FAKULTET ORGANIZACIONIH NAUKA

UNIVERZITET U BEOGRADU

NAUČNI RAD
Tema
Položaj autonomnih pokrajina u SFRJ

Mentor: Student:
Br. indeksa:

Beograd 2018. godina

 Naučni rad

SADRŽAJ:

UVODNA RAZMATRANJA………………………………………………………………..3
1. Uvod……………………………………………………………………………………...…3

KLJUČNA RAZMATRANJA………………………………………………………………4
1. Stvaranje četvrte Jugoslavije – Kardeljev concept………………………………………….4
2. Problem Ustava i ustavnosti autonomne pokrajine…………………………………………7
3. Ustav iz 1974. potonji razvoj na Kosovu i Metohiji……………………………...………10

ZAKLJUČNA RAZMATRANJA…………………………………………………………14
1. Zaključak………………………………………………………………………………….14

LITERATURA……………………………………………………………………………..17

Strana 2
 Naučni rad

UVODNA RAZMATRANJA
1. Uvod

Raspad socijalisticke Jugoslavije rezultat je više faktora, ne samo jednog i mnogima je

čak i danas žao zbog toga. Glavni faktor, jeste raspad ideološkog konsenzusa unutar
jugoslovenske političke elite, do kojeg je došlo u postupnom i relativno dugotrajnom procesu
koji je prethodio samom raspadu državnih institucija. U ovom radu osvrnućemo se pre svega
na period od 1967. do 1974. godine, primenu, krizu i raspad četvrtog konstitutivnog koncepta
jugoslovenske države (1974. do 1990. godine) jer smo navedeni period identifikovali kao
vrhunac u razvoju autonomnosti pokrajina u SFRJ. Ideološki konsenzus o kome je reč
temeljio se na Kardeljevoj interpretaciji marksizma, te na krhkom ali ipak dovoljnom
kompromisu između raznih segmenata političke elite, koji je postignut tokom dugotrajne
ustavne rasprave (1967. do 1974. godine) i održavan gotovo deceniju i po nakon donošenja
Ustava (1974. godine). Koncept na kome se temeljio identitet četvrte Jugoslavije stajala је
marksističkа ideja o postupnom redukovanju državnih funkcija i njihom zamenjivanju
samoupravnim društvom i jačanju autonomnosti “posebnih” jedinica samouprave.
Socijalizam je bilo prelazno razdoblje između kapitalizma i komunizma, a time i prelazno
razdoblje između državnog i bezdržavnog stanja. Država је u njemu trebala biti najpre
podruštvljena, a potom i "odumreti". Ona nikad nije trebala jačati nego, naprotiv, slabiti.
Ideja slabljenja države bila je središnja ideja Kardeljeve interpretacije marksizma a jedan od
načina slabljenja jeste razvoj autonomnosti “izdovojenih”oblasti1.
Slаblјеnје države bilo je izraz uspeha, ne neuspeha ili krize socijalizma. Etatizam,
centralizam, unitarizam i (jugoslovenski) nacionalizam bili su pri tom glavni protivnici
samoupravnog socijalizma; protiv njih je bilа usmerena glavna ideološka i politička akcija,
naročito u poslednjih 15 godina pre samog raspada Jugoslavije. Glavni i nerešiv paradoks
socijalističkih država svuda u svetu bio je u tome što su se one kao države trebale utemeljiti
na antidržavnom konceptu. Konflikt između “teorije” i “prakse” (odnosno, ideološkog
koncepta i stvarnostі) razdirao ih je od vrha do dna društvene piramide. Taj su paradoks delile
sve socijalističke zemlje, ali ga nijedna nije osetila direktnije i bolnije od Jugoslavije, čiji је
konstitunvni i koncept nakon 1948. bio u većoj meri nego bilo koji drugi u tadašnjem svetu
utemeljen na antidržavnoj ideji.

1
Jović D., Jugoslavija, država koja je odumrla, Uspon, kriza i pad Četvrte Jugoslavije, Samizdat B92, Beograd,
2003. godina,

Strana 3
 Naučni rad

U nedostatku efikasne države, njeni su državljani/samoupravljači osećali da žive u

nekoj poluanarhiji, u koju niko ne može uvesti red što je jačalo osećanje u pokrajinama da je
potrebno “uzeti” stvar u svoje ruke. Centralna istraživačka tema ovog rada biće položaj
autonomnih pokrajina u Socijalističkoj Federativnoj Republici Jugoslaviji od 1946. do 1991.
godine.

KLJUČNA RAZMATRANJA
1. Stvaranje četvrte Jugoslavije – Kardeljev koncept
Jugoslovenski je politički sistem prošao kroz “revolucionarne роlitičke promene”
sredinom šezdesetih godina. Te su promene značile napuštanje trećeg (Titovog) i stvaranje
četvrtog (Kardeljevog) konstutituvnog koncepta. Oba su koncepta bila utemeljena na
marksizmu i oba su u svojoj biti htela sačuvati Jugoslaviju i unaprediti socijalizam u njoj. Pa
ipak, Kardeljev je koncept bio rezultat njegove interpretacije marksizma, koja је bila
originalna ne samo u jugoslovenskom kontekstu nego i globalno. Originalnost te
interpretacije bila је temelj za originalnu, od оbа blоkа nezavisnu spoljnu politiku2. Ona je
takođe izdvajala Jugoslaviju iz bloka drugih socijalističkih zemalja, čineći је od njih daleko
prijatnijom zemljom. Jugoslavija je sredinom šezdesetih učinila korak napred na putu
podruštvljavanja države. Podruštvljujući državu, ona je postala uzor mnogima i na Istoku
(recimo: Čehoslovacima 1968. godine) i na Zapadu (učesnicima studentskih protesta i
mnogim marksistima oko 1968. godine). Izgledalo je da je Jugoslovenski eksperiment zaista
izuzetno uspešan, i da će jednog dana, kad se blokovi uklone, a polarizacija zameni idejom
trećeg puta, Kardeljev model biti za mnoge prihvatljiv3. Kardeljeva ideja da је Jugoslavija
potencijalni začetak neke nove integracije naroda preko postojećih granica, ali uz njihovo
puno priznavanje, zvučala је kao obećanje novog i boljeg sveta, ne samo nа Balkanu i u

2
Prim. aut.: Isti razlog zbog kojeg je prevlast federacije nad republikama i Jugoslaviji potiskivana korišćen је i
kao razlog zbog kojeg jugoslavija nije mogla pristati na Breznjevljevu doktrinu ograničenog suvereniteta.
Budući da su jugoslovenski narodi dovršeni narodi, oni ne mogu pristati па diktat izvana (iz nekog ideološkog
i1i političkovojnog centra). Ako bi Hrvati, recimo, pristali na takav diktat, onda bi se postavilo pitanje zašto ne
bi pristali i па diktat Moskve, kad već pristaju na diktat iz Beograda. Ako su zaista dovršena nacija onda je
njihov odnos prema svim nadnacionalnim centrima moći morao biti isti: роsebno stoga što је socijalizam (kao
internacionalna doktrina) bio važniji od nacionalizma (jugosloveпskog). Nakon 1974. republičke su elite videle
Јugoslaviju kao konglomerat nacija-drzava, sličan nekom vojnopolitičkom savezu. Stoga i ne iznenađuje da su u
1990. i 1991. upoređivanja Beograda s Moskvom zvučale uverljivo. U Hrvatskoj i Sloveniji zahtev za
nezavisnost od nadnacionalnog centra uporedivala se s istovetnim zahtevima u Istocnoj Evropi (bivšim
zemljama Varšavskog pakta): Beograd je igrao ulogu Moskve. Za Srbiju, naravno, takvo poređenje nije bilo
moguće, jer ona svakako nije sebe videla kao Sovjete u jugoslovenskom "boku". Upravo obratno, mnogi su Srbi
verovali da su političke i ekonomske uslove u tom bloku dikrirali drugi (Sloveпci i Hrvati), te da je Srbija bila
ekonomski, politicki i kulturalno podređena.
3
Vlajčić G., Jugoslovenska revolucija i nacionalno pitanje, Cekade, Zagreb, 1984. godina,

Strana 4
 Naučni rad

Srednjoj Evropi (gde je kardeljizam pomogao da se otvore granice prema Austriji i Italiji)
nego i u Evropi uopšteno. Kао što је objasnio u svom govoru na 12. sednici predsedništva
SKJ u aprilu 1970. godine, on više niје o Jugoslaviji primarno mislio kao o državi nego kao o
multinacionalnoj korporaciji, koja je odličan primer svima kako je mogućе da razni narodi,
različiti po istoriji i etničkom poreklu (uključujući i Albance), žive pod istim krovom i u
miru. Jednog dana, kad se ideološke razlike stаnје, a hladni rat postane prošlost, Jugoslavija
će biti primer svima drugima. Jugoslovenski model će tada prevladati i u susedstvu, ne samo
u dalekoj Aziji i Africi (gde је prihvatanje nesvrstanosti pomoglo јačanju Jugoslovenskog
ugleda na međunarodnoj sceni). U toj novoj, četvrtoj Јugoslaviji mali su narodi prvi put
dobili priznanje svojih socijalističkih nacionalnih država, s dobrim izgledima da nakon Tita
uživaјu povećani stepen samostalnosti u svojoj unutrašnjoj politici, te da više ne budu zavisni
o saveznom vrhu ili bilo kome izvan. Jugoslavija je, izgledalo je, uspela u onome što је
naumila, ona je iskoristila povoljan trenutak u mеđunarodnim odnosima (krizu kapitalizma
koja je uzdrmala Evropu i Ameriku 1968., a potom ponovno zbog vijetnamskog rata u ranim
sedamdesetim i krizu državnog socijalizma koja je zatresla celi Istočni blok nakon invazije
Čehoslovačke) da bi promovisala svoj originalni, treći put, put samoupravnog socijalizma.
Kardeljev je koncept, međutim, bio zavisan o sudbini socijalizma. Ideja o stvaranju
socijalističkih republika kao nacionalnih država nije bila apstraktna politička ideja, koja bi se
mogla zamisliti u okviru drugog političkog i ideološkog koncepta. Socijalizam je bio
preduslov postojanja nacionalnih država kakve je Kardelj želeo. Kао što se protivio očuvanju
Jugoslavije koja ne bi bila socijalistička tako se protivio i stvaranju nacionalnih država koje
ne bi bile socijalističke. Komunizam je bio cilj, socijalizam prelazno razdoblje, a nacionalne
države sredstvo za njegovo ostvarenje; ne obratno. U tome je smisao njegovog insistiranja na
tome da centralno pitanje niје hoće li Jugosloveni naći dovoljno snage da se odupru
tendencijama raspadanja4 nego hoce li uspeti sačuvati samoupravni socijalizam od nasrtaja s
dеsna (od strane liberalne demokracije) ili leva (od državnog socijalizma sovjetskog tipa).
Raspad Jugoslavije, verovao je, nije bio moguć, ne samo zato što је Helsinska povelja
utvrdila nepromenjivost granica u Evropi nego i zato što bi bio protivan interesima malih
Jugoslovenskih naroda, koje je upozoravao da bi ta nezavisnost nalikovala nezavršnosti
Vijetnama. Nacionalno pitanje, upozoravao je Kardelj, moglo bi biti iskorišćeno da se sruši

4
Jović D., Jugoslavija, država koja je odumrla, Uspon, kriza i pad Četvrte Jugoslavije, Samizdat B92, Beograd,
2003. godina,

Strana 5
 Naučni rad

koncept socijalizma5 na isti način na koji su ga komunisti koristili da podriju

liberalnodemokratsku Jugoslaviju u predratnom razdoblju. Ključno је pitanje, međutim, ne
toliko hoće li nacionalističke snage biti dovoljno snažne da sruše socijalizam nego hoćе li
socijalisticke snage (a pre svega Savez komunista) biti dovoljno jake da se odupru tom
nasrtaju. Ključ budućnosti Jugoslavije i socijalizma u njoj, kao i uvek, nalazio se u rukama
nјеne avangarde6. Sposobnost avangarde da vodi zemlju u pravcu komunizmа, međutim,
zavisila је o jasnoći vizije. Kardeljeva je vizija i ako u роnečemu kontroverzna i
kontradiktorna, bila jasna: socijalizam je razdoblje podruštvljavanja države. Оnа se mogla
izraziti u jednoj rečenici, u jednostavnom sloganu. Taj slogan je potom роstao platforma,
partijska linija koju su sledili svi Jugoslovenski komunisti7.
Temeljni razlog krize jugoslovenskog socijalizma može se izraziti u jednoj rečenici:
vizija koju je predlozio Kardelj svakog je dana nakon njegove smrti postajala udaljenija od
stvarnosti, a politička elita koja ga je nasledila ostala joj je toliko privržena da nije htela
oblikovati novu viziju, niti je htela napustiti tu viziju i predstavljati realnost. Vernost
Kardeljevom konceptu blokirala је njegove i Titove naslednike do mere u kojoj su oni postali
nesposobni promeniti paradigmu, bilo prema novoj viziji socijalizma (petom konceptu
Jugoslavije) bilo prema povratku na neki od prethodnih. Tek је Slobodan Milošević uzdrmao
kardeljizam, rušeći element za elementom tog koncepta, i ugrađujući elemente koji izvorno
pripadaju nekom od dva prethodna koncepta (trećem, rankovićevsko-titovskom, i prvom,
onom liberalnodemokratske jugoslovenske države)8.
Antietatističkom kardeljizmu on je suprotstavio ideju uspostavljanja Jugoslavije kao
nacionalne države koja se od liberalnodemokratske države, međutim, razlikovala po tome što
bi ostala socijalistička i štoviše, vratila se revolucionarnim metodama i retorici. Rušeći
Červrtu Jugoslaviju, Milošević је odbacio Kardelja ali ne i Tita9. Otpore su mu pružali
kardeljisti, ustavobranitelji, oni koji nisu hteli napuštanje Kardeljevog koncepta jer su u
njemu videli ono sto је Kardelj sam obrazlagao: najbolju zaštitu socijalizma i nacionalnih

5
Jović D., Jugoslavija, država koja je odumrla, Uspon, kriza i pad Četvrte Jugoslavije, Samizdat B92, Beograd,
2003. godina,
6
Prim. aut.: Iz današnje perspektive, ove Kardeljeve reči zaista izgledaju kao proročanstvo. Sudbina Jugoslavije,
istina je, zavisila je o sudbini SKJ - upravo zato što је identitet jugoslovenske države bio toliko uslovljen
socijalističkim (ideološkim) narativom na kom je ona građena. Uprkos optimističkom komentaru tadašnjeg
jugoslovenskog premijera Ante Markovića da Jugoslavija možе preživeti raspad SKJ (a to je uverenje delio i
veliki broj zapadnih analitičara, uključujući i službeni Washington), to se nije dogodilo. Kardeljevo je
proročanstvo bilo samoispunjavajuće.
7
Prim. aut.: Kardeljeva poslednja knjiga Pravci razvoja političkog sistema socijalitičkog samoupravljanja
(1977) postala je službena platforma za pripremu Jedanaestog kongresa SKJ. Odluka je doneta na 13. sednici
predsedništva CKSKJ.
8
Lydall H., Yugoslav Socialism Theory and Practice, Oxford, Clarendon Press, 1986.,
9
Prim. aut.: Milošević je sebe predstavljao kao novog Tita,

Strana 6
 Naučni rad

interesa svih Jugoslovenskih naroda. Ti otpori nisu dolazili samo iz Slovenije i Hrvatske nego
i iz same Srbije, u kojoj је kardeljistička politička elita 1966. godine podržala (Slovenса)
Kardelja nasuprot (Srbinu) Rankoviću.

2. Problem Ustava i ustavnosti autonomne pokrajine

Problem Ustava i ustavnosti danas ima različita obeležja kako u unitarnim tako i
federativnim državama. „U prvim postoji jedna ustavnost uslovljena jednim ustavom, a u
federativnim državama postoji višestruka ustavnost. U svim federacijama u svetu, sa
izuzetkom Sojvetskog saveza i Jugoslavije, postoji dvostruka ustavnost koja je rezultat
postojanja dva ustava, federacije i federalnih jedinica, uz apsolutni primat ustava federacije i
obaveznost usaglašenosti ustava federalnih jedinica sa ovim ustavom, pri čemu oni izražavaju
osobenosti svoje fеdеralnе jedinice ne odstupajući od društvenog uređenja: ekonomskog i
poitičkog utvrđenog ustavom Fеdеrасiје“10.
Nekadašnji ustavni sistem SSSR poznavao je trostruku ustavnost, jer u nјеmu postojale
trі vrste ustava:
1. Ustav ЅSSR,
2. Ustavi saveznih sovjetskih socijalіstičkih republikа i
3. Ustavi autonomnih sovjetskih socijalističkih reрubiika koje su se nalazile u sastavu
četiri savezne republike.

Autonomne republike, isto tako, imaju svoje ustave koji, izražavajući osobenosti
pokrajine, moraju, biti u skladu sa Ustavom SSSR i ustavom savezne republike u čijem se
sastavu nalaze (čl.108 i čl. 76 i 82 Ustava ЅSSR). Osnovni razlozi za trostruku ustavnost u
Sovjetskom Savezu se njegova izrazita višenacionalnost i ogromnost njegove teritorije, kakve
se ne sreću u drugim federacijama.
Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija je, od svojih prvih ustava iz 1946.
godine i 1947. godine, saveznog i republičkih sve do promena Ustava SFRJ od 1963. godine
izvršenih u periodu 1968. do 1971. godine, imala dvostruku ustavnost – saveznu i republičku
i dva vida ustava:
1. Ustav SFRJ i
2. Ustave republika.

10
Đorđi C., Socijalistička republika u jugoslovenskoj federaciji, Radnička štampa, Beograd, 1977. godina

Strana 7
 Naučni rad

U ovom periodu autonomne jedinice11 imale su svoje statute koje je u izvesnoj fazi
potvrđivala Skupština Srbije kao republike. Usvajanjem Amandmana XVIII na Ustav SFRJ
od 1963. godine12 u jugoslovenskom ustavnom sistemu unose se elementi trostruke
ustavnosti. Prema ovom amandmanu Socijalistička Autonomna Pokrajina Vojvodina i
Socijalistička Autonomna Pokrajina Kosovo (sada su potpuno izjednačene u nazivu i statusu)
donose pokrajinski ustavni zakon u skladu sa načelima Ustava Jugoslavije i sa republičkim
ustavom. One ovim zakonom utvrđuju prava i dužnosti pokrajine.
Ustavom SFRJ od 1974. godine, pak, uspostavlja se celovita trostruka ustavnost u
zemlji, jer u ustavnom sistemu ustanovljenom ovim Ustavom u Jugoslaviji postoje savezni,
republički i pokrajinski ustavi, pri čemu je zadržan primat savežnog ustava, jer republički i
pokrajinski, ustavi ne mogu biti u suprotnosti sa Ustavom SFRJ (čl. 206 stav 1 Ustava SFRJ),
a pokrajinski ustav ne može biti u suprotnosti ni sa Ustavom SR Srbije (čl. 226 Ustava SR
Srbije)13.
Problem ustava i ustavnosti u Jugoslaviji sa stanovišta autonomnih pokrajina mora se
posmatrati i ocenjivati u svetlosti razvoja i menjanja karaktera, suštine i sadržine
jugoslovenskog federalizma. Od aministrativno-centralističkog koji je bio neophodnost u
poratnom periodu, preko njegove demokratizacije, deetatizacije i dekoncentracije funkcija na
osnovama samoupravljanja kao društvenog sistema i odnosa društvene svojine sredstava za
proizvodnju u udruženom radu kao idejnom opredeljenju za oslobađanje rada i čoveka od
eksploatacije, on je dostigao stepen federalizma veoma restriktivnog za federaciju po
predmetu i načinu odlučivanja i izrazito ekstenzivnog za republike, jednako iza autonomne
pokrajine, sa vidljivim elementima konfederalizma u konceptu, a još više “u praksi.
Činjenica da autonomne pokrajine imaju ustav koji donose samostalno isto kao i
socijalističke republike, osim SR Srbije, nije i ne može biti smetnja za pitanje i ocenu kakav
je to ustav po karakteru, sadržini i dejstvu odnosno da li on može biti identičan sa ustavom
republike kao države. Različita svojstva republika i autonomnih pokrajina upućuju na
zaključak da njihovi ustavi ne mogu biti identični i da u hijerarhiji ustava u federativnoj
državi utvrđenoj na primatu saveznog ustava, ustavi autonomnih pokrajina moraju biti
rangirani kao akti nižeg stepena od ustava republike u kojoj se nalaze. To znači da njima ne
mogu biti uređivana pitanja i odnosi svojstveni ustavu države, niti se njima mogu utvrđivati
prava pokrajina identična pravima republike u čijem se sastavu nalaze. Prema tome, ustavima

11
Prim.aut.: u izvesnom periodu sa različitim nazivima i nijansiranim funkcijama - pokrajina za Vojvodinu i
oblast za Kosovo i Metohiju,
12
Prim. aut.: 26. XII 1968. godine
13
Đorđi C., Socijalistička republika u jugoslovenskoj federaciji, Radnička štampa, Beograd, 1977. godina

Strana 8
 Naučni rad

autonomnih pokrajina mogu se uređivati njihova autonomna prava koja su nesumnjivo šira i
obuhvatnija od prava opština kao osnovnih društveno-politčkih zajednica, ali i uža i
ograničenija od prava republika kao država.
Ustavom SFRJ od 1974. godine, međutim, uspostavljena je potpuna trostruka ustavnost
bez ikakvih ograničenja za autonomne pokrajine, što je bio osnov za takvu strukturu i
sadržinu njihovih ustava po kojima se oni ne razlikuju od ustava socijalističkih republika, što
vodi ka zaključku da u suštini ne postoji razlika između republičke i pokrajinske ustavnosti.
Identičnost pokrajinske sa republičkom ustavnošću svoje osnove ima u Ustavu SFRJ, koji je
donet na osnovu saglasnosti Skupština socijalističkih republika i socijalističkih autonomnih
pokrajina, što predstavlja idejno i političko opredeljenje tadašnjeg sastava predstavničkih tela
i organa zemlje; Identični ustavni položaj autonomnih pokrajina sa republikama ima svoga
osnova u sledećim bitnijim oopredeljenjima Ustava SFRJ. Prema Osnovnim načelima
autonomne pokrajine su:
 Jednako sa republikama odgovorne za razvoj Jugoslavije;
 Autonomne pokrajine su direktno zastupljene u federaciji isto, i
 Socijalističke republike koje su njen konstitutivni element, kakvo svojstvo nemaju
pokrajine, pri čemu je bez značaja manji broj njihovih predstavnika u slučajevima
kada se odluke donose jednoglasno ili na osnovu saglasnosti skupština republika i
pokrajina;
 Direktno učešće u odlučivanju u federaciji sa jednakim pravom kao i republike da
nesaglasnošću onemoguće donošenje odluke;
 Mogućnost,kao i svaka republika, da svojom nesaglasnošću odlože usvajanje
ustavnih promena i donošenje novog ustava;
 Originalno ostvarivanje prava u pokrajini, a u SR Srbijiji sekundarno i uslovljeno
zajedničkim interesima radnih ljudi i građana i naroda i narodnosti kada je to
utvrđeno Ustavom SR Srbije;
 Izvorna obavezna usaglašenost pokrajinskog ustava sa saveznim ustavom, a
sekundarna usaglašenost sa ustavom republike u čijem se sastavu nalazi;
 Potpuno izjednačavanje pokrajina sa republikama u normativnom delu saveznog
ustava izrazima ”socijalistička republika i autonomna pokrjaina” i ”republika
odnosno pokrajina”14.

14
Đorđi C., Socijalistička republika u jugoslovenskoj federaciji, Radnička štampa, Beograd, 1977. godina

Strana 9
 Naučni rad

Polazeći od ovih opredeljenja i osnovau Ustavu SFRJ, pokrajinskim ustavima je

utvrđena organizacija i struktura vlasti potpuno identična sa republičkom organizacijom i
strukturom, tako da i u ovom pogledu nema nikakvih razlika među njima. Potpuno
isključivanje razlika između republika i pokrajina naročito je vidljivo preko postojanja
predsedništva autonomne pokrajine sa svojstvom kolektivnog šefa države kakvo postoji za
Jugoslaviju i socijalističke republike i, naročito, sa njegovim pravom da je pomilovanja za
krivična dela (doduše predviđena pokrajinskim zakonom), što je oduvek i sada funkcija šefa
države.

3. Ustav iz 1974. potonji razvoj na Kosovu i Metohiji

Još od Ustava FNRJ od 31. januara 1946. godine Srbija je, kao federalna jedinica, imala
asimetričan položaj, pošto je jedina od šest federalnih jedinica imala u svom sastavu dve
autonomne pokrajine. Takav ustavni položaj počeo je da izaziva velike nedoumice kada su
pokrajine, kao delovi Republike Srbije, na zaobilazan način postale konstituenti federacije i
kada su skoro u svemu, a naročito po svojim pravima u federaciji, izjednačene sa
republikama. To je učinjeno Ustavom iz 1974. godine kojim se utvrđuje da SFRJ sačinjava
šest republika, „kao i Socijalistička Autonomna Pokrajina Vojvodina i Socijalistička
Autonomna Pokrajina Kosovo, koje su u sastavu Srbije” (član 2). Kako po ovoj definiciji
Jugoslaviju, pored ostalih republika, najpre sačinjava SR Srbija15.
Na osnovu pažljive analize ustavne odredbe (član 273) o izvršavanju saveznih zakona i
drugih propisa i opštih akata, kao i čitavog niza drugih ustavnih odredaba moglo se zaključiti
da je ustavom SFRJ iz 1974. godine prećutno uveden pojam „uže Srbije”, a Srbija kao celina
lišena dalekosežnih ovlašćenja i mogućnosti neposrednog delovanja njenih organa na
teritoriji dveju pokrajina. Štaviše, ovim Ustavom je prejudicirano da će pokrajine, kao delovi
SR Srbije, imati republičku zakonodavnu nadležnost (tj. da će pokrajinska zakonodavna
nadležnost biti ravna republičkoj zakonodavnoj nadležnosti), iako se pitanje obima prenete
zakonodavne nadležnosti Republike na pokrajine isključivo regulisalo potonjim Ustavom SR
Srbije.
Saveznim Ustavom iz 1974. savezna nadležnost bila je utvrđena izričitim navođenjem
prava i dužnosti federacije (enumeracijom sadržanom u članu 281), tako da je pretpostavka
nadležnosti bila u korist federalnih jedinica. No i pored toga, svi republički ustavi utvrđivali
su nadležnost odnosno prava i dužnosti republike. Ako sada uporedimo član 299 Ustava SR

15
Čavoški K., Okupacija, Orpheus, Novi Sad, 2005. godina,

Strana 10
 Naučni rad

Srbije, kojim su se utvrđivala prava i dužnosti SR Srbije, i član 283 Ustava SAP Vojvodine,
kojim su se Uvrđivala prava i dužnosti Pokrajine, dolazimo do zapanjujućeg saznanja16: ne
samo da Republika Srbija, kao celina, i Pokrajina Vojvodina, kao njen deo, imaju potpuno
istovetnu nadležnost, već su ova dva člana, izuzev redosleda dveju tačaka i nekoliko izraza,
od reči do reči istovetni. Jedino dodatno pravo koje je Republika imala, a Pokrajina nije, bilo
je pravo da „uređuje rešavanje sukoba republičkog i pokrajinskog zakona (kolizione norme) i
sukoba nadležnosti između organa na teritoriji Republike van teritorija autonomnih pokrajina
(član 299 tačka 13)17.
Ostala je, doduše, jedna tačka vezivanja autonomnih pokrajina i „uže Srbije” u
Republiku Srbiju. To je bio član 300 Ustava SR Srbije kojim se utvrđuju materije u kojima
Skupština SR Srbije donosi zakone koji su se primenjivali na celoj teritoriji Republike. Ako
se, međutim, pažljivo razmotri način na koji su bile označene ove materije, odmah se dolazi
do zaključka da je samo u malom broju ovih materija skupština SR Srbije donosila potpune
zakone koji su se primenjivali na celoj teritoriji Republike. Kao najvažnije mogu se pomenuti
promena granica Republike, državni praznici, državljanstvo i krivičnopravna zaštita sloboda,
prava i dužnosti čoveka i građanina. Pa ni ovako mala zakonodavna nadležnost SR Srbije nad
celom svojom teritorijom nije mnogo vredela, pošto su republički organi bili lišeni
delotvornih ovlašćenja kojima bi se obezbedilo izvršavanje republičkih zakona na teritoriji
dveju pokrajina. Naročito je bilo pogubno nepostojanje bilo kakve instancione nadležnosti
republičkih organa, organa uprave i Vrhovnog suda Srbije, u upravnom i sudskom postupku
povodom primene republičkih zakona.
Zahvaljujući ovakvom ustavnom ustrojstvu pokrajine kao delovi Srbije su praktično
bile nezavisne od Srbije kao celine, pošto ni ovo jedino sredstvo vezivanja (republički zakoni
koji se primenjuju na celoj teritoriji Republike) nije bilo delotvorno. Ono što je, međutim,
najviše štetilo jedinstvu Srbije bila je činjenica da je Srbija, praktično svedena na „užu Srbiju,
bila zavisna od svojih pokrajina18. Prema tadašnjoj parlamentarnoj praksi, delegati Skupštine
SR Srbije, izabrani na teritoriji dveju pokrajina, učestvovali su u donošenju zakona koji su se
primenjivali samo na teritoriji „uže Srbije”, dok delegati izabrani na teritoriji „uže Srbije”
nisu imali baš nikakve mogućnosti da učestvuju donošenju pokrajinskih zakona.
Na sličan način bili su uređeni izbor i odgovornost člana Predsedništva SFRJ koji je
predstavljao SR Srbiju. Smatrao se izabranim onaj kandidat koji dobije većinu svih delegata u

16
Ibidem,
17
Čolović I., Politika simbola, B92, Beograd, 1997. godina,
18
Gellner E., Nations and Natonnalism, Ithaca: Cornell University Press, 1993.,

Strana 11
 Naučni rad

Skupštini Srbije. Tako je svaka pokrajina najpre potpuno samostalno birala svog člana
predsedništva SFRJ, a zatim je, preko svojih delegata u Skupštini SR Srbije, učestvovala u
izboru člana Predsedništva SFRJ, koji je predstavljao celu Srbiju. „Uža Srbija”, međutim, nije
učestvovala u izboru članova Predsedništva SFRJ iz pokrajina, a takođe nije imala „svog”
člana, pošto ga je birala zajedno sa delegatima iz pokrajina. Na isti način je utvrđena i
odgovornost člana Predsedništva SFRJ. Prema članu 338 stavu 4 Ustava SAP Kosova i članu
348 stavu 4 Ustava SAP Vojvodine, članovi Predsedništva SFRJ iz pokrajina odgovaraju
svojim pokrajinskim skupštinama. Član predsedništva SFRJ, koji predstavlja celu Srbiju, ne
odgovara samo delegatima iz „uže Srbije” već i delegatima iz obeju pokrajina.
Najdalekosežniji oblik zavisnosti „cele” Srbije i „uže Srbije” od dveju pokrajina
sadržan je u načinu donošenja i izmene republičkog Ustava. Prema članu 427 Ustava SR
Srbije, o promenama ovog Ustava odlučuje Skupština SR Srbije. Ako se promena ovog
Ustava odnosila na pitanja od interesa za Republiku kao celinu, Skupština SR Srbije
odlučivala je uz saglasnost skupština autonomnih pokrajina. A to znači da je svaka pokrajina
imala pravo veta na odluku Skupštine SR Srbije o izmenama republičkog Ustava19.
Pokrajine, kao delovi Srbije, bile su potpuno samostalne u donošenju svojih ustava, dok
Srbija, kao celina („užu Srbiju” da i ne pominjemo) nije, pošto je svaka pokrajina mogla da
stavi veto na predloženu promenu republičkog Ustava. Drugim rečima, delovi su mogli da
osujete krhku volju celine, a celina nije mogla da osujeti volju svojih delova, koji su svojim
pravom veta držali ključ tadašnjeg ustavnog položaja Srbije. Na osnovu svega izloženog
može se zaključiti da su, prema Ustavu SFRJ i Ustavu SR Srbije iz 1974., obe pokrajine,
uključujući, dakle, i Kosovo i Metohiju, imale maltene status federalne jedinice i da su
predstavljale, kako se onda govorilo, konstitutivni činilac federacije. U isti mah su obe
pokrajine bile i konstitutivni činilac Srbije, jer bez njihovog pristanka Ustav Srbije se nije
mogao promeniti, a time ni jednom utvrđena podela nadležnosti između Srbije, s jedne, i
njenih pokrajina, s druge strane. Takvo stanje je očigledno bilo neodrživo, pa je u Srbiji jačao
pokret za izmenu republičkog Ustava kojom bi Skupština Srbije povratila pravo da ubuduće
sama menja ovaj Ustav. Srpskoj političkoj eliti, koju je tada predvodio Slobodan Milošević,
to je pošlo za rukom tek 28. marta 1989. godine, kada je donet čak 41 amandman (IX-XLIX)
na Ustav SR Srbije. Naročito je bio važan Amandman XLVII (tačka 7) koji je glasio:
„O promeni Ustava SR Srbije odlučuje Skupština SR Srbije”. Time je Skupština SR
Srbije povratila pravo da ubuduće sama menja republički Ustav, naravno uz učešće i delegata

19
Đokić D., Yugoslavism: Histories of Failed Idea. London, Hurst, 2003.,

Strana 12
 Naučni rad

iz obeju pokrajina, ali bez njihovog prava da tom prilikom upotrebe veto. Ovaj presudni
Amandman bio je samo nagoveštaj buduće celovite ustavne promene. To je učinjeno 28.
septembra 1990. godine kada je Skupština SR Srbije donela nov Ustav kojim je na bitno
drugačiji način uredila položaj i nadležnost autonomnih pokrajina. Od tada Kosovo i
Metohija imaju položaj i nadležnost koji su manje-više primereni položaju i nadležnosti
provincija u sastavu Italije kao regionalne države. Pored uobičajenog prava da obrazuju svoje
organe i službe, ubiraju prihode i donose svoj budžet, prema članu 109 tački 3 pokrajine
„donose odluke i opšte akte, u skladu s Ustavom i zakonom, kojima uređuju pojedina pitanja
od interesa za građane u autonomnoj pokrajini u oblastima: kulture; obrazovanja; službene
upotrebe jezika i pisma narodnosti; javnog obaveštavanja; zdravstvene i socijalne zaštite;
društvene brige o deci; zaštite i unapređenja životne sredine; urbanizma, i u drugim oblastima
utvrđenim zakonom . Konstitutivni akt pokrajine nije više bio ustav nego statut, a pokrajinska
skupština nije više mogla da donosi zakone nego samo odluke i druge opšte akte20.
Većina Arbanasa nikada nije prihvatila ovu promenu položaja i nadležnosti pokrajine.
A kada su se arbanaški poslanici u Skupštini pokrajine konstituisali kao posebna ustavotvorna
skupština koja je donela „ustav” maltene nezavisne države Kosova, Narodna skupština Srbije
raspustila je sve pokrajinske organe vlasti i obrazovala privremenu pokrajinsku upravu.
Potom je usledio čitav niz odluka Narodne skupštine kojima su raspušteni organi uprave u
velikom broju državnih i drugih javnih ustanova i uvođena privremena uprava. Politička elita
Arbanasa je opet uzvratila odgovarajućim protivmerama: nagovorila je, a ponekad i prisilila
svoje sunarodnike da povuku svoju decu iz osnovnih i srednjih škola i sa Prištinskog
univerziteta zarad stvaranja posebnog, paralelnog sistema školstva. Slični pokušaju učinjeni
su u oblasti zdravstva i u drugim javnim službama, ali se u tome imalo manje uspeha.
Paralelan sistem vlasti na Kosovu i Metohiji nikad naravno nije bio delotvoran, ali je
počivao na pristanku većine kosovsko-metohijskih Arbanasa. To je, pored ostalog,
potvrđivala i činjenica da su u nekoliko navrata na Kosovu i Metohiji među arbanaškim
žiteljima raspisivani predsednički „izbori” na kojima je pobeđivao Ibrahim Rugova. Uz to su
Arbanasi na privremenom radu u inostranstvu uredno „oporezovani da bi se njihovim
prilozima pre svega izdržavao paralelni sistem školstva21.
Tokom ove dugogodišnje krize na Kosovu i Metohiji, koja je započela raspuštanjem
pokrajinskih organa vlasti, bilo je pokušaja, naročito iz inostranstva, da se dve suprotstavljene
strane - Vlada Srbije i legitimni predstavnici Arbanasa - dovedu za pregovarački sto i nađe

20
Đilas A., Raspad i nada, Princip, Beograd, 1995. godina,
21
Horvat B., Kosovsko pitanje, Globus, Zagreb, 1988. godina,

Strana 13
 Naučni rad

nekakav modus vivendi. Kao početni korak predlagana je integracija školstva, to jest
povratak, pod određenim uslovima, arbanaške dece i studenata u državne škole i na Prištinski
univerzitet. Nije se, nažalost, u tome uspelo jer su predstavnici Arbanasa najčešće mnogo
zahtevali, a Vlada Srbije malo popuštala. Pored ovih očigledno dobronamernih posredovanja
bilo je i ozbiljnih pritisaka moćnih sila da se ustavni položaj Kosova i Metohije u okviru
Srbije i SR Jugoslavije bitno promeni. Jedan takav pokušaj bio je predlog Evropske unije,
koji su Slobodanu Miloševiću izložili ministri spoljnih poslova Francuske i Nemačke. Drugi
takav, mnogo opasniji i zlonamerniji pritisak vršile su Sjedinjene Države preko svog
ambasadora Kristofera Hila (Cristopher Hill), koji je sastavio nekoliko verzija mirovnog
plana i ustavnog preuređenja Kosova i Metohije. O prirodi tog plana možda najbolje svedoči
Hilova izjava da plan Sjedinjenih Država za Kosovo mora da bude tako sročen da
suprotstavljenim stranama omogući različita tumačenja istih odredaba, a da ne naruši
sporazum u procesu (that the U.S. plan for Kosovo must be worded so as to provide defferent
interpretations of the same provisions by the oposing sides, without undermining the
agreement in the process).

ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
1. Zaključak
U savremenim uslovima najvažnije je nasleđe ustavnosti jugoslovenskih pokrajina
koje se odnosi na status južne srpske pokrajine Kosova i Metohije. Ujedno, smatramo, da
kontekst položaja pokrajina u SFRJ treba posmatrati i kao „koren“ budućeg statusa odnosno
konačnog statusa Kosova i Metohije.
Kada je reč o autonomiji Kosova i Metohije treba najpre razmotriti značenje i smisao
tog izraza u ključnim međunarodnim aktima u kojima se nalaže uspostavljanje te autonomije.
To su rezolucija Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija o Kosovu broj 1244 i takozvani
Privremeni sporazum o miru i samoupravi na Kosovu iz Rambujea od 23. februara 1999.
godine.
U pomenutoj rezoluciji Saveta bezbednosti kosmetska autonomija se pominje dva puta.
Najpre se ističe „suštinska autonomija i značajna samo-uprava Kosova” (substantial
qautonomy and meaningful self-administration for Kosovo), a potom se, u očekivanju
konačnog rešenja, pominje uspostavljanje „suštinske autonomije i samouprave Kosova
(substantial autonomy and self-government in Kosovo), uzimajući potpuno u obzir Aneks 2 i
Sporazum iz Rambujea”. Tačka 5 aneksa 2 ne sadrži, međutim, ništa novo pošto se u njoj
kaže da pod privremenom upravom na Kosovu narod Kosova treba da uživa „suštinsku
Strana 14
 Naučni rad

autonomiju unutar SRJ”, kako to bude odlučio Savet bezbednosti Ujedinjenih nacija”.
Drugim rečima ovom rezolucijom se kao konačno rešenje predviđa „suštinska autonomija
unutar SRJ”, a ne Srbije što bi moglo značiti da se već tada podrazumevala trialistička
struktura tadašnje federacije, koju bi činili Srbija, Crna Gora i Kosmet. Uz to valja dodati da
se budućnost Kosmeta nije zamišljala u okviru Srbije.
Pošto rezolucija Saveta bezbednosti broj 1244 upućuje na takozvani Privremeni
sporazum iz Rambujea, posebnu pažnju zaslužuju njegove odredbe, budući da ga
jugoslovenska strana nikada nije prihvatila, pa je baš zbog toga Atlantski pakt i napao našu
zemlju. Već u članu 1 stavu polaznog okvira ovog navodnog Sporazuma se kaže da će
„građani na Kosovu imati pravo na demokratsku samoupravu putem zakonodavnih, izvršnih,
sudskih i drugih ustanova uspostavljenih u skladu sa ovim Sporazumom. A da će ova
„samouprava” imati državni a ne oblasni karakter videlo se već po tome što je bio predviđen
Ustav Kosova koji će uvažavati teritorijalni integritet i suverenitet Savezne Republike
Jugoslavije (Srbija se iznova ne pominje).
Bliže određenje ovako zamišljene kosmetske samouprave nalazimo u predloženom
Ustavu Kosova. Prema članu 1 stavu 1 ovog Ustava, „Kosovo će upravljati sobom
demokratski putem zakonodavnih, izvršnih, sudskih i drugih organa i ustanova koji su u
ovom Ustavu ponaosob navedeni”. To ipak ne bi bila potpuna nezavisnost, pošto bi, shodno
stavu 3 člana 1, Savezna Republika Jugoslavija imala nadležnost u sledećim oblastima22:
(a) teritorijalni integritet, (b) održavanje zajedničkog tržišta unutar Savezne Republike
Jugoslavije čija će se vlast vršiti na način koji ne diskriminiše Kosovo, (c) monetarna
politika, (d) odbrana, (e) spoljna politika, (f) carinske službe, (g) savezno oporezivanje, (h)
savezni izbori i (i) druge oblasti koje su ponaosob navedene u ovom Sporazumu.
Ali čak i u ovim oblastima koje su izričito dodeljene SRJ, Kosovo bi moglo vršiti i
svoju nadležnost. Tako se članom I stavom 6 tačkom (c) predviđa da će „Kosovo imati
nadležnost da održava spoljne odnose u oblastima svoje odgovornosti koje su ekvivalentne
ovlašćenju koje član 7 Ustava Savezne Republike Jugoslavije daje republikama, što znači da
bi u spoljnim odnosima Kosmet imao nadležnost koju ima Srbija odnosno Crna Gora u
okviru SRJ. Ono što je, međutim, već tada posebno zabrinjavalo bila je činjenica da po ovom
Sporazumu Srbija nije trebalo da ima bilo kakvu delotvornu nadležnost nad Kosmetom.
Doduše, članom I stavom 4 ovog Ustava bilo je utvrđeno da će „Srbija imati nadležnost nad
Kosovom kako je to ponaosob utvrđeno ovim Sporazumom, uključujući i republičke izbore”.

22
Horvat B., Kosovsko pitanje, Globus, Zagreb, 1988. godina,

Strana 15
 Naučni rad

Ali se to uglavnom svodilo na učešće predstavnika Kosova i Metohije u organima vlasti

Srbije, a nikako na recipročna i druga prava Srbije na teritoriji Kosova i Metohije. Tako je
članom IX pomenutog Ustava bilo predviđeno da će „građani Kosova imati pravo da
učestvuju u izborima za (a) najmanje 10 predstavnika u Veću građana Savezne skupštine i (b)
najmanje 20 predstavnika u Narodnoj skupštini e-publike Srbije”, a da će „(a) bar jedan gra
đanin Kosova služiti u Saveznoj vladi i bar jedan građanin Kosova u Vladi Republike Srbije
(b) će bar jedan sudija biti u Saveznom i tri sudihe u Vrhovnon sudu Srbije”.
Pri tom ni savezni ni republički sudovi ne bi imali nikakvu instancionu nadležnost nad
kosmetskim sudovima, čiji bi Vrhovni, baš kao i Ustavni sud bili sudovi poslednjeg priziva.
Slično je bilo predviđeno i za saveznu i republičku policiju u krivičnim stvarima. Tako su
takozvani republički i savezni policijski oficiri za vezu jedino mogli da, u okviru Kosovske
komisije za krivično pravosuđe, a po konsultovanju lokalnih policajaca, prate učestvovanje u
jurisdikciji nad slučajevima u kojima se između kosovskih, republičkih i saveznih vlasti
preklapa jurisdikcija.
Najopasnije odredbe ovog nezaključenog „Sporazuma” iz Rambujea bile su odredbe o
konačnom autoritetu za njegovo tumačenje. Iako je u ugovornom pravu uobičajeno da sve
strane ugovornice tumače zaključeni ugovor, a u slučaju spora nadležan sud ili unapred
ugovorena arbitraža, ovde je pravo konačnog tumačenja dato dvojici stranaca. Najpre je šef
Misije za primenu proglašen „konačnim autoritetom” za tumačenje poglavlja o policiji i
građanskoj pravnoj sigurnosti, a njegove odluke obavezujućim za sve strane ugovornice i
lica. A potom je komandant KROK-a proglašen konačnim autoritetom na terenu za
tumačenje poglavlja o primeni II, pa su i njegove odluke bile obavezujuće za sve strane i lica.
Istim autoritetom konačnog tumačenja raspolagao je i Šef Misije za primenu u pogledu
graničara Vojske Jugoslavije i policijskih jedinica Srbije. Toje upravo bio uzor po kojem je
postupljeno prilikom zaključenja Vojnotehničkog sporazuma o Kosovu 9. juna 1999. godine
u Kumanovu. Članom 5 ovog Sporazuma bilo je utvrđeno da će ovlašćenje konačnog
tumačenja ovog Sporazuma i aspekata bezbednosti mirovnog sporazuma imati komandant
KROK-a i da su njegove odluke obavezujuće za sve strane i lica.
Uz to treba dodati da je i rezolucija Saveta bezbednosti broj 1244 predviđala povratak
dogo vorenog broja jugoslovenskog i srpskog osoblja po zaposedanju Kosova i Metohije od
strane trupa Atlantskog pakta. To osoblje trebalo je da održava veze s međunarodnom
civilnom misijom vojnim snagama, obeležava i čisti minska polja i bude na svetim srpskim
mestima i graničnim prelazima. Njegovo prisustvo bilo bi ograničeno na mali, dogovoreni
broj (stotine, ne hiljade). Ako bismo pokušali da svedemo sve ove odredbe u pomenutim

Strana 16
 Naučni rad

međunarodnim aktima, mogli bismo reći da one predviđaju suštinsku autonomiju Kosmeta uz
uvažavanje teritorijalnog integriteta i suvereniteta Savezne Republike Jugoslavije. Takođe se
u određenim oblastima predviđala nadležnost Savezne Republike Jugoslavije nad Kosmetom,
kao i manje-više simboličko prisustvo jugoslovenskog i srpskog osoblja na graničnim
prelazima i svetim srpskim mestima od nekoliko stotina do hiljadu pripadnika.

LITERATURA

1. Čavoški K., Okupacija, Orpheus, Novi Sad, 2005. godina

2. Čolović I., Politika simbola, B92, Beograd, 1997. godina
3. Đorđi C., Socijalistička republika u jugoslovenskoj federaciji, Radnička štampa,
Beograd, 1977. godina
4. Đilas A., Raspad i nada, Princip, Beograd, 1995. godina
5. Đokić D., Yugoslavism: Histories of Failed Idea. London, Hurst, 2003.,
6. Gellner E., Nations and Natonnalism, Ithaca: Cornell University Press, 1993.,
7. Horvat B., Kosovsko pitanje, Globus, Zagreb, 1988. godina
8. Jović D., Jugoslavija, država koja je odumrla, Uspon, kriza i pad Četvrte Jugoslavije,
Samizdat B92, Beograd, 2003. godina,
9. Lydall H., Yugoslav Socialism Theory and Practice, Oxford, Clarendon Press, 1986.,
10. Vlajčić G., Jugoslovenska revolucija i nacionalno pitanje, Cekade, Zagreb, 1984.
godina,

Strana 17