos de los Länder se reducen y el gobierno estatal
se convierte paulatinamente en el brazo ejecutor de las medidas federales. Ésta es una razón del
debilitamiento del Landtag (parlamento estatal), pero no la única. Se añaden tres más:
• El poder ejecutivo del Land puede intervenir a través del Bundesrat en la formulación de las
políticas que atañen a los Länder. En este proceso, el parlamento regional queda marginado.
El papel del Bundesrat es primordial por la capacidad de veto parcial y total que tiene sobre
aproximadamente un 50 por ciento de las leyes federales.
• Los poderes ejecutivos de los Länder y el de la Federación se reúnen periódicamente a través
de Conferencias sectoriales (ministros de un ramo) para solucionar los problemas comunes
en la implantación de las políticas públicas. La Conferencia más importante es la que reúne a
los presidentes de los Länder y al Canciller federal.
• El poder ejecutivo de los Länder tiene importancia incluso a la hora de predecir la carrera del
canciller. Kohl y Schröder, los dos últimos cancilleres, habían sido previamente presidentes
de sus respectivos Länder. Otros ministros del SPD de 1998 (Lafontaine y Scharping) también
habían ocupado la presidencia de su Land. Dada la importancia del poder ejecutivo en el
Bundesrat y las posibilidades que ofrece para hacer oposición al gobierno federal, no es de
extrañar que el camino hacia la cancillería se labre en el Land.
Debido a las repetidas críticas a las tendencias a la centralización del sistema y a la falta de
autonomía de los Länder, la comisión mixta de reforma constitucional del Bundestag y el Bundesrat
reunida en 1994 introdujo una importante reforma constitucional, la enmienda del Artículo 72.2 y
72.3 de la Ley Fundamental. Según esta enmienda, el gobierno federal podría usar su poder
legislativo concurrente solo si la legislación federal es “indispensable” para crear condiciones de vida
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equivalentes en toda la federación (antes el artículo decía condiciones uniformes). Esta enmienda
semántica que habían forzado los Länder más ricos tardó más de diez años en concretarse mediante
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal, que fue introduciendo restricciones a los
poderes legislativos concurrentes del gobierno federal. Estas restricciones tuvieron que ser
incorporadas en la constitución mediante la reforma constitucional de 2006.
En el ámbito institucional, la unificación no supuso la introducción de cambios básicos en las
cámaras parlamentarias, aunque sí la modificación sustancial de los votos en el Bundesrat. Con la
inclusión de los nuevos Länder, los grandes Länder de la ex RFA perderían la mayoría de las
votaciones. La firma del Tratado de Unificación se condicionó a que los grandes Länder no perdieran
el control del Bundesrat (Glaeßner 1996: 26). Aunque el voto suplementario que ganó cada Land
grande no les da la mayoría, sí les permite vetar las propuestas de los Länder pequeños.
Por lo que respecta al sistema de partidos y su importancia para las relaciones
intergubernamentales, en el período que se inicia después de la unificación, el modelo dual de
conflicto entre el SPD y la CSU se pluralizó, pues se produjo la regionalización del sistema de
partidos, y las elites regionales no siempre han estado a favor de las elites nacionales. Esta
"pluralización" del sistema no permite la existencia de una mayoría clara en el Bundesrat, por lo que
las mayorías se deben negociar para cada caso, pudiendo predominar los intereses de los Länder
sobre los de los partidos.
La enorme deuda pública generada a todos los niveles, la falta de crecimiento económico y el
desempleo llevaron a los gobiernos a buscar las reformas institucionales que propiciaran una salida
de los problemas económicos de Alemania. Durante el final de los años noventa y primeros años
2000, políticos y algunos expertos académicos coincidían en que el Bundesrat y las relaciones
intergubernamentales, es decir del sistema federal cooperativo, era responsable de la imposibilidad
de llevar a cabo las reformas económicas y fiscales necesarias. Aunque muchos estudios desmienten
esa relación causal, los diagnósticos propuestos y compartidos por los actores políticos y expertos
les llevaron a proponer como solución una reforma del sistema federal consistente en una
separación de las competencias (con devolución de algunas competencias a los Länder y retirada de
la Federación de la legislación marco o concurrente), una menor implicación del Bundesrat en la
legislación federal y un cambio en el sistema de financiación que promoviera mayor competencia y
menores transferencias de nivelación de los Länder ricos a los pobres.
La primera Comisión para la Modernización del Orden Federal, creada en 2003, intentó separar las
competencias concurrentes y las estructuras de cooperación intergubernamental. Se trataba de
reducir la cantidad de la legislación federal que requería el asentimiento del Bundesrat y devolver
algunas competencias a los Länder como la educación. Aunque esta comisión no llego a un acuerdo
en 2004, la Gran Coalición que llegó al gobierno en 2005 asumió la mayor parte de sus propuestas y
en 2006 produjo la mayor reforma constitucional en mucho tiempo. Así, se redujo la intervención
del Bundesrat y se dio más autonomía a los Länder en varias materias competenciales,
permitiéndoles también desviarse de la legislación federal en algunos casos (Arroyo 2009).
Asimismo, el gobierno de la Gran Coalición emprendió la llamada “segunda” modernización del
federalismo, que debía afectar a la financiación del sistema y cambiar las relaciones fiscales
intergubernamentales. Al final se concentró sobre todo en la deuda y en algunas cuestiones
administrativas (Arroyo 2010; Feld y Taskaran 2010).
Los resultados de la segunda comisión de reforma del federalismo en 2009 produjeron la 57ª
reforma de la Ley Fundamental, que contiene enmiendas relacionadas con la administración pública
(artículos 91c y 91d); enmiendas relacionadas con las haciendas públicas de los Länder (artículos
104b, 109, 109a, 115 y 143d) y enmiendas que tratan de fomentar la cooperación de las
administraciones de la Federación y los Länder en el uso de las tecnologías de la información
(articulo 91c). Algunas de estas reformas son las siguientes (Renzsch 2010):
21

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• Se permite al gobierno federal apoyar financieramente a los Länder en casos de catástrofes

naturales o emergencias extraordinarias
• Se reforma el artículo 109 en lo relativo al cumplimiento de las obligaciones europeas por
parte de la República Federal de Alemania (los criterios de Maastricht).
• Se incorpora en la Constitución, como novedad más importante, el llamado “freno de la
deuda”, que establece que los presupuestos de la Federación y de los Länder tienen que
estar equilibrados, estableciendo un equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos
(articulo 115.2).
• Se establecen mecanismos de control para el “freno de la deuda”
• Se otorga a los Länder más endeudados el derecho a una ayuda financiera en su proceso de
consolidación fiscal.
• Se establece que las sanciones económicas de la UE por violación de la disciplina fiscal por la
Federación o los Länder serán asumidas en un 65 por ciento por la Federación y un 35 por
ciento por los Länder;
• Se establece la evaluación y los estudios comparativos (benchmarking) para promover la
eficiencia de las administraciones públicas
Las relaciones intergubernamentales verticales y horizontales

Como se ha expuesto ya, el sistema de gobierno alemán está basado en la cooperación entre niveles
de gobierno. En el caso de los Länder y el nivel federal, encontramos toda una serie de pautas
estables de colaboración intergubernamental vertical y horizontal, tanto en el nivel legislativo como
en el de los ejecutivos (Laufer y Münch 2010; Leunig 2010b). Además de las actividades encaminadas
a coordinar sus decisiones en el Bundesrat, los Länder alemanes cooperan horizontalmente en sus
propios ámbitos sectoriales de política pública para gestionar los efectos externos, para definir sus
intereses comunes frente al gobierno federal y la UE o para armonizar el derecho y las prácticas
administrativas (Benz 2010).
Aunque estas relaciones intergubernamentales no se basan en ninguna normativa constitucional, los
ministros de los Länder se reúnen en conferencias sectoriales, al igual que los Ministros-presidentes.
En la actualidad, la mayoría de las conferencias funcionan de acuerdo a reglas formales, formuladas
en reglamentos. Casi todas las conferencias se reúnen regularmente; muchas, en particular la
conferencia de primeros ministros y de ministros de hacienda, también convocan a veces reuniones
extraordinarias. El ministro federal responsable es miembro de algunas de estas conferencias de
ministros de los Länder; en todas las demás, se invita con regularidad a los representantes federales,
que participan como invitados. La presidencia de estas conferencias es rotatoria entre todos los
Länder, con el ministro del Land en ejercicio actuando como secretario. Sólo la Conferencia de
Ministros de Asuntos Culturales y de Educación tiene su propio aparato burocrático, creado sobre la
base de un convenio administrativo en 1959. En 2004, por ejemplo, el personal de su secretariado
suponía 216 funcionarios. Además, la conferencia tiene establecidos no menos de 36 comisiones,
subcomisiones y grupos de trabajo. Después de que el gobierno de Baja Sajonia amenazara con
retirarse del acuerdo, la conferencia decidió reformar sus estructuras y aligerar su estructura
burocrática (Benz 2010).
Otras conferencias funcionan sin un aparato burocrático mixto. En general, los técnicos sectoriales
de los ministerios del Land preparan las decisiones de sus ministros o coordinan las políticas por su
cuenta. Estas redes de “tecnócratas” han sido criticadas por su ineficiencia y por su falta de
legitimidad. En el curso de las reformas del sector público, los primeros ministros de los Länder se
esforzaron por consolidar las estructuras de relaciones intergubernamentales existentes. Durante el
final de la década de los años noventa, el número de comisiones y de grupos de trabajo se redujo
significativamente en las áreas de agricultura, medio ambiente, salud y transporte. En junio de 2004,
la Conferencia de Primeros Ministros aprobó una resolución solicitando a las conferencias
sectoriales específicas de ministros la reducción del número de comisiones y de grupos de trabajo.
22

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Los resultados hasta el momento han diferido y varían entre sectores de actuación. En la mayoría de
los casos se han suprimido o fusionado comisiones y grupos de trabajo. Además, los plazos límite
para la cooperación deberían evitar el crecimiento de las redes burocráticas. En general, los
ministros intentaron controlar mejor el trabajo de los funcionarios subordinados definiendo los
mandatos y el orden del día de las comisiones y grupos de trabajo. Ha habido reformas significativas
en aproximadamente la mitad de los sectores. La siguiente tabla destaca los cambios en la
Conferencia de Ministros de Medio Ambiente, que en sus reuniones de 2004 y 2005 decidió reducir
el número de comisiones administrativas y de grupos de trabajo y reforzar las competencias de los
líderes políticos frente a los técnicos y altos funcionarios (ver Tabla 5).
Tabla 5. Reciente reorganización de la cooperación entre Länder en política medioambiental

Antes de la reforma Tras la reforma de 2004/05
Primer nivel: 2 encuentros regulares al año 2 encuentros regulares al año
Conferencia de ministros Invitados ordinarios: presidentes de las Sin invitados ordinarios
comisiones federal – Länder (2º nivel),
representante del Consejo de Expertos
para el Medio Ambiente
Segundo nivel: 12 (directores generales y subdirectores 8 (directores generales); agendas definidas
comisiones conjuntas Nivel generales) por los ministros
federal -Länder
Tercer nivel: 61 24 agendas definidas por los ministros,
Comisiones especializadas y normalmente con un tiempo limitado
grupos de trabajo
Cuarto nivel: ? Eliminados
grupos ad-hoc
Fuente: Benz 2010
Los funcionarios de los ministerios federales y de los Länder están además relacionados
permanentemente a través de numerosas comisiones que vinculan todos los niveles administrativos.
Aquí es donde se elaboran muchos anteproyectos de ley y donde se estandarizan los procedimientos
y prácticas administrativas. En general, las reuniones y las comisiones constituyen canales de
comunicación entre niveles que están estrechamente conectados con las relaciones
intergubernamentales horizontales (Benz 2010).
Reformas de la administración pública

En Alemania, la introducción de la Nueva Gestión Pública no ha sido global como en el Reino Unido, y no
se ha aplicado por igual a todos los niveles de gobierno. Al respecto hay argumentos que coinciden.
Muchas de las reformas llevadas a cabo por el Reino Unido —por ejemplo, la subcontratación con la
iniciativa privada— ya se practicaban en Alemania desde hacía años (Döhler 2007). En contra de esos
argumentos habría que decir que las reformas en el Reino Unido están muy influidas por el sector
privado, mientras que la esencia del sector público alemán sigue siendo pública. La burocracia alemana
ha permanecido weberiana, a pesar de haber transcurrido 30 años en los que se han producido cambios
incrementales, de ajustes mutuos. El modelo racional legal en la formación profesional, el sistema
cerrado de carrera, la promoción de acuerdo con criterios objetivos, la jerarquía entre los distintos
cargos de responsabilidad y entre la administración general y las jurisdicciones especiales, la clara
distinción entre los medios públicos y privados de producción, la ejecución impersonal de las tareas
públicas y el servicio en aras del interés general son los aspectos dominantes de una cultura que no
parece que vaya a cambiar en el futuro. La profesionalidad de los funcionarios alemanes no hacía
necesaria una reforma que había comenzado en el Reino Unido diez años antes (Reichard 2003).
Esta imagen de la cultura burocrática no debe dar la impresión de total inamovilidad, pues el sistema
sufrió convulsiones notables con la unificación. A partir de esos momentos, las preocupaciones de los
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distintos niveles de gobierno han sido de una naturaleza diferente, aunque todos se han visto afectados
por la unificación. El gobierno federal se ha concentrado en dos problemas: en la división del poder
ejecutivo entre Bonn y Berlín, con los problemas de coordinación que ello supone, y en la financiación
de la unificación. Para ello se pretendió conseguir un Schlanker Staat (“Estado más ligero”) a partir de
1995, por el que se debía reducir el peso del Estado en la economía mediante la privatización y la
reducción del empleo público. A pesar de estos propósitos, los principios del Estado social (Sozialstaat),
además de las correspondientes convicciones políticas de los dos partidos principales, supondrían un
obstáculo insuperable para recortes demasiado drásticos.
En 1999, el gobierno federal lanzó una nuevo programa bajo el lema Aktivierender Staat (el Estado
capacitador), para contrarrestar la visión negativa que se desprendía del lema anterior “Estado más
ligero” (Bundesregierung 1999) del gobierno de la CSU. La filosofía de este nuevo programa de reforma
era muy similar al proyecto de modernización del gobierno británico (joining up government –
gobernando juntos). El Estado no se encuentra solo en la provisión de servicios: sus propuestas
legislativas deberían contar en todo momento con los Länder y, como algo novedoso, con los
municipios. El lenguaje estaba plagado de connotaciones relacionadas con el "asociacionismo", la
"formación de consorcios" y las fórmulas cooperativas de todo tipo. La cooperación se extendía también
a los ciudadanos. El documento incitaba a que éstos tomaran la iniciativa, coparticiparan en la
producción y en la provisión de los servicios públicos. En realidad sólo estaban formalizando una
práctica cada vez más común en las entidades locales.
El gobierno federal reconocía la pluralidad de formas de provisión, pero que debían ser reconducidas a
la “unidad” en todo momento. No renunciaba por tanto a superar las asimetrías que habían surgido en
los últimos años entre los distintos Länder. En definitiva, el documento apelaba a la cooperación al
mismo tiempo que ofrecía más libertad.
Más recientemente, en 2010, con su programa "Una administración transparente y en red", el gobierno
federal presentó su estrategia destinada, según la propia exposición del programa, a modernizar la
administración pública y encontrar un equilibrio entre los puntos fuertes tradicionales de la
administración federal alemana --neutralidad, legalidad y el foco en el interés general-- y las crecientes
demandas de eficiencia, transparencia, receptividad y calidad de los servicios, a la vez que se centraba
en los recursos humanos y el fortalecimiento de su integridad (Bundesregierung 2010).
Ya durante la legislatura de 2005-2009, el gobierno federal había aprobado el programa "Centrados en
el futuro: Innovaciones para la Administración", que incluía el programa de E-Government 2.0, y que
había establecido medidas para reducir la burocracia, optimizar la organización y gestión de recursos
humanos con el fin de mejorar el desempeño administrativo y la modernización de las TIC. Una amplia
gama de proyectos se completó dentro de los planes anuales de ejecución, mientras que otros están en
curso. El programa de reformas actuales se ha centrado sobre todo en los proyectos mencionados
específicamente en el acuerdo de coalición de 2009, priorizando la eficiencia, la transparencia, la
receptividad y la calidad de los servicios, así como la promoción de la Administración electrónica, aparte
de algunas nuevas reformas.
Por ejemplo, el acuerdo de coalición formuló como objetivos la reducción de la burocracia y una mejor
regulación. En enero de 2010, el consejo de ministros adoptó una serie de medidas sobre la reducción
de la burocracia y una mejor regulación. Así, por ejemplo decidió que el programa "Reducción de la
burocracia y la mejora del marco regulador" de abril de 2006 debería ampliarse para incluir todos los
esfuerzos por parte de los ciudadanos, las empresas y la administración pública para cumplir con los
requisitos federales". Muchos de los proyectos incluidos en el programa "Una administración
transparente y en red", están destinados a reducir estos esfuerzos, reduciendo así la burocracia.
Por lo que respecta a la organización de la administración federal y su optimización, el Gobierno federal
ha tratado de incorporar la tramitación electrónica. Mediante el fomento del gobierno electrónico se
intenta simplificar y acelerar los procesos, producir mayor transparencia, facilitar la cooperación, hacer
más flexible la comunicación y promover el uso de soluciones estandarizadas. Adicionalmente se intenta
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ampliar el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para facilitar el acceso a la
información y garantizar que los procesos electrónicos se pueden realizar fácilmente tanto dentro como
fuera de la administración. Los programas federales BundOnline2005 y E-Gobierno 2.0 han supuesto un
primer impulso del gobierno electrónico en el nivel federal.
Como se ha mencionado previamente, Alemania respondió a la creciente necesidad de trabajo en red
entre los niveles de gobierno mediante la modificación de la Ley Fundamental en 2009 para incluir el
artículo 91c y la creación del Consejo de Planificación de Tecnologías de la Información en abril de 2010.
Este Consejo constituye la nueva estructura nacional de gestión de la información y las TIC en el
gobierno federal. La estrategia nacional de gobierno electrónico, supervisada por el Consejo de
Planificación de TI, especifica varias medidas para lograr una estrecha cooperación entre todos los
niveles en temas de gobierno electrónico.
En el nivel estatal, además del peso que la unificación supuso para los Länder occidentales, habría
que tener en cuenta el envejecimiento de la población funcionarial. Por esta y varias razones
vinculadas a la búsqueda de una mayor eficacia, los Länder han adoptado varias estrategias de
reforma de sus administraciones, además de reducir los costes de personal mediante la reducción
del número de efectivos, abandonar algunas tareas públicas y preferir la contratación administrativa
frente a la funcionarización de su personal. En algunos casos han emprendido reformas
estructurales de sus organizaciones periféricas y la creación de agencias independientes
especializada (Jann et al. 2004; Bach, Jantz y Veit 2011; Reiners 2008). Así, durante los años 2000 han
intentado reducir las duplicidades entre los organismos autónomos y agencias especializadas y el nivel
ministerial para economizar recursos. En varios Länder se ha emprendido un proceso de
descentralización de tareas hacia los niveles locales (Kommunalisierung) y se ha proseguido con la
privatización de muchas tareas. Algunos autores han distinguido varias estrategias de reforma en la
organización de los Länder (Bogumil y Ebinger 2011):
 La concentración del primer y el segunda nivel de administración, no estableciendo, o suprimiendo
los servicios periféricos del nivel intermedio (como Baja Sajonia que suprimió en 2005 los gobiernos
regionales (Regierungsbezirke). Con ello, se reducen o concentran las agencias descentralizadas o
se transfieren sus tareas a empresas públicas.
 La concentración de tareas de otros niveles en el nivel superior del Land. El modelo básico se puede
encontrar en Baviera, Hesse, Renania del Norte-Westfalia, Baden-Württemberg, Sajonia, Sajonia-
Anhalt, Turingia y Renania-Palatinado. En estos Länder se han entregado al nivel municipal o al
sector privado muchas de las tareas desarrolladas hasta ahora por el Land. En muchos casos han
restructurado los organismos autónomos, integrando organizaciones de diferentes niveles
territoriales, lo que en algunos caso ha llevado al reforzamiento de las tareas del nivel intermedio.
En las entidades locales, la presión por la reforma ha sido mucho mayor, pues éstas han estado sumidas
en una crisis fiscal considerable como consecuencia de los costes que implicaba la implantación de
los programas federales. En las reformas locales se han seguido dos modelos. Por un lado se ha
adoptado un enfoque participativo, por el que los ciudadanos toman parte activa en los asuntos
públicos (Bogumil y Jann 2009). Por otro lado, se ha adoptado un enfoque orientado hacia la gestión.
Este enfoque se relatará a continuación.
En la reforma de las entidades locales, la KGST (http://www.kgst.de/) ha desempeñado un papel crucial
desde finales de la década de los años ochenta. Esta asociación está compuesta por municipios de más
de 10.000 habitantes y de comarcas, y se encarga de promover el proceso de reforma entre sus
miembros. Las recomendaciones del KGST se publicaron bajo el lema Neues Steuerungsmodell (NSM el
nuevo modelo de dirección). Estas recomendaciones fueron elaboradas por un grupo de directivos
(gerentes y alcaldes) de diversas ciudades, y se basan fundamentalmente en la experiencia del
ayuntamiento de Tilburg (Países Bajos). En este municipio se ha adoptado un modelo de gestión
corporativo al estilo de las empresas privadas. Las reformas auspiciadas por el Neues
Steuerungsmodell son de tipo diverso: mejora de la responsabilidad de los gestores de línea
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mediante una mayor autonomía en la gestión de los recursos, reforma del sistema contable para
que refleje los costes reales y la orientación hacia el ciudadano mediante la introducción del
enfoque de la gestión de la calidad (Reichard 2003; Kuhlmann Bogumil y Grohs 2008; Bull 2011).
Este modelo, después de ser retocado y experimentado en algunas ciudades, fue extendido por la
Alemania occidental, afectando al 70 por ciento de los municipios grandes en 1997. En la Alemania
oriental apenas se implantó debido a que las entidades locales de esta zona acababan de experimentar
el cambio de un sistema autoritario a otro democrático y occidental. Este modelo de reforma exige una
reorganización de las estructuras administrativas (descentralización interna, la introducción del
beneficio, etc), la modernización de la gestión (por ejemplo, la orientación hacia los resultados en
lugar de orientación hacia a los recursos), sistemas de control (por ejemplo, evaluación del
rendimiento, y adopción de nuevos sistemas de contabilidad) y la gestión de recursos humanos, así
como una nueva relación entre política y administración (Reichard 2003).
Si bien el impacto del Neues Steuerungsmodell no ha sido el esperado por los más ambiciosos, según
un estudio reciente, prácticamente todos los municipios alemanes con más de 10.000 habitantes
(93%) han realizado actividades de modernización desde la década de 1990, el 80% de ellos guiada
por las ideas del Neues Steuerungsmodell. Sin embargo, después de más de diez años de
modernización en Alemania, no hay un solo elemento del NSM, que haya sido implantado por la
mayoría los gobiernos locales alemanes. Solo unos 22 municipios o ciudades (un 2%) puede ser
considerado como “fanáticos” del NSM, considerando que han implantado (según sus propias
declaraciones), siete elementos fundamentales del NSM en todas sus administraciones (Wollmann y
Kuhlmann 2008).
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Estados Unidos
Salvador Parrado
Contenido
Introducción ............................................................................................................................................................. 1
El contexto ............................................................................................................................................................... 2
La Administración federal ........................................................................................................................................ 5
La cúpula del poder ejecutivo ................................................................................................................................................5
El gobierno y las agencias ejecutivas ....................................................................................................................................8
Las Administraciones públicas, la Presidencia y el Congreso .............................................................................................10
La función pública .................................................................................................................................................. 11
Categorías de empleo público .............................................................................................................................................12
La función pública directiva ..................................................................................................................................................12
Los estados y las entidades locales ...................................................................................................................... 16
La Administración estatal .....................................................................................................................................................16
Las entidades locales ..........................................................................................................................................................17
Las relaciones intergubernamentales .................................................................................................................... 19
Del federalismo dual al cooperativo .....................................................................................................................................19
El papel de los estados ........................................................................................................................................................20
La reforma de la administración............................................................................................................................. 21
Referencias bibliográficas ...................................................................................................................................... 24
El sistema estadounidense se caracteriza por ser un sistema presidencialista y federal. Con el objetivo
de preservar la libertad política individual, los constituyentes estadounidenses diseñaron múltiples
mecanismos de equilibrio en la distribución horizontal y vertical del poder. En el ámbito territorial, el
gobierno federal se encargaría en principio de los asuntos exteriores, de la defensa, de la política
monetaria y de la regulación del comercio entre los estados; los gobiernos estatales se harían cargo
del resto. En la práctica, esta separación de funciones no se ha desarrollado como se creía, y las
tensiones entre la centralización y la descentralización del sistema han estado siempre presentes.
El sistema presidencialista se caracteriza por la estricta división de poderes entre el poder ejecutivo, el
legislativo y el judicial. Los miembros del gobierno no pueden pertenecer simultáneamente al Congreso,
a diferencia de lo que ocurre en los sistemas parlamentarios. Dependen jerárquicamente del Presidente,
pero no actúan como órgano colegiado, sino que se relacionan con él mediante contactos bilaterales o
multilaterales. Los ministerios no implantan directamente los programas públicos; esto es tarea de las
agencias. Pese a la división de poderes, tanto el Presidente como el Congreso influyen directamente
sobre las agencias administrativas sin la intermediación de los ministerios. La burocracia se somete, por

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tanto, directamente a las tensiones entre el poder legislativo y el ejecutivo.

Las relaciones entre los distintos poderes hay que enmarcarlas en el seno de un Estado débil y una
sociedad civil fuerte. En realidad, la noción de Estado como ente que abarca todo los niveles territoriales
de gobierno, formado por servidores permanentes garantes del interés general, no existe. Mientras la
tradición de la autoridad monárquica y de los funcionarios estatales configura los regímenes europeos,
la formación de los Estados Unidos llevaba aparejada el rechazo de la autoridad central, de Inglaterra, el
imperio colonizador. Muchos de los primeros colonizadores de Norteamérica huían de la represión
política y religiosa de las islas británicas. Estos colonizadores buscaban una organización que les
permitiera profesar sus creencias religiosas y ejercer el intercambio económico en libertad sin el control
de un Estado fuerte (Chandler 2000). Con estos antecedentes, las elites estadounidenses procuraron
crear el menor gobierno posible, debilitándolo con una estricta división de poderes y una estructura
federal.
La debilidad del Estado es consecuencia de que la democracia ha precedido a la burocracia en el tiempo.
Durante cerca de un siglo, entre la promulgación de la Constitución en 1789 y la Pendleton Act de 1883,
no existía una burocracia profesional, neutral y permanente. Hasta esos momentos, los afiliados y los
simpatizantes del partido político que apoyaban al Presidente ganador ocupaban los puestos de la
Administración, al igual que en el sistema de las cesantías en España. Este sistema, denominado de
"despojos" (spoils system), fue parcialmente sustituido por una burocracia profesional meritocrática.
Aun así, varios cientos de puestos superiores de la burocracia federal son ocupados por personal de
confianza, que procede del sector privado. Por tanto, la debilidad del Estado facilita las acciones de los
grupos de interés y unas relaciones fluidas entre el Estado y la sociedad, de tal forma que la autonomía
del Estado y la independencia de las elites estatales es menor que en otros sistemas. A la debilidad del
Estado contribuye una cultura política estadounidense crítica con la burocracia y los burócratas por su
imagen de ineptitud, ineficiencia, corrupción y opresión. Los estadounidenses siempre han preferido la
cultura del sector privado, que ha marcado considerablemente las características de los ocupantes de los
puestos superiores de la Administración.
El principio de libertad inspiró la democracia estadounidense, no el ideal nacionalista de la revolución

francesa. La independencia de los Estados Unidos del imperio británico en 1776 traducía la consigna de
libertad en libertad frente al imperio y libertad dentro del imperio (Beer 1978: 11-12). Entre 1781 y
1789, los Estados Unidos formaban un crisol de estados relativamente fuertes. La relativa debilidad del
centro propició que los estados defendieran sus intereses propios sin preocuparse por un bienestar
común. Este desarrollo motivó que la Constitución de 1789 propusiera un modelo federal y una división
de poderes en cada nivel territorial.
Dos teorías básicas explican el federalismo estadounidense. La teoría nacional propone que un único
poder soberano, el pueblo de los Estados Unidos, creó dos niveles de gobierno, el federal y el estatal, y
delegó a cada nivel cierto poder limitado. La teoría compacta propone que las colonias, una vez que se
independizaron del imperio británico, acordaron tener un gobierno común a todas ellas para un número
limitado de funciones. Según Beer, la teoría nacional parece más creíble, porque los padres
constitucionales querían especialmente proteger la libertad individual mediante la división y el equilibrio
de poderes en el seno de una comunidad política. La Constitución combinaba el pluralismo territorial de
ascendencia "montesquiana", por el que pequeñas repúblicas separadas contrarrestaban las tendencias
de corrupción del centro, con la idea del pluralismo social, cuyos orígenes han de encontrarse en Hume,
por el que un gobierno federal podría contrarrestar los abusos de los gobiernos subordinados: "los
estadounidenses crearon una nación e inventaron el federalismo representativo como instrumento para
gobernar la nueva democracia nacional" (Beer 1978: 12-15).
La Constitución estadounidense consta de 7 artículos y 27 enmiendas. Los tres primeros artículos de esta
Constitución tan breve enuncian la división de poderes sin entrar en detalles excesivos. En el artículo
primero se trata el poder legislativo bicameral: la Cámara de Representantes y el Senado. La Cámara de

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Representantes está compuesta de 435 miembros elegidos por sufragio universal directo, y los 100
senadores son elegidos por sufragio universal directo a razón de dos senadores por estado. Las
funciones compartidas de ambas Cámaras son la elaboración y la aprobación de las leyes, la declaración
de guerra, la legislación sobre las fuerzas armadas y la elaboración y la aprobación de enmiendas
constitucionales. De forma independiente, ambas Cámaras pueden abrir investigaciones sobre materias
de su jurisdicción y además pueden iniciar procesos de recusación de funcionarios públicos y del
Presidente (impeachment) por traición, cohecho y otros delitos, como el de perjurio. Además, el Senado
participa preceptivamente en las relaciones internacionales y en la confirmación de algunos
nombramientos realizados por el Presidente.
En el artículo segundo de la Constitución se establece la institución del Presidente. El Presidente no es
elegido por sufragio universal, sino por un colegio electoral formado por 538 grandes electores. El
colegio electoral se justifica por su capacidad de recabar las preferencias de los electores a la vez que
limita el desorden que unas elecciones directas podrían causar, según sus defensores. El cuerpo de
electores intermediarios es designado por las asambleas de los estados federales. La cadena de la
legitimidad democrática depende de la legislación estatal: o bien los ciudadanos eligen a los legisladores
de su estado, que a su vez designan a los grandes electores, o bien los ciudadanos eligen directamente a
los grandes electores. Los grandes electores se reúnen y votan en el estado en el que han sido elegidos y
después comunican el resultado de la elección al Congreso. La persona que haya recibido mayor número
de sufragios es elegida para la Presidencia.
En este sistema fragmentado entre poderes independientes, el sistema bipartidista podría servir de
cohesión, pero la realidad hace descartar esta posibilidad. El sistema de partidos estadounidense es muy
distinto al europeo, donde el partido político es un instrumento que aglutina a miembros de una
tradición ideológica similar y que traduce sus aspiraciones en políticas públicas. En el sistema
estadounidense, los afiliados a un partido no comparten necesariamente una tradición ideológica
común, y si la comparten no se sustancia necesariamente en unidad de acción. Los intereses de sus
miembros pueden ser divergentes y públicos.

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FIGURA 1 LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN ESTADOS UNIDOS (2011)
Presidente
federal
President
Congreso
Vicepres. Cámara de Repr. [435] Senado [100]
Vicepresident House of Representatives Senate
Secretario de
Departamento
Secretary
Agencia
Agency
estatal
Gobernador Asamblea General
Governor Cámara de Repr.

Agencia House of Representatives
Agency Senado [100]

Senate
local
Condado
County
Alcalde Ciudad Distrito

Mayor especial
City
Special district
Colegio electoral (538)
electorado
sufragio universal sufragio restringido nombramiento órgano ejecutivo
[ ] nº de miembros ( ) nº de entidades colegio electoral órgano legislativo
A pesar de que varios partidos compiten en los distintos niveles territoriales, solamente el partido
republicano y el demócrata pueden aspirar a que su candidato alcance la Presidencia de los Estados
Unidos, los puestos del Congreso y del Senado y la mayoría de los cargos electos de los estados y de
las entidades locales. Según el número de partidos que se presentan a las elecciones, el sistema
estadounidense es multipartidista; en función de los resultados electorales, el sistema es claramente
bipartidista. Otros elementos del sistema reducen la uniformidad aparente del sistema bipartidista. A
diferencia de los partidos europeos, los partidos estadounidenses son instituciones semipúblicas que
están sometidas a las leyes estatales, diferentes entre sí, trasladando esas diferencias al sistema de
partidos de cada estado. Por ello, se podría decir que en los Estados Unidos no hay sólo dos partidos,
sino un centenar. A diferencia de Europa, los partidos no poseen muchos miembros, pero sus afiliados

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tienen un mayor grado de participación en sus estructuras mediante, por ejemplo, las elecciones
primarias para elegir a los candidatos electorales. La división de poderes entre el Congreso y la
Presidencia también debilita las estructuras partidarias e invita al disenso entre ambas instituciones. Los
partidos deben dividir sus intereses entre el poder legislativo y el ejecutivo, incluso aunque el Presidente
y los congresistas pertenezcan al mismo partido.
La fragmentación de las instancias gubernamentales y legislativas del nivel federal y la división "interna"
de los miembros de un mismo partido facilitan una fuerte presencia de los grupos de interés, que se
convierten en interlocutores privilegiados de la Presidencia y el Congreso. Los mecanismos de presión
son múltiples. En primer lugar, los congresistas dependen de los apoyos de los políticos y los grupos
locales o sectoriales de interés, por lo que, si quieren repetir mandato, deben incorporar la
dimensión local en las políticas públicas sobre las que tengan competencias. En segundo lugar, los
grupos de interés pueden hacerse oír en las comisiones y las subcomisiones del Congreso de una
manera formalizada, según el protocolo acordado por el presidente de la comisión y los partidos
mayoritarios. La Presidencia también experimenta la influencia de los grupos de interés durante la
formulación y la implantación de las políticas públicas, pues el Presidente busca su apoyo para que
influyan sobre congresistas y senadores. Finalmente, los grupos de interés hacen llegar sus
preferencias a las agencias cuando elaboran la regulación específica para implantar los programas
públicos (Bowles 1998: 235-236).
Frente a los sistemas parlamentarios en los que la autoridad y la responsabilidad del poder ejecutivo
se concentran en el gobierno, la separación de poderes del sistema presidencialista estadounidense
debilita y dispersa la organización administrativa, pues distribuye la autoridad entre el Presidente y el
Congreso. Esta configuración del poder imposibilita una unidad de acción de la maquinaria
burocrática. Si en los regímenes parlamentarios la fragmentación ha sido una consecuencia de la
expansión del Estado, en los Estados Unidos, la fragmentación formaba parte del diseño originario.
La etiqueta bajo la que se escondía la fragmentación era el pluralismo en el ejercicio del poder. En
definitiva, "la separación de poderes fue adoptada, no para promover la eficiencia, sino para evitar el
ejercicio del poder arbitrario" (Brandeis, citado por Arnorld 1998: 134).
El poder ejecutivo está notablemente fragmentado y se halla inmerso a su vez en un sistema

fragmentado. Como consecuencia de esta fragmentación doble, Richard Rose (1980) acuñó la expresión
del "gobierno en contra de los subgobiernos". De hecho, la complejidad del sistema estadounidense es
tal, que una de las características fundamentales del sistema es la ausencia de una coordinación
centralizada (Peters 1993: 17). Aunque el Presidente sea el jefe del Estado y el máximo dirigente del
poder ejecutivo, no se puede decir que exista una cúpula integrada con posibilidades de coordinar y
dirigir todas las agencias administrativas, pues muchos de los poderes presidenciales sobre las agencias
son compartidos con el Congreso.
La cúpula del poder ejecutivo

En la figura del Presidente se aúnan los papeles que en otros países se desdoblan bien entre el monarca
y el Presidente del Gobierno (España, Gran Bretaña, Suecia), bien entre un Presidente de la República
con funciones de representación y un jefe del gobierno (Alemania, Italia), bien entre un Presidente con
poderes y el Primer Ministro (Francia). La combinación de estas dos instituciones en una sola podría
constituir un símbolo de cohesión y de integración. La realidad se aleja de esta hipótesis.
Según la Constitución, el Presidente dirige la Administración federal, nombra los cargos de confianza,
propone medidas legislativas, puede vetar determinada legislación emanada del Congreso, firma los
tratados internacionales —con el consentimiento de dos tercios del Senado— y es, además, el jefe de las
fuerzas armadas más poderosas del mundo. Su liderazgo consta de dos elementos fundamentales. Por
un lado, tiene la capacidad estratégica de establecer la agenda política gracias a sus poderes
constitucionales. Por otro lado, puede negociar sus propuestas con los grupos de interés para que ganen

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el favor del Congreso y de los medios de comunicación.

El Presidente es ayudado por un Vicepresidente, también elegido como él. Su importancia no depende
de lo que es —como es el caso del Presidente—, sino de lo que podría llegar a ser, como candidato
aventajado en las elecciones presidenciales, cuando el Presidente haya agotado los dos mandatos
consecutivos que le impiden presentarse de nuevo. El Vicepresidente ha sido candidato de las elecciones
presidenciales mientras estaba en el puesto en 1960, 1968, 1988 y 2000. La importancia constitucional
del Vicepresidente es escasa, por lo que, salvo excepciones, los vicepresidentes han experimentado
normalmente cierta frustración en el desempeño del cargo. En las últimas décadas, el Presidente ha
compensado esta falta de responsabilidades reales del Vicepresidente. Por ejemplo, Al Gore, el
vicepresidente de Bill Clinton, se encargó del programa de "reinvención del gobierno" y tuvo una gran
influencia en la política exterior y medioambiental; Dick Cheney era uno de los asesores más
importantes de George Bush (hijo).
El entorno administrativo del Presidente se organiza bajo el paraguas de la Oficina Ejecutiva del
Presidente (OEP) creada en 1939. Con el programa del New Deal, diseñado para combatir la Gran
Depresión, y el consecuente fortalecimiento del gobierno federal, se hizo evidente la necesidad de
apoyar adecuadamente al Presidente. La OEP ha ido adquiriendo considerable complejidad con el
tiempo.
En el complejo presidencial existen varias organizaciones: el Consejo de Asesores Económicos, el Consejo
de Seguridad Nacional, la oficina de la Casa Blanca y la Oficina de Gestión y del Presupuesto (OGP)
(Office of Management and Budget). Por su importancia en la Administración se destacarán la Oficina de
la Casa Blanca y la OGP (véase una lista de las distintas organizaciones incluidas en la OEP).
TABLA 1 LISTADO DE ORGANIZACIONES DE LA OFICINA EJECUTIVA DEL PRESIDENTE (2011)
White House La Casa Blanca
The Cabinet El Gabinete
Council of Economic Advisers El Consejo de Asesores Económicos
Council on Environmental Quality El Consejo de la Calidad Medioambiental
Domestic Policy Council El Consejo de Política Interior
National Economic Council El Consejo Económico Nacional
National Security Council (NSC) El Consejo de Seguridad Nacional
Office of Administration La Oficina del Poder Ejecutivo
Office of Management and Budget (OMB) La Oficina de Gestión y del Presupuesto
Office of National AIDS Policy La Oficina de la Política Nacional contra el SIDA
Office of National Drug Control Policy La Oficina de la Política Nacional contra las Drogas
Office of Science and Technology Policy La Oficina de Política Científica y Tecnológica
Office of the United States Trade Representative La Oficina de los Representantes Comerciales de
los Estados Unidos
Serve.gov Volunteer Network Red del Servicio de Voluntarios Gubernamentales
White House Military Office La Oficina Militar de la Casa Blanca
En la Oficina de la Casa Blanca trabajan los colaboradores más estrechos del Presidente (465 personas en
2011) (OEP 2012). En teoría, este personal debe asesorar al Presidente; en la práctica, sus funciones
exceden normalmente las tareas de asesoría, ya que hacen el seguimiento de las actividades de las
agencias ejecutivas. Además, los asesores revisan las propuestas que presentan los distintos secretarios
del gobierno (nombre que se da a los ministros) antes de que el Presidente se decida por una opción
determinada.
La OGP, encargada de la elaboración del presupuesto, fue subordinada originariamente en 1921 al
ministro de Hacienda, porque el Congreso no quería que el Presidente tuviera control directo sobre la
elaboración del presupuesto. En 1937 se trasladó esta institución a la Oficina Ejecutiva del Presidente,

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reforzando así la iniciativa presupuestaria del Presidente. Con el presupuesto, el Presidente puede
controlar a los ministros, que disfrutan en la práctica de cierta independencia política. Al principio, la
OGP se mantenía bastante neutral; más tarde Nixon la convirtió en una institución que ya no servía a la
Presidencia, sino al Presidente. Su neutralidad inicial fue reemplazada por una dirección más política.
Ante esta evolución, el Congreso creó también una oficina presupuestaria que pudiera fiscalizar la
propuesta presidencial, pues no confiaba en la OGP de la Presidencia.
El fortalecimiento del entorno presidencial se debe a varios factores. En primer lugar, la centralización
del poder político en el gobierno federal obliga a canalizar el seguimiento de los proyectos federales en
el centro, por lo que el papel del Presidente en las políticas públicas es cada vez más activo. En segundo
lugar, la dispersión de las agencias ejecutivas y sus relaciones directas con el Congreso han fomentado el
crecimiento del entorno del Presidente, quien desconfía de estas relaciones (Levine, Peters y Thompson
1990: 55). En tercer lugar, la ausencia de un gobierno cohesionado con reuniones semanales de
deliberación obliga al Presidente a coordinar las políticas públicas a través de la Oficina Ejecutiva del
Presidente. Finalmente, la posibilidad de que la mayoría política del Congreso sea diferente de la que
apoya al Presidente ha provocado en las últimas décadas el refuerzo de la Presidencia.
FIGURA 2 LA CÚPULA DEL PODER EJECUTIVO DE LOS ESTADOS UNIDOS (2011)
OFICINA EJECUTIVA DEL PRESIDENTE
Oficina de
Otros Gestión
organismos Oficina de la Casa Blanca Presupuestaria
asesores
Consejo Consejo de
Nacional de Seguridad
Economía Nacional
PRESIDENTE
VICEPRESIDENTE
Departamento
Departamento
Departamento
Departamento
Departamento
Departamento
Departamento
Reuniones
bilaterales Reuniones
Departamento bilaterales
Departamento
En la OEP coexisten cuatro perfiles distintos de personal (Rockman 1997):

a) Los asesores polivalentes, encargados de la estrategia política, conforman el núcleo de la
Presidencia y son objeto de las presiones políticas más importantes.
b) Algunos asesores políticos cuidan de la imagen del Presidente, de asegurar su popularidad y
de conseguir su reelección. Otros asesores políticos se encargan de seleccionar y examinar las

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candidaturas a los puestos cuyo nombramiento realiza el Presidente. Muchas veces, estos
asesores políticos son consultores externos.
c) Los mediadores filtran las relaciones de los actores del sistema con el Presidente. Los
mediadores se encuentran en el gabinete dependiente del Presidente. Por ejemplo, Eisenhower
prefería centralizar las relaciones con sus asesores a través del responsable de la Casa Blanca.
Roosevelt y Kennedy, en cambio, despachaban con varios directivos. Reagan operó al principio
con un triunvirato y, después del Irangate, prefirió apoyarse exclusivamente en Howard Baker,
su Secretario de Estado.
d) Los asesores técnicos son los ministros y los directores de las agencias. Dado que no existe un
consejo de ministros que sesione semanalmente, los distintos ministros y directivos de las
agencias ejecutivas se reúnen por separado con el Presidente y sus colaboradores más
estrechos. Los ministros más cercanos al Presidente ocupan normalmente las carteras
relacionadas con la soberanía del Estado: defensa, seguridad nacional y economía.
A pesar de los poderes que se atribuyen al Presidente de los Estados Unidos y el fortalecimiento que su
entorno ha experimentado, su verdadera capacidad de acción está constreñida por el resto de los
actores del sistema. Cuando el general Eisenhower fue elegido Presidente, Truman, que dejaba la
Presidencia, comentó "… él dirá '¡haz esto! ¡haz lo otro!' y nada pasará. Pobre Ike – no se parecerá nada
al ejército" (Woll 1977: 206 en Chandler 2000: 217).
El gobierno y las agencias ejecutivas

El gobierno, que no se regula en la Constitución como en otros sistemas, dirige la burocracia federal bajo
el control del Presidente. El gobierno se compone de los ministros (secretarios del gobierno) y de los
máximos responsables de otras organizaciones relevantes. En 2011, el gobierno contaba con 16
ministerios. Los ministros son nombrados por el Presidente y se encuentran subordinados a él. Los
ministros no pueden pertenecer al Congreso, por lo que la división entre el poder legislativo y el
ejecutivo es tajante.
Las decisiones del gobierno no son colegiadas sino de cada uno de sus miembros. El Presidente no
celebra reuniones colectivas semanales con sus ministros, como es la costumbre en Europa, sino que
suele despachar individualmente con cada ministro o forma pequeñas comisiones interdepartamentales
para tratar los asuntos transversales. La mayoría de los ministros provienen del sector privado, adonde
regresan una vez que cesan de su puesto. De todos los ministros, quizá los más importantes sean el
ministro de Asuntos Exteriores (secretary of State) y el del Departamento del Tesoro (Hacienda). La
organización de los departamentos es muy heterogénea. Mientras el Departamento de Defensa tiene
varios cientos de miles de empleados civiles, en el de Educación sólo trabajan unos 5.000; mientras que
el Departamento de Agricultura está organizado en agencias, el Departamento de Vivienda y Desarrollo
Urbano se basa en la jerarquía ministerial típica formada por secretarías.

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FIGURA 3 LA ORGANIZACIÓN MINISTERIAL TÍPICA DE LOS ESTADOS UNIDOS (2011)

Ministro
Secretary
POLÍTICOS
Viceministro
Deputy Secretary
Secretario General Secretario General

Under Secretary Under Secretary
Director general Director general
Assistant Secretary Assistant Secretary
Subsecretario FUNCIONARIOS
Chief Executive Office
Nombramiento discrecional
La expansión del gobierno federal, tanto de los departamentos como de sus agencias, se inició en los
años treinta con el New Deal de Roosevelt. Con este programa se intentaban superar los problemas
económicos de la Presidencia de Hoover durante la Gran Depresión y el "crack" bursátil de 1929. Los
nuevos programas federales supusieron el establecimiento de nuevas agencias ejecutivas. Otras
organizaciones públicas relevantes son las comisiones y las agencias reguladoras y las corporaciones
federales.
Los programas federales son llevados a cabo por las agencias ejecutivas, que gozan de cierta autonomía
de los ministerios con los que se relacionan. Según Levine, Peters y Thompson (1990: 57), hay cuatro
razones que explican la independencia de las agencias. En primer lugar, el estatus independiente realza
la importancia política de la agencia en algunos casos, como en el de la Agencia de Veteranos. Una
segunda razón es la implantación de programas públicos que requieren de una nueva cultura gestora. En
tercer lugar, algunas agencias sirven a más de un ministerio, por lo que su independencia les permite
servirlos a todos de la misma manera. Finalmente, los directivos de las agencias informan directamente
al Presidente. De esta forma, el Presidente, por un lado, tiene contacto estrecho con un tema de su
interés y, por otro lado, puede contratar directivos de la empresa privada, quienes pierden en salario,
porque el salario en el sector público no es competitivo, pero ganan en estatus al poder despachar
directamente con el Presidente, escapando a veces del filtro del ministerio.
La autonomía de las agencias, sin embargo, puede ser más ficticia que real, pues están sometidas a la
influencia del Presidente, del Congreso y de los grupos de interés. El Presidente hace el seguimiento de

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las actividades de la agencia a través de la OEP y mediante el contacto con los directores, que el mismo
nombra. La relación jerárquica entre el Presidente y los directores de las agencias no siempre ha
conseguido que las prioridades presidenciales sean respetadas, pues los programas de las agencias son
autorizados, financiados y controlados por los comités y los subcomités creados a tal efecto en el
Congreso. De este control individual se deriva que no existe una decisión colectiva por parte del poder
ejecutivo y que la actividad de las agencias está bastante politizada como consecuencia del control
directo ejercido por los congresistas. En muchas ocasiones, las relaciones entre la agencia y el comité
"paterno" creado en el Congreso son más estrechas que las existentes entre la agencia y el ministro.
Las comisiones y las agencias reguladoras son formalmente independientes del Congreso y del poder
ejecutivo. Ambas constituyen un legado histórico del intento del gobierno americano de despolitizar
algunos aspectos importantes de la adopción de decisiones, por ejemplo, la Comisión que regulaba el
comercio entre los estados (creada en 1887). Con la despolitización se creía que las decisiones
reguladoras serían más justas, más objetivas y generalmente mejores. Lowi (1979) demostró que la
despolitización de una función no suponía automáticamente que sus miembros se pusieran a trabajar en
aras del interés general. La mayoría de las actividades que pueden ser consideradas comerciales están
reguladas por estas comisiones: radio, tráfico aéreo, transporte por ferrocarril y por carretera, entre
otros. La excesiva regulación parecía encorsetar la actividad privada, por lo que muchas actividades se
desregularon a partir de finales de los años setenta: el tráfico aéreo (1978), billetes de ferrocarril (1980),
la gestión del ahorro individual (1982) y las tarifas de la televisión por cable (1984). La desregulación no
fue absoluta; de hecho, las empresas privadas no siempre se han opuesto a la regulación, que ha
beneficiado en ocasiones tanto a los ciudadanos como a los negocios privados. Los directivos de las
grandes empresas han preferido incluso la regulación federal a la de los estados, que establecen en
ocasiones estándares más estrictos (Bowles 1998: 265).
Por último, las corporaciones federales, como la Autoridad del Valle del Tennessee, buscan también
cierta autonomía del Congreso. Este tipo de organismo no es muy común, pues la intervención en las
actividades comerciales de interés público se ha canalizado a través de la regulación y no mediante la
nacionalización de las empresas privadas. Dado que las actividades comerciales controladas por el
gobierno federal son escasas, no existe la posibilidad de grandes privatizaciones. Junto a las
corporaciones públicas, habría que considerar las organizaciones cuasi-públicas, como las fundaciones,
que reciben fondos públicos, pero operan como si fueran empresas privadas.
En cualquier caso, la independencia de estas entidades es ilusoria. Levine, Peters y Thompson (1990)
muestran que las agencias ejecutivas y las comisiones reguladoras dependen considerablemente del
Presidente y del Congreso: existe interdependencia entre todos estos actores. Las Administraciones
públicas son, por tanto, objeto de las disputas entre la Presidencia y el Congreso.
Las Administraciones públicas, la Presidencia y el Congreso

El Presidente y el Congreso intentan influir directamente sobre los programas públicos implantados por
las agencias ejecutivas. Si bien la Constitución promulga una división estricta de poderes, las agencias
ejecutivas constituyen el nexo de unión entre el programa presidencial y las autorizaciones
presupuestarias del Congreso.
El Presidente debe asegurarse el respaldo del Congreso (Cámara de Representantes y Senado) para sus
iniciativas legislativas, sus propuestas presupuestarias y para el nombramiento de ciertos cargos del
poder ejecutivo y del poder judicial. Además, el Presidente puede vetar la legislación del Congreso.
Algunos presidentes utilizan el veto frecuentemente (Roosevelt en 635 ocasiones), y otros raramente
(George W. Bush (hijo) en 12 ocasiones). Finalmente, el Presidente puede hacer recomendaciones al
Congreso, que no necesariamente las acepta.
En la práctica, la capacidad de negociación del Presidente, su control sobre la agenda política y su poder
para influir en el Congreso son considerables, aunque estos poderes dependen en muchas ocasiones de
su capacidad de persuasión. Por ejemplo, el presidente Obama encontró mucha resistencia en conseguir
la aprobación del Congreso para aumentar el techo del déficit. Realmente se tuvo que emplear a fondo
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para conseguir el apoyo a su propuesta. Al Presidente no le basta que su partido tenga la mayoría de
escaños en las Cámaras, pues la falta de disciplina de voto dificulta el apoyo estable de su propio partido.
Esta falta de disciplina, tan incomprensible para la cultura política europea, se produce tanto en el seno
del partido republicano como en el demócrata. El fracaso de la política presidencial es mucho más usual
que el éxito. Ello se debe al carácter tan fragmentado de sus instituciones. El diseño institucional es
contrario y hostil a la política presidencial. La única opción que le queda al Presidente para imponer sus
prioridades es establecer la agenda política que le permita tomar la iniciativa.
El Congreso, a su vez, tiene instrumentos importantes para controlar el poder ejecutivo. El Congreso
puede relacionarse directamente con las agencias ejecutivas y controlar su actividad sin necesidad de
contar con la cooperación del gobierno o del Presidente (Bowles 1998: 268-275).
El Congreso dispone para ello de diversas fórmulas:
1) El Senado autoriza ciertos nombramientos presidenciales.
2) Los comités del Congreso que controlan las actividades de una agencia determinada autorizan
la financiación de sus programas para un período de tiempo determinado. El control de las
agencias es menos fácil de lo que parece. Debido al considerable volumen de decisiones que
adoptan, es difícil comprobar si lo ejecutado por la agencia se ajusta a lo autorizado por el
Congreso.
3) El poder legislativo puede a su vez vetar las decisiones presidenciales. Si el Presidente decide
reorganizar el ejecutivo y las agencias, cualquiera de las dos Cámaras puede vetar la decisión.
4) La Oficina de las Cuentas Públicas (General Accounting Office), dependiente del poder
legislativo, además de comprobar que las agencias han ejecutado el presupuesto de acuerdo
con la legalidad, también comprueba la eficiencia de los programas públicos.
Tres tipos de escenarios se han desarrollado históricamente en la lucha por la dominación del aparato
burocrático: de dominación de la Presidencia, de dominación del Congreso o de equilibrios constantes
entre ambas instancias. En cualquier caso, las dos instituciones no pierden totalmente su influencia
sobre las agencias ejecutivas. Si esta configuración institucional supone la imposibilidad de que un único
poder se convierta en absoluto y en arbitrario, la misma configuración confiere una incertidumbre
considerable a los burócratas, quienes continuamente se tienen que mover en las aguas movedizas de
las relaciones Presidencia-Congreso (Arnorld 1998).
Tal como se ha expuesto anteriormente, en los Estados Unidos no existe la razón de Estado que confiera
homogeneidad y dirección a la actividad pública. Las instituciones y los grupos de interés compiten
abiertamente por los recursos y por hacer prosperar sus iniciativas. Tanto los miembros electos del
Congreso como los cargos políticos del poder ejecutivo se encuentran en un sistema altamente
competitivo. Las instituciones estatales, los partidos políticos, los intereses privados se encuentran en
continua interacción y competición. El diseño constitucional de la Administración federal
estadounidense y la práctica cotidiana muestran que la negociación continua, no el mando jerárquico,
domina las relaciones entre los distintos actores públicos y privados.
Según Peters (1993: 17), este sistema fragmentado y carente de coordinación posee la ventaja de que la
confluencia de numerosos decisores con diferentes perspectivas institucionales reduce el número de
errores que se pueden cometer al adoptar una decisión. La fragmentación puede derivar en
inmovilismo, pues muchos políticos se encuentran atrapados en una red de múltiples intereses en los
que las instituciones bloquean las decisiones de otras instituciones, llegándose a una situación de
"manos atadas" "gridlock".
Con la Pendleton Act de1883 se crea el sistema de función pública, erradicando así la práctica
generalizada de las cesantías (spoil system) por el que los ganadores de las elecciones se quedaban con
el botín y se repartían todos los puestos de la Administración. A partir de entonces, las cesantías sólo se
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producen en puestos determinados de la cúpula administrativa. La configuración actual de la función

pública se debe a la reforma de 1978 por la que se forman tres categorías de empleados: los cargos de
designación política, los funcionarios directivos y el resto de la función pública.
Categorías de empleo público

La Administración federal cuenta con cuatro grupos de empleados públicos: funcionarios públicos de la
escala general, el servicio excepcional, el servicio ejecutivo senior y los cargos de designación política. La
escala general (general Schedule) (1.416.099 empleados en 2004 OPM 2005) se divide en 15 niveles y se
compone de funcionarios de carrera reclutados de forma meritocrática. El acceso a la escala general se
produce una vez que se han cumplido los requisitos combinados de haber obtenido un título educativo y
de haber adquirido cierta experiencia en el ejercicio de la profesión en una empresa privada. Con esta
experiencia externa inicial no es necesaria una formación especializada en la Administración, pues se
espera que el candidato entre ya formado. Los exámenes de acceso son más de tipo práctico que
teórico. Se prueba la capacidad que tiene el candidato para superar determinadas pruebas relacionadas
con su especialidad. Hasta 1982 se hacía un examen estándar global para todos los candidatos. Desde
entonces, las agencias organizan el reclutamiento de sus empleados, por lo que la selección de personal
se caracteriza por la heterogeneidad, y algunas agencias poseen un sistema de carrera diferenciado del
sistema general (Ingraham 1997: 2).
La especialización (medicina, ingeniería, abogacía,...) de los empelados condiciona la carrera en la
Administración y en el sector privado. La función pública estadounidense está caracterizada por la
proliferación de especialistas y no de generalistas, así como por las transferencias constantes entre el
sector privado y el público. Los científicos y los profesionales especializados son designados para ocupar
los puestos generales de gestión. Aparte de esta movilidad entre los puestos especializados y los
generales de gestión, la movilidad fuera de la especialidad del empleado es muy difícil. El sistema
estadounidense es, por tanto, abierto, y no cerrado como en Europa, y está bastante fragmentado como
consecuencia de los distintos sistemas de las agencias y de la preponderancia de los especialistas sobre
los generalistas. Frente a esta función pública general relativamente fragmentada se intentó crear una
elite funcionarial más cohesionada y corporativa: el servicio ejecutivo senior (véase más abajo).
El servicio excepcional incluye un número de posiciones asignadas a la escala general así como otros
sistemas de personal separados que han sido creados por agencias o departamentos específicos, por
ejemplo, el servicio diplomático.
El servicio ejecutivo senior (SES), que se desarrolla en el siguiente epígrafe, constituye la función pública
directiva entre los cargos de designación política y el resto de la función pública. El SES tenía 7868
posiciones asignadas en 2004, que cubre las posiciones gerenciales y supervisoras de los rangos 16 al 18
de la escala general en el sistema anterior así como posiciones directivas de otros sistemas.
Por encima del servicio ejecutivo senior se encuentran los cargos de designación política que suponían
3872 posiciones en 2004, según el Plum Book, que es el libro que determina el número de puestos de
designación política. Estos cargos de designación política se dividen en 5 niveles o bandas salariales.
La función pública directiva

La función pública directiva tiene que buscar el equilibrio entre varios elementos: la sensibilidad
política hacia las demandas del Presidente y su entorno, la neutralidad de los funcionarios en la
búsqueda del interés público y su experiencia en la gestión de organizaciones. La combinación de
estas características es más bien una preocupación contemporánea, pues, en los inicios, el poder
político se preocupaba simplemente de controlar la Administración pública. Para ello, cada
Presidente nombraba a las personas de probada lealtad que iban a ocupar las oficinas del poder
ejecutivo, y posteriormente, éstas eran cesadas por su sucesor, configurándose así el sistema de
cesantías (spoils system). A partir de 1867 se hizo necesario el concurso del Senado en el nombramiento
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y el cese de los distintos cargos de la Administración. A partir de 1883 se estableció una lista de puestos
a los que se podía acceder mediante criterios meritocráticos. Esta lista sólo afectaba a un 12 por ciento
de todos los puestos disponibles en el gobierno federal; con el tiempo, la lista se fue ampliando. Estos
puestos meritocráticos tendrían carácter permanente, y sus ocupantes no serían cesados después del
cambio de Presidente. A partir de 1933 se fortaleció la Presidencia para sacar a los Estados Unidos de la
Gran Depresión. Esto supondría que el perfil de la alta función pública estaría configurado por
administradores profesionales y competentes, capaces de implantar las iniciativas del Presidente, pero
también con sensibilidad para poder mediar entre los intereses de los comités del Congreso, las agencias
ejecutivas y la Presidencia. La despolitización de la función pública y el reclutamiento meritocrático de
los mejores directivos se convertía en una necesidad para solucionar los problemas de una burocracia
moderna cada vez más implicada en funciones de regulación y de implantación de los programas
federales. Al mismo tiempo, los altos directivos no pueden mantenerse ajenos a la sensibilidad política,
pues, a diferencia de Europa, sus contactos con el Congreso y con la Presidencia son continuos, por lo
que deben armonizar la eficiencia administrativa con la eficacia política.
A partir de 1978, la cúpula directiva de las agencias está formada por un primer círculo de cargos de
designación política (nombramiento no meritocrático), la escala ejecutiva (Executive Schedule), y por
un segundo círculo formado por funcionarios públicos nombrados mediante criterios meritocráticos,
el servicio ejecutivo senior (SES) (Senior Executive Service).
La mayoría de los puestos de designación política son ocupados por expertos del sector privado, por
lo que acceden a la Administración sin haber formado parte de la función pública anteriormente, sin
conocer sus entresijos ni los elementos de la cultura organizativa pública, aplicando los
conocimientos de las empresas privadas. Por esta razón, Heclo (1977) señalaba que el sistema
estadounidense estaba gobernado por unos "extraños" con escasas relaciones con los funcionarios
de carrera de los puestos superiores. Estos "extraños" duraban poco en el puesto, por lo que, "si los
cargos de designación política quieren dejar su impronta, dada la duración tan breve de su estancia en el
puesto, más vale que lo hagan rápidamente" (Kingdon (1995: 30). Aparte de la cultura empresarial
imperante en los Estados Unidos, otra razón por la que predomina un gobierno de “extraños” es que
cualquier funcionario que sea nombrado para un puesto de designación política debe abandonar su
estatus de funcionario, que supone un puesto en la Administración de por vida. Dada que esta opción no
es muy atractiva, los puestos de designación política son preferentemente ocupados por ejecutivos del
sector privado. En cambio, los funcionarios de carrera se caracterizan por la permanencia, la estabilidad
en el puesto y por la continuidad del quehacer administrativo. Por ello, en 1978 se buscó un punto de
encuentro entre los cargos de confianza política y los funcionarios de carrera: el servicio ejecutivo senior
(SES).
El servicio ejecutivo senior se estableció de acuerdo con el Título IV de la Ley de Reforma de la
Función Pública de 1978. Este servicio se implantó el 13 de julio de 1979 y fue una medida pionera en
el mundo al intentar diferenciar las condiciones laborales y las características de los funcionarios
directivos del resto de los funcionarios y de los cargos de designación política. Se han ofrecido varias
razones para la creación del SES (OECD 2008):
Superar un sistema muy fragmentado de diferentes funciones públicas directivas, unas 60
aproximadamente.
Mejorar la movilidad en la cúpula y crear una casta de funcionarios que rotaran entre las
distintas agencias
Adaptar las condiciones salariales al trabajo directivo.
Imbricar las carreras de funcionarios públicos y un grupo pequeño de cargos de designación
política bien para mejorar las relaciones de trabajo entre ambos grupos (según una
interpretación) bien para aumentar el control de los cargos de designación política sobre los
funcionarios (según otra interpretación).
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Reemplazar el sistema prevalente del rango (grado) asignado a la posición por uno del rango
asignado a la persona. Bajo el nuevo sistema, a una persona se le asociarían los derechos
vinculados al rango, que serían válidos incluso aunque ocupara un puesto jerárquico de nivel
inferior en la misma agencia o en otra organización pública. Esto permitiría una mayor
movilidad de los directivos públicos.
Conferir unas habilidades más gerenciales a los directivos públicos. Previamente a la reforma
de 1978, el énfasis se había puesto fundamentalmente en las habilidades técnicas, y no en
las gerenciales.
El SES constituye un nivel directivo intermedio entre los cargos de designación política y la escala
general, cuyos miembros están demasiados especializados en función de la profesión y de la agencia
en la que desempeñan su trabajo. Con el SES se reconoce la necesidad de contar con una función
pública directiva no necesariamente partidista, más bien generalista y con cierta movilidad entre las
distintas agencias. En el SES se fusionaron tanto los puestos ocupados por los altos funcionarios de
carrera de los cuatro grados superiores como los cargos de designación política de los dos niveles
inferiores de la Escala Ejecutiva, es decir, aquellos cargos nombrados por el Presidente o sus
subordinados para los que no se requiere la confirmación del Senado. De esta forma se incentivaba
que los cargos de confianza política siguieran una carrera administrativa. Sólo un 10 por ciento de los
integrantes del SES podían ser cargos de designación política (Ingraham y Rosenbloom 1988: 311).
Con el SES se intentaba crear una reserva de altos directivos que permitiera a los superiores
jerárquicos de la Administración tener un número suficiente de candidatos para proveer los puestos
vacantes. El acceso a los puestos meritocráticos del SES se consigue mediante una selección basada
en el currículum y en la entrevista.
Básicamente, hay dos tipos de puestos en el SES: puestos de carrera y puestos generales. Los puestos
de carrera se proveen mediante un proceso meritocrático. Estos puestos deben asegurar la confianza
de la población en la imparcialidad del gobierno y se emplean para funciones como la auditoría, la
inspección, la aplicación de la ley, las contrataciones públicas, las subvenciones… Los puestos
generales pueden ser desempeñados por un funcionario de carrera, de no-carrera o un
nombramiento para un período limitado. Estos dos últimos puestos, a diferencia del funcionario de
carrera, son nombrados por criterios no meritocráticos y su cargo está a disposición del superior que
los nombró. El nombramiento para un período limitado se restringe para nombramientos vinculados
a proyectos que no tienen una duración superior a 3 años o para una necesidad no anticipada y
urgente que no dure más de 18 meses. El número de nombramientos para puestos de no-carrera y
de período limitado está restringido a un 10 y un 5 por ciento respectivamente en la Administración
federal.
La existencia de puestos de no-carrera dentro del SES es algo único del sistema estadounidense. A
pesar de las posibles tensiones que se esperarían de la convivencia de ambos sistemas, los conflictos
entre estos dos grupos no son numerosos (OECD 2008).
TABLA 1 POSICIONES Y NOMBRAMIENTOS DEL SES (1987-2004)

Posiciones Nombramientos
asignadas
Carrera % del No % del Limitado % del Total
total carrera total total
1987 7781 6223 89.6 682 9.8 43 0.6 6948
1988 7838 6400 90.0 659 9.3 49 0.7 7108
1989 8167 6703 91.8 523 7.2 79 1.1 7305
1990 8314 6829 90.0 699 9.2 62 0.8 7590
1991 8610 7220 90.1 722 9.0 70 0.9 8012
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1992 8804 7426 90.6 704 8.6 70 0.9 8200

1993 8805 7387 94.5 360 4.6 69 0.9 7816
1994 8751 6740 89.8 704 9.4 65 0.9 7509
1995 8302 6473 88.7 733 10.0 88 1.2 7294
1996 7896 6191 88.6 684 9.8 110 1.6 6985
1997 7698 6105 88.7 659 9.6 121 1.8 6885
1998 7736 6010 88.3 649 9.5 145 2.1 6804
1999 7753 5953 88.6 301 4.5 164 2.4 6718
2000 7813 6066 88.9 593 8.7 165 2.4 6824
2001 7795 6118 92.3 265 4.0 243 3.7 6626
2002 7671 5962 88.9 575 8.6 166 2.5 6703
2003 7786 5948 88.3 631 9.4 157 2.3 6736
2004 7868 5997 88.0 674 9.9 140 2.1 6811
Notas: Asignados = Número máximo de posiciones autorizadas del SES; Nombramientos = Número de
posiciones del SES ocupadas.
Fuentes: Oficina de Gestión de Personal (2006), p. 76.
Una evaluación del SES ha demostrado que sólo se han cumplido algunos de los objetivos
propuestos. Por un lado, no se corrigió la excesiva especialización de los directivos. Por tanto, más que la
creación de un cuerpo de directivos generalistas, lo único que se consiguió es una reclasificación de los
directivos de las agencias, por lo que los directivos del SES se identificarían fuertemente con los intereses
de las agencias. No obstante, recientemente se han implantado distintos sistemas de gestión del
rendimiento que pueden ocasionar un aumento de las habilidades gerenciales de los directivos públicos
(OECD 2008).
Por otro lado, el (escaso) grado de politización de la clase directiva se ha mantenido constante entre
1987 y 2004, como muestra la tabla anterior. El Congreso ha protegido la profesionalidad del SES
mediante un seguimiento estricto e imponiendo restricciones a la conversión de puestos del SES que no
son de carrera (de designación política) en puestos de carrera. Adicionalmente, a pesar de todos los
mitos que circulan por la Administración (cargos de designación política incompetentes y funcionarios
públicos poco cooperativos), parece que las relaciones entre ambos grupos son razonablemente buenas
(OECD 2008).
La introducción del reclutamiento meritocrático y del SES no acabó con el nombramiento político de los
cargos de confianza. A disposición del Presidente, de los gobernadores de los estados y de los alcaldes de
las corporaciones locales quedan numerosos cargos para cuya provisión prima la confianza política. En
2010, por ejemplo, había unas 3872 posiciones para cargos de designación política en el gobierno
federal. Esto incluye también a cargos diplomáticos en las embajadas estadounidenses. De estos cargos,
sólo algunos puestos requieren la confirmación del Senado. En la actualidad hay voces que piden la
reducción del nivel de patronazgo en la Administración estadounidense. El programa de modernización
del vicepresidente Al Gore (National Performance Review) contribuyó a la reducción del tamaño de la
función pública, no así de sus directivos o de los cargos políticos (Thayer 1997: 111-116). El crecimiento
paulatino de los puestos directivos, ocupados con criterios de confianza política, se debe a dos
razones fundamentalmente. Por un lado, un sistema pluralista con varios centros de poder obliga a
las agencias a ampliar la cúpula directiva para fortalecer así los lazos con el resto de los actores. Por
otro lado, el Presidente necesita aumentar su personal de confianza para poder supervisar
adecuadamente el trabajo de los ministerios y de las agencias (Arnold 1998).
Aunque la tradición ha resaltado la neutralidad competente de los funcionarios y el compromiso político
de los cargos de designación política, las relaciones entre estos dos grupos no hay que entenderlas como
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una división estricta entre los políticos 'deciden' y los funcionarios 'ejecutan'. La participación creciente
de los funcionarios en las decisiones es consecuencia de la estructura descentralizada del poder
ejecutivo (Aberbach et al. 1981). Las agencias mantienen una interdependencia considerable con los
ministerios, la Presidencia y los comités y subcomités del Congreso. A veces, las agencias tienen unas
relaciones directas más estrechas con sus controladores que con sus superiores jerárquicos. La división
de poderes y las relaciones especiales de las agencias con el Congreso ocasionan que la relación entre los
altos funcionarios y los cargos de designación política sea débil. Las agencias forman parte de la
burocracia, pero su supervivencia depende de las asignaciones presupuestarias decididas por el
Congreso (Peters 1995). Además, la reelección de los congresistas depende muchas veces del triángulo
de intereses formados por los votantes, las agencias federales y el Capitolio (sede del Congreso), por lo
que cualquier mejora de las agencias repercutirá favorablemente en las posibilidades de reelección
(Fiorina 1989).
La mayoría de los programas públicos se implantan en el nivel estatal o en el local. Según la

Constitución, las competencias no asignadas explícitamente a la federación pertenecen a los estados,
con lo que se produciría un modelo de separación estricta de poderes, cual si fuera una tarta de
varias capas. En esta interpretación, la federación se encargaría de la defensa, la política monetaria,
el comercio interestatal y poco más, mientras que los estados serían responsables del resto de las
actividades públicas. Con la expansión del Estado, se han disuelto las fronteras entre el gobierno
federal, el estatal y el local. En este apartado se tratarán las características de la Administración
territorial, y, en el próximo, las relaciones entre los distintos entes territoriales.
La Administración estatal
El nivel estatal, a caballo entre el nivel federal y el local, posee una notable autonomía y discrecionalidad
en numerosos aspectos de la vida pública, por ejemplo, también los aspectos penales. Los estados
pueden diferir, por ejemplo, en implantar o no la pena de muerte. En ausencia de especificación
constitucional, se presume que las prestaciones sociales son responsabilidad de los estados, aunque el
gobierno federal haya intervenido considerablemente en este ámbito en tiempos recientes.
Los estados poseen una enorme capacidad de autoorganización al poder nacionalizar, privatizar o
establecer sistemas complejos de prestación de servicios. A pesar de estas posibilidades, la organización
de los estados es muy similar. Al igual que el sistema federal, cada estado se configura en un poder
ejecutivo, uno legislativo (normalmente bicameral) y uno judicial. El jefe del estado es el gobernador,
que es elegido por un período de cuatro años. Al contrario que el Presidente, el gobernador no puede
designar a muchos de los cargos de su Administración porque éstos son también cargos electos, aunque
existe una tendencia general a reducir el número de cargos electos de las agencias administrativas
estatales y a aumentar los cargos de confianza política. Además, todos los estados tienen un poder
legislativo bicameral, excepto Nebraska, y el equilibrio de poderes que existe entre el poder ejecutivo y
el poder legislativo es muy parecido al existente en el nivel federal (Chandler 1993: 139).
Los estados se han caracterizado por su debilidad en dimensiones claves como la organizativa, la
capacidad de adoptar decisiones y la posibilidad de obtener los recursos necesarios para prestar los
servicios de su competencia. Esta debilidad se debe a que la Constitución de muchos estados ha
reducido considerablemente la autoridad gubernamental y ha fragmentado la estructura del poder
ejecutivo. Además, las pautas de gasto público han sido más bien tradicionales, concentrándose en
autopistas, educación universitaria y en sanidad, y no prestando atención a las nuevas competencias
necesarias para satisfacer las demandas cambiantes de la sociedad estadounidense. Por último, los
estados han evitado a toda costa elevar la carga fiscal, por lo que la capacidad de financiar nuevos
programas se ha visto muy limitada (Stenberg 1996: 37-38).
Para afrontar esta debilidad, los estados emprendieron diversas reformas en la década de los años
noventa, fortaleciendo el poder ejecutivo estatal:
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La iniciativa presupuestaria de los gobernadores, así como su capacidad para vetar las
disposiciones del poder legislativo estatal, se ha fortalecido en los últimos cincuenta años. En
2011, 40 gobernadores tenían poderes presupuestarios plenos, y en todos los estados
(excepto en 7) podían vetar ítems de las disposiciones presupuestarias. En la mayoría de los
casos, también pueden vetar las disposiciones legislativas de la cámara estatal de
representantes.
Además se ha aumentado el período de estancia de los gobernadores en el poder,
permitiéndose incluso su reelección, por lo que existen mayores posibilidades de planificar a
largo plazo. Así, en 1944, 20 estados elegían a sus gobernadores por un período de 2 años. En
2011, sólo dos gobernadores (New Hampshire y Vermont) eran elegidos por este período tan
corto.
Se ha aumentado el poder de los gobernadores sobre la Administración estatal mediante el
incremento del número de puestos de designación política, que eran de carácter electo en el
pasado.
Además de su importante papel en la legislación, los gobernadores pueden desempeñar la
jefatura de la Guardia Nacional del estado.
Las entidades locales

Como en la mayoría de los sistemas federales, el gobierno local forma parte del estado y está sometido a
su legislación. El estado decide sobre los límites y la capacidad organizativa de las entidades locales, que
se encuentran sometidas al principio de ultra vires, más allá de los poderes establecidos. Debajo del nivel
estatal existen tres niveles territoriales con funciones múltiples: los condados, las ciudades y los pueblos
y los distritos especiales, que son unas entidades con una única función.
En 2011 había en los Estados Unidos unos 35000 ciudades y pueblos y alrededor de unos 3100
condados, además de unos 37000 distritos especiales. Teniendo en cuenta la inmensidad del territorio
estadounidense (9.629.047 km2), no se puede decir que el número de municipios sea muy grande en
términos comparados. No obstante, el problema de inframunicipalismo es considerable, pues un
número elevado de entidades locales son incapaces de proporcionar los servicios mínimos como
consecuencia de su tamaño demográfico (Mény 1993: 425).
La organización administrativa interna de las entidades locales es relativamente heterogénea, pues
existen tres modelos organizativos, de los cuales dos son dominantes (Bowles 1998: 319-321):
En las ciudades con modelo presidencial, el alcalde y el pleno son elegidos por sufragio
universal. El alcalde dirige la Administración, y el pleno legisla. Las relaciones entre ambos
órganos dependen de los estatutos de la ciudad. En algunos casos, el alcalde disfruta de
bastante poder y controla férreamente la administración, nombrando a todos los directores
de los servicios municipales. En otros casos, el alcalde comparte estas funciones con el pleno.
Aproximadamente, la mitad de las 7.000 ciudades que poseen más de 2.500 habitantes han
adoptado este modelo presidencial de organización en una u otra vertiente.
En el modelo gerencial, el pleno, elegido por sufragio universal, designa a un gerente que se
encarga de la gestión administrativa y responde de sus acciones ante el pleno, quien tiene el
derecho de cesarlo en cualquier momento. En este caso, la responsabilidad sobre las
políticas públicas descansa en el pleno, y no se divide entre el pleno y el alcalde como en el
modelo anterior. El pleno elige un alcalde, que es un primus inter pares y no tiene mayor
poder que el resto de los concejales. Este sistema es usado aproximadamente por la otra
mitad de las ciudades, y surgió a principios del siglo XIX con el objetivo explícito de "limpiar el
gobierno municipal de la chanchullería, la corrupción y la ineficiencia" (citado por Nalbandian
en Ebdon y Brucato 2000 (2210).
En el modelo de comisión, a los miembros elegidos se les atribuyen responsabilidades
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especiales para el gobierno de la ciudad. El precedente de este modelo es consecuencia del

desastre de 1900 de Galveston, Texas. Un maremoto asoló la ciudad y su gobierno fue
incapaz de hacer frente a la situación. El gobierno del estado decidió nombrar una comisión
de cinco hombres de negocios que debían normalizar la situación después del desastre. Esta
comisión temporal designó un comité que debía elaborar un estatuto de la ciudad. Así se
creó una especie de corporación privada, cuyos miembros fueron elegidos después. Uno de
los cinco miembros de la comisión es nombrado alcalde con poderes de supervisión,
mientras que el resto concentra las responsabilidades ejecutivas y legislativas de la ciudad.
Unas 150 de las 7.000 ciudades con más de 2.500 habitantes han adoptado este modelo. El
escaso éxito de este modelo se debe a la inexistencia de un ejecutivo fuerte.
Ebdon y Brucato (2000) sugieren que existe cierta convergencia entre los dos primeros modelos,
pues en el primero, el empleo de un gerente se va incrementando y en las ciudades del segundo
modelo es cada vez más frecuente la elección directa del alcalde. Parece que un alcalde electo es un
instrumento adecuado de liderazgo político en ciudades grandes y heterogéneas desde el punto de
vista demográfico.
Cada una de las entidades locales mencionadas anteriormente posee características específicas
(Chandler 1993: 140-143). Las ciudades reciben la carta de ciudadanía —título constitutivo de ciudad—
cuando los residentes de una comunidad elevan una petición a las autoridades estatales después de la
celebración de un referéndum. Muchos estados clasifican a sus ciudades en función del número de
habitantes, y conceden competencias y autonomía en función del tamaño. Los servicios comunes para
todas las ciudades suelen ser los siguientes: mantenimiento de las vías urbanas, mantenimiento de
parques y zonas de recreo, policía local, bomberos, abastecimiento de agua, servicios culturales,
infraestructuras hospitalarias, transporte público y planificación urbana, entre otros. Los pueblos
constituyen una categoría inferior, y proporcionan un número menor de servicios, como abastecimiento
de aguas y mantenimiento de las vías públicas, entre otros.
La demarcación territorial intermedia entre la ciudad y el estado es el condado, que predomina sobre
todo en las zonas rurales. En las zonas urbanas, los poderes del condado son asumidos por la ciudad
dominante. El condado consta de un pleno elegido por sufragio universal, que puede prestar servicios
propios y servicios delegados de la Administración estatal. Entre los servicios que el estado encomienda
a los condados se encuentran los siguientes: la administración de justicia, el registro civil, la
matriculación de automóviles, el mantenimiento de carreteras vecinales en las áreas rurales, el
mantenimiento del orden a través de la oficina del sheriff, la gestión de actividades culturales, las
prestaciones sanitarias y el desarrollo económico.
Además de las ciudades y de los condados, existen otras entidades locales, los distritos especiales, cuyos
dirigentes son cargos electos. Los distritos especiales gestionan normalmente un único servicio. Por
ejemplo, los distritos escolares gestionan la educación estatal primaria y secundaria. Además de los
temas educativos, también se pueden establecer distritos especiales para otras cuestiones concretas: el
abastecimiento de agua, los programas de irrigación y el control de la polución, entre otros. Al igual que
otras entidades locales, los distritos especiales pueden recaudar impuestos, cobrar tasas por los servicios
que prestan y endeudarse como una entidad local territorial; y deben responder de la prestación de los
servicios ante los ciudadanos directamente, no ante los municipios u otras organizaciones públicas. Los
distritos especiales han ido acaparando paulatinamente la mayoría de los servicios que se prestan en las
ciudades, reemplazando el papel desempeñado tradicionalmente por los municipios. Además, los
distritos especiales prestan servicios que las ciudades no prestan, como la lucha contra la polución del
medio ambiente. El aumento tan considerable de los distritos especiales parece deberse a que las
ciudades reaccionan ante los límites impositivos y de endeudamiento impuestos por los estados. De esta
forma pueden seguir proporcionando servicios que no podrían ofrecer con los límites impuestos sobre
ellas (Burns 1994: 16).
La variedad de entidades locales es enorme, y su combinación depende considerablemente de unos
estados a otros. Existen también diferencias dentro de un mismo condado. Con la existencia de los
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distritos especiales se producen numerosos solapamientos. El hecho de que los distritos se solapen
implica que dos vecinos pueden pertenecer al mismo distrito de transporte, pero a distinto distritos de
abastecimiento de agua. Chicoine y Walzer (1985: 25) manifiestan que "un área metropolitana puede
contener hasta 85 entidades de gobierno local: 2 condados, 13 núcleos de población, 21 municipios, 18
distritos escolares y 31 distritos especiales".
El modelo actual de las relaciones intergubernamentales en los Estados Unidos está caracterizado por el
alto grado de imbricación entre los distintos niveles de gobierno. Las relaciones se establecen de forma
bipartita: entre el nivel federal y el estatal por un lado; y entre el estatal y el local, por otro. Las
relaciones entre estos centros y sus periferias están caracterizadas por la tensión típica entre el control
del centro y la búsqueda de discrecionalidad y autonomía por parte de la periferia. El nivel de
discrecionalidad que el gobierno federal ha intentado conferir a los niveles inferiores de gobierno se ha
tildado de "revolución de la descentralización" (Cole et al. 1999). ¿Hasta qué punto está ganando la
periferia discrecionalidad frente al centro? En las relaciones intergubernamentales estadounidenses se
suceden dos etapas: una primera etapa hasta el New Deal, caracterizada por el federalismo dual, y una
segunda etapa de federalismo cooperativo. Entre estas dos etapas fluctúan momentos de centralización
y descentralización.
Del federalismo dual al cooperativo

No existe acuerdo sobre el modelo que se desprende de la Constitución (Bailey 1998: 116). Parece que
la tesis del federalismo dual fue predominante hasta la época del New Deal. El New Deal, el programa de
reactivación económica para salir de la crisis provocada durante la Gran Depresión, supuso un avance en
el acercamiento de los niveles territoriales de gobierno que se consideraban soberanos, autónomos e
independientes, por lo que la dualidad de las soberanías se transformó en cooperación.
Dos tendencias han causado la conversión del federalismo dual en cooperativo (Beer 1978). Al mismo
tiempo, estas dos tendencias han propiciado tensiones centralizadoras y descentralizadoras en el
sistema. Por un lado, la especialización funcional de las burocracias modernas ha ocasionado que los
programas públicos nacionales —sanidad, vivienda, regeneración urbana, transporte público, bienestar
social, educación y energía, entre otros— sean dominados por los expertos. Así, los burócratas perciben
el problema, lo introducen en la agenda política y participan con los asesores del Presidente, los
congresistas y sus asesores en la elaboración de las decisiones. Dado que los estados y las entidades
locales no tienen los recursos necesarios para implantar los programas públicos nacionales, el gobierno
federal debe proveer también los recursos necesarios. Esta premisa es contraria a los principios del
federalismo dual.
El incremento de la profesionalización y de la especialización ha implicado que se intensifique la segunda
tendencia: el aumento de la presión intergubernamental. Dado que los programas iban a ser
implantados por los gobiernos estatales y locales, los alcaldes, los gobernadores y otros directivos de la
Administración territorial comenzaron a presionar sobre Washington. De esta forma, los entes
territoriales formaban parte de la decisión y de la implantación. Por lo tanto, los gobiernos territoriales
se aseguran su presencia en Washington a través de los miembros del Congreso y de los directivos
locales que intervienen en los procesos decisorios.
Estas dos tendencias han generado tensiones centralizadoras y descentralizadoras en los últimos setenta
años: la etapa centralizadora se desarrolla con el New Deal y la Great Society. Entre finales de los años
treinta y principios de los años sesenta muchas competencias estatales pasaron al gobierno federal. Los
programas amparados por el New Deal establecieron nuevas actividades federales y nueva legislación
federal. Parte de esta legislación suplantó o complementó la legislación estatal, sin eliminarla en ningún
caso. La única oposición a los programas federales de bienestar fue interpuesta por los políticos
conservadores de los estados sureños, pues temían las consecuencias sociales y políticas de la
independencia financiera de los trabajadores negros respecto de sus empleadores blancos (Bowles
19

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1998: 303-304). La Gran Sociedad (Great Society) pretendía continuar la obra del New Deal en los años
sesenta, avanzando en la centralización de los poderes reguladores y financieros del gobierno federal.
Este movimiento se tradujo en el aumento de ayudas y transferencias condicionadas a las autoridades
locales y estatales. Paulatinamente, el gobierno federal se hacía cargo del diseño, el seguimiento y la
evaluación de programas nacionales, mientras que los estados y los gobiernos locales se encargaban de
su implantación, alejándose del modelo constitucional y acercándose hacia el federalismo cooperativo
típico alemán.
La transición hacia el federalismo cooperativo se aprecia en la evolución del sistema de financiación. En
1933, el gobierno federal era el que menos gastaba de los tres niveles de gobierno; en 1978, el gobierno
federal gastaba el doble que los otros dos niveles tomados conjuntamente. Más de quinientos
programas federales se implantaban en otros niveles de gobierno gracias a las transferencias federales,
por lo que la financiación de los servicios públicos se conseguía a través de una mezcla de impuestos
locales, estatales y federales, y la doctrina de la soberanía dual iba desapareciendo. Las transferencias
eran consideradas como una ayuda y no como una imposición, por lo que los estados no podían
reclamar que su soberanía estaba siendo invadida. Los estados podían elegir entre aceptar las
transferencias o no aceptarlas. La mayoría aceptó (Agranoff 1996: 214).
Las tendencias descentralizadoras comenzaron en 1972, cuando Nixon propuso la provisión de fondos
generales para otros niveles territoriales. Con estos fondos, los estados y los gobiernos locales tenían
fuentes adicionales de recursos que podían utilizar como quisieran, es decir, eran transferencias no
condicionadas. Estos fondos, por tanto, no estaban controlados por el Congreso, como en el pasado.
Además, en tiempos recientes, varios factores han inclinado la balanza hacia los estados gracias al
triunfo del partido republicano tanto en los estados como en el gobierno federal. Reagan y Bush (padre)
dudaban de la eficacia del poder federal y fomentaron un movimiento de desregulación y de
debilitamiento del gran gobierno federal a favor de estados más fuertes. La mayoría republicana de
ambas cámaras a partir de 1994 permitió una ulterior transferencia de poder hacia los estados.
Finalmente, el programa de Clinton "la Reinvención del Gobierno" proporcionó a los estados una
flexibilidad adicional para gestionar los programas federales (Cole et al. 1999).
Estos cambios apuntan a que los estados son potencialmente capaces de actuar de forma más flexible
para solucionar los problemas de su territorio. Con estos cambios, los estados han pasado de ejecutar las
políticas decididas en el ámbito nacional a promover el cambio. Los estados han dejado de esperar a que
la federación ejerza su liderazgo y han comenzado a aplicar soluciones locales a los problemas definidos
en el ámbito nacional.
El papel de los estados

El movimiento descentralizador de los años noventa fue catalogado como la "revolución de la
descentralización". En el pasado se tenía poca confianza en la capacidad política y administrativa de los
estados para poder gestionar autónomamente los programas públicos. Esta creencia mantenida en el
nivel federal había paralizado en numerosas ocasiones una mayor descentralización, demostrándose
una cierta desconfianza hacia las entidades estatales. Por tanto, las subvenciones siempre estaban
condicionadas a programas específicos, y el dinero no gastado debía ser devuelto al gobierno federal.
Parece que la llegada de las transferencias no condicionadas implicaba un aumento de la confianza del
gobierno federal en los estados. Junto a ello, en 1995 se prohibió la imposición de nuevas tareas a los
estados sin la correspondiente asignación de fondos para acometerlas.
Estas dos medidas podrían reforzar la idea de la "revolución de la descentralización", pero parece que la
segunda medida ha tenido poco impacto. Paralelamente a la implantación de las transferencias no
condicionadas se produjo una recentralización, pues el gobierno federal congeló la transferencia de
funciones gubernamentales a los estados. Además ha vaciado de autoridad a los estados y a las
entidades locales en los temas comerciales, las telecomunicaciones, el comercio electrónico y los
servicios financieros. Por otro lado, si bien es cierto que la proporción del gasto federal ha disminuido en
relación con el gasto estatal y local en los años noventa con respecto a los años sesenta, esta proporción
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aumentó entre 1995 y 1999. Finalmente, si bien las subvenciones federales no disminuyeron, sus
destinatarios sí cambiaron. Ya no serían los niveles inferiores de gobierno los destinatarios, sino los
individuos. Las entidades locales y los estados gestionan las ayudas, pero éstas son pagadas
directamente a las personas para que puedan recibir las atenciones que necesitan en medicina, comida y
nutrición, entre otros servicios, lo que ha supuesto una disminución de la capacidad de control que
pueden ejercer las autoridades estatales y locales. Este hecho pone en cuestión la "revolución de la
descentralización" (Dilger 2000).
El gobierno federal aún posee un considerable poder, y sus esfuerzos por transferir las competencias
federales a niveles inferiores de gobierno no equilibran la centralización que ha ejercido en los últimos
sesenta años. En cualquier caso, sí parece que existe una tendencia de refuerzo de los estados que están
tomando la iniciativa en numerosos ámbitos (Schram y Weissert, 1999; 1997; Pagano y Bowman 1995).
En el marco de relaciones entre los estados y el gobierno federal, las entidades locales se encuentran en
una situación ambivalente, pues reciben fondos federales y están sometidas a las constricciones
legislativas del estado al que pertenecen. Por tanto, los efectos de la política de transferencia de poder
hacia los niveles inferiores de gobierno iniciada en los años setenta están filtrados por la actuación de los
estados en el caso de las entidades locales. Cole et al. (1999) demuestran que la transferencia de poder
del gobierno federal ha afectado más bien poco a las entidades locales. Los directivos encuestados en las
grandes ciudades mantienen que las políticas de transferencia de poder han tenido un impacto mínimo:
no creen que haya aumentado la flexibilidad respecto a los programas financiados por el gobierno
federal, tampoco que haya más oportunidades para innovar y, en general, la satisfacción con la política
de transferencias es más bien reducida. Dos aspectos adicionales destacan en el estudio. Por un lado,
queda patente la relevancia de los estados, pues los funcionarios menos satisfechos se encuentran en
estados cuya regulación e intervención en los asuntos locales es mayor. Por otro lado, frente a los
efectos redistributivos y sociales de los programas de los años sesenta, las intervenciones posteriores del
gobierno federal en los asuntos locales ponen el énfasis en otros aspectos, que demandan unos líderes
locales con cualidades que les permitan "reducir el peso del gobierno local", "hacer más con menos" y
"promover la cooperación entre distintas jurisdicciones territoriales". En los años sesenta las
preocupaciones eran diferentes: "revitalización del vecindario", "reducción de la pobreza", "polarización
racial" y "participación ciudadana".
La importancia de estos papeles se destaca en un estudio realizado por Agranoff y McGuire (1998) sobre
los directivos y los políticos municipales y su complejo entramado de relaciones. Estas relaciones van
más allá de un juego de suma cero entre el gobierno federal y las entidades territoriales. En el nuevo
contexto, las ciudades activas deben contar con unos directivos capaces de trabajar, negociar y buscar
alianzas estratégicas con actores públicos y privados. Si bien es cierto que los estados constituyen
factores intermedios importantes a la hora de entender el aumento de la discrecionalidad de las
entidades locales, la medición de esta discrecionalidad o autonomía habría que entenderla en términos
de relaciones múltiples, entre diversos actores, y no sólo circunscribiéndolas a las relaciones verticales
entre los distintos niveles gubernamentales. Por tanto, el aumento de los programas federales
administrados por los estados, de las iniciativas estatales y de la regulación, tanto estatal como federal,
han propiciado que cambie el papel que las ciudades desempeñan en las relaciones
intergubernamentales.
Según Peters (1994: 283-284), es paradójico que una sociedad como la estadounidense, caracterizada
por tener unas relaciones fluidas entre el sector privado y el sector público, no haya introducido
técnicas de las empresas privadas en las organizaciones públicas. Varias razones explican este fracaso.
La razón principal está relacionada con el sistema estadounidense de división de poderes. Una
Administración que quiera adoptar técnicas privadas de gestión precisa de capacidad de
autoorganización, pero las agencias se encuentran presionadas tanto por el Presidente como por el
Congreso. El Congreso, por ejemplo, siempre ha rechazado una mayor independencia de las agencias o
un mayor fortalecimiento de la Presidencia. Los congresistas se preocupan de los ciudadanos como
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usuarios de los servicios, siempre que se anteponga su papel de electores. Por lo tanto, no es la óptica
del cliente la que interesa al Congreso, sino la del ciudadano-elector.
La Presidencia también tiene parte de la culpa del fracaso de la reforma empresarial de la
Administración. Reagan, por ejemplo, desarrolló un doble discurso. Por una parte, quería eliminar la
excesiva reglamentación del sector público y flexibilizar la gestión de personal. Por otra parte, criticaba
continuamente los recursos humanos de la Administración. Esta crítica persistente de los funcionarios
minó su moral y propició ciertas reticencias ante las reformas. Con Clinton se implantó el NPR (New
Performance Review) en 1993. Esta reforma fue liderada por el vicepresidente Al Gore, quien formó un
grupo de expertos, principalmente funcionarios del sector público, que elaboró un plan de actuación
para ser implantado en un período de unos diez años. Entre los expertos se encontraba Osborne,
coautor del célebre libro La reinvención del gobierno (Osborne y Gaebler 1992). Este autor había
estudiado numerosos casos de modernización experimentados en los estados y las entidades locales. El
motivo conductor de la reforma era "funcionar mejor costando menos" y se traducía en cuatro
principios: a) Poner a los usuarios de los servicios en primer lugar. b) Dar poder a los funcionarios para
anteponer a los usuarios. c) Eliminar la regulación innecesaria que impida la primacía de los usuarios. d)
Reducir la actividad del sector público a su misión básica (Kamensky 1997: 3).
Según Aberbach y Rockman (2000), todas estas propuestas no están libres de problemas. El énfasis en
los usuarios supone elegir entre varios tipos de usuario. Por ejemplo, ¿quiénes son los usuarios del
sistema carcelario? los convictos o los ciudadanos que se ven libres de los convictos. En todos los
servicios se pueden aplicar elecciones similares, y estas elecciones no dependen de criterios de eficiencia
administrativa, sino de una valoración política.
En segundo lugar, con el fortalecimiento de los empleados de base, se busca la solución de los
problemas administrativos por aquéllos que se encuentran más cerca de ellos. Muchos de estos
problemas, sin embargo, no entrañan una solución administrativa de búsqueda de la eficiencia, sino que
supone una solución política de elección entre valores. Los congresistas son los que, en teoría, tienen el
mandato del pueblo para decidir sobre valores; pero, ¿en qué medida se puede aumentar la
responsabilidad de los políticos y los empleados al mismo tiempo sin caer en contradicción?
Por lo que se refiere a reducir la regulación, en el informe de Al Gore se denunciaban las restricciones
que numerosas disposiciones reglamentarias imponían sobre la gestión. La excesiva regulación
burocrática (red tape) que se impuso originariamente para salvaguardar el principio de igualdad entre
los ciudadanos constituye el conjunto de garantías por las que se intenta que el poder no cometa abusos
a favor de unos ciudadanos y en perjuicio de otros. Se desregularon las condiciones de la contratación y
de la carrera administrativa, y se flexibilizó la subcontratación de servicios externos por parte de los
gestores.
Los resultados de la “reinvención” han sido ambivalentes. Este término vago proponía que los gestores
utilizaran las técnicas del sector privado para gestionar mejor los asuntos públicos. Para ello se crearon
unos 300 laboratorios destinados a buscar la forma más eficiente de prestar los servicios. Los resultados
son ambiguos: en algunas agencias se produjeron pocos cambios, mientras que en otras los cambios
producidos fueron considerables (Peters 1998: 6-7). Además, la Presidencia no siguió de cerca la
actividad de los "laboratorios de la reinvención" (Ingraham 1996).
"Quedarse con lo básico" para gastar menos dinero público está bien, pero debe recordarse que
también es una elección política, no administrativa, pues la abolición de un programa público supone la
destrucción de los beneficios de un grupo determinado de personas, que pueden apoyar a uno o varios
congresistas. Por tanto, la decisión de qué dejar es una responsabilidad del Congreso, no de la
Presidencia.
Finalmente, el papel de los cargos de designación política apenas es mencionado en el NPR. Uno de los
problemas que se ha señalado anteriormente es que el número de cargos de designación política es
bastante elevado, por lo que es difícil establecer la línea directa entre los efectos de las políticas públicas
y el último responsable de las mismas (Aberbach y Rockman 2000: 143-149).
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La primera fase del NPR estuvo dominada por la segunda parte del leit motiv "menor coste" y no por "el
mejor funcionamiento". Las medidas de eficiencia y de reducción de costes —medidas paralelas, pero no
idénticas— requerían la legislación del Congreso. Aparentemente, la Presidencia no siempre negoció con
el Congreso las medidas legislativas necesarias para mejorar la eficiencia. En consecuencia, el NPR ha
fallado en sus objetivos fundamentales por el erróneo tratamiento de los problemas. Los problemas
fundamentales eran de naturaleza política y debían ser resueltos por el Congreso, cuyo poder sobre las
agencias es considerable a diferencia de otros sistemas. En cambio, estos problemas se plantearon como
una cuestión de eficiencia administrativa, como parte de la responsabilidad de la Presidencia.
Adicionalmente, el Congreso promulgó en 1993 la Ley sobre los Resultados y el Rendimiento del
Gobierno (GPRA – Government Performance and Results Act). El GPRA es útil para la última fase del NPR,
pues intenta establecer un nuevo marco en el que se combinan la búsqueda de la eficiencia y sus
consecuencias presupuestarias. Las implicaciones presupuestarias habían sido obviadas por el NPR. Las
agencias deben pedir a la Oficina de Gestión Presupuestaria y al Congreso que autoricen su plan
estratégico. En el plan estratégico, la agencia debe expresar los indicadores de rendimiento que
permitirán comprobar si se han cumplido los niveles de servicio prometidos, los resultados y los
impactos pretendidos de cada actividad del programa. Se comenzó con pruebas piloto en varias
agencias, y el período de implementación terminó en el 2001, por lo que no se poseen datos suficientes
para conocer cómo ha funcionado esta reforma. No obstante, una evaluación preliminar de los planes,
realizada por la agencia auditora de las cuentas nacionales, muestra que la formulación de los objetivos
pretendidos, bien no se relacionaba con los resultados, bien no permitía conocer la evolución del
rendimiento de la agencia. Por otro lado, también se detectó que había problemas de solapamiento
entre los diversos programas de las agencias, es decir, las agencias se centraban en las actividades
concretas y no en sus objetivos generales, o incluso colisionaban con los fines de otra agencia. Estos
problemas se trasladan posteriormente a las comisiones y las subcomisiones del Congreso, quienes
tienen que dar la batalla para conciliar intereses contradictorios. Por lo tanto, a diferencia, por ejemplo,
del gobierno británico, en el que los mecanismos de coordinación del trabajo de la agencia se
desarrollan en el poder ejecutivo, la coordinación (o la falta de la misma) en el caso estadounidense se
desarrolla fundamentalmente en el Congreso, encargado de las asignaciones presupuestarias.
Al igual que el NPR, el GPRA intenta transformar la actividad de las agencias mediante instrumentos de
gestión. El Congreso simplemente pide a las agencias que definan más claramente sus metas, los medios
para conseguirlas y los instrumentos de evaluación. En principio, esta forma de actuar se asimila a la
gestión de las empresas privadas, sin embargo, qué pasa cuando las metas de varias agencias entran en
conflicto, qué ocurre si no se cumplen, y en qué medida pueden participar realmente los congresistas en
la definición de las metas de las agencias (micromanagement). Esta cuestión nos devuelve al
planteamiento de que los conflictos entre las diferentes agencias son políticos, y los instrumentos de
gestión sólo sirven para centrar los problemas, no para resolverlos. A pesar de los resultados poco
satisfactorios de las reformas federales, la prestación de los servicios públicos ha cambiado en los
últimos diez años como consecuencia del cambio de actores en la gestión de los bienes colectivos.
George W. Bush, primer presidente de los Estados Unidos que tenía un MBA (Máster en Gestión de
Empresas), también implantó una agenda de reforma para la Administración federal desde 2001 (Breul
and Kamensky 2008). Sus estrategias de reforma administrativa fueron desarrolladas por la Oficina de
Gestión y del Presupuesto, cuyo subdirector despachaba directamente con el presidente. Las iniciativas
principales desarrolladas durante los 8 años de mandato incluían la mejora de la capacidad de gestión de
las agencias, un sistema de seguimiento de la agenda presidencial y una valoración de la eficacia de los
programas públicos. Los tres principios de la reforma eran que las iniciativas se centrarían en los
ciudadanos (no en los burócratas), en los resultados (no en los procesos administrativos) y estarían
basadas en mecanismos de mercado (para promover la competencia y la innovación). Estas ideas
configurarían la Agenda Gerencial del Presidente, que se centraría en cinco problemas crónicos de
gestión: la gestión estratégica de las personas, la búsqueda estratégica de recursos, la mejora del
rendimiento financiero, la expansión de la Administración electrónica y la integración entre la gestión
presupuestaria y el rendimiento organizativo.
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Las iniciativas asociadas a estos problemas crónicos fueron asignadas a cargos políticos ejecutivos de la
Oficina de Gestión y del Presupuesto y de la Oficina de Gestión de Personal. Se desarrolló un cuadro
integral de mando, con un sistema de semáforo, para hacer un seguimiento de las reformas. Este
instrumento estaba destinado a aumentar la capacidad de gestión de las agencias. La luz ‘verde, ámbar y
roja’ indicarían el grado de rendimiento de una agencia determinada. La luz verde implicaba un
rendimiento satisfactorio de acuerdo con unos estándares establecidos. La luz ámbar indicaba que la
agencia ha conseguido niveles intermedios de rendimiento en todos los criterios. Finalmente, la luz roja
suponía que la agencia tenía una serie de problemas graves. Cada 90 días se iban publicando la
evaluación de cada agencia en relación con los estándares establecidos. Los resultados alcanzados eran
discutidos por el subdirector de la OGP y el director de la agencia en cuestión. El presidente también
discutía estos resultados con los ministros de cada departamento en ciertas ocasiones. Por tanto, el
énfasis en los resultados constituía un elemento muy importante de la agenda presidencial.
En 2002 se implantó otra medida (Program Assessment Rating Tool - PART) (Instrumento para valorar la
ejecución de los programas) que tenía como objetivo vincular los resultados de los programas a la
asignación de recursos. El PART se basa en la información sobre el rendimiento de la agencia que debe
proporcionar bajo el mandado del GPRA (examinado más arriba). El PART es algo más ambicioso pues
intenta juzgar la eficacia del programa, es decir, el contraste entre lo planificado y lo realmente
alcanzado. Adicionalmente, aquellos programas que nos son eficaces pueden ser sometidos a sanciones
financieras. No obstante, las evaluaciones derivadas del PART no tienen consecuencias financieras
automáticas, pues en los casos de ineficacia o de no ser capaces de identificar los resultados obtenidos,
se tenían que analizar para distinguir aquéllos que requerían más recursos para cumplir con los objetivos
determinados. En 2008 se habían valorado 1000 programas con el PART, lo que suponía una evaluación
de un 98 por ciento del presupuesto ejecutado (Breul y Kamensky 2008). Los resultados de las
valoraciones de las agencias fueron publicados en una página web, indicando qué organizaciones
rendían adecuadamente y cuáles tenían problemas de rendimiento. Esto es lo que se denomina como la
estrategia de “nombrar y avergonzar”. De esta forma, se pretendía que las agencias rezagadas fueran
más activas. En otro sitio Web se ponían los análisis resultantes del PART para hacer el sistema de
valoración de programas más transparentes. A partir de 2007, la política de reforma se concentró en la
gestión por resultados.
En general, estas reformas consiguieron buenos resultados pues las agencias se concentraron
paulatinamente en los resultados a obtener y comenzaron a integrarse las decisiones presupuestarias
con las evaluaciones del rendimiento obtenido por las agencias y los programas públicos de
intervención.
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27

lOMoARcPSD
Francia
Salvador Parrado
Contenidos
El contexto ........................................................................................................................................................... 1
Las estructuras administrativas de la Administración central ..................................................................................... 3
El poder ejecutivo ............................................................................................................................................. 4
Los ministerios ............................................................................................................................................................. 9
La proliferación de entes autónomos ............................................................................................................................ 13
La función pública ............................................................................................................................................... 14
La administración territorial .................................................................................................................................. 17
Desde 1789 hasta 1982: el debilitamiento del jacobinismo ................................................................................. 17
El fortalecimiento del poder local desde 1982 ................................................................................................... 19
Las relaciones intergubernamentales ................................................................................................................... 23
La redistribución de competencias y de recursos .............................................................................................. 23
El papel del prefecto ....................................................................................................................................... 24
La acumulación de mandatos .......................................................................................................................... 25
La cooperación intermunicipal ......................................................................................................................... 26
La reforma de la administración pública ................................................................................................................ 29
Referencias bibliográficas .................................................................................................................................... 31
El contexto
Desde la creación del Estado liberal, Francia ha experimentado cinco sistemas republicanos, dos regímenes
autoritarios y el régimen de Vichy, instaurado bajo la ocupación alemana durante la II Guerra Mundial. Esta
sucesión de regímenes denota la inestabilidad del sistema. A pesar de haber estado precedida por una
historia institucional convulsa, la V República que se instauró en 1958 ha evolucionado sin sobresaltos,
pasando de un sistema altamente centralizado a otro más descentralizado y plural. De hecho, una reforma
constitucional en 2004 denominó a Francia como una República descentralizada, algo digno de mencionar
si se tiene en cuenta el pasado jacobino del país.
1

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La V República iniciada con el mandato De Gaulle en 1958 se caracteriza por la instauración de un poder
ejecutivo fuerte. El general De Gaulle, quien no militaba en ningún partido, rechazaba la idea de un
parlamentarismo hegemónico y desconfiaba de los partidos que conferían inestabilidad al sistema. En los
sistemas republicanos precedentes, el poder ejecutivo se había doblegado continuamente ante un
parlamento todopoderoso e interventor, que hizo caer 20 gobiernos y 17 primeros ministros en un período
de 12 años de la IV República. Frente a esta situación, De Gaulle optó por un sistema democrático en el que
un poder ejecutivo independiente de los partidos políticos tendría la primacía sobre un parlamento con
competencias restringidas. La elección directa del Presidente, así como la atribución de ciertas
prerrogativas constitucionales, le dan preminencia sobre el resto del sistema político en general y sobre el
Primer Ministro surgido de la mayoría parlamentaria en particular. Por la debilidad institucional del
parlamento, compuesto de Asamblea Nacional y Senado (FIGURA 1), el régimen francés no puede ser
caracterizado como parlamentario. El diseño institucional dual del poder ejecutivo tampoco permite hablar
en sentido estricto de un régimen presidencialista. Fuera de Francia, el sistema ha sido tildado de
"semipresidencialista", según la tradición que inició Duverger.
A pesar de los esfuerzos de De Gaulle por reducir considerablemente el protagonismo de los partidos
políticos, éstos continúan desempeñando un papel importante. El sistema francés es prototipo del sistema
multipartidista, lo mismo que el británico lo es del bipartidista. Churchill solía decir "Francia tiene tantos
partidos como tipos de quesos: más de 200". En el transcurso de la historia, los partidos relevantes se han
agrupado en torno a unos seis bloques que compiten en las elecciones presidenciales. La reducción del
número de partidos le ha valido al sistema la catalogación de "pluralismo moderado" en la terminología de
Sartori. Hasta 1974 dominaron los gaullistas; desde entonces se han alternado las coaliciones
gubernamentales de centristas‐conservadores con las de socialistas‐movimientos radicales en la formación
de gobierno. El sistema estuvo presidido por la izquierda entre 1981 y 2007 con mandatos de François
Mitterrand y Jacques Chirac, quien dejó el cargo en 2007. En las elecciones presidenciales de 2007, Nicolas
Sarkozy se hizo con la presidencia como miembro del partido conservador Union pour un mouvement
populaire (UMP). Este partido, junto con otros partidos del espectro ideológico conservador ganó las
elecciones a la Asamblea Nacional de 2007.
El poder de la Administración es contrarrestado por un poder judicial fuerte conformado por el Consejo de
Estado, el Consejo Constitucional y la Corte de Justicia de la República. El Consejo de Estado (Conseil d'État)
forma parte de la "excepcionalidad" francesa que se exportó a otros países, aunque en estos países no se
mantuvieran todas las características del modelo original. Su originalidad se debe a las dos funciones que
cumple de tribunal supremo administrativo y de órgano consultivo. Como tribunal, puede rechazar
reglamentos y órdenes ministeriales —en ningún caso leyes— y, como órgano consultivo, dictamina la
oportunidad legal de los proyectos de ley y de decreto que le remite el gobierno. A pesar del carácter
consultivo de los dictámenes del consejo de Estado, su opinión suele tenerse en cuenta en la elaboración
de las propuestas legislativas. En caso de discrepancias, éstas se tratan en una reunión interministerial de
los departamentos afectados con la asistencia de un representante del gabinete del Primer Ministro.
El Consejo Constitucional, cuya actuación sobre la legislación es posterior a su promulgación, ha comenzado
a operar de forma previa a que la ley sea aprobada en el Asamblea Nacional, como consecuencia de que los
partidos busquen anticiparse a un posible rechazo del Consejo Constitucional. Finalmente, la Corte de
Justicia de la República, establecida en 1993 para juzgar a los ministros acusados de cometer algún delito
durante su estancia en el cargo, ha sentado ya en el banquillo a varios ministros. Con ello se pretende no
sólo penalizar las acciones acometidas desde el poder, sino también dotar de mayor legitimidad al sistema.
2

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FIGURA 1 LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN FRANCIA (2011)

Parlamento europeo supranacional

Presidente República
nacional
Président
Cámara Baja [577] Senado [343]

Assemblée Nationale Sénat
Primer Ministro
Premier Ministre

Ministro [14] Colegio electoral

Ministre Collège électoral

Prefecto Consejo
regional
regional [22] regional (26)
Préfet régional Conseil régional Presidente

Président

Prefecto
local
Consejo
departamental [96] departamental
Préfet départament (100)
Presidente Conseil général

Président
Consejo
municipal (36680)
Alcalde Conseil municipal
Maire
Electorado

Las estructuras administrativas de la Administración central
La fragmentación del sistema se hace evidente en la existencia de un poder ejecutivo bicéfalo, cuya imagen
monolítica se ve amenazada en los períodos de "cohabitación" (cuando dos partidos distintos ocupan la
presidencia de la república y el puesto de primer ministro), en la transformación paulatina de un Estado
prestador de servicios en uno con funciones de planificación y de regulación de los sectores económicos
claves. A ello habría que unir la influencia de la descentralización territorial del poder en la configuración de
la Administración central.
3

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El poder ejecutivo
El poder ejecutivo se distingue por su naturaleza dual: Presidente de la República y Primer Ministro. El
Presidente de la República, cuya sede se encuentra en l'Élysée, encarna la soberanía nacional desde 1962
junto con la Asamblea Nacional, disfrutando así de la misma fuente de legitimidad de elección directa por
parte de los ciudadanos.
La preeminencia del Presidente sobre el Primer Ministro se basa en dos aspectos estructurales. En primer
lugar, mientras que el Primer Ministro es elegido por la Asamblea Nacional, el Presidente se elige por
sufragio universal e independiente del parlamento, cada 5 años a partir de 2001 para hacer coincidir el
mandato del Presidente con el del Primer Ministro (y el ciclo parlamentario). El hecho de que se hayan
ubicado las elecciones presidenciales antes de las parlamentarias, le ha otorgado primacía al presidente por
su capacidad de influir las elecciones de la Asamblea Nacional con los resultados de las elecciones
presidenciales. De esta forma, se espera que la “cohabitación” de mandatarios de partidos diferentes en la
presidencia y en el gobierno sea menos probable. La coincidencia de mandatos no supone que vaya a
coincidir necesariamente una mayoría política en el poder ejecutivo, dado que el Presidente no puede ser
obligado a dimitir, mientras que el Primer Ministro puede ser sometido a una moción de censura. De la
elección por sufragio universal del Presidente debe destacarse que es él mismo quien aglutina el voto de los
electores y no los partidos políticos, porque al final, y especialmente al decidirse el voto en la segunda
vuelta, es su personalidad la que más suele pesar en el voto de los ciudadanos.
En segundo lugar, la Constitución de 1958 asigna al Presidente importantes atribuciones, como el arbitraje
entre las altas instituciones, la defensa de la integridad del territorio, el nombramiento de algunos cargos
políticos de relevancia —los oficiales militares de alto rango, los asesores políticos, los embajadores y los
miembros de diversos órganos judiciales— y la sanción de las leyes parlamentarias. Respecto a la última
función y a diferencia del Presidente de los Estados Unidos, el Presidente francés no puede vetar una ley
parlamentaria, aunque puede pedir a la Asamblea Nacional que la revise parcial o totalmente, retrasando así su
implantación. Finalmente, el Presidente puede disolver la Asamblea. Por tanto, la elección por sufragio
universal y los poderes constitucionales confieren al Presidente una enorme capacidad de influencia.
El Primer Ministro, cuya sede es el Hôtel Matignon, es nombrado por el Presidente y surge del partido o
coalición que ostenta la mayoría parlamentaria de la Asamblea. El Primer Ministro no tiene por qué ser el
líder del partido que haya ganado las elecciones, como ocurre en otros sistemas político‐administrativos, ni
necesita ser investido por la Asamblea Nacional después de su nombramiento, aunque sí es responsable
ante ella. Esta relativa independencia del Primer Ministro respecto al parlamento le permite no tener un
escaño, ni siquiera pertenecer a un partido político. El Primer Ministro puede ser destituido por el
Presidente, como ha ocurrido con numerosos primeros ministros. Algunos de estos primeros ministros
fueron cesados por el Presidente, a pesar del apoyo del que aún gozaban en la Cámara (Mény 1991: 113). Si
al Presidente se le atribuyen importantes recursos constitucionales, al Primer Ministro tampoco le faltan
instrumentos propios, como el control de las relaciones con la Asamblea y la dirección del aparato
administrativo encargado de poner en marcha las políticas públicas nacionales.
La distribución formal de competencias dice poco de las pautas de trabajo y de relaciones entre el Primer
Ministro y el presidente de la República, pues es en el trabajo cotidiano donde se muestra cómo se aplican
los principios constitucionales. En la influencia de la práctica política sobre las funciones presidenciales debe
distinguirse entre los períodos en los que el Presidente de la República y el Primer Ministro pertenecen al
mismo partido político o coalición —"primacía presidencial"— y aquellos en los que ambos pertenecen a
partidos políticos distintos —"cohabitación"— (Thiébault 1988: 86), cuando el sistema queda
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"despresidencializado" (Safran 1998: 140). En la etapa de "primacía presidencial", el Gobierno normalmente
ejecuta el programa sobre el que el Presidente ha sido elegido, quien, además de las atribuciones anteriores,
suele ser el líder real de la mayoría parlamentaria. En las etapas de "cohabitación", el Presidente se limita a
cumplir con las competencias exclusivas encomendadas y a hacer de árbitro cuando considera que la
Constitución se aplica defectuosamente (Dreyfus y D'Arcy 1997: 88‐89).
La primera experiencia de "cohabitación" se produjo entre 1986‐1988, con un Primer Ministro conservador y
un Presidente socialista. Desde entonces hasta 2011, la "cohabitación" ha sumado 12 años en períodos
alternos; mientras que la "primacía presidencial" se ha experimentado en 41 años desde 1958, por lo que la
competencia del Presidente y del Primer Ministro sobre el mismo espacio político es un fenómeno reciente y
de duración aún limitada. En el análisis del trabajo en el seno del poder ejecutivo deben tenerse en cuenta
tres variables: el diseño organizativo de la cúpula, las relaciones entre el Primer Ministro y el Presidente en
el ámbito de las competencias comunes y la coincidencia o no de la mayoría presidencial y la
parlamentaria.
Desde el punto de vista organizativo interesa tanto el diseño institucional como la naturaleza de la
actividad desarrollada por las instituciones. No sería exagerado señalar que la cúpula administrativa está
controlada por "los asesores". Según Quermonne (1991: 29), la cúpula del poder ejecutivo francés está
formada por el estado mayor político del Presidente y el estado mayor administrativo del Primer Ministro.
Es precisamente en sus interacciones donde se produce la coordinación y la integración del sistema. Junto a
ambas instituciones y sus entornos administrativos, la cúpula del poder ejecutivo está también formada por
los ministros, especialmente el ministro de Finanzas, y sus respectivos gabinetes (FIGURA 2). De momento
se analizará cómo interactúan la Presidencia y el entorno del Primer Ministro
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FIGURA 2 LA CÚPULA DEL PODER EJECUTIVO
Secretaría
General
Gabinete
Jefe de Estado
Mayor
Gobierno
Secretaría
General
Ministerio
Gabinete
Gabinete
Gabinete
Gabinete Ministerio
Ministerio PRESIDENTE
PRIMER Gabinete Gabinete Ministerio DE LA
MINISTRO Comisiones REPÚBLICA
interministeriales Ministerio Gabinete
Ministerio
Ministerio Comisiones
interministeriales
Gabinete
Para el desarrollo de sus funciones, el Presidente dispone desde 1981 de una estructura administrativa
mínima formada por una secretaría general de la Presidencia (SGP), un gabinete y un estado mayor
particular para temas militares. Este personal del entorno del Presidente suele provenir de la alta función
pública, porque la debilidad presupuestaria del órgano le impide contratar a personas procedentes del
exterior y porque la cultura administrativa fomenta el nombramiento de personas que tienen el estatuto de
funcionario (Dreyfus y D'Arcy 1997: 111‐112). No obstante, desde que Sarkozy ocupa la presidencia se ha
recurrido a contratar a muchos asesores que no proceden precisamente de la alta función pública. Esta
estructura administrativa presta funciones de asesoramiento, pero no de gestión administrativa, por lo que
su capacidad de intervención en los asuntos gubernamentales es más bien modesta.
El gabinete gestiona la agenda del Presidente y asegura los recursos financieros de la Presidencia. Los
papeles tradicionales de la SGP y del gabinete están intercambiados, pues, en otros sistemas, la gestión de
la agenda le corresponde a la SGP y el asesoramiento político, al gabinete. El estado mayor realiza el
seguimiento de los temas militares relacionados con la defensa nacional y prepara los informes para las
reuniones de las comisiones interministeriales de defensa.
La secretaría general de la Presidencia es indudablemente el órgano más importante de esta estructura de
apoyo, pues sirve de puente entre la Presidencia, el Primer Ministro y los demás ministros. Al responsable
de la SGP le auxilian los consejeros técnicos, quienes desarrollan un doble trabajo. Por una parte,
establecen las relaciones con los gabinetes ministeriales. Estas relaciones son jerárquicas en los períodos de
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lOMoARcPSD
"primacía presidencial", mientras que la Presidencia debe conformarse con mantenerse informada del
desarrollo de la acción gubernamental en los ministerios en los períodos de "cohabitación".
Por otra parte, la SGP participa en las comisiones interministeriales y en la preparación del consejo de
ministros junto con la secretaría general del gobierno. Además se encarga de las reuniones
interministeriales que se celebran en l'Elysée (conseils restringidos para coordinar las políticas que se
reservan a la jefatura del Estado) y las que se celebran en Matignon (comités). Cuando los representantes
de la SGP participan en las comisiones interministeriales en períodos de "cohabitación" se tienen que
conformar con hacer llegar la posición presidencial de una manera discreta, sin tener la capacidad de
imponerla.
En cualquier caso, las actividades de la Presidencia se circunscriben al establecimiento de la agenda política
y a la definición de las grandes líneas de orientación estratégica. En ningún caso, independientemente de
las relaciones entre la mayoría presidencial y la parlamentaria, puede el entorno del Presidente reemplazar
el aparato administrativo de apoyo al Primer Ministro o administrar directamente las políticas públicas.
Para estos menesteres debe contar con el concurso directo del Primer Ministro.
El Primer Ministro es, por tanto, un "subordinado poderoso" (Rials 1989) debido a varias razones: posee
recursos políticos y administrativos, y está apoyado por un aparato administrativo considerable. Este
"subordinado poderoso" no es un superior jerárquico del resto de los ministros. No obstante, en tiempos
recientes ha impulsado su actividad coordinadora mediante circulares y canaliza las relaciones con la
Presidencia.
Los dos órganos más importantes del aparato administrativo del Primer Ministro son la secretaría general
del gobierno (secrétariat général du gouvernment) (SGG) y el gabinete. Su gabinete, a diferencia del
gabinete del Presidente, es de carácter político y controla la agenda política del Primer Ministro. Sus
miembros pueden adoptar decisiones en su nombre, además de realizar funciones de arbitraje en caso de
conflicto entre dos o más ministerios. El gabinete se compone de un director, consejeros técnicos y
responsables de misión, que proceden de la alta función pública, especialmente, de los cuerpos de
funcionarios más influyentes (Mény 1991: 118).
Los consejeros técnicos hacen el seguimiento de la política implantada por los ministerios, relacionándose
directamente con los directores generales, sin pasar por el filtro del gabinete del ministro. Además, los
consejeros técnicos presiden en el nombre del Primer Ministro las reuniones interministeriales en las que
se discuten los textos legislativos o reglamentarios en fase de preparación, mediando entre los altos
representantes de los ministerios en caso de conflicto. El Primer Ministro sólo interviene en aquellos
asuntos más importantes, pues no puede participar en las numerosas reuniones interministeriales anuales
(Sadran 1997: 24; Schoettl 1996: 87).
Además del gabinete, el Primer Ministro cuenta con la SGG, un órgano de carácter administrativo que
prepara las reuniones interministeriales, las del consejo de ministros y el programa de acción
gubernamental, por lo que se relaciona con la Presidencia, el Primer Ministro, el gobierno, el parlamento,
los ministros y el consejo constitucional, es decir, se encuentra "en el centro de los engranajes del Estado".
Entre sus cometidos está el de asesoría legal, encargándose de que los decretos y los proyectos de ley
cumplan con el principio de legalidad y pasen el filtro del consejo constitucional y del Consejo de Estado. El
secretario general suele ser un letrado del Consejo de Estado, y permanece generalmente en el puesto
durante varias legislaturas, por lo que su cese no está ligado al de un Primer Ministro determinado
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lOMoARcPSD
(Thiébault 1988: 90‐93). Por tanto, sus miembros tienen una componente administrativa poco sometida a
los vaivenes de la política. En definitiva, la SGG sustenta la "continuidad de la República" pese a los cambios
de gobierno.
Los resortes organizativos de los que el Primer Ministro dispone son superiores a los del Presidente, y su
capacidad de retrasar, obstaculizar e incluso dejar morir las iniciativas presidenciales en tiempos de
"primacía presidencial" son considerables, pues la capacidad del Presidente para seguir adecuadamente
todos los asuntos del gobierno es limitada, como consecuencia de los papeles que puede desempeñar su
entorno y del número más bien limitado de sus colaboradores.
Desde el punto de vista de la distribución de competencias, todas las funciones que no son atribuidas en
exclusividad al Presidente o al Primer Ministro constituyen un terreno compartido cuya gestión exige cierta
cooperación. Esta cooperación puede ser de tres tipos (Carcassonne 1997: 400‐401). a) El Primer Ministro
se encarga de transmitir una información sumaria al Presidente sobre los asuntos en los que interviene; sus
colaboradores reciben una información más detallada. b) En aquellos temas delicados, cuyos efectos
políticos sean relevantes, el Presidente es informado completamente. c) Cuando el Presidente está
interesado especialmente en un tema y tiene una opinión formada, el Primer Ministro suele buscar su
aquiescencia.
Estos tres tipos de cooperación se combinan con la posición presidencial graduada en cuatro niveles. En un
primer nivel, la frase que condensa la opción presidencial sería "entonces actúa", de forma que el jefe del
Estado respeta la postura del Primer Ministro, aunque no la comparta, y declina pronunciarse al respecto,
dejando así libertad de acción al gobierno. Esta frase puede ser expresada de forma implícita o explícita. En
un segundo nivel, el Presidente puede formular sus reservas con un "sí, pero…", intentando incluir
modificaciones. Esta disensión raramente trasciende a la opinión pública. En el tercer nivel, "hágase…"
ilustra un mandato imperativo del Presidente que se suele hacer explícito y a menudo público. Finalmente,
"no se haga…" sigue la misma lógica anterior a la inversa, y se caracteriza por ser explícito, aunque
raramente se le da publicidad. Los modos imperativos "hágase…" o "no se haga…" pertenecen más bien al
período de "primacía presidencial"; mientras que "entonces actúa" y el "sí, pero" son empleados en el
período de "cohabitación".
Como señala Oberdorff (1997: 413), existe una distinción en las respuestas manifestadas a las dos
preguntas siguientes "¿quién gobierna Francia?" y ¿quién la administra?". En atención a que el período sea
de "primacía presidencial" o de "cohabitación", a la primera debería responderse el Presidente y (o) el
Primer Ministro. Independientemente de cuál sea la mayoría política de ambas instituciones, la respuesta a
la segunda pregunta debe ser invariablemente el Primer Ministro, pues es quien tiene a su disposición un
órgano de apoyo más desarrollado, sus colaboradores pueden mediar y coordinar la actividad de uno o
varios ministerios, y se encarga del impulso final de la implantación de las políticas públicas.
No obstante, durante el período de la presidencia de Sarkozy, se ha producido una presidencialización del
liderazgo político, porque se ha puesto un conjunto de organización bajo su supervisión (Bezes et al. 2010).
Con la llegada de Sarkozy al poder se ha acentuado el proceso de crear una mayor unidad de mando en el
poder ejecutivo, buscando una rendición de cuentas más clara, parcialmente como consecuencia del
alineamiento del ciclo electoral en el parlamento y en la presidencia.
En tiempos recientes, los mecanismos de coordinación se han complementado con el Comité de los
cuarenta (Comité des quarante), que reúne los secretarios generales y los prefectos regionales bajo el
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liderazgo del secretario general de la presidencia, que es uno de los colaboradores más estrechos del
Presidente. Este comité se encarga de coordinar las reformas territoriales del poder central. (Bezes‐ Le
Lidec 2011).
Los ministerios
En la cúpula del poder ejecutivo también participan los ministros, como miembros del gobierno y
superiores jerárquicos de la Administración, y sus respectivos gabinetes. Para entender cómo se conectan
estas dos piezas al resto del entramado, es preciso primero describir cuál es la composición del gobierno y
la estructura ministerial (FIGURA 3) para después analizar las relaciones habituales de trabajo.
En la definición del gobierno se pueden encontrar dos círculos concéntricos. El primero, definido en sentido
estricto, coincide con el consejo de ministros (conseil des ministres), que se compone de los ministros de
pleno derecho y de los ministros delegados desde 1986; el segundo, en sentido amplio y con ciertas
prerrogativas jurídicas, también está formado por los secretarios de Estado. Algunos ministros de pleno
derecho portan el título de ministro del Estado (ministre d'État), que no confiere ninguna prerrogativa
jurídica suplementaria. Es un título honorífico que otorga un trato preferencial en el protocolo. Tanto el
ministro delegado como el secretario de Estado dependen del Primer Ministro o de un ministro, ejerciendo
sus funciones por delegación; y las diferencias entre ambos desde la práctica política no son muy grandes,
aunque los secretarios de Estado suelen tener encomendada una parcela administrativa.
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FIGURA 3 ORGANIZACIÓN MINISTERIAL TÍPICA FRANCESA (2011)
Ministro
Ministre
Gabinete POLÍTICOS
Cabinet Ministro delegado
Ministre délégué
Gabinete
Cabinet
Secretario de Estado CARGOS DE

DESIGNACIÓN
Secretario General Secrétaire d’État POLÍTICA
Secrétaire Général Gabinete
Cabinet
Organismo Director de Director de Inspección Director General

Autónomo Administración Administración
Directeur général
Établissement Directeur d’
public Administration
FUNCIONARIOS
Encargado de
missión
Chargé du Subdirector Subdirector Subdirector Director Admón
mission General General General Periférica
Sous-directeur
Jefe servicio
Chef du bureau

El tamaño del Gobierno en sentido amplio no ha parado de aumentar hasta 2007, año en el que comenzó
una reducción considerable de los puestos de la cúpula gubernamental. Durante la III República, el
Gobierno se componía de unos 20 miembros; pasaba de 30 en la IV República y llegó a casi 50 con el
Gobierno de Rocard durante la V República. La tendencia expansiva del tamaño del gobierno ha influido
negativamente en su funcionamiento y ha causado numerosos problemas de coordinación.
Recientemente, en 2007, Nicolas Sarkozy redujo el número de ministros con la intención explícita de
mejorar la integración y la coherencia de las políticas públicas. El rediseño de los límites ministeriales se ha
conseguido mediante la fusión de varios ministerios. Por ejemplo, se creó el Ministerio de Ecología,
Energía, Desarrollo Sostenible y Planificación Territorial. Este ministerio subsumía las tareas de cinco
ministerios. Así mismo se redujo el número de direcciones y de direcciones generales. Otra fusión se
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produjo con la creación del Ministerio del Presupuesto, Cuentas Públicas, Función Pública y Reforma del
Estado.
El Departamento ministerial se compone de órganos de línea, encargados de la gestión administrativa
cotidiana, y de órganos de asesoramiento. Frente a la uniformidad y la homogeneidad de antaño, la
estructura del ministerio ha crecido desordenadamente, las relaciones internas son algo confusas, y el
proceso de desconcentración, paralelo al de la descentralización, no ha hecho sino introducir más
complejidad. Adicionalmente, la nueva ley presupuestaria que se aplica desde 2006 ha introducido
importantes retos en el sistema (véase el último apartado de este Tema).
La unidad básica de gestión de los ministerios franceses es la dirección o la dirección general. Esta
denominación última se reserva a las direcciones que tienen delegaciones periféricas. Por debajo de la
dirección se encuentran las subdirecciones, que están a su vez subdivididas en negociados (bureaux).
Últimamente se han implantado otras unidades, como las delegaciones, las administraciones de misión, y
los directores de un programa presupuestario que complican aún más el organigrama. La gestión de los
medios materiales, humanos y presupuestarios del ministerio le corresponde normalmente al secretario
general, cuyas funciones son similares a las del subsecretario español.
El secretario general es una figura que se ha redescubierto en 2004 con la idea de combatir la tendencia
centrífuga y de actuación aislada de los ministerios. Estos secretarios generales rinden cuentas
directamente ante el ministro y tienen autoridad sobre la gestión de todo el departamento. Además, son
responsables de la implantación de la política de reforma. Los poderes de los secretarios generales varían
de unos ministerios a otros. Por ejemplo, el poder del secretario general en el ministerio del Interior es
considerable pues se encarga de la política de modernización del ministerio en el ámbito nacional, regional
y local. En 2010, se habían creado 9 secretarías generales, que coordinan la política de modernización del
Estado.
El proceso de descentralización iniciado en 1982 y el de desconcentración que comenzó en 1992 han
causado que los servicios centrales se dediquen a la planificación y la asignación de recursos, mientras que
la prestación de servicios se ha traspasado a otros niveles de gobierno (Dreyfus y D'Arcy 1997: 243).
Las direcciones generales funcionan aisladamente, prácticamente como silos, a consecuencia de ser parte
de unos ministerios cuya base de poder es el sector al que representan o en el que desarrollan su actividad
(Quermonne 1991). En muchos casos, estos ministerios constituyen el nicho natural en el que se han
creado y desarrollado los cuerpos de funcionarios especializados. La creación de compartimentos estancos
dentro de la función pública ha bloqueado cualquier posibilidad de movilidad de personal entre ministerios.
Por tanto, la Administración francesa se estructura alrededor de una lógica ministerial fuerte. La posibilidad
de coordinar los ministerios se ha visto debilitada porque no ha existido un primer ministro fuerte. Tal
como señalan Wright y Hayward (2000), la coordinación del sistema francés es negativa, mediante la
evitación del conflicto entre distintos departamentos (Bezes et al. 2010).
Hasta ahora, la descripción de la organización ministerial sólo muestra un crecimiento desordenado y unas
pautas de jerarquía poco claras. El gabinete del ministro contribuye a coordinar las políticas del poder
ejecutivo, al mismo tiempo que introduce cierta disfuncionalidad. El gabinete constituye una manifestación
de la "excepcionalidad" francesa, que no ha parado de fortalecerse durante la V República. La composición
del gabinete se limitó por varios decretos (1948, 1951 y 1954) a diez miembros por gabinete ministerial,
aunque este límite no se respetó nunca. Chirac pidió a los miembros de su primer gobierno que nombraran
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como máximo 5 miembros por ministro y 3 para cada secretario de Estado (Gohin 1996: 80), pero esta
petición no se cumplió y no se extendió a otros gobiernos posteriores. Los miembros del gabinete son
predominantemente altos funcionarios.
La politización más importante del sistema se ha encontrado en el reclutamiento de los gabinetes
ministeriales y en el uso de los poderes discrecionales del Presidente y del gobierno para el nombramiento
de los puestos superiores de la Administración. El aumento del número de personal eventual en los
gabinetes ministeriales en los últimos 40 años proporciona una idea de su uso para la coordinación de las
políticas públicas. Había 262 miembros del gabinete en los inicios de la V República, unas 500 personas en
la década de los años ochenta y se superaron los 600 en 2010. En este año, había oficialmente 616
personas trabajando en los gabinetes ministeriales del gobierno de Fillon. A este número habría que añadir
45 personas trabajando en el gabinete del presidente, además de otras personas que trabajan en los
gabinetes de forma extraoficial (esta cifra es imposible de conocer porque no aparecen en las estadísticas,
aunque pueden alcanzar un 15 a 25 por ciento adicional). Respecto del pasado, el número de altos
funcionarios procedentes de la ENA que trabajan en el gabinete del primer ministro Fillon se ha reducido
considerablemente (Bezes / Le Lidec 2011).
Las funciones tradicionales del gabinete —asesoramiento, relaciones con el parlamento y con la prensa y
gestión de la agenda del ministro— son complementadas por otras dos de enorme importancia (Ziller 1993:
325): la coordinación de la política ministerial en nombre del ministro y el seguimiento de los programas
públicos del Departamento, saltándose incluso la autoridad de los directores. Tradicionalmente, entonces,
el gabinete ejerce las funciones que deberían corresponder al secretario general y que están asignadas al
secretario de Estado en otros sistemas.
Esta extralimitación de las funciones de los directores del gabinete suscita cuatro críticas al menos. En
primer lugar, las relaciones entre el ministro y las direcciones generales están filtradas por el gabinete. En
segundo lugar, la temporalidad de los gabinetes, como la de los ministros, afecta a la continuidad
administrativa a favor de la acción inmediata, conducente a fomentar la imagen pública del ministro. En
tercer lugar, su intervención directa en los servicios administrativos, cortocircuitando a los directores y los
subdirectores, supone intercambiar las funciones de asesoramiento y las de gestión. Finalmente, existe una
objeción ética relacionada con el nombramiento discrecional de los asesores, pues se fomenta su
"irresponsabilidad" política y administrativa. Políticamente, los asesores no son responsables como los
ministros ante el Presidente de la República o el parlamento; desde un punto de vista administrativo, no se
les somete al mismo régimen disciplinario de los funcionarios de los servicios. Parece que los gabinetes
sean invulnerables (Quermonne 1994). No obstante, dada su “irresponsabilidad” administrativa, la nueva
ley presupuestaria (LOLF, véase más abajo) vigente desde 2006 puede cambiar ligeramente la relación de
fuerzas dentro de los ministerios. Esta ley presupuestaria convierte a los directores de programa en
responsables directos de la consecución de resultados, teniendo que rendir cuentas ante el parlamento,
dado que los programas son examinados individualmente por los parlamentarios. Por tanto, el director del
gabinete, que no es responsable de ningún programa público reflejado en el presupuesto cada vez tiene
menos capacidad de intervenir realmente en la implantación de las políticas públicas.
La proliferación de los gabinetes y la expansión de su influencia en el seno de la Administración obedecen a
dos razones fundamentales, interrelacionadas entre sí (Quermonne 1994: 64‐65). Por una parte, el ministro
se encuentra ayuno de la coordinación de las direcciones ministeriales, por lo que precisa de un
intermediario que le ayude a conocer cómo marcha el ministerio, dado que su actividad externa no le deja
tiempo suficiente para los asuntos internos de coordinación. Por otra parte, el gabinete es un instrumento
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de control político sobre la Administración, pues acerca el control sobre la implantación de los programas
públicos al ministro, aunque este aspecto se vea debilitado con la nueva ley presupuestaria.
De forma sucinta, se pueden decir que el sistema administrativo francés despliega dos modelos
contradictorios de coordinación. En el ámbito de la formulación de la política, existen mecanismos
jerárquicos de coordinación dentro de los ministerios. Sin embargo, la implantación de las políticas públicas
refleja más bien una coordinación a partir de redes de distintos actores, especialmente de distintos
ministerios (Bezes / Le Lidec 2011).
La proliferación de entes autónomos
La expansión del Estado del Bienestar, el proceso de reforma del sector público y las directivas de la UE han
contribuido a la fragmentación del sistema, fomentando la proliferación de entes públicos relativamente
autónomos. La tipología de entes públicos con relativa autonomía es amplia. En esta tipología se incluye el
établissement public (EP), los Servicios de Alcance Nacional, los centros de responsabilidad procedentes de
la reforma gerencialista de los años ochenta, las agencias reguladoras y las corporaciones estatales.
Los EPs surgieron para poder desempeñar las tareas estatales en los momentos de auge del Estado del
Bienestar. Su relativa autonomía financiera y de gestión se encuentra limitada por el sometimiento a la
tutela ministerial (véase el concepto de tutela en el Tema sobre las Estructuras Administrativas). Algunos
EPs tienen competencias exclusivamente organizativas, como las cámaras de comercio, mientras que otros,
como las autoridades aeroportuarias de París, desarrollan una actividad comercial.
Las agencias independientes, ya introducidas en 1976, se han empleado recientemente en el sector
regulador gracias a que no están sometidas a la tutela como los EPs, y tienen garantizadas, por tanto, cierta
libertad de acción. Estas agencias intervienen en muchos sectores diferentes, por ejemplo, el del control de
los medicamentos y los productos sanitarios, además de las agencias clásicas relacionadas con los sectores
de las telecomunicaciones, la energía y los mercados de valores.
En Francia, al contrario de otros países como el Reino Unido y los Países Bajos no se ha producido un
proceso de creación de agencias ejecutivas asociadas a las reformas de la Nueva Gestión Pública. Se han
creado agencias que han adoptado la fórmula jurídica de los establecimientos públicos. La proliferación de
estas agencias ha debilitado el poder de los prefectos, quienes han protestado contra esta tendencia que
les resta capacidad de coordinación en el territorio (Bricq 2007).
De acuerdo con Allix y Van Thiel (2005), hay aproximadamente unos 1300 establecimientos públicos en
Francia que se agrupan en torno a unas 200 categorías distintas definidas por el Parlamento. Esto permite a
los ministros crear organizaciones ajustadas a las tareas que desempeñan. Adicionalmente, hay unas 100
corporaciones estatales, cuya diferenciación con respecto a los establecimientos públicos apenas tiene
relevancia, pues ambos tipos de entes pueden generar recursos propios. En algunos casos, estos entes
pueden tener delegaciones encargadas de la explotación comercial de los servicios que prestan, como por
ejemplo los servicios meteorológicos. Los establecimientos públicos deberían tener un contrato de gestión
con los ministerios de los que dependen, aunque en la práctica no todos estos entes públicos tienen estos
contratos.
Otra nueva figura que se instauró desde 1997 son los Servicios de Alcance Nacional (SCN, según el
acrónimo en francés). Estos servicios de alcance nacional, formaban parte de los ministerios y están
financiados por los presupuestos públicos, excepto en las ocasiones en las que desempeñan actividades
comerciales a partir de las cuales pueden tener cierto grado de suficiencia económica. Estos servicios
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dependen del ministro o de un departamento y tienen cierta autonomía de gestión financiera. El
documento marco que los crea suele contener la misión que se les asigna, los resultados que se esperan y
los instrumentos para evaluar la consecución de esos resultados. En cualquier caso, no parece que el
margen de maniobra y autonomía de los directores de estos servicios sean muy amplios para cumplir los
resultados que se les asignan. En definitiva, estos servicios no son agencias ejecutivas del estilo de las
creadas a partir del movimiento de la Nueva Gestión Pública. Los ministros pueden elegir qué servicios
ministeriales se van a prestar a través de la figura de los Servicios de Alcance Nacional (Allix / van Thiel,
2005). Dentro de los Servicios de Alcance Nacional, se creó la Agencia del Tesoro, con la responsabilidad de
gestionar la deuda nacional y la hacienda. Se creó otro servicio para tratar los documentos oficiales
confidenciales, otra para la organización de los salarios, otra para administrar las propiedades del Estado.
Estas organizaciones mantienen cierta transversalidad interministerial y constituyen la “trastienda” de
algunas funciones del Estado.
El empleo público representa aproximadamente una cuarta parte del empleo total. En 2008 había
5.277.000 empleados públicos. El 39,9 por ciento se encontraba en los ministerios, el 5,7 por ciento en los
entes públicos autónomos, el 34,6 por ciento en la Administración territorial, y el 19,8 por ciento en los
hospitales. Si se exceptúan los países escandinavos, Francia presenta una de las mayores tasas de empleo
público de los países desarrollados (véase el Tema sobre la Función Pública Comparada). El papel tan
importante que cumple el Estado como empleador y regulador de la economía, junto con el prestigio de su
función pública, ha propiciado que las clases sociales privilegiadas estén interesadas en acceder a la
Administración (Rouban 1999: 67). Este apartado se centra en la elite directiva de la Administración, en su
composición, su reclutamiento, su promoción, la forma en que contribuye a dar cohesión al sistema y sus
relaciones con la clase política.
Para entender cómo se forma la elite administrativa y cuál es su papel, debe comprenderse el significado
del concepto de "cuerpo". La función pública se estructura en unos 900 cuerpos de funcionarios, después
de haberse abolido más de 200 cuerpos en 2006. Un cuerpo se compone de funcionarios sujetos a unas
mismas disposiciones particulares sobre el acceso, la promoción y otros aspectos de su vida profesional con
respeto al estatuto general. La pertenencia al cuerpo determina, por ejemplo, el nivel de remuneraciones.
En algunos casos, las retribuciones pueden diferenciarse para puestos del mismo nivel ocupados por
miembros de distintos cuerpos (Rouban 1999: 77). En la mayoría de los casos, se accede directamente a un
cuerpo y a un puesto de trabajo, por ejemplo, los auxiliares administrativos. En otros casos, unos 30
cuerpos, la selección se realiza mediante escuelas especializadas.
Los grandes cuerpos (grand corps) acceden a través de escuelas especializadas. Su tamaño reducido, entre
200 y 500 personas por cuerpo, permite a sus miembros estar muy cohesionados e influir más allá del
ámbito de especialización en el que desempeñan su trabajo. Normalmente poseen una gran tradición
histórica y se dividen en cuerpos técnicos y administrativos. La escuela que los selecciona sirve de
instrumento de socialización a la vez que de formación. Los grandes cuerpos técnicos –– ingenieros de
minas (1744) e ingenieros de caminos, canales y puentes (1747)— proceden de la École Polytechnique,
fundamentalmente de París, y los grandes cuerpos administrativos fundados hace unos 150 años —
prefectos, diplomáticos, inspectores financieros, letrados del consejo de Estado y del tribunal de cuentas—
se forman en la ENA (École Nationale d'Administration) desde mediados del siglo XX. Otros cuerpos menos
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prestigiosos proceden de los institutos regionales de administración o de las escuelas politécnicas para los
cuerpos técnicos.
La ENA, o la "fábrica de los enarcas" (Eymeri 2001), fue fundada en 1945 por el general De Gaulle para
reclutar los cuadros administrativos superiores, capacitándolos para dirigir los destinos de la Nación frente
a unos partidos políticos desprestigiados. La ENA cumple fundamentalmente tres objetivos: a) Recluta a los
altos funcionarios potenciales mediante un concurso competitivo. b) Examina, evalúa y selecciona a los
candidatos para los diferentes cuerpos en un período formativo de unos dos años. c) Proporciona una
iniciación en la vida administrativa y profesional de sus estudiantes contribuyendo a formar redes de
trabajo.
El concurso competitivo mediante oposición para acceder a la ENA se desdobla en tres vías: a) Concurso
externo: para universitarios menores de 28 años, que desde 2004 pueden pertenecer a cualquier país de la
Unión Europea. b) Concurso interno: para funcionarios menores de 35 años con una antigüedad en el
servicio público de 4 años como mínimo. c) Tercer concurso: para personas con al menos 8 años de
experiencia profesional o para cargos electos de las asambleas territoriales con más de un mandato.
Los aprobados, funcionarios en prácticas, experimentan un proceso de socialización en la ENA muy
competitivo. Durante los dos años aproximados que dura la estancia en esta institución con sede en París y
Estrasburgo, los alumnos pasan por dos etapas: una de prácticas, en una organización pública
normalmente, y otra de formación en ambas sedes. Durante este período, los estudiantes se someten a
varias pruebas, cuya nota final los clasifica y los ordena, determinando así su carrera administrativa de por
vida. Se implanta "una lógica infernal", que puede convertir la experiencia en un "calvario" (Eymeri 2001:
155, 179). En realidad, del ranking de los mejores sólo interesan los 15 ó 20 primeros, que accederán a los
grandes cuerpos:
"De hecho, la guerra se juega sobre los 20 primeros para los grandes cuerpos, los 15 siguientes para escoger
el Tesoro y otros destinos similares, y después el resto [suspira], que elegirán un sitio u otro según las
circunstancias de preferencia. Estar entre el puesto 60 y el 80 no es nada determinante" (Entrevistado por
Eymeri 2001: 158 adaptado).
Los cuerpos administrativos más prestigiosos —consejo de Estado, tribunal de cuentas e inspectores de
finanzas— seleccionan a los mejores, no más de un 10 por ciento de la promoción anual de la ENA para
mantener así su elitismo. Aquellos que no acceden a los grandes cuerpos piden su incorporación al cuerpo
de los administradores civiles, que son generalistas asignados a varios ministerios. Los demás cuerpos
tienden a quedarse en un único ministerio. Aparte de esta base sectorial, que dificulta cierta coordinación
de las políticas transversales, los altos funcionarios tienden a permanecer largo tiempo en un puesto en
concreto. En tiempos recientes esta inamovilidad ha sido retada con nuevas disposiciones. En 2004 se tomó
la decisión de que los graduados en la ENA sólo podían ser promovidos a un puesto de cuadro directivo
intermedio si había pasado 2 de sus cinco años iniciales en el nivel operativo (delegaciones periféricas y
también empresas públicas y privadas). A partir del año 2000, los altos funcionarios no pueden estar en un
puesto más de 6 años (dos períodos de 3 años), lo que permite una evaluación más frecuente de sus
actividades (Bezes / Le Lidec 2007).
En cualquier caso, todos los alumnos de la ENA son enarcas que se han socializado en el mismo entorno.
"En las reuniones, los enarcas nos entendemos enseguida, porque existe un código de indumentaria, de todo
un aparato de casta, de un estilo, de un comportamiento, se emplea la misma lengua, se tiene la misma
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lógica, el mismo método, la misma forma de exponer los problemas y de percibirlos. Existen lazos de
identidad muy fuertes, hay una tribu… la ENA asegura una homogeneidad de la alta función pública"
(Declaraciones de un entrevistado, Eymeri 2001: 247).
El procedimiento elitista no otorga el estatus de elite administrativa. Este estatus se consigue en función de
los puestos desempeñados. El hecho de pertenecer a un grand corp o de ser simplemente un enarca abre
las puertas a las organizaciones claves del poder ejecutivo: los gabinetes y las secretarías generales del
Primer Ministro y del Presidente; los gabinetes ministeriales, los cargos de designación política y los mismos
puestos de ministro. La identificación de ambas elites descansa sobre la idea de que los enarcas no se
consideran políticos, sino expertos independientes y neutrales que portan el interés general.
Sarkozy se ha propuesto limitar el poder de los burócratas mediante un control más férreo sobre los
nombramientos de ciertos altos cargos de la Administración. Además, en casos de fiascos políticos, Sarkozy
ha sido bastante activo en cesar a altos funcionarios de sus puestos. Paulatinamente se han adoptado
iniciativas para reclutar funcionarios para puestos en los niveles altos de la jerarquía (contraviniendo los
principios del sistema de carrera, pues no se pasaría por los puestos iniciales de la carrera) y para emplear
contratos privados para estos puestos. Esta estrategia forma parte de las responsabilidades de la nueva
Secretaría General del Gobierno, encargada de promover iniciativas similares, siguiendo el modelo del
ámbito local en donde se ha debilitado considerablemente la autonomía de los funcionarios públicos.
Adicionalmente, al crearse la figura del secretario general en todos los ministerios, se ha reducido el
número de directores generales. De esta forma se aumenta el control político de la Administración,
mediante la reducción del número de altos funcionarios que se encuentran ocupando los puestos
superiores y mediante una mayor sumisión al poder político (Bezes / Le Lidec 2011).
En el pasado, Suleiman (1974) mantenía que los ministros eran “cautivos” de sus asesores, que procedían
de los grandes cuerpos de funcionarios. Esta frase parece no encontrar eco en la Francia de esta década.
En la actualidad, los ministros no dudan en nombrar a personas que no pertenecen a estos cuerpos. En
algunos casos se ha recurrido al nombramiento de prefectos para puestos de la Administración central,
algo que no era muy común en el pasado. Recientemente se cree que es un mito la capacidad de
colonización de la zona de cargos de designación política por parte de los altos funcionarios. Parece que los
políticos con bagaje funcionarial son personas que han entrado en política relativamente temprano más
que altos funcionarios que hayan saltado a la política (Rouban 1998). Además, para los puestos de asesores
en los gabinetes parece que ha aumentado el número de externos seleccionados (Christensen / Robert
Gregory 2008).
Los miembros de los grandes cuerpos son bastante móviles y ocupan no sólo los puestos claves de la
Administración, sino también de empresas públicas y privadas. Este fenómeno es conocido como
pantouflage. A pesar de los numerosos comentarios que este fenómeno suscita, la información ofrecida
por muchos autores es más bien anecdótica. En un estudio de 2003 sobre el cuerpo de inspectores
financieros, Luc Rouban muestra que el pantouflage no depende de la proximidad a un partido político ni
tampoco del origen social de los altos funcionarios. El paso por un gabinete ministerial tiende a asociarse
con la transferencia a un puesto en una empresa privada. En la década de los años ochenta y noventa, esta
partida hacia el sector privado tiende a ser más precoz, frente a la preferencia de las empresas en el pasado
por tener funcionarios cercanos a la jubilación, con una buena cartera de contactos. Al mismo tiempo,
también ha aumentado el número de personas que retornan al cuerpo.
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El pantouflage tiene ciertas connotaciones negativas. En unos momentos en los que el Estado francés, a
pesar de gozar de buena salud, no se encuentra en los niveles del Estado del Bienestar del pasado; y en una
situación en la que se fomenta la privatización y la desregulación de ciertos servicios, las ventajas salariales
que ofrece el mundo de la empresa son tentadoras. Si se volviera de la empresa privada al sector público, la
experiencia adquirida en la empresa privada sería enriquecedora, pero la situación está cambiando
ligeramente, pues una persona formada en una escuela prestigiosa como la ENA, con experiencia en un
gabinete ministerial, consigue puestos muy interesantes en el sector privado, dejando al Estado con los
gastos de su formación. Por esta razón, recientemente se ha intentado restringir la práctica del pantouflage
estableciendo un régimen de incompatibilidades. Rouban (2003), sin embargo, no cree disfuncional la
práctica del pantouflage, siempre que los funcionarios vuelvan a ocupar su puesto de trabajo, porque
consiguen adquirir conocimientos que de otra forma no son fáciles de obtener.
En los apartados anteriores se han analizado los procesos de fragmentación y de integración desde el punto
de vista organizativo. Los gabinetes, órganos de asesoramiento en teoría, actúan de fluido eléctrico del
sistema buscando la integración, pero también causando algunas disfunciones organizativas. En varias
ocasiones se ha apuntado que la inclusión de los grandes cuerpos en estos gabinetes permite una
formación de redes interministeriales que facilitan la cohesión del sistema. Los miembros de los grandes
cuerpos, expertos en temas administrativos, generalistas en espíritu y procedentes de los mismos centros
de socialización, constituyen la pieza clave de esta elite capaz de integrar el sistema fragmentado de
adopción de decisiones, aunque quedan por resolver los problemas de gestión que generan los cientos de
cuerpos que existen y algunas de las huidas del sector público hacia el privado que se están produciendo.
En ocasiones, dado el particularismo de los cuerpos y su fragmentación, los gabinetes intentan controlar las
elites funcionariales de los ministerios. A través de ellos se ejerce el control político sobre la
Administración. Según Bezes / Le Lidec (2007), la capacidad de ejercer influencia de los altos funcionarios se
ha debilitado un poco recientemente. Los factores que explican este debilitamiento son la privatización de
numerosas empresas estatales sobre las que los altos funcionarios tenían cierto control, la
descentralización de las funciones estatales hacia las colectividades territoriales y ciertos escándalos que
han minado el prestigio de los altos funcionarios en décadas recientes.
La administración territorial
En el siglo XIX se pusieron los cimientos de la Administración territorial, cuya configuración duró hasta
1982. La Revolución Francesa de 1789 dejó una Administración municipal uniforme y dispersa y Napoleón
puso su impronta con la implantación del prefecto. En este período domina la idea de la centralidad del
Estado frente al carácter residual del poder local, por lo que la acepción anglosajona (gobierno local) no fue
nunca aceptada; en su lugar, se empleó la fórmula de Administración local, dando a entender su
subordinación a la Administración central.
Desde 1789 hasta 1982: el debilitamiento del jacobinismo
La Asamblea Nacional Constituyente y los decretos de 1789 establecieron que todo núcleo de vecinos,
independientemente de su número, debía constituirse en municipio. De esta forma se abolían las
particularidades y los privilegios de las numerosas corporaciones administrativas del Antiguo Régimen,
cuyas relaciones estaban dominadas por la anarquía, en vez de la jerarquía. Esta primera medida ocasionó
la creación de unos 43.000 municipios (comunas según la terminología francesa), lo que puede dar una idea
de su dispersión. Al mismo tiempo, y con el afán de evitar los citados particularismos, se propuso que todos
los municipios, pequeños o grandes, ubicados en zona de montaña o en la costa, estuvieran sometidos al
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mismo estatuto. Esta uniformidad también se aplicó al departamento por los revolucionarios, quienes
diseccionaron el mapa de Francia de forma cartesiana. Se pretendía crear un departamento con una capital
en el centro, de tal forma que ningún punto del departamento estuviera a más de una jornada a caballo del
centro administrativo (Cady 1996: 123). Sobre el modo de crear los departamentos decía Edmund Burke
(recogido por Sadran 1997: 54): "Nadie ha visto jamás a los hombres cortar su propia patria en pedazos de
una manera tan bárbara". La uniformidad debía llevar los principios revolucionarios de igualdad a todos los
franceses.
Napoleón mantuvo la esencia del sistema creado por la Asamblea constituyente (Vandelli 1992: 63),
incorporando la figura del prefecto a la cabeza del departamento, al mismo tiempo que suprimía las
elecciones municipales y departamentales, que no fueron restituidas hasta finales del siglo XIX. Napoleón
gustaba de los órganos monocráticos frente a los colegiales "deliberar es tarea de muchos; actuar de uno
solo" (Vandelli 1992: 30), por lo que para controlar la periferia estableció una cadena jerárquica de mando
que transmitía las ordenes del gobierno hasta las últimas ramificaciones del imperio. El prefecto se
constituye así en el gozne de unión entre la Administración central y la demarcación territorial. Según
Napoleón, el prefecto era "el emperador de a pie" (palabras recogidas por Sainte‐Hélène en Cassese 1987:
115).
El prefecto era el órgano ejecutivo del consejo general del departamento (entidad territorial), y
representaba además a la Administración central en el territorio (circunscripción administrativa), por lo que
desempeñaba fundamentalmente tareas administrativas. Esta última razón es la que probablemente
explique el arraigo secular del prefecto en la periferia (Vandelli 1992: 53), al contrario de lo que ocurrió en
Italia. Durante el siglo XX, el poder del prefecto se basaba en al menos tres aspectos, una vez que se habían
reestablecido las elecciones locales: a) Dirigía el poder ejecutivo departamental. b) Tutelaba las
administraciones locales como si fueran menores de edad interviniendo en la elaboración del presupuesto
y en los propios órganos locales. c) Dirigía la prestación de servicios en las comunas pequeñas, cuya
insuficiencia presupuestaria era considerable.
La lectura de estas características ofrece la impresión de un jacobinismo radical, cual si se hubiera
transplantado una cadena de mando militar en la Administración territorial francesa. La realidad dista de
esta imagen. Este jacobinismo se "domesticó" —según la expresión de Gremion 1976— como consecuencia
de dos factores. Por un lado, el prefecto no sólo era un emisario del centro sino que también lo era de la
periferia. Por otro lado, la acumulación de mandatos de las elites locales —cargos electos y de designación
política—, un elemento más de la "excepcionalidad" francesa, integraba el sistema verticalmente, tal como
se expone más abajo. El prefecto actuaba de correa de transmisión en un doble sentido, pues si bien era
una autoridad estatal, no es menos cierto que compartía vida con los notables locales. Por tanto, el
prefecto también transmitía las inquietudes, las necesidades y los deseos de las autoridades locales,
constituyéndose en pieza clave de las órdenes del centro y de las demandas de la periferia (Worms 1966).
Frente a la situación heredada de la Revolución francesa se reaccionó en plena expansión del Estado del
Bienestar con dos medidas: la fusión de municipios y la regionalización del Estado. Con la fusión de
municipios se pretendía mejorar las condiciones de prestación de servicios en los inframunicipios. Las
autoridades francesas, animadas por la reducción en Alemania entre 1968‐1970 de 14.338 municipios a
8.414 y en Dinamarca en 1967 de 1.387 a 277, decidieron acometer una fusión similar en 1971 (Mauroy
2000: 35). Los resultados fueron insignificantes. Entre 1971 y 1974 se realizaron 804 fusiones reagrupando
1.972 comunas. Cada fusión suponía unas dos o tres comunas y un porcentaje de población escaso. A partir
de 1978 el número de comunas creció de nuevo (Sadran 1997: 64). El inframunicipalismo persistió, como lo
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demuestra el hecho de que de que hay 36.680 comunas en la actualidad, con un alto porcentaje de
municipios con menos de 2000 habitantes.
Con la regionalización del Estado se quiso mejorar la planificación económica, pues parecía que el
departamento no era la unidad apropiada para este tipo de actividad. En 1959 se definió la región, sin
vincularla a ninguna identidad regional preexistente, como una circunscripción territorial del Estado al
frente de la cual se colocó a un prefecto. En 1964 se establecieron comités de desarrollo regional con la
misión de asesorar al prefecto. En 1972, la región adquirió la personalidad jurídica de un établissement
public, pero no de una entidad territorial con elecciones.
El verdadero paso hacia la descentralización se produjo en 1981 con la elección del socialista Mitterrand
como Presidente de la República. La necesidad de reforma se reflejaba en el programa socialista, en el que
se aducía que el sistema local sufría al menos de dos problemas: la ausencia de democracia en sus
instituciones y el carácter arbitrario de la intervención estatal (Mény 1987: 66). En palabras de Mitterrand,
aquello habría de ser "la gran tarea del septenio". La primera ley apareció en 1982, y desde entonces se han
promulgado numerosas leyes y cientos de decretos relacionados con la descentralización. Así, en 1982 se
separó completamente a los prefectos, nombrados discrecionalmente por el gobierno, de las autoridades
regionales y departamentales, elegidas mediante sufragio universal. De esta forma se distinguió la
característica de la región y el departamento como circunscripción administrativa del Estado de su carácter
de entidad local.
El fortalecimiento del poder local desde 1982
En pleno proceso de descentralización, el "jacobinismo domesticado" del período 1789 ‐ 1981 ha dado paso
a un sistema en el que el poder periférico está cobrando una notable importancia, no sólo por las
competencias que paulatinamente está incorporando, sino también por el papel tan fundamental que los
políticos locales han desempeñado en la formulación de la política nacional de alcance local. En este
sentido se puede entender la frase paradójica de Mény de "la centralidad del poder local".
A pesar del escepticismo inicial acerca del impacto de las reformas territoriales, la descentralización ha
introducido cambios muy relevantes en la administración del territorio y en las relaciones entre el centro y
la periferia. Cabría preguntarse por qué un sistema jacobino centralizado que beneficiaba a las élites
estatales fue descentralizado, especialmente cuando había miedo en el momento de la descentralización
por parte de los socialistas, de que las primeras elecciones regionales (celebradas en 1986) serían ganadas
por los partidos conservadores. Se han ofrecido varias razones para explicar esta política descentralizadora
y cómo se ha articulado la reforma (Loughlin 2007). Cuatro son las razones que explican la
descentralización. En primer lugar, el sistema político‐administrativo francés ya no era capaz de integrar
adecuadamente los cambios socio‐económicos que habían tenido lugar desde la Segunda Guerra Mundial
con un aumento considerable de los servicios del Estado de Bienestar. En segundo lugar, los socialistas
querían diferenciarse de los conservadores, que habían gobernado durante los 20 años previos, mediante
un estilo menos autocrático de ejercicio del poder, permitiendo una mayor cercanía al territorio,
alejándose de la centralización excesiva del Estado francés y vinculándose más a los principios de la
democracia participativa y representativa. Esto obligaría a acercar las elecciones a los ciudadanos, y no
concentrarlas en instituciones lejanas como la Asamblea Nacional y la Presidencia de la República. Estas
elecciones nacionales reflejan el espíritu jacobino de valorar el individuo, y no los cuerpos intermedios
interpuestos ya sean regiones o corporaciones. Según el jacobinismo, estas instituciones intermedias
debilitan el principio de igualdad de los ciudadanos, quienes simplemente tendrían que elegir a sus
representantes en París. En tercer lugar, durante la década de los años setenta se produjo una ola
19

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descentralizadora en Europa, que permitía a los socialistas justificar las reformas en cierto modo. En cuarto
lugar, se tomaban demasiadas decisiones en París que eran impuestas después en el resto del país sin
consulta adecuada, aunque el empleo de este argumento es un poco exagerado si se tienen cuenta el papel
desempeñado por los prefectos y los cumulards (véase más abajo) en la mediación de los intereses locales.
Los elementos clave de la reforma son los siguientes. En primer lugar, se suprimió la tutela a priori que
ejercía el prefecto sobre los actos administrativos de las autoridades locales. Esta tutela se sustituyó por la
tutela a posteriori o supervisión de la legalidad de dichos actos. En cualquier caso, el prefecto debe
informar a una autoridad local de su intención de enviar un caso a los tribunales antes de que esto ocurra.
Esta medida tenía el propósito de resolver los problemas antes de acudir al poder judicial, lo que fortaleció
el poder negociador de los prefectos. En segundo lugar, se transfirieron poderes del prefecto a los
presidentes de los consejos departamentales y regionales, pues en el pasado, el prefecto era la figura
preeminente del poder ejecutivo de los departamentos, y establecía la agenda del consejo departamental,
presidía sus reuniones y hacía un seguimiento de la implantación de las decisiones alcanzadas. En tercer
lugar, se separaron los servicios periféricos del Estado de la Administración del departamento. En el
pasado, estos servicios estaban muy interrelacionados como consecuencia de la función doble
desempeñada por los prefectos. En cuarto lugar, se transformó la autoridad regional, que tenía en el
pasado el estatuto de un établissement public, mediante su conversión en una colectividad territorial en la
que el consejo sería elegido por sufragio universal. A diferencia de otros países, las regiones forman parte
de las autoridades locales y no constituyen un escalón intermedio diferenciado al estilo de las Comunidades
Autónomas o los estados. Además, no se estableció una línea jerárquica entre regiones, departamentos y
comunas, pues se temía que esto debilitaría la autonomía de cada nivel de gobierno.
También se reformaron los recursos humanos en el ámbito territorial. En 1984, se aprobó el estatuto de la
función pública territorial. Con él se dotaba a las entidades territoriales de un instrumento estable para la
gestión de los servicios en el nuevo contexto. En la función pública territorial, los cadres d'emploi (cuadros
de empleo), con menor capacidad para influir la carrera de los funcionarios que los cuerpos. A diferencia de
los cuerpos, la gestión de los cuadros de empleo se realiza en el nivel territorial. Además, las oposiciones
para acceder a la función pública territorial presentan una peculiaridad importante. Los candidatos
admitidos son inscritos en un listado de aptitud por orden alfabético. Las entidades territoriales son libres
de elegir al candidato de su elección. Esta forma de selección es favorable para las entidades, pero no para
los candidatos. Después de dos años en la lista sin ser escogido, el candidato pierde el derecho a estar en
ella.
El segundo impulso descentralizador que comenzó en 2002 fue iniciado por Raffarin, nombrado primer
ministro por el presidente Jacques Chirac. En 2003 promovió una reforma constitucional por la que la
definición del Estado pasaría a denominarse la ‘République décentralisée’. La reforma constitucional
estableció una serie de principios que servirían para posteriores reformas y, sobre todo, removería los
obstáculos continuamente puestos por el Tribunal Constitucional a las reformas locales denunciando que
éstas vulneraban la Constitución. En primer lugar, se reconoció el carácter descentralizador del Estado. En
segundo lugar, se estableció el principio de subsidiariedad. En tercer lugar, se garantizó por primera vez la
autonomía política local así como la garantía de recursos adecuados para conseguir esta autonomía. En
cuarto lugar, se introdujeron elementos de democracia directa. En quinto lugar, se aceptó el derecho a la
experimentación de las autoridades locales. Finalmente, se reconoció el derecho de las colectividades
territoriales de ultramar de adaptar su configuración institucional a las circunstancias específicas.
20

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La creación del ámbito regional de gobierno así como la dotación de mayores poderes específicos fueron
estimuladas por los tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza de la Unión Europea. Estos tratados han
realzado la importancia de la política regional comunitaria y la acción estructural con el objetivo de
armonizar las políticas regionales. Estas iniciativas y la canalización de los fondos estructurales animaron
considerablemente el movimiento regionalista en Europa de aquellos países que carecían de un nivel
regional fuerte.
Los observadores internacionales del sistema francés piensan que la tradición intelectual cartesiana
desaparece en lo que concierne a las reformas territoriales, pues son incapaces de suprimir instituciones
existentes cuando se crean nuevas como las regiones con órganos electos o las distintas asociaciones de
municipios. Con la creación de estos niveles de gobierno se adquiría el compromiso de no tocar ni el
número de departamentos (que tienen protección constitucional) ni el número de municipios. Esto es lo
que se conoce como el “milhojas” institucional, en alusión al pastel de milhojas con todas las capas
superpuestas derivando en una situación relativamente complicada de gestión de los asuntos territoriales
(Loughlin 2007).
A partir de la reforma descentralizadora, la Administración territorial (así es como se denomina a las
colectividades locales y regionales francesas) se caracteriza en la actualidad por unos elementos comunes a
todas ellas y otros que son específicos a cada nivel territorial (Mabileau 1994):
1. Existen tres niveles de entidades territoriales con el nombre genérico de collectivité territorial.
En el primer nivel hay 36.680 comunas1; en el segundo, 100 departamentos (incluyendo 4 en
ultramar) y 26 regiones (21 regiones en el continente, Córcega con estatuto especial y 4
regiones en ultramar).
2. Los consejos de las entidades territoriales son elegidos por sufragio universal. En cada nivel
existe un tipo de escrutinio: representación proporcional para los consejos regionales,
escrutinio uninominal mayoritario a dos vueltas para los consejos generales y dos modelos de
escrutinio para los consejos municipales en función de su tamaño
3. El órgano ejecutivo de estas entidades es elegido por el consejo y dirige los servicios
administrativos. En la dirección de estos servicios no es raro encontrarse a un alto funcionario
del Estado, que suele proceder de la ENA. Con la descentralización se exportó, por tanto, el
modelo de alcalde municipal a los departamentos y a las regiones, aunque el poder del alcalde
es relativamente mayor por las competencias que posee, su capacidad de delegación y la
dirección directa de los servicios administrativos municipales.
4. Existe una regulación uniforme para cada nivel territorial. En el ámbito municipal se exceptúan
de este tratamiento uniforme París, Lyon y Marsella, que cuentan con un estatuto especial. En
estas ciudades existe un nivel administrativo inferior: el distrito (arrondissement) (342 en
2011), que posee cargos electos y dispone de cierta autonomía de gestión, aunque no
constituye una entidad local, sino una división administrativa en el seno de la comuna.
5. En 1983 se transfirieron algunas competencias importantes a las entidades territoriales:
urbanismo (municipio), los servicios sociales y sanitarios, el equipamiento rural

1
http://www.insee.fr/fr/methodes/nomenclatures/cog/documentation.asp. Consultado en 17 septiembre 2011.
21

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(departamento), planificación territorial y la formación profesional (región), la construcción de
escuelas, los transportes terrestres, los puertos y los canales (a los tres niveles territoriales).
Esta transferencia de competencias comprometía también una transferencia de los recursos
necesarios —presupuestarios, humanos y organizativos— para prestar los servicios
transferidos.
Además de estas características comunes a los tres niveles territoriales, existen algunas peculiaridades para
cada entidad que se resaltarán a continuación.
La comuna (commune) constituye la "célula democrática básica", y se distingue por su carácter rural.
Después de la reforma, los cambios producidos en el seno de la organización comunal son más bien de
grado, a diferencia de los cambios cualitativos que han experimentado las regiones y los departamentos. La
actividad y los efectivos municipales, de las grandes ciudades sobre todo, se incrementaron como
consecuencia del aumento de competencias recibidas del Estado. En el funcionamiento de la comuna, el
alcalde desempeña un papel fundamental. El alcalde es a la vez representante del Estado (registro civil,
celebración de matrimonios, policía judicial) y órgano ejecutivo de la comuna (ejecuta las deliberaciones del
pleno municipal, firma contratos, fija las tasas comunales por delegación del consejo, dirige los servicios
municipales y la gestión del personal empleado por la comuna). Los servicios típicos municipales son el
transporte urbano, las guarderías, las instituciones de educación primaria, la planificación urbana, las
bibliotecas y los museos.
Los departamentos construyeron su administración después de 1982 gracias a la transferencia de efectivos
de la prefectura. Las transferencias fueron recibidas en dos tiempos. En una primera fase, se transfirieron
los servicios propios de la prefectura a partir de un acuerdo‐marco firmado por el prefecto y el Presidente
del consejo general del departamento. En una segunda fase se transfirieron los servicios periféricos del
Estado: los servicios sanitarios y sociales, el servicio de infraestructuras viarias, transporte escolar entre
ciudades, las instituciones de educación secundaria (escuelas) y los servicios del departamento de
agricultura y bosques. La descentralización en realidad ha realzado el papel del departamento gracias
fundamentalmente al desempeño de dos papeles: el de mediación y el de depositario de la solidaridad
local. Para el papel de mediación emplea instrumentos como las subvenciones y la implantación de
agencias. El fomento de la solidaridad lo realiza mediante los servicios sociales directos o su colaboración
con las comunas. Así mismo organiza el transporte escolar. En los departamentos urbanos, el tipo de
relaciones establecidas son otras, más bien vinculadas a conectar la Administración estatal con las
estructuras urbanas existentes (Malibeau 1994: 57‐63).
Las regiones se encuentran en una situación de inferioridad jurídica respecto a los departamentos y las
comunas, dado que su creación se realizó por ley, pues no formaba parte del texto constitucional. En
comparación a los Estados regionalistas vecinos, las regiones no recibieron la potestad legislativa y no
ejercen ningún tipo de tutela sobre los dos niveles territoriales inferiores. En el traspaso de funciones se
dotó a la región de competencias programáticas y de planificación económica, mientras que la prestación
de servicios directos iba a cobrar menos importancia, hasta que se transfirió la enseñanza profesional. Las
responsabilidades de la región se encuentran en las siguientes áreas: planificación económica, formación
profesional, gestión de las instituciones de educación secundaria (institutos‐ liceos). De su organización
administrativa cabría destacar la relativa importancia que posee el Consejo Económico y Social, compuesto
por representantes del ámbito socio‐profesional, cuyos informes son obligatorios en relación con los planes
y los presupuestos, aunque sus atribuciones son meramente consultivas.
22

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En este apartado se prestará especial atención a las consecuencias que se han producido en las relaciones
entre las entidades territoriales y el gobierno nacional a raíz del proceso de descentralización. Para ello se
tendrán en cuenta tres aspectos: la redistribución de las funciones y los recursos y el impacto que esta
redistribución ha tenido en la figura del prefecto; el uso de la acumulación de mandatos como método
informal de coordinación y el establecimiento de diferentes fórmulas para aumentar la cooperación
intermunicipal y superar la alta fragmentación de la Administración municipal.
La redistribución de competencias y de recursos
En lo que concierne a la redistribución de competencias, no existe una lista exhaustiva donde se determine
qué debe hacer el Estado y cada entidad territorial. Según Sadran (1997), si se intenta buscar una lógica
coherente detrás del reparto de competencias, el esfuerzo realizado será en vano. Quizá la única
racionalidad subyacente al reparto es la justicia distributiva según fue entendida por las elites nacionales.
En cualquier caso, parece que las regiones tienen una vocación planificadora, con la gestión directa de la
formación profesional, por ejemplo; los departamentos mantienen una vocación redistributiva y solidaria
entre las comunas de su territorio, además de prestar directamente los servicios sociales; y las comunas se
encargan de la prestación directa de servicios. En la práctica, se han producido algunos problemas, pues
todas las entidades territoriales, en aras del principio de cláusula general, se han intentado introducir en
terrenos que no les correspondían exactamente, o que se solapaban con los servicios prestados por otros
niveles territoriales. Por ejemplo, la planificación económica era una competencia de las regiones, pero los
tres niveles de gobierno compiten entre sí para establecer sus propias políticas de desarrollo económico (Le
Galès 1993). Por tanto, los límites legales no han sido suficientes para evitar las fricciones entre las distintas
entidades locales.
La mayor parte del gasto público le corresponde a la seguridad social (44,7 por ciento); el Estado gasta un
35 por ciento y a las colectividades territoriales les corresponde un 20,2 por ciento del gasto público (OECD
2011). El reparto del gasto público entre las tres entidades territoriales es muy desigual, pues el 55,5 por
ciento corresponde a las comunas, el 32,1 por ciento a los departamentos, y las regiones sólo gastan el 12,5
por ciento restante (DGCL 2011). Por su vocación, las diferencias de gasto entre inversiones y
funcionamiento son menores: las regiones invierten algo más que el resto (38,5 por ciento del presupuesto
total), las comunas (32,5 por ciento) y los departamentos (22,7 por ciento) (DGCL 2011). Las entidades
territoriales han sido capaces de mantener los gastos de gestión, pero se han visto desbordados por los
gastos de personal. Al aumentar los gastos de personal y al estar obligadas a reducir la deuda local, las
entidades locales ven mermadas su capacidad de inversión en infraestructuras. Esta situación se ha
intentado resolver con fórmulas asociativas intermunicipales (véase más abajo).
Al igual que otros países del entorno, Francia ha apostado oficialmente por la implantación de la igualación
fiscal de forma gradual e incremental. El principal instrumento que tiene el gobierno central para igualar las
disparidades territoriales es la dotation globale de fonctionnement, que se basa en una fórmula cuyo
cálculo ha ido variando desde que se implantó en 1979. A pesar de que la fórmula se haya vinculado, bien
al IVA, bien a la inflación y al crecimiento del PIB, el resultado final siempre depende de las negociaciones
mantenidas en la Comisión de Finanzas Locales, en la que participan tanto funcionarios nacionales como
políticos locales. Según Keating y Midwinter (1994), es difícil saber si el objetivo de la igualación fiscal se ha
conseguido por este mecanismo, pues el sistema cambia prácticamente cada año en busca de la fórmula
mágica, y las disparidades territoriales se mantienen conforme a unos criterios y no respecto a otros. La
igualación fiscal también se ha perseguido con las fórmulas intermunicipales (véase más abajo).
23

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En el ámbito de la financiación habría que incluir los contratos del Estado con las entidades territoriales,
previniendo así los problemas de fragmentación que podrían producirse en el caso de que las entidades
territoriales decidieran actuar por su cuenta. Los cuatro tipos de contratos básicos son los contratos de
planificación que se celebran entre el Estado y las regiones, los contratos de ciudad (contrats de ville), los
contratos de pays (una fórmula asociativa examinada más abajo) y los relacionados con los fondos
estructurales de la Unión Europea. En estos contratos, el Estado tiene un papel dominante en el sistema
por su capacidad casi discrecional de decidir la dirección de una gran parte de los fondos en juego (Négrier
1999: 128).
El papel del prefecto
La descentralización ha supuesto cambios sustanciales en el papel desempeñado por el prefecto. Por un
lado, sus funciones ejecutivas en el departamento han sido transferidas al presidente del consejo. En teoría,
esta nueva situación podría haber supuesto una pérdida de influencia para el prefecto; pero no fue así por
tres razones: a) Asumió la coordinación de algunas delegaciones periféricas de la Administración central,
además de supervisar la seguridad pública. Algunos servicios ministeriales escapan del control del prefecto:
la enseñanza primaria y la secundaria, la inspección de trabajo, las cuestiones tributarias, las cuestiones
jurisdiccionales y las militares. b) Las comunas rurales recurren al prefecto a menudo para solucionar los
problemas que no pueden abordar con sus escasos recursos. c) El papel político del prefecto se fortalece
gracias a su contacto directo y asiduo con los cargos electos locales. A partir de 1999, el papel del prefecto
se ha fortalecido con la creación de nuevas fórmulas intermunicipales, pues él tiene el poder de iniciación
del proceso para crear entidades intermunicipales, aunque los alcaldes posean el poder de confirmación.
Así, el prefecto combina la dirección de la Administración periférica estatal con la interlocución con las
entidades locales.
Por otro lado, el sistema de tutela y de control que el prefecto ejercía tradicionalmente ha desaparecido. En
la actualidad, la asamblea municipal elabora su presupuesto sin necesidad de someterlo a la supervisión del
prefecto. El prefecto puede ejercer el control de la legalidad a posteriori, pero la cantidad de actos
administrativos —más de cinco millones cada año— que se remiten a la prefectura no le permiten hacer
adecuadamente este trabajo, por lo que el número de controles que los juzgados realizan es bastante
reducido, y los juicios favorables al prefecto no suponen más del 20 al 40 por ciento de los recursos
presentados en un año (Sadran 1996: 31).
A partir de 2007 se ha fortalecido el papel del prefecto regional. En 2007, el presidente Sarkozy encargó
una Evaluación General de las Políticas Públicas (Révision générale des politiques publiques). El resultado de
este ejercicio dio lugar a una reorganización de las delegaciones periféricas del Estado en el territorio. Esta
nueva reorganización ha supuesto diferentes mecanismos de coordinación, a partir de un diseño que
comenzó a perfilarse en 2004. Por ejemplo, se ha establecido una jerarquía formal entre las delegaciones
periféricas del Estado en las regiones y en los departamentos, se ha enfatizado la especialización funcional
de los servicios periféricos y se ha reposicionado al prefecto en el sistema. Frente a la clásica relevancia del
departamento en las delegaciones periféricas del Estado, en la actualidad, el nivel regional es el nivel
principal para la implantación de las políticas públicas. De acuerdo con esta lógica, las 23 direcciones
ministeriales regionales se han fusionado en 8, con un diseño que refleja aproximadamente los nuevos
“superministerios” creados (véase más arriba).
Desde 2010, el prefecto regional se considera como la pieza clave para cohesionar y coordinar la acción
estatal en las regiones. En total hay 26 prefectos regionales. Formalmente, los prefectos regionales han
aumentado su poder sobre estas direcciones regionales, así como también ha aumentado el poder sobre
24

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otros servicios periféricos. Adicionalmente, los prefectos regionales tienen poder formal sobre los prefectos
departamentales, excepto en los temas de orden público, en los que los prefectos departamentales tienen
cierta autonomía. Al mismo tiempo, los prefectos departamentales han incrementado sus poderes
interministeriales al tener una mayor capacidad para coordinar los servicios ministeriales periféricos en el
departamento; pero esto no quiere decir que en la realidad sean capaces de ejercer siempre esa
coordinación, pues hay unidades ministeriales que tienen una gran autonomía de servicio como las
inspecciones de educación primaria y secundaria y las unidades de finanzas públicas. Tanto el presidente
como el primer ministro y los ministros tienen relación frecuente con los prefectos regionales, reforzando
la capacidad del núcleo del poder ejecutivo de coordinar y dar coherencia a todo el sistema (Bezes / Le
Lidec 2011).
La acumulación de mandatos
La acumulación de mandatos sirve para comprender cómo el sistema político se ha adaptado para
equilibrar la centralización del sistema administrativo. Esta acumulación de mandatos no está favorecida
únicamente por la instauración de una cámara territorial nacional, el Senado, cuyos miembros son elegidos
por un colegio electoral formado por todos los cargos electos territoriales, sino también por la combinación
al mismo tiempo o sucesivamente de cargos electos en varias asambleas políticas —locales, regionales,
nacional y europea—, o la ocupación sucesiva de puestos en la Administración central y en las entidades
locales. Por ejemplo, Jacques Chirac, Presidente de la República, fue previamente alcalde de París.
Abundantes datos muestran que la acumulación de mandatos es un fenómeno que ha experimentado una
evolución expansiva durante los años setenta y los ochenta. Por ejemplo, en 1997, aproximadamente la
mitad de los 577 diputados de la Asamblea eran alcaldes. De éstos, 121 diputados eran alcaldes de
ciudades con más de 20.000 habitantes (Sadran 1997). En 2009, sólo 76 diputados (alrededor del 13 por
ciento) de la Asamblea Nacional no tenían ningún cargo electo en el municipio, el departamento o la
región; en el Senado, 90 senadores, es decir, un 26 por ciento de los 343 senadores estaban en la misma
situación. Algunos casos extremos han generado numerosas críticas así como cierta disfuncionalidad del
sistema, que se tratará más abajo (Bach 2009).
La coordinación entre todos estos niveles territoriales de gobierno se realiza, aparte de otros mecanismos
organizativos formales, a partir de esta acumulación de mandatos, que también exhibe elementos
disfuncionales. En 1985 se detectó un caso extremo. Jean Lecanuet era alcalde de Rouen, diputado del
Parlamento europeo, senador, presidente del consejo del departamento Seine‐Maritiem y miembro electo
del consejo regional. Esto pudo ocasionar la limitación en 1985 a dos el número máximo de puestos que un
político local podía desempañar de la siguiente lista: diputado nacional, senador, miembro del Parlamento
Europeo, alcalde de un municipio de más de 20000 habitantes, o miembro de la asamblea del
departamento o de la región. Esta ley no fue muy eficaz, pues los políticos consiguieron encontrar modos
de evadir la ley. Un alcalde, por ejemplo, daría el control del municipio a un vice‐alcalde, que mantendría el
puesto hasta que se redujeran el número de puestos del primero. El ex alcalde todavía podría ejercer cierto
control de la actividad municipal de manera informal (Loughlin 2007).
La acumulación de mandatos, como síntoma de la excepcionalidad francesa, ha sido funcional para acercar
la política nacional hacia las autoridades locales. No obstante, la excesiva acumulación de mandatos ha
hecho que las desventajas superen a las ventajas. Las ventajas que la acumulación de mandatos presenta
son las siguientes (Sadran 2000): a) Integra la negociación política de una periferia considerablemente
fragmentada. b) Acumula recursos aumentando el número de interdependencias estratégicas del sistema,
no sólo entre diferentes asambleas territoriales, sino entre políticos nacionales, funcionarios, políticos
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locales y empresarios. c) Reduce el número de representantes. En el lado negativo, queda el hecho de que
los recursos se distribuyen desigualmente, consiguiendo más recursos los que más mandatos acumulan; y
se fomenta el absentismo en las asambleas representativas al tener el cumulard que optar a veces entre
tratar los asuntos locales o asistir a una sesión de otra asamblea.
A pesar de la importancia de la Administración central, no debe desdeñarse la centralidad local en la
discusión de los temas territoriales. Los políticos locales tienen una capacidad considerable para influir en la
política nacional que afecta al territorio a través de varios mecanismos. Los dos principales son la
acumulación de mandatos y el papel desempeñado por el Senado en las decisiones que afectan al ámbito
local. Los miembros del Senado son elegidos por los cargos electos de las entidades locales, que se
constituyen en un colegio de grandes electores. El Senado no puede vetar aquellas disposiciones
legislativas que lesionen los intereses locales; sin embargo, el Senado está dotado de un verdadero poder
de veto, dado que el Gobierno no se arriesgaría a imponer reformas importantes que no tuvieran el visto
bueno del Senado (Mény 1991: 128). Por ejemplo, la Comisión de las Finanzas Locales, que está involucrada
en la negociación de las transferencias de solidaridad interterritorial del gobierno francés, está presidida
por un senador del partido de la oposición. Las características del sistema político francés hacen que esta
Comisión tenga un poder considerable.
La cooperación intermunicipal
Las fórmulas organizativas para fomentar la cooperación municipal son numerosas, aunque no todas ellas
han tenido el mismo éxito. En esta sección se da cuenta de cómo ha evolucionado la cooperación
intermunicipal y cuál es su impacto. En el ámbito organizativo‐institucional, habría que destacar la
importancia que tienen los establecimientos públicos de cooperación intermunicipal (EPCI).
Ante la incapacidad de la Administración central de solucionar la fragmentación municipal mediante
fusiones de municipios, se ha fomentado la creación de EPCIs. Los antecedentes de los EPCIs actuales
aparecieron en 1890 con la creación del SIVU (syndicat à vocation unique). El SIVU es una especie de
mancomunidad de varios municipios que se asocian para prestar un único servicio, como el proceso de
electrificación, el abastecimiento de agua o para prestar servicios que superaban el ámbito de un municipio
como el transporte o las cuestiones medioambientales. Desde entonces han surgido varias fórmulas
intermunicipales, con lo que se muestra la capacidad inventiva de las autoridades francesas para atajar el
problema crónico de la fragmentación municipal. Los sindicatos mixtos surgieron para propiciar la
colaboración de los municipios, los departamentos y las agencias locales. Posteriormente, se crearon los
SIVOM (syndicat à vocation multiple), que no se ceñirían a la colaboración en un único servicio sino en
varios. Con estas fórmulas, los municipios se mancomunan para prestar un servicio en común y aportan los
fondos necesarios para costear la gestión del servicio. La fórmula del syndicat ha sido exitosa. En 2011
había 10789 SIVUs, 1395 SIVOMs y 3194 sindicatos mixtos2. Sin embargo, esta fórmula asociativa no ha
solucionado los retos que tienen las corporaciones locales, pues son fórmulas que presentan un carácter
muy “liberal”. Los municipios tienen un considerable grado de autonomía y pueden cooperar cuando lo
desean, cómo deseen y en aquellas áreas que consideren oportuno. Se asemejan a las mancomunidades en
España.

2

http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/les_collectivites_te/intercommunalite/intercommunalite_en/bilan_statistique/
Consultada el 19 de septiembre de 2011.
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En este contexto se publicó en 1992 una ley marco sobre la Administración territorial de la República
abriendo un paso intermedio entre el modelo de fusión de municipios (que nunca tendría éxito en Francia
por el arraigo del municipalismo) y el modelo flexible, pero bastante ineficaz del syndicat. Esta nueva ley se
basaba en cuatro principios:
a) Enfoque de planificación territorial. Para conseguir una planificación territorial adecuada, se creaba
una entidad en cada departamento, la comisión departamental de la cooperación intermunicipal.
Esta comisión está presidida por el prefecto que tiene como función el diseñar la política
departamental de la cooperación intermunicipal.
b) Transferencia obligatoria de competencias. En vez de dejar a la voluntad de los municipios
participantes la transferencia de ciertas funciones y competencias, la ley define qué funciones
deben transferirse. En las áreas de desarrollo económico y de planeación espacial, esta
transferencia es obligatoria.
c) Recursos propios. Los syndicats estaban financiados por las aportaciones de los miembros. En
cambio, las nuevas asociaciones intermunicipales tienen recursos propios mediante la utilización de
un porcentaje de los impuestos locales o mediante la asignación del impuesto profesional. A estos
recursos propios se añaden las subvenciones estatales. La subvención más importante del Estado
es la dotación global de funcionamiento, así como la dotación de desarrollo rural para los casos en
los que se aplica.
d) Cooperación obligatoria. Se concedía el poder al prefecto de obligar a una municipalidad a
cooperar una vez que se hubieran acordado los límites intermunicipales. La obligación del
municipio a participar en las actividades de la asociación se produciría cada vez que hubiera
acuerdo favorable a participar de dos tercios de los municipios que representaran la mitad de toda
la población de la entidad asociativa.
Sin embargo, estos principios no se cumplieron, porque los prefectos no obligaron a la cooperación y ésta
se basó en el principio de voluntariedad. Una vez más, esta ley dejó operativas las estructuras asociativas
existentes (por ejemplo, los syndicats), en vez de suprimirlas, como consecuencia del enfoque de milhojas
institucional con el que se han realizado las reformas territoriales en Francia. Posteriormente en 1999, la
ley Chevènement abolió las comunidades de villas y los distritos urbanos (fórmulas asociativas del pasado
que habían fracasado), mientras que creaba las comunidades de aglomeración.
Para integrarse en un EPCI, debe darse continuidad territorial entre los municipios. La propuesta de
creación de la asociación parte del prefecto, y la decisión definitiva es adoptada por los alcaldes de los
municipios propuestos. El órgano dirigente del EPCI, la asamblea, está compuesto por los cargos electos de
los consejos municipales integrantes. Con la creación de las EPCIs deben transferirse las competencias
obligatorias —desarrollo económico, ordenación del territorio, transportes—, las voluntarias que se
estimen oportunas —como los equipamientos culturales y deportivos, políticas de saneamiento, cuidado
de las vías urbanas…—, y el personal necesario para prestar adecuadamente los servicios citados.
La financiación de la asociación se realiza mediante impuestos directos recaudados por el EPCI. Esta
financiación se basa fundamentalmente en el impuesto profesional. Este impuesto supone casi el 50 por
ciento de los ingresos de la comuna por vía impositiva. La transferencia de este impuesto al EPCI tiene una
ventaja: la fijación de un tipo único evita la competencia entre municipios vecinos por la atracción de
inversión privada. Dado que este impuesto corre riesgos de subidas y bajadas poco controlables por los
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poderes locales, también se permite que el EPCI apruebe otros impuestos, de forma que la asociación tiene
a su disposición los mecanismos financieros que le permiten adaptar su capacidad de recaudación a las
necesidades de inversión. Además, en los cinco primeros años de su constitución, estas asociaciones gozan
de incentivos financieros por parte del Estado.
En cualquier caso, ninguna de estas entidades posee una legitimidad democrática, pues los miembros del
consejo intermunicipal son nombrados por los respectivos municipios asociados. Por tanto, se da la
paradoja de que estas entidades pueden recaudar impuestos pero no rinden cuentas directas ante los
ciudadanos mediante las elecciones.
Los tres EPCIs propuestos por la ley están destinados a umbrales demográficos diferentes. Las
communautés de communes (comunidades de comunas) se dirigen a los inframunicipios que no superen
conjuntamente los 50.000 habitantes; las communautés d'agglomération (comunidades de aglomeración)
se centran en la franja de 50.000 a 500.000 habitantes, y las communautés urbaines (comunidades
urbanas) se refieren a las mayores de 500.000.
El número de EPCIs no ha parado de aumentar desde 1992. Las comunidades de comunas, destinadas a
superar la eterna fragmentación rural, pasaron de 193 en 1993 a 2409 en 20113. Se crearon dos
importantes comunidades urbanas, como la de Marsella y Nantes, que agrupan respectivamente 19 y 21
comunas, y asocian respectivamente 993.144 y 562.726 habitantes. Las comunidades de aglomeración, que
sustituían a las fracasadas communautés de villes, eran 181 en 2011.
En 2001 se intentó instaurar un sistema para mejorar los servicios prestados a los ciudadanos en municipios
rurales dispersos. Previamente en 1995 se había introducido el concepto de pays como un espacio
coherente desde el punto de vista geográfico, cultural, económico y social como para crear una comunidad
de intereses comunes. El pays articularía otro tipo de cooperación intermunicipal.
La comunidad de aglomeración y el pays se diferencian en tres aspectos según Loughlin (2007). En primer
lugar, la aglomeración es una asociación de municipios con el estatuto jurídico de un établissement public.
Es una institución de gobierno local que desempeña unas competencias y unas funciones que le han sido
delegadas por los municipios miembros de la asociación. En cambio, el pays no es una entidad local sino
una agrupación de municipios que se unen para impulsar un proyecto de desarrollo económico y social. En
segundo lugar, los límites territoriales del pays se definen en torno a características económicas, mientras
que la comunidad de aglomeración se define tomando como base las pautas de residencia. El territorio del
pays elegido por los municipios asociado debería tener una cohesión geográfica, económica, cultural y
social y este territorio no debería estar constreñido por límites administrativos ni tampoco existen límites
de tamaño de población para definir el pays. En cambio, la aglomeración debe adaptarse a las divisiones
administrativas existentes y debe respetar los límites de tamaño poblacional. En tercer lugar, cada tipo de
asociación cumple funciones diferentes. El pays se centra en el diseño e implantación de un proyecto de
desarrollo mientras que la aglomeración se preocupa más bien de la prestación de servicios como los otros
EPCIs. El pays es flexible y a partir de la generación de un proyecto tiene la posibilidad de firmar un
contrato de desarrollo con la asamblea regional. En esta perspectiva, la organización del pays es mínima, lo
suficiente como para formular su programa de desarrollo y firmar contratos con las distintas partes

3

http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/les_collectivites_te/intercommunalite/intercommunalite_en/bilan_statistique/
consultado en 19 septiembre 2011.
28

lOMoARcPSD
involucradas en la financiación del proyecto (región o Estado). Finalmente, en el pays está presente la
sociedad civil con una representación equilibrada en el consejo del desarrollo sostenible (conseil de
développement durable (CDD). Los políticos no están excluidos de este consejo, pero deben constituir una
minoría de toda la representación. En cambio, el órgano de decisión de los EPCIs está conformado por los
cargos electos de los municipios integrados en esta entidad. Los miembros del Consejo de Desarrollo
Sostenible solicitan un proyecto y definen sus límites territoriales en una Carta. La decisión final sobre la
creación del pays recae en el prefecto regional, que lo aprueba y define sus límites territoriales. El pays no
se ciñe al área rural, pues también se puede aplicar a áreas urbanas, aunque parece que el pays ha tenido
una mayor implantación en la Francia rural.
Detrás de las asociaciones intermunicipales no existe sino el intento de una fusión velada. Se está
articulando un sistema en forma de malla, no de pirámide jerárquica, que permite realizar economías de
escala. En este tejido, salen ganando tanto los prefectos como los alcaldes. Los prefectos se convierten en
árbitros y estrategas que buscan la creación de EPCIs y la ampliación de los existentes. Los alcaldes ganan
porque podrán hacer aquello que con sus recursos no podían, sin perder la legitimidad de las elecciones.
Los ciudadanos salen ganando, al conseguir más servicios de los que antes disfrutaban. Sin embargo, existe
un aspecto negativo relacionado con el hecho de que el vínculo de responsabilidad entre las EPCIs y los
ciudadanos se aleja considerablemente, por no poder elegir a sus miembros. Entusiasmado con las
asociaciones intermunicipales, Pierre Mauroy, presidente de la communauté urbaine de Lille Métropole,
auguraba que los EPCIs deberían pasar por el filtro de las elecciones de sufragio universal directo en un
tiempo no muy lejano, que él fechaba en 2007 (Mauroy 2000), sin embargo, esta predicción no se ha
materializado aún.
En lo que respecta a la transformación del poder estatal sobre el territorio, las elites nacionales iniciaron y
moldearon el proceso desde el principio, cambiando considerablemente las reglas del juego. En la fase
actual, las relaciones Estado‐periferia han pasado de la dominación del centro a la centralidad de la
periferia. Aunque el Estado francés descentralizado no tiene nada que ver con los Estados federales o
regionales vecinos, en los que el poder territorial (sobre todo del nivel regional) es superior desde el punto
de vista de las competencias y de los recursos, los cambios operados en este ámbito son sustantivos. Aún
quedan tareas pendientes en el ámbito territorial, pues la disminución del número de comunas no ha
fructificado, con lo que la prestación de servicios pretendidamente igual para todos los ciudadanos se ve
resentida. La solución a este problema se está planteando mediante las asociaciones intermunicipales,
frente a la estrategia fallida del pasado de la fusión de municipios. Los resultados provisionales parecen
mostrar que la asociación intermunicipal está siendo un éxito. Probablemente seguirá existiendo la patria
chica como noción, pero a ello se superpondrá un ente con mayor capacidad de gasto y autonomía fiscal. Si
el fenómeno se generaliza, los franceses tendrán que plantearse la elección directa de los nuevos entes y
mantener, quizá de una manera simbólica, la elección del alcalde de su pueblo.
La reforma de la administración pública
En general, parece que el peso del Estado en la economía se ha reducido y ha cambiado de naturaleza; la
función de la Administración central está transitando desde la prestación directa hacia la planificación y la
regulación; las administraciones territoriales han ido adquiriendo cada vez un protagonismo más relevante
y el Parlamento tiene un mayor control sobre el poder ejecutivo gracias al ley presupuestaria implantada
desde 2006.
Para renovar la Administración nacional se han propuesto diversas medidas:
29

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a) Implantación del enfoque de la gestión de la calidad en el sector público.
b) Aumento de la responsabilidad de los directivos públicos mediante la implantación de la gestión
estratégica participativa y la creación posterior de centres de responsabilité más flexibles en la
gestión de recursos humanos y presupuestarios.
c) Desconcentración de los servicios centrales y "deslocalización" de los servicios parisinos.
d) Control del poder ejecutivo por parte del Parlamento a través del presupuesto con un impacto
considerable en cómo se administran los fondos públicos. Se está produciendo una transición del
énfasis en los recursos que se tienen para las actuaciones públicas hacia los resultados que se
pretenden conseguir.
Todas estas iniciativas han estado de forma discontinua en la agenda política de los gobiernos de la nación,
y una lectura apresurada de las mismas nos remite a los principios inspiradores de la Nueva Gestión Pública
(véase el tema de las Estructuras administrativas en perspectiva comparada); pero la reforma gerencial no
ha aparecido verdaderamente hasta 2006 con la implantación de la ley presupuestaria (LOLF).
La reforma más importante para conseguir una mayor disciplina fiscal se vincula a la reforma sobre la
legislación presupuestaria. En 2001 se aprobó la LOLF (Loi Organique Relative aux lois de finances). Las dos
cámaras aprobaron casi por unanimidad esta ley, con el visto bueno de todos los partidos. Esta unanimidad
es bastante rara en las asambleas legislativas francesas. Su implantación comenzó en 2006. El origen de la
ley fue una apuesta del Parlamento, con acuerdo y trabajo conjunto de los partidos con mayor
representación, para aumentar el control parlamentario sobre el presupuesto a través de un sistema de
indicadores. La reforma se centró en cambiar el formato y los contenidos del presupuesto, alejándose del
presupuesto por ítems y encaminándose a una presupuestación marco, basada principalmente en el
rendimiento organizativo. Se intentaba que los directivos se concentren mayormente en los resultados
(productos e impactos) de la actuación pública. El presupuesto programático se alineó en torno a 40
misiones que se corresponden con 132 programas a los que se asignan las partidas presupuestarias. El
cambio del formato del presupuesto se ha acompañado de la implantación de un sistema de gestión del
rendimiento organizativo. Anualmente, los ministros y los gestores de los programas tienen que
comprometerse a alcanzar determinadas metas y objetivos, que plasman en los Planes Anuales de
Rendimiento, que constituyen el anexo de los presupuestos generales del Estado para ese año. Después de
haberse ejecutado el presupuesto, los ministerios de gasto tienen que enviar a los diputados y a los
senadores un Informe Anual de Rendimiento. En estos informes se explica el nivel de rendimiento
alcanzado en relación a los recursos que se les ha asignado. Adicionalmente, la ley presupuestaria ha
dotado mayores poderes de investigación y auditoría al parlamento.
La ley presupuestaria también ha cambiado las relaciones internas de la burocracia mediante el
fortalecimiento de la Dirección del Presupuesto. Esta Dirección hace un seguimiento de los objetivos e
indicadores de los programas y subprogramas. Por otro lado, la autonomía de los directores de programa
choca con la jerarquía ministerial, pues estas organizaciones están solapadas. Esto ha ocasionado que los
ministerios centrales hayan desarrollado distintas estrategias, con la autorización de la Dirección del
Presupuesto, para limitar el uso del presupuesto marco en las delegaciones periféricas mediante fórmulas
diversas. Otro punto débil del sistema es la existencia de demasiados subprogramas (18000
aproximadamente), lo que ha ocasionado la fragmentación y la dispersión de los poderes presupuestarios
en vez de concentrarlos (Bezes / Le Lidec 2011).
30

lOMoARcPSD
El presupuesto anterior a la LOLF tenía unas 850 líneas presupuestarias separadas con una posibilidad muy
limitada para transferir recursos entre líneas diferentes. Estas líneas se correspondían con las Direcciones
(o Direcciones Generales), unidades internas de los ministerios. El sistema que lo reemplaza con 40
misiones y 132 programas es transversal a varios departamentos. Por ejemplo, hay una misión que es
investigación y grados universitarios. Anteriormente el presupuesto se articulaba en torno al departamento
de Educación. Ahora, el ministerio de Educación solamente gestiona 6 de los 13 programas incluidos en la
misión de investigación y enseñanza universitaria. No obstante, aunque las misiones sean transversales y
varios ministerios participen de ellas, un departamento lleva el liderazgo de una misión determinada. Los
ministerios tienen muchas menos misiones que direcciones. La unidad presupuestaria es el programa,
mucho más amplio que el capítulo presupuestario que reemplaza. Cada programa está dirigido por un
funcionario, que es el director del programa. De nuevo, hay menos directores de programas que directores
(de direcciones). En este sentido, los superiores de las direcciones tienen un papel jerárquico más débil que
los directores de programa, quienes tienen la autoridad jerárquica sobre el programa. Cada programa tiene
su presupuesto operativo. Frente a la situación anterior, existe ahora mayor libertad para transferir
recursos entre categorías de gasto dentro de los programas (por ejemplo, operaciones, inversiones,
intervención). Hay algunas limitaciones a esta transferabilidad. Créditos destinados a costear la nómina de
personal pueden ser transferidos a otras partidas que no son de personal, pero no se puede transferir de
otras partidas a la de personal, para evitar la inflación de personal. De esta forma la eficiencia en la
ejecución de los programas se puede conseguir mediante la reducción de los costes de personal. Esto ya se
ha practicado antes y durante la crisis mediante una tasa de reposición que sólo permitía contratar a un
nuevo funcionario por cada dos funcionarios que alcanzaban la edad de jubilación. De esta forma, con la
LOLF se debilita la capacidad que tenían los cuerpos para reclutar personal (Cole 2010).
El control del parlamento sobre el presupuesto ha aumentado. En la actualidad, los diputados, en vez de
votar en bloque el presupuesto, pueden votar cada cláusula de los programas. Cada programa se acompaña
de un documento en el que se explican los objetivos alcanzados en áreas como la seguridad vial, la
recolección de tasas o la educación primaria. Frente al sistema anterior, cualquier desviación
presupuestaria ya no puede ser aprobada por el gobierno sino por el parlamento. La misma propuesta de
los programas presupuestarios puede ser ahora cambiada mediante la intervención de los parlamentarios,
por lo que la responsabilidad de los directores de programa es mucho mayor que en el pasado.
Finalmente, la LOLF ha debilitado la base territorial de la Administración francesa, especialmente los
prefectos, ya que se favoreció a los ministerios y no se empleó para tener un mejor control horizontal de
los servicios periféricos del Estado bajo la supervisión del prefecto (Bezes / Le Lidec 2011).
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lOMoARcPSD
Tema 11. Canadá

César Colino
El contexto .............................................................................................................................................. 1
El poder ejecutivo y la administración federal: estructuras políticas y administrativas ........................ 2
El Primer Ministro, el consejo de ministros (Cabinet) y sus órganos de apoyo ................................. 3
Los ministerios: departamentos ministeriales, ministros y carteras .................................................. 4
La organización ministerial: el papel de los viceministros ................................................................. 5
Otros organismos: organismos autónomos, agencias y empresas públicas de la corona ................. 6
La función pública ................................................................................................................................... 7
El modelo de función pública de carrera profesional: estatuto y selección ...................................... 7
El tamaño de la función pública canadiense en sus diferentes niveles.............................................. 9
Política y administración: personal político y politización de las elites administrativas federales .. 11
Las administraciones territoriales: provincias y entes locales .............................................................. 12
Los ejecutivos provinciales: los Premiers, consejos de gobierno y estructuras de apoyo ............... 13
Las administraciones provinciales: ministerios y organismos autónomos....................................... 14
Los gobiernos locales: la diversidad de plantas locales en las provincias ........................................ 15
Las relaciones intergubernamentales ................................................................................................... 17
El sistema federal canadiense .......................................................................................................... 17
La relaciones verticales y horizontales ............................................................................................. 18
La reforma de la administración pública canadiense ........................................................................... 20
Bibliografía ............................................................................................................................................ 23

lOMoARcPSD
El contexto
Para comprender las peculiaridades del sistema político administrativo canadiense hay que repasar
brevemente su historia. El territorio canadiense fue ocupado por franceses y británicos cada uno de
los cuales trajeron su lengua, su propio sistema de gobierno, leyes y cultura. Tras una larga guerra,
en 1763 todo el territorio quedó bajo el dominio británico. El país se formó en 1867 por la unión de
las colonias británicas del norte de América a través de la Ley de la Norteamérica Británica (British
North America Act) de 1867 en 1949 se unieron las provincias de Terranova y Labrador. A pesar del
Estatuto de Westminster de 1931, que dio a Canadá el control total de su política exterior y de
defensa y el comercio, y permitía al parlamento canadiense enmendar o rechazar las leyes
británicas, Canadá siguió siendo constitucionalmente una colonia e Gran Bretaña. El parlamento
canadiense debía solicitar al parlamento del Reino Unido votar toda reforma a la constitución
canadiense. Aunque una ley del parlamento británico en 1949 dio ciertos poderes de reforma de la
constitución al parlamento canadiense, no era todavía posible cambiar fundamentalmente la
constitución canadiense. Además, el gobierno federal y los gobiernos provinciales no pudieron por
muchos años ponerse de acuerdo con respecto a estas reformas. No fue hasta 1982, con la Ley
constitucional sobre Canadá (The Canada Act) que se produjo el cese del poder del Parlamento
Británico sobre Canadá y la "repatriación" de la Constitución (Forsey 2010).
La repatriación de la constitución canadiense fue objeto de largas negociaciones entre el gobierno
federal y las provincias, que trataban de impedir que con la nueva constitución su poder se redujera
frente al poder federal. Después de numerosas negociaciones se llegó a un acuerdo entre el primer
ministro canadiense Pierre Elliott Trudeau y el conjunto de los primeros ministros provinciales, con
la única excepción de la provincia francófona de Quebec, que se apartó de las negociaciones en el
último minuto (Graham 2011).
La Constitución de 1982 define a Canadá como una democracia constitucional y establece a los
legisladores, los ejecutivos y los tribunales como garantes de la Constitución. La Ley constitucional
de 1982, por tanto, repatriaba la Ley de la Norteamérica Británica y ofrecía una serie de fórmulas de
enmienda de la Constitución, asignando un control sobre los recursos no renovables a las provincias,
y un sistema de nivelación financiera entre ellas. Uno de sus componentes fundamentales era la
innovadora Carta Canadiense de Derechos y Libertades Fundamentales, que garantizaba las
libertades fundamentales, fuertes derechos de igualdad, derechos lingüísticos, incluso los hasta
entonces inexistentes derechos en educación para las minorías lingüísticas oficiales; el
reconocimiento de la composición multicultural de Canadá y el reconocimiento de los pueblos
aborígenes, incluyendo los indios o naciones originarias, los mestizos y los inuit.
De acuerdo con la Constitución, el Parlamento de Canadá está constituido por el Monarca de Canadá
(actualmente la reina Isabel II), el Senado, y la Cámara de los Comunes. El Monarca es el jefe de
estado del país, representado oficialmente en Canadá por el Gobernador General. El Gobernador
General (Governor General of Canada/Gouverneur général du Canada), siempre de origen
canadiense, gobierna mediante un Consejo de Ministros (Cabinet), encabezado por el Primer
Ministro o Premier. El Premier elige a todos los ministros que componen el Consejo de Ministros,
normalmente entre los miembros de su propio partido en el Parlamento, y estos son nombrados
formalmente por el Gobernador General. El primer ministro y el Consejo de Ministros necesitan
tener el apoyo de la mayoría de los miembros de la Cámara de los Comunes para permanecer en el
cargo, pero no la confianza del Senado o del Monarca. La mayoría de las reformas constitucionales, a
partir de la Constitución de 1982 requieren el consentimiento del Senado canadiense, de la Cámara
de los Comunes canadiense y de dos tercios de las Asambleas legislativas de las provincias que
representen una mayoría (50%+) de la población canadiense. También es necesario el
consentimiento unánime de las Asambleas legislativas provinciales para ciertas reformas que
afecten a la Reina, el gobernador general, los tenientes gobernadores provinciales, el estatus oficial

lOMoARcPSD
de los idiomas inglés y francés, la Corte Suprema de Canadá y la misma fórmula de enmienda
constitucional.
El Gobernador General aprueba también formalmente los 105 miembros del Senado, quienes son
designados a propuesta del primer ministro de Canadá. El papel del Senado es el de salvaguardar los
intereses de las minorías y de las diez provincias autónomas que junto a los tres territorios
gestionados por la administración central componen la federación. Los 308 miembros de la Cámara
de los Comunes son elegidos directamente por la población del país, cada miembro representa uno
de los 308 distritos electorales en los cuales está dividido el país. La Cámara de los Comunes, o
"cámara baja", es la principal del Parlamento de Canadá. El Senado raramente se opone a la
voluntad de la Cámara de los Comunes. En realidad, el Primer Ministro ejerce las funciones de Jefe
del Gobierno y la Administración, y el Gobernador General, nombrado por la Reina como su
representante personal para aconsejar al Primer Ministro, asume las funciones de Jefe del Estado.
Las tareas del Monarca y del Gobernador General son principalmente ceremoniales y simbólicas
(Forsey 2010).
Fuente Forsey (2010)
Para algo más de un 20 por ciento de los casi 34 millones de canadienses, la mayoría de los cuales
viven en Québec, su lengua materna es el francés. Además, aunque el sistema legal canadiense se
basa en un sistema de common law, los habitantes de Québec se rigen por leyes basadas en el
modelo legal francés. A esta diversidad hay que sumar la existencia de tres grupos de aborígenes
(First Nations, Inuit y Métis) y reconocer que Canadá recibió a lo largo del siglo XIX a inmigrantes
asiáticos, mientras que millones de inmigrantes europeos y asiáticos llegaron también a lo largo XX,
haciendo de Canadá uno de los países con más inmigración.
El poder ejecutivo y la administración federal: estructuras políticas y

administrativas
El modelo canadiense de ejecutivo posee los dos rasgos que caracterizan los modelos llamados de
Westminster. Por un lado, el Primer Ministro (Prime Minister o Premier) y un Consejo de Ministros
(Cabinet) componen el poder ejecutivo en un sistema parlamentario. Como se ha señalado, el

lOMoARcPSD
ejecutivo requiere la confianza de la Cámara de los Comunes para garantizar su continuidad. El

segundo elemento, es la existencia de un servicio civil de carrera, altamente profesionalizado, no
politizado salvo en los dos niveles más altos de los ministerios (Johnson 2011).
El Primer Ministro, el consejo de ministros (Cabinet) y sus órganos de

apoyo
En comparación con otros países pertenecientes al modelo Westminster, sin embargo, el Primer
Ministro canadiense es inusualmente poderoso. En el último siglo, todos los primeros ministros han
provenido de los dos principales partidos, el Liberal y el Conservador, y en la mayor parte del tiempo
han sido quebequeses. El gran poder del Primer Ministro viene en parte por su potestad de elegir a
los Ministros y seleccionar a los dos niveles más altos de los ministerios. Asimismo, puede actuar
libremente sin la necesidad de aprobación del Consejo de Ministros en distintos asuntos, domina su
partido y en ninguno de los partidos el grupo parlamentario tiene el poder de sustituir al Primer
Ministro como líder del partido. El Primer Ministro nombra también libremente todas las Comisiones
delegadas del gobierno (Savoie 2006, Dunn2010).
Convencionalmente, los miembros del consejo de ministros son nombrados en Canadá atendiendo a
criterios de representación territorial o de género, proviniendo los distintos ministros de diferentes
provincias o ciudades importantes de la federación. Otra peculiaridad del Primer Ministro
canadiense es que nombra a todos los viceministros y viceministros adjuntos (deputy ministers y
associate deputy ministers) entre los altos funcionarios de los ministerios (ver más abajo). Debido a
la convención que obliga a nombrar ministros representativos de diferentes territorios para
diferentes carteras, los Primeros Ministros han considerado siempre muy importante su potestad
para nombrar a los viceministros, ya que a veces un Primer Ministro puede verse obligado a
nombrar ministros por motivos representativos y en esos casos la competencia técnica en la
conducción de una cartera ministerial recae sobre todo en el viceministro de ese departamento. Los
nombramientos de viceministros no suelen ser con criterios de politización partidista, sino que
suelen hacerse entre altos funcionarios de carrera. Dada la importancia en la administración
canadiense de los viceministros, el Primer Ministro usa su discrecionalidad en los nombramientos y
los ceses de forma muy consciente (Aucoin 1988; 1999; Savoie 1999).
El Primer Ministro tiene básicamente dos órganos de apoyo para ejercer su dirección política y
coordinar su gobierno: la Oficina del Consejo Privado (Privy Council Office, o Bureau du Conseil
privé), y el Gabinete u Oficina del Primer Ministro (Prime Minister's Office o Cabinet du premier
ministre).
La Oficina del Consejo Privado (PCO) funciona como un ministerio de presidencia federal y como
secretaría del consejo de ministros, ofreciendo asesoramiento y apoyo, oficialmente no partidista, al
Primer Ministro y proporcionando recursos para liderar, coordinar y apoyar a los distintos
departamentos ministeriales y organismos autónomos del gobierno federal y gestionar los recursos
humanos de la administración pública federal (Canada Privy Council Office 2010). Este órgano ha
crecido en tamaño y complejidad a lo largo de los últimos años y emplea actualmente unos 1.000
funcionarios. Está básicamente estructurada en una secretaría de operaciones y una secretaría de
planificación. La primera se encarga principalmente de la coordinación de los asuntos del día a día
del gobierno mientras que la segunda tiene una visión a medio plazo sobre a la evolución de la
federación canadiense. Cada nuevo Primer Ministro suele restructurar la Oficina del Consejo Privado
para adaptarla a su agenda de gobierno. Actualmente, incluye también un Departamento de
Asuntos Intergubernamentales y secretarías de comunicaciones, política exterior y de defensa,
seguridad e inteligencia, de asuntos sociales, asuntos económicos, relaciones con la Cámara de los
Comunes, y funcionamiento institucional de la administración. El alto funcionario de carrera que
dirige la Oficina del Consejo Privado es considerado el cargo superior de toda la administración
pública y ostenta el título de Secretario del Consejo Privado (Clerk of the Privy Council), y también

lOMoARcPSD
actúa como el Secretario del Consejo de Ministros y como Viceministro o Ministro Adjunto al Primer
Ministro (Secretary to the Cabinet and Deputy Minister to the Prime Minister) (Johnson 2006, 2011).
Tradicionalmente, la Oficina del Consejo Privado ha servido como una “escuela de
perfeccionamiento” para los funcionarios en puestos ejecutivos dentro del gobierno. Los
funcionarios que pasan varios años destinados en la PCO adquieren una experiencia en cuestiones
de política sectorial desde la perspectiva del Primer Ministro, que les permite al volver a sus
ministerios de origen un mayor conocimiento del funcionamiento global del gobierno y la
administración. Muchos de estos funcionarios con experiencia en la PCO suelen luego altos cargos
en la administración de los departamentos o pasarán a la empresa o la política partidista activa.
En segundo lugar, la Oficina o Gabinete del Primer Ministro (Prime Minister's Office, PMO) es un
órgano de asesoramiento personal y partidista. Se entiende que el primer ministro no debe recibir el
asesoramiento de una sola fuente institucionalizada. A tal fin, el papel de la Oficina del Consejo
Privado se complementa con este órgano de staff, de orientación político-partidista y con personal
nombrado por criterios de confianza y que actúa no sólo como una fuente asesoramiento sobre
estrategia política y políticas públicas sectoriales para el primer ministro, sino también como un
mecanismo para centralizar el poder político y coordinar al gobierno (Makarenko 2010). La PMO
actúa como una extensión del Primer Ministro en sus relaciones con otros actores del gobierno y el
parlamento y por ello desempeña un papel muy importante en la adopción de decisiones políticas.
El gabinete del Primer Ministro está formado por un equipo de funcionarios y asesores políticos de
partido que no son necesariamente funcionarios de carrera, llamados "personal exento" (exempt
staff) nombrados con completa discrecionalidad por el Primer Ministro, y que ofrecen apoyo al éste
en exclusiva, no al Consejo de Ministros. Además es un órgano “partidista” con personal leal al
Primer Ministro, no como jefe de gobierno, sino como el líder del partido y como un político que
busca mantener su poder en un sistema democrático, para lo que le asesora sobre cómo mantener
su control e influencia sobre el partido y el parlamento, o sobre las políticas públicas adecuadas para
asegurar su éxito electoral futuro. En tiempos del Primer Ministro Pierre Trudeau, la Oficina del
Primer Ministro se amplió hasta aproximadamente 100 empleados. Desde entonces, el tamaño del
personal del primer ministro ha variado entre 80 y 120 (Makarenko 2010).
Recientemente se ha criticado al Gabinete del Primer Ministro por falta de transparencia y por aislar
al Primer Ministro de su responsabilidad por algunas decisiones polémicas ya que en algunos casos
las decisiones concretas se han tomado por el director del gabinete u otros altos cargos. Así, por
ejemplo, en un reciente escándalo de corrupción, el llamado escándalo del “patrocinio federal”
durante el mandato del primer ministro liberal Jean Chrétien se demostró que el gabinete del Primer
Ministro había tenido un papel fundamental en la distribución ilegal de fondos de patrocinio federal
en Quebec. La Comisión que investigó el caso exoneró al ex primer ministro de responsabilidad legal
pero fue acusado de mala administración de su gabinete (Canada Commission of Inquiry into the
Sponsorship Program and Advertising Activities 2006).
Los ministerios: departamentos ministeriales, ministros y carteras

Los departamentos ministeriales se establecen por ley y su jurisdicción abarca un sector de política
pública como la industria, la justicia o la sanidad. El número de ministros con diferentes carteras ha
ido aumentando con los años desde la década de los años sesenta, siendo Canadá uno de los países
donde el gobierno o consejo de ministros tiene más miembros, ya que todos los ministros senior y
los llamados ministros de estado o secretarios de estado pertenecen habitualmente al consejo de
ministros. La mencionada convención canadiense de nombrar ministros representativos de
diferentes regiones del país ha contribuido a este gran tamaño del consejo de ministros y a un
elevado número de carteras ministeriales que pueden llegar a 26 0 27 (Aucoin 2010; Tardi 2010).
De este modo, encontramos en Canadá alrededor de 20 ministros responsables de departamentos
ministeriales permanentes homologables a los existentes en otros países como los de Hacienda,

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Secretaría del Consejo del Tesoro (Treasury Board Secretariat); Defensa Nacional; Relaciones
Exteriores y Comercio Internacional; Sanidad; Justicia; Industria; Obras Públicas y Servicios
Gubernamentales; Medio Ambiente; Agricultura y Agroalimentación; Ciudadanía e Inmigración;
Transporte; Pesca y Océanos; y algunos otros departamentos con ministros dedicados a Patrimonio
Canadiense, Recursos Humanos y Desarrollo de Habilidades, Asuntos Indígenas y del Norte, Recursos
Naturales, Seguridad Pública y Protección Civil, Asuntos de Veteranos, Diversificación Económica del
Oeste (Johnson 2011, Tardi 2010; Treasury Board of Canada Secretariat 2011).
Los ministros de estado (ministers of state, en algunos momentos llamados secretarios de Estado)
son altos cargos políticos que forman parte del consejo de ministros y son responsables de una
cartera o del apoyo a otros ministros senior del gobierno en un área ministerial concreta. En todo
caso, cuando se les ha denominado secretarios de Estado han tenido un rango menor que los
ministros de Estado y no han sido miembros del Consejo de Ministros. Con el primer Ministro
Mulroney y sus sucesores, por ejemplo, el título de ministro de estado se ha utilizado también para
nombrar a altos cargos sin responsabilidades sectoriales concretas, antes llamados ministros sin
cartera. Durante el gobierno de Chrétien, los segundos de los ministros senior del gobierno fueron
denominados secretarios de Estado, como subordinados a los ministros, y se llamó ministros de
estado tanto a aquellos con una cartera específica como al viceprimer ministro, al líder del gobierno
en la Cámara Baja o en el Senado. El primer Ministro Paul Martin, eliminó la figura del secretario de
Estado y volvió a utilizar el título de "ministro de Estado" para los ministros junior del gobierno.
Cuando Stephen Harper fue elegido primer ministro en 2006, no incluyó ningún ministro de Estado
en el Consejo de Ministros, aunque nombró varios ministros de estado para dar a ciertos ministros
del gobierno responsabilidades que no pertenecían a sus departamentos. Más tarde volvió a incluir
en el consejo de Ministros a todos estos ministros de estado y a nombrar secretarios de estado
excluidos del Consejo. Actualmente hay un total de 12 ministros de estado en el gobierno, que son
miembros del Consejo de Ministros.
La organización ministerial: el papel de los viceministros

Desde el punto de vista jerárquico administrativo, por debajo de los ministros o ministros de estado,
que son cargos políticos, a la cabeza de los departamentos ministeriales se encuentran los
viceministros (deputy ministers), equivalentes a la figura de secretario general (permanent secretary)
en el Reino Unido. Estos son altos funcionarios de carrera que están bajo la dirección política de un
ministro del gobierno elegido y está al cargo del funcionamiento administrativo cotidiano del
ministerio, su personal, su presupuesto y sus programas. Si el ministro es jefe político del
departamento, el viceministro es el jefe administrativo. Los viceministros son nombrados y
separados del cargo a discreción del gobierno en el poder y pueden ser destituidos si cambia el
Primer Ministro y se les percibe como muy identificados con ciertas políticas del gobierno anterior.
El viceministro de más alto rango en el gobierno federal es el llamado Secretario del Consejo Privado
de la Reina para Canadá (Clerk of the Queen's Privy Council for Canada), que también es viceministro
del Primer Ministro de Canadá y secretario del Consejo de Ministros (Bourgault 2010) y es el
equivalente al Cabinet Secretary británico. Este alto cargo es el encargado de gestionar la agenda del
consejo de ministros, coordinar las iniciativas de política pública y los nombramientos para los altos
cargos administrativos ministeriales y de resolver conflictos entre departamentos.
Como se ha señalado más arriba, el nombramiento de los viceministros corresponde según la ley al
Primer Ministro y la convención establece que deben ser funcionarios no partidistas, por lo que
pueden continuar en el cargo aunque cambie el gobierno. El cargo de viceministro asociado o
segundo (associate deputy minister) se da a altos funcionarios en un departamento que son
asignados a determinados proyectos o iniciativas en espera de su designación como viceministro
para dirigir un departamento. En un ministerio existen también otros puestos que tienen rango de
viceministro segundo y con la designación oficial, por ejemplo, de presidente de una agencia,
presidente de una empresa pública de la Corona, secretario, comisionado, etc.

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Asimismo, dentro del organigrama típico de un ministerio, por debajo de los viceministros
encontramos los llamados viceministros adjuntos (assistant deputy ministers), que son puestos
directivos ministeriales responsables de determinadas áreas funcionales o presupuestarias en un
Departamento y por debajo de ellos encontramos a los Directores generales o los viceministros
adjuntos segundos (ver Gráfico 1).
Gráfico 1. Estructura ministerial típica de un Departamento ministerial federal
Fuente: elaboración propia basado en portales web de varios ministerios federales
Otros organismos: organismos autónomos, agencias y empresas

públicas de la corona
Además de los 20 departamentos ministeriales permanentes, la administración federal canadiense
está formada por muchos otros entes administrativos, organismos autónomos y agencias (unas 66
entidades de la llamada administración central federal), 28 agencias independientes, 17 agencias de
operación especial, 3 corporaciones departamentales, etc. Además de las llamadas empresas
públicas de la Corona (Crown corporations). En 2010 todas estas organizaciones del sector público
hacían un total de 409 organizaciones (Tardi 2010, Treasury Board of Canada Secretariat 2011a).
Así, por ejemplo las más importantes de entre las entidades administrativas son los organismos
autónomos, dependientes de algún ministerio y que se financian presupuestariamente igual que los
ministerios pero responden a objetivos funcionales y operativos concretos de procedimiento
administrativo, supervisión, asesoramiento, regulación o adjudicación. Ejemplos de estos
organismos autónomos son la Real Policía Montada del Canadá, Transportes de Canadá, la Agencia
Canadiense de Evaluación Ambiental, la Secretaría de la Conferencia Intergubernamental
Canadiense, el Consejo de la Agencia de Inmigración y Refugiados, el Consejo Canadiense de
Radiodifusión y la Comisión de Telecomunicaciones, la Oficina de Infraestructura de Canadá, la
Agencia de Salud Pública de Canadá, Estadística de Canadá, etc.

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Las llamadas corporaciones departamentales son entes especializados dependientes de un

ministerio y establecidos por ley, que prestan servicios o realizan funciones de investigación o de
regulación y que se financian con presupuestos y con tasas cobradas a los usuarios y que suelen
tener una Consejo o Junta de Gobierno u otro tipo de órgano de gestión. Ejemplos de estas
corporaciones son la Escuela de Administración Pública, la Comisión Canadiense de Seguridad
Nuclear, el Consejo de Investigación Nacional de Canadá, los Institutos Canadienses de Salud, la
Comisión del Seguro de Empleo de Canadá, la Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá, o el
Consejo de Investigación en Ciencias Sociales y Humanidades.
Las llamadas agencias de servicio son una forma especializada de corporación departamental
establecida por legislación específica para realizar una función operativa o servicio que
generalmente no tiene equivalente en el sector privado. Se financian con presupuestos y tasas a los
usuarios y tiene diferentes grados de autonomía en su gestión. Son ejemplos la Agencia Tributaria
de Canadá, la Agencia Canadiense de Inspección de Alimentos, o la Agencia de Parques de Canadá.
Finalmente, las Empresas estatales de la Corona son aquellas entidades públicas que operan
siguiendo el modelo del sector privado, con una mezcla de objetivos empresariales y de política
pública. En julio de 2011, estaban contabilizadas 49 empresas públicas de la Corona. Las llamadas
Sociedades públicas matrices (parent Crown corporations) son aquellas de propiedad directa del
Gobierno de Canadá y se establecen por ley o por fusión según el derecho mercantil. Las empresas
públicas federales varían en tamaño y en su dependencia de los presupuestos estatales, pero operan
en muchos sectores de la economía canadiense, aunque cada una tiene intereses peculiares de
política. En teoría las empresas públicas operan de modo independiente, pero no con completa
autonomía de los ministros o ministerios, que tienen cierta capacidad para controlarlas (Aucoin
2007). Ejemplos de grandes empresas públicas federales son la Corporación de Correos de Canadá,
la Radiotelevisión Pública Canadiense (Canadian Broadcasting Corporation), la Empresa de
Seguridad del Transporte Aéreo, Export Development Canada, la Galería Nacional de Canadá, el
Banco de Desarrollo de Negocios de Canadá, o Energía Atómica de Canadá S.L (Treasury Board of
Canada Secretariat 2011a).
La asunción por los conservadores de los principios de la Nueva Gestión Pública en los años ochenta
y noventa llevó a una serie de cambios estructurales en el sector público canadiense que incluían la
desregulación, la privatización y la reducción de personal del sector público. Para ello se nombró un
ministro para la privatización. De las 61 empresas públicas estatales heredadas por Mulroney en
1984, se habían privatizado al final de su mandato unas 23, y se habían transferidos al sector público
unos 50.000 puestos de trabajo (Brooke 2011).
La función pública tiene una larga tradición de profesionalización e independencia en Canadá a
partir de los dos primeros niveles administrativos ministeriales (los deputy ministers y los associate
deputy ministers). Fue a principios del siglo XX cuando el patronazgo político, similar al existente en
Estados Unidos, fue sustituido, con la Ley de Función Pública (Civil Service Act) de 1908, por un
sistema de carrera que trataba de garantizar los principios de mérito y capacidad en el acceso al
empleo público (Dwivedi y Halligan 2003).
El modelo de función pública de carrera profesional: estatuto y

selección
Los derechos y responsabilidades de los empleados públicos se establecen en leyes como la Ley de
Empleo de la Función Pública u otras. La selección y la promoción profesional de los funcionarios y
empleados públicos se basan en el principio de mérito, que, aunque no se define explícitamente en
la legislación, es considerado generalmente como "la selección de los candidatos más calificados que
compiten por una posición en base a su conocimiento relativo, experiencia y habilidades, sin

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discriminación ni favoritismo”. La selección para la función pública también e ha adaptado a la

diversidad de Canadá mediante la Ley de idiomas oficiales (1969), por la cual el bilingüismo se
convirtió en un elemento de mérito para ocupar determinados puestos. También ha habido
programas de igualdad de oportunidades y programas de acción afirmativa para algunos grupos
(Lindquist 2006; Public Policy Forum 2007).
Los empleados públicos son empleados de su departamento y de la función pública en su conjunto.
La responsabilidad para la gestión de personal se divide entre los diferentes ministerios, el Consejo
del Tesoro y la Comisión de la Función Pública (Public Service Commission). El Consejo del Tesoro
tiene la responsabilidad general de las políticas de gestión de personal y representa al empleador en
la negociación colectiva, pero la Comisión de la Función Pública establece los criterios de dotación
de personal para los departamentos y les ayuda en la formación y el desarrollo. Esta Comisión,
creada en 1918, es en la actualidad una agencia ejecutiva independiente que rinde cuentas
directamente al Parlamento. Fue establecida para mantener a la función pública libre de
clientelismo político y garantizar el principio de mérito y capacidad. Es responsable del
reclutamiento, la selección competitiva, la organización, los sistemas de remuneración, la promoción
y las transferencias de empleados públicos entre el gobierno federal y los provinciales. La Comisión
es además responsable de la salvaguarda de los valores tradicionales de la función pública
canadiense: contar con personal competente, asegurar la profesionalidad del empleo público frente
a posibles abusos en el intento de introducir personal nombrado con criterios partidistas y disponer
de una función pública representativa de la diversidad social que caracteriza al país (Molot 2010;
United Nations, 2006). Esta Comisión también tiene la competencia para el nombramiento de los
cargos directivos ministeriales, salvo a nivel de viceministro. Es competente para resolver los
recursos sobre nombramientos o investigar las denuncias de discriminación, decide en casos de
politización partidista y efectúa las auditorías de personal de los departamentos.
Aunque es el Primer Ministro quien nombra a los viceministros de los departamentos, lo suele hacer
asesorado por el secretario del consejo de ministros (Clerk of the Privy Council) que, como se ha
señalado, es también el viceministro del Primer Ministro y el jefe administrativo de la Oficina del
Consejo Privado y el funcionario de más alto rango de toda la administración. Este cargo es el que
gestiona el personal de carrera de los altos escalones ministeriales, con la ayuda de una comisión de
altos funcionarios de carrera (constituida por un selecto número de los viceministros de más
antigüedad). Este modo de gestionar los nombramientos de los altos funcionarios de carrera y evitar
la politización promoviendo la selección por mérito es considerado en muchos sitios como un
ejemplo a seguir (Bourgault 2007).
La más reciente reforma realizada en 2003 con el fin de modernizar la función pública canadiense
rechazó la idea de incrementar la autoridad de los viceministros (deputy ministers) sobre la gestión
de su departamento ministerial, como ocurre en otros sistemas de tradición Westminster (Aucoin
2010: 66). Sin embargo, al mismo tiempo, la reforma asumía que la Comisión de la Función Pública
podría delegar su potestad de nombramiento en los viceministros y lo controlará cuando sea
requerida.
Otro hito importante en cuanto a los altos funcionarios canadienses lo constituyeron los informes de
la Comisión Lambert y de la Comisión D´Avignon, que ponían en duda su capacidad gestora.
Señalaba que estos funcionarios eran escogidos más por su relación con la política pública a cargo
del ministerio que por el hecho de tener verdaderas habilidades de gestión pública. Para solucionar
el problema se creó en 1980 el llamado nivel de gerencia (management category). Los miembros de
este grupo eran seleccionados y formados para fortalecer sus capacidades de gestión. Eran
nombrados con una categoría y podían ser asignados allí donde fuese necesario, evaluados y
retribuidos en función de su rendimiento. Poco después se cuestionó la conveniencia de sustituir el
conocimiento técnico de expertos especializados en distintos sectores de política, por gestores
generalistas pero sin expertise en la materia sobre la que tenían que gestionar. Con el nuevo

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gobierno federal conservador se han emprendido también varias reformas de la función pública en
esa línea (Clerk of the Privy Council 2011, ver más abajo).
El tamaño de la función pública canadiense en sus diferentes niveles

El empleo público en su conjunto, incluyendo las tres administraciones públicas (federal, provincial y
local), y los servicios de sanidad y servicios sociales, las redes de educación y las empresas públicas,
comprende actualmente un número de más de tres millones y medio de empleados. De ellos, solo el
17% pertenece al gobierno federal en 2011, siendo casi el 50% de todos los efectivos empleados de
los gobiernos provinciales o territoriales y el 35% restante empleados de gobiernos locales o juntas
escolares (ver Tabla 1).
Tabla1. Número de empleados del sector público canadienses 2011
Sector Publico s 3.631.691
Gobierno federal general 429.821
Personal Militar 93.728
Gobierno general Provincial y Territorial 357.814
Instituciones Sanitarias y de Servicios Sociales provinciales y territoriales 861.198
Universidades, colleges, instituciones profesionales y colegiales provinciales y territoriales 383.115
Gobierno local general 605.848
Juntas escolares locales (school boards) 677.606
Total de Empresas Públicas 319.138
Empresas públicas federales 102.141
Empresas públicas provinciales y territoriales 148.237
Fuente: Statistics Canada
Si se miran los datos disponibles por provincias y se comparan con el gobierno federal, se observan
grandes diferencias entre provincias y el hecho de que algunas de ellas tienen sectores públicos
mayores que el gobierno federal, por ejemplo, en 2007, como se ve en la Tabla 2, Ontario y Quebec
empleaban 752.579 y 593.500, respectivamente, en sus respectivos sectores públicos. En el empleo
público provincial, la proporción mayor de empleados, de un 80% es la que se dedica a la sanidad,
educación y servicios sociales.
Tabla 2. Empleados públicos por niveles de gobierno y funciones en algunas provincias (2007)
Empleo público Administración Sanidad, educación y Empresas públicas
total general servicios sociales
Administración 486.757 387.636 -- 99.121
Federal1
Total Provincial2 2.270.029 345.759 1.793.458 130.812
Ontario 752.579 104.372 610.204 38.003
Quebec 593.500 86.046 467.757 39.697
British Columbia 283.809 38.193 226.210 19.406
Alberta 224.490 32.165 188.197 4.128
Manitoba 112.957 16.881 87.119 8.957
Saskatchewan 108.456 15.621 81.522 11.313
Nova Scotia 77.165 11.586 63.713 1.866
New Brunswick 60.643 26.870 28.571 5.202
1
En administración general federal se incluyen aquí los militares, sanidad, educación y servicios sociales
2
Los datos provinciales no incluyen aquí el empleo de las administraciones locales.

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Terranova 45.085 11.299 31.750 2.036

Prince Edward 11.345 2.726 8.415 204
Island
Source: Statistics Canada 2008
Si atendemos a su evolución en los últimos años se puede decir que su tamaño se redujo durante la
década de los noventa. El alcance y duración de estos recortes sin embargo, variaron entre una
provincia y otra. Quebec es la única provincia cuyos cambios en el número de empleados
provinciales claramente se apartan de la tendencia predominante en Canadá. De 1981 a 1992, el
empleo público creció también, pero a un ritmo menor que el observado en las otras provincias y
aumentó de nuevo de 1996 a 2003. Desde el año 2003, Quebec se ha distinguido de las otras
provincias en Canadá a causa de la disminución neta en el tamaño de la administración provincial (-
1,5% desde 2003 hasta 2010). Una de las razones detrás de los cambios en este indicador de Quebec
se encuentra en el aumento del número de funciones asumidas por el Gobierno de Quebec desde
1992, todo ello como una consecuencia del traspaso de tres competencias ejercidas con
anterioridad por el gobierno federal y que no tienen las otras provincias. La Tabla 3 muestra la
evolución del empleo público provincial.
Tabla 3. Evolución de los empleados públicos provinciales (solo administración general) 1981-2010
(en miles)
Año Terranova Nova Quebec Ontario Manitob Saskatch Alberta British Total
Scotia a ewan Columbia provincia
s
1981 10,0 13,2 78,6 88,2 16,3 18,0 38,6 45,8 339,7
1986 12,0 12,8 81,4 100,5 20,5 17,0 46,9 48,5 375,6
1991 11,7 15,0 83,5 108,8 21,4 15,9 42,1 39,4 378,7
1996 10,1 14,2 79,5 84,9 20,4 14,3 30,0 42,3 335,1
2001 9,9 11,3 85,2 87,2 19,8 14,9 28,6 42,9 342,7
2006 9,4 11,2 85,0 95,8 16,3 15,0 27,7 35,2 344,1
2007 10,2 11,6 84,4 97,7 16,5 15,6 28,7 37,6 350,9
2008 10,5 11,0 86,0 99,4 16,9 15,6 30,0 39,5 358,6
2009 11,0 12,1 87,5 91,7 17,5 15,9 30,9 40,3 358,5
2010 11,8 12,6 87,3 92,7 17,6 15,7 29,5 38,6 358,2
Source: Statistics Canada, 2011.
Por lo que respecta al nivel de la administración federal, como resultado de la llamada Revisión
Programática (Program Review) en los años noventa y de otros cambios estructurales en la
administración pública en los últimos años, también se ha producido una clara reducción en el
número de empleados públicos federales. En respuesta a una grave situación de deterioro
financiero, el gobierno federal se vio obligado a reducir el número de empleados a su servicio. En
1995 se aprobó una directiva de ajuste laboral para facilitar la reducción de personal. Para ello se
modificaron algunas prestaciones de seguridad laboral y se incluyó la jubilación anticipada y otros
incentivos para los empleados de los departamentos más afectados por las reducciones. Varias
comisiones paritarias de ajuste de representantes de los empleadores y los empleados trabajaron en
colaboración para implantar esta iniciativa de reducción.
Así, entre 1991 y 1999, el número de empleados públicos federales se redujo en un 21%. Asimismo,
el número de puestos permanentes a tiempo completo en el empleo público se había reducido en
15.000 entre 1985 y 1990. Estos recortes fueron parcialmente "compensados" por la contratación de
empleados indefinidos y a tiempo parcial, aunque hay poca correlación entre las áreas en que los
despidos y las contrataciones se produjeron. Posteriormente, el gobierno federal contrató personal
de modo sostenido entre 1999 y 2008, con el resultado de que en el año 2008, la dotación de
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personal público federal estaba de nuevo en niveles de principios de los 1990 (ver Clerk of the Privy
Council 2011).
En cuanto a los empleados para las administraciones locales, en términos generales, el número de
empleados públicos creció más rápidamente que la población entre 1981 y 2010, estimulando así la
capacidad de estas administraciones para prestar servicios públicos. Sin embargo, se observan
muchas diferencias en esta evolución entre provincias.
Política y administración: personal político y politización de las elites

administrativas federales
Sin duda se puede afirmar que la administración canadiense está profesionalizada. En la práctica, los
altos cargos de la administración pública canadiense siguen siendo casi exclusivamente una reserva
de la función pública de carrera. Los nombramientos externos a los puestos de viceministro son
raros, y casi nunca se hace con personal de claras simpatías partidistas (como sí ocurre con
frecuencia en las administraciones provinciales, aunque con variaciones). Como se ha señalado ya,
los nombramientos para y dentro de los dos rangos superiores dependen del primer ministro se
deciden sobre todo por recomendación del propio viceministro del Primer Ministro, asesorado por
una comisión de viceministros. A pesar de todo ello, la relación de los funcionarios y los ministros o
políticos se ha visto afectada en los tiempos en los que ha habido un gobierno mayoritario de un
solo partido. Los que se recuerdan como días gloriosos de la burocracia canadiense coincidieron con
largos periodos de gobierno del Partido Liberal, en los que incluso uno de estos altos funcionarios,
Lester Pearson, llegó a ser Primer Ministro en 1963. En el interludio de estas etapas, el partido
conservador ha venido lamentándose de un sesgo liberal en la función pública canadiense,
recordando y exigiendo la subordinación de la administración al ejecutivo. (Savoie 2004; Brooke
2011).
A pesar de que en la última década se produjo un incremento de nombramientos para los puestos
de confianza política de personal procedente de fuera de la función pública, todavía la mayoría de
estos puestos se siguen cubriendo con funcionarios de carrera. Esta personal además se ve así
mismo más como perteneciente a la función pública que cómo personal de confianza, posee una
elevada sensibilidad con su obligación de responsabilidad individual y colectiva y juega un papel
relevante en asesoramiento sobre las políticas públicas y en el funcionamiento de la administración
(Goldenberg 2006). Sin embargo, junto a ese personal funcionario en puestos de libre designación,
crecientemente ha ido surgiendo lo que se denomina en Canadá “exempt staff”. Se trata de personal
no funcionario, de libre nombramiento y cese por los propios ministros y que se encuentra en los
gabinetes ministeriales y en el gabinete u oficina del Primer Ministro (Aucoin 2010). Las funciones y
responsabilidades del personal de asesoría política, jefes de gabinete y asesores personales frente a
los funcionarios de los departamentos están razonablemente bien definidas en documentos oficiales
de la administración (Canada Privy Council Office, 2011; Smith 2008).
Se calcula que actualmente el personal de asesoramiento político en la administración federal
canadiense es de poco más de 500 personas, casi 100 de los cuales se encuentran en el Gabinete del
Primer Ministro (PMO). Aunque formalmente no tienen autoridad para actuar por separado en
relación con los funcionarios públicos o ciudadanos ni pueden dar instrucciones a los funcionarios
públicos, sino es a través de su superior jerárquico en el ministerio (el viceministro), en la práctica
los asesores han aumentado su influencia no sólo como asesores de los ministros, incluyendo el
primer ministro, sino como agentes ministeriales, cuyas funciones se extienden mucho más allá del
papel tradicionalmente limitado de asesores de un alto cargo del ejecutivo. Así, interactúan con los
funcionarios se diversas maneras, algunas más sutiles que otras, tratando de dirigir la acción
administrativa.
Hasta hace poco en Canadá, el personal que había ejercido como asesor político en un gabinete
ministerial o del primer ministro podía consolidarse en la administración sin concurso alguno si había
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desempeñado su puesto durante tres años. Esta “puerta trasera” para acceder al empleo público fue
sin embargo cerrada parcialmente en 2007 mediante una enmienda a la Ley de Empleo en la
Función Pública (Public Service Employment Act) introducida por el gobierno conservador de
Stephen Harper dentro de un paquete de reformas en respuesta a algunos casos de corrupción. A
pesar de ello, el cambio no ha sido tan radical como se prometió puesto que a aquellos que han
desempeñado este tipo de puestos se les reconoce la posibilidad de participar en concursos para
puestos que no están abiertos a todos los ciudadanos.
Igualmente, la Comisión de la Función Pública ha mostrado repetidamente su preocupación por la
politización del empleo público por la vía de una práctica consistente en que funcionarios de carrera
sean en ocasiones llamados a desempeñar puestos de eventuales (exempt staff) reincorporándose
después a su puesto de funcionario anterior. El uso de personal para cuya selección se tienen en
cuenta los criterios partidistas se ha incrementado en los últimos años y paradójicamente a partir
del gobierno del liberal Pearson, que había sido un prestigioso alto funcionario. Este personal ha
crecido en los gabinetes del Premier y de los ministros. En 2007, había 44 funcionarios de carrera
trabajando para los ministros conservadores del gobierno federal de Harper.
La presidenta de la Comisión de la Función Pública inició en 2007 una investigación sin precedentes
sobre la neutralidad política de la administración pública canadiense que afectaba a cerca de 100
funcionarios de la administración federal que habían sido asesores de los ministros del gobierno
liberal o del conservador en los últimos 17 años (Canada Public Service Commission 2007; May
2007). Los resultados de la investigación se presentaron al parlamento con el informe anual de la
Comisión. El informe, que duró un año, hizo un seguimiento de 162 burócratas que habían trabajado
como asesores ministeriales entre abril de 1990 y septiembre de 2006 y habían vuelto a puestos en
la administración pública. La lista se fue reduciendo hasta los 97 considerados de "mayor riesgo".
Alrededor de 83 de ellos trabajaban aún en la administración. Las conclusiones son optimistas
respecto a la neutralidad de los funcionarios.
Las administraciones territoriales: provincias y entes locales

La federación canadiense está formada por diez provincias autónomas y tres territorios
administrados por el gobierno federal (The Northwest Territories, Yukon y Nunavut). Tiene tres
niveles de gobierno: federal, provincial y local, aunque también se habla habitualmente del llamado
nivel territorial, que se refiere a esos tres territorios, que han ido asumiendo gradualmente más
competencias parecidas a las de las provincias, sus responsables son descritos como First Minister y
ahora forman parte de la mayoría de los foros intergubernamentales (Pelletier 2010; Simeon 2010).
El nivel federal canadiense es responsable de menos de la mitad del gasto público, lo que da idea de
la notable descentralización del país a favor de los gobiernos provinciales y de los entes locales. Sin
embargo, las provincias y los gobiernos locales tienen pocos rasgos en común: mientras la
administración provincial comparte características con la federal, los entes locales tienen una
influencia del sistema local de los Estados Unidos.
Al igual que el gobierno federal, las provincias son sistemas parlamentarios de modelo Westminster
(Sancton y Sams 2010: 447 y ss.). Dentro de cada sistema parlamentario provincial el vicegobernador
(lieutenant-governor), nombrado por consejo del primer ministro federal, actúa en lugar del
monarca. Cada provincia tiene un jefe de gobierno conocido como primer ministro o Premier que,
aunque es nombrado formalmente por el lieutenant-governor, en la práctica es el líder del partido
que ha conseguido el apoyo de la mayoría de los miembros del legislativo. El Premier provincial
nombra a los ministro de su gabinete y a los viceministros.
Gráfico 2: Mapa territorial de Canadá
12

lOMoARcPSD
Los ejecutivos provinciales: los Premiers, consejos de gobierno y

estructuras de apoyo
Al igual que su equivalente al nivel federal, los primeros ministros provinciales tienen la facultad de
nombrar y remover a los ministros del consejo de gobierno. Esto, a su vez, les proporciona un poder
considerable para dirigir las prioridades de política pública de su gobierno así como el
funcionamiento general de la administración provincial. Un ministro puede optar por los ministros
del gabinete que demostrar lealtad y o reflejar su propio punto de vista político, y puede destituir a
los ministros que no sigan la línea del primer ministro (L’Observatoire de l’administration publique
2011; Dunn 2006).
Los consejos de gobierno provinciales también operan con un sistema de comisiones delegadas del
gobierno que asigna a distintos ministros comisiones delegadas que supervisan las áreas generales
de la política pública, como aquellos relacionados con el desarrollo social y económico, hacienda,
sanidad o economía. Además, puede haber una gran diferencia entre el número de carteras
ministeriales y el número real de miembros del consejo de gobierno. Como se desprende de la tabla
de abajo, en julio de 2011, Nueva Escocia y Nuevo Brunswick fueron las provincias en las que esta
brecha se amplia. El nombramiento de los viceministros corresponde según la ley al primer Ministro
aunque los ministros provinciales pueden ejercer una mayor influencia en la selección que los
ministros federales
Como parte del apoyo a las actividades del Consejo Ejecutivo, la gran mayoría de las provincias
(Quebec, Isla del Príncipe Eduardo, Terranova y Labrador, Nueva Escocia, Manitoba, Saskatchewan,
Alberta) tienen órganos departamentales dependientes de la de presidencia llamados Oficina del
Consejo de gobierno (Executive Council Offices, Ministère du Conseil exécutif, en Quebec), o por lo
menos una organización que opera bajo la autoridad del Primer Ministro y con poderes para asignar
gastos en el marco general presupuestario de cada provincia. Estos órganos también sirven de
secretariado al consejo de gobierno provincial.
13

lOMoARcPSD
Las administraciones provinciales: ministerios y organismos

autónomos
Otro elemento clave de las provincias canadienses son sus administraciones públicas y sus
burocracias. Esto incluye los departamentos de las administraciones públicas y los organismos,
servicios sanitarios, educativos y sociales, y las empresas públicas. El tamaño y la amplitud de las
administraciones públicas de una provincia depende de una serie de factores como la población su
capacidad financiera o la ideología del partidos den el gobierno de la provincia. Las provincias son el
principal nivel de gobierno encargado de la provisión de servicios públicos, bien directamente o a
través de empresas públicas y organizaciones no gubernamentales, del sector privado o a través del
gobierno local. Las empresas públicas provinciales se gestionan como si fuesen empresas privadas
dedicadas a numerosas actividades como la electricidad o el agua. Con frecuencia venden sus
servicios a los gobiernos locales más que directamente a los ciudadanos. Entre estas empresas cabe
destacar las vinculadas a la producción de bebidas alcohólicas, que después de que el movimiento
en pro de la abstinencia perdiera su fuerza, demostraron ser una fuente importante de ingresos para
los gobiernos provinciales.
En cuanto a la organización en departamentos ministeriales, todas las provincias cuentan con un
ministro de hacienda y uno de justicia responsable también de la policía. Todas las provincias tienen
también un ministerio (o equivalente) que actúa en las áreas de sanidad y educación, aunque estas
responsabilidades de los ministerios definidos de forma diferente en las provincias. En todas las
provincias existen también ministros que se ocupan de las relaciones laborales y el empleo. En
muchas provincias puede encontrarse un ministerio horizontal a cargo de la gestión financiera y de
recursos humanos de otros ministerios (Sancton y Sams 2010: 447 y ss.). Igualmente, disponen de
ministerios con competencias sobre el transporte, las obras públicas, medioambiente, agricultura,
servicios sociales, desarrollo económico, turismo. En el ámbito del Estado de Bienestar, las
provincias también son responsables los programas de mantenimiento de ingresos, con la excepción
de las pensiones y las prestaciones por desempleo que siguen siendo una competencia del gobierno
central. Especial importancia se le concede en Canadá al ministro responsable de los asuntos
relacionados con los municipios. Su principal competencia es la ejecución de las normas sobre
funcionamiento del gobierno local y el seguimiento de los gobiernos locales y su gestión financiera.
Otros ministerios también tienen algunas competencias en relación con los gobiernos locales en
función de las materias sectoriales de las que se ocupan.
El mandato político de los gobiernos provinciales de la administración pública opera de la misma
forma que a nivel federal. La mayoría de los ministros son también los jefes de un departamento
ministerial y son apoyados en su responsabilidad por burócratas de alto rango, como los
viceministros que cumplen la misma función que sus contrapartes federales (en Quebec, el título es
el de "sous-ministre"). Estos departamentos ministeriales son, a su vez, responsables de supervisar
la actuación de los organismos autónomos agencias o empresas públicas en cada uno de los sectores
de política pública. La función púbica de las provincias también está altamente profesionalizada.
Junto a las empresas públicas, existen también organizaciones cuyo origen habría que buscarlo en
las iglesias o organizaciones de caridad o en los propios municipios del siglo XIX y que, especialmente
después de la segunda guerra mundial, empezaron a contar con financiación pública. Se trata de de
universidades, hospitales o de los servicios sociales (Sancton y Sams 2010: 448 y ss.).
La gestión, la organización y financiación de las universidades es similar en todas las provincias. Sus
activos no son propiedad de la provincia ni su personal se contabiliza como parte de la función
pública provincial, aunque reciben fondos provinciales. En lo que respecta a los hospitales y servicios
sociales, las provincias han realizado importantes reformas en los últimos años con el fin de
controlar los gastos, mejorar la coordinación e introducir la competencia. Sin embargo, las
soluciones adoptadas en cada una de ellas no son idénticas.
14

lOMoARcPSD
Los gobiernos locales: la diversidad de plantas locales en las

provincias
La Constitución del Canadá reconoce a los gobiernos federal y provincial como entidades
relativamente independientes con sus propios poderes y competencias autónomas (que no pueden
ser alterados sin su consentimiento). Los gobiernos locales, por el contrario, son simplemente
reconocidos como criaturas de las provincias, y obtienen sus poderes de la legislación provincial
(generalmente en forma de una Ley Municipal promulgada por el parlamento provincial). Esto
implica que las provincias tienen el derecho de modificar los gobiernos locales bajo su jurisdicción,
en cualquier momento, ya sea para suprimir o fusionar municipios, modificar sus estructuras
financieras, modificación de sus atribuciones y responsabilidades, o cambiar los métodos de elección
de sus funcionarios. Por otra parte, la provincia puede hacerlo sin el consentimiento del gobierno
local que se está alterando. Las provincias también desempeñan a menudo un papel importante en
el funcionamiento diario de los gobiernos locales, ya que muchas leyes locales requieren la
aprobación provincial para poder ser implantadas, y a menudo las decisiones de planificación local
pueden recurrirse ante el gobierno provincial (UCGL 2008; Collin y Léveillée 2003; Young 2009).
En Canadá, hay varios tipos diferentes de gobierno local, que van desde los municipios, a los
gobiernos regionales, a los organismos especializados (special purpose bodies), como las juntas y
comisiones. Mientras que los primeros son responsables de numerosas competencias y son
gobernados por electos; los segundos se crean para resolver funciones específicas y sus directivos
son nombrados. El tipo más frecuente de gobierno local es el de los municipios, que incluyen
entidades como ciudades, pueblos, aldeas y parroquias. La clasificación particular de un municipio se
basa generalmente en tamaño de su población. Las ciudades, por ejemplo, son municipios con gran
población, mientras que las ciudades tienen poblaciones de tamaño medio, y los pueblos y las
parroquias tienen sólo un número mínimo de habitantes. Todos los municipios cuentan con un
consejo local, que tiene la responsabilidad de supervisar la operación del día a día del municipio.
Este consejo está compuesto por lo general de miembros electos, conocidos como concejales o
regidores (councillors o aldermen), y está dirigido por un alcalde (mayor) o juez local (reeve). En la
mayoría de los casos, el consejo se encarga de una amplia gama de competencias y
responsabilidades, tales como impuestos, presupuesto, planeación y desarrollo municipal, parques,
y la prestación de los servicios públicos locales.
Entre las competencias de los gobiernos locales se encuentran las siguientes: policía local,
protección contra incendios, planificación de emergencias, control de tráfico y carreteras,
estacionamientos, iluminación urbana, mantenimiento de las vías publicas, suministro de agua (a
veces también de gas, electricidad y teléfono), tratamiento de las aguas residuales, gestión de
residuos sólidos urbanos, planificación del usos de suelo y su regulación, normativa sobre la
construcción e inspección, desarrollo económico y promoción, bibliotecas públicas, parques y zonas
recreativas, instalaciones culturales incluyendo museos, salas de conciertos y galerías de arte,
licencias de negocios. En todas las provincias, sin embargo, las administraciones locales tienen,
además de cumplir su función primordial de "prestación de servicios públicos en los ámbitos
expresamente delegadas por el gobierno provincial" que asumir cada vez más un papel secundario
de representación de sus comunidades locales y de prestadores de los servicios financiados a través
de los impuestos locales.
En algunos casos, ciertos poderes y responsabilidades en el gobierno local se delegan a los
organismos especializados, las juntas o comisiones. Dichos organismos tienden a disfrutar de un
cierto grado de autonomía de los consejos municipales, y están obligados a llevar a cabo un número
limitado de funciones como el gobierno. Los ejemplos más comunes de estas entidades incluyen las
comisiones de la policía (que supervisan las fuerzas de la policía municipal), los consejos escolares
(que supervisan las escuelas públicas locales), las juntas de salud (que supervisan los hospitales,
15

lOMoARcPSD
atención domiciliaria y los servicios de ambulancia), los parques y las juntas de recreación, y las
autoridades de tránsito (que gestionan autobuses locales y los servicios de tren ligero).
Otro tipo frecuente de gobierno local son los gobiernos regionales o supramunicipales. Estos son
entidades creadas por las provincias en las que varios municipios se agrupan en una sola estructura
regional político-administrativa. El propósito suele ser proporcionar una administración más
eficiente a los municipios y, al abarcar varios municipios, proporcionar una base tributaria suficiente
para realizar los costosos servicios o proyectos de inversión. En algunas circunstancias, un gobierno
regional tendrá una autonomía limitada de sus municipios constituyentes mientras que en otros
casos, los líderes municipales gobernarán el gobierno regional directamente. Uno de los ejemplos
más típicos de gobierno supramunicipal o regional es el Gran Distrito Regional de Vancouver (o
"GVRD"), que cuenta con 21 municipios miembros en la Columbia Británica. Otros ejemplos de
gobiernos regionales son los condados, que se dan en la zona del Atlántico, y en Ontario, Quebec y
Alberta. Al igual que el GVRD, estos gobiernos regionales agrupan a varios municipios (a menudo en
zonas rurales) en una sola estructura regional con el fin de la prestación de determinados servicios
en toda la región.
En cuanto al número y tamaño de los gobiernos locales, en Canadá existían en 2006 alrededor de
3.700 municipios, desigualmente repartidos entre las diez provincias autónomas y los tres
territorios. Por ejemplo, mientras Québec, sin ser la provincia más poblada, cuenta con el mayor
número de municipios, alrededor de 1.140, Nova Scotia no llega a 60 y en el territorio de Yukon hay
solamente 8.
Tabla 4 Numero de municipios u otros gobiernos locales y población según el censo de 2006
Provincia o Local Regional Supra regional Población % rural
territorio 2006
Alberta 355 - - 3.290.350 18

British Columbia 188 27 - 4.113.487 15
Manitoba 188 - - 1.148.401 29
New Brunswick 108 - - 729.997 49
Terranova y 278 - - 505.469 42
Labrador
Northwest 16 - - 41.464 57
Territories
Nova Scotia 55 - - 913.462 45
Nunavut 25 - - 29.474 57
Ontario 445 30 - 12.160.282 15
Prince Edward 75 - - 135.851 55
Island
Québec 1138 86 2 7.546.131 20
Saskatchewan 1786 - - 968.157 35
Yukon Territory 8 - - 30.372 40
Total 3665 143 2 31.612.897 20
Por lo que respecta a la evolución de la planta municipal, entre 1965 y 2006, los cambios en el
número de municipios varían considerablemente de una provincia a otra. Algunas provincias han
sido testigos de una fuerte disminución en el número de sus municipios (por ejemplo, Quebec y
Ontario), resultado de la reorganización municipal (es decir, fusiones o anexiones), aunque esta
tendencia está lejos de ser la regla para todo el país. Por el contrario, la mayoría de las provincias
experimentaron una cierta estabilidad en cuanto al número de sus municipios o incluso se registró
un aumento (sobre todo en Terranova y Labrador y la Isla Príncipe Eduardo). La siguiente tabla
ofrece una comparación de las provincias de Canadá en términos de cambios en el número de sus
respectivos municipios y de su tamaño desde 1965.
16

lOMoARcPSD
Tabla 5 Evolución en el número de municipios en las provincias canadienses 1965-2006

Terrano Prince Nova New Quebec Ontario Manito Saskatche Alberta British
va y Edwar Scotia Brunswick ba wan Columbia
Labrado d
r Island
1965 113 25 66 100 1,756 977 197 792 313 130
1970 74(1) 32 66 120 1,635 890 195 794 326 138
1975 119 35 65 111 1,573 793 183 784 327 138
1980 169 39 66 114 1,523 793 185 805 332 141
1988 170 86 66 114 1,500 800 184 821 345 144
1996 290 48 57 116 1,747 817 211 849 374 185
2000 290 42 55 104 1,444 536 205 839 354 188
2003 288 42 55 104 1,199 447 201 820 349 188
2006 282 75 55 104 1,139 445(2) 198 790 408 156
Fuente: Canada Year Books and Statistics Canada. Census of Population 2006
Con la excepción de Ontario la gran mayoría de municipios de Canadá (93%) es menor de 10.000
habitantes. Dicho esto, cerca del 80% de la población canadiense se concentra en municipios de
10.000 o más habitantes.

El sistema federal canadiense
La Constitución de 1982 establece la división de poderes entre los gobiernos federal y provincial.
Tres tipos de competencias son importantes aquí: Competencia provincial exclusiva se refiere a las
áreas en las que sólo las provincias se les permite aprobar leyes, mientras que el gobierno federal no
puede promulgar leyes en estas áreas. Competencia federal exclusiva incluye áreas en las que sólo el
gobierno federal puede aprobar leyes, prohibiendo las provincias de la promulgación de leyes en
estas áreas. Competencias concurrentes se refieren a áreas en las que tanto las provincias y el
gobierno federal puede aprobar leyes.
En primer lugar, las provincias tienen jurisdicción exclusiva sobre las áreas clave de los servicios
sociales, como salud, educación y bienestar. Hoy en día, estas áreas forman el núcleo del Estado de
bienestar moderno de Canadá y se considera que el centro de los intereses públicos. En segundo
lugar, las provincias tienen jurisdicción exclusiva sobre la propiedad y los derechos civiles. El primero
ha sido interpretado de conformidad con la Constitución para incluir cualquier cosa sujeta a la
propiedad, tales como bienes raíces, animales, bebidas alcohólicas, vehículos, mercancías, acciones,
bonos, derechos, etc. civiles incluyen cosas tales como contratos, disputas laborales, gestión,
comercialización, crédito , la adopción y bienestar infantil. La amplitud de la propiedad y los
derechos civiles aumenta aún más el perfil de las provincias como un importante nivel de gobierno
en Canadá. Asimismo, las provincias tienen competencia exclusiva sobre el régimen local. Con esta
competencia junto con el transporte y los derechos de propiedad las provincias dominan una amplia
gama de importantes temas locales, incluido el desarrollo urbano y rural, impuestos sobre la
propiedad y la infraestructura local (por ejemplo, carreteras, alcantarillado, basura recolección, etc.)
17

lOMoARcPSD
Tabla 6 Distribución federal de competencias en el federalismo canadiense

Competencias provinciales Competencias federales exclusivas Competencias concurrentes
exclusivas
 Cualquier asunto de carácter  Paz, orden y buen gobierno  Inmigración
local o privado  Cualquier tipo de impuestos  Agricultura
 Impuestos directos
 Comercio, comunicaciones y transporte  Pensiones
 Tierras de la Corona y los
Internacional e interprovincial
recursos naturales
 Hospitales (sector sanitario)  Bancos y moneda
 Educación  Relaciones Exteriores (tratados)
 Bienestar  Milicia y la defensa
 Municipios  Derecho penal y centros penitenciarios
 Obras locales  Naturalización
 Transporte e industria  Los pesos, medidas, derechos de autor,
intraprovincial patentes
 Administración de justicia
 Naciones Aborígenes
 Propiedad y derechos civiles
 Competencias residuales
 • Cooperativas y cajas de
 Competencia declarativa
ahorros
 Poder de anulación de leyes provinciales o
de someterlas a reserva
 Seguro de desempleo y las pensiones de
jubilación
Una limitación al poder de las provincias es el poder de gasto del gobierno federal (federal spending
power). Si bien la Constitución prohíbe a los gobiernos federales y provinciales aprobar leyes en las
materias bajo la competencia exclusiva del otro nivel, no se les prohíbe gastar dinero en esas
materias. El gobierno federal ha usado activamente su poder de gasto para influir en las políticas y
programas provinciales, particularmente en las áreas de salud y servicios sociales. En el caso de la
atención de la salud, por ejemplo, el gobierno federal transfiere miles de millones de dólares anuales
a las provincias para apoyar a sus sistemas de salud pública. Por otra parte, el gobierno federal
impone condiciones importantes en las provincias con el fin de recibir este dinero, que se estipulan
en la Ley de Sanidad de Canadá Si una provincia no cumpla con estas condiciones, el gobierno
federal puede retener parte de las transferencias federales.
En cuanto al programa de nivelación, consiste en que las provincias menos desarrolladas reciben
más fondos federales con el fin de que puedan proporcionar a sus ciudadanos servicios equivalentes
a los ofrecidos en las provincias más ricas. Así, las provincias menos ricas como las atlánticas, pero
también de Manitoba y Quebec reciben sumas importantes en el marco de este programa. Otras
transferencias federales a las provincias y territorios son las transferencias sociales, y las de
nivelación y financiación de la llamada Fórmula Territorial. Además, el gobierno federal ha llegado a
acuerdos particulares con algunas provincias, como Nueva Escocia y Terranova y Labrador, en
particular, en las que se dan subvenciones a los gobiernos de estas provincias para el desarrollo de
las reservas de petróleo y gas.
La relaciones verticales y horizontales

La gestión de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno en Canadá es extremadamente
importante ya muchas competencias sobre políticas públicas que afectan directamente a la vida de
los ciudadanos, como la sanidad, la educación, servicios sociales, el transporte, el desarrollo
económico o el medio ambiente, son compartidas entre dos o los tres niveles de gobierno. El
sistema fiscal está entrelazado y las transferencias entre niveles dominan la relación entre los
gobiernos (Simeon 2010). La formulación y la implementación de las políticas requieren el diálogo y
la coordinación continua entre niveles. Sin embargo, y a pesar de ellos, las relaciones entre los
distintos niveles han ido cambiando de naturaleza y características a lo largo del tiempo. (Bakvis,
Baier y Brown 2009; Pelletier 2010).
18

lOMoARcPSD
Las relaciones intergubernamentales en Canadá consisten en las relaciones entre los ejecutivos
federal y provincial (o territorial), es decir, entre Primeros Ministros, Ministros y altos funcionarios.
Estas relaciones sirven para varios propósitos. Proporcionan foros para el intercambio de
información, para la negociación, la negociación y la formación de consensos. Como en la mayoría
de las federaciones estas relaciones y órganos o instrumentos intergubernamentales, no siempre
están regulado formalmente en la Constitución. Por el contrario, los mecanismos
intergubernamentales han tendido a evolucionar en respuesta a la cambiante dinámica política.
(Simeon y Robinson 2009; Simeon 2010).
Dada la importancia política y la política de las relaciones intergubernamentales, la responsabilidad
general normalmente se asume a nivel federal por el Primer Ministro y en el nivel provincial-
territorial por los Premiers. A nivel federal, el Primer Ministro está asistido por un ministro de
Asuntos Intergubernamentales, con responsabilidades específicas en el área y con el apoyo de una
secretaría dentro de la Oficina del Consejo Privado. Las provincias y territorios tienen un
departamento, una secretaría o una unidad de coordinación dentro de la Oficina Ejecutiva
responsable de relaciones intergubernamentales. Sus funciones principales son la programación
estratégica y las comunicaciones, la coordinación de las actividades con otros ministerios, el
seguimiento de la situación en otras provincias o en el gobierno federal y la relación cotidiana con
sus contrapartes en otros lugares. Los departamentos ministeriales en sectores de actividad pública
donde las relaciones intergubernamentales son muy importantes también tienen unidades
administrativas dedicadas a la gestión de las relaciones intergubernamentales.
Los instrumentos y mecanismos de relaciones intergubernamentales son informales y, por tanto, no
tienen rango constitucional. Tampoco tienen ninguna base legal. Se han desarrollado sobre una base
ad hoc, en respuesta a las exigencias del momento. Son foros para el intercambio de información, y
para la negociación y la persuasión. En la cúspide del sistema, que reúne a la mayoría de los líderes
políticos de Canadá, se encuentran las llamadas Conferencias o Reuniones de primeros ministros
federal/provinciales/territoriales (First Ministers Conferences or Meetings, FMMs). A menudo
ofrecen la oportunidad a los gobiernos para encontrar propósitos comunes y definir orientaciones
políticas generales. Ellos proporcionan un foro para el intercambio de información e ideas, y para la
negociación y la persuasión. Estas reuniones pueden ser regulares y tratar múltiples temas o ser
monográficas como las conferencias sobre reforma constitucional en los años 1970 y 1980 o las
reuniones sobre política sanitaria en los últimos años. La frecuencia de las reuniones ha variado
considerablemente con el tiempo, dependiendo de la agenda política, ya que no hay calendario fijo
para la celebración de las FMMS. Las convoca y preside el Primer Ministro y no existen
procedimientos fijos. Los representantes de las provincias suelen intervenir en el orden de su
ingreso en la Confederación canadiense. No se vota. Partes de las conferencias pueden ser públicas,
pero la mayoría de los debates son a puerta cerrada. Además de FMMS, hay muchos contactos
informales entre los Primeros Ministros y Ministros, que a menudo tiene lugar de modo bilateral.
Gran parte del trabajo en las relaciones intergubernamentales se lleva a cabo en un número
creciente de Conferencias ministeriales o conferencias de ministros federales, provinciales y
territoriales, responsables de desarrollar la cooperación en sectores específicos de política pública,
como por ejemplo en política social o medioambiental. Algunas de estas conferencias se han
institucionalizado, con reuniones periódicas, a menudo co-presididas por los ministros federales y
provinciales, y con un apoyo burocrático fuerte. Varias también han desarrollado relaciones de
trabajo con grupos de interés involucrados en los sectores correspondientes. Los Ministros se
reúnen regularmente para discutir temas sectoriales relacionados por ejemplo con la Agricultura,
Educación, Medio ambiente, hacienda, Sanidad, Comercio Interior, Deporte, Turismo y Transporte.
Por debajo del nivel político son innumerables reuniones, formales e informales, entre los
viceministros y / u otros altos funcionarios. Estos pueden ser bilaterales o multilaterales.
La mayoría, pero no todas, estas conferencias intergubernamentales de alto nivel son apoyadas por
una agencia administrativa dependiente de la Oficina del Consejo Privado, la llamada Secretaría de la
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lOMoARcPSD
Conferencia Intergubernamental (CICS). Esta secretaría proporciona apoyo logístico y hace un

seguimiento de la organización de conferencias intergubernamentales, colaborando en la
distribución de documentos y comunicados de prensa. No tiene un papel de asesoramiento sobre
políticas sectoriales. Fue creada en 1973 por los primeros ministros. Los gobiernos reconocieron, en
ese momento, la necesidad de un mecanismo para atender de manera continua las conferencias de
los primeros ministros y un número creciente de reuniones intergubernamentales. Es una agencia a
la vez del gobierno federal y de los provinciales y con el apoyo de estos dos niveles de gobierno. Su
personal también proviene tanto de los gobiernos federal y provinciales. La CICS informa al
Parlamento a través del Ministro de Asuntos Intergubernamentales.
La reforma de la administración pública canadiense

Canadá se caracteriza, igual que otros países anglosajones, por su temprana aceptación de algunas
de las ideas de la llamada Nueva Gestión Pública –NGP- (Dwivedi y Halligan: 151 y ss.). Además, la
modernización de la administración canadiense ha tenido una clara influencia estadounidense,
incluso con la creación de distintas comisiones modernizadoras a imagen y semejanza de los EEUU.
Este fue el caso de la denominada Glassco Commission on Government Organization (1962-64),
inspirada en la Hoover Commission de Estados Unidos, que puede ser considerada como el punto de
partida para la modernización de Canadá. El país también se vio muy influido por la llamada
“reinvención del gobierno”.
En el país, las provincias fueron los primeros gobiernos en aplicar algunas de las propuestas de la
NGP y de la reinvención del gobierno. Más tarde se pusieron en marcha también por el gobierno
central conservador. En general, la ideas que respaldan las iniciativas más importantes que se han
adoptado en Canadá son las siguientes: la reducción del papel del Estado en la vida de los
ciudadanos y la concesión de un mayor protagonismo al sector privado, la flexibilización,
desregulación y privatización; la obsesión por la reducción del gasto público; la preocupación por la
eficiencia en la gestión, la productividad y el rendimiento de las personas y organizaciones; la
innovación en la prestación de servicios públicos y la orientación al ciudadano. (Pal 2004; Tomblin
2009; Rouillard et al. 2008).
Aunque Canadá se caracteriza tanto por la importación de ideas innovadoras como por su
producción a lo largo del tiempo sobre la gestión pública, muchas de ellas no han logrado ser
implementadas de forma sistemática de modo que, más que abarcar la globalidad del gobierno y la
administración, se han limitado a determinadas prácticas de gestión (Aucoin 2002; 2008; Halligan
2010).
En realidad, podría decirse que el gobierno canadiense no fue tan lejos en la implantación de la NGP
como los otros tres principales sistemas Westminster de gobierno (Australia, Gran Bretaña y Nueva
Zelanda) en asuntos tales como la "agencificación", la descentralización, los contratos a plazo para
los ejecutivos, la contratación externa, o la subcontratación . Y, las reformas que se produjeron no
transformaron fundamentalmente la arquitectura administrativa tradicional del modelo canadiense
(Aucoin 2008). En todo momento, se mantuvieron e incluso reforzaron tres rasgos típicos del
modelo:
 un servicio público integrado, con los niveles más altos procedentes de la función pública de
carrera pública y gestionado como un recurso ejecutivo empresarial;
 organizaciones departamentales ministeriales estructuradas jerárquicamente con el ministro
como ejecutivo político y combinando responsabilidades de adopción de políticas públicas y de
provisión operativa de servicios
 estructuras administrativas para abordar cuestiones tanto gubernamentales como empresariales
y temas de política pública y prestación de servicios de carácter transversal. Estas características
20

lOMoARcPSD
se siguen considerando como puntos fuertes del modelo administrativo canadiense (Lindquist
2006).
Al mismo tiempo, se iniciaron algunas reformas para mejorar la gestión pública que siguieron el
patrón principal de la NGP: un cierto grado de transferencia de competencias de gestión de los
organismos de la administración central a los altos ejecutivos de servicio público de los
departamentos de línea para (a) lograr una mayor economía y eficiencia en el uso de los recursos
públicos, (b) mejorar la prestación de servicios, y (c) mejorar la colaboración entre los
departamentos para hacer frente a los “problemas perversos horizontales" de los problemas que
desafían las fronteras de la organización del gobierno.
Entre los cambios que han afectado a las estructuras, a partir de los 90, con un gobierno
conservador, se puso en marcha un amplio programa de privatizaciones de empresas públicas
emblemáticas como Air Canada, o Petro-Canada. Además, se ha promovido la desregulación de
varios de los principales campos económicos como las industrias de gas y petróleo, los servicios
financieros o el transporte. El impacto de las dos medidas ha sido muy significativo pero no puede
decirse lo mismo de otras iniciativas adoptadas por el gobierno que pretendían mejora su
funcionamiento interno y gestión (Johnson 2006: 527 y ss.). Entre estas iniciativas se encontraba el
Ministerial Task Force on Program Review que pretendía inculcar disciplina fiscal e introducir
técnicas de gestión inspiradas en el mercado o el programa Increased Ministerial Authority
Accountability cuyo objetivo fue incrementar el control de algunos departamento ministeriales
sobre sus propias actividades, personal y presupuesto pero que, sin embargo, no lo logró puesto que
el centro seguía ejerciendo un intenso control. Finalmente otro programa con resultados
cuestionables fue el PS2000 que pretendía conseguir que el gobierno federal y su gestión fuesen
más económicos, eficaces y eficientes, la función pública más innovadora y orientada al servicio y la
administración más receptiva y responsable a las necesidades de los clientes. Ello dio lugar a
iniciativas de simplificación de procedimientos, descentralización de las decisiones o gestión
participativa. Sin embargo, el programa también fracasó en lo esencial debido a que conceptos
como el de participación o empowerment tenían un encaje complejo en una estructura jerarquizada
y centralizada.
En la segunda parte de los años 90 se puso en marcha el llamado Program Review, el más ambicioso
de la historia canadiense en cuanto a reestructurar y reducir el tamaño del gobierno federal, que
contenía medidas como la recorte de personal público, tanto del servicio civil como entre los
militares, el adelgazamiento de agencias federales responsables de la protección de consumidores y
usuarios o el medio ambiente, la privatización de del sistema nacional de control del tráfico aéreo, el
endurecimiento de los requisitos para percibir prestaciones sociales, como la de desempleo, etc
(Johnson 2006: 548 y ss.). El gobierno pretendía así reducir el déficit, controlar las finanzas
nacionales y sentar las bases para obtener superávit presupuestario. Este importante programa de
reforma iniciado a raíz de la victoria del Partido Liberal en 1993, y tuvo como resultado, en un plazo
sorprendentemente corto, superavit presupuestarios anuales de miles de millones de dólares
durante más de una década (el mejor récord en las naciones del G-8). En este aspecto, la voluntad
política y la disciplina fueron más importantes que la ideología (Aucoin 2008). Aunque el programa
pudo ser eficaz en términos de recorte, algunos, sin embargo, criticaron que no pudo conseguir su
verdadero objetivo de construir una nueva lógica de funcionamiento administrativo más
participativa y descentralizada.
En el apartado de e-gobierno, Canadá se ubica en los primeros lugares de los ranking mundiales
existentes como el de Naciones Unidas. En este ámbito, Canadá está entre los países pioneros en
programas que buscan una de relación mejor entre la ciudadanía o las empresas y sus gobiernos
para lo que se han puesto en marcha programas como el conocido Citizens First, Taking Care of
Business y el Government of Canada Internet Panel, en cuyo marco se han unificado los portales y
otras fuentes de información administrativa para los ciudadanos y empresas, se han simplificado
procedimiento o se ha mejorado la regulación. También han puesto en marcha instrumentos para
21

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evaluar la satisfacción con los servicios públicos como el Common Measurement Tool y el Institute
for Citizen-Centred Service’s benchmarking centre, que goza de fama mundial por su mediciones de
las calidad percibida por los ciudadanos de los servicios públicos que prestan todos los niveles de
gobierno canadienses (Kernaghan, 2010).
En el ámbito de los recursos humanos una de las iniciativas más importantes y prácticamente una
constante en Canadá desde los años 70 ha sido el tratar de vincular más solidamente tanto el salario
como la carrera profesional al rendimiento, tal y como ha ocurrido en otros países. En la segunda
mitad de los años 90 se puso en marcha La Relève. Como consecuencia de los recortes en materia de
personal (congelación de los salarios, despidos, recortes en formación o promoción) y en otros
aspectos de la gestión, de la primera mitad de los años 90, se incrementó la preocupación por la
desmotivación, la pérdida de talento y el deterioro de la calidad de los servicios. La Relève incluyó
una serie de programas que incluían nuevas contrataciones, formación, promoción, mejoras
salariales y en las condiciones de trabajo y más empoderamiento a los empleados para que
participasen en las decisiones organizativas, medida esta última que volvió a encontrar la resistencia
de un modelo demasiado jerárquico y centralizado. En 2000, diferentes análisis pusieron de
manifiesto algunas debilidades en la gestión de sus reformas. La Office of the Auditor General
planteó algunas dudas sobre la gestión del rendimiento y otros temas. Sin embargo, a lo largo de los
años 2000, se ha avanzado en aspectos como la racionalización de la gestión de los recursos
humanos en las agencias y la evaluación del rendimiento individual y organizativo.
Asimismo, aunque con una valoración menos positiva, se ha señalado la atención que ha recibido en
el último decenio en Canadá el tema de la corrupción y los códigos éticos, los valores de servicio
público, transparencia, contraloría y rendición pública de cuentas - en gran parte debido a una serie
de escándalos de corrupción político-administrativos. El fortalecimiento de la transparencia y la
rendición de cuentas han sido así otra constante en las reformas canadienses. Entre los programas
que persiguen hasta la actualidad este objetivo puede citarse el llamado Marco de Responsabilidad
gerencial (Management Accountability Framework MAF) cuyos diez elementos básicos son: los
valores del servicio público, la dirección estratégica, las políticas y programas, las personas; los
ciudadanos; el servicio público centrado en el ciudadano; la gestión de riesgos; el control de la
gestión, la rendición de cuentas, los resultados y el rendimiento, el aprendizaje, la innovación y la
gestión del cambio (Treasury Board of Canada Secretariat 2011b). Entre los ambiciosos objetivos que
perseguía esta iniciativa de reformas pueden citarse algunos como:
 clarificar las relaciones entre los ministerios y las agencias y empresas públicas,
 reforzar la rendición de cuentas de las agencias y empresas públicas,
 hacer más transparentes los nombramientos dentro del gobierno,
 promover un enfoque más estricto que respete la ética y valores dentro del servicio público,
 establecer prioridades en la gestión,
 proporcionar una perspectiva global sobre el estado de las prácticas de gestión y los retos en el
gobierno federal,
 identificar las tendencias de todo el gobierno y los problemas generales con el fin de ayudar a
los directivos públicos a establecer prioridades y resolver problemas.
Finalmente, otro ámbito en que se han realizado avances tiene que ver con el enfoque de
gobernanza, que ha conseguido que se ponga el énfasis en el ciudadano, la gestión horizontal, los
servicios integrados. Siendo un país federal, la colaboración entre niveles de gobierno es importante
y se ha reforzado a través de distintos mecanismos como el Public Sector Service Delivery Council
(PSSDC) creado en 1998 con el fin de compartir información y buenas prácticas en servicios públicos
y reforzar la colaboración entre los gobiernos federal, provinciales, territoriales y locales. El PSSDC es
una organización paralela a la Public Sector Chief Information Officer Council (PSCIOC), que reúne a
22

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los responsables de la gestión de la información y la tecnología de la información de los distintos

gobiernos.
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lOMoARcPSD
Suecia
Salvador Parrado
Contenidos
El contexto .................................................................................................................................................................... 1
Las instituciones y la cultura del consenso ............................................................................................................... 2
La Administración Central ............................................................................................................................................. 5
El gobierno y el sistema ‘ dual’ ................................................................................................................................. 5
Las agencias independientes .................................................................................................................................... 8
La interdependencia entre el gobierno y las agencias ........................................................................................... 10
La función pública ....................................................................................................................................................... 12
El sistema de puestos de trabajo ........................................................................................................................... 12
La alta función pública............................................................................................................................................ 14
La administración territorial........................................................................................................................................ 15
Un poco de historia ................................................................................................................................................ 15
La configuración actual .......................................................................................................................................... 16
Las relaciones intergubernamentales ......................................................................................................................... 17
La reforma del sistema sueco ..................................................................................................................................... 21
Referencias bibliográficas ........................................................................................................................................... 23

El contexto
De todos los sistemas analizados, Suecia es el que tiene el mayor gasto público, el mayor empleo público
y la mayor ratio empleado público / población (véase el Tema 5). La proporción del gasto público sobre
el PIB se redujo aproximadamente del 66 por ciento en la década de los años ochenta al 55,2 por ciento
en 2009. Esta reducción se debe no sólo a las medidas implantadas para la mejora de la eficiencia del
sector público, sino también a una cuestión contable relacionada con la imputación de los intereses que
el gobierno obtiene por los fondos de pensiones, pues antes no se imputaban. La peculiaridad del
sistema no sólo se basa en el gran tamaño del sector público sino también en la forma de entender la
Administración, sus relaciones con la política y la participación de los grupos de interés en el diseño de
los servicios públicos.
La cultura del consenso, también denominada "consulta estructurada" (Heclo y Madsen 1987), domina
el sistema administrativo. Los diferentes gobiernos integran la participación de los ciudadanos y de los
grupos de interés, marginando los escasos elementos radicales existentes (Jahn 1997: 113‐114). En la
participación y en el consenso influye considerablemente el principio de transparencia de la actividad
administrativa. Por ejemplo, toda carta dirigida a un funcionario es de dominio público desde que entra
en el registro de la organización. Por el principio de publicidad, los funcionarios tienen el derecho
constitucional de informar a los medios acerca de las actividades de las agencias administrativas no
consideradas secretas. En la mayoría de los sistemas, un acto o documento oficial tiene carácter secreto,
a menos que se diga explícitamente que es público. En Suecia, rige el principio opuesto: se considera
público un documento a menos que se clasifique como secreto. A pesar de este derecho, la práctica
demuestra que los funcionarios tienden a desarrollar cierto grado de lealtad hacia la agencia en la que

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trabajan, lo cual limita considerablemente la iniciativa de criticar las actividades que realizan (Larsson
1995: 106). Como las agencias disfrutan de bastante independencia con respecto a los ministerios y, por
ende, con respecto a los partidos políticos, la utilización partidista de esta posibilidad es poco frecuente.
El reverso del principio de transparencia es la cantidad de información que los empleados públicos
deben manejar sobre los ciudadanos para distribuir eficientemente los programas sociales de bienestar
(Pierre 1995).
El principio de transparencia y el de publicidad resaltan el aspecto público de la gestión de los asuntos
colectivos. La gestión del bien público debe ser transparente para los funcionarios y para los usuarios de
los servicios. La protección de lo público ha supuesto la consolidación de uno de los Estados del
Bienestar más desarrollados del mundo. Este Estado, objeto del orgullo del pueblo sueco, también ha
entrado en crisis.
La "tercera vía" sueca, entre el capitalismo y el socialismo, poseía unas características únicas hasta
principios de los años noventa. Por un lado, se intentaba combinar la eficiencia económica con la
igualdad social mediante la elevación de la calidad de vida de los ciudadanos a partir de la provisión de
servicios públicos. Por otro lado, los actores sociales —partidos políticos y grupos de interés—
participaban en la adopción de las decisiones sobre la prestación de los servicios públicos (Jahn 1997:
91). Finalmente, el modelo se completa con una situación de pleno empleo y con la creencia de que el
sector público es capaz de generar el cambio social que solucione los problemas de los débiles (Wise C.
et al 1994: 1831).
En las décadas posteriores a la II Guerra Mundial, Suecia confió en su capacidad para seguir su propio
camino, alejado de los avatares de la economía internacional. Durante los años setenta, la crisis del
petróleo y el incremento persistente de la inflación afectaron también a la economía sueca, por lo que
se comprobó que la autonomía del país en temas económicos era limitada y la estrategia de seguir la vía
sueca presentaba problemas. Después de la recuperación de la economía a finales de los años setenta,
la crisis económica mundial de principios de los años noventa también repercutió en Suecia, incluso
antes que en otros países (Statskontoret 1998: 5).
Lane (1995) cree que la erosión del modelo sueco se debe a que ha predominado una estrategia de
distribución de los beneficios económicos a favor de la justicia social —se tiende, por ejemplo, a
proporcionar un 90 por ciento de la renta para proteger a la población de cualquier riesgo— en
detrimento de una estrategia de crecimiento económico. Los gobiernos suecos de los años noventa —
tanto conservadores como socialdemócratas— han entendido que la unión entre el equilibrio
económico y la justicia social se ha resquebrajado, que el sector privado es demasiado pequeño y que el
enorme sector público constituye un lastre para la economía. Por ello, una nueva estrategia de
crecimiento ha ido sustituyendo parcialmente a la estrategia de distribución (Gustafsson 1995: 53).
Entre otras medidas, se ha reducido del 90 por ciento al 75 por ciento de la renta la protección de los
riesgos que puede sufrir la población en todos los programas sociales de importancia, como desempleo,
enfermedad, maternidad (paternidad) y apoyo económico a los hijos.
A diferencia de otros países, la apuesta por la privatización fue prácticamente descartada como
instrumento para reducir la crisis económica del Estado. Se prefirió, por el contrario, reducir el número
de empleos en las empresas públicas y mejorar la eficiencia del sistema incrementado su productividad.
Las privatizaciones que se han producido en algunos sectores estratégicos como consecuencia de la
política liberalizadora de la UE no tienen la misma importancia que el proceso de privatización
experimentado en otros países.
Las instituciones y la cultura del consenso
El hecho de que Suecia no haya sido ocupada por una potencia extranjera desde que Gustav Vasa
unificara el país en el siglo XVI, que se haya mantenido neutral en las dos contiendas mundiales y que
tampoco haya sufrido una guerra civil ha influido indudablemente en la evolución no traumática de su
monarquía parlamentaria. A principios del siglo XIX, Suecia se estaba acercando al sistema
parlamentario monárquico con primacía de los ministros. Frente al excesivo poder que podían tener los
ministros, se afianzó la independencia de las agencias, cuyos orígenes datan de los siglos XVI y XVII. De

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esta forma se limitaba también el poder del monarca y del parlamento. A partir de 1809 se establece un
sistema "dual" con ministerios pequeños encargados de la planificación y agencias responsables de la
prestación de servicios.
En esta evolución institucional lenta, la Constitución, por ejemplo, se ha desarrollado a lo largo de más
de tres siglos con reformas concretas y parciales. La Constitución sueca consta de cuatro leyes
fundamentales separadas: la ley sobre la forma de Gobierno de 1974 (se remonta a 1634), la ley de
sucesión de 1979 (anteriormente, 1810), la ley de prensa de 1949 (anteriormente, 1766) y la ley de
libertad de expresión (1991). En la Constitución, el monarca ocupa la jefatura del Estado. Su papel ha
evolucionado considerablemente en los últimos siglos. De compartir el poder legislativo con el Riksdag
(parlamento) y disfrutar en exclusiva del poder de recaudación de impuestos a principios del siglo XIX, la
monarquía ha pasado a desempeñar tareas desprovistas de todo poder. A la jefatura del Estado, que
desde 1979 puede ser ocupada tanto por un varón como por una mujer, sólo le restan funciones de
representación y promoción de Suecia en el exterior. Los reyes suecos disfrutan de gran apoyo entre la
ciudadanía, por lo que esta institución no ha sido puesta en cuestión.
Al mismo tiempo, el Riksdag ha evolucionado del sistema bicameral establecido en 1866 a un sistema
unicameral (1970), mucho más rápido y operativo. En la actualidad, el Riksdag consta de 349 miembros
elegidos mediante un sistema de representación proporcional por períodos fijos de cuatro años. Las
elecciones nacionales coinciden con las elecciones de los municipios (kommun) y las regiones
(landsting). Este período fijo de cuatro años no se altera ni siquiera con la formación de un nuevo
gobierno mediante una moción de censura, pues el mandato expira cuando se celebran las elecciones al
cabo del período fijo. Por tanto, las elecciones no pueden ser adelantadas. La combinación de una
cláusula que obliga a alcanzar el 4 por ciento de los votos en el ámbito nacional (o el 12 por ciento en
cualquier distrito electoral) y el condicionamiento de la financiación pública de los partidos a su
presencia en el parlamento ha evitado la proliferación de los partidos pequeños.
La participación de los parlamentarios en el proceso de adopción de decisiones no se reduce al trabajo
en la cámara. Muchos parlamentarios forman parte de los consejos de dirección de las agencias
administrativas, donde se inicia en muchas ocasiones el proceso legislativo. Al mismo tiempo, las
comisiones de trabajo del Riksdag son también foros de discusión en los que se invita a expertos del
sector privado y de las agencias administrativas, sin que los ministros puedan hacer nada para impedir
que un funcionario cualquiera participe en estos trabajos legislativos preparatorios (Larsson 1995: 30‐
36).
Los partidos políticos y los grupos de interés constituyen una pieza esencial del sistema por la cultura de
consenso, de negociación y de coaliciones que generan. El sistema de partidos ha estado dominado por
la continuidad y la estabilidad, que se debe en parte a la primacía del partido socialdemócrata
(Socialdemokratiska arbetarepartiet = SAP) en las coaliciones gubernamentales. Su permanencia en el
poder cubre aproximadamente el 80 por ciento del tiempo transcurrido desde que entró en el Gobierno
en 1917 hasta la actualidad, con la pérdida de las elecciones en 2006 y 2010 a favor de una coalición de
centro derecha. Casi siempre ha gobernado con la ayuda de otros partidos, especialmente con el partido
centrista (Centerpartiet = CP). El éxito de la socialdemocracia sueca también se debe a la división del
bloque de la derecha (Jahn 1997: 101‐106). En cualquier caso, los gobiernos de coalición son
consustanciales a la vida política sueca. Gracias a ellos, los partidos políticos de la oposición pueden
influir en la formación de las decisiones gubernamentales.
Las características del sistema de partidos y su capacidad de influencia tanto en el aparato ejecutivo
como en el legislativo ayudan a entender la habilidad que ha tenido el partido socialdemócrata de
implantar un Estado del Bienestar fuerte con pautas estables a lo largo de décadas. Esta primacía del
partido socialdemócrata corrió peligro a finales de la década de los años ochenta con la presencia del
partido de los Verdes en el Riksdag y de los conservadores en el gobierno de 1991. Los Verdes entraron
en el parlamento en 1988 y perdieron la representación en 1991; los conservadores y la Nueva
Democracia Cristiana (partido populista) formaron Gobierno en 1991. El partido socialdemócrata se dio
cuenta de que la estrategia de distribución social podía estrangular un sistema en el que el sector
público creó durante una etapa casi más de dos tercios de la riqueza. Por ello, su estrategia de
distribución social fue compaginada con la de crecimiento económico después de 1994.

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Los logros del Estado del Bienestar sueco serían impensables si no se tuvieran en cuenta los grupos de
interés y su participación en la adopción de decisiones. Destaca el poder de negociación del que
tradicionalmente han disfrutado tanto los sindicatos como las asociaciones empresariales, quienes han
sentado las bases del "modelo sueco" corporativo. La cooperación entre los sindicatos y la patronal, sin
la ayuda del Estado, se inició en Saltsjöbaden en 1938. Paulatinamente se centralizaron las
negociaciones concentrando los esfuerzos de uno y otro bando. Los grupos de interés participan
activamente en la planificación y en la administración de los programas públicos. La participación se ha
desarrollado no sólo en el Riksdag, sino también en los consejos de dirección de las agencias
administrativas, encargadas de implantar los programas públicos de ámbito nacional (Wise C. et al.
1994: 1831).
La crisis económica originada por la expansión del sector público ha amenazado el modelo corporativo
de negociación de los principales actores del mercado laboral. Por un lado, las negociaciones entre los
sindicatos y la patronal encuentran numerosas dificultades en un contexto de aumento imparable de la
inflación, de desaparición del pleno empleo, de imposibilidad de mantener los acuerdos sobre política
salarial y de reducción de productividad del sector público (Jahn 1997: 112). Por otro lado, la
participación de los grupos de interés en las agencias administrativas era atractiva en los momentos de
crecimiento económico. En cambio, en la época de crisis presupuestaria, estos programas sólo podrían
continuar si la escasez se traspasaba a todos los miembros de los consejos de dirección de las agencias
—tanto a los miembros procedentes del sector público como a los representantes de los intereses
sociales—, es decir, los programas públicos exigían en muchas ocasiones la reducción del empleo
público, y los sindicatos deberían presentarse como valedores de este tipo de medidas, perdiendo el
prestigio del que gozan. A principios de 1992, el Gobierno propuso desvincular a algunos grupos de
interés de los consejos de dirección de determinadas agencias. A partir de principios de los años
noventa, por tanto, se aprecia cómo las pautas corporativas se van diluyendo paulatinamente, y aparece
un modelo de negociación más pluralista (Wise C. et al. 1994: 1832).

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FIGURA 1 LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN SUECIA (2011)
Parlamento europeo supranacional

nacional
Monarquía
Monarkin
Parlamento [349]
Riksdag
Primer Ministro
Statsminister

Gobierno [11]
Regering

Agencia
Ämbetsverk

Junta Asamblea
regional
Delegación
regional administra tiva condado (21)

Landsting ejecutivo
Länstyrelser
Direktor

Delegación
l ocal
Admini stración
loca l comuna (290)
comunal
Kommun

ele ctorado

La Administración Central
Dos aspectos son fundamentales en la organización y el funcionamiento del gobierno y la
Administración nacional del sistema político‐administrativo sueco. Por un lado, las decisiones del
ejecutivo son decisiones colectivas que emanan del gobierno (Regering). Por otro lado, existe una
"Administración dual" por la que las agencias administrativas que implantan estas decisiones son
independientes del gobierno.
El gobierno y el sistema ‘ dual’
El Gobierno estaba formado en 2011 por el Primer Ministro y 23 ministros, repartidos en 11 ministerios,
que asisten a las reuniones del Consejo de Ministros. Esto supone que un ministerio puede tener un
ministro principal y varios viceministros, aunque todos ostenten el título de ministro. Por ejemplo, el
ministerio de Sanidad y Asuntos Sociales contaba en 2011 con cuatro ministros: el ministro responsable
del departamento, más el ministro de Administraciones públicas y vivienda, el ministro para la Seguridad
Social y la ministra para la Infancia y la Tercera Edad. Los ministros departamentales o ministros
responsables se integran junto al Primer Ministro (statsminister) en la Oficina Gubernamental, creada en

5

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enero de 1997. La creación de esta Oficina Gubernamental tenía un objetivo doble de fortalecer la
coordinación política del gobierno así como animar la movilidad del personal. Por tanto, aunque los
departamentos tienen sus propios ministros y personal, ahora todos forman parte técnicamente de una
única organización (Pierre 2004).
El complejo ministerial es bastante reducido. En total, 4771 personas (4625 si se calcula el empleo a
tiempo completo) trabajaban en los ministerios en 2008, sin contar el personal de las embajadas (656 en
2008). Estas cifras se han mantenido estables a lo largo tiempo de las últimas décadas (Murray 2000:
171). A cada ministro le asiste un secretario de Estado, un jefe de prensa y asesores, cuyos
nombramientos son políticos, con lo que el cese del ministro implica el cese de estos cargos, unos 1801.
Además, cada ministerio cuenta con un subsecretario para la gestión de los recursos del departamento y
un secretario general para asuntos legales (FIGURA 2). Estos puestos se proveen de forma meritocrática.
Para la coordinación del sistema, el Primer Ministro dispone de un pequeño gabinete
(Statsrådsberedningen). En su entorno, además, se incluye un departamento administrativo que no está
dirigido por el propio gabinete. El fortalecimiento del entorno del Primer Ministro se produjo a partir de
los años sesenta con el objetivo de auxiliarle en la planificación y la coordinación del trabajo
gubernamental. A diferencia de otros sistemas, el entorno administrativo del Primer Ministro no se
encarga de hacer un seguimiento del trabajo de las agencias, ni se inmiscuye en la implantación de las
políticas públicas.
Los miembros del gabinete del Primer Ministro son nombrados y cesados de acuerdo con criterios
políticos. Desde el gabinete se hace un seguimiento de la actividad de los ministerios y también se
coordinan las relaciones con los partidos políticos que forman la coalición gubernamental. Cada partido
de la coalición posee además una pequeña oficina para coordinarse con sus homólogos y para vigilar
estrechamente la actividad de aquellos ministerios que estén dirigidos por los miembros de otros
partidos políticos (Larsson 1995: 48).
El principal instrumento de coordinación reside en el trabajo colectivo del gobierno. Los ministros
apenas adoptan decisiones individuales. Éstas se ciñen a la organización de su departamento. Cuando
las decisiones afectan a los programas públicos, deben intervenir los demás miembros del gobierno.
Para estructurar este trabajo colectivo se celebran reuniones formales semanales, reuniones informales
periódicas y las comidas de trabajo. Las reuniones semanales del consejo de ministros (los jueves de
cada semana) constituyen un mecanismo de coordinación, aunque no el único. Además de este
instrumento formal, existen otros mecanismos informales. Al igual que en otros sistemas, también
existen comisiones y negociaciones preparatorias de los consejos de ministros. Estas negociaciones
preparatorias (gemensam beredning) tienen lugar entre representantes de dos o más ministerios y un
representante del ministerio de Economía, quien estudia la viabilidad económica de los proyectos. Las
propuestas se formalizan en el consejo de ministros. Muchas decisiones son adoptadas en las sesiones
informales del gobierno (allmän beredning) que organiza el Primer Ministro. En estas sesiones se
discuten temas que no fueron tratados con la suficiente amplitud en el consejo de ministros; y en ellas,
un ministro, acompañado de altos funcionarios del departamento, expone el tema en cuestión. Estos
funcionarios deberán abandonar la sala para las deliberaciones de los miembros del gobierno. Tras las
deliberaciones, el Primer Ministro expondrá la política gubernamental. La legislación sueca requiere la
presencia de al menos cinco ministros para que se puedan adoptar decisiones colectivas. Otros
mecanismos informales de coordinación se producen prácticamente de forma diaria, pues la mayoría de
los ministros suelen almorzar juntos (lunchberedning) para tratar los asuntos comunes o individuales
que puedan tener. Los nombramientos suelen ser discutidos en estas comidas de trabajo. Por tanto, la
preparación, la planificación y la coordinación de los asuntos de interés general se realizan de forma
colegiada por el gobierno. Si un ministro intenta adoptar decisiones sin el consentimiento escrito de sus
colegas, está arriesgando su cargo. A diferencia de otros sistemas, no existe la responsabilidad
ministerial individual, que incluso es criticable en Suecia (Larsson 2001).

1
http://www.sweden.gov.se/sb/d/3145

6

lOMoARcPSD
Aparte de las reuniones del gobierno, las comisiones de expertos (utredning) estudian los temas
interdepartamentales, a diferencia de otros países en los que se usan comisiones interministeriales. Las
250 ó 300 comisiones de expertos pueden estar formadas por parlamentarios, funcionarios de las
agencias y consultores privados. Para orientar el trabajo de estas comisiones, el gobierno elabora un
documento marco con las instrucciones y los límites dentro de los que la comisión debe buscar las
soluciones a los problemas planteados. Estas instrucciones son elaboradas por un alto funcionario,
quien suele participar en la comisión en representación del ministro. Estos mecanismos ayudan al
gobierno a controlar el proceso y los resultados de la comisión, intentando alinear estos resultados con
la política gubernamental.
El informe elaborado por la comisión se transmite a las agencias afectadas, y éstas incorporan las
modificaciones oportunas. Los ciudadanos también pueden hacer observaciones a título individual. Toda
la documentación que se ha generado en el estudio sirve para la decisión gubernamental o para la
propuesta legislativa que deberá pasar por el Riksdag (Statskontoret 1998: 7). Las comisiones de
expertos constituyen un elemento más del modelo participativo y la forma consensuada de elaborar las
políticas públicas en el sistema sueco.
En consecuencia, el mecanismo más efectivo de coordinación que posee el sistema sueco es la
búsqueda de consenso entre los principales actores. Ello obliga a estas instituciones a mantener una
amplia base de negociación, teniendo en cuenta no sólo los puntos de vista de los funcionarios, los
políticos del poder ejecutivo y los parlamentarios, sino, a veces, también de otros grupos de interés. Una
de las desventajas del consenso es que las decisiones tardan en adoptarse. Muchas comisiones de
expertos tardan más de un año en proponer alternativas. En cambio, una de las ventajas es que permite
una coordinación amplia de la adopción de las decisiones y de la implantación de las políticas, como
consecuencia de la considerable participación de diversos actores en estas comisiones.
La responsabilidad ministerial colegiada directa sobre cómo las agencias interpretan la ley no es exigible
como consecuencia de la independencia y de la dualidad del sistema. La Constitución tampoco permite
al parlamento ejercer un control directo sobre la actividad de las agencias. Ante esta aparente falta de
rendición de cuentas, el ombudsman (Defensor del Pueblo) sueco tiene la llave de la responsabilidad
política (Ziller 2001). A diferencia de sus homónimos europeos (por ejemplo, el Defensor del Pueblo en
España, Irlanda o los Países Bajos), el ombudsman sueco se encarga de comprobar que las agencias
respetan el principio de transparencia frente a terceros y frente a la prensa. Dado que los funcionarios
son criminalmente responsables de sus acciones, el parlamento ha delegado en el ombudsman el
control de la mala administración, es decir, el ombudsman puede actuar como un fiscal; podría llevar a
los funcionarios a prisión, mientras que en otros países europeos la acción del Defensor del Pueblo se
limita a los casos en los que los tribunales ya no tienen jurisdicción. Esta interpretación de Ziller parece
un poco exagerada, pues atribuye al ombudsman más poder del que realmente tiene. En realidad, las
agencias suecas son menos independientes de lo que parece desprenderse del modelo.

7

lOMoARcPSD
FIGURA 2 LA ESTRUCTURA TÍPICA DE UN MINISTERIO SUECO (2011)
Ministro
Minister POLÍTICOS
Viceministro
Biträdende minister
gabinete
Gabinete
prensa
Asesores CARGOS DE
políticos DESIGNACIÓN
POLÍTICA
Sakkunniga
Agencia
Statsrådsberedningen
Secretario de Estado Secretario de Estado Ämbetsverk
Statssekreterar Statssekreterar Director General
Generaldirektör
Subsecretario Asuntos FUNCIONARIOS

Administrativos y
Jurídicos
Subsecretario Subsecretario Subsecretario Subsecretario

de Estado de Estado de Estado de Estado
Secretaría Asuntos Secretaría Asuntos Subdirector Gen

Administrativos Jurídicos
Avdelningschef

Las agencias independientes
El segundo pilar del gobierno nacional, la "Administración dual", está formado por 414 agencias y juntas
(Government Offices, 2008). Dentro de este número se incluyen las juntas que reciben órdenes
estatutarias del gobierno. En algunos casos en los que las agencias poseen delegaciones regionales, cada
delegación cuenta como una agencia diferente. En 2004, el número de agencias era de 573. La
reducción del número de agencias se debe a diversas fusiones realizadas, principalmente incorporando
las delegaciones regionales a la agencia matriz, como las que se fusionaron bajo el paraguas de la
Agencia de Empleo Público. Si se contabilizaran las agencias que rinden cuentas directamente al
gobierno, el número sería mucho menor, probablemente unas 300 aproximadamente.
Mientras que el gobierno se encarga de la planificación y de la elaboración de los programas públicos, la
implantación de estos programas es tarea de las agencias independientes. Estas agencias tienen una
naturaleza muy variopinta que va desde las unidades con varios miles de empleados hasta pequeñas
entidades que desarrollan una tarea muy específica y sólo cuentan con uno o dos funcionarios (Larsson
2001). La implantación del Estado del Bienestar en los años cincuenta y sesenta coadyuvó al crecimiento
del número de agencias y de su relevancia: a veces más importantes que los propios ministros por su

8

lOMoARcPSD
capacidad de intervenir en la implantación de las políticas públicas y en el proceso decisorio. A partir de
los años ochenta, el Estado del Bienestar y el poder central de las agencias fue cuestionado, y se
introdujeron varios mecanismos para aliviar la excesiva centralización del sistema. Para ello se recurrió a
la descentralización territorial, la desregulación y la abolición de algunas agencias junto con la fusión de
otras. Algunas agencias, con motivo de la política liberalizadora de la UE, fueron convertidas en
empresas públicas (correos, telecomunicaciones), otras, privatizadas, y, otras, como la Agencia
Tributaria, la de Empleo Público o la de la Seguridad Social resultaron de un proceso de fusión.
Las agencias tienen cierta autonomía de gestión, especialmente de los recursos financieros y de
personal. Desde 1988, las agencias tienen un presupuesto marco, lo que permite a los directivos de la
agencia adoptar la mayoría de sus decisiones financieras sin necesidad de pedir una autorización al
ministerio de finanzas. Gracias a la introducción de la contabilidad analítica, se puede traspasar de 3 a 5
por ciento de las asignaciones presupuestarias al año siguiente, lo mismo que también se puede
endeudar sobre las asignaciones futuras. En cambio, los fondos obtenidos a través de la actividad
comercial de la agencia están estrictamente regulados (Pollitt et al. 2004). Adicionalmente, las agencias
suecas tienen una notable autonomía para determinar el tamaño del personal y su relación de puestos
de trabajo, respetando siempre los límites legales y presupuestarios (Parrado 2010).
Si bien son pocas las voces que ponen en cuestión el sistema "dual", el modelo participativo en el que se
basa está experimentando cierto declive. Ello se puede apreciar en la evolución del órgano directivo de
la agencia. El máximo responsable de la agencia puede ser un director general o un órgano colegiado. Al
director le puede asistir una comisión consultiva de expertos, aunque sea el director quien tome las
decisiones. Si la dirección de la agencia le corresponde a un órgano colegiado, lo más normal es que éste
se rija por el principio de responsabilidad limitada del órgano. Este órgano es presidido por un director
general e incluye otros miembros nombrados por un período de tres años. El segundo tipo de órganos
colegiados se rige por el principio de ‘responsabilidad extendida’, donde el director de la agencia no es
el presidente de la junta y los miembros tienen un mandato de un año. En este caso, la junta se
compone de representantes de otras agencias, miembros del Riksdag —tanto del partido
gubernamental como de partidos de la oposición— e incluso empresarios o representantes de otros
grupos de interés. En el pasado también se nombraba a expertos que no representaban a ninguna
institución concreta, sino que venían a título individual por sus conocimientos sobre la materia. Esta
composición de la agencia permitía no sólo que se concentrara en los asuntos particulares relacionados
con sus competencias propias, sino también en asuntos más generales que afectaban a toda la sociedad.
En definitiva, la agencia venía a representar un gobierno de los "hombres comunes" (Larsson 2000). Los
cargos de las agencias son de designación política, aunque los conocimientos profesionales en el ámbito
sectorial de la agencia suelen exigirse (Pierre 2004)
Paulatinamente, esta forma de operar ha ido cambiando. La inclusión de los intereses sectoriales
afectados en las reuniones de la junta directiva de las agencias debilita el ideal weberiano de la
burocracia racional imparcial, ya que estos intereses afectados deciden sobre las políticas que les
conciernen (March y Olsen 1989: 135), es lo que se conoce la organización por clientelas examinada en
otro Tema. Al mismo tiempo, los grupos de interés han perdido la confianza en la eficacia de estas
negociaciones corporativas para conseguir sus metas (Wise C. et al. 1996: 157). Como consecuencia de
ello, estos órganos directivos están siendo abolidos, y cada vez predomina más la agencia dirigida por un
director general.
Las agencias no son las únicas organizaciones que componen el poder ejecutivo de la Administración
central. Además existen las delegaciones, las corporaciones estatales (statliga aktiebolag), las empresas
públicas (affärsverk), las fundaciones (stiftelser) y las agencias especiales.
Las delegaciones son unidades pequeñas con menos de 100 empleados. Los miembros de las
delegaciones son colectivamente responsables ante el gobierno por las decisiones adoptadas y suelen
estar ligadas a una agencia, aunque los lazos de unión varían de unas situaciones a otras. Las relaciones,
el apoyo administrativo y las líneas de responsabilidad entre las agencias y las delegaciones no son muy
claras. Por esta razón, se ha propiciado en tiempos recientes la fusión de las delegaciones con la agencia
con la que se relacionan principalmente como en la administración tributaria, la de empleo público o la
seguridad social. Esta última, por ejemplo, fue creada en 2005 para supervisar el trabajo de 21

9

lOMoARcPSD
unidades territoriales, con el objetivo de mejorar la eficiencia operativa de las mismas al mismo tiempo
que se refuerza la seguridad legal en el sistema, porque se ha eliminado bastante variación en cómo se
interpretaba la ley por las distintas unidades territoriales. Al mismo tiempo, estas reformas no parecen
haberse centrado realmente en los ciudadanos, pues se ha primado las cuestiones de la eficacia y la
eficiencia. Es obvio que estos aspectos redundarán en una mejor prestación del servicio a los
ciudadanos, sin embargo, éstos no tienen ahora mayor confianza en la agencia de la seguridad social
que en el pasado. Especialmente, los ciudadanos están preocupados de que su caso no se trata
localmente, sino remotamente en una instancia central (Quist / Pauloff 2009).
Las corporaciones estatales son entidades legales separadas. Su número se ha reducido
considerablemente en los últimos años y suelen tener competencias comerciales al estilo de algunas
empresas privadas. Se regulan por la misma legislación que las agencias ejecutivas, y muchas han
desaparecido como consecuencia de la política liberalizadora de la UE. Su posición es algo más
autónoma que la disfrutada por las agencias. Las empresas públicas, en cambio, forman parte del Estado
y no constituyen una entidad legal separada. Las fundaciones son entes de propiedad privada creados y
financiados parcial o totalmente por el gobierno, aunque los medios de control de los que el gobierno
dispone sobre las fundaciones son menores que sobre las agencias y las delegaciones. Las fundaciones
se emplean en el ámbito cultural. Las agencias especiales, como el banco central y el defensor del
pueblo, responden directamente ante al parlamento y no ante el gobierno.
El gobierno sueco ha realizado notables esfuerzos por evitar la centralización geográfica de la
Administración nacional. Desde los años sesenta se ha ubicado la sede de muchas agencias fuera de
Estocolmo, no sólo en ciudades de cierto tamaño, sino también en zonas rurales tanto del centro, del
norte como del sur. De esta forma se ha intentado equilibrar la excesiva concentración de
oportunidades de empleo en las grandes ciudades.
La interdependencia entre el gobierno y las agencias
El sistema sueco desafía claramente dos convenciones que predominan en otros sistemas europeos: la
ausencia del principio de responsabilidad ministerial y el firme propósito de dividir de forma casi tajante
la adopción de decisiones y su implantación. Según Larsson (2001), parece que todas las actividades
públicas pueden ser organizadas mediante la división entre órganos decisores y órganos ejecutores,
como si esta división confiriera una mayor flexibilidad al sistema, pues las agencias están más dispuestas
y preparadas a innovar que los ministerios. La adaptabilidad de las agencias obliga muchas a veces al
gobierno a mantener el mismo ritmo de innovación, y no le queda más remedio que flexibilizar sus
procedimientos.
Por otra parte, esta flexibilidad de las agencias, fruto de su autonomía, ocasiona ciertos problemas
potenciales de coordinación entre el gobierno y las agencias, que son superados mediante mecanismos
informales, y que abarcan desde el control político hasta el control operativo de los resultados. El
gobierno depende de las agencias no sólo para la implantación de las políticas, sino también para la
adopción de decisiones, pues los expertos de las agencias tienen un papel importante en el proceso
decisorio. Las agencias, por otro lado, dependen del gobierno para conseguir los recursos que precisan
para implantar los programas públicos.
La independencia de las agencias ejecutivas posee cobertura constitucional2:
"Ninguna autoridad pública, ni el Riksdag, ni el órgano ejecutivo de las comunas pueden interferir en la
adopción de decisiones de la agencia cuando ejerce el poder público sobre un sujeto privado, sobre una
comuna o en lo que atañe a la aplicación de la ley" (Larsson 1995: 58).
De acuerdo con este principio de independencia, un ministro no puede dar instrucciones a una agencia
acerca de cómo debe gestionar una cuestión particular. En realidad, la Constitución prohíbe todos los
contactos formales entre los ministerios y las agencias. El resultado de esta división tan estricta es que
los ministros no son responsables de la interpretación de la ley que los funcionarios de las agencias

2
Instrumento de Gobierno, capítulo 11, párrafo 7.

10

lOMoARcPSD
realizan. Sin embargo, cuando las agencias desempeñen tareas que no estén relacionadas con la
interpretación de la ley, entonces tienen que someterse a las directrices del gobierno, que puede
supervisar su trabajo de una forma más detallada (Jahn 1997: 117). Como consecuencia de la capacidad
autónoma de las agencias para interpretar las leyes, su independencia es asimilable a la que tienen las
instancias del poder judicial. Además, los funcionarios de las agencias pueden trabajar para varios
ministerios, aunque las vinculaciones por razón de la materia se den fundamentalmente con un
ministerio.
No obstante, pese a las prescripciones formales de independencia, los contactos informales y los
instrumentos indirectos de control gubernamental sobre la actividad de las agencias constituyen una
práctica cotidiana por lo que las fases de adopción de decisiones y de su implantación se hacen más
interdependientes. El gobierno dispone de varios instrumentos para controlar las agencias
administrativas. En primer lugar, el gobierno puede redactar directrices sobre cómo deben interpretarse
las disposiciones parlamentarias. Esto se suele realizar mediante decretos.
En segundo lugar, también puede elaborar instrucciones detalladas sobre el uso de los fondos públicos
asignados por el Riksdag. Esto se produce para unas 200 agencias que están reguladas por decretos
gubernamentales. Las directrices que reciben sobre las asignaciones presupuestarias establecen las
metas a alcanzar por las agencias, los recursos económicos que disponen y cómo deben distribuirse los
fondos entre las distintas áreas operativas. Durante el año presupuestario, estas directrices pueden
estar sujetas a enmiendas (68 se contabilizaron en 2008) (Government Office 2009).
En tercer lugar, el gobierno nombra a los máximos responsables de la agencia, aunque este instrumento
de control gubernamental tiene un inconveniente que puede realzar la independencia de la agencia. El
director de la agencia es nombrado por un período de seis años renovable por otros tres más, y el relevo
antes de que expire el plazo del mandato es bastante infrecuente. Por tanto, teniendo en cuenta que el
mandato gubernamental es de cuatro años como máximo, es muy posible que un director general de
una agencia trabaje con gobiernos diferentes. Este solapamiento de mandatos es un indicio de la
independencia de la que gozan las agencias (Murray 2000).
En cuarto lugar, el gobierno puede requerir una memoria anual de actividades y de objetivos
alcanzados. Esto podría asimilarse a la técnica del contrato‐programa, aunque sin emplear esta etiqueta
en concreto, pues es poco apropiada en el contexto legal sueco de independencia constitucional de las
agencias. Más bien, se ha realizado un esfuerzo por establecer objetivos sobre los que se debe informar
en las memorias anuales. Estos objetivos, de acuerdo con Pollitt et al. (2004), tienden a establecerse en
términos de amplias prioridades políticas, más que objetivos específicos.
En quinto lugar, el gobierno puede crear nuevas agencias, desposeyendo de funciones a las ya
existentes o transfiriendo las competencias de las que no cumplan con las instrucciones
gubernamentales a otras agencias (Larsson 1995; Pierre 1995a: 146). La fusión de agencias (además de
la privatización) se ha producido en varios ámbitos para reducir las 573 agencias de 2004 a las 414
existentes en 2008. No obstante, no está claro cuándo estas fusiones han respondido a un “exceso” de
independencia de las agencias.
En sexto lugar, la ausencia de contactos formales se ve equilibrada por los contactos informales entre la
agencia y el ministerio. Estos contactos suelen referirse como diálogos sobre objetivos y resultados. Las
reuniones están estructuradas en torno a una lista de ítems que ha elaborado el ministerio de finanzas.
Adicionalmente, el director de la agencia puede incorporar aspectos que afecten a la gestión de la
agencia. En las entrevistas realizadas por Pollitt et al. (2004), había diferentes visiones sobre estos
diálogos. En algunos casos se consideraban como encuentros de rutina que no duraban más de 30
minutos mientras que en otros casos se reflejaba un debate intenso sobre los temas a tratar. En
cualquier caso, ésta es una buena oportunidad para que las agencias pidan un incremento de sus
asignaciones presupuestarias. Por tanto, a pesar de la idea de "dualidad" que transmite el diseño del
sistema, parece que una gran interdependencia opera en la práctica. En definitiva, la irresponsabilidad
ministerial sobre las decisiones de la agencia no es tan estricta, dado que algunos ministros han tenido
que dimitir como consecuencia de los escándalos que se han producido en agencias vinculadas a un
ministerio determinado (Larsson 1995: 62‐63).

11

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Básicamente, tres ventajas se derivan de este sistema de Administración "dual". Por una parte, los
ministros se benefician del sistema, ya que tienen en la práctica una mayor influencia que la
responsabilidad que se les exige. Por otra parte, la independencia de las agencias de los partidos
políticos en la designación de los máximos responsables es considerable, por lo que parece que triunfa
la idea del Rechtsstaat (Estado de derecho) en los nombramientos de los puestos directivos. Finalmente,
aislados de la presión política gracias a la relativa independencia de las agencias, los funcionarios han
desarrollado una gran profesionalidad que ha permitido que desarrollen unos servicios de notable
calidad.

El sistema de puestos de trabajo
El sector público sueco incluía aproximadamente al 39 por ciento de la fuerza laboral del país en 1996.
Este porcentaje se redujo a 28,8 por ciento en 2011, aunque esta tasa sigue siendo la más alta de los
países desarrollados. El gasto público de Suecia, 55,16 por ciento del PIB, se reparte casi a partes iguales
entre el gobierno central (43,9 por ciento) y las corporaciones locales (44,8), mientras que el resto le
corresponde a la seguridad social (11,3 por ciento). El porcentaje de empleo en el ámbito central es
mucho en menor en relación a la distribución del gasto público. En 2008, el 17, 9 por ciento de los
empleados públicos trabajaban en el nivel central, es decir, unas 240000 personas que trabajan en las
agencias fundamentalmente (OECD 2011). Además de las transferencias de competencias y de personal
del nivel central al local, la reducción del empleo público en el nivel central se debe a la transformación
de algunas agencias en entidades comerciales y, recientemente, al recorte del empleo como medida de
austeridad para atajar la crisis económica.
Los puestos de la Administración central son ocupados principalmente por funcionarios, y sólo 193
puestos se proveían con criterios políticos de las 4771 personas que trabajaban en 2008 en los
Departamentos ministeriales (Government Office 2009) (FIGURA 2). Los puestos directivos de las
agencias también son nombrados por el gobierno. Aunque el nombramiento está abierto a funcionarios
y no funcionarios, muchos de estos puestos son cubiertos por personas que han ocupado puestos
políticos (ministros, secretarios de Estado o diputados).
El sistema sueco es básicamente un sistema de puestos de trabajo. Los candidatos son seleccionados
para desempeñar un puesto concreto y se someten normalmente a una entrevista, previa selección del
currículum más adecuado para el puesto. El candidato que gane el concurso será empleado por una
agencia específica y su ámbito de trabajo se circunscribirá a esa agencia. En teoría, la abolición del
puesto de trabajo supone el cese del funcionario, pues no se le garantiza el acceso a una constelación de
puestos como ocurre en los sistemas de carrera. En la práctica, una vez en la Administración, una
persona se puede presentar a otras plazas vacantes concursando con candidatos externos. De esta
forma se configura la "carrera" de los funcionarios públicos (Murray 2000). La promoción dentro del
mismo puesto se basa principalmente en las aptitudes de los funcionarios, su rendimiento y en la
antigüedad en el puesto, aunque la antigüedad va dejando paso a las aptitudes y el rendimiento. Las
responsabilidades que se requieren de un funcionario suelen ser amplias y esto incluye numerosas
posibilidades para mejorar tanto el nivel responsabilidad como el nivel salarial. Para esta promoción o
carrera dentro del mismo puesto se emplean los diálogos entre empleados y sus jefes. En Suecia, el
dialogo entre supervisores y subordinados en todos los niveles organizativos es útil a la hora de
involucrar al personal y de definir los objetivos individuales anuales. En este diálogo también se hace un
seguimiento de los resultados del año anterior, además de debatirse las medidas a tomar para mejorar
el desempeño.
Se puede, por supuesto, cambiar de puesto de trabajo dentro de la misma agencia o en otra agencia. Sin
embargo, en este caso, los empleados públicos compiten en igualdad de condiciones por conseguir ese
puesto que los candidatos externos. Los empleados públicos no tienen preferencias cuando solicitan
ocupar un puesto vacante.

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Los contratos de los funcionarios suelen ser por tiempo indefinido. Esto no significa que tengan
garantizado un trabajo de por vida en la Administración. En los casos en los que se deba realizar una
reestructuración organizativa o haya causas económicas acuciantes, los funcionarios pueden ser
despedidos de su puesto de trabajo y de la Administración, con ciertos compromisos por parte del
Estado para garantizar una pensión por unos meses así como ayuda en la búsqueda de otro empleo.
Antes de iniciar uno de estos procesos de despido colectivo, la agencia tiene que consultar con los
sindicatos estas cuestiones. También debe consultar cambios significativos vinculados con las
actividades de la agencia o las condiciones laborales de los empleados. Sin embargo, una vez que se ha
seguido este procedimiento de consulta, no hay nada que impida a la agencia a tomar una decisión
unilateral sobre las cuestiones mencionadas.
A partir de 1989, las agencias gubernamentales son libres de reclutar y de despedir a su personal y de
establecer el nivel salarial que estimen oportuno. Su actuación se regula por las leyes laborales que se
aplican tanto a las empresas privadas como a las organizaciones públicas. Una ley específica de la
función pública añade un número limitado de peculiaridades del sector público en el ámbito del
despido, de las comisiones de servicios y de las sanciones disciplinarias. La formación también es
responsabilidad de la agencia, y sus máximos responsables pueden organizarla con quienes crean más
oportuno: instituciones educativas o empresas consultoras si el propio personal de la agencia no puede
llevar a cabo la formación (Gustafsson 1995: 54; Murray 2000). A pesar de la descentralización de la
política de recursos, el gobierno hace un seguimiento de esta política. Para ello, examina la información
sobre el desarrollo de las remuneraciones, la distribución por géneros, la estructura de la pirámide de
edad así como la rotación de personal que aparece en la memoria anual de la agencia. La información es
enviada directamente al gobierno o a la Agencia Sueca para el Empleo Gubernamental, creada en 1994.
Las disposiciones normativas que se aplican al empleo son las mismas para todos los sectores de la
economía, público y privado. Puede existir una regulación separada para determinados puestos con
responsabilidades particulares o para las disputas en ciertas agencias del gobierno, pero esas
particularidades son las mínimas.
Los acuerdos colectivos con los sindicatos se realizan a través de la Agencia Sueca para el Empleo
Gubernamental, que está controlada por el resto de las agencias. Esta agencia funciona como una
sociedad económica en la que las demás agencias pagan una cuota. Su consejo de dirección es elegido
por los directores de las demás agencias —aunque el nombramiento formal le corresponda al
gobierno— y el director general es nombrado por el consejo de dirección. La filosofía que inspira a esta
agencia tan peculiar es que el gobierno no tiene nada que ver con las negociaciones salariales.
Además de este mecanismo de negociación, el gobierno flexibilizó la gestión de los recursos humanos a
principios de los años noventa con el objetivo de reducir el gasto público. Para ello empleó varios
instrumentos (Gustafsson 1995: 41‐44). En primer lugar se adoptó una política salarial flexible en la que
empezó a remunerarse el especial rendimiento de los trabajadores públicos, fundamentalmente de los
directivos. En segundo lugar se descentralizó la política de personal, haciendo responsables de la gestión
de personal tanto a los directivos de las agencias como a los dirigentes de las entidades locales.
Finalmente se ha fomentado la coparticipación de los empleados en las decisiones que afectan no sólo a
sus deberes y derechos, sino también a sus condiciones laborales.
En la reforma del sector público, los sindicatos se han mostrado bastante cooperativos. En primer lugar,
se ha fomentado la participación de los trabajadores en todas las decisiones que les afectan. Por
ejemplo, las agencias están obligadas a informar regularmente a los sindicatos relevantes (es decir,
aquéllos con los que tienen un acuerdo colectivo básico), el estado financiero de la agencia así como las
directrices de personal. El Estado y los sindicatos crearon un fondo de ayuda para las iniciativas de
reformas descentralizadoras. Estas reformas, destinadas a la mejora de la eficacia de la organización,
eran financiadas parcialmente con estos fondos especiales, y en la discusión sobre la financiación
participaban los trabajadores mediante acuerdos colectivos. La organización que se quiere acoger a los
fondos debe presentar un proyecto viable y contar con el apoyo de sus trabajadores. Esta iniciativa se
considera única en el ámbito internacional. En segundo lugar, los sindicatos y el Estado acuerdan las
condiciones de despido en un contexto en el que la seguridad en el empleo ha dejado de ser un baluarte
del sector público. Entre otras medidas, ambas partes han creado una fundación para obtener nuevos

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empleos para las personas despedidas. Si la fundación no logra reubicarlas, existe un sistema de
compensaciones para resarcir a los desempleados, se ofrecen cursos de formación que permitan la
adaptación profesional, se presta dinero para que los desempleados puedan establecer su propio
negocio y se facilita la jubilación anticipada (Gustafsson 1995: 57‐60; Murray 2000).
La alta función pública
A pesar de la homogeneidad pretendida entre el empleo público y el empleo privado con la legislación
aplicable, la movilidad entre estos dos sectores es prácticamente inexistente. La movilidad intrasectorial
entre ministerios y agencias es prácticamente nula, por lo que realmente no existe una función pública
directiva polivalente formada por generalistas con conocimientos sobre varios sectores de la
Administración. Gran parte de los altos funcionarios de los ministerios y de las agencias pasan la mayor
parte de su vida profesional en una única organización (Pierre y Ehn 1999). No existe una única
universidad o institución que canalice el reclutamiento de las elites funcionariales. Finalmente, tampoco
existe una carrera predominante como parte del currículum de los directivos públicos. Si en el pasado la
mayoría estudiaba derecho, en la actualidad, la proporción de carreras queda muy repartida entre
ciencias sociales, economía, derecho y físicas. Por tanto, el sistema sueco no se ha orientado hacia la
construcción de una elite funcionarial homogénea (Larsson 2001a).
La elite político‐administrativa está formada por los secretarios de Estado, los asesores políticos del
ministro, los subsecretarios de Estado y los directores de las agencias. Tanto el secretario de Estado
como los miembros de la oficina de prensa y los asesores políticos son nombramientos claramente
políticos, que deben abandonar el cargo con la expiración del mandato del gobierno (FIGURA 2). Los
subsecretarios de Estado son fundamentalmente funcionarios que consiguen desempeñar este puesto
gracias a criterios meritocráticos. Finalmente, los directores de las agencias pueden permanecer en el
cargo después del cambio de gobierno, y es muy raro que el gobierno entrante cese a los directores
nombrados por el gobierno anterior.
Si se analizan las características de estos altos cargos, se puede apreciar que todos los secretarios de
Estado están afiliados a uno de los partidos políticos de la coalición gubernamental. Este porcentaje se
reduce considerablemente para el resto de los cargos considerados. La alta afiliación política de estos
cargos no implica que la mayoría de las personas que ocupan un puesto de la cúpula administrativa
proceda del mundo de la política. De hecho, el reclutamiento de candidatos externos es bastante
reducido para los tres niveles contemplados: entre el 3 por ciento en el caso de los directores de las
agencias y el 9 por ciento en el de los subsecretarios de Estado (Larsson 2001a). La apertura hacia el
sector privado de los puestos superiores de la Administración es una de las características de un sistema
abierto de función pública. No obstante, parece que el itinerario normal para alcanzar estos puestos se
inicia en la propia Administración (Larsson 2001a).
En términos comparados, la politización de la alta función pública en Suecia es baja cuando se analiza el
número de cargos políticos que son nombrados discrecionalmente. La proporción de cargos con
nombramiento discrecional se ha mantenido bastante estable en los últimos casi veinte años, sólo
superando el 4 por ciento en 1993 (véase la Tabla).

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Tabla 1 Número de cargos de designación política y su porcentaje sobre el total de empleados
públicos en los departamentos ministeriales (1993‐2008)
Año 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2008
Empleados 3484 3515 3770 3893 4149 4025 4220 4472 4771
Cargos de 144 129 135 134 127 111 126 159 180
designación
política
% 4,1 3,7 3,6 3,4 3,1 2,8 3,0 3,6 3,7
Fuentes: Pierre 2004: 47; Government Office (2009)
Por lo que respecta a las agencias, tampoco parece que exista una politización alta. En la década de los
años noventa, solamente uno de cada cuatro directores de agencia tenía un bagaje político y no
profesional, y el 75 por ciento restante es reclutado atendiendo al mérito Pierre (2004).
En general, se podría decir que el control político de la Administración por parte del gobierno no es
demasiado alto. Por una parte, la tradición del Estado de derecho es imperante y esta tradición subraya
la neutralidad competente de los funcionarios, quienes sirven al gobierno de turno. Sin embargo, por
otro lado, con la expansión del Estado del bienestar y la primacía del partido socialdemócrata en el
poder durante gran parte de la historia reciente del país, se espera de la función pública quizá cierta
simpatía por los valores de los partidos socialdemócratas.
Por tanto, los altos funcionarios mantienen una cierta sensibilidad política a la vez que preservan su
profesionalidad. Su participación en el proceso decisorio se produce a través de las comisiones de
expertos o de las comisiones parlamentarias, por ejemplo. El número de encuentros informales entre los
altos funcionarios y el resto de los actores del sistema político son también considerables, llegando a
plantearse su inconstitucionalidad en ocasiones (Pierre y Ehn 1999: 259). La cultura del consenso y de la
participación contribuye a la relativa cohesión del sistema a pesar de su fragmentación. En el sistema
sueco, la Administración "dual" ha servido para despolitizar a la función pública dotándola de autonomía
y protegiéndola del control político. Se pretendía preservar los principios del Rechstaat (Estado de
derecho) y la profesionalización de los funcionarios. Al mismo tiempo que se ha producido esta
despolitización en el diseño organizativo, los altos funcionarios son cada vez más sensibles al discurso
político y a las connotaciones políticas de los programas públicos, por lo que aumenta su grado de
politización. En términos comparados, no obstante, parece que existe una cierta separación de los
papeles desempeñados en los ministerios y las agencias; y los canales formales e informales de
comunicación permiten a funcionarios y políticos formar un grupo dirigente relativamente homogéneo
con contactos frecuentes.
La administración territorial
En la Administración sueca destacan principalmente dos niveles político‐administrativos: el nacional y el
local. También existe un nivel regional o condado (landsting) cuya relevancia es menor. Los países
escandinavos se caracterizan en general por tener un poder local fuerte.
Un poco de historia
Las leyes de 1862 y 1948 capacitaron a las comunas (municipios) suecas para hacer cumplir la ley en su
ámbito territorial, administrar los asuntos de sus ciudadanos y recaudar impuestos. Las reformas más
importantes del gobierno local se produjeron en la segunda mitad del siglo XX. A partir de los años
cincuenta se desarrollaron tres reformas: la reducción del número de comunas mediante fusiones, la
introducción de mayor democracia local y, finalmente, la introducción de mecanismos de mercado en la
gestión de las corporaciones locales.
La primera reforma se relacionaba con la fragmentación municipal. Antes de 1950 había en Suecia unas
2.500 comunas rurales. Muchas de ellas tenían muy pocos habitantes como para poder sustentar

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adecuadamente los costes de un Estado de Bienestar en continua expansión. Se barajaron dos
estrategias para solucionar este problema: aumentar el poder periférico de las agencias estatales y
disminuir el número de comunas para aumentar su capacidad. La tradición de gobierno local del país
hizo triunfar la segunda estrategia. Mediante las reformas de 1952 y 1974 se redujo el número de
municipios a 286. Este proceso de fusión no siempre aconteció de forma pacífica y, en algunos casos, se
tuvieron que separar comunas fusionadas. Durante este período aumentaron los recursos tanto de los
municipios como de los landstings. De las agencias estatales se transfirieron las funciones educativas y
de vivienda a las comunas, y las prestaciones sanitarias se traspasaron a los landstings. El nivel
impositivo local aumentó y crecieron las transferencias financieras estatales. Paralelo al incremento de
las transferencias se desarrolló un aumento del control gubernamental sobre la periferia mediante la
regulación de las actividades locales (Häggroth 1994: 1854).
En segundo lugar, como consecuencia de este proceso de fusiones, se produjo una profesionalización de
la Administración local mediante la burocratización y la expansión del número de funcionarios. El
aumento del poder administrativo en el seno de las comunas comenzó a plantear problemas de control
político y a debilitar, en definitiva, el control democrático sobre las acciones comunales. Para superar
este déficit democrático se desarrolló un segundo grupo de reformas que arranca con la ley de 1977 y
que estaba destinado a potenciar la democracia local. Se acometieron tres acciones básicas: a)
Incrementar la participación de los ciudadanos en los asuntos municipales a partir de las asociaciones de
vecinos. b) Transferir el poder de los funcionarios a los concejales. c) Relajar el nivel de regulación
estatal al que estaban sometidas las comunas. En este sentido, a partir de 1982 se inició un proceso de
desregulación por el que se pretendía funcionar mediante leyes marco (ramlagar) donde se expusieran
las pautas más generales sobre la prestación de los servicios —por ejemplo en el ámbito de los servicios
sociales— y se dejaba la legislación más detallada a las comunas.
Finalmente, la tercera ola de reformas está relacionada con la gobernabilidad del sistema local desde el
punto de vista de la gestión pública y en consonancia con la decidida política gubernamental de reducir
el elevado gasto público. A finales de los años ochenta se introdujo una filosofía más bien empresarial.
Frente al lema de los partidos burgueses que formaron el Gobierno en 1991 de descentralización con
privatización, triunfó la estrategia de los socialdemócratas, quienes recuperaron el poder en 1994, de
descentralización con eficiencia. Comienza a producirse un nuevo proceso de fragmentación, esta vez de
la gestión. Se empezaron a dividir las funciones de la comuna en términos de la producción de servicios
—planificación, propuesta para la oferta del servicio a concurso, seguimiento de la prestación por parte
de las empresas privadas y los consorcios creados con empresas privadas para tales efectos (Lundqvist
1998: 99 y ss)— y de la provisión del servicio —que en ocasiones queda en el seno de la comuna y en
otras se subcontrata—. Al mismo tiempo se pasa de un proceso de transferencias condicionadas a
transferencias no condicionadas y se fomenta la delegación de poder de decisión a los gestores
encargados de servicios (Montin 1992: 33‐34).
La configuración actual
En la actualidad, el poder territorial inferior al ámbito nacional se distribuye entre 21 condados
(landsting) y 290 comunas (kommun). En el ámbito del condado se cumplen básicamente dos funciones.
Por un lado, se ejecutan las políticas decididas por el gobierno central a través de las delegaciones
periféricas de las agencias estatales. Por otro lado, el gobierno del condado tiene una competencia
propia de asistencia sanitaria, que consiste básicamente en la gestión de hospitales de cobertura
supramunicipal. El condado tiene menor relevancia política y administrativa, pues la mayoría de las
funciones corresponden al nivel nacional y al local.
Por lo que respecta a la primera función, la Administración periférica de los servicios públicos nacionales
de las agencias administrativas está representada en cada condado por 21 juntas administrativas
(länstyrelser). Esta comisión está presidida por el gobernador, nombrado por el gobierno nacional, y
está compuesta por miembros de la delegación regional de las agencias y otros cuerpos administrativos
directamente subordinados a las agencias nacionales. El gobernador es nombrado por un período de 6
años, y los demás miembros de la comisión son nombrados por el consejo del condado, elegido éste por
sufragio universal. La misión principal del gobernador, como representante del gobierno en el condado,

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consiste en coordinar las políticas de los distintos niveles de gobierno —nacional, condado y municipal—
en el ámbito del landsting, así como supervisar ciertas áreas de actuación —planificación urbana,
vivienda, servicios sociales, carreteras, tráfico entre otros servicios— en las que las comunas tienen
competencia.
La segunda función del condado, el ejercicio de las competencias propias, se lleva a cabo por los órganos
del landsting. Tanto en los landstings como en las comunas existe una asamblea representativa, cuyos
miembros son elegidos por sufragio universal cada cuatro años el mismo día en que se eligen los
diputados del Riksdag. Las funciones más importantes de la asamblea son las siguientes: la planificación
política sobre su ámbito territorial, el establecimiento de objetivos y directrices para los servicios de su
competencia, la decisión sobre las tasas aplicables a los distintos servicios y la asignación de los fondos
presupuestarios necesarios para el cumplimiento de estas tareas. Especialmente en el ámbito municipal,
los miembros del consejo desempeñan sus tareas mediante las comisiones nombradas por el consejo.
Las comisiones preparan los asuntos que deben ser tratados por el consejo y también se encargan de
implantar las decisiones que éste adopta. Existe una comisión ejecutiva que hace las veces de gobierno
municipal y se encarga de dirigir y coordinar las actividades de las restantes comisiones.
Tradicionalmente algunas comisiones municipales eran obligatorias en todo el territorio —de educación,
protección de la salud y del medio ambiente, comisión social y la comisión de infraestructuras—, pero
esta obligatoriedad desapareció como consecuencia del proceso de desregulación que ha tenido lugar
en el ámbito local (Montin 1992).
La organización administrativa de los landstings y de las comunas varía en función de su tamaño. En los
landstings, lo más común es que exista una oficina encabezada por un gerente nombrado por el consejo
del condado. En las comunas más pequeñas existe una oficina para cada comisión con un director que
asume la responsabilidad. En la mayoría de las comunas grandes, la organización se hace más compleja
con la creación de subcomisiones, algunas de las cuales tienen una oficina. En estas comunas, las
responsabilidades de las oficinas en la ejecución de los programas públicos son mayores; las comisiones,
por el contrario, se encargan principalmente de planificar y adoptar las decisiones políticas.
El gobierno de los municipios se ha caracterizado por una concepción monista que supone que el poder
es ejercido por el consejo local y sus comisiones, como los órganos que ostentan el poder normativo y
ejecutivo de la comuna. En líneas generales, este poder se ejerce de una forma colegial o asamblearia
por personas que no son profesionales de la política (Bäck 2005)
Como consecuencia de la evolución que ha sufrido la organización interna del gobierno local sueco en
las últimas décadas, se ha pasado de una Administración dominada por diletantes a otra más
profesionalizada. No obstante, los representantes electos tienden a involucrarse activamente en los
asuntos cotidianos de gestión, aun a pesar de que las reformas de principios de los años ochenta
estuvieran orientadas a que los representantes políticos se ciñeran más a la formulación de los objetivos
que permitieran satisfacer las necesidades de la población. Con la nueva ley del gobierno local de 1992 y
la eliminación de los obstáculos que impedían a las comunas autoorganizarse, se está llevando a cabo
una división entre la provisión y la producción del servicio, es decir, las comunas se centran en formular
los objetivos globales, decidir la forma más apropiada de prestar el servicio y elegir los instrumentos
para hacer un seguimiento de la prestación del servicio. La producción del servicio, es decir, su
prestación, se lleva a cabo, bien mediante las oficinas administrativas de la comuna, bien a través de
empresas comunales o mediante fórmulas de cooperación con otras comunas y/o empresas privadas, o
simplemente se subcontrata el servicio con una empresa privada.
Las relaciones intergubernamentales del sistema sueco responden a un sistema político‐administrativo
de características tradicionalmente centrípetas, a pesar de la existencia de una fuerte tradición de
autonomía local. Como consecuencia de las reformas apuntadas en el apartado anterior, este Estado
unitario ha alcanzado un alto grado de descentralización. En él se ha combinado la búsqueda de cierta
uniformidad en las condiciones de vida de todos los ciudadanos, como clave de la política
socialdemócrata, con la mayor libertad de las comunas para proveer los servicios públicos mediante la

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desregulación de muchos aspectos de la vida local. Por otra parte, la tendencia descentralizadora
localista ha triunfado sobre la regionalista (o del condado) como consecuencia de la importante
tradición local del sistema, aunque el regionalismo está empezando a tener relevancia recientemente.
Existe una cláusula de competencia general por la que los municipios y los condados pueden prestar
todo servicio a la comunidad, siempre que no vaya expresamente contra la ley. Como consecuencia de
esta competencia general, las entidades locales suecas están expandiendo continuamente sus servicios
(Hudson 1992: 196‐198). Estas son las tareas discrecionales de los municipios, que están regulados por
una legislación especial sobre los servicios sociales, la educación o la planificación y la vivienda.
Otro grupo de competencias de los entes locales son obligatorias. En general, el Gobierno central es
responsable de los servicios colectivos, mientras que las comunas y los landstings proporcionan los
servicios individuales. A la Administración central le corresponde establecer las líneas básicas de la
política económica y social del país, la gestión de la política exterior, la defensa, la policía, la
administración de justicia, la educación superior, la investigación, la seguridad social y la política laboral,
además de ser responsable de las comunicaciones en general. En los landstings se gestionan servicios
médicos y hospitalarios. Se exceptúan algunos hospitales estatales o privados. Además, los landstings
tienen algunas competencias específicas en el sector educativo y en las actividades culturales
recreativas. Las comunas, finalmente, gestionan la mayoría de los servicios sociales (para discapacitados,
personas de la tercera edad entre otros). También son responsables de la enseñanza primaria y
secundaria. Al mismo tiempo se ocupan de los servicios básicos relacionados con la vivienda: la
planificación urbana, la salud pública, el suministro de agua, el alcantarillado, la electricidad y el gas.
Otras tareas discrecionales que tiene el municipio son, por ejemplo, las relacionadas con el ocio y la
cultura (Wollmann 2008).
En tiempos recientes se ha dado cada vez mayor importancia a la estructuración de los intereses
ciudadanos en un ámbito regional, algo mayor que los actuales condados o simplemente reforzando el
principio de autogobierno de algunos condados que ya tienen una superficie considerable. Esta
evolución ha sido en parte fomentada por la política regional de la Unión Europea. La evolución hacia la
regionalización se ha producido en dos momentos: en 1998 se crearon dos regiones mediante la fusión
de varios condados alterando así un mapa de condados que se había dibujado en el siglo XVII. En estas
dos regiones (Västra Götaland Region y Skåne) se ha instaurado una asamblea con cargos electos que
sustituye a los consejos de los condados existentes. A estas asambleas se les ha dado competencias en
planificación y desarrollo regional. La creación de estos dos entes regionales fue pensada como un
experimento, pero de momento no hay ningún tipo de mandato para abolirlas (Wollmann 2008).
En el condado de Kalmar se inició otro experimento para introducir una asociación (samversksansorgan)
de los condados y los municipios para ejecutar la planificación regional en vez de dejársela a la junta del
condado. Posteriormente, esta medida se ha trasladado a otros condados (Wollmann 2008). Estas
asociaciones no eliminan del todo a los condados, sus juntas y asambleas, pues aún se encargan de
prestar otros servicios a la población.
El poder central, además, se asegura cierta presencia en la Administración territorial mediante la
designación de un gobernador del condado (Landshövding) que coordina las delegaciones periféricas
regionales de las agencias nacionales. Estos gobernadores tienen un alto estatus porque normalmente
las personas nombradas suelen tener una dilatada experiencia política en otros ámbitos.
Los concejales locales electos dirigen una amplia variedad de servicios públicos sin la intervención
directa del centro. Este sistema es un híbrido entre el modelo dual británico, en el que las corporaciones
locales actúan como el brazo principal del Estado del Bienestar y son las principales prestadoras de
servicios, y el sistema fusionado francés, en el que se mezcla la unidad básica del gobierno local elegido
mediante sufragio y los servicios periféricos del gobierno central. Estos servicios están administrados
por funcionarios de la Administración central y están coordinados por el representante del centro en el
territorio, quien también controla o supervisa las corporaciones locales. Como en otros países, en
Escandinavia el gobernador del condado es una figura que debería ayudar a implantar estándares
nacionales y valores comunes en todo el territorio. Sin embargo, los prefectos (o los gobernadores del
condado) parecen haberse implantado en países muy centralizados. No obstante, aún está presente en

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países descentralizados como Noruega, Dinamarca y Suecia para poder asegurar que se aplican los
estándares nacionales en todo el territorio.
En principio, la figura del gobernador en Suecia ha experimentado una evolución muy similar a la de
Francia. Con la expansión del Estado del Bienestar, se aumentaron los servicios prestados en la periferia
por las diferentes agencias nacionales. Con este aumento, el gobernador se sentía incapaz de coordinar
adecuadamente estos servicios, por lo que la mayoría de las reformas recientes se han destinado a
reforzar este papel de cohesión y coordinación. En 1991 se implantó una reforma para que el
gobernador gestionara las competencias sobre agricultura, pesca, planificación de las carreteras del
condado, la seguridad vial y los programas de vivienda, además de aumentar su papel como agente de
desarrollo regional (Bjorna and Jenssen 2006). Al mismo tiempo, se ha intentado debilitar el papel del
gobernador en los experimentos realizados recientemente con la fusión de varios condados en dos
regiones (véase más abajo). En estos casos se ha transferido el poder del gobernador sobre el desarrollo
regional hacia el nuevo ente creado.
La integración vertical de la política nacional y la regional se articula gracias a que los políticos locales
ocupan en muchas ocasiones un escaño tanto en la comuna como en el Riksdag. También ayuda la
participación de los políticos locales en las asociaciones de corporaciones locales y la representación del
gobierno local en las comisiones nacionales de consulta sobre temas determinados (procedimiento de
remiss). Como contrapartida, el gobierno y el Riksdag también tienen algunos medios para controlar las
comunas, aparte de la financiación referida más abajo. Los funcionarios de las agencias deben
supervisar a veces algunas actividades municipales relacionadas con la legislación de obligado
cumplimiento. Además, el gobierno negocia a veces con las federaciones de comunas y landstings la
consecución de acuerdos voluntarios por los que las corporaciones locales suscriben una estrategia
común.
En el ámbito de la regulación legislativa se ha originado también un profundo proceso de
descentralización. De una situación en la que la legislación específica prescribía la actividad de las
Administraciones territoriales en el ámbito de los servicios sociales, la educación, el urbanismo y la
asistencia sanitaria, se ha pasado a una situación en la que el Riksdag promulga leyes marco y el detalle
lo deja para las Administraciones territoriales. Este proceso, no obstante, no ha estado exento de
problemas.
El problema reciente se deriva de la “falta de proporcionalidad” de la legislación sectorial y su potencial
injerencia en el autogobierno local. El principio de proporcionalidad requiere que los niveles superiores
de gobierno pueden intervenir en el ámbito local con medidas adecuadas. Existen dos requisitos para
esta intervención: que haya un mandato legal que habilite la intervención y que haya intereses por
encima del nivel local que recomienden dicha intervención. La proporcionalidad se deriva del hecho de
que la acción gubernamental de niveles territoriales superiores no debe ir más allá de lo que se requiera
para lograr los objetivos nacionales de solidaridad, equidad, igualdad, etc. Esta intervención de los
niveles superiores puede requerir la coordinación de los municipios o la coordinación de sus
competencias sobre determinadas funciones o servicios. Incluso en estos casos, los municipios deberían
tener cierta libertad de maniobra para poder co‐decidir.
En enero de 2011, se estableció una nueva regla en el Instrumento Sueco de Gobierno por la que la
Administración nacional debía realizar una valoración de los intereses de los municipios durante el
proceso legislativo para aplicar correctamente el principio de proporcionalidad. Este principio, por
tanto, se aplica especialmente a la legislación sectorial, que puede requerir acciones de los entes locales
que interfieran considerablemente con el principio de auto‐gobierno y no busquen precisamente el
cumplimiento de principios nacionales como la solidaridad, la equidad o principios similares.
La Agencia Sueca para la Gestión Pública (Statskontoret, 2011) ha propuesto una metodología para
analizar en qué medida la legislación nacional es invasiva del autogobierno local. La Agencia propone
que se haga una valoración en dos fases: una primera fase debería analizar las implicaciones del
borrador de la ley en la autonomía municipal (véanse las preguntas que se proponen en la próxima
Tabla). Una segunda fase debería tener en cuenta las prioridades con las municipales e identificar si,

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existiendo interferencia en la autonomía local, habría alternativas para conseguir los intereses
nacionales.
Tabla 2 Análisis de las implicaciones de una legislación sectorial en el autogobierno local
• ¿Afecta la propuesta a la distribución de competencias entre el ámbito local y el central?
• ¿Restringe la propuesta el derecho municipal de exacción fiscal?
• ¿Influye la propuesta en la democracia municipal al restringir el margen de decisión del consejo
local?
• ¿Afecta la propuesta la libertad de los políticos municipales o del condado para actuar o afecta el
margen de influencia que pueden ejercer los ciudadanos?
• ¿Impide o excluye la propuesta la adaptación local?
• ¿Afecta la propuesta el modo en que se organizan los municipios y los condados y cómo gestionan
sus recursos humanos?
• ¿Introduce la propuesta nuevos derechos de los ciudadanos que deben ser satisfechos por el
municipio?
• ¿Supone la propuesta que las actividades municipals van a ser supervisadas por el Estado?
• ¿Supone la propuesta que el municipio o el condado depende para sus actuaciones de una
autorización del nivel central?
• ¿Se propone un control de la actividad municipal?
Fuente: Adaptado de Statskontoret (2011)

El experimento de las comunas libres, iniciado en 1984, estaba destinado a averiguar qué pasaría si se
eliminaban ciertas regulaciones estatales que suponían graves obstáculos a las relaciones de
cooperación entre las comunas y los landstings, a la libertad de las comunas de autoorganización y a la
posibilidad de prestar nuevos servicios al margen de las estructuras tradicionales de la comuna. En 1984
solicitaron participar en el experimento unas 50 corporaciones de forma voluntaria. El experimento, que
iba durar hasta 1988, se prolongó hasta 1991, y el sector donde más desregulación se pidió fue el de la
educación primaria y secundaria. Además se simplificó la regulación en el sector sanitario y en el de los
servicios sociales. La evaluación del experimento arrojó como resultado principal la idea de que la
reforma del gobierno local no había hecho más que empezar y que una mayor descentralización de
funciones y más desregulación eran necesarias. Se había creado, por tanto, el clima propicio para el
cambio. Por otra parte, esta prueba piloto demostró que las comunas podían operar adecuadamente
libres de un control gubernamental férreo (Häggroth 1994: 1855‐1859). El experimento de las “comunas
libres” dio lugar a la transferencia de competencias del nivel central al local.
A partir de 1980, la proporción del gasto público que le corresponde al gobierno central ha disminuido
considerablemente y en la actualidad es muy similar a la que corresponde a los landsting y a las
comunas. En el ámbito de la financiación se han producido tensiones centralizadoras y
descentralizadoras. A principios de los años noventa, el gobierno central prohibió que las comunas
incrementaran el nivel de impuestos, lo que sin duda supuso una merma de la autonomía local a favor
de una salida de la crisis económica del momento (Hudson 1992: 204). Al mismo tiempo comenzó a
relajarse el control de la Administración central sobre las subvenciones. Aproximadamente un 25 por
ciento de los ingresos de las comunas proviene de transferencias condicionadas del nivel central. Las
transferencias condicionadas están destinadas principalmente a financiar los servicios municipales
obligatorios y a respaldar las actividades que el gobierno central desea estimular. Paulatinamente, estas
transferencias han dado paso a las subvenciones no condicionadas (Statskontoret 1998: 76).

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Por último, la integración de Suecia en la UE ha añadido un nivel más de relaciones
intergubernamentales al sistema existente. Se ha argumentado que el sistema dual de Administración
nacional ha favorecido la integración de Suecia en la UE. Ello se debe a la amplia tradición de autonomía
de la que disfrutan las agencias. En las reuniones europeas, Suecia no es representada por los
funcionarios ministeriales sino por los funcionarios de las agencias. Así, los ministerios participan en la
adopción de decisiones, y las agencias intervienen en los comités de expertos de la UE haciendo el
seguimiento. En muchos casos, la representación sueca está compuesta de miembros del ministerio y de
las agencias. Esta circunstancia hace que las relaciones entre los ministerios y las agencias se estrechen
considerablemente.
La reforma del sistema sueco
Según Lane (1997), los países que tienen un sector público voluminoso se encuentran con dos
problemas: los políticos y los administradores deben entender y plasmar las preferencias de unos
ciudadanos que pagan unos impuestos elevados y, al mismo tiempo, deben aplicar criterios de eficiencia
económica. El problema inherente a la búsqueda simultánea de estos dos objetivos es que ambos
pueden precisar de instrumentos operativos contradictorios. La eficiencia económica requiere una
reducción de recursos, y la respuesta a las demandas de los ciudadanos normalmente supone un
aumento del gasto público.
La crisis impositiva de los años setenta y la crisis económica general de finales de los años ochenta
marcan los dos hitos sobre los que se basan la primera y la segunda oleada de reformas del sistema
sueco. El período (1982‐1988) estuvo dominado por las reformas jurídicas destinadas a mejorar las
relaciones entre la Administración pública y la sociedad civil. Estas reformas pusieron un mayor énfasis,
por tanto, en la respuesta a las demandas de los ciudadanos. En el segundo período (1988‐1997), la
reforma administrativa se concentró fundamentalmente en incrementar la productividad del sector
público, en introducir conceptos basados en la economía de mercado y en dar más poder de elección al
ciudadano para el consumo de servicios públicos (Pierre 1995: 368). Esta segunda ola de reformas hizo
más hincapié en la eficiencia económica. A la hora de entender las reformas, no obstante, habría que
distinguir entre niveles de gobierno. Mientras que el sector estatal se preocupó fundamentalmente de
la eficiencia económica, las entidades locales intentaron combinar ambas variables (Lane 1997: 190).
La mayor accesibilidad pretendida de los servicios públicos en la primera fase se desarrolló con distintos
conceptos claves: simplificación, desregulación y descentralización. En esta primera fase habría que
distinguir tres estrategias de reforma. La primera fue el experimento de las “comunas libres”, por el que
se intentaba averiguar si las entidades locales operarían mejor con menos regulación estatal. Esta
experiencia sin continuidad supuso un avance importante para la transferencia posterior de
competencias nacionales hacia las corporaciones locales. Una segunda estrategia consistió en modificar
el control ejercido sobre las agencias. Para ello se diseñó un sistema de control de gestión sobre
objetivos a largo plazo. Para asegurarse el cumplimiento de estos objetivos, el gobierno intentaba
controlar el proceso presupuestario de las agencias. Finalmente, se abordó una tercera estrategia de
desregulación de las actividades del nivel central, mediante la sustitución de la legislación detallada por
las leyes marco. Estas leyes marco debían definir los objetivos globales, mientras que las agencias se
encargarían del detalle. El resultado más significativo de estas reformas fue una reducción real del gasto
público a finales de los años ochenta (Statskontoret 1998: 70‐77).
La segunda oleada de reformas iniciada en 1988 se produjo a raíz de la grave crisis económica que
estaba afectando al Estado de Bienestar. Se iniciaron varias estrategias. Una primera estrategia
pretendía dejar en el nivel nacional la administración de las tareas que se consideraban básicas y
transferir el resto hacia los municipios. Esta descentralización fue acompañada de la desconcentración
de las actividades de las agencias hacia las delegaciones periféricas. La segunda estrategia se vinculó a la
primera. Dado que la descentralización y la desregulación habían ocasionado un aumento de las
competencias de las corporaciones locales en detrimento de las agencias, éstas habían perdido, en
muchas ocasiones, su razón de ser. Por ello, numerosas agencias desaparecieron y otras se fusionaron.
Al mismo tiempo, han surgido nuevas agencias para desempeñar nuevos servicios o para prestar
aquellos resultantes de programas públicos reestructurados. Una tercera estrategia se ha centrado en

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prolongar el proceso presupuestario de uno a tres años. El desarrollo del presupuesto en ciclos largos
permite a las agencias mayor flexibilidad de gasto, adecuando las necesidades de gasto a los tres años
del ciclo presupuestario. Al mismo tiempo, esto le permite al gobierno tener cierto control sobre las
agencias, pues tiene la capacidad de influir los objetivos perseguidos por las agencias a través del
presupuesto. Aunque el presupuesto trianual fue desmantelado a mediados de la década de los años
noventa, muchas convenciones creadas con esta forma de operar se mantuvieron. Por ejemplo, se
mantiene la limitación de gasto total de la agencia en un período de tres años, aunque no se sigue
presentando el presupuesto detallado para estos tres años. En años recientes, las agencias han visto
incrementadas las demandas de información por parte del gobierno y del Parlamento. Sus memorias
anuales deben incluir información de los objetivos conseguidos con las asignaciones presupuestarias. Sin
embargo, parece que estas memorias se han empleado más bien para las auditorías y no para apoyar los
procesos políticos de decisión y para modificar las asignaciones presupuestarias. Brunsson (2002)
encontró que sólo había 22 referencias a las memorias anuales de las agencias en los 30229 textos
legislativos entre 1992 y 2002. Una última estrategia consistió, una vez que Suecia entró en la UE en
1995, en liberalizar determinados monopolios, desregulando la prestación de servicios en los sectores
de la energía, las comunicaciones y las telecomunicaciones.
A diferencia de otros sistemas, Suecia se ha centrado en la evaluación de los resultados. Paulatinamente
se ha ido alejando de la planificación corporativa de los años sesenta para reforzar la evaluación de la
productividad del sector público. Para ello se ha elaborado un sistema de indicadores bastante completo
que permite en todo momento conocer cuál es la evolución de la consecución de resultados (Pollitt y
Bouckaert 2000).
La reforma más importante del sector público se ha producido en el nivel local, que se benefició de una
importante transferencia de competencias estatales. Las entidades locales reciben también
transferencias no condicionadas, por lo que su autonomía y discrecionalidad en la distribución del gasto
ha crecido considerablemente. Para salir de la crisis y seguir manteniendo un nivel alto de prestaciones,
las entidades locales introdujeron mecanismos de mercado y mayor elección desde el punto de vista de
la oferta, no de la demanda. Es decir, las autoridades locales buscaron la provisión del servicio del mejor
postor: en términos de eficacia y de economía. Ello no ha implicado que los ciudadanos —el lado de la
demanda— tengan mayores posibilidades de elección. La división entre unidades compradoras de
servicios —departamentos centrales que deciden el tipo de servicio a prestar y el pliego de condiciones
para la prestación del servicio— y unidades productoras de servicios ha sido necesaria para la
introducción de mecanismos de mercado en las corporaciones locales. Este movimiento ha sido muy
similar al que se ha producido en el Reino Unido. La asamblea electa de las entidades locales también ha
tenido que ser reformada para poder hacerse responsable tanto de los departamentos centrales
compradores de servicios como de las unidades prestadoras de servicios. Estas reformas han estado
orientadas a mejorar la eficiencia.
Al mismo tiempo se ha intentado introducir otras reformas que mejoraran el control de los ciudadanos
sobre las políticas locales, pues una gran proporción del gasto público es canalizada a través de las
entidades locales. Para aumentar este control de los ciudadanos sobre los asuntos locales se ha
incrementado el número de mecanismos de participación así como la coparticipación de las
asociaciones voluntarias en la prestación de los servicios públicos. Por último también se han
implantado consejos de distritos en las áreas metropolitanas. La evaluación de estas medidas propone
que mientras la eficiencia económica parece haberse incrementado, el control de los ciudadanos sobre
los servicios públicos no es mucho mayor.
El eje esencial de estas reformas ha sido la restauración de la legitimidad del sector público. Es difícil
hacer un balance de las reformas, sobre todo de aquellas que aún se están poniendo en práctica. No
obstante, puede decirse que durante el primer período, las reformas que se llevaron a cabo
constituyeron un éxito, dado que introdujeron una cultura organizativa más dinámica en el seno de la
Administración pública. En las reformas de la segunda ola, la idea de reemplazar el control político
tradicional sobre las agencias por un control por objetivos no ha resuelto el problema del control
político sobre los servicios públicos. No obstante, el sistema administrativo sueco ha logrado la

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lOMoARcPSD
introducción de técnicas del sector privado en la gestión de los servicios públicos y ha modificado
considerablemente la gestión de personal.

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Resumen - libro "Gobiernos y administraciones públicas en

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GRADO EN CIENCIA POLÍTICA

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TEMA 1. LA COMPARACIÓN DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

TEMA 2. POLÍTICA Y BUROCRACIA

TEMA 3. EL LIDERAZGO DE LAS NACIONES

TEMA 4. LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS

TEMA 5. SERVICIO CIVIL

TEMA 6. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PODER

TEMA 7. REINO UNIDO

TEMA 9. ESTADOS UNIDOS

TEMA 10. FRANCIA

TEMA 11. CANADÁ

TEMA 12. SUECIA

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Tema 1. La comparación de los sistemas administrativos

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La tradición del estudio comparativo de la administración pública

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Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de las

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Oportunidades: ¿Por qué es necesaria y útil la comparación de las

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reclutamiento, la carrera o las remuneraciones), es más fácil establecer complementos de

Los principales temas en la comparación de los sistemas

La dinámica interna de las organizaciones administrativas: actores,

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Empleados públicos y sistemas de función pública

Las estructuras y la organización administrativas

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Las relaciones político-administrativas: politización e influencia de la

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Las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil

Autogobierno local, descentralización de los servicios públicos y política

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Las reformas administrativas en distintos niveles de gobierno

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La utilidad del estudio de las tradiciones administrativas

Razones para el análisis de las tradiciones administrativas

La importancia para la comprensión de la evolución y las reformas administrativas

La importancia para la comprensión de la capacidad de gestión gubernamental

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La posibilidad de interpretar el propio sistema administrativo a la luz de las características

Las tradiciones administrativas aquí estudiadas

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organicista de las relaciones Estado-sociedad, en contraste con la tradición francesa en la que la

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Tabla 1. Cuatro tradiciones administrativas occidentales

Sobre estos materiales didácticos: contenido y enfoques

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administrativas. En el tema quinto se estudia la función pública, presentándose una tipología de

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Tema 2. Política y Administraciones Públicas

Los partidos políticos

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Fuente: Hallin, Mancini 2004: 67-‐68.

Fuente: Hallin, Mancini 2004: 67-‐68.