Notas critices para una teorfa Oscar Oaulek de 1a buracracia estatal Documerrto CEDES/G.E.CLACSO/N°S Ls realivacién de este trabejo contd con el apoyo de 1a Fundaciin Tinker y le Univeraidad de Texas. Agradezco 2 mis compateros del CEDES y en especial a Foracia Boned, Ramin Firma, Aadeés Fontana y Elizabeth Jelin, los comen tarios erfticas efectuados @ una versin previa. Fl pre sente trabajo forma parte de la serie de documentos del. CHDES preparados para e1 "Grupo de Trabajo sobre el Esta do” del Consejo Latinoaneticane de Ciencias Sociales (etacso) . Buencs Aires, Argentina, Julio de 1977.-* Ofr, Warwick (1975), pag. 196. Introducctéa El dinamisto que muestra 1a evelucién de la burocracia estenal ea Anica Latina y 1a compiejidad de ae vinculaciones que establece soa la sociedad civil, contrastan marcadamente con la virtual inexietencia de estudios gue intenten abordar estos problemas con alguaa prerensifn tedrica, Este fenémeno no se restringe Gnicemente a is regién. Ate hoy ~se afirma en un libro recientemente publicade en los Estados Uai~ dos- no existe un solo estudio que rastree y gxplique Ia expunaisu dura. eratica de wn depertanente o agencia gubernamental de aigima envergadu- va (Warwick, 1975, p.3, su @nfasis). 1 este juicio refleja verdaders: mente el estado del conocimionte en osteria de organizacicnes estatal aisladas, mds precario resulta entonces el existente al nivel dei con- junto de la burocracia estatal. Por cierto, existe una meititud de t bajos -sotre todo estudios de cago que han tratade variados aspectes del aparate estatal en pases con muy diferentes nodos de ovganizacién social y estadios de desarrollo de sus econowfas, Perc, en general, es tos trabajos han aide pobres sucedineos del tipo de estudio teéricamente orientado que debiera prestar sistendtica atencién a ios rasgas fiat ings vos de In hurceracia estatal, efectuande serioa esfuerzes de concupiuali. zacién a partir de loa eusas de eatudio que registra le Literatura sebre aduinistracdéa péblica”. Serie vélido preguntarse, sin eubarge, cud es el valor de ercatar investigaciones que definan come unidad de anflisis a la burceracaa esta, tal de lcs paises latinoamericanes. Una respuesta cbvia serfa que, como cnalquier otra empresa intelectual, este clase de estudios se juetifica por su potencial contribuci&n al mejor conccimiento del pavel, desempeiio ¢ impactes del apazato adwinistrativo y productive del ustade’”. si ‘pien A pesar ce eu titulo Theory vf Public Bureaucracy), el trabajo de este autor ro consigwe trasponer Tos linztados alcances de un estudio de caso. ** Los témminos "burocracia estatal", “orgamuzacicnes estatales", “apa rate estetal” y "aparate adwinistrativo y productive del Escado™ se vn utilizados indistintanente para eludir al conjunte de organize clones “p@hlicas” que mantienen entre sf relaciones de interacper~ deneia funezonal, jerrquica y/a presupuestaria, Sonos canscientus de In falta de rigurosided en el empleo de eatos términos, pero ello slo refleja -como se veré 2 le largo del texto- las serias deficien, cias epistenoldgicas que aGn caracterizan a los estudios sobre este tema.en GLtina instancia este objetivo est implfeito en Joe intereses que alientan el presente trebajo, son ctzas las cazoues sustantivas que uce Lievac a plantear el tema En primer luger, la ausencia de estudios sistemfticos sobre el epe- rato estatel, encarades con una perspectiva tebrica y un grado aceptable de rigor metodolégice, he mantenido vigentes numerosus mites y lugares <2 tunes acerca dei fenémene burocratico y el papel del Estado. La imagen popularizada evoca 1s mutina, is ineficiencia, Ia complicaeiéa de procedi, nientos, la ingerencie "“injustificada" en dreas reservadas 2 la actividad * co". privada, el exceso de personal, 1a corcupcién y el patronazge po! Por cierto, esta imagen tiene correspondencias concretas, en grados y cer nodalidades variables, con aspectos del funcionamiente dei. aparate ear. tal. Los propics "considerandos” que preceden 2 los programas de “racio- nalizacién" o “reorganizacida" del Estado se hacen eco de tales visionee al ofrecer dingndsticos que destacan el desarrolle hipertrofiade 7 patoig, gico del sector pablico. Sin embargo, afin cuando los indieaéores de los que parten estos programas (v.g. evolucién de 1a dotacién de personal, dei afinere de unidades 0 de los déficit presupuestarios de las empresgs) sean parcialnente vélidos, resulton insoficientes para comprender 1a verdaders natursleza de los feaémenos que se manifiestan como signos de pstelcgis adninistrativa. Las "soluciones" (prescindibilidad de personal, disefic de eaquenas organizativos més “racionaies", devolucién de espresas a! sector privado) nunca apuntan a desentrafiar las causas ufa profundas de dichos fenduenos, Liwitindose a pretender deaviar aus tendencias mis evidentes. tn segundo lugar, las teorfes nfs globules en materia de crganize~ eign y edminiseraciéa -que hoy constituyen uaa fuente fundanentel para el estudio de Ia barocracia eatatai- reconocen su origen en investigecionss llevadas « cabo predominaateueate en dubitos "no péblicos”’", Con 1a in~ corporacién de esos desazrollos tedricos, el estudic de Ja aduinistraciér piiblica pudo crascender el carferer descriptive y formalisca de au enfoque tradicional. Pero ol hacerlo, tendié a utiliear acritica e indiferenciada mente marcos couceptuales generados a la luz de la experiencia y el exewen de organizaciones privadas. * Esta imagen ha side utilizada a veces como punte de partida de inves, tigaciones sobre burocracia, VEase Crozier (1964). ** Para un mayor desarrollo de este punto cxitico, véase Mosher (1967), pag.475.En tevcer término, debe sefalarse 1a falta de contextualizaciéa sor cial, cultural e hist&rica de la neyor parte de los enfoques y modelos que han servido como sustituto para ei estudio de ia burocracia escaral. Su di fundida y mec&nica Yeplicacién" al anAlisis de organisaciones pGblicas in- sertas en contextos con caracterfsticas my diferentes a las del medio ex que esos madelca se generaron, difieulté 1a generacidn de interpretaciones nis sensibles 2 especificidades nacionales y regionales- Las rezonee expuestas inplicen que Is burocracia eetetal ex sneliti- camente distinguible de otras "organizaciones" y que a pesar de clertos atributes counes, su naturaleza y papel varfan de ecuerdo con el contexte social y ei momento hist@rice considerados. Por io tanto, avanzar en le formulaciéa de una toorla de la burceracia estatal requiere eapecificar las rasgos distintivos que la diferencien de ctvas utidades y las determi~ paciones contextuales @ histéricas que "“adjetiven" su eapecificidad sustea ‘iva, Ea otras palabras, ea necesario establecer qué hace diferente a 1a burocracia estatal de otros sujetes sociales y qué las hace diferentes ex~ cre sf. Puestes en esta tare, una dificultad inicial deriva del status teé- vice dependiente de este campo de estudics. Ninguna disciplina de las cien cias secieles -ni siquiera la adninistracién pibiies~ puede reivindicar "jx Fisdiceién" scbre el misno, afm cuando conceptual y metodolégicamente, codes ellas contribuyan a darle contenido, Seflalar este pecho ro implica sostener la deneabilidad de una autonomizaci#n diseiplinaria, Tan able pretende des- tscee une importante consecuencia de esta falta de fronteras conceptuales” La enorme variedad de enfoques resultante y 1a tendencia 21 sincretisme, que parece constituirse ex le Gnica aproximacién vieble para captar 1a compleji- dad de Ja burocracia estatal”™, Diversos trabajos han inteatado delinear les coordenadas de eeta densa Literatura uriligendo cartes disciplinarios, cronolgicos 0 conceptuales, 0 Tea formulande modelos interpretativos". No es nuestro propSsite reiterar es~ * Lavry Kirkhart (1971) sestiene que la principal dificultad para situar el estudio de la Acministzaciéu Fiblica dentro del. mapa de las ciencias sociales, deriva de su falta de fronteras conceptuales. ae Para una visién de 1a administracién (y especialmeate de 1a adzinistra- eign péblica) como "sistema sincrético de los sistemas tedricos particu jares", véese Juan Ignacio Jiménez Nieto (1975). ‘#e® Entre otros, pueden citerse Warren F. Llchman y Todd La Porte (1970); Bernardo Klikeberg (1971); Nices Mouzelis (1967) y Peta Sheriff (1976).