Compilado 3 y 4 Mas Leyes

9.
- DINÁMICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
9.1 El Estado en la Economía
9.1.1. Modelos económicos

Se pueden mencionar los grandes rasgos de diferentes modelos, no obstante que en la
realidad los casos concretos suelen reunir elementos de uno y otro tipo, con mayor o menor
preponderancia1:
A) ECONOMÍA DE MERCADO
Se caracteriza porque los sujetos particulares de la sociedad deciden libremente, según su
criterio y por su propia iniciativa cuales van a ser sus actividades en el campo de la producción
de bienes y servicios, y como las van a desarrollar, personalmente, de manera asociativa o
empresarial. El Estado se reserva la tarea de dictar las normas necesarias para proteger la
propiedad, y brindar seguridad y orden a la actividad del mercado. Supone la valorización de la
autonomía de la voluntad, iniciativa privada, responsabilidad de las decisiones, asunción de
riesgos, existencia de competencia entre los distintos actores, búsqueda de lucro, y definición del
interés general por los propios actores particulares. Presupone que el mercado alcanza de
manera autónoma un equilibrio social espontáneo, absorbiendo sus propias fallas.
B) ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO

Este modelo se asemeja al anterior por cuanto los particulares siguen siendo los actores
de la actividad económica. El estado continúa excluido de la misma, pero aumenta su regulación,
que ya no se refiere sólo a la seguridad del proceso económico, sino que se extiende para tratar
de la sociedad alcance un equilibrio social, corrigiendo las fallas del mercado
C) EC0NOMÍA PLANIFICADA O MIXTA

El Estado aquí planifica la actividad económica de la sociedad, a través de Planes, de
cumplimiento obligatorio para el sector público y facultativo para el sector privado. En el proceso
económico intervienen tanto los particulares y como el Estado, quien se dedica activamente a la
producción de bienes y servicios.
D) ECONOMÍA DIRIGISTA
1
Seguimos en líneas generales la clasificación brindada de Benigno ILDARRAZ, Alberto R. ZARZA MENSAQUE y
Claudio Martín VIALE, en Derecho Constitucional y Administrativo, Ediciones EUDECOR, Córdoba, Segunda
Edición 2001, Pág. 558/559.
Materia: Derecho Administrativo -1-

Profesor: Ab. Juan Manuel Freytes
El Estado para a ser el único sujeto económico, que elabora un plan de cumplimiento
obligatorio para todos, sin que nadie pueda efectuar algo no contemplado en el plan. Se invierte
el principio de que la capacidad de los individuos y la competencia de los órganos públicos son la
regla en el derecho privado y público, respectivamente. El único sujeto que planifica y desarrolla
procesos económicos es el Estado, y la única libertad de los individuos es obedecer lo que el
Estado ordena.
9.1.2. El modelo económico de la Constitución Nacional
Si bien nuestra Constitución Nacional no adopta formal y expresamente por ninguno de

los modelos expresados –como hace la de Córdoba al reconocer la provincia se organiza como
Estado Social de Derecho, art.1-, de su articulado surgen numerosas pautas que la identifican,
igual que nuestra provincia, con el modelo expresado:
-Preámbulo: habla de promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la
libertad.
-Art. 4: sostiene que el Tesoro Nacional se forma por tributos que deben imponerse de
manera equitativa y proporcional a la sociedad, y que los créditos pueden ser para urgencias de
la Nación o empresas de utilidad nacional.
-Art. 9 a 11: consagra la libre circulación de productos en todo el territorio.
-Art. 14 y 14 bis: reconoce el derecho a ejercer industria, navegar, comerciar; circular por
de el territorio argentino; publicar las ideas por la prensa sin censura previa; usar y disponer de
su propiedad; asociarse, enseñar y aprender, a la vez que protege los derechos del trabajador y
la familia.
Artículo 42: Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho en la
relación de consumo a la libertad de elección, a que las autoridades provean a la defensa de la
competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios
naturales y legales, y a la calidad y eficiencia de los servicios públicos.
-Art. 17: consagra la inviolabilidad de la propiedad.
-Art. 75 inc. 1, 6, 12, 18 y 19: impone como atribución del Congreso establecer y
reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales,
legislar en materia aduanera, dictar los códigos de fondo, proveer lo conducente a la prosperidad
del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, al progreso de la ilustración, la industria,
la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización, el desarrollo
humano, el progreso económico con justicia social, la productividad de la economía nacional, la
generación de empleo, la formación profesional de los trabajadores, la defensa del valor de la

moneda, la investigación y desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento,
promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de
provincias y regiones.
En conclusión, nuestra constitución reconoce a la iniciativa privada, el derecho de
propiedad, el derecho a circular, trabajar, ejercer industrias, publicar las ideas y enseñar; prohíbe
la confiscación de bienes, y regula la expropiación; coloca en cabeza del estado promover el
crecimiento con equidad y justicia social, todo lo cual, son aspectos propios del modelo de una
economía social de mercado.
9.1.3. La intervención administrativa: límites, técnicas jurídicas, privilegios y

estímulos.
Límites
De los artículos de la Constitución mencionados que se relacionan con la actividad

económica, surge que para el Estado rige el principio de subsidiariedad, según el cual, toda
organización social superior (en cuya cúspide está el Estado), no debe hacer aquello que puede
hacer una inferior, por lo cual, queda reservado para el campo de actuación de las primeras,
aquello que las segundas no pueden o no quieren hacer.
De este principio se desprenden dos límites, uno negativo y otro positivo para el Estado:
-límite negativo: el Estado no puede realizar aquellas actividades que pueden llevar a
cabo los particulares;
-límite positivo: El Estado puede intervenir cuando los particulares no lo hacen, porque no
pueden o no les interesa, para salvaguardar el bien común, corrigiendo -entre otras actividades-
las fallas del mercado.
Técnicas jurídicas: caracteres y clases
Teniendo en cuenta que las necesidades y requerimientos del bien común son múltiples,
variables, y transitorias, las técnicas de intervención estatales tendrán los mismos caracteres,
además de ser siempre residuales -tendrán lugar ante la falta o insuficiencia de actividad por
parte de los particulares-, por el principio de subsidiariedad arriba explicado, y legales, no sólo
por el principio de la competencia –siempre excepcional- sino también porque toda restricción de
la libertad debe tener sustento y fundamento en ley del Congreso.

La actividad de intervención puede ser de diversas clases: fomento, poder de policía,
servicio público, actividades privadas de interés público, y servicios sociales.
Las actividades de fomento tienden a incentivar, persuadir y estimular la actividad

particular, tratando de convencer de que se realice cuando se la considera insuficiente, para lo
cual se amplían los derechos de los particulares, sin recurrir a la coacción ni a la realización de
actividades públicas de prestación. Es una forma mediata e indirecta de intervención.
El poder de policía, y la policía propiamente dicha –vistos con anterioridad-, intervienen

directamente en las actividades económicas, al restringir los derechos subjetivos que se
relacionen con las mismas.
El servicio público (v. punto 9.2) también es una intervención directa, pues el Estado
asume la titularidad de una actividad, sustituyendo total o parcialmente a los particulares, según
que la prestación sea directa o indirecta por parte del Estado, y según que suponga o no la
existencia de un monopolio.
En otros supuestos, el Estado interviene en actividades propias de los particulares, por

razones de interés público, sin sustituirlos, sino compartiendo la actividad que se rige por el
derecho privado, pues no llega a reunir los caracteres propios del servicio público. Ejemplo típico
es la actividad bancaria.
Los servicios sociales son actividades de asistencia, realizadas por el Estado con fin
humanitario, más que económico, que confluye con actividades de igual finalidad que realizan los
particulares. La actividad de estos últimos se va a regir por el derecho privado, en tanto que la del
Estado por el derecho público, por ser el normal ejercicio de la función administrativa, en ámbitos
como el de la salud, educación y asistencia social.
Formas jurídicas de la intervención administrativa.
Las formas jurídicas que asume la intervención estatal son variadas y pueden distinguirse
en organizativas y autoritativas. Las primeras son las que utiliza el Estado en todas aquellas
clases de intervención que implican de su parte actividades de prestación directa (servicio
público, actividades privadas de interés público y servicios sociales). Aquí recurre el estado a las
distintas formas de descentralización administrativa.
Las segundas se utilizan tanto en las actividades de intervención directas como indirectas.
La particularidad consiste en que no consisten en una prestación del estado, sino en actos por

los cuales el Estado amplía el campo de facultades de los particulares. Estos actos son variados,
y sus alcances varían en cada jurisdicción, aún cuando se utilicen los mismos nombres. Haremos
por tanto una sistematización de ellos, siguiendo el criterio expuesto por los Dres. Ildarraz, Zarza
Mensaque y Viale2:
-autorización: acto por el cual se permite a un particular efectuar una actividad, que no
está prohibida, sino que su inicio está condicionado al previo control del cumplimiento de
determinados requisitos, agotándose la potestad administrativa en el acto de autorización. Ej.:
autorización para iniciar una construcción edilicia.
-habilitación: resume los caracteres de la autorización, pero a ellos se añade que las
facultades del Estado no se agotan en la emisión del acto, sino que perdura en el tiempo el
control estatal y la verificación de que se están cumpliendo los requisitos propios de la actividad.
Ej.: ordenanzas que regulan la habilitación de ascensores, como es en Córdoba la Ordenanza
10.950, que establece las pruebas periódicas y controles estatales que deben efectuarse sobre la
instalación mecánica.
-permiso: acto por el cual el Estado concede a un particular el derecho de efectuar una
actividad que en general está prohibida para los particulares, sea que levanta la autorización, sea
que le transfiere potestades propias del Estado. Es esencialmente precario, por lo cual, puede
ser retirado sin que corresponda indemnizar al particular, siempre que el retiro sea razonable y
no arbitrario.
-licencia: usualmente utilizado en el ámbito de las telecomunicaciones, sus contornos son
indefinidos. Para algunos, como Marienhoff, fluctúa entre la concesión y el permiso. Para otros,
como Salomoni, a partir del dictado de la ley 23.696 quedaron asimiladas estas tres figuras,
como técnicas de transferencias de cometidos públicos a los particulares.
-concesión: es una técnica de transferencia temporal del ejercicio de potestades públicas
del Estado a un particular, que se instrumenta a través de un acuerdo voluntario entre ellos, en
el cual se regulan los derechos y obligaciones recíprocos, para la prestación de un servicio
público, o para la realización y explotación de una obra pública.
Privilegios y estímulos
En la Constitución encontramos las cláusulas llamadas del progreso y del nuevo progreso,
en los incisos 18 y 19 de la C.N. Así, el principio establecido en el Preámbulo, de promover el
bienestar general, puede ser ejecutado por el Estado a través de la concesión de privilegios que
permitan promover la prosperidad en todos los aspectos. Los privilegios del inc. 18 son
2
ILDARRAZ, Benigno, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., VIALE, Claudio Martín, ob. cit., pág. 565.-

ejemplificativos, y pueden ser otorgados otros diferentes según las exigencias de las
necesidades públicas. Los privilegios son derechos que se conceden a particulares que no gozan
la generalidad sino sólo aquellos que se hacen cargo de un emprendimiento, por lo cual, deben
concederse sólo cuando un interés público los exige y deben interpretarse restrictivamente, pues
son una excepción al principio de igualdad del art. 16 de la C.N. Por esas razones, deben ser
ordenados por ley y por tiempo determinado.
Ejemplos de privilegios son:
-Monopolio: el Estado concede a alguien la facultad de ejecutar una actividad económica
con exclusividad y sin concurrencia. Los monopolios son naturales y legales. Los primeros son
impuestos por la realidad, y el Estado tiende a que se haga un desarrollo racional de la actividad,
en beneficio de todos. Los legales son aquellos que impone la ley.
-Exclusividad: El Estado concede a alguien la facultad de ejecutar una actividad
económica de explotación con exclusividad y sin concurrencia, sin prohibir que otros particulares
ejerzan actividad de igual naturaleza, no con intención de explotarla, sino en beneficio propio. Ej.:
transporte público de pasajeros.
-Exenciones impositivas: se exime a alguien del pago de ciertos tributos impuestos a
quien desarrolla una actividad.
-Subvenciones: son ventajas económicas que concede el Estado a un particular. Pueden
ser directas o indirectas, según que el estado pague o no el aporte económico; previas o
posteriores a la actividad, en beneficio de una persona o de una actividad, en dinero o en
especie, generales o zonales, y concretadas mediante acto o contrato administrativo.
9.1.4 La libertad económica, de mercado y de empresa
La libertad económica consiste en la facultad de impulsar cualquier emprendimiento

económico del que se tenga iniciativa, en forma individual o empresaria, y con el modelo jurídico
(laboral, societario, cooperativo, etc.) que se crea conveniente, con o sin fines de lucro.
Surge de los principios de libertad (art. 19 C.N.), derecho de libre comercio y circulación
de bienes (art. 9, 10, 11, 12 y 26 C.N.), de trabajar, de ejercer industria lícita, de navegar,
comerciar, y circular por el territorio argentino, de usar y disponer de propiedad, de asociarse (art.
14 C.N.), protegiendo esa propiedad de la confiscación y expropiación, bajo un régimen de
igualdad en las cargas públicas, defensa de la competencia (art. 42 C.N.), y razonabilidad en la
regulación de todos los derechos (art. 28 C.N.).
Se trata de una garantía innominada que no obstante no tener un reconocimiento expreso
tiene la naturaleza de un derecho fundamental, que no puede ser desconocido por el legislador ni
el administrador.

Este derecho se ejerce dentro del ámbito del mercado, protegido como ámbito de libertad
por el art. 42 de la C.N., que impone al Estado el deber de protegerlo contra toda forma de
distorsión.
La libertad económica puede ejercerse en forma individual o empresaria. La libertad de
empresa alude a una de las formas como se ejerce la libertad económica, que tiene en cuenta la
organización con que se aborda el ejercicio. Esta libertad comprende no sólo el derecho a crear
una empresa, sino también la libertad para darle la forma concreta dentro de las posibilidades
que brinda la legislación (sociedad, asociación, fundación, cooperativa, etc.).
Regulación y desregulación
Como bien sostiene Altamira Gigena3, desde la sanción del Código de Napoleón,
predominó en Europa y nuestro país el principio de la autonomía de la voluntad, que supone la
igualdad de las partes en toda contratación, y por tanto, el respecto irrestricto a la palabra dada.
Sin embargo, con el crecimiento de la industria y el comercio, y particularmente, la
irrupción de las crisis generadas por la primera y segunda guerra mundial, más la crisis de 1930,
se percibió como el sector económico más poderoso, podía imponer condiciones en la
contratación a la parte más débil, con lo cual, se rompía la igualdad original de la contratación.
Ello produjo que interviniera el Estado, de una forma cada vez más paulatina, regulando
las actividades para proteger la parte más débil y así restablecer la igualdad de las partes
contratantes. Así, se reguló el campo del derecho laboral -con jornadas de labor, vacaciones,
equipamiento permanente-, se reguló en materia de precios, fijando en muchos casos precios
máximos, se dispuso prórroga de contratos de locación, tasas máximas de interés, se crearon
juntas reguladoras, que se convertían en únicos adquirentes de determinados productos de
exportación, se impuso obligación de contratar empleados a través de determinado gremios, etc.
La regulación fue tal que se convirtió en excesiva, y tuvo como consecuencia, más allá del
fin de promover el interés general, que limitó la competencia, el riesgo, la libertad, y la eficiencia
en la actividad privada.
Por ello, la ola reguladora tuvo como contrapartida, a partir de la década del 80, la ola
desreguladora, que consistió, no en eliminar la regulación efectuada, sino limitarla, desregulando
el exceso, a fin de que el Estado pueda asumir con vigor aquellas actividades que le son
esenciales, y los particulares puedan desarrollar libremente su potencial creador.
La crisis y depresión actual de los años 2008/2009, demuestra como en el plano
internacional, ante la insuficiencia de la actividad privada para hacerle frente, el Estado vuelve a
3
ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, Lecciones de Derecho Administrativo, Ed. Advocatus, Córdoba, Córdoba, 2005,
pág. 69.

tomar la delantera para dar solución mediante la activa regulación de la actividad privada, en
aspectos que hacen al crédito, el interés, la exportación, el fomento, la baja de impuestos, etc.
Reforma del Estado y privatización
Estrictamente no son sinónimos la reforma del estado y la privatización.

La reforma del estado alude a la modificación de la estructura básica del estado en
algunos de sus elementos, fundamentalmente, en lo que hace al modo en que se atribuye,
distribuye y ejerce el poder, que en el pensamiento de Aristóteles, constituye la causa formal del
Estado, y por lo tanto, su elemento que lo identifica4.
Así, habrá verdadera reforma del Estado, cuando se pasa de un estado monárquico a uno
democrático, de uno federal a uno unitario, o cuando se alteran las funciones esenciales de los
principales órganos políticos (supresión del Congreso, limitación de las funciones del Poder
Judicial, etc.).
La reforma del estado exige por tanto una modificación del texto constitucional.
La privatización en cambio, alude a una reforma administrativa y no a una reforma del
estado. La reforma administrativa consiste en un cambio en el modo en que se ejerce la función
administrativa por parte de la organización que la sustenta: la Administración Pública, que se
transforma orgánicamente.
La reforma de la Administración requiere una modificación de las leyes y/o reglamentos.
La privatización es un proceso complejo de reforma administrativa por el cual se
transfieren al sector privado cometidos hasta entonces considerados públicos.
Es complejo porque intervienen diversos sujetos –estado, órganos descentralizados,
gremios, usuarios, asociaciones, entes de control, algunos de los cuales desparecen o aparecen
luego de efectuada la privatización-; porque se efectúa a través de diversas técnicas jurídicas –
ventas, concesiones, licencias, permisos, liquidaciones, etc.-, y porque necesita del ejercicio
activo e intenso de la función legislativa, administrativa y judicial, ya que supone el dictado de
leyes de reforma, reglamentos, contrataciones, resoluciones, y el debido control judicial
(recordemos el per saltum ocurrido con motivo de la privatización de Aerolíneas Argentinas).
9.2 LOS SERVICIOS PÚBLICOS
9.2.1. Definición
4
Cuatro son las causas que nos permiten conocer un objeto. La formal, es decir, aquella que nos describe el modo de
ser de una cosa o la forma que ésta adopta y por la que viene a ser lo que es; la causa material, que es la que nos
indica aquello de lo que está compuesta una cosa; la causa eficiente, que explica aquello de que proviene una cosa; y
la causa final, por la cual conocemos aquello a lo que una cosa tiende.

¿Qué es el servicio público y cuáles sus características? Indudablemente, la demarcación
de su contenido resulta, particularmente hoy, una de las cuestiones no resueltas en el derecho
administrativo, máxime cuando no existe una definición legal del mismo que zanje las divisiones
que se observan principalmente en la doctrina. La dificultad de encontrar el concepto del servicio
público es resumida por José Cretella Junior: “Investiga o dos mais complexas, tareas dos mais
arduas e fixar a modo preciso o sentido da expresa o servicio público”. Por ello, indagar por la
definición y concepto del mismo constituye uno de los capítulos más desesperantes de nuestra
disciplina en que cada autor nos presenta su personal concepción5.
Para algunos, el criterio para definir si una actividad es servicio público se funda en la
persona pública que lo presta: es el criterio subjetivo orgánico.
Para otros lo que cuenta es el tipo de necesidad –colectiva, general, imperiosa- que se
pretende satisfacer: es el criterio objetivo.
Sólo a nivel nacional existen grandes divergencias entre los autores acerca de su
concepto. Así, el eminente jurista Marienhoff6 define al servicio público como “toda actividad de la
Administración Pública, o de los particulares o administrados, que tienda a satisfacer
necesidades o intereses de carácter general cuya índole o gravitación, en el supuesto de
actividades de los particulares o administrados, requiera el control de la autoridad estatal”7. Una
concepción objetiva del servicio público que se basa en la naturaleza material de la actividad nos
brinda Juan Carlos Cassagne8, para quien el instituto en cuestión se trata de una parte de la
actividad administrativa del Estado, quien puede a su vez, encomendar, conceder o atribuir el
ejercicio de los correspondientes cometidos a los particulares, ya sea a través de la concesión u
otros medios jurídicos, como la gestión concertada, el permiso, etc., en cuyo caso se le
transfieren determinados poderes públicos que pertenecen iure propio a la Administración. La
actividad consiste en una prestación obligatoria y concreta de naturaleza económico social, que
satisface una necesidad básica y directa del habitante. Desde otra perspectiva, para Mairal 9, el
modelo del servicio público concebido como de titularidad estatal sufrió un quiebre total en
nuestro país a partir de la reforma del Estado operada desde finales de la década del ’80 y en
virtud de las leyes que la pusieron en vigencia. Dicha transformación la resume así: a) los
5
cfr. SILVA CENCIO, Jorge A., “La concesión del servicio público”, en Contratos Administrativos, varios autores,
Astrea, Buenos Aires, 1982, pág. 115, citado por PEREZ SÁNCHEZ, Luis R. Servicio Público. Técnica de Protección
al Usuario, Ed. Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 1998, Cuadernos de la Universidad Austral, Derecho Administrativo
1, pág. 9.-
6
cfr. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 2003,
Tomo II, Cuarta Edición actualizada, pág. 17 y ss., passim.-
7
IDEM, pág. 52.
8
cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Ed. Lexis Nexis-Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2004,
Séptima Edición Actualizada-Reimpresión, pág. 289 y ss., passim.-
9
cfr. MAIRAL, Héctor A., “La Ideología del Servicio Público”, Revista de Derecho Administrativo, nro. 14, Depalma,
Buenos Aires, 1993, pág. 398 y s.s., passim.

servicios públicos han dejado de constituir “actividad administrativa”; b) no es posible mantener
hoy como nota definitoria del servicio público la “titularidad” estatal de la actividad; c) en el ámbito
nacional, se tiende a reemplazar el modelo francés por uno basado en gran medida en el
derecho norteamericano, o lo que es lo mismo, a pasar del régimen tradicional europeo del
servicio público a uno de regulación. Se funda en los Art. de la ley 24.076 y 24.065 que
establecen el rol subsidiario del Estado a la hora de prestar un determinado servicio y en el
otorgamiento de licencias telefónicas sin plazo. Para Gordillo10, sólo cuando la realidad
económica nos indica que determinados servicios están en manos de particulares en condiciones
monopólicas, sea de hecho o por concesión o licencia otorgada por la administración, el Estado
debe ejercer su potestad de controlar cómo se presta ese poder, y allí aparece un corpus
normativo y una realidad económica que puede ser calificada útilmente como servicio público.
Por ello, sólo su condición monopólica, cuando la tenga y no su objeto, ni la naturaleza de la
actividad, ni su fin, es lo que justifica y determina ese régimen.
En nuestra humilde opinión, el servicio público es una actividad asumida por el Estado, a
través de la cual se efectúa, de manera directa o indirecta, prestaciones de naturaleza económica
que satisfacen necesidades imperiosas de la colectividad, por la insuficiencia de la iniciativa
privada. No están así incluidas dentro del concepto las actividades esenciales del Estado, las de
interés público, ni las simples actividades económicas11.
9.2.2. Caracteres
Los caracteres del servicio público son:

-Continuidad: el servicio público debe ser prestado siempre, sin interrupciones, toda vez
que se presenta la necesidad que debe ser satisfecha. Este carácter restringe el ejercicio del
derecho de huelga y lock out.
10
cfr. GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, La defensa del usuario y del administrado,
Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Tercera Edición, Buenos Aires, 1998, Capítulo VI, passim.-
11
Acordamos con GARCIA TREVIJANO en clasificar las actividades que puede llevar a cabo el Estado en: 1)
funciones incesibles o indelegables (ej. justicia, defensa, relaciones exteriores); 2) servicios públicos; 3) actividades
de interés público (v. gr. la radiodifusión) y, 4) actividades económicas simples (las meras actividades industriales o
comerciales), vid. GARCIA TREVIJANO FOS, José A. en el libro sobre la "La empresa pública", t. I, ps. 70 y sigtes.,
Publicaciones del Real Colegio de España en Bolonia, Zaragoza 1970, citado por CASSAGNE, Juan Carlos, “La
transformación del Estado – Segundo Artículo”, LL, 1990-E, 1085, nota 36. Las primeras hacen a la razón de ser del
Estado, y jamás pueden ser asumidas por los particulares; las terceras son actividades por esencia privadas, pero
sometidas a una mayor regulación por la incidencia que tienen en el interés general, y pueden o no ser prestadas por
el Estado, pero no son servicio público (ej: actividad farmacéutica); las últimas son las restantes actividades
económicas, con escasa incidencia en el interés público, y por tanto escasamente reguladas (por el derecho público,
se entiende), regidas mayoritariamente por el derecho privado, que podrían ser efectuadas por el Estado (ej:
actividad agropecuaria que se practica en campos de propiedad de las F.F.A.A.).
Materia: Derecho Administrativo - 10 -

-Regularidad: la prestación se sujeta a un conjunto de normas que conforman el marco
regulatorio del servicio público.
-Generalidad: el servicio debe organizarse de tal modo que tienda a que todos puedan
utilizarlo y aprovecharlo.
-Igualdad: significa que todos tienen derecho a exigir y recibir del servicio público el
mismo tratamiento económico y jurídico que las demás personas que se encuentren en iguales
condiciones. Por lo tanto, en igualdad de condiciones, corresponde igual servicio, igual prestación
e igual precio.
-Obligatoriedad: el servicio debe ser prestado a todo usuario que de acuerdo al marco
regulatorio tenga derecho a solicitarlo. El prestador no puede elegir el usuario, quien goza del
derecho subjetivo de tipo administrativo para acceder y reclamar el servicio en las condiciones
reglamentarias pertinentes.
9.2.3. Creación y extinción
A los particulares corresponde trabajar y desarrollar el comercio y la industria, por imperio

constitucional (art. 14 C.N.).
Sin embargo, por el principio de subsidiariedad, cuando una necesidad general no es
satisfecha por la actividad privada, el Estado la asume, sustrayéndosela a los particulares, que
por desinterés, ineficiencia o imposibilidad no la han llevado a cabo.
Ello implica que el establecimiento de un servicio público constituye una limitación de los
derechos fundamentales, por lo cual, su organización y creación debe hacerse por ley formal del
Congreso, única habilitada, además, para disponer de los recursos presupuestarios necesarios
para afrontar los gastos que demande la prestación.
Por el principio de paralelismo de las formas, la extinción de un servicio público también
debe efectuarse por ley.
Esta concepción se aparta de la noción que define la existencia del servicio público por la
naturaleza de la necesidad, y no requiere en consecuencia declaración estatal que lo establezca.
9.2.4. Sistemas de prestación
El servicio público puede adoptar tres formas de prestación: directa, indirecta o mixta.
En la primera el Estado ejecuta directamente la prestación, a través de organismos
centralizados, desconcentrados, o descentralizados.
En la segunda, el Estado mantiene la titularidad del servicio, delega en particulares la
prestación y las potestades necesarias para ello, y se reserva las tareas de dirección, control, y

fijación de tarifa. El prestador recibe como contraprestación un pago que puede efectuarlo
exclusivamente el Estado (canon), exclusivamente los usuarios (tarifa), o ambos en forma
combinada.
En la forma mixta, el servicio se presta tanto por el Estado como por un particular, cada
uno de manera independiente, por lo cual, la relación jurídica de los usuarios con el prestador
será de derecho público y privado, en el primer caso, y de derecho privado exclusivamente en el
segundo. Para otros, es mixto cuando el mismo servicio se presta en forma asociada por el
Estado y un particular.
9.2.5. Situación jurídica del usuario
El análisis de la situación jurídica del usuario varía según que el servicio público lo preste
directamente la Administración Pública, o indirectamente un particular.
En el primer caso, la relación será de derecho público, en todo lo que haga al régimen
exorbitante del servicio público, salvo las normas de derecho privado que puedan regular
expresamente sectores de la actividad (Ej.: requisitos del flete previstos en el Código de
Comercio en un servicio público de transporte).
En el segundo caso, existen básicamente tres criterios en relación a la relación entre el
usuario y el prestador.
Para una primera tesis, la relación es de naturaleza privada y contractual, fundada en que
son dos particulares vinculados entre sí, presentándose el concesionario como un empresario
que vende su producto, y el usuario abona por ello un precio como contraprestación.
Para otra, la relación es de naturaleza pública, por tratarse de un servicio público,
revistiendo el particular prestador la sola condición de delegado de potestades públicas que
actúa en representación del Estado. En esta posición, se distinguen quienes ven a la relación
como meramente reglamentaria de los que consideran que es contractual.
Finalmente, quienes sostienen la tesis mixta, diferencian dos clases de relaciones entre
usuario y concesionario, unas de carácter reglamentario (que sería la primordial, y aluden, entre
otros derechos, al de exigir y recibir el servicio) y otras de carácter contractual, que regiría en los
aspectos no contemplados por la reglamentación.
Algunos distinguen entre las relaciones que se originan en el núcleo central de la
delegación del Estado al prestador, regidas por el derecho administrativo, y las restantes
relaciones, regidas por el derecho privado. Otros, como entienden que las relaciones de carácter
obligatorio para el usuario son regidas por el derecho administrativo, y las de carácter facultativo
por el derecho común.

Incide fundamentalmente en la situación jurídica del administrado la retribución del
servicio que se recibe. Esta retribución varía según los servicios sean universales –uti universi-,
o uti singuli. En los primeros la retribución se efectúa a través del sistema tributario general (ej.:
tasa de barrido, de alumbrado público, etc.). En los segundos, se puede dar la variante de que el
servicio sea gratuito –no genera para el usuario obligación de pagar por el servicio que recibe- u
oneroso. Si es oneroso, existen varias denominaciones para designar esa retribución: precio,
canon, peaje o tarifa, siendo muchas veces imprecisa o variable la acepción dada a estos
términos.
El canon suele ser la retribución que abona el Estado al prestador, y también se designa
al precio que se abona por el uso de un bien de dominio público.
El precio es la suma de dinero que se abona por el efectivo uso del servicio.
La tarifa, que usualmente se asimila al precio, alude estrictamente al conjunto de precios
que se han fijado para las categorías variables de usuarios. Por eso se lo denomina también
cuadro tarifario. Su fijación corresponde al Estado o ente regulador, a través del mecanismo que
corresponda, que suele prever la realización de audiencias públicas. No puede tener como regla
efecto retroactivo –salvo caso de morosidad-, y debe ser justa y razonable.
9.2.5. Entes reguladores y de control: definición, clasificación y procedimiento
Los entes reguladores son entidades autárquicas –por tanto, personas públicas y
estatales- creadas con el fin de dictar las normas necesarias para regular la prestación del
servicio (dentro del marco regulatorio), controlarla, proteger los derechos de los usuarios, y
resolver los conflictos que se presenten con motivo de la prestación del servicio.
Tal como surge de su concepto, las funciones que cumple se pueden clasificar en
administrativas (funciones de dirección, control, fiscalización y en general las que resultan del
ejercicio de la policía), jurisdiccionales (resoluciones de conflictos que puedan presentarse entre
usuarios, prestadores, concedentes, y terceros) y reglamentarias (dictado de normas que hacen
al servicio: seguridad en la prestación, conexión, cortes, etc.).
Si bien en principio estos entes deben ser creados por ley, porque implican la limitación y
regulación de derechos fundamentales, existen varios creados por decreto. Cada marco
regulatorio establece en concreto sus funciones, potestades, y procedimientos. Por lo general, se
establece que el usuario, ante un conflicto con el prestador, debe en primer lugar y de forma
previa reclamar ante el mismo, y luego del silencio o negativa, debe recurrir al ente regulador. En
Córdoba, las decisiones del E.R.S.E.P. agotan la vía administrativa. Si bien las normas suelen
establecer que toda controversia debe ser decidida en primera instancia por el ente de control, la
Corte Suprema ha definido que esta jurisdicción administrativa previa y obligatoria solo está

puede estar referida a cuestiones de derecho administrativo que hacen al corazón y régimen
propio del sistema de prestación12.
9.3. Noción de policía, de poder de policía y policía administrativa
El Poder de Policía es la atribución que tiene el Estado, en ejercicio de su función

legislativa, de reglamentar el ejercicio de los derechos de las personas mediante razonables
limitaciones impuestas por la ley, a fin de promover el bienestar general y mejorar la convivencia
en sociedad.
La policía es la función administrativa que realizan los órganos de la Administración, que
consiste en ejecutar las normas dictadas en ejercicio del poder de policía, con el fin de tutelar
bienes generales como el orden, la seguridad, moralidad y salubridad pública, a través hechos,
actos o reglamentos administrativos.
9.3.1. Principios constitucionales
El Poder de Policía tiene su fundamento en lo dispuesto por el art. 14 de la Constitución

Nacional, el cual establece que “Todos los habitantes de la nación gozan de los siguientes
derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”.
Ello significa que ninguno de los derechos reconocidos tiene un alcance absoluto, sino
que todos deben ejercerse dentro del cauce fijado por la reglamentación que el Congreso,
Legislatura o Consejo Deliberante establezca.
A su vez, la reglamentación que efectúe dentro del ámbito de su competencia cada uno
de los órganos legisferantes mencionados, deberá hacerse de modo tal que los derechos
reconocidos no sean vulnerados en su esencia, conforme lo establece el art. 28 de la C.N.: “los
principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos no podrán ser alterados
por las leyes que reglamenten su ejercicio”.
9.3.2. Distribución entre los distintos niveles de gobierno
Conforme nuestro nuestra forma federal de Estado, del cual se deriva el carácter local del
derecho administrativo, el ejercicio del poder de policía y de la policía corresponde tanto al
Estado Nacional, Provincial como Municipal, según el reparto de competencias efectuado por
nuestro texto constitucional: a la Nación todo lo delegado expresa o implícitamente, a las
12
CSJN, Angel Estrada y Cía. Vs. Secretaría de Energía y Puertos, 05/04/05, LA LEY 2005-D, 439.

Provincias todo aquello reservado o no delegado, y al Municipio aquello que ha sido reconocido
por la Provincia como propio de su régimen autónomo, sin perjuicio de que ciertas facultades son
concurrentes (conf. Art. 121, 5 y 123 de la C.N.).
En el sentido expuesto se ha pronunciado reiteradamente la C.S.J.N.: “el ejercicio de
idénticas funciones por las provincias resulta incompatible con un igual ejercicio de funciones
conferidas a la nación (Fallos 192:350); “los actos de las legislaturas provinciales no pueden ser
invalidados sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos
expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente
prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de
ellos por estas últimas" (causa T.375.XXXI, considerando 7°).
9.3.3. Fines y límites
El Poder de Policía y la Policía han tenido una marcada evolución en el tiempo en lo que
hace a los fines específicos y materias concretas que comprende.
En su origen, dentro de lo que sería el modelo del estado liberal, se consideraba que
regía el principio de autonomía de la voluntad, por lo cual, las únicas materias que podían ser
objeto del poder de policía, eran la seguridad, moralidad y salubridad.
Sin embargo, este concepto se fue ampliando con el tiempo, y así, principalmente a partir
del comienzo del x. XIX, el Estado comenzó, en aras de promover el bienestar general, a tener
ingerencias en la libertad contractual, a imponer cargas sociales o económicas a los particulares,
a restringir los derechos de propiedad por razones de emergencia, a regular lo que hace a la
competencia, a los derechos del consumidor, la prestación de servicios públicos, y muchísimos
ámbitos de la actividad particular.13.
Ahora bien, por más extensión que adquiera el ejercicio del poder de policía no es
incontrolable, sino que tiene dos límites fundamentales que nacen de la misma constitución.
Uno es interno, y es el llamado derecho a la intimidad o privacidad, reconocido en el art.
19 de la C.N., por el cual las acciones privadas de los hombres están exentas de la autoridad de
los magistrados, y por tanto, no pueden ser objeto de regulación.
El otro, externo, es el principio de razonabilidad, asegurado en el art. 28 del texto magno,
por el cual, ninguna regulación puede desconocer o anular alguno de los derechos
fundamentales reconocidos en la Constitución.
13
Un análisis completo de dicha evolución, con numerosas citas jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, puede verse en DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2006, 11ª
Edición, pág. 910/926.

9.3.4. Las sanciones administrativas
La policía, como parte de la función administrativa, se manifiesta a través de diversas

formas jurídicas, que pueden normativos, o ejecutivos o de coacción14.
Los primeros son normas generales que regulan las conductas de las personales, y como
ejemplo, tenemos al reglamento o edicto de policía.
Los segundos se dirigen a la conducta a un administrado en particular. Como ejemplo
tenemos la orden de policía, las operaciones de control, inspección o auditoría, y la aplicación de
sanciones.
Las sanciones administrativas son las penas previstas para quienes cometen una falta
administrativa. No deben ser confundidas con las sanciones disciplinarias que resultan de la
relación de empleo público. Las primeras se refieren a las relaciones externas de la
Administración respecto a terceros administrados, y tienen por fin mantener el orden público en
general; en cambio las segundas, son las sanciones que aplica la Administración en su relación
interna con un empleado público, para mantener la regularidad de la función, tienen carácter
disciplinario y no policial, y se aplican ante la comisión de una falta disciplinaria prevista en un
estatuto particular de empleo público.
9.3.5. La falta o contravención
La falta o contravención es el ilícito administrativo, previsto en los Códigos de Faltas,

análogo aunque sustancialmente diferente al delito, ilícito penal, previsto en el Código Penal.
Se “configura por una situación de hecho en cuyo mérito una persona aparece en
contradicción con lo dispuesto en una norma de policía”15. No requiere de culpa o dolo por parte
del contraventor, más allá de que alguna falta en particular lo exija. Puede consistir en una
conducta positiva o negativa. Se diferencia del delito por su carácter local, por su menor
gravedad, porque puede aplicarse a personas jurídicas, y porque puede ser sancionado por
cualquier nivel estadual (Nación, Provincia o Municipio), siempre que emane del ejercicio de la
función legislativa16.
9.3.6 Procedimientos y clases de sanciones
14
Conf. clasificación de ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, ob. cit., pág. 447.
15
MARIENHOFF Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 1997, Tomo
VI, Sexta Edición actualizada, 597.-
16
CSJN, 17/05/1957, “Mouviel”.

La aplicación de una sanción a un infractor como consecuencia de la comisión de una
falta administrativa debe ser precedida del debido procedimiento administrativo, en el cual haya
estado asegurada la posibilidad del administrado de defenderse, respetándose en lo sustancial
los principios consagrados en el art. 18 de la Constitución Nacional.
De allí que la sanción debe hallarse establecida en una norma anterior al hecho, debe
darse oportunidad al imputado para defenderse y ofrecer pruebas, y la sanción que se imponga
es susceptible de ser recurrida administrativamente e impugnada en sede judicial.
Las sanciones pueden ser de varias clases. Entre ellas tenemos:
-amonestaciones o llamados de atención: consiste en un reto, reproche o advertencia por
parte de la autoridad administrativa.
-multa: es una pena pecuniaria que debe ser satisfecha por el infractor abonando una
suma de dinero. El acto administrativo que las impone carece de ejecutoriedad, por lo cual, en
caso de falta de pago por parte del sancionado, el cobro compulsivo debe ser gestionado por el
órgano sancionador ante el Poder Judicial.
-clausura: consiste en el cierre temporario o definitivo de un establecimiento, prohibiendo
su utilización para la actividad comercial o industrial a que venía destinándoselo.
-inhabilitación: consiste en la incapacidad para el ejercicio de ciertos derechos, también
de forma temporaria o definitiva.
-decomiso o comiso: es la pérdida definitiva de una cosa mueble, que por razones de
seguridad, moralidad o salubridad públicas, es incautada por la autoridad administrativa. El
propietario infractor carece de derecho de indemnización, por el carácter nocivo o peligroso de la
cosa decomisada. Se diferencia del secuestro por cuanto éste constituye una medida cautelar
que se dispone para reunir un determinado elemento probatorio (ej.: secuestro de un arma).
-arresto: es una pena privativa de libertad, temporaria y por breve plazo.
-caducidad: es la extinción de una autorización o permiso otorgado para ejercer una
determinada actividad.
10. MEDIOS MATERIALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
10.1. Dominio público: distinción con el dominio privado del

estado

El Estado, para la consecución de sus fines, requiere de un patrimonio. El patrimonio
estatal es el “conjunto de bienes incorporados al Estado para cumplir directa o indirectamente los
cometidos estatales”17.
Esta propiedad estatal puede ser pública o privada. El Código Civil distingue entre
dominio público y privado del Estado (art. 2339), definiendo con alguna imprecisión en los art.
2340 y 2342 cuales bienes integran uno y otro dominio.
El criterio para distinguir las categorías de dominio público y dominio privado del estado
reside en el uso asignado al bien. Los bienes de dominio público son un conjunto de bienes
consagrados al uso público, al goce y disfrute común de todos los habitantes. Los privados, no.
La principal diferencia entre unos y otros está en el régimen jurídico que los regula:
mientras que los bienes privados del Estado están sometidos, en general, a las reglas del
derecho privado, el dominio público tiene un régimen público particular con características
propias.
Los elementos del dominio público son:
a) subjetivo: refiere al sujeto titular de la cosa. Existen básicamente dos posturas: para
algunos el titular del derecho dominial es el Estado, y para otros el pueblo. Para los Dres.
Ildarraz, Zarza Mensaque y Viale18, el titular es el Estado u órgano público que tiene el poder de
jurisdicción, regulación y tutela sobre dichos bienes.
b) objetivo: está referido a los bienes que integran el dominio público. Dejando aclarado
que por analogía de derecho rige en el derecho público la clasificación de bienes y cosas del
derecho civil19, decimos que el dominio público se ejerce sobre idénticos bienes a aquellos sobre
los que se ejerce el derecho de dominio privado. Hay completo acuerdo en que la enunciación
del art. 2340 es meramente enunciativa, lo cual surge del mismo inc. 7mo. de dicho artículo, que
se refiere a “cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común”.
c) normativo: el carácter público de un bien depende de la norma jurídica que así lo
establece, ya que no existen bienes públicos por naturaleza.
d) finalista: la caracterización de un bien como público obedece a un fin, y tal fin es la
afectación del mismo al uso o goce común.
Los bienes de domino público están sometidos a un régimen de derecho público

particular, que los diferencia del dominio privado, y que tiene los siguientes caracteres básicos:
17
ILDARRAZ, Benigno, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., VIALE, Claudio Martín, ob. cit., pág. 579.
18
ILDARRAZ, Benigno, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., VIALE, Claudio Martín, ob. cit., pág. 583.
19
Conf. DROMI, Roberto, ob. cit., pág. 887.- Se puede ver una explicación de las diferencias entre la analogía -como
procedimiento de adaptación y elaboración de normas-, y la subsidiariedad -como técnica de aplicación directa de un
sistema normativo a otro-, en COMADIRA, Julio Rodolfo, Derecho Administrativo: acto administrativo, procedimiento
administrativo, otros estudios, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Bs.As., 2003, 2da. Edición, pág. 159 y s.s.- El Dr.
Comadira expresa que sigue al respecto la doctrina expuesta por Goldschmidt, recogida entre nosotros por Cassagne.

inalienabilidad e imprescriptibilidad. Mediante estos caracteres se asegura que estos bienes
puedan cumplir su finalidad, que es la de estar afectados al uso del público.
La inalienabilidad se funda en que son bienes extra comercium. Así lo disponen los Art.
936, 2336 y 2604 del Código Civil. Por el primero, el objeto de los actos jurídicos deben ser cosas
que estén en el comercio; por el segundo, están en el comercio las cosas cuya enajenación no
fuere expresamente prohibida o dependiente de una autorización estatal; por el tercero, el
derecho de propiedad se extingue de una manera absoluta cuando la cosa es puesta fuera de
comercio.
Estrictamente, los bienes de dominio público están fuera del comercio de derecho privado,
no así del derecho público, pues pueden ser objeto de los llamados derechos reales
administrativos, e incluso, ser expropiados. No pueden ser vendidos, hipotecados, embargados,
ni ejecutados.
La imprescriptibilidad implica que el dominio público no se pierde por el no uso. También
tiene su fundamento en las normas del derecho civil. Así, el art. 2400 establece que todas las
cosas que están en el comercio son susceptibles de posesión; el 3952, que pueden prescribirse
todas las cosas cuyo dominio o posesión puede ser objeto de adquisición. Por ende, si los bienes
de dominio público no son susceptibles de posesión, nadie puede adquirir por prescripción
adquisitiva los mismos, y resultan imprescriptibles para el Estado.
10.1.1. Modos de adquisición y de transferencia.
Para comprender los distintos modos de adquisición de un bien al dominio público, debe
distinguirse, por un lado, entre la asignación del carácter público a una categoría de bienes, y la
afectación, y por otro, entre los bienes públicos artificiales y naturales.
La asignación del carácter público a un bien resulta de la ley que así lo establece. En
nuestro caso lo hacen los Art. 2339 y 2340 del C.C..
La afectación en cambio es la consagración efectiva y concreta de un bien al dominio
público. Recién desde la afectación queda un bien incorporado al dominio público y sometido a
los principios que rigen dicha institución. Esta afectación reviste dos modalidades principales,
según que se trate de bienes públicos artificiales o naturales.
Los bienes públicos naturales son aquellos que no existen por obra del hombre: es el
caso del mar, las playas, los ríos, etc.. Los bienes públicos artificiales son los que existen por
obra del hombre: es el caso de las calles o puentes.
En los primeros, la afectación se da de pleno derecho desde el momento en que así lo
establece la ley que les asigna el carácter público a un bien.

En el segundo caso, la afectación requiere de una ley, de un acto administrativo general,
o de un hecho de la Administración, salvo aquellos que existen con anterioridad a la sanción del
Código Civil, que se asimilan en lo que hace a la forma de su afectación a los bienes naturales.
El hecho consiste básicamente en dejar expedita efectivamente una cosa propiedad del Estado al
uso público, con el asentimiento expreso o virtual de la Administración Pública. Es siempre una
actividad estatal, y no de los particulares. Ejemplos de estos hechos son la inauguración de una
obra dejándola abierta al uso público, la utilización de una construcción como edificio
administrativo, el retiro de vallados que impiden el uso público, e incluso, el uso público
continuado, que puede haber dado lugar a la adquisición del bien o cosa y a su correlativa
afectación, por prescripción adquisitiva o uso inmemorial (vetustas), siempre con el asentimiento
del Estado. Como excepción tenemos el caso de las servidumbres públicas discontinuas o no
aparentes, que no pueden adquirirse por el uso inmemorial (art. 3017 y 4015 C.C.).
La autoridad competente para asignar a un bien el carácter de público es la Nación,
porque sólo ella puede legislar sobre una cuestión substantiva o de fondo: la atinente a la
naturaleza o condición jurídica de las cosas20.
Distinto es el caso de la afectación. Si el bien de dominio público es natural, la afectación
se producirá simultáneamente con el dictado de ley nacional, sin requerir de actividad alguna que
complemente la ley; en cambio si el bien de dominio público es artificial, el bien deberá ser
creado, y su afectación dependerá del dictado de una ley, acto administrativo general o hecho de
la Administración, que en este caso podrá ser de cualquier nivel estadual: nacional, provincial o
municipal.
10.1.2.- Uso del dominio público
El uso del dominio público puede ser común o especial.

El uso común es el que pueden realizar todas las personas por su sola condición de tales,
observando la reglamentación que sobre tal uso haya efectuado la autoridad administrativa.
Tiene los siguientes caracteres:
-general: no está sujeto a autorización administrativa previa alguna;
-gratuito, por regla, sin perjuicio de que en algunos casos puede establecerse un peaje o
exigirse el pago de una suma de dinero para ingresar, siempre con fuente en lo que dispone un
texto legal.
-impersonal: no se concede a alguien en particular;
-ilimitado: existe mientras el bien permanece afectado al dominio público.
20
Tomo V, Cuarta Edición actualizada, pág. 184/185.

La mayoría de la doctrina sostiene que el particular tiene un interés simple respecto del
uso común de los bienes de dominio público21. Si consideramos que la tripartición entre interés
simple, interés legítimo y derecho subjetivo está superada, debemos concluir que todos tenemos
un derecho subjetivo a usar y gozar de los bienes de dominio público22.
El uso especial es aquel que sólo pueden realizar las personas que hayan adquirido dicha
facultad previo cumplimiento de los requisitos fijados por la reglamentación. Tiene los siguientes
caracteres:
-excepcional: depende de acto administrativo expreso que lo conceda;
-oneroso, porque el particular debe pagar un canon;
-personal: el usuario adquiere un status jurídico particular diferente de cualquier persona
común que no puede ejercer este uso especial;
-limitado en el tiempo.
Según Marienhoff, los bienes de dominio público pueden ser utilizados por el público en
forma directa o indirecta, y cada uno, en forma individual o colectiva23.
Los usos especiales (que emplean las figuras jurídicas del permiso y la concesión) son
formas de uso directo individual; los usos comunes (como puede ser el uso de las vías públicas)
son formas de uso directo colectivo.
La utilización indirecta es el caso del uso de los bienes afectados a un servicio público –
en la concepción amplia que da a este concepto el autor citado-, y según las características del
mismo, será individual (caso del servicio público de ferrocarriles) o colectivo (caso del servicio
público de defensa).
10.1.3. El uso común y los usos diferenciales: alquiler, permiso, concesión y

comodato
El uso común, siendo general e indeterminado, reviste múltiple formas de ejercicio, y
puede manifestarse en usar la vía pública –transitar, estacionar, etc.-, las aguas fluviales -
navegar, pescar, etc.-, pasear por las plazas públicas, volar por el espacio aéreo, etc.-
En algunos casos se dan particulares situaciones en que algunas personas se encuentran
respecto de los bienes, como es el caso de ribereños con cursos de agua o linderos de la vía
pública, que por esas circunstancias pueden beneficiarse en mayor medida al ejercer el uso
común, y en su caso, si su prerrogativa es alterada, y ello les causa un perjuicio patrimonial –
21
Cfr. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 1998,
Tomo V, Cuarta Edición actualizada, pág. 350.
22
Cfr. DROMI Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2006, 11ª Edición, pág. 899.
23
Tomo V, Cuarta Edición actualizada, pág. 350.-

caso de la supresión de una vía pública a un inmueble lindero- pueden solicitar la
correspondiente indemnización al ente público-.
Las formas del uso especial son ordinariamente el permiso y la concesión.
El permiso es un acto administrativo de carácter precario, que puede ser revocado sin
derecho al resarcimiento, por el cual la Administración, de manera unilateral, otorga a un
particular el uso especial de un bien de dominio público, que puede estar condicionado al
cumplimiento de determinadas obligaciones, cuya inobservancia determina su caducidad.
La concesión es un derecho subjetivo perfecto, exclusivo y estable de uso especial de un
bien de dominio público. Puede nacer en un acto administrativo, si bien generalmente se acuerda
a mérito de un contrato. Se caracteriza por no ser precario, y por tanto, generar derecho a
indemnización en caso de ser revocado por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
Ocurre algunas que la Administración, a los fines de convenir con un particular las
condiciones del uso especial de un bien de dominio público recurre a figuras del derecho
privado, como es el caso del alquiler o el comodato. En estos casos, más allá del nomen iuris
empleado, se debe aplicar a dichas relaciones los principios y normas previstos para el uso
especial de los bienes del dominio público, en tanto, por ser público el bien objeto de la
contratación, se encuentra fuera del comercio, y por tanto, strictu sensu, no pueden ser objeto de
contratos regidos por el derecho privado. Se aplicarán por tanto a las relaciones contractuales
mencionadas las previsiones de la concesión, y en su caso, si se pactó precariamente, del
permiso.
10.1.4.- Extinción de la dominialidad pública

La extinción del régimen de dominio público sobre un bien se produce por su destrucción
total o porque manteniendo su individualidad cambia su condición jurídica y pasa a ingresar el
dominio privado, sea del Estado sea de los particulares.
Para que se produzca la extinción, si el bien no se destruye, debe operarse la
desafectación, que es la sustracción del bien al uso público. La desafectación se produce por la
sola sanción de una ley si se trata de un bien natural, o en virtud de una ley, un acto
administrativo o un hecho de la Administración, si se trata de un bien artificial.
10.1.5.- Bienes que integran el dominio público

Básicamente los bienes de dominio público están definidos en el art. 2340 del C.C., si
bien dicha enunciación no es taxativa.
Estos bienes se pueden clasificar teniendo en cuenta su conformación geofísica:
A) terrestres: comprende las calles, caminos, plazas, parques, puentes, y otra obra
pública destinada al uso común, entre los cuales están los edificios de la Administración que usa

para el cumplimiento de sus funciones. Las islas formadas o que se formen en el mar territorial,
en toda clase de ríos o lagos navegables, salvo que pertenezcan a particulares;
B) hídricos:
B1: marítimos: mares, hasta la distancia que determina la legislación, mares interiores,
bahías, ensenadas, puertos y ancladeros, las playas del mar, entendiéndose por tales la
extensión de tierra que las aguas bañan o desocupan durante las altas mareas normales.;
B2: fluviales: los ríos, sus cauces, y las demás aguas que corren por cauces naturales, y
toda agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general,
comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del
propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas, conforme lo establezca la
reglamentación; las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra
que las aguas bañan o desocupan durante las crecidas medias ordinarias.
B3: lacustres: los lagos navegables y sus lechos
C) aéreo: en sentido vertical corresponde a este dominio todo el espacio aéreo
comprendido entre el límite práctico de los propietarios de los fundos, hasta donde llega la fuerza
gravitatoria de la tierra; en sentido horizontal llega hasta el límite que marca el mar jurisdiccional
o la línea fronteriza del país.
11. LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD

PRIVADA
11.1.- Limitaciones administrativas a la propiedad privada:
fundamento
El derecho de propiedad está reconocido en la Constitución Nacional, como inviolable (art.

17 C.N.).
En la concepción liberal e individualista, que inspiró el dictado de nuestro Código Civil,
con raigambre en el derecho romano, se lo concibió como absoluto, exclusivo y perpetuo.
Absoluto en cuanto significa el derecho amplio de usar y gozar de la cosa conforme la
voluntad del propietario (la redacción original del art. 2513 del C.C. preveía la posibilidad de
degradar, desnaturalizar o destruir la cosa, considerando el legislador en la Nota respectiva que
el gobierno no podía constituirse en juez del abuso).
Exclusivo porque el dominio total de una persona sobre una cosa excluye la ingerencia de
un tercero: dos personas no puede tener en el todo el dominio de una cosa.
Perpetuo, porque nadie puede ser privado de su propiedad.
Ahora bien, estos caracteres deben adecuarse a las prescripciones constitucionales.
Entre ellas, la más importante en lo que nos toca, es que ningún derecho reviste el carácter de

absoluto. En efecto, todos pueden y deben ejercerse conforme las leyes que los reglamentan,
conf. Art. 14 de la C.N., con los límites del art. 28.
Esto significa entonces que ni hay derecho que no sufra limitaciones, por imperativo
constitucional, que permiten incluso su ejercicio. En el caso del derecho de propiedad, éste sufre
dos clases de limitaciones: unas que procuran preservar intereses particulares, contenidas en el
Código Civil, y cuya sanción corresponde al legislador federal, y otras prescriptas en el interés de
la comunidad, que están previstas en el derecho administrativo de cada jurisdicción, por ser un
derecho local. Así lo reconoce el mismo art. 2611 del C.C.
Las limitaciones impuestas en interés público inciden sobre cada uno de los caracteres
del derecho de propiedad.
El carácter absoluto es atemperado por las meras restricciones administrativas; el
carácter exclusivo por las servidumbres administrativas, y el carácter perpetuo por la
prescripción.
11.2.- Mera restricción administrativa
Las meras restricciones administrativas son condiciones legales del ejercicio normal y
ordinario del derecho de propiedad, impuestas en el interés público, que se concretan en
obligaciones de no hacer, y aún pueden ser de hacer.
Ejemplos de servidumbres administrativas son: la imposición de un cartel en la propiedad,
la obligación de soportar una ochava, la obligación de albergar instalaciones eléctricas, etc.
Sus caracteres son los siguientes:
-varias e ilimitadas en cuanto a su número y contenido, que no está fijado en modo
alguno;
-no indemnizables: al considerarse que limitaciones inherentes al dominio, no causan
perjuicio especial que pueda ser indemnizado;
-generales: son obligatorias para todos los propietarios que se encuentren en igualdad de
condiciones, a diferencia de la expropiación y las servidumbres, que se aplican a bienes
determinados.
-constantes y actuales: afectan a todas las propiedades en la medida que lo exige el
interés público, por el carácter inherentes que tienen al derecho de propiedad, por lo cual se
mantienen mientras ésta subsiste con independencia de quien es el titular del dominio;
-ejecutorias: por regla general la administración puede aplicarlas concretamente por sí
misma;
-imprescriptibles: no se extinguen por el no uso.

11.2.1.- Urbanismo: técnicas de intervención
Cada día cobra mayor importancia una especie particular de restricciones que son las que
conforman las normas de urbanismo. Estas son un conjunto de “principios y normas que tienen
por finalidad establecer patrones de habitabilidad y ocupación del suelo”24.
Comprende normas que regulan las superficies mínimas de los terrenos, alturas máximas
de los edificios25, distancias mínimas de retiros (de frente, fondo y laterales), superficies
edificables, etc., según las distintas zonas en que se divide a las ciudades. Dado su objetivo, el
dictado de estas normas es de preponderante competencia municipal, a través de los Códigos de
Edificación y de Uso del Suelo.
Procuran que la vida en comunidad se desarrolle lo más saludable posible, en forma
armónica y organizada, respetando los recursos naturales, el patrimonio cultural y los valores
estéticos.
11.2.2.- Límites
Los límites a la imposición de restricciones son la razonabilidad y la integridad, es decir,
que en su extensión no pueden afectar las notas de exclusividad y perpetuidad del dominio.
11.3. Servidumbres administrativas: caracteres y diferencias con

las servidumbres privadas
Las servidumbres administrativas son derechos reales administrativos que integran la

dominialidad pública, se constituyen a favor de una entidad pública o un particular que ejerza
facultades delegadas por la misma, sobre un inmueble ajeno, con el objeto de que éste sirva al
uso público.
Es una limitación de la propiedad en aras del interés público que afecta el carácter
exclusivo del mismo, pues desmiembra la plenitud jurídica del titular del bien.
Los caracteres de las servidumbres administrativas surgen de su definición:
-es un derecho real administrativo: es derecho real porque se constituye sobre un bien
determinado, en función del desmembramiento del derecho de propiedad que sobre el mismo
tiene su dueño, y tiene carácter administrativo porque su titular es una entidad pública o delegada
por la misma, su finalidad es el uso público y su régimen jurídico es el derecho público;
-integra el dominio público, por lo cual, es inalienable e imprescriptible;
24
ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, ob. cit., pág. 420.-
25
CSJN, 23/12/1986, “Juillerat vs. Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires”, consideró que la obligación legal
de no edificar a mayor altura que la indicada por la autoridad administrativa es una mera restricción administrativa
no indemnizable, y no una servidumbre administrativa, como sostenía importante doctrina.

-el titular es una entidad pública, estatal o no estatal, o un particular que ejerza alguna
facultad delegada por una entidad pública, caso de las servidumbres constituidas a favor de los
concesionarios de servicios públicos, en los términos de los Art. 83 ley 24065 o 22 ley 24.076.
-el objeto de la servidumbre recae sobre bien ajeno, que puede ser un bien de un
particular, o del Estado, en este caso, privado o público, pero nunca de la entidad a favor de la
cual se constituye la servidumbre. Es decir, aún cuando el bien sobre el que recae la servidumbre
pertenece al Estado, aquella se constituye con miras a un uso público distinto a aquél a que está
afectada la cosa.
-la finalidad de la servidumbre es servir a un uso público: el bien gravado no sirve a otra
heredad o inmueble determinado, sino a una entidad pública. Ergo, las servidumbres
administrativas no son reales sino personales por esencia.
-es indemnizable: el titular del bien gravado con la servidumbre administrativa tiene
derecho a ser indemnizado, por el menoscabo que sufre su patrimonio al ver desmembrado su
derecho de dominio, que pierde el carácter de exclusivo. La procedencia de dicha indemnización
tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.
Las servidumbres del derecho privado tienen varias diferencias con las de derecho
administrativo. Por un lado las primeras se rigen exclusivamente por el derecho privado, mientras
que a las administrativas les resulta aplicable el derecho público. La finalidad también es distinta,
siendo obvio que las privadas se crean en el sólo interés particular, mientras que las
administrativas con una finalidad pública. En cuanto al objeto, las servidumbres privadas no
pueden constituirse sobre bienes de dominio público, que están fuera del comercio. Finalmente,
las servidumbres privadas lo son siempre reales, a favor de un fundo ajeno dominante, en
cambio las administrativas son siempre personales, a favor de una entidad pública o una entidad
privada en ejercicio de facultades delegadas por aquella.
11.3.1.- Modos de constitución y extinción

Son varias las formas jurídicas por las cuales se puede constituir una servidumbre.
a) por ley, nacional, provincial, o municipal; es el instrumento ordinario, por cuanto toda
afectación de la propiedad particular debe tener origen en la ley;
b) por acto administrativo fundado en ley, de imposición, que materialice lo previsto en
una ley, o acepte una liberalidad, donación o disposición testamentaria;
c) por contrato administrativo, entre la entidad pública y el propietario particular;
d) por accesión: cuando existiendo una servidumbre civil, el fundo dominante pasa a
propiedad de una entidad pública;
e) por usucapión o prescripción adquisitiva. Se rige por las normas de derecho civil,
aplicables por analogía ante la ausencia de normas de derecho público. Por lo tanto, para que

opere la usucapión, la servidumbre debe reunir los caracteres de continua y aparente, y tener
una duración de veinte años (conf. 3017 del C.C.). Exige el ejercicio de la servidumbre durante
veinte años, manifestada por el uso continuado y pacífico que de manera visible y efectiva
importe la ejecución de actos posesorios por parte de una entidad pública respecto al contenido
de la servidumbre pública de que se trata.
Los modos de extinción son:
a) por ley, si así fue constituida;
b) por extinción del objeto principal de afectación (caso en que se desafecta un
aeródromo, se extinguen las servidumbres aeronáuticas impuestas a heredades vecinas);
c) por confusión, en los casos en que la heredad sirviente pasa al dominio de la entidad
beneficiaria;
d) por destrucción de la heredad sirviente;
e) por contrato, salvo que sean legales;
f) por renuncia: en los casos de servidumbres adquiridas por convenio, acto de liberalidad
o prescripción
g) por expiración del plazo, si se hubiese constituido por un tiempo determinado.
11.3.2.- Indemnización
Como ya vimos, uno de los caracteres de las servidumbres públicas es el que son
indemnizables, lo que significa que el titular del bien gravado con la servidumbre administrativa
tiene derecho a ser indemnizado, por el menoscabo que sufre su patrimonio al ver desmembrado
su derecho de dominio, que pierde el carácter de exclusivo. La procedencia de dicha
indemnización tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.
Si la servidumbre es creada por ley, y ésta excluye la indemnización, puede ser tachada
de inconstitucional, y hacer valer la responsabilidad del Estado.
11.4.- Expropiación: definición y fundamentos
Marienhoff define a la expropiación como “el medio jurídico en cuyo mérito el Estado
obtiene que un bien sea transferido de un patrimonio a otro por causa de utilidad pública, previa
indemnización”26.
Constituye una limitación al carácter perpetuo de la propiedad.
El Estado27, para la consecución del bien común, que es la causa final de su existencia,
necesita de bienes, sean estos materiales o inmateriales, y puede ocurrir que éstos no estén en
26
. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 1997, Tomo
IV, Sexta Edición actualizada, pág. 127.-

su poder ni los pueda crear o fabricar, sino integren el patrimonio de sujetos jurídicos distintos a
él.
En este último caso, goza de la facultad de utilizar diversas técnicas a través de las cuales
puede incorporar dichos bienes, como por ejemplo, la celebración de un contrato de compra -
venta o el ejercicio del poder tributario, pero existen circunstancias en que la Administración
necesita de un bien particular perfectamente individualizado, con independencia de la voluntad
de su propietario de desprenderse de él, y entonces, en la consideración de la prioridad del bien
común por sobre cualquier otro individual, se concede al Estado esta herramienta jurídica de la
expropiación, que tiene la particularidad de permitir, por un lado, la satisfacción del bien común, y
por otro, salvar los derechos fundamentales de los ciudadanos, como es el de la propiedad,
protegido debidamente en el art. 17 de la C.N..
El fundamento de la expropiación, está entonces, en la causa final del Estado, que es

“promover el bienestar general”, y en el respeto del derecho subjetivo a la propiedad individual.
11.4.1.- Sujetos, objeto, presupuestos, causa e indemnización
Los sujetos de la relación jurídica expropiatoria son tres, el sujeto expropiante, el sujeto
expropiado, y el beneficiario.
El sujeto expropiante es aquel que debe ejecutar la declaración de utilidad pública e
impulsar el trámite para lograr que la expropiación se perfeccione. Es la parte actora del
procedimiento de expropiación regular, y la parte demandada del procedimiento de expropiación
irregular.
La Nación y la Provincia son los únicos entes con facultades para declarar la utilidad
pública mediante ley del Congreso o la respectiva legislatura.
Sin embargo, la ejecución de dicha declaración la pueden llevar adelante dichos entes u
otros, como entidades descentralizadas, municipios, e incluso particulares, autorizados por ley o
acto administrativo fundado en ley (art. 2 ley 21.499 y art. 3 ley 6394 de la Provincia de Córdoba).
El sujeto expropiado es el titular del bien objeto de la expropiación. Puede ser cualquier
clase de personas, públicas –estatal o no estatal- o privadas –físicas o jurídicas- (art. 3 ley 21499
y art. 5 ley 6394). Es la parte demandada del procedimiento de expropiación regular, y la parte
actora del procedimiento de expropiación irregular.
27
Hablamos del Estado en general, ya que las leyes también facultan a expropiar a sujetos privados o públicos no
estatales, en la medida en que se les ha encomendado el ejercicio de potestades públicas y la satisfacción de un fin de
interés general.-

El sujeto beneficiario es aquel a quien se destina el objeto expropiado. Puede identificarse
el sujeto expropiante y el beneficiario, cuando quien expropia, incorpora el bien expropiado a su
propio patrimonio. Esto es lo que ocurre ordinariamente. Pero si quien ejecuta la declaración de
utilidad pública, transfiere el bien expropiado a otra persona, aparece el sujeto beneficiario. No
está previsto expresamente en la legislación local, pero nada impide su existencia, siempre que
se cumpla la finalidad de bien común prevista en la norma. Es el caso, por ejemplo, en que el
bien expropiado se destina a viviendas de carenciados, a planes de colonización, etc.
Objeto
La expropiación puede recaer sobre cualquier derecho patrimonial. Comprende por tanto
a todos los bienes, sean o no cosas, públicos o privados (art. 4 de la ley 21499 y art. 4 de la ley
6394).
Quedan por tanto excluidos los derechos personalísimos: a la vida, al honor, la salud, la
libertad, el nombre, etc.
Los bienes pueden ser del Estado nacional, provincial y municipal, si bien en los casos en
que una Provincia quiera expropiar bienes de la Nación, o un Municipio de la Provincia o Nación,
se requerirá justificar concretamente la preeminencia en el caso concreto de la finalidad de
utilidad pública expropiatoria por sobre la finalidad de utilidad pública que se encuentran
satisfaciendo dichos bienes.
Pueden ser objeto de expropiación los bienes inmuebles, incluso sometidos al régimen de
propiedad horizontal, el subsuelo con independencia del suelo (art. 6 ley 21499; art. 10 ley
6394), muebles, semovientes, derechos, los bienes afectados a un servicio público (art. 9 ley
6394), etc.
Pueden ser expropiados no solo los bienes necesarios para el cumplimiento de la utilidad
pública, sino también aquellos que convenga, y cuya razonable utilización en base a planos y
proyectos convenga a ese efecto (art. 7 ley 21499; Art. 6 y 7 ley 6394).
La expropiación debe referirse a bienes determinados, aunque también puede referirse
genéricamente a los bienes que sean necesarias para una obra a realizar. Si la declaración
genérica comprende a inmuebles, deberá especificarse las zonas o áreas que serán afectadas
por la declaración (art. 5 ley 21499; art. 2 ley 6394).
Puede ocurrir también que no se necesite expropiar la totalidad de un bien, sino parte del
mismo. Frente a ese supuesto, pueden ocurrir dos alternativas: que la parte restante resulte inútil,
o que conserve la aptitud para una explotación racional. En el primer caso, se deberá expropiar la
parte restante, y si no lo hace el Estado, el particular afectado puede iniciar la expropiación
irregular (conf. Art. 9 y 51 ley 21.499; Art. 8 y 32 ley 6394). La superficie inadecuada podrá ser
determinada por las partes mediante convenio, y si no, deberá fijarla el juez. A su vez la ley fija
criterios para determinar si un sobrante es inadecuado: si el inmueble es urbano, cuando no

cumple los requisitos de frente, fondo o superficie previstos para edificar; si el inmueble es rural,
se deberá tener en cuenta la explotación a que lo destinaba el expropiado (art. 8 ley 21499; art. 8
ley 6394).
Asimismo, “Cuando la expropiación de un inmueble incida sobre otros con los que
constituye una unidad orgánica, el o los propietarios de estos últimos estarán habilitados para
accionar por expropiación irregular si se afectare su estructura arquitectónica, su aptitud funcional
o de algún modo resultare lesionado el derecho de propiedad en los términos del artículo 51
incisos b y c” (art. 9 ley 21499; art. 33 ley 6394).
Los presupuestos sustanciales para que la expropiación sea válida, de conformidad a lo
establecido en el art. 17 de la C.N., son dos: calificación de utilidad pública efectuada por ley y
justa indemnización previa.
Causa expropiatoria
La única causa por la cual el Estado puede expropiar es la utilidad pública. Esta
comprende todos los casos en que se procura el bien común. El bienestar general perseguido
con la expropiación puede ser tanto material como espiritual o cultural (conf. art. 1 ley 21.499; art.
1 ley 3694). Esta finalidad de bien común es permanente, y debe por tanto existir tanto al
momento de la sanción de la ley, como con posterioridad a la transferencia de la propiedad al
sujeto beneficiario de la expropiación.
La utilidad pública debe ser declarada por ley, y la misma está sujeta a control judicial,
pues siempre debe mediar razonabilidad en la declaración, por lo cual se ha decidido que puede
ser declarada inconstitucional si media grave y ostensible arbitrariedad.
Indemnización
La indemnización consiste en una retribución económica debida al sujeto expropiado en
compensación al sacrificio exigido en el interés público.
Los requisitos constitucionales son que debe ser previa, y justa. La ley expropiatoria
establece además que debe ser en dinero en efectivo, salvo conformidad del expropiado para
que se efectúe en otra especie de valor (art. 12 ley 21499; art. 12 ley 3694).
La indemnización justa significa que se debe restituir al propietario expropiado el mismo
valor económico del que se le priva, cubriendo los daños y perjuicios que sean consecuencia de
la expropiación28.
La extensión de la indemnización ha sido legalmente fijada en el art. 10 de la ley 21499, y
art. 12 de la ley 6394. Se establece allí que “la indemnización sólo comprenderá el valor objetivo
del bien y los daños que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiación. No se
tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias
28
CSJN, Fallos 268:112, entre muchos otros.

hipotéticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse. No se pagará lucro
cesante”.
El valor a pagar es el existente al tiempo de la desposesión (art. 20 ley 21499; art. 13 ley
6394).
Mucho se ha escrito en relación a cual debe ser la justa indemnización. En la opinión de
Cassagne29, que compartimos, la ley regula la indemnización con arreglo a pautas y principios
que son propios del derecho público, y diferentes del sistema y categorías fijadas en el derecho
privado.
Alude a dos rubros fundamentales: el valor objetivo del bien, y las consecuencias directas
e inmediatas de la expropiación.
El valor objetivo del bien es el valor general del mercado, con indiferencia del valor
subjetivo que pueda atribuirle el propietario.
Las consecuencias directas e inmediatas de la expropiación son aquellas que tienen
causa próxima con la misma, conforme el art. 901 del C.C., y están comprendidos el costo de
mudanza, honorarios de quienes proyectan la nueva construcción que debe levantar el
propietario, etc. Según la doctrina mayoritaria, también comprende el valor llave -entendido como
la situación de preferencia otorgada por la clientela de una empresa en relación con sus
competidoras-, y el valor empresa en marcha –valor de los activos de una empresa en plena
producción, superior al de los de otra similar que esté por iniciarse-; la jurisprudencia ha sido
reacia en concederlos, asimilándolos al concepto de lucro cesante.
En relación a la exclusión del lucro cesante, no debe asimilarse valor objetivo con daño
emergente y las consecuencias directas de la privación de la propiedad. Desde ya que debe
considerarse que la aptitud de un bien para producir ganancias futuras se tiene en cuenta a los
efectos de determinar su valor objetivo. A la vez, la exclusión de la ley debe relacionarse con el
lucro cesante eventual y futuro. En consecuencia, están comprendidas dentro de las
consecuencias directas e inmediatas aquellos lucros o beneficios futuros cuya probabilidad de
realización se encuentra asegurada conforme al curso ordinario de las cosas, por entenderse que
razonablemente están incorporados al patrimonio del expropiado. Lo que la ley pretende evitar es
que la expropiación se convierta en una fuente de enriquecimiento o ganancias para el
expropiado.
Respecto de las mejoras, sólo son indemnizables aquellas necesarias realizadas en el
bien objeto de la indemnización luego de la declaración de utilidad pública. No se indemnizan
otro tipo de mejoras (art. 11 ley 21499; art. 13 ley 13694).
29
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Ed. LexisNexis Abeledo-Perrot, Séptima Edición actualizada –
Reimpresión, Buenos Aires, 2004, Tomo II, pág. 479 y ss.

El carácter de previa de la indemnización, impuesto por la Constitución, ha motivado la
declaración de inconstitucionalidad de las normas de emergencia que consolidaban las
obligaciones de abonar una indemnización expropiatoria30.
El monto indemnizatorio no está sujeto al pago de impuestos o gravamen alguno (art. 20
ley 21499; art. 13 ley 6394).
11.4.2.- El trámite expropiatorio

La ley prevé, básicamente, tres formas en que puede obtenerse la incorporación al
patrimonio del sujeto expropiante, del bien declarado por ley sujeto a expropiación. Estas tres
formas son: concertación directa, compra en remate público y juicio expropiatorio. A este último
se puede llegar a su vez de dos maneras, según que lo inicie en calidad de actor el expropiante –
expropiación regular-, o el expropiado –en los supuestos de la expropiación irregular31.
La primera forma en que debe procurarse abonar la indemnización –y por ende,
mensurar la misma-, es mediante concertación directa o avenimiento con el propietario del
bien expropiado. La Administración no puede ofertar en este supuesto un valor que sea mayor en
un 10% al máximo que fije el Consejo General de Tasaciones de la Provincia (conf. art. 14 de la
ley 6.394) o el Tribunal de Tasaciones de la Nación (art. 13 ley 21499). Este es sin duda un límite
legal a la capacidad de concertar de la Administración.-
También prevé la ley local que el sujeto expropiante, una vez autorizada la expropiación,
adquiera el bien en remate público.32
El tercer supuesto es el juicio expropiatorio que se presenta cuando las partes
involucradas no llegan a un avenimiento en relación al valor del bien a expropiar, por lo cual
deben acudir a un juez para determinar cuál es la indemnización correspondiente, resultando
competente, a nivel local, el Juez de Primera Instancia en lo Civil y Comercial, y a nivel nacional,
30
CSJN, 5/04/1995, “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini, Carlos y/o propietarios de Finca Las
Pavas”.
31
Las normas de procedimiento que regulan la Expropiación Regular se encuentran principalmente en el Título VI,
arts. 20 a 31 de la ley 6.394; el Titulo VII –arts. 32 a 36-, regula la Expropiación Irregular. En el caso de la ley
nacional 21.499 las normas de procedimiento están en Título V, arts. 18 a 32, y la Expropiación Irregular en el Tìtulo
VII, arts. 51 a 56.
32
No abordaremos aquí el análisis de este supuesto, por cuestiones de extensión y porque escapa a los fines del
presente trabajo, aunque adelantamos la opinión de que sería muy probable que el mismo viole el principio de la
indemnización justa e integral. Ello con sólo pensar que si toma estado público la existencia de la autorización para
expropiar entre los posibles participantes del remate, indudablemente va a disminuir el valor venal del bien, porque a
nadie le interesa adquirir una cosa que va a ser expropiada. En consecuencia, si se verifica dicha hipótesis, que es
sumamente probable, la Administración estaría abonando un precio de compra en el remate que no sería el valor
objetivo del mismo, sino uno disminuido resultante de la depreciación que produce el conocimiento de la autorización
para expropiar. Entiendo que a esta situación le resultaría aplicable el art. 32, inc. b de la ley 6394, previsto para la
Expropiación Irregular, pues la ley de declaración de utilidad pública convertiría al bien a rematarse en
“indisponible”, por la evidente dificultad o impedimento para que la venta en remate –aunque forzada- se realice en
condiciones normales.

el Juez Federal del con jurisdicción en lo contencioso-administrativo (art. 15 de la ley 6.394; art.
21 ley 21.499).-
Lo ordinario es que el ente expropiante inicie la acción expropiatoria regular, como actor,
que por ley debería tramitar por el procedimiento de juicio sumario a nivel nacional, y verbal a
nivel local (Art. 19 y 15 leyes 21499 y 3694); no estando vigentes estos procedimientos, deben
tramitar por el juicio ordinario en ambos casos.
El ente expropiante debe consignar ante el juez el importe de la valuación que al efecto
hubiere practicado el Tribunal de Tasaciones de la Nación u oficinas técnicas pertinentes, en la
Nación, o Consejo General de Tasaciones, en la Provincia (art. 22 ley 21499 y 20 ley 6394),
aumentado en un 10% en el procedimiento local si el bien es inmueble, tras lo cual el juez
otorgará la posesión judicial del bien. La litis se anotará en el Registro de la Propiedad si el bien
es inmueble, siendo desde ese momento indisponible e inembargable el bien (Art. 24 ley 21499 y
20 ley 6394).
Otorgada la posesión judicial del bien, quedan resueltos los arrendamientos, acordándose
a los ocupantes un plazo de treinta días para el desalojo (art. 26 ley 21499 y 27 ley 6394).
El expropiado puede retirar la suma depositada una vez que justifique que es de su
dominio, que el bien no reconoce hipoteca u otro derecho real, que no está embargado y que no
pesan sobre él restricciones a la libre disposición de sus bienes (art. 23 de ambas leyes).-
Ninguna acción de terceros puede impedir la expropiación, y los derechos de los
reclamantes se consideran transferidos de la cosa a su precio o la indemnización, quedando
aquella libre de todo gravamen (art. 28 ley 21499 y 29 ley 6394).
A nivel nacional se establece como obligatoria, si el bien es inmueble, la pericial a cargo
del Tribunal de Tasaciones de la Nación, y a nivel local, la única prueba legalmente admisible es
una tasación a cargo del Consejo General de Tasaciones, en el cual puede intervenir el
expropiado a través de un representante técnico33.
Si la expropiación es de bienes inmuebles, no es necesario otorgar escritura traslativa de
dominio, siendo suficiente inscribir en el Registro el acto administrativo que aprueba el
avenimiento o la sentencia firme (art. 32 ley 21499; art. 21 ley 6394).
La acción del expropiado para exigir el pago de la indemnización prescribe a los seis
años, contados desde el que el monto queda determinado con carácter firme y definitivo (conf.
art. 31 ley 21499).
11.4.3.- Desistimiento y abandono
33
En el artículo "La expropiación de bienes inmuebles en la Provincia de Córdoba: un análisis del régimen
probatorio en sede judicial”, publicado en el Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional de la Revista
Foro de Córdoba, Nro. 17, págs. 63/81, planteé la inconstitucionalidad del art. 15 de la ley 6.394.

El ente expropiante puede desistir de la acción promovida, mientras la expropiación no
haya quedado perfeccionada, cargando con las costas. Se entiende que la expropiación queda
perfeccionada cuando se ha operado la transferencia del dominio al expropiante mediando
sentencia o acto administrativo firmes que aprueben el avenimiento, toma de posesión y pago de
la indemnización (conf. Art. 29 ley 21499 y 19 ley 6394).
Ahora bien, si el sujeto expropiante no inicia la acción expropiatoria, o no obtiene el
avenimiento extrajudicial, o no realiza actos que restrinjan los derechos del propietario, aparece
el instituto del abandono, a mérito del cual se produce la caducidad de la declaración de utilidad
pública, pues la autorización para promover la expropiación no puede ser mantenida sine die
(conf. arts. 33 ley 21.499 y 57 ley 6394).
La ley establece que se reputa abandona la expropiación si el sujeto expropiante no
promueve el juicio dentro de los dos (2) años de sancionada la ley si el bien está determinado;
dentro de los cinco (5) años si el bien está comprendido dentro de una zona determinada, y
dentro de los diez (10) años si se trata de bienes comprendidos en una enunciación genérica.
No rige el instituto del abandono en dos supuestos: cuando se trata de una Municipalidad
autorizada a expropiar para la apertura, rectificación o ensanche de calles, caminos, plazas,
puentes o desagües; cuando se efectúa reserva de inmuebles para obras o planes de ejecución
diferida.
11.4.4.- La expropiación irregular

La expropiación irregular es un procedimiento previsto en protección del derecho de
propiedad del sujeto expropiado, frente a situaciones en que la Administración altera de hecho el
ejercicio de su derecho de propiedad, sin iniciar el trámite judicial expropiatorio, permitiéndole al
particular iniciar la acción él mismo, a fin de que la expropiación se perfeccione.
La ley permite al expropiado interponer la acción expropiatoria irregular cuando existiendo
una ley que declara la utilidad pública un bien, el Estado lo toma sin haber cumplido con el pago
de la respectiva indemnización, o de hecho resulta indisponible por evidente dificultad para
disponer de ella en condiciones normales; cuando el Estado impone al derecho del titular una
indebida restricción que importe una lesión a su derecho de propiedad (art. 51 ley 21.499; art.
32); , cuando la expropiación de un inmueble incida sobre otros con los que constituye una
unidad orgánica, y si se afectare la estructura arquitectónica, su aptitud funcional o de algún
modo resultare lesionado el derecho de propiedad en (art. 9 ley 21499; art. 33 ley 6394).
El juicio se regula por el mismo trámite de la acción expropiatoria regular, con la salvedad
de que inicialmente el demandado puede oponerse a la expropiación.
La acción prescribe a los cinco años computados desde que tienen lugar los
comportamientos del Estado que tornan viable la acción.

11.4.5.- Retrocesión
El derecho de retrocesión permite al expropiado y/o sus herederos obtener el reintegro a
su patrimonio del bien objeto de la expropiación, cuando a éste se le diere un destino distinto al
previsto en la ley expropiatoria, o cuando no se le asigne destino alguno, en los plazos que fija la
ley.
El fundamento de este instituto está en la inviolabilidad de la propiedad. Si la utilidad
pública es la única razón que permite al Estado apropiarse de un bien –previa indemnización-, en
el supuesto en que esa utilidad no sea satisfecha dentro de los plazos razonables que fija la ley,
cae el título que justifica el desapoderamiento forzoso, y en consecuencia, el expropiado tiene
derecho a solicitar que la propiedad vuelva a su patrimonio.
La ley local permite que se de un destino distinto al establecido para la expropiación,
siempre que sea dispuesto por ley y satisfaga el bien común.
Puede lograrse la retrocesión por avenimiento o acción judicial.
Para interponer la acción judicial, en los casos en que al bien no se le hubiere dado
destino alguno en un lapso de dos años desde que quedó perfeccionada la expropiación, el
expropiado debe en forma previa intimar fehacientemente al expropiante para que le asigne al
bien el destino correspondiente; transcurridos 6 meses desde esa intimación, sin que al bien se le
haya dado el destino, la acción de retrocesión queda expedita sin necesidad de reclamo
administrativo previo.
Si al bien se le hubiere dado un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria, debe
formularse reclamo administrativo previo (conf. art. 39 ley 21499).
En la ley expropiatoria de la Provincia de Córdoba, es necesario efectuar interpelación
judicial previa a fin de que se de al bien el destino previsto, tanto en los supuestos en que no se
haya dado al bien destino alguno, como en los supuestos en que se le haya dado un destino
diferente. Transcurrido un año desde la interpelación previa, queda expedita la acción de
retrocesión (art. 38 ley 6394).
Como requisito sustancial del derecho de retrocesión, el expropiado deberá devolver la
suma recibida, sin intereses, en su valor actualizado, menos el importe correspondiente a las
inutilizaciones del bien, más las mejoras necesarias o útiles, todo ello, dentro del plazo que fije la
sentencia, bajo apercibimiento de caducidad del mismo (conf. art. 42 ley 21499 y art. 40 ley
6394).
Esta acción prescribe a los tres (3) o dos (2) años, a contar según lo dispuesto en los arts.
50 de la ley 21499 y 39 de la ley 639434.
34
Art. 50 ley 21499: La acción por retrocesión prescribe a los tres años, computados desde que, habiendo quedado
perfeccionada la expropiación en la forma prevista en el artículo 29, al bien se le dio un destino ajeno al que la

11.5.- Requisición: definición
La requisición es una medida de carácter general, especie dentro de las limitaciones a la

propiedad privada en interés público, impuesta para conjurar un estado de necesidad pública
imperiosa, como puede ser la guerra, una catástrofe natural, calificada por ley, que provoca la
pérdida del uso y goce del bien por un término, o la pérdida del bien mismo, como consecuencia
de la ocupación o adquisición coactiva de un bien por el Estado, y que genera derecho a
indemnización.
Se diferencia de la expropiación y de la ocupación temporal, en que éstas tienen efectos
sobre un bien determinado, en cambio la requisición recae sobre bienes en general.
Pueden ser militares o civiles. Las primeras son las que se disponen para contribuir a la
defensa del país, en los términos del Art. 34 de la ley de defensa nacional 23.554. Las segundas
para situaciones de paz.
Ambas exigen ley previa -salvo urgente e imperiosa necesidad-, justa indemnización, y
procedimiento escrito (orden de requisa).
En relación al objeto, la requisición puede comprender tanto la propiedad como el uso de
cosas muebles, y la utilización temporaria de cualquier clase de bienes, incluso de inmuebles. La
propiedad de éstos últimos no se adquiere forzadamente por requisición, sino por expropiación.
Para determinar el alcance de la justa indemnización, se aplica por analogía lo dispuesto
en materia expropiatoria.
Cabe aclarar que la requisición prohibida por la Constitución en el art. 17 es la que
puedan llevar a cabo los “cuerpos armados”; debe entenderse por estos cuerpos armados, no las
fuerzas armadas regulares que actúen en cumplimiento de su función, sino grupos armados
irregulares que actúan en su propio nombre y no en nombre de la Nación, o fuerzas armadas
regulares que actúan al margen de su función, ilegalmente.
11.5.1 Requisición de uso: ocupación temporánea
determinó, o desde que no habiéndosele dado al bien destino alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos en los
artículos 35 y 39. El trámite previsto en el artículo 39 suspende el curso de esta prescripción. .
Art. 39 ley 3694: La acción por retrocesión sólo podrá intentarse dentro de los dos años, computados desde que
habiendo quedado perfeccionada la expropiación en la forma prevista en el art. 19 al bien se le dio un destino ajeno
al que lo determinó, o al que, no habiéndosele dado al bien destino alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos
por el art. 37, Inc. “b” y vencida la interpelación judicial del art. 38. El trámite previsto en el art. 38 suspende el
curso de este plazo.
Art. 34 ley 23554: En caso de guerra o ante su inminencia, el Poder Ejecutivo nacional podrá disponer requisiciones
de servicios o de bienes, convocatorias y sus excepciones para satisfacer necesidades de la defensa nacional. En la
reglamentación de la presente ley se determinará el procedimiento y los recaudos a los que se ajustarán las
requisiciones.

La ocupación temporánea constituye un derecho real administrativo en virtud del cual la
Administración Pública adquiere por razones de interés público en forma transitoria o provisional
el uso y goce de un bien ajeno de cualquier clase.
Se diferencia de la expropiación en cuanto ésta implica la transferencia definitiva de la
propiedad, mientras que la ocupación temporánea sólo implica el uso y goce de un bien, de
carácter además, provisorio.
Se diferencia de la requisición, por el carácter general de la misma.
Existen dos formas de ocupación temporánea: la anormal y la normal.
La anormal es la causada por una necesidad urgente, imperiosa. La dispone directamente
la autoridad administrativa, sin ley, y no genera derecho a indemnización, salvo la reparación de
los daños que se causen a la cosa, y de los daños causados por el uso posterior de la cosa en
menesteres ajenos a los que determinaron la ocupación temporánea (art. 59 ley 21499; art. 45
ley 6394).
Su duración no puede sobrepasar la del lapso estrictamente necesario para satisfacer la
respectiva necesidad (art. 60 ley 21499; art. 46 ley 6394).
La ocupación temporánea normal es causada por una necesidad normal no inminente
(art. 58 ley 21499; art. 44 ley 6394), y requiere de ley que declare la utilidad pública. Dictada esta
ley, puede establecerse por avenimiento, y en caso de no llegarse al mismo, judicialmente.
Genera derecho a indemnización, la cual se calculará por las reglas de la expropiación (art. 61/62
ley 21.499 y 47/48 ley 6394). La indemnización comprende el valor del uso, los daños
ocasionados al bien o cosa ocupados, y el valor de los bienes que debieron extraerse
necesariamente con motivo de la ocupación.
Su duración no puede ser mayor a dos años. Vencido este lapso, el propietario podrá
intimar la devolución del bien, y si transcurren treinta días desde dicha intimación sin que el bien
hubiere sido devuelto, el propietario puede exigir la expropiación, mediante la acción
expropiatoria irregular (art. 64 ley 21499; art. 50 ley 6394).
Sin la conformidad del propietario, el ocupante temporáneo no puede alterar la sustancia
del mismo ni extraer o separar de éste los elementos que lo integren (art. 66 ley 21449: art. 52
ley 6394).
Las acciones judiciales derivadas de una ocupación temporánea están exentas de
reclamo administrativo previo, y prescriben a los 5 años, computados desde que el ocupante
tomó posesión del bien, para exigir el pago de indemnización, o desde que el ocupante debió
devolver el bien, para requerir su devolución (Art. 68 a 70 ley 21499; Art. 54 a 56 ley 6394).

12. LA RESPONSABILIDAD EN EL DERECHO PÚBLICO
INTRODUCCIÓN. ASPECTOS GENERALES.
Sabido es que, el Estado, con el objeto de cumplir sus fines de carácter público y procurar sus
cometidos estatales, realiza un sinnúmero de actividades.
Es por ello, que no resulta extraño que en el ejercicio de sus funciones (administrativas, judiciales
y legislativas) ocasione daños a los particulares. Así ocurre cuando un patrullero de la policía que
en la persecución de un delincuente colisiona el vehículo de un particular, en el caso el dictado
de una ley inconstitucional que provoca daños o una medida cautelar mal trabada en el marco de
un proceso judicial.
Ante tales acontecimientos, debe analizarse si el Estado debe resarcir los daños producidos, y en
caso afirmativo ¿cuáles son las condiciones o requisitos para que ello pueda ocurrir?
En este capítulo, abordaremos el estudio de la responsabilidad del estado, las condiciones
exigidas por el ordenamiento jurídicos que tornan procedente la reparación del daño ocasionado.
Inicialmente analizaremos cual ha sido la evolución histórica de esta institución y cual ha sido la
actitud adoptada por la jurisprudencia. Además, distinguiremos según se trate de daños
provocados en ejercicio de la función administrativa, judicial y legislativa, y los presupuestos
específicos de responsabilidad en cada uno de los casos.
TIPOS DE RESPONSABILIDAD
La división de la responsabilidad en contractual y extracontractual también es aplicable en el

campo del derecho público.
La responsabilidad contractual del Estado, deriva del incumplimiento de un acuerdo de
voluntades entre el Estado y un particular, y no ha generado dificultadas en su aplicación y
reconocimiento por parte de la doctrina y la jurisprudencia. Para su estudio nos remitimos al
capítulo dedicado al análisis de los contratos admistrativos.
En cambio como veremos, el camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad
extracontractual del Estado, fue mucho más lento y controvertido, y en ese reconocimiento la

Profesor: Ab. Darío Silvestro
labor de los juristas y la jurisprudencia fue clave para llegar a una concepción que establezca al
Estado el deber de reparar los daños ocasionados en ejercicio de función administrativa,
legislativa y judicial.
EVOLUCIÓN
La aceptación de la responsabilidad del Estado, cuando éste desarrolla su actividad en el ámbito

del derecho público, fue de tardía aparición en la historia.
A grandes rasgos la evolución que tuvo lo referido a la responsabilidad del estatal pasó de sólo
admitirse la responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del derecho privado, pues el
Estado soberano era considerado irresponsable, salvo casos excepcionalmente previstos. Sobre
la base del principio de soberanía, se consideraba que el Estado soberano no podía provocar
daños. Pero tal concepción, por la injusticia que implicaba para la víctima del obrar estatal fue
abandonada, lenta pero progresivamente por los distintos ordenamientos jurídicos, para
reconocer finalmente la responsabilidad del Estado en todo sus órdenes.
El concepto de responsabilidad del Estado frente a los individuos por hechos dañosos de éste
hacia terceros ha ido variando con el tiempo y en distintas formas. De las absoluta
irresponsabilidad estatal y de sus agentes, sintetizado en el precepto de the king cant do no
wrong, se evolucionó al reconocimiento de la responsabilidad del agente público, no así la del
Estado. Luego se reconoció la de ambos, hasta consagrar finalmente la responsabilidad del
Estado en forma directa, en el ámbito del derecho público.
Antecedentes históricos
El camino de la irresponsabilidad del Estado hacia su reconocimiento.

En el derecho Antiguo, específicamente en Roma, en la época de la República, si bien se
reconocían ciertos derechos frente al Estado, los individuos carecían de medios procesales
concretos para hacer valer tales derechos.
La regla general consideraba que el abuso que podía generar responsabilidad debía imputarse al
funcionario, en la medida que tal obrar constituía una extralimitación de sus funciones. Estos eran
los responsables ante los administrados y el Fisco formado por los fondos necesarios para la
administración del Estado. En otras palabras, la obligación de reparar el daño causado era
soportada por el persona que lo cometiera.

Por otra parte, el fisco era considerado como el conjunto de bienes y fondos formado para la
correcta administración del Estado, concepción que se fue perdiendo, en la época del Imperio,
para confundirse con los bienes del emperador, lo que trajo aparejado que los mismos no fueran
susceptibles de ninguna media legal.
No se concebía en este período que el Estado pudiera ser deudor o acreedor, en el sentido que
del derecho Moderno. Nadie en Roma tenía un crédito en contra del Estado. En consecuencia
éste tenía el carácter de propietario irresponsable. (Colautti Carlos E., La Responsabilidad del
Estado. Problemas constitucionales, Ed. Rubinzal – Culzoni, p. 16).
En los Estados Nacionales absolutistas era ilusorio responsabilizar a quien declaraba tener un
poder surgido de Dios y ser su representante en la tierra.
Durante la monarquía absoluta, se estructuró una concepción que impedía cualquier tipo de
reparación a los súbditos por daños ocasionados por el Estado, salvo que el monarca lo
dispusiese por su propia voluntad.
Ninguna de las decisiones del monarca podían generar responsabilidad. Esta construcción
suponía la infalibilidad del Rey, quien no puede obrar mal, ni puede causar perjuicio alguno (the
king cant do no wrong).
Tal estado de cosas no cambió con la Revolución francesa, que sustituyó la soberanía del
monarca por la soberanía del pueblo, articulada sobre la idea del predominio de la voluntad
general, considerada soberana e infalible. La soberanía del pueblo no reconocía limitaciones, por
que se mantiene, en esta etapa, la concepción de irresponsabilidad estatal.
Pero tales posturas no podían perdurar. En efecto, como enseña Cassagne, la justicia y la
evolución de la ciencia jurídica no podían tolerar por más tiempo concepciones tan lesivas de
derechos fundamentales del individuo, que tornaban ilusorios sus derechos. (Cassagne Juan
Carlos, Derecho Administrativo T. I, 6° Edición, p. 265 , Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires).
El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal, se inicia y consolida en la
jurisprudencia del Consejo de Estado francés, quien comenzó reconociendo la responsabilidad
por faltas objetivas en la prestación de servicios público y culminando con la aceptación de la
responsabilidad del Estado por actos judiciales y legislativos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho
Administrativo T. I, 6° Edición, p. 265 y ss., Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires).
A partir del surgimiento del Estado de Derecho, se consagraron límites desconocidos hasta ese
momento a la autoridad estatal, rechazando la concepción de poderes jurídicos absolutos e

ilimitados a favor del Estado. Esta concepción, procura armonizar los derechos de los miembros
de la comunidad con el interés general, de modo que, cuando un particular tenga que sacrificar
su derecho individual en aras del bien común, sea objeto de una justa reparación eldaño sufrido.
En ese sentido se ha considerado que, el Estado de Derecho presupone una autolimitación de
sus propios poderes por parte del Estado que permite reconocer, la posibilidad de reparación por
actos o hechos que le sean jurídicamente imputables.
Sobre tales bases, se inició un lento camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal
cuando opera en el ámbito del derecho público.
A comienzos del siglo XIX, siguiendo la clasificación montada por la "teoría del Fisco" -de origen
romano-, se distinguió entre los llamados "actos de gestión", y los actos de iure imperii. Los
primeros eran considerados de naturaleza civil, por existir una igualdad de derechos entre las
partes; los segundos donde no existía igualdad de derecho- caían en el dominio de las relaciones
de poder.
De esa distinción provino la atribución de una doble personalidad al Estado, en la que sólo podía
ser responsabilizado en cuanto actuaba como persona privada (actos de gestión).
La irresponsabilidad absoluta del Estado en el ámbito del Derecho Administrativo duró hasta fines
del siglo XIX, cuando en el año 1873 el Consejo de Estado francés resolvió los casos "Blanco" y
"Pelletier".
En el caso “Blanco” emitido por el Tribunal de Conflictos francés el 8 de diciembre de 1873, el Sr.
Blanco había interpuesto una acción a favor de su hija atropellada por una vagoneta al servicio
de “Manufacture des Tabacs”, solicitando el reconocimiento de una indemnización por parte de la
empresa. En el caso se resolvió que la responsabilidad del Estado no surge de la legislación civil
- que regula las relaciones entre particulares-, si no que radica en la idea de falta de servicio,
extraña al derecho civil, donde la noción de responsabilidad extracontractual exige la presencia
de la culpa del agente. En cambio la falta de servicio, supone la ejecución irregular o defectuosa
de un servicio público, que abarca toda la actividad jurídica o material emanada de los poderes
públicos que constituye la función administrativa del Estado, cuando ocasiona perjuicios a los
administrados.
En “Pelletier” se distinguió entre la "falta de servicio" y la "falta personal", limitándose el

responder del Estado únicamente al primer supuesto.
Se entendía que se configuraba la faute du service cuando el funcionario cumplía con su
obligación y sin embargo el servicio no funcionaba, funcionaba mal o tardíamente.
En cambio, había culpa del funcionario cuando éste se extralimitaba en sus funciones: en ese
caso él sería el único y exclusivo responsable.
En el ámbito del common law, a mediados del siglo XX, se dictan normas que reconocen la
responsabilidad del estado.
Tal fue el caso del del ordenamiento jurídico británico a través del dictado de la “Crown
Proceedings Act” de 1947 se sometió a la Corona a mismo régimen de responsabilidad que le
cabe a una persona privada. Por su parte, en los Estados Unidos, a partir de la “Federal Trot
Claims Act” de 1946, se reconoció expresamente la responsabilidad del Estado, aunque sólo se
pudiera comprobar una actuación culposa del agente público (Agüero Piñero, Juan Pablo,
Responsabilidad del Estado: una reseña de su evolución y situación actual, Suplemento de
Derecho Administrativo y Constitucional , Foro de Córdoba, Año 1 N° 3 Año 2000).
La responsabilidad del Estado a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema nacional.
En nuestro país, la construcción jurídica elaborada en torno a la responsabilidad estatal procede

de la labor jurisprudencial de la Corte Suprema.
Es que desde la perspectiva normativa, fuera de los establecido por el art. 1112 del Código Civil,
en relación a la responsabilidad de los funcionarios públicos, no existe legislación que en forma
general regule la responsabilidad estatal. Y en ese contexto, en el desarrollo progresivo hacia el
reconocimiento de la responsabilidad estatal, la labor de la jurisprudencia de la Corte Suprema
ha resultado fundamental.
Primera Etapa: La irresponsabilidad del Estado.

Esta primera etapa se destaca por el rechazo de la Corte al reconocimiento de la responsabilidad
del E.stado.
Si bien, en la causa “Bates Stokes y Cía. c/ Gobierno Nacional” (Fallos1:259), en la que los
actores reclamaban la indemnización por daños causados con motivo de la inundación de
galpones de la aduana, atribuida a empleados de la misma, el Alto Tribunal, reconoció la
responsabilidad del Estado por tales hechos, tal criterio fue abandonado en fallos posteriores.

Al poco tiempo, en la causa “Seste Vicente y Seguich Antonio c/ Gobiernos Nacional (Fallos
1:317), va delinear la doctrina judicial preponderante en esta etapa.
En este caso, los actores perseguían una indemnización por el mayor tiempo que habían
servido al Estado. Sostuvieron que se engancharon como personeros de guardias nacionales y, a
pesar de que la guardia nacional fue licenciada en diciembre de 1861, ellos sirvieron hasta
agosto de 1863. En consecuencia debía abonárseles un aumento proporcional del premio
recibido por el enganche.
La Corte, para rechazar la demanda, destacó que, el Poder Ejecutivo Nacional es soberano en su
esfera y como tal no puede ser arrastrado por los particulares ante los tribunales, sin su expreso
consentimiento. Una solución contraria, expresó la Corte, daría al Poder Judicial una superioridad
inconciliable con la supremacía que se otorga al Jefe de la Nación, y el derecho de arreglar el
pago de deudas públicas exclusivamente cometido al Congreso, art. 67 inc. 6 de la Constitución
1853-1860.
Igual criterio sostuvo en “Núñez Anselmo c/ Gobierno Nacional” (sentencia del 27 de agosto de
1872), ante un reclamo indemnizatorio de un súbdito español por una propiedad confiscada
durante la guerra de la Independencia en la que se reclamaba la diferencia de precio entre el
monto reconocido por le Estado Nacional y el precio del inmueble al momento de la confiscación.
En esta causa resolvió, como en otras causas anteriores, que el Poder Ejecutivo Nacional no
podía ser demandado sin su expreso consentimiento.
A lo largo de este período que abarca desde 1860 hasta 1933, el Alto Tribunal mantuvo su
tesitura de consagrar la irresponsabilidad del Estado Nacional, alegando por una parte que el
Estado Nacional para ser demandado debía dar su expreso consentimiento. Además se sostenía
que, el mismo no era responsable por el pago de daños y perjuicios por actos o hechos de sus
dependientes por imperio del entonces artículo 43 del Código Civil (reformado por la ley 17.711
en 1968), que consagraba la irresponsabilidad de las personas jurídicas. En virtud de ello la
irresponsabilidad estatal ocurría, tanto cuando el Estado producía actos de “gestión” (como
persona jurídica), como cuando actuaba con actos de “imperio” (como poder público) (Coronel
German A., Responsabilidad del Estado por acto ilícito de sus dependientes, en Revista d
Derecho de Daños N° 9 sobre Responsabilidad del Estado, Ed. Rubinzal Culzoni, Sante Fe,
2000, p. 381).
A esta altura, debe recordarse que en relación a al actuación estatal, se partía de una doble

personalidad del Estado., cuando éste actuaba como poder público o con “imperio” su
irresponsabilidad se sustentaba en la soberanía estatal. En cambio, cuando realizaba actos como
cualquier otra persona jurídica, su responsabilidad se limitaba al ámbito contractual, pero no
extracontractual, pues el citado art. 43 del Código Civil, disponía que las personas jurídicas no
respondían por los daños que pudieren ocasionar, cualquiera fuese el acto o hecho que lo
generara.
Posteriormente, esta postura se flexibilizaría, admitiendo la responsabilidad del Estado en los

casos en que exista una norma expresa que reconociera el deber de reparar los daños
ocasionados por sus dependientes (Fallos 130:62).
No obstante, reiteramos, el criterio predominante de irresponsabilidad estatal, se mantuvo
incólume., hasta avanzado el siglo XX.
En efecto, tal postura se mantuvo en los precedentes, “Gómez c/ Nación” (Fallos 2:36),
“Cardinale c/ Municipalidad de Villa Mercedes” (Fallos 23:326), “José Wicki c/ Provincia de Entre
Ríos” (Fallos 153:158), entre muchos otros.
En éste último caso, la Corte, aún admitiendo la comisión de excesos u errores por parte de la
autoridad policial, no procedía la responsabilidad estatal, por haber actuado sus agentes en el
ejercicio de la función de poder público.
Segunda Etapa. El reconocimiento de la responsabilidad
En 1933, la Corte en la causa “ Tomás Devoto y Cía. c/ Gobierno Nacional” (Fallos 169:111), va a
iniciar una nueva etapa de reconocimiento de la responsabilidad estatal.
En el caso se había reclamado la reparación de los daños ocasionados con motivo del incendio
provocado por la culpa o imprudencia de unos empleados nacionales que intervenían en la
reparación de una línea telegráfica del Estado; el siniestro había tenido inicio en el campamento
de los dependientes, a causa de chispas desprendidas de un brasero que se utilizaba en un
terreno cubierto de pasto seco y sin las suficientes precauciones.
El máximo Tribunal, va a reconocer la responsabilidad estatal por los hechos de sus
dependientes y sostuvo “el estrago de autos ha podido ser previsto y evitado desde que él ha
ocurrido por falta de atención de los agentes del Gobierno, y en tanto éstos ejecutaban trabajos
bajo su dependencia”. Formulando, para condenar al Estado, una interpretación extraída del
Derecho Privado y haciendo mención expresa de los Art. 1113 y 1109 del Código Civil.

Es decir, a partir de esta etapa la Corte comienza a admitir la responsabilidad estatal por culpa y
por la acción de sus dependientes, en perjuicio derivados de la explotación de un servicio
público, sin que fuera impedimento para ello, el antiguo art. 43 del Código Civil.
Tercera Etapa. De la responsabilidad indirecta del Estado a responsabilidad directa. La

responsabilidad por falta de servicio.
En 1938, en el caso “Ferrocarril Oeste c/ Provincia de Buenos Aires” (Fallos 182:5), la Corte
reconoce la responsabilidad extracontractual del Estado de la Provincia de Buenos Aires, por la
prestación defectuosa del servicio de expedición de certificados registrales, incorporando la
noción de falta de servicio como fundamento de la reparación del daño ocasionado. .
La causa había sido iniciada por Ferrocarril Oeste, con el objeto de obtener el pago de una suma
de dinero que había tenido que abonar al reivindicante de un terreno para recuperar su
propiedad.
El origen del perjuicio sufrido por la empresa actora se encontraba en un certificado del Registro
de Propiedad de la provincia, expedido en 1914, que acreditaba el dominio de un lote de terreno
en cabeza de quien había sido su titular, pero que ya lo había enajenado por escritura pública
debidamente inscripta en el mismo registro certificante.
El informe erróneo, motivó que el Ferrocarril Oeste adquiriera el inmueble a quien ya no era su
titular y previo juicio de reivindicación, fue condenada abonar una suma de dinero al verdadero
propietario.
Por tal motivo Ferrocarril Oeste plantea ante los tribunales su reclamo en contra de la Provincia
de Buenos Aires, tendiente a obtener la reparación por el daño sufrido por el defectuoso obrar
del Registro de la propiedad provincial.
La Corte reconoce la responsabilidad extracontractual del Estado de la Provincia de Buenos

Aires por la prestación defectuosa del servicio de expedición de certificados registrales. Para ello
recurre nuevamente al art. 1113 del C.C., es decir continúa invocando la responsabilidad
indirecta, pero por primera vez hace referencia, en forma conjunta, a la norma contenida en el art.
art. 1112 como fundamento de la responsabilidad del Estado.
Recordemos que éste último establece: “Los hechos y omisiones de los funcionarios públicos en
el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales
que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de éste Título”.
Hasta ese momento, la mayoría de la doctrina interpretaba que el art. 1112 del C.C., hacía

referencia únicamente a la responsabilidad del funcionario frente al Estado y que no involucraba
a éste en su responsabilidad frente a los particulares damnificados (Agüero Piñero, Juan Pablo,
op.cit., p. 17).
Esta línea jurisprudencial, si bien no implicó el reconocimiento de un responsabilidad directa ni

tampoco de naturaleza objetivo, la importancia del fallo radica en reconocer que las relaciones
en materia de responsabilidad del Estado se rigen por el Derecho público y que la aplicación del
Código Civil se realiza por razones de justicia y equidad y en la incorporación del concepto de
falta de servicio como fundamento de la responsabilidad estatal.
A partir de “Vadell Jorge c/ Provincia de Buenos Aires” de 1984 (Fallos 306:2030) la Corte,
comienza a adoptar el criterio de que el Estado es responsable en forma directa y objetivamente
por los hechos y actos administrativos irregulares.
En este caso, la Corte responsabilizó a la Provincia de Buenos Aires por daños producidos en
razón de las omisiones en que incurriera el Registro de la propiedad, que había atribuido el
dominio de un inmueble a quien en realidad no le correspondía, otorgándose escritura en
perjuicio del actor.
La Corte, para fundamentar la responsabilidad de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo que:
“quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas
para llenar el fin que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su
incumplimiento o irregular ejecución , principio que encuentra su fundamento en la aplicación por
vía subsidiaria del art. 1112 C.C. y pone en juego la responsabilidad extracontractual del Estado
en el ámbito del derecho público que no requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir
al art. 1113 C.C., al que ha remitido desde antiguo, exclusiva o concurrentemente, sentencias
anteriores de la Corte Suprema en doctrina que sus actuales integrantes no comparten”.
Agregando que “no se trata de un responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete,

toda vez que la actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el
desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser considerada
propia de éstas que deben responder de modo principal y directo por sus consecuencias
dañosos”.
Como señala Cassagne, “la principal consecuencia que se desprende la doctrina de “Vadell”
consiste en que al desplazarse la culpa como factor de atribución, no resulta necesario acreditar

la culpa del agente y ni siquiera individualizar al autor del daño. Basta acreditar el funcionamiento
defectuoso o irregular del servicio para que se configure el factor objetivo que permita atribuir la
responsabilidad” (Cassagne Juan Carlos, Las grandes líneas de la evolución de la
responsabilidad patrimonial del Estado en la jurisprudencia de la Corte Suprema, en
Responsabilidad del Estado y del funcionario público, Jornadas de la Universidad Austral, junio
de 2000).
De lo expuesto puede concluirse que la responsabilidad del Estado será siempre “directa”, ya que
es considerada como producida por el Estado mismo y “objetiva”, entendiendo por tal su
inexcusabilidad de la reparación frente al daño material producido en ejercicio regular o irregular
de las funciones o servicio, aún cuando no haya un reproche subjetivo de atribución en el sentido
tradicional.
FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL.
Reconocida la responsabilidad estatal, tal como sostiene Marienhoff (Tratado de Derecho

Administrativo, T. IV, Ed. Abeleldo Perrot), es necesario determinar cual es su fundamento.
Algunos autores, entre los que éste autor ubica a Duguit, considera que la responsabilidad del
Estado por los daños que ocasione encuentra su fundamento en los “riesgos sociales”, lo cual
implica excluir la “culpa” estatal como fundamento de sudeber de resarcir los daños que produzca
por los hechos o actos que le sean imputables (Marienhoff Miguel S., Tratado de Derecho
Administrativo, T. IV, Ed. Abeleldo Perrot, p. 695). Esta teoría, según Bianchi, preconiza la
responsabilidad objetiva y excluye la noción de culpa se opone naturalmente a la de quienes ven
en esta última el fundamento del deber de indemnizar a cargo del Estado.
“Como puede verse ambas doctrinas acusan una marcada influencia civilista propia de la
explicación de la responsabilidad en una etapa en que el derecho público no había desarrollado
todavía sus potencias autonómicas” (Bianchi Alberto. B, Panorama actual de la responsabilidad
del Estado en el Derecho comparado, L.L. 1996-A, p. 922 y ss.).
Otro criterio sostiene la necesidad del dictado de una ley formal que expresamente reconozca el
deber de reparar el daño causado. Es la posición adoptada en nuestro país por Bielsa.

(Marienhoff Miguel S., op. cit, p. 696).
Según Dromi, en opinión que compartimos, el fundamento de la responsabilidad estatal se

encuentra en la Constitución, toda vez que la actividad de alguna de sus órganos causa un
perjuicio especial a un habitante de la Nación, en violación de los derechos que la misma
Constitución consagra. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, 11°
Edición, Buenos Aires, 2006, p.1078, en igual sentido Marienhoff Miguel S. op.cit, p. 698 y ss.,).
Y agrega, el autor citado, que de nuestro ordenamiento constitucional pueden extraerse los
siguientes principios fundantes de la responsabilidad estatal:
a) sacrificio especial e igualdad ante las cargas públicas: Los Art. 4 y 16 in fine de la C.N.,
determinan que las contribuciones exigidas a los habitantes deben ser equitativas y
proporcionales. Si se produce un sacrificio especial por acto – legítimo o no- de cualquier órgano,
deben restablecerse la “igualdad de todos los habitantes” mediante una indemnización a cargo
del Estado que generalice el sacrificio especial que se ha exigido al damnificado.
b) Garantía del derecho de propiedad: el art. 17 de la C.N. dispone que nadie puede ser privado
de su propiedad sin ser indemnizado, en consecuencia, toda vez que el Estado afecte un
derecho debe indemnizar.
c) Derechos adquiridos: los derechos individuales reconocidos en la C.N. (Art. 14 a 20, 28 y 75

inc. 22) constituyen derechos adquiridos por los particulares en sus relaciones frente al Estado.
Por eso no se los puede desconocer sin indemnización.
En conclusión, del propio texto constitucional puede extraerse el fundamento del deber de
reparar del Estado. De la norma suprema, surge la protección a los derechos de los
administrados contra cualquier daño injustamente, por cualquiera de su órganos, sea en ejercicio
de la función administrativa, legislativa o judicial (Dromi Roberto, op. cit., p. 1079).
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD

ILEGITIMA.

Evolución. Remisión.
Como se señalado, la responsabilidad estatal por su obrar ilegítimo, tras iniciales criterios que
sostenían la irresponsabilidad estatal, se fue abriendo paso posturas que paulatinamente
admitieron la responsabilidad estatal. Concretamente, nuestra Corte Suprema lo reconoció a
partir del citado caso “Devoto”, a cuyo análisis y posterior evolución de la doctrina del Alto
Tribunal argentino, nos remitimos a lo expresado al punto III.2.
A continuación analizaremos cuales son los requisitos exigidos para que sea procedente la
responsabilidad extracontractual del estado por su obrar ilegítimo.
Presupuestos
Para que pueda atribuirse responsabilidad al Estado por sus hechos o actos ilegítimos, se han
señalado los siguientes presupuestos:
a) Que el acto o hecho dañoso sea imputable materialmente a un órgano del Estado
en ejercicio u ocasión de sus funciones.
Lo que se requiere es atribuir las consecuencias jurídicas de una conducta del agente estatal al
Estado y para ello, la Corte Suprema, ha recurrido a la “teoría del órgano”.
En virtud de esta teoría, el Estado no puede actuar sin órganos, porque solamente a través de
ellos puede expresar su voluntad y su acción. De modo que cuando actúa el órgano, es como si
actuara la persona jurídica, en este caso el Estado. (Mertehikian Eduardo, La responsabilidad
pública: análisis de la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema, 1° Edición, 2006, p. 82).
Pero para establecer la imputación de la conducta del agente estatal, se requiere que éste haya
actuado en ejercicio o en ocasión de la función. Determinando el alcance de tal exigencia,
Mertehikian, señala que “en tanto los perjuicios sean provocados por la actuación de un órgano
del Estado en ejercicio aparente o real de los poderes conferidos por el ordenamiento jurídico, el
Estado deberá responder por las consecuencias patrimoniales de tal actuación. (Mertehikian
Eduardo, op. cti., p. 89).
En otras palabras, el daño es necesario que sea provocado por la persona del agente o
funcionario, actuando en el ámbito del vínculo que se establece con la función asignada. En todo
lo que exceda ese ámbito, la responsabilidad recaerá en cabeza del agente (falta personal) y no
en la organización (falta de servicio).
b) Daño resarcible en los derechos del administrado.

Para que tenga lugar la responsabilidad estatal, debe existir un daño cierto, real y efectivo en el

afectado, que puede comprender el daño patrimonial como el daño moral actual o futuro. Lo que
como es lógico, excluye los daños puramente eventuales o hipotéticos.
c) Falta de servicio.
La Corte ha resuelto que la responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones de sus
agentes se genera en la idea de falta de servicio. Ahora bien, ¿en qué caso nos encontramos
frente a la falta de servicio estatal?
Conforme lo ha sostenido la Corte, a partir del caso “Vadell”, la existencia de la falta de servicio
se verifica por cumplir, el Estado, de un modo irregular los deberes y obligaciones impuestos por
el ordenamiento jurídico (Constitución, ley, reglamento o acto) o por el defectuoso funcionamiento
del servicio público. Agregando el Alto Tribunal que, quien contrae la obligación de prestar un
servicio, lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin que ha sido establecido,
siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o irregular ejecución.
Es decir, que siempre que el servicio no funcionó, funcionó mal o tardíamente se configura la
responsabilidad estatal.
En este sentido, López Mesa, considera que los daños de dicha prestación defectuosa del
servicio puede provenir de:
a) un deficiente funcionamiento o una deficiente organización: por negligencia, errores,
pérdidas de documentación, ejecuciones materiales irregulares;
b) un funcionamiento tardío: retardo abusivo en la reparación de un edificio, en la demora
innecesaria en la realización de trámites administrativos para efectivizar una expropiación
dispuesta por ley;
c) una ausencia de funcionamiento: en el supuesto de un servicio no prestado (López
Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la Responsabilidad Civil, Trigo Represas,
Félix A. – Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La Ley, 1° Ed., Buenos Aires, 2004, p. 86).
En estos casos la responsabilidad estatal, es siempre directa y objetiva, se independiza de la de

la idea de culpa y no requiere individualización del autor del daño (Cassagne Juan Carlos, La
Responsabilidad extracontractual del Estado en la Jurisprudencia de la Corte, ED, 114-215).
Es directa porque toda conducta dañosa se atribuye directamente al Estado, de cuya
organización forma parte el agente estatal causante del daño, en la medida que todas las
personas que el Estado designa en funciones por él encomendadas son su órganos, y a la vez
las personas físicas que desempeñan la titularidad de tales órganos se identifican con el ente, en
este caso el Estado (Lopez Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la

Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Félix A. – Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La Ley, 1° Ed.,
Buenos Aires, 2004, p. 55).
Es objetiva porque se prescinde del requisito de voluntariedad del agente.
d) Conexión causal entre la conducta y el daño.

El perjuicio producido por el Estado para ser indemnizable requiere la existencia de un nexo
causal adecuado entre el acto imputable a la Administración y la lesión sufrida por el reclamante,
supuesto que puede tener lugar, aún cuando no se identifique al funcionario o agente autor del
perjuicio. (Agüero Piñero, op.cit. p. 20).
La Corte Suprema ha precisado que debe existir como condición indispensable para que pueda
atribuirse al Estado el deber de resarcir el daño “la existencia de una relación de causa a efecto
entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido” (CSJN, 30/6/99, “C., J.A. y
otros”, L.L.2000-B-498).
LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD

LEGITMA.
La responsabilidad extracontractual del Estado por su obrar lícito tuvo mayores reparos y un
reconocimiento tardío en la jurisprudencia, transitado un período en que ella no era reconocida a
su aceptación en el estado actual.
La evolución en la jurisprudencia
Primera etapa: la irresponsabilidad
En una primera postura de la Corte Suprema, se rechazó la responsabilidad del Estado cuando
estaban en juego daños producidos por el obrar lícito de aquél.
En la causa “Establecimientos Gratry S.A. c/ La Nación” (1938), en la que se reclamaba la
indemnización por la aplicación de tributos, la Corte puntualizó que “el ejercicio de un poder legal,
como lo es el de crear impuestos, o modificar los existentes…puede ciertamente producir
perjuicios en el patrimonio de los particulares sin que tal circunstancia sea obstáculo contra su
legitimidad, so pena de detener la actividad gubernativa, en consideración de una garantía – la
de propiedad privada- que no puede interpretarse con semejante extensión” (Fallos180:107).

Desde esas época, la Corte rechazó la responsabilidad del Estado por su obrar lícito, con
fundamento en el principio del art. 1071 del C.C. y en el alcance asignado al derecho de
propiedad, que suscita amparo constitucional sólo frente al desapoderamiento directo y no ante el
perjuicio resultante del ejercicio de poderes legítimos (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 105).
Segunda etapa: El reconocimiento de la responsabilidad por el obrar lícito
En 1946, la Corte modificaría su postura. En efecto, en una causa en la que reclamaba una
indemnización por a raíz de inundaciones producidas en campos de particulares por obras
hidráulicas efectuadas por la Provincia de Buenos Aires, la Corte admitió la responsabilidad
estatal por su obrar lícito (CSJN, “Laplacette c/ Provincia de Buenos Aires” L.L:, 29,697).
Posteriormente, la Corte consolidará su postura de aceptación de la responsabilidad estatal por
su obrar legítimo a partir del dictado de la sentencia de fecha 22 de septiembre de 1975 en la
causa “Los Pinos S.A. c/ Municpalidad de la Capital”, en la que se encontraba en discusión la
indemnización por perjuicios ocasionados por la revocación por razones de oportunidad y
conveniencia, de un permiso otorgado por la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires para el
funcionamiento de un albergue por horas.
Sostuvo la Corte que en ese caso la indemnización tenía por objeto tutelar la incolumidad del
patrimonio lesionado al dejarse sin efecto una autorización anterior. Señalando que el sacrificio
impuesto en forma particular a Los Pinos S.A., en beneficio de toda la comunidad, no era propio
que fuese soportado únicamente por aquélla, puesto que de ese modo lo sería en desmedro del
principio de igualdad ante las cargas públicas, consagrado en el art. 16 de la Constitución
Nacional (CSJN, 22/12/1975) L.L. 1976-B-300).
Criterio seguido en otras causas posteriores: “Cantón c/ Gobierno Nacional” (LL1979-C-219),
Motor Once (LL, 1988-A-5), Tejeduría Magallanes (LL, 1990-C-454), entre muchos otros.
Desde entonces la Corte ha sentado el principio de que cuado la actividad lícita estatal, aunque
inspirada en propósitos de interés colectivo, se constituye en causa eficiente de un perjuicio para
los particulares – cuyo derecho se sacrifica por aquel interés general- los daños deben ser
atendidos en el campo de la responsabilidad por su obrar lícito (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p.
107).
Fundamento de la responsabilidad estatal por su actividad lícita
Siguiendo a Comadira, sostenemos que el fundamento de la responsabilidad del estado por su

actividad lícita, radica en las garantías de la propiedad, igualdad, libertad y razonabilidad
consagrados por la Constitución Nacional (arts. 14,17,16,19 y 28) (Comadira Julio R., La
responsabilidad del Estado por su actividad lícita o legítima, ED Suplemento de Derecho
Administrativo de fecha 31/10/2002).
Presupuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lícita
A los fines de la procedencia de la indemnización por la actividad lícita del Estado, se exige:
a) La existencia de un daño actual y cierto;
b) La relación de causalidad directa e inmediata entre el accionar del Estado y el perjuicio;
c) La posibilidad de imputar jurídicamente esos daños al Estado;
d) Ausencia del deber de soportar, por parte del damnificado, del perjuicio sufrido, en la medida
en que existen ciertos perjuicios o daños universales que deben obligatoriamente, ser soportados
por todo los ciudadanos.
e) El sacrificio especial. El daño para ser indemnizado debe ser, por una parte, sufrido por una
persona en particular o un número determinado de ellas y además constituir una afectación
irrazonable de la propiedad por imponer un sacrificio superior o una carga desproporcionada al
exigible igualitariamente a raíz de la vida en comunidad.
Supuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lícita
Las situaciones en las que es procedente la indemnización por el ejercicio de una actividad lícita
del estado son diversas, y en muchos casos, está prevista legalmente la reparación.
A título de ejemplo, y sin pretender agotar la casuística, podemos señalar los siguientes:
a) Expropiación de un bien privado por causa de utilidad pública;
b) La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia;
c) La realización de obras públicas que deriven en una disminución en el valor de los inmuebles
linderos de particulares;
d) Leyes que establecen el monopolio estatal de actividades, vulnerando el derecho de
particulares que tenían a su cargo dichas actividades y que debieron cesar su fabricación o
comercialización de los respectivos bienes;
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN

En este capítulo abordaremos el estudio de situaciones en las que el Estado provoca daños por
su falta de actuación, en por ejemplo cuando omite indicar que un río habilitado para los bañistas
está contaminado, o si se omite en una ruta indica que existen animales sueltos o que se están
realizando trabajos de reparación. A tal fin analizaremos bajo que condiciones, debe responder
patrimonialmente por tal omisión.
Según Cassagne, la responsabilidad estatal surge cuando hay una omisión antijurídica del
Estado, pues requiere que éste o sus entidades descentralizadas incumplan una obligación legal
expresa o razonablemente implícita del ordenamiento, vinculada al ejercicio del poder de policía
administrativa. La responsabilidad, en estos casos, encuadra dentro del presupuesto que alude a
la falta de servicio.
En consecuencia, el deber de reparar estatal se configuraría frente a:

a) Omisión imputable materialmente a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de
sus funciones.
c) Falta de servicio, por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones
impuestos por la Constitución, la ley o reglamento o por el funcionamiento defectuoso del
servicio a su cargo.
Es decir, que de los requisitos de la responsabilidad por la actividad ilegítima, surge una
variación, porque no estamos frente a un hecho, considerado como conducta positiva, sino que el
Estado deja de realizar una actividad cuya consecuencia directa es la producción del daño en las
persona o los bienes de un particular.
La Corte Suprema de la Provincia de Mendoza, en la causa “Torres” analizó con claridad los
presupuestos para que se configure la responsabilidad del Estado por omisión.
Se trataba de una demanda por daños y perjuicios originados por una crecida que arrasó la
defensa aluvional – considerada insuficiente – que había construido la provincia de Mendoza.
Como consecuencia de ella, fueron destruidos plantíos y otros bienes del actor.
El tribunal consideró que en este caso no había existido una omisión antijurídica, como
presupuesto inexcusable del deber de responder, pues no existía una obligación legal que
impusiera determinado deber de hacer, por lo que el administrado carecía del derecho a exigir el
cumplimiento del acto omitido (L.L., 1989-C- 512, con comentario de Cassagne Juan Carlos).).

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTIVIDAD LEGISLATIVA
La responsabilidad del Estado por actos legislativos ha sido una de las últimas en ser reconocida.
Y ello obedece sustancialmente a que durante largo tiempo, debió vencerse una gran resistencia
radicada en la consideración de que al ser el Parlamento el depositario de la voluntad popular y
la ley expresión de esa voluntad, ella no era susceptible de causar daños resarcibles a un
particular.
Superados tales criterios, la doctrina y la jurisprudencia son coincidentes en comprometer la

responsabilidad estatal por actos del Poder Legislativo.
La responsabilidad estatal por el dictado de una norma inconstitucional
Según Dromi, en relación al Estado-Legislador, la responsabilidad estatal puede derivar de una

ley válida (por el ejercicio normal de sus potestades legales, en caso por ejemplo, de una ley que
monopoliza una actividad, que hasta entonces era de libre ejercicio por los administrados) o de
una inválida (en caso del dictado de una ley declarada inconstitucional por los tribunales) En este
último caso, agrega el autor citado, no existen dudas que el dictado de una ley inconstitucional,
declarada tal por una sentencia judicial firme que ocasiona un perjuicio debe ser indemnizado. En
tal caso, nos encontramos frente a un supuesto de obrar ilícito del Estado, en consecuencia,
habrá que remitirse a los presupuestos de responsabilidad por su obrar ilegítimo, a los fines de
determinar la procedencia de la reparación del daño ocasionado. (Dromi Roberto, Derecho
Administrativo, 11° Ed., Ed. Ciudad Argentina, 2006, p. 1082.).
Ley que reconoce la reparación del daño
En algunos supuestos, la norma determina la reparación del daño o lesión jurídica al

damnificado.
En este caso no surgen inconvenientes, en la medida en que deberá adecuarse el resarcimiento
al daño efectivamente ocasionado.
A título de ejemplo, puede citarse la ley de expropiaciones, la ley 24.043, que tuvo la finalidad de
otorgar una compensación económica a aquellas personas que hubieran sido puestas a
disposición del P.E.N. durante la vigencia del estado de sitio, o que hubiesen sufrido detención

en virtud de actos emanados de tribunales militares.
La responsabilidad estatal por el dictado de una norma válida o lícita
En relación a las leyes que lesionan un derecho de un particular pero que son consideradas
lícitas, la regla es que, en principio no genera la responsabilidad estatal. (Dromi Roberto,
Derecho Administrativo, 11° Ed., Ed. Ciudad Argentina, 2006, p. 1082 y ss.).
No obstante existen supuestos excepcionales en que la viabilidad de la responsabilidad aparece

indiscutible.
En tal sentido, Palazzo, citando destacada jurisprudencia ha señalado que “la sociedad
representada por el Estado, se presta a sí misma un servicio que ha de redundar en beneficio de
la comunidad toda. En consecuencia, si en virtud de tales prestaciones se produce un daño a uno
o varios componentes de dicha comunidad, es justicia que, en alguna medida y dentro de lo
posible, dicho menoscabo sea soportado por toda la sociedad y no únicamente por quien ha sido
el sujeto accidental pasivo del perjuicio” (Palazzo Jose Luis, Responsabilidad del Estado por acto
legislativo, Lexis Nexos Córdoba, 2006-2-218).
En efecto, la Corte Suprema, en diversos precedentes, ha reconocido la responsabilidad estatal

por acto legislativo, sobre la base de que el daño producido, constituya un perjuicio especial
sufrido por el particular. El daño debe individualizarse con relación a una persona o grupo
especial, particular o singular, no universal o general.
En “Establecimientos Americanos Gratry” (Fallos, 180:107), el Alto Tribunal, si bien rechazó el

reclamo efectuado por el actor, estableciendo la legitimidad de la facultad estatal de crear
impuestos o modificar los existentes, aún cuando vulnere la propiedad privada, consideró que “no
se reúnen el perjuicio que se dice experimentado la condición de especialidad necesaria que
pueda encuadrarse en el caso de responsabilidad”.
En la causa “Cantón”, en la que se cuestionaba un decreto del Poder Ejecutivo que había
prohibido la importación de determinados productos con el objeto de nivelar la balanza pagos y
defender la industria nacional, afectando un contrato, que había tenido comienzo de ejecución.
En este caso, al Corte Suprema reconoció la facultad del Poder Ejecutivo para dictar medidas
como la cuestionada, no obstante, señaló que tal actividad lícita pude ser causa eficiente de

daños a los particulares y generar la responsabilidad consiguiente cuando afecte derechos
amparados por garantías constitucionales, pues las potestades normativas reconocidas
encuentran su límite ante relaciones jurídicas concertadas bajo regímenes anteriores,
especialmente si los nuevos no contemplan sistemas reparatorios. (Fallos 301:493).
En “Columbia”, la actora , una entidad financiera, cuestionó la modificación de los índices de

préstamos de capitales ajustables. La Corte, descalificando el fallo del tribunal de segunda
instancia, que había acogido la demanda, consideró que éste tribunal había omitido de
considerar la especial relación de sujeción que vinculaba a las partes (por tratarse, la actividad de
la actora, de una actividad que encerraba riesgos derivados de su sujeción a una intensa
actividad regulatoria por parte del Banco Central) y no se había dado un adecuado tratamiento a
dos requisitos propios de este tipo de responsabilidad, la existencia de un “sacrificio especial” y la
denominada “ausencia del deber jurídico de soportar el daño”.
A modo de síntesis
En conclusión puede concluirse que la doctrina y la jurisprudencia ha admitido que la actuación

del Estado puede comprometer la responsabilidad en el campo extracontractual por el ejercicio
de su actividad legislativa – aún cuando ésta sea ejercido dentro del marco establecido por la
Constitución- ;debiendo el damnificado, acreditar:
a) la existencia de una daño cierto, real y apreciable en dinero;
b) relación de causalidad entre la norma y el daño;
c) la existencia de una sacrificio especial;
d) la ausencia del deber jurídico de soportar el daño.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTIVIDAD JURISDICCIONAL
El ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los órganos del Estado, puede dar origen a la
responsabilidad estatal, en aquellos supuestos que tal actividad provoque daños a los
particulares. Si bien, debe puntualizarse que, en comparación a los otros supuestos de
responsabilidad, la responsabilidad estatal por la actividad jurisdiccional, constituye un supuesto
de tardío reconocimiento.

En efecto, como señala Cassagne, este tipo de responsabilidad recién fue admitida en el último
tramo de la evolución de las tendencias doctrinarias que postularon el reconocimiento de la
responsabilidad estatal (Cassagne , Juan Carlos, op. Cit. T.I, p. 302 y ss.). A su vez, está
rodeada de una serie de condiciones específicas, que impiden su equiparación con el sistema
aplicable a los otros tipos de responsabilidad estatal, debiendo destacarse entre ellos el carácter
excepcional o restrictivo de su reconocimiento por la doctrina y la jurisprudencia.
En ese sentido, el citado autor considera que “ se trata de una responsabilidad de carácter
excepcional dado que en toda comunidad jurídicamente organizada todos sus componentes
tienen el deber o carga genérica de someterse a las decisiones que se adopten en los procesos
jurisdiccionales, lo cual lleva consigo la carga de soportar los daños ocasionados por una
sentencia desfavorable. Este deber se concreta, muchas veces, en el sacrificio que tiene que
aceptar todo particular – sin indemnización- de soportar los daños que le provoca el sometimiento
al proceso , hasta tanto obtenga una sentencia que haga lugar a su pretensión”. (Cassagne, op.
Cit. T.I, p- 302 y ss.).
A diferencia de otros supuestos de responsabilidad, existe un deber genérico de soportar los

daños causados por la actividad legítima o ilegítima, como consecuencia de la necesidad de
someterse al proceso jurisdiccional por parte de los particulares.
Sin embargo, como señala Agüero Piñero, esa carga de contribuir al bien común, representado
por la realización de la justicia en el seno de la comunidad, genera en algunos supuestos
excepcionales injustificados y excesivos daños que deben ser reparados, (Agüero Piñero, op. cit.
p. 24), tanto en perjuicios derivados de procesos penales como civiles o comerciales, derivados
de errores judiciales o por un anormal funcionamiento del servicio de justicia.
IX.1. Tipos de responsabilidad por ejercicio de actividad jurisdiccional: error judicial e irregular
funcionamiento.
La responsabilidad por error judicial
El error judicial, siguiendo a Trigo Represas y Lopez Mesa, es todo acto judicial ejecutado por el
juez en el proceso, que resulta objetivamente contradictorio con los hechos de la causa o el

derecho y la equidad, desviando la solución del resultado justo al que naturalmente debía llegar.
Es un verdadero acto ilícito” (Trigo Represas, Félix – Lopez Mesa Marcelo, op. cit. p. 170).
En este supuesto, habrá de distinguir dos etapas a los fines de la determinación de la

responsabilidad estatal.
En primer lugar, habrá que determinar la existencia del error judicial a través de la revisión de la
resolución judicial de la que surge el error, en la medida que resulta imprescindible remover el
efecto de la cosa juzgada que, a pesar del error, la sentencia judicial ostenta, y en caso de
prosperar, se abriría el camino de la posible indemnización. (Mertehikian, op. cit. p. 260).
En ese sentido la Corte Suprema ha establecido que “en principio sólo puede responsabilizarse
al Estado por error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que origina el daño sea
declarado ilegítimo y dejado sin efecto, pues antes de ese momento el carácter de verdad legal
que ostenta l sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada impide, en tanto se mantenga,
juzgar que hay error. Lo contrario importaría un atentado contar el orden social y la seguridad
jurídica, pues la acción de daños y perjuicios constituiría un recurso contra un pronunciamiento
firme, no previsto ni admitido” (CSJN, “Vignoni Antonio c/ Gobierno Nacional “ L. L. 1988-E-224).
El ejemplo característico es el de una sentencia condenatoria por error judicial, la cual debe ser
declarada ilegítima y dejada sin efecto, para tornar procedente el reclamo de la indemnización de
los daños provocado por la sentencia ilegítimamente dictada.
Asimismo, como lo sostiene Cassagne, “debe admitirse la responsabilidad del Estado, cuando no
exista revisión de la cos juzgada formal o material de una sentencia definitiva, si se dispone una
detención indebida – por un plazo que exceda el razonable- de una persona que después resulta
absuelta al dictarse la sentencia definitiva, cuando la respectiva detención pueda calificarse de
arbitraria”. (Cassagne op. Cit. p. 304).
En nuestro país, algunas las provincias han reconocido – vía constitucional (Chaco (arts. 21 y
72), Chubut (art. 28), Entre Ríos (Art. 19), entre otras o legal (Santiago del Estero, Código
Procesal Penal (art. 443), La Pampa (Código Procesal Penal, (art. 549) entre otras)– el deber de

reparar los daños derivados de mantener una persona privada de su libertad en forma preventiva
si el imputado resulta sobreseído o absuelto por sentencia firme.
La responsabilidad por irregular funcionamiento del servicio de justicia.
A diferencia del supuesto anterior, el irregular funcionamiento del servicio de justicia, no requiere
un pronunciamiento previo sobre el error y no surge necesariamente de la actividad de los jueces
o magistrados, sino que puede incluir la labora realizada por funcionarios, empleados y otros
auxiliares de la justicia, que individualmente o en conjunto concurren a la defectuosa prestación
del servicio de justicia. (Trigo Represas – Lopez Mesa, op. cit. p. 173). Como señala Tawil, se
trata de una responsabilidad “que se origina como consecuencia de los daños producidos por el
funcionamiento de la máquina burocrática”. (Tawil Guido Santiago, La responsabilidad del Estado
y de los magistrados y funcionarios judiciales por el mal funcionamiento de la administración
pública, Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 68).
Así, por ejemplo, la Corte Suprema reconoció la responsabilidad estatal por actos de funcionarios
judiciales, en una causa en la que se había extraído en forma fraudulenta –por parte del
Secretario del juzgado- fondos de una sucesión, que se encontraban depositados en el Banco
Nación a la orden del Tribunal (Fallos 177:171).
En otra causa, en la que se había realizado la entrega de una orden de pago judicial a una
persona distinta del destinatario, en la que se acreditó que el Secretario del Juzgado omitió el
debido control al momento de la entrega. En tal caso, la Cámara Nacional en lo Contencioso
Administrativo Federal, Sala II, condenó al Estado Nacional a reparar el daño ocasionado al
verdadero acreedor de los fondos depositados (Lusquiños Horacio c/ Estado Nacional “ J.A. del
2/2/2000, p. 45).
Del análisis de la jurisprudencia, se advierte que para los supuestos de error judicial se ha
establecido con nitidez los requisitos que tornan procedente la reparación del daño ocasionado.
Aspectos que no surgen tan claramente en materia de irregular funcionamiento, para lo cual debe
recurrirse a un análisis casuístico, que según Mertehikian, ha respondido a análogos principios
que los exigibles en caso de omisiones a un deber legal. (Mertehikian Eduardo, op.cit.,p. 260).

JURISPRUDENCIA
A continuación, se transcriben fallos centrales en la evolución de la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación. Se sugiere su lectura, en la medida que como se
ha señalado, en el reconocimiento de la responsabilidad estatal, el valor de la labor de los
tribunales ha sido de suma relevancia.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación

Autos: Tomás Devoto y Cía. Ltda. S.A. c. La Nación de fecha 22/09/1933 (Fallos 169:111)
Buenos Aires, setiembre 22 de 1933.
Considerando: Que el recurso de apelación entablado por el Ministerio Fiscal en la notificación de

fs. 296 vta., es el ordinario de apelación a que se refiere el art. 3 de la ley 4035, como lo ha
entendido la Cámara al concederlo.
Que esta Corte ha resuelto que el recurso ordinario es procedente, aun cuando el Fisco o la
Nación no sea la parte actora (Fallos: 162:80).
1. Que, en cuanto al fondo de la causa, debe de entenderse que el apelante comprende en sus
agravios no sólo el monto de la indemnización fijado, sino también el derecho de exigirla y la
obligación de reparar los daños y perjuicios por parte de la Nación.
2. Que, la cuestión de hecho, a saber si el incendio producido lo fue por culpa o imprudencia de
los empleados nacionales, ha quedado resuelta afirmativamente, pues así lo revela la prueba de
autos, estableciendo que el siniestro se originó en el campamento de aquéllos a causa de
chispas desprendidas de un brasero deficiente que se usaba, en terreno cubierto de pasto seco y
sin las precauciones suficientes.
3. Que, en nada influye para definir la responsabilidad del Estado por el desempeño negligente
de sus empleados, que aquéllos, en el caso de autos, no hayan procedido intencionalmente, o
que la causa generadora del incendio sea casual, desde que la casualidad sólo puede
equipararse al caso fortuito, en cuanto en ambas circunstancias ocurren sucesos que no han
podido preverse ni evitarse (art. 514 del Código Civil). Pero el estrago de autos ha podido ser

previsto y evitado desde que él ha ocurrido por falta de atención de los agentes del Gobierno y en
tanto éstos ejecutaban trabajos bajo su dependencia (reparación de una línea telegráfica
nacional). Esta Corte ha dicho en casos análogos, que el incendio como acto reprobado por la
ley, impone al que lo ocasiona por culpa o negligencia, la obligación de reparar los daños
ocasionados a terceros, extendiéndose esa responsabilidad, a la persona bajo cuya dependencia
se encuentra el autor del daño o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado (arts.
1109 y 1113 del Código Civil; t. 129, p. 306; t. 130, p. 143; t. 146, p. 249).
4. Que, demostrada la existencia de perjuicios reales de daño emergente y posible lucro cesante,
por la prueba pericial, de testigos e instrumental que ha invocado la cámara "a quo", pero no
habiendo sido aquéllos demostrados en su extensión precisa, es procedente la vía del juramento
estimatorio para su fijación (art. 220 del Código de Procedimientos).
5. Que, respecto a la cantidad señalada, no puede ser ella aumentada aun cuando el aumento
fuera de justicia, toda vez que la parte actora ha consentido el fallo, apelado sólo por la contraria.
6. Que, tampoco sería justo reducir dicha cantidad, dentro de las constancias que se han tenido
en cuenta para determinarla, ni los agravios expresados por el ministerio fiscal en esta instancia
se refieren a este punto de modo particular.
Por estos fundamentos y los concordantes de la sentencia apelada, se confirma ésta, sin costas,
atento el resultado de la causa. - Repetto. - Guido Lavalle. - Sagarna. - Linares.

Autos: Ferrocarril Oeste c. Provincia de Bs. Aires de fecha 03/10/1938 (Fallos 182:5)
Opinión del procurador general de la Nación.
La jurisdicción originaria de V. E. resulta acreditada en este caso por tratarse de demanda

interpuesta contra una provincia por un vecino de la Capital Federal. En cuanto al fondo del
asunto, encuentro que el actor no ha demostrado la procedencia de su acción, dados los
antecedentes que obran en autos.

Don José Gómez Pardal, propietario de un lote de terreno en Haedo, lo vendió primero a don
Alejandro Casir (julio 29 de 1910), quedando durante algún tiempo como acreedor hipotecario; y
luego, percibido totalmente el precio, levantó la hipoteca, y volvió a vender el mismo bien al
Ferrocarril Oeste (abril 28 de 1914). Posteriormente, los sucesores en título de Casir,
demandaron al F. C. Oeste por reivindicación de dicho predio; y aunque el Ferrocarril sostuvo
haber sido el primero en tomar la posesión, la cámara de apelaciones consideró probada una
posesión anterior, del primer comprador. Hizo, por lo tanto, lugar a la demanda; y un recurso
intentado ante la Suprema corte provincial, no tuvo éxito. Para evitar los efectos del fallo, ambas
partes llegaron a un acuerdo, y el Ferrocarril adquirió de la parte vencedora lo mismo que antes
había comprado a Gómez Pardal.
Ahora bien: en vez de dirigir el Ferrocarril su acción de reintegro contra Gómez Pardal --a quien
ni siquiera citó de evicción-- entabla demanda contra la Provincia de Buenos Aires, sosteniendo
que todo lo ocurrido tuvo por origen una certificación errónea del Registro de la Propiedad
provincial, acerca de estar inscripto el dominio del bien a nombre de Gómez Pardal, en 1914,
cuando ya lo estaba a nombre de los sucesores de Casir. Ese es el pleito, que tiene por objeto
conseguir se condene a la expresada provincia al pago de los $ 3.163,49, pagados por el
Ferrocarril en su segunda compra, más las costas del juicio de reivindicación.
La Provincia, al oponerse a la demanda, aduce dos argumentos: a), obligación del actor de
probar la existencia del hecho invocado como causa generadora de los perjuicios; b),
irresponsabilidad legal del Estado, por los errores o delitos que cometan sus funcionarios en el
desempeño de las tareas oficiales.
Respecto del primer punto, aunque el actor ofreció desde el primer escrito la prueba de haberse
expedido el informe inexacto atribuido al Registro de la Propiedad y base de la acción, tal
elemento de criterio no aparece en autos, ni fue presentado en el juicio de reivindicación, ni
resulta haber influido en el fallo de este último, ya que las partes se limitaron allí a discutir cuál de
los dos compradores había sido primero puesto en posesión. No resulta, entonces, que el pleito
se perdiera como consecuencia de dicho informe, respecto del cual ni aún se sabe qué firma y
fecha llevaba al pie. La única noticia que aparece acerca de su existencia es la mención de que
el escribano otorgante de la segunda venta dijo haberlo tenido a la vista; pero la escritura que se
dice contener tal aserto, fue retirada del expediente anexo antes de iniciarse la actual demanda, y

el Ferrocarril Oeste no ha vuelto a presentarla. Por otra parte, en la sentencia de segunda
instancia que dio fin al referido juicio de reivindicación, la Cámara hace notar que la secunda
venta no se hizo con un duplicado del título original sino con éste mismo, de cuyas anotaciones
marginales se desprendía no ser ya Gómez Pardal propietario del bien. Cabe preguntarse,
entonces, si realmente hubo un certificado inexacto del Registro de la Propiedad, o si se trata
más bien de una inexactitud cometida, por el escribano que dijo haberlo tenido a la vista. En
cualquier caso, falta la prueba del hecho, presunto generador de los perjuicios.
Esta circunstancia hace innecesario, a mi juicio, entrar al estudio de la segunda cuestión

planteada, esto es, responsabilidad de la Provincia por actos ilegítimos de sus empleados.
Trátase, por lo demás, de un punto acerca del cual la jurisprudencia no es todavía uniforme,
habiéndose orientado más bien hacia la solución afirmativa, en los últimos tiempos (124, 38; 169,
120; 171, 142). Aparte de ello, surge todavía la duda de si puede exigirse perjuicios derivados de
un acto ilícito, antes de que exista sentencia alguna que declare la responsabilidad del empleado
público cuya conducta se conceptúa incorrecta, o criminal.
A mérito de lo expuesto, considero que corresponde el rechazo de la acción. -- Buenos Aires,

mayo 17 de 1937. -- Juan Álvarez.
Buenos Aires, octubre 3 de 1938. -- Que, a fs. 3, se presentó don Anselmo F. López, en
representación de la Empresa, entablando demanda y exponiendo lo siguiente: Que el 28 de abril
de 1914 la Empresa había comprado a don José Gómez Pardal, un lote de terreno situado en el
Partido de Morón, Pueblo Haedo, provincia de Buenos Aires, en la calle Suipacha entre las de
Rivadavia y Esmeralda, designado con el núm. 13 de la manzana B. del plano especial que sirvió
para la venta, cuya superficie era de 316.35 metros. Que para hacer la operación, el escribano
don Federico Isla, solicitó el certificado respectivo del Registro de la Propiedad de La Plata, el
que se le expidió con fecha 23 de abril de 1914, bajo el número 24.827 y en el cual se hizo
constar que el terreno estaba inscripto en mayor área, a nombre del vendedor, que éste no tenía
inhibición ni el terreno gravamen alguno. Que la operación se llevó adelante y el título se inscribió
en el Registro con fecha 7 de mayo de 1914. La Empresa tomó después, la posesión del terreno
e hizo edificar en él una casita para un empleado.
Que pasó el tiempo, y en 1928 se presentó a la Empresa una persona en nombre de doña Inés
Vioni de Parmigiani, diciendo que ella era dueña del terreno y reclamando su entrega. Que como

la Empresa no accediera, la expresada señora la demandó ante la justicia civil de La Plata por
reivindicación, aduciendo que Pardal vendió a don Alejandro Castro, dicho lote el 29 de julio de
1910, registrándose el título en 17 de agosto del mismo año, bajo el núm. 56.467, Serie C. Que
Casir vendió a don Antonio Canale esa misma propiedad, el 4 de octubre de 1911 y a la muerte
de éste se la adjudicó a su esposa supérstite, doña Inés Vioni de Canale, entre otros bienes.
Que tramitado el juicio reivindicatorio, se rechazó la demanda en 1ª instancia, pero la Cámara de

La Plata revocó la sentencia, haciendo lugar a la acción, con devolución de los frutos que hubiera
percibido o dejado de percibir por negligencia desde la notificación de la demanda, y además las
costas en ambas instancias.
Que la Empresa, para evitar mayores perjuicios, volvió a comprar el inmueble por $ 3.163.49,
además de pagar a la actora por concepto de costas, $ 812.50 moneda nacional.
Que todo lo sucedido tiene su origen en un certificado falso expedido por el Registro de la
Propiedad, el 23 de abril de 1914, núm. 24.827, según el cual la propiedad era de Pardal en esa
fecha, cuando en realidad, en 1910, había pasado ya al dominio de Casir. Que aquel certificado
está inscripto en la escritura de adquisición del inmueble, la cual fue agregada al juicio de
reivindicación a que se ha hecho referencia.
Que el perjuicio causado a su representada asciende a $ 3.976.09 m|n. y la Provincia de Buenos

Aires debe responder de ellos de acuerdo a los arts. 1112 y 1113 del cód. Civil y la doctrina que
sirvió de fuente al Codificador.
Que, bajo otro punto de vista, la jurisdicción del tribunal para entender en esta causa surge de los
arts. 100 y 101 de la Constitución y del art. 1°, inc. 1° de la ley núm. 48, por tratarse de una
causa civil entre un vecino de la Capital Federal, cual debe reputarse la Empresa, y un estado
provincial.
Termina pidiendo que se condene a la Provincia a pagar la suma reclamada y los intereses.
Además, las costas del juicio.
Corrido traslado de la demanda, es contestada por el doctor Pedro R. Quiroga, quien dice, que
suponiendo exactos los hechos alegados, lo que deberá probar el actor, la demanda debe

rechazarse; con costas.
Se funda en que las providencias no son responsables de los actos ilícitos cometidos por sus
funcionarios, según el art. 43 del cód. Civil.
Cita en su apoyo los fallos de esta Corte, de los ts. 124, p. 16, causa 146; 78, p. 371, causa 57;
96, p. 278, causa 108; t. 105, p. 254, causa 37; 99, p. 139.
Cita, asimismo, la doctrina de Bielsa, en su obra Derecho Administrativo, t. I, ed. 2ª, p. 215.
Considerando: Que puede darse por cierto que el Registro de Propiedad de La Plata expidió el
certificado núm. 24.827, cuyo texto se halla transcripto en la escritura de adquisición que hizo la
Empresa del terreno en cuestión, la cual se agregó a la demanda iniciada por ella contra doña
Inés Vioni de Parmigiani, traída "ad effectum videndi". Por ese certificado del 23 de abril de 1914,
se hacía constar que la propiedad formaba parte de un lote mayor perteneciente a don José
Gómez Pardal y que estaba libre de gravamen. El escribano autorizante da fe de la existencia y
contenido de ese documento público (arts. 979, inc. 2° y 994 del cód. civil).
Que, igualmente, resulta cierto que el mismo lote de terreno había sido enajenado por Gómez
Pardal a don Alejandro Casir, en 1910 y registrada la operación el 17 de agosto del mismo, lo
que dio lugar al juicio de reivindicación que después se siguiera con éxito contra la Empresa del
Oeste.
Que no es dudoso que el certificado expedido el 23 de abril de 1914 hizo incurrir a la Empresa en
el error de adquirir la propiedad de quien no era dueño ya. Y que vencida ésta en el juicio
reivindicatorio, tuvo que pagar la suma que se cobra en la demanda para recuperar la propiedad.
Que el Estado provincial impone la obligación de munirse del certificado del Registro para
escriturar toda operación que versare sobre transmisión de inmuebles, cobrando un derecho
especial del sellado, lo que, lógicamente, presupone la obligación de prestar un servicio regular
que responda a las garantías que se ha querido asegurar. Que, cuando de tal manera procede,
no obra como persona del derecho privado, o como persona jurídica, sino como entidad del
derecho público que ha tomado a su cargo una función y que la monopoliza, como puede ser la
de Correos y Telégrafos o cualquier otra de esta naturaleza, y, siendo así, la invocación del art.

43 del cód. Civil no es pertinente.
Que, en principio, quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en

condiciones adecuadas para llenar el fin para que ha sido establecido, siendo responsable de los
perjuicios que causare su incumplimiento o su irregular ejecución (doctrina de los arts. 625 y 630
del cód. civil). Y si bien las relaciones entre el Estado y sus gobernados se rigen por el derecho
público, la regla enunciada, fundada en razones de justicia y de equidad, debe tener también su
aplicación a este género de relaciones, mientras no haya una previsión legal que la impida. Que,
haciendo abstracción del dolo con que el falso certificado pudo haberse expedido, habría por lo
menos una conducta culpable en el personal, que, en desempeño de sus funciones y obrando
bajo la dependencia del Estado, ha causado el daño de que se trata, siendo así de aplicación al
caso los arts. 1112 y 1113 del Código Civil.
Que estas disposiciones no son sino el corolario lógico del principio general según el cual todos
los que emplean a otras personas para el manejo de un negocio o para determinada función,
llevan la responsabilidad de su elección y son pasibles de los perjuicios que éstas ocasionaren a
terceros en el desempeño de su función, dado que nadie puede por sí o por intermedio de otro
ejercer sus derechos en forma tal que lesione el derecho de un tercero.
Que esto es así tanto cuando se trata de personas como de entidades jurídicas. Al respecto, dice
Bibiloni: "No hay dos clases de propiedad regidas por dos reglas diversas en cuanto a sus
facultades y restricciones, según sean sus titulares hombres o instituciones. No hay dos derechos
distintos para regular las actividades. Todos deben cuidar de usar de las facultades legales de
modo de no causar daño indebido a terceros. Si, voluntaria o necesariamente, se obra por medio
de representantes, éstos deben observar las mismas precauciones". Y después agrega: "La ley
no establece excepción. Basta que haya encargado o comisión. ¿Por qué se establecería la
irresponsabilidad de las personas jurídicas? ¿Y de qué manera es más grave la situación de un
particular por los actos de sus empleados que la de aquélla? Nadie, ciertamente, verá razón para
exonerar a unas personas de las consecuencias que la ley impondrá a otras. Hasta se podría
decir que, justamente, para que las jurídicas no puedan usar de sus derechos, sino por el medio
necesario de su representante, los actos de éste, deben ajustarse a las mayores condiciones de
vigilancia, y que al ejercer sus funciones en actos de éste, deben ajustarse a las mayores
condiciones de vigilancia, y que al ejercer sus funciones en actos del resorte de los institutos, son
éstos mismos los que obran ante los ojos de los terceros". Agrega, después, que la misma regla

prescripta por el Código de Napoleón, art. 1384, ha sido aplicada con igual amplitud en Francia y
Bélgica. Que idéntica doctrina prevalece en Italia, Alemania, Inglaterra, Estados Unidos, y ha sido
incorporada a los códigos más modernos, por lo general. (Anteproyecto de Reformas al Código
Civil, ps. 67 y sigts.).
Que en lo que particularmente se refiere al Estado, considerado en su doble personalidad de

derecho público y privado, la doctrina se ha orientado cada vez más en el sentido de reconocer
su responsabilidad extracontractual por actos de sus funcionarios o empleados, realizados en el
ejercicio de su función, cuando la entidad ejerce un monopolio, un servicio público o una
industria, y tan sólo diverge cuando se trata de actos de "jure imperii", en que principalmente se
ejercitan los atributos de la soberanía.
Que la disposición del art. 1112 del Código Civil correlacionada con la que le sigue del art. 1113,
significa la aceptación del principio de la responsabilidad del Estado, cuando concurren las
condiciones anteriormente indicadas, tanto por lo que se desprende de su texto mismo cuando
porque, interpretada así, concuerda con la doctrina expuesta por Aubry y Rau, citado por el
Codificador en su nota al art. 1112 (Aubry y Rau, t. 4, p. 799, párrafo 447; Laurent, t. 20, párrafos
593, 594 y 595). Y así se ha aplicado por esta Corte Suprema en un caso de incendio producido
por culpa de obreros del Estado, al hacerse la limpieza de una línea telegráfica, en el cual, por
haber ellos obrado en desempeño de sus tareas y bajo la dependencia del Gobierno, fue éste
declarado responsable del daño causado a un tercero (t. 169, p. 120. Concuerda con los de los
ts. 124, p. 22; 145, p. 89, y 171, p. 142).
En su mérito y oído el procurador general, se dispone que la Provincia de Buenos Aires reintegre
a la Empresa del Ferrocarril Oeste la suma de $ 3.976.09 m|n., en el término de veinte días que
dicha empresa pagó a la reivindicante del terreno para recuperar la propiedad, con más los
intereses legales desde la notificación de la demanda. Las costas en el orden causado, atenta la
naturaleza de las cuestiones de orden jurídico debatidas. -- Roberto Repetto. -- Antonio Sagarna.
-- Luis Linares. -- Benito A. Nazar Anchorena.

Autos: Vadell, Jorge F. c. Provincia de Buenos Aires de fecha 18/12/1984 (Fallos 306:2030)

Buenos Aires, diciembre 18 de 1984.
Resulta: I - A fs. 40/45 la parte actora demanda a la Provincia de Buenos Aires para que se la
condene a pagar las sumas que se vea obligada a resarcir en favor de Miguel García Gómez en
un juicio que éste le sigue, originado en los hechos que pasa a relatar.
Dice que por escritura del 22 de junio de 1949 vendió al mencionado García Gómez el inmueble
constituido por la mitad N.O. de la manzana F, ubicado en la Ciudad de Necochea, chacra N°
164, y que había adquirido a Elías Stly. Esas compraventas -sostiene- fueron efectuadas sobre la
base de antecedentes de dominio nulos que comprometen la responsabilidad de la provincia.
Tales antecedentes dominiales demuestran que mediante escritura del 27 de diciembre de 1906
Gervasio Abásolo compró la totalidad de la chacra 164 de la que comprendía numerosas
manzanas, entre ellas, las identificadas con las letras "E" y "F". Posteriormente, Abásolo vendió
la mitad S.O. de la manzana "F" a J. N. Méndez y Cía., la mitad restante N.E. a Juan Ayrolo y la
mitad S. E. de la manzana "E" a José Koblitz. De tal suerte, sólo quedó en su patrimonio la mitad
N.O. de esta última.
El 17 de junio de 1914, Abásolo transfirió a su hermano Emiliano el remanente de la totalidad de

la chacra 164. Al confeccionar la escritura pertinente, el escribano José Exertier excluyó de la
operación la mitad S.O. de la manzana "E" que atribuyó a Méndez sin advertir que lo adquirido
por éste correspondía a la manzana "F" y no consideró las ventas a Koblitz y Ayrolo, las que
quedaron comprendidas en la transmisión.
Fallecido Emiliano Abásolo se enajenó por sus sucesores y en subasta, lo que se denomina la
mitad N.O. de la manzana "F" produciéndose nuevas irregularidades. En efecto, aquél no era
propietario de esa fracción, totalmente vendida por su antecesor Gervasio, pese a lo cual el
Registro de la Propiedad informó adjudicándole la plena titularidad del dominio.
No obstante estas circunstancias, el registro inmobiliario anotó el título de Emiliano Abásolo pese
a mediar las defectuosas menciones consignadas por el escribano Exertier y expidió luego un
certificado de dominio en el que informó que no tenía restricciones ni exclusiones para anotar
luego su venta a Bilbao y Jaca. A partir de estos errores se produjeron transmisiones paralelas
superpuestas sobre una misma fracción lo que determinó una serie de litigios entre los que

menciona el seguido en su contra.
Por estos hechos responsabiliza a la demandada, ya sea por los errores registrales como por la
conducta de los escribanos intervinientes, a los que califica de funcionarios públicos
dependientes del estado provincial.
II - A fs. 54/60 contesta la Provincia de Buenos Aires. Opone la excepción de falta de legitimación
para obrar y pide subsidiariamente el rechazo de la demanda.
Tras reseñar los antecedentes registrales descarta su responsabilidad, la que, en todo caso,
sostiene que se originaría en las menciones de las escrituras que crearon la superposición de
inscripciones denunciadas. Tampoco la reconoce en lo atinente a la actuación de los escribanos,
a quienes niega el carácter de funcionarios públicos recordando las diferentes doctrinas
elaboradas acerca de la naturaleza de sus funciones. Pide, por ultimo, la citación de los
escribanos Exertier y Landó.
III - A fs. 69 se desestima la excepción planteada y a fs. 96 se rechaza la citación de terceros.
IV - A fs. 135/36 la actora hace saber que la sentencia dictada en el litigio seguido por García
Gómez ha sido favorable al actor lo que deja expedita esta acción aun cuando no exista monto
líquido del resarcimiento a que se lo condenó.
Considerando: 1° - Que el presente juicio es de la competencia originaria de esta Corte Suprema

(arts. 100 y 101, Constitución).
2° - Que a los efectos de precisar los antecedentes dominiales que dan origen al pleito, es
conveniente su relación circunstanciada, la que, por lo demás, resulta suficientemente
esclarecida en el dictamen pericial del escribano Rubio. En el año 1906, Gervasio Abásolo
adquirió la totalidad de la chacra 164, compuesta entre otras de las manzanas "E" y "F" sobre las
que se suscitarán las sucesivas controversias, y años después, entre 1910 y 1911, vendió las
fracciones S. O. y N. E. en que se dividía la "F" a Méndez y Cía. y Ayrolo, y la S.E. -de las dos
que conformaban la "E"- a José Koblitz. Sólo quedó en su patrimonio, entonces, la
individualizada como N.O. de la manzana "E".

En 1914 Abásolo vendió a su hermano Emiliano lo que se indica como remanente de la chacra
164. Para realizar esta operación el escribano José Exertier requirió del registro inmobiliario de la
provincia el certificado 3869 que, según lo afirma el perito, informó que la totalidad de la chacra
pertenecía al vendedor lo que obviamente no correspondía a la realidad dominial toda vez que se
habían producido las ventas ya reseñadas, todas ellas inscriptas en el registro (ver posiciones de
fs. 153/55, respuestas 1ª a 3ª; fs. 236/37, escritura a fs. 43/46 de los autos: "Verga de Cherbet c.
García Gómez", agregados por cuerda). Por su parte el escribano Exertier, cuyo conocimiento de
esas transacciones se desprende de la escritura, excluyó de la venta la fracción S. O. de la
manzana "E" -inexistente, por lo demás- confundiéndola con la así denominada de la "F" que
había comprado Méndez. De tal manera mediante inscripción N° 94.545, serie B, del 28 de
diciembre de 1914, Emiliano Abásolo se convirtió en "dueño" de la paste S.O. de la manzana "F"
ya vendida, sin observaciones de parte del registro.
3° - Que en 1924, la sucesión de Emiliano Abásolo enajenó, en subasta, a la firma Bilbao y Jaca
lo que en la escritura se identifica como sector N.O. de la manzana "F", lo que constituía una
denominación incierta. Este nuevo error notarial, esta vez del escribano Landó, originó la
superposición de dominio sobre el ángulo oeste de esa manzana (dividida como se sabe en
fracciones S.O. y N.E.). Tal estructuración fue precedida de sucesivos pedidos de certificación de
dominio que gravitaron decisivamente en la suerte de los bienes. En efecto, el 12 de julio de 1923
y mediante oficio que figura a fs. 207 de los autos sucesorios de Emiliano Abásolo, se indica que
"en cuanto a lo deslindado por la inscripción 94.545 B 14" (corresponde a la venta entre los
Abásolo) "consta con deducción de la quinta 6 chacra 136 por haber sido enajenado".
4° - Que esa respuesta evidencia que el registro, pese a contar con medios para informar sobre
anteriores transferencias -así lo prueban la mención antedicha del estado de la chacra 136 y las
constancias que reconoce en la absolución de posiciones-, ponían en cabeza de Emiliano
Abásolo la titularidad de un bien que nunca le había pertenecido totalmente. Este se reitera,
según el perito, en otras piezas provenientes de esa repartición que obran en el protocolo
respectivo (certificado 39.676, del 31 de julio de 1924, y su ampliación bajo N° 48.632 del 22 de
septiembre de ese año). Allí se comunica, por el primero, que la chacra 164 consta en su
integridad a nombre de Emiliano y por el segundo, emitido meses después, que ese dominio no
se había modificado en sus condiciones. De lo expuesto, surge la evidencia de que el registro
ignoró la primitiva venta de Gervasio Abásolo a Méndez que involucró el terreno que suscita el
litigio y las posteriores de Emiliano atribuyéndole a éste la plenitud de un dominio del que no fue

titular. Cabe señalar también que la venta de Bilbao y Jaca se anotó sin reservas pese a las
incongruencias ya expuestas.
5° - Que las consideraciones precedentes demuestran la responsabilidad de la provincia toda vez

que el Registro de la Propiedad, al incurrir en las omisiones señaladas, cumplió de manera
defectuosa las funciones que le son propias y que atienden, sustancialmente, a otorgar un
conocimiento cabal de las condiciones de dominio de los inmuebles. En este sentido cabe
recordar lo expresado en Fallos, t. 182; p. 5 (Rev. La Ley, t. 12, p. 123, con nota de Alberto G.
Spota), donde el tribunal sostuvo que "quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe
realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo
responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su irregular ejecución".
Esa idea objetiva de la falta de servicio encuentra fundamento en la aplicación por vía subsidiaria
del art. 1112 del Código Civil que establece un régimen de responsabilidad "por los hechos y las
omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de
una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas".
6° - Que ello pone en juego la responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito del
derecho público que no requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113 del
Cód. Civil al que han remitido desde antiguo, exclusive o concurrentemente, sentencias
anteriores de esta Corte en doctrina que sus actuales integrantes no comparten (ver Fallos, t.
259, p. 261; t. 270, p. 404; t. 278,p. 224; t. 288, p. 362; t. 290, p. 71; t. 300, p. 867 -Rev. La Ley, t.
117, p. 842, fallo 11.664-S, t. 131, p. 518; t. 143, p. 576, fallo 26.678-S; Rep. La Ley, t. XXXV, p.
237, sum. 141; t. XLI, A-I, p. 926, sum. 306-). En efecto no se trata de una responsabilidad
indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la actividad de los órganos o
funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las
que dependen, ha de ser considerada propia de éstas, que deben responder de modo principal y
directo por sus consecuencias dañosas.
7° - Que no obstante, y a mérito de lo expuesto acerca de las actuaciones de los escribanos

Exertier y Landó debe establecerse si ambas fueron causa eficiente de los daños por las fallas en
que incurrieron en la confección de las respectivas escrituras al denominar equivocadamente las
fracciones vendidas. Así parece respecto de Exertier quien, conocedor de las ventas anteriores -
ignoradas, como se dijo en los informes del registro- y del plano de subdivisión tal como se

desprende de fs. 686/90 de los autos sucesorios de Emiliano Abásolo, debió excluir del
denominado "remanente" la fracción S.O. de la manzana "F" que a raíz de su intervención fue
vendida dos veces originándose la superposición del dominio, pero no en lo que atañe a Landó.
En efecto, éste, que se guió por los antecedentes del registro y en particular por la situación
registral respecto de aquella fracción, cometió el error de autorizar el acto referente a la paste
S.O. (inexistente) de la manzana "F", error que, en la práctica y en lo que interesa, significó
reducir la superposición ya existente aunque afectando la propiedad de un tercero, lo que,
aunque eventualmente podría comprometer su responsabilidad, no tiene repercusión para la
suerte de este litigio.
8° - Que la cuestión suscitada conduce a la necesidad de indagar si la actividad del escribano de

registro constituye una modalidad dentro de la categoría de los funcionarios públicos, con las
consecuencias legales que de ello derivan y que son las que cabe considerar o, por el contrario,
el ejercicio de una profesión, bien que dotada del atributo de la fe pública y sometida a una
particular relación con el Estado que se manifiesta a través del acto de la investidura, el control y
las facultades disciplinarias, pero que no participa "stricto sensu" de aquel carácter.
9º - Que dificultan la solución del tema algunas disposiciones del Código Civil, como los arts. 979
incs. 1° y 2°, 997 y 1004 que contienen menciones no suficientemente explícitas acerca de
quienes denomina escribanos o funcionarios públicos, y también la referencia que hace el
codificador en su nota al art. 1112, en la cual ubica a aquéllos en esa última clasificación. No
debe perderse de vista, por otra parte, que el art. 10 de la ley 12.990 ha reconocido formalmente
ere carácter siguiendo sus antecedentes, las leyes 1144 y 1893.
10 - Que, no obstante, la sujeción literal a la norma no basta para explicar la condición en

examen, por lo que resulta necesaria una exégesis sistemática del estatuto jurídico del notariado.
En ere sentido, si bien no caben dudas de que como fedatario cumple una función pública por la
investidura con la que el Estado lo somete a su superintendencia (arts. 17, 35 y sigtes., ley
12.990), es evidente que no se presentan las notas características de la relación de empleo
público que permitan responsabilizarlo por las consecuencias de su desempeño. En efecto, no
existe dependencia orgánica respecto de los poderes estatales cuyas plantas funcionales no
integra, no está sometido al régimen de jerarquía que le es propio ni se dan a su respecto otras
características de un vínculo permanente con la administración como puede serlo, en su medida,
la remuneración.

11 - Que en tales condiciones, se lo puede definir como un profesional del derecho afectado a
una actividad privada, pero con atributos que en parte lo equiparan a la gestión pública, cuyos
actos, vinculados al comercio jurídico privado, dan fe de esas relaciones privadas y no expresan
la voluntad del Estado como éste normalmente la exterioriza a través de sus órganos.
12 - Que la referencia contenida en la nota al art. 1112 del Cód. Civil que incorpora entre los
agentes públicos a "los escribanos, procuradores y todos los empleados en la administración del
Estado" no altera lo expuesto toda vez que no cabe afirmar que contenga una inequívoca
mención de los escribanos de registro. Contribuye a esta convicción la circunstancia de que al
sancionarse el Código Civil, no existía la separación entre la fe pública notarial y la judicial, que
sólo se opera con la vigencia de las leyes 1144 y 1893, que siguen la orientación innovadora de
la ley orgánica del notariado español de 1862. De tal manera, la expresión -ubicada en su preciso
contexto temporal- no es suficientemente indicativa si se toma en cuenta que, aun en aquellas
normas, los escribanos de registro tenían su regulación junto a los escribanos secretarios -éstos
sí incuestionablemente funcionarios estatales- en el marco de las leyes destinadas a ordenar la
organización de los tribunales bajo la genérica definición de escribanos públicos (ley 1893, título
XII, caps. I, II y III).
13 - Que por otra parte y aún de admitir que la función fedataria sea la más trascendente de las
que realiza el notario, no puede ignorarse que concurre con otras que no ostentan ese carácter y
que son propias de su condición de profesional independiente. Parece absurdo, entonces, que
semejante dualidad se presente en quien se pretende definir como funcionario público, como
igualmente inaceptable que, necesariamente sometido como tal a una típica subordinación
disciplinaria, esta facultad del Estado pueda coexistir con el ejercicio de una superintendencia a
cargo de organismos corporativos como los que contempla la ley 12.990 (arts. 43 y siguientes).
14 - Que, por último, cabe recordar que la Corte definió el particular status del escribano de
registro señalando que "la reglamentación a que puede someterse el ejercicio de las profesiones
liberales, ofrece aspecto esencial tratándose de los escribanos, porque la facultad que se les
atribuye de dar fe a los actos y contratos que celebren conforme a las leyes constituye una
concesión del Estado acordada por la calidad de 'funcionario' o de 'oficial público' que
corresponde a los escribanos de Registro" (Fallos, t. 235, p. 445, Rev. La Ley, t. 85, p. 605). De
estas conclusiones surge, reafirmada, la naturaleza atribuida a la actividad notarial sin que obste

a ello la caracterización de su vínculo con el Estado dentro de un régimen de concesión toda vez
que éste no importa adjudicar a sus beneficiarios el rango de funcionarios públicos que tampoco
aparece nítidamente perfilado en el párrafo transcripto a través, tan sólo, de las expresiones
encomilladas que contiene.
15 - Que de acuerdo a lo expuesto corresponde ahora decidir sobre la participación que cupo a la
provincia demandada en la producción de los daños, que esta Corte estima en un 70 % ya que la
trascendencia de la conducta irregular del registro inmobiliario como causa de aquellos debe
entenderse superior a la del escribano Exertier. El reclamo del actor, que consiste en el reintegro
de lo que se le condene a pagar en el juicio que le siguió García Gómez, no se traduce aún en
suma líquida toda vez que no se ha cumplido con la etapa de ejecución de aquella sentencia y no
media liquidación practicada. Deberá, entonces, diferirse la estimación económica del perjuicio
para su oportunidad.
Por ello, y lo dispuesto en los arts. 1112 y concs. del Código Civil, se decide: Hacer lugar
parcialmente a la demanda seguida por Jorge F. Vadell contra la Provincia de Buenos Aires.
Estése a lo establecido en el consid. 15 sobre la fijación del resarcimiento. Las costas se
imponen en un 70% a cargo del estado provincial y un 30% a la parte actora en atención al
resultado del pleito (art. 71, Cód. Procesal). - Genaro R. Carrió. - José S. Caballero. - Carlos S.
Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi.

Autos: Columbia Cía. Financiera c. Ministerio de Economía de fecha 02/08/2000 (Fallos
323:1897) Buenos Aires, 2 de agosto de 2000.
Considerando: 1. Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal, Sala III, confirmó la sentencia de la instancia anterior que rechazó la demanda entablada
por Columbia Cía. Financiera S.A. tendiente a obtener una indemnización por daños y perjuicios
derivados de la aplicación de la ley 23.370, su dec. reglamentario 1926/86 y la comunicación "A"
955 del Banco Central, y declaró prescripta la acción en lo referente a los daños que habrían
ocasionado a la actora las leyes 23.082, 23.188, 23.293, 23.318 y 23.354 y la comunicación "A"
437 hasta dos años antes de la fecha en que fue interpuesta la demanda. Contra lo así decidido,
la actora dedujo recurso ordinario de apelación que fue concedido a fs; 1397/1397 bis. El

memorial de agravios obra a fs. 1452/1475 y fue respondido a fs, 1481/1489 vta. por el Estado
Nacional -Ministerio de Economía- y a fs. 1490/1509 por el Banco Central.
2. Que la apelación interpuesta es formalmente admisible pues se dirige contra una sentencia
definitiva, dictada en una causa en que la Nación es parte, y el valor cuestionado en último
término excede el mínimo legal previsto por el art. 24, inc. 6§, ap. a, del dec.-ley 1285/58, y la
res. 1360/91 de este Tribunal.
3. Que la actora sostuvo a lo largo del pleito que las sucesivas reformas al sistema financiero,
que tuvieron lugar entre 1982 y 1986, la condujeron a un proceso de descapitalización continuo y
creciente que desembocó en una situación gravemente deficitaria.
La demandada planteó la prescripción de la acción resarcitoria en cuanto ésta se sustentó en los

perjuicios que habría irrogado la aplicación de la comunicación "A" 437 y de las leyes 23.082,
23,188, 23.293, 23.318 y 23.354.
4. Que la Cámara expresó, como fundamento para admitir la defensa de prescripción parcial
opuesta por la demandada en los términos en que lo hizo, que los reclamos deducidos por la
actora ante el Banco Central el 12 de febrero y el 11 de agosto de 1987 carecían de aptitud para
interrumpir el curso de aquélla, pues se referían exclusivamente a la compensación prevista por
el art. 13 de la ley 23.370. Asimismo negó que esa norma constituyese un reconocimiento de
deuda susceptible de producir el efecto previsto por el Art. 3989 del Código Civil."
5. Que en lo atinente al fondo del asunto -con referencia a las pretensiones no alcanzadas por la
prescripción- el a quo consideró infundada la tacha de inconstitucionalidad del citado art. 13 de la
ley 23.370, del dec. 1926/86 y de la comunicación del Banco Central "A" 955. En el primer caso
tuvo en cuenta la doctrina uniformemente sostenida por este tribunal acerca de que nadie tiene
un derecho adquirido al mantenimiento de leyes y reglamentaciones (Fallos: 268:228; 272;229).
Agregó - con cita del precedente de Fallos: 267:247 (Adla, 126- 582)- que "ante un cambio
sustancial de circunstancias, el Estado nacional no puede renunciar a ejercicio de atribuciones
propias, como lo son las de orden económico" y que frente a un caso similar -Fallos: 315:1027-
esta Corte "sostuvo la legitimidad de las normas dictadas dada la necesidad de poner un límite
adecuado a la divergente evolución de los índices de ajuste de los préstamos con relación al
nivel de actividad económica y de los ingresos". Puntualizo también que este tribunal ha admitido

la validez de leyes que -en determinadas circunstancias- limitan el derecho de propiedad y aun
los efectos de sentencias firmes, en tanto las medidas adoptadas no sean irrazonables en
relación a las causas que las han hecho necesarias.
En lo referente al dec. 1926/86, juzgó que el límite fijado por su art. 11 respecto de la
compensación prevista por el art. 13 de la ley 23.370, en tanto se refiere sólo a intereses
punitorios devengados e impagos superiores al 6 % sobre capital actualizado, no afecto un
derecho patrimonial adquirido ni alteró la reparación integral contemplada por la norma legal. Del
mismo modo, consideró que al dictar la comunicación "A" 995 el Banco Central actúa
válidamente en la esfera de sus potestades constitucionales, sin apartarse de lo dispuesto en
normas de mayor jerarquía. Por tales razones, descartó que los eventuales daños cuyo
resarcimiento reclama la actora fuesen consecuencia de actividad ilícita del Estado.
6. Que asimismo desestimó la pretensión resarcitoria formulada con base en el obrar lícito de
aquél. Al respecto, entendió que no se hallaba acreditada en autos ni la ausencia de un deber
jurídico de la actora de soportar el daño que alega, ni la existencia de un perjuicio individualizado
del que hubiesen estado eximidas las restantes entidades financieras. Agregó que, aun si por
hipótesis se entendiera que no fuese necesaria la concurrencia de tales requisitos, no cabía tener
por probado el daño invocado en razón de la ineficacia de las premisas utilizadas para su
determinación en el peritaje contable.
7. Que, en primer término, corresponde tratar el agravio concerniente a la defensa de

prescripción, que fue admitida por el a quo con los alcances que han sido reseñados, Los
argumentos esgrimidos por la recurrente sobre este punto resultan ineficaces para desvirtuar la
conclusión a la que llegó la sentencia apelada, En efecto, de la lectura de los reclamos
administrativos formulados por la empresa actora al Banco Central con anterioridad a la
promoción de la demanda judicial surge claramente que éstos se referían exclusivamente a la
compensación prevista por el primer párrafo del art. 13 de la ley 23.370, y fueron planteados por
la vía establecida por el párrafo tercero de dicha norma, sin que la circunstancia de que en ellos
se señalara la insuficiencia de los montos que resultarían acreditados según los términos de
aquel artículo y sus disposiciones reglamentarias pueda mejorar la situación de la actora, habida
cuenta de que los perjuicios mencionados reconocen como causa al régimen de refinanciación
de créditos establecido por esa misma ley. El objeto de tales reclamos se corrobora en una nota
que, con posterioridad, la actora dirigió al ente rector del sistema monetario, en la que expresa

que mediante ella amplía su presentación referente "al reclamo interpuesto ante esa entidad por
la diferencia de compensación resultante de la aplicación de la ley 23.370".
8. Que, por otra parte, resulta inatendible lo aducido por la apelante en relación a que se habría
configurado en el caso el impedimento fáctico a que alude el art. 3980 del Cód. Civil, dada la
dificultad temporaria para identificar cada uno de los daños acaecidos -según sostiene- entre
1982 y 1986, en razón de su recíproca concatenación. En efecto, el art. 3980 del Cód. Civil
requiere, para su aplicación, la concurrencia de razones impeditivas que deben ser apreciadas
concretamente en relación a la persona que invoca su ocurrencia (Fallos: 311:l490) y no puede
operar ante consideraciones de índole general -como las expresadas por la actora- relativas a
que "estaba aguardando el dictado de una ley que diera fin a todos los inconvenientes que estas
normas venían ocasionando" o que se encontraba "siempre a la espera de una resolución de la
entidad rectora o del Congreso que compensara de alguna manera los inconvenientes que se
iban sufriendo".
9. Que lo expuesto no empiece, obviamente, a que, de corresponder, pueda ser considerada en

su caso, a los efectos de examinar la pretensión del resarcimiento de los daños que habría
ocasionado a la actora la aplicación del régimen instaurado por la ley 23.370 y sus disposiciones
reglamentarias, la situación en que aquélla se encontraba en el momento en que entró en
vigencia dicha normativa. Es, pues, con tal comprensión que corresponde desestimar los
agravios vertidos sobre este punto.
10. Que el art. 13 de la ley 23.370 reconoció una compensación a cargo del Estado nacional, que
sería efectivizada por el Banco Central de la República Argentina por cuenta de la Secretaría de
Hacienda, respecto de las entidades financieras que acreditasen haber sufrido pérdida o
quebranto a raíz de la refinanciación establecida por dicha ley. Sin perjuicio de que tal
compensación quedó supeditada a la prueba del concreto perjuicio, cabe poner de relieve que -
como resulta claramente del mismo texto de la norma- aquélla se refiere al quebranto o pérdida
ocasionado por el sistema de refinanciación establecido por esa ley, de manera que mal podría
importar un reconocimiento de deuda alguna por daños que podrían haber causado otras normas
dictadas con anterioridad.
11. Que la actora reclamó por la insuficiencia de la reparación prevista por la citada ley que, a su
entender, fue indebidamente restringida por el dec. 1926/86 y la com. "A" 955 del Banco Central.

Como surge de sus agravios, las cuestiones que trae a conocimiento de esta Corte giran en torno
a determinar si concurren en el sub lite las condiciones que resultan exigibles para que se genere
la responsabilidad del Estado tanto en el supuesto de una conducta irregular como, en la
hipótesis en que se la juzgue lícita.
12. Que en lo atinente a la atribución de responsabilidad que formula la apelante sobre la base
de una pretendida actuación ilícita del Estado, el memorial de agravios no expone críticas de
peso que permitan al tribunal apartarse de la conclusión a la que llegó el a quo. En efecto, la
recurrente se limitó a reiterar los argumentos vertidos en la instancia anterior sin refutar el
razonamiento en que se sustentó la Cámara. Han quedado incontrovertidos aspectos esenciales
de la sentencia como lo son los concernientes a la inexistencia de un derecho adquirido a la
inalterabilidad de las leyes y reglamentaciones y la imposibilidad de que el Estado renuncie al
ejercicio de sus atribuciones propias, como las de orden económico, cuando la atención del
interés general y la situación económica así lo impone. Tampoco ha expuesto el apelante
razones que desvirtúen el juicio de la Cámara en cuanto entendió que ni el Poder Ejecutivo al
dictar el dec. 1926/86 ni el Banco Central, al emitir la comunicación "A" 355, excedieron sus
facultades constitucionales, ni ha criticado en forma concreta y razonada la consideración de que
el art. 11 del dec. 1926/86, al fijar una limitación para el cálculo de la compensación, se refiere
exclusivamente a intereses punitorios devengados e impagos superiores al 6% sobre capital
actualizado, por lo cual no afecta derechos patrimoniales adquiridos, y que el límite a la
compensación fijada en los puntos 4 y 5 de la com. "A" 955 del Banco Central no modificó lo
previsto por la ley 23.370 pues la fecha que considera para el cálculo de los saldos es la de
publicación de aquélla en el Boletín Oficial.
13. Que en lo atinente a la pretensión resarcitoria respecto del obrar lícito del Estado, también la
recurrente ha omitido controvertir el argumento medular de la sentencia, relativo a que
únicamente la pérdida o el sacrificio de derechos e intereses incorporados al patrimonio son
susceptibles de generar un derecho al resarcimiento, y que no puede considerarse que revista
esa calidad la pretensión de que se mantenga la aplicación de tasas de interés libres,
anteriormente dispuestas por el Banco Central, que no asumió la obligación de mantenerlas en
caso de operarse una modificación en las condiciones económicas contempladas, extremo éste
que no fue negado por la recurrente.
14. Que, de igual modo, la apelante no refutó adecuadamente los motivos enunciados por la

Cámara; para concluir en que no se hallaba acreditado en autos el daño alegado por la entidad
demandante, en razón de que las bases que el peritaje tomó en cuenta para su determinación
eran cuestionables. En orden a ello, tras señalar que no cabía computar la rentabilidad esperada
con sustento en el mantenimiento de tasas libres, el a quo puso de relieve que la mora, e incluso
la imposibilidad de pago, en que se encontraban los deudores de aquélla impedía apreciar -con
sustento real- la cuantía de la disminución de la rentabilidad.
15. Que al respecto cabe señalar que no resulta razonable extender la responsabilidad del
Estado al punto de constituirlo en el garante de ventajas económicas conjeturales.
16. Que en lo atinente a las costas, no concurren, a juicio del tribunal, motivos que justifiquen
apartarse del principio establecido por el art. 68, primera parte del Cód. Procesal, por lo que
corresponde confirmar en este punto el fallo -que las impuso a la parte vencida- y decidir del
mismo modo en lo referente a las irrogadas en la presente instancia.
Por ello, se confirma la sentencia apelada, con costas. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné
O'Connor. - Carlos S. Fayt. - Augusto César Belluscio. - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F.
López. - Gustavo A. Bossert. - Adolfo Roberto Vázquez.

CODIGO DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Ley 7.182
Córdoba, 30 de octubre de 1984
Título I (artículos 1 al 15)
Capítulo I Principios Generales - Materia Contencioso administrativa (artículos 1 al 5)
Artículo 1.- Corresponde la jurisdicción . contencioso administrativa a las causas que se

promuevan por parte. legítima, impugnando los actos administrativos de los Poderes.
Legislativo, Ejecutivo o Judicial del Estado Provincial, del. Tribunal de Cuentas de la
Provincia; de las entidades . descentralizadas autárquicas, de las Municipalidades y de
cualquier. otro órgano o ente dotado de potestad pública, con facultad para. decidir en
última instancia administrativa, siempre que concurran. los siguientes requisitos: a) Que el
acto administrativo cause estado en razón de haberse. agotado a su respecto las instancias
administrativas; b) Que sea consecuencia del ejercicio de la función administrativa;. c) Que
vulnere o lesione un derecho subjetivo de carácter. administrativo o afecte un interés
legítimo establecidos o. reconocidos con anterioridad a favor del demandante, en
situaciones. jurídico - subjetivas creadas o reconocidos por la Constitución, o. por la ley,
reglamento, ordenanza, concesión o permiso, contrato. administrativo u otro acto
administrativo, que sean preexistentes.. Corresponderá proceso de plena jurisdicción en el
supuesto de. situación de derecho subjetivo de carácter administrativo.. Corresponderá
proceso de ilegitimidad, en el supuesto de situación. de afectación de interés legítimo de
quien se ha vinculado al acto. administrativo de manera personal y directa y siempre que el
mismo. adolezca de ilegitimidad fundada en alguno de los vicios de. incompetencia del
órgano proveyente, de defectos de forma o de. procedimiento para su dictado, de violación
de la ley en cuanto al. fondo del acto de ilegalidad en cuanto al fin o al objeto.
Artículo 2.- No corresponde la vía Contencioso - administrativa:. a) A cuestiones

relacionadas a los actos que importen el ejercicio. de un poder político de fuente
directamente constitucional; b) A cuestiones relacionadas exclusivamente con el ejercicio de
un. poder discrecional, salvo supuesto de arbitrariedad que vulnere. derechos subjetivos o
intereses legítimos del accionante; c) A cuestiones que deban resolverse aplicando
exclusivamente. normas de derecho privado o del trabajo; d) A cuestiones susceptibles de
otra acción o recurso de distinta. jurisdicción.
Artículo 3.- A los efectos de la presente ley se consideran. como parte del proceso,
legitimados activos o pasivos, a: a) Los administrados: personas físicas o jurídicas, públicas
o. privadas; b) La Administración: La Provincia, las Municipalidades, las. entidades
descentralizadas autárquicas y las personas jurídicas que. ejerzan función administrativa
por autorización o delegación. estatal, en defensa de sus prerrogativas o competencias .
administrativas, y por lesividad de sus actos administrativos. irrevocables. c) El Fiscal de
Cámara Contencioso Administrativo, el Fiscal de. Cámara Civil y Comercial en las
Circunscripciones Judiciales del. interior de la Provincia, y el Fiscal del Tribunal Superior
de. Justicia, en su caso, cuando corresponda, en el proceso de. ilegitimidad.
Artículo 4.- Son parte legítima para iniciar la causa . contencioso administrativa, quienes
sean titulares del derecho. vulnerado o del interés legítimo afectado pudiendo actuar por sí
o. por intermedio de sus representantes y apoderados.
Artículo 5.- Son órganos jurisdiccionales a los fines de la. presente Ley: el Tribunal
Superior de Justicia, por intermedio de. la Sala Contencioso Administrativa, las Cámaras
Contencioso. Administrativas, y en las Circunscripciones del interior de la. Provincia, las
Cámaras Civiles y Comerciales competentes. Ante. ellos actuarán, el Fiscal del Tribunal
Superior de Justicia, el. Fiscal de Cámara Contencioso Administrativo, y el Fiscal de
Cámara. Civil.
Capítulo II Preparación de la Acción Contencioso administrativa (artículos 6 al 9)
Artículo 6.- La demanda Contencioso administrativa debe. prepararse mediante el o los

recursos necesarios para obtener de la. autoridad competente de última instancia, el
reconocimiento o. denegación del derecho reclamado o interés legítimo afectado.
Artículo 7.- La autoridad a que se refiere el artículo anterior. deberá expedirse en el término
de ciento veinte días hábiles. administrativos, en el caso de petición, y de treinta días
hábiles. administrativos, en el caso de recurso necesario, contados desde la. interposición.
Si así no lo hiciera, el interesado deberá presentar. "pronto despacho" en el término de tres
meses y si no hubiere. pronunciamiento dentro de los veinte días hábiles administrativos.
quedará, por este solo hecho, expedita la vía . contencioso administrativa, la que podrá ser
iniciada hasta seis. meses después de la fecha de presentación del "pronto despacho".
Artículo 8.- Cuando la autoridad a que se refiere el artículo. anteprecedente se haya

expedido expresamente, el plazo para. interponer la demanda será de treinta días hábiles
judiciales,. contados desde que el acto fue debidamente notificado. . En las causas
contencioso administrativas de lesividad, la demanda. deberá interponerse en el término de
seis meses a contar de la. emisión del acto presuntamente irregular.
Artículo 9.- Cuando el acto administrativo que motivase la. demanda en su parte
dispositiva ordenase el pago de alguna suma de. dinero, proveniente de tributos vencidos,
el demandante no podrá. promover la acción sin abonar previamente la suma referida
conforme. a la liquidación formulada por la Administración, excluida la parte. que
constituya multa, recargos o intereses.
Capítulo III Jurisdicción y Competencia (artículos 10 al 12)
Artículo 10.- Las Cámaras Contencioso Administrativas en la. Primera Circunscripción

Judicial y las Cámaras en lo Civil y. Comercial, en las demás Circunscripciones, conocen y
resuelven en. primera instancia las causas en las que la Provincia sea parte. En. las demás
causas lo hacen en única instancia sin perjuicio de los. recursos establecidos en la
presente Ley, cuyo conocimiento y. decisión es competencia del Tribunal Superior de
Justicia por. intermedio de la Sala Contencioso Administrativa integrada por tres. de sus
vocales. El Tribunal Superior de Justicia por intermedio de la Sala. Contencioso
Administrativa, conoce y resuelve en segunda instancia. en las causas en que la Provincia
sea parte. Asimismo conoce y. resuelve de los recursos establecidos en la presente Ley.
Artículo 11.- La Cámara Contencioso administrativa, antes de dar. trámite a una demanda,
debe establecer de oficio si el asunto. corresponde a esa jurisdicción, con audiencia de su
Fiscal el que. deberá expedirse dentro del tercer día. La habilitación por el. Tribunal lo es
sin perjuicio de la articulación que pudiera hacer. la parte como excepción de previo y
especial pronunciamiento. . Si la Cámara considerase que el caso traído a su decisión no.
compete a la jurisdicción contencioso administrativa, lo hará. constar así en decreto
fundado, mandando al interesado ocurrir ante. quien corresponda. Contra esta resolución
podrán deducirse los. recursos de reposición y de apelación o de reposición de casación,.
según proceda. . Admitida la causa, la competencia del Tribunal quedará radicada en.
forma definitiva.
Artículo 12.- Cuando se produzca algún conflicto de jurisdicción. entre un Tribunal

ordinario de la provincia y la Cámara . Contencioso administrativa, el Tribunal Superior de
Justicia, a. petición de parte, resolverá el incidente, causando ejecutoria su. decisión. El
Tribunal Superior de Justicia quedará integrado por. conjueces, en la medida que
corresponda, si en el conflicto hubiere. tenido ya intervención.
Capítulo IV Disposiciones Generales (artículos 13 al 15)
Artículo 13.- Son aplicables al procedimiento de las causas. Contencioso administrativas,

las disposiciones del Código de. Procedimiento Civil y Comercial en todo lo que no se
encuentre. modificado o normado por esta ley.
Artículo 14.- La demanda se notificará: . a) Si se accionare por actos imputables a: 1) La

Administración centralizada o desconcentrada, a la Provincia; 2) La Cámara del Poder
Legislativo, a la Provincia y a su. Presidente; 3) El Poder Judicial, a la Provincia y al
Tribunal Superior de. Justicia; 4) El Tribunal de Cuentas, a la Provincia y a su Presidente. .
En estos supuestos las notificaciones a la Provincia deberán. efectuarse en la persona del
titular del Poder Ejecutivo. b) Si se promoviera contra una entidad descentralizada
autárquica,. al Presidente del Directorio o a quien ejerza el cargo equivalente. c) Si lo fuere
contra una Municipalidad, se cumplirá la diligencia. con el Intendente. d) Si se interpone
contra una entidad no estatal, a su . representante legal. e) En la causa de lesividad, a el o
a los beneficiarios del acto. impugnado.
Artículo 15.- Las partes serán notificadas de cualquier. resolución en el domicilio

constituido, en la forma corriente, aun. cuando se tratare de aquéllas que en el
procedimiento ordinario se. notifican en la Secretaría del Tribunal.
Título II (artículos 16 al 66)
Capítulo I Demanda y su Contestación (artículos 16 al 30)
Artículo 16.- El actor deberá acompañar a la demanda: . a) El instrumento que acredite la

representación invocada. A las. autoridades y funcionarios públicos les bastará invocar su.
condición de tales; b) Los documentos que acrediten la posesión de la situación. jurídico -
subjetiva que reclama; c) El testimonio del acto administrativo que motiva la acción.
deducida si se le hubiere entregado copia en el momento de la. notificación o, en su caso, la
indicación precisa del expediente en. que hubiere recaído; d) En el caso de causa de
lesividad, la administración acompañará. el expediente administrativo en que se produjo el
acto . presuntamente irregular. En todo supuesto contendrá la individualización y
contenido del. acto impugnado, nominando el proceso que se deduce; la relación de. hechos
y del derecho en que se funda la demanda; la exposición. circunstanciada de lo que se
demanda incluso dando detalles de. todas las pretensiones aun cuando se persiga una
condena de. contenido patrimonial, y la petición en términos claros y precisos.
Artículo 17.- Sin más recaudos, el Tribunal reclamará todas las. actuaciones
administrativas producidas, cuyos originales deberán. ser remitidos en el plazo de diez días
a contar desde el . requerimiento, bajo la personal y directa responsabilidad del. titular del
organismo en que obraren los expedientes. . Si la administración considerase indispensable
contar con ellas,. podrá solicitar al Tribunal copia autorizada de las mismas o su.
restitución dentro de un plazo prudencial.
Artículo 18.- Si requerido el envío de las actuaciones. administrativas éstas no fueren

remitidas en tiempo propio, el. Tribunal, de oficio y a sola certificación de Secretaría,
deberá:
a) A los fines de la habilitación de la instancia, entender en la. demanda, tomando como

base la exposición del actor. b) Si la reticencia o negativa se produjera al ser requeridas las
actuaciones administrativas como prueba, el Tribunal aceptará. cualquier otro medio de
prueba, sin limitación alguna, conducente. al esclarecimiento de los hechos.
Artículo 19.- Al interponerse la demanda podrán los interesados. solicitar al Tribunal la

suspensión de la ejecución del acto. administrativa materia de la causa. El Tribunal
resolverá la. solicitud en el plazo de diez días, previa vista por cinco días a. la demandada.
Procederá la suspensión cuando la ejecución del acto impugnado sea. susceptible de
causar un grave daño al administrado y se estimará. que de la suspensión no se derivará
lesión al interés público. . El solo requerimiento de suspensión y su notificación por el.
Tribunal importa la prohibición de innovar hasta tanto se resuelva. el incidente y, si ello no
ocurriere, hasta no más allá de sesenta. días de iniciada la demanda. . La Administración
en cualquier estado de la causa, en los casos que. aprecie exista lesión al interés público, lo
deberá declarar en. acto administrativo y alegar ante el Tribunal. Este resolverá por. auto
dentro de las cuarenta y ocho horas, sobre el cese de la. prohibición de innovar o la
revocación de la suspensión, sin. perjuicio de la responsabilidad de la Administración por
los daños. que ocasionare la ejecución del acto. . Al solicitarse la suspensión, el Tribunal
podrá establecer que el. peticionante debe rendir caución, su modo y monto, bajo .
apercibimiento de no comunicarse la existencia del requerimiento ni. imponer trámite al
incidente.
Artículo 20.- Admitida la causa el Tribunal ordenará la citación. y emplazamiento de la

demandada fijándose al efecto un término no. mayor de diez días. Si no compareciere se le
declarará rebelde a. solicitud de parte, y el juicio seguirá como si ella estuviere. presente.
La rebeldía se notificará por cédula publicándose además. edictos por cinco días.
Artículo 21.- En las demandas de ilegitimidad y en las causas de. lesividad, tendrá
participación el Fiscal, a quien se dará. intervención en todas las articulaciones del juicio
en los mismos. términos y condiciones que las partes corresponderá a este. funcionario
diligenciar la prueba cuando ésta fuera ordenada de. oficio. . En estas causas las partes
podrán conformarse con el expediente. administrativo si ya estuviere incorporado,
obviándose la apertura. a prueba, en cuyo supuesto se procederá conforme a lo dispuesto
en. el artículo 35.
Artículo 22.- Los particulares favorecidos por la resolución que. motive la demanda podrán,
si lo solicitaren, intervenir como parte. en el juicio coadyuvando con la autoridad
demandada y con los. mismos derechos que ésta, debiendo, empero, abonar el sellado de.
ley. La intervención de coadyuvantes podrá producirse en cualquier. estado de la causa,
pero su presentación no podrá hacer retroceder. el procedimiento ni interrumpir la
tramitación de aquélla.
Artículo 23.- Compareciendo la demandada o firme la rebeldía, en. su caso, se dispondrá
traslado por dieciocho días. Si hubiere. coadyuvantes, se les correrá sucesivamente
traslado en la misma. forma. Usado por la demandada el derecho de recusar sin causa,
éste. no podrá ser ejercido por un coadyuvante. . Artículo 24.- Al evacuar el traslado se
pondrán las excepciones. dilatorias y perentorias a que hubiere lugar, pero si las.
excepciones planteadas impidieren la prosecución del juicio, se. correrá nuevamente
traslado de la demanda, una vez pasado en. autoridad de cosa juzgada el auto que las
resuelva. . Las únicas excepciones que pueden oponerse en forma de artículo. previo, son:
1) Incompetencia del Tribunal: fundada sólo en que la resolución. reclamada no da lugar a
la acción contenciosoadministrativa o en. que la demanda ha sido presentada fuera de
término; 2) Falta de capacidad procesal o de personería en los litigantes o. en quienes los
representan; 3) Defecto legal, excepto en acciones derivadas de la relación de. empleo
público o de materia previsional; 4) Litis pendetia.
Artículo 25.- Las excepciones de previo y especial . pronunciamiento deberán ser opuestas
dentro del plazo del traslado. ordinario de la demanda.
Artículo 26.- Las excepciones dilatorias que no se hayan opuesto. en forma de artículo
previo, se deducirán al contestar la demanda y. se resolverán en la sentencia definitiva. Las
excepciones que se. funden en el término de presentación de la demanda y las de.
incompetencia, deberán oponerse siempre en forma de artículo. previo.
Artículo 27.- De las excepciones opuestas como artículo previo,. se correrá traslado al
actor, quien deberá evacuarlo en el término. de cinco días. Evacuado el traslado se llamará
autos y el Tribunal. resolverá sin más trámites dentro de veinte días de ejecutoriada.
aquella providencia.
Artículo 28.- A pedido de cualquiera de las partes, formulado. dentro de los tres días de
notificada la providencia de autos, se. abrirá a prueba por el término de diez días el
incidente de. excepciones.
Artículo 29.- Producida la prueba se correrá traslado por su. orden por tres días, para que
las partes puedan informar por. escrito sobre el mérito de aquéllas.
Artículo 30.- Vencido el término para informar se dictará la. providencia de autos y el
Tribunal resolverá el artículo dentro del. término de veinte días, dando a la causa el trámite
que corresponda. según la decisión adoptada.
Capítulo III Prueba (artículos 31 al 35)
Artículo 31.- Contestada la demanda, o firme la rebeldía se. abrirá el juicio a prueba por
treinta días, dentro de cuyo término,. las partes deberán producir todas las pruebas que
hagan a su. derecho.
Artículo 32.- La prueba testimonial, como también la declaración. de las autoridades

administrativa, que se hará por oficio, será. ofrecida dentro de los cinco primeros días del
término probatorio.. Las pruebas testimonial, confesional e inspección ocular podrán ser.
delegadas para su recepción en la persona de uno de los integrantes. del Tribunal.
Artículo 33.- La documental, pericial y confesional, podrán. ofrecerse hasta diez días antes
del vencimiento del término de la. prueba.
Artículo 34.- El Tribunal podrá ordenar de oficio las . diligencias que considere oportunas,
conducentes al esclarecimiento. de los hechos, aun cuando las partes se opusieren.
Artículo 35.- Producida la prueba, se correrá traslado por su. orden por nueve días, para
que las partes puedan presentar un. memorial alegando sobre su mérito.
Capítulo IV Sentencia (artículos 36 al 40)
Artículo 36.- Vencido el término para alegar de bien probado, el. Tribunal llamará "autos
para sentencia" y, ejecutoriada esta. providencia, dictará fallo dentro de sesenta días.
Artículo 37.- Apercibido el Tribunal que se han producido. nulidades en el procedimiento,

se mandará reponer los autos al. estado en que se hallaban al producirse dichas nulidades.
Artículo 38.- El Tribunal no podrá hacer en su sentencia. declaraciones sobre derechos

reales, personales o de otra. naturaleza, que las partes pretendan tener, debiendo el fallo.
limitarse a resolver la cuestión contencioso administrativa,. conforme a lo alegado y
probado en autos, sin perjuicio de. reconocer la situación jurídico subjetiva y adoptar las
medidas. necesarias para su restablecimiento. . Toda vez que de la sentencia resulte la
exigibilidad jurídica de. actividad de la vencida, se fijará un plazo razonable para el.
cumplimiento espontáneo de la condena.
Artículo 39.- Las sentencias dictadas en causas . contencioso administrativas, no podrán

ser invocadas ante los demás. fueros judiciales, contra terceros, como prueba del
reconocimiento. de derechos reales, personales o de otra naturaleza, por más que. éstos
hayan sido invocados y discutidos en el juicio . contencioso administrativo. . En las causas
de ilegitimidad, la sentencia se limitará a resolver. sobre validez del acto administrativo
impugnado y, en caso de. declarar su nulidad, lo notificará a la autoridad que lo dictó y al.
Fiscal de Estado, en su caso, y publicará su parte dispositiva, por. cuenta de quien produjo
el acto motivo de la causa, en el Boletín. Oficial o, en su defecto, en un periódico local. A
partir de dicha. publicación, la sentencia tendrá efectos "erga omnes", sin. perjuicio de los
derechos de terceros definitivamente consolidados.
Artículo 40.- Dentro de los tres días de notificada la. sentencia, podrán los litigantes
solicitar se corrija cualquier. error material, se aclare algún concepto oscuro o se supla.
cualquier omisión sobre los puntos discutidos en el juicio, cuyas. contradicciones y
oscuridades aparezcan en la parte resolutiva. La. solicitud de aclaratoria suspenderá de
pleno derecho el término. para impugnarla. El auto que en su consecuencia se dicte
integrará. y constituirá con el decisorio aclarado la sentencia definitiva.
Capítulo V Recursos (artículos 41 al 50)
Artículo 41.- Las resoluciones judiciales serán recurridas por. quienes tuvieran un interés
directo, sólo por los medios y en los. casos expresamente establecidos por esta ley.
Artículo 42.- El recurso de reposición procederá contra las. providencias dictadas sin
sustanciación, a fin de que el Tribunal. las revoque por contrario imperio.
Artículo 43.- Procederá el recurso de apelación sólo en las. causas en que la Provincia sea
parte, respecto de: a) Autos interlocutorios que declare la inhabilitación de la. instancia
(Artículo 11); que, resuelvan la excepción fundada en el. inciso 1) del artículo 24; o que
declaren perención (artículo 56);
b) Sentencias definitivas. . Artículo 44.- el recurso de apelación será concedido libremente.

y en ambos efectos.
Artículo 45.- Procederá el recurso de casación sólo contra las. sentencias definitivas o
contra los autos que pongan fin a la. acción, dictados por al Cámara Contencioso
administrativa, fundado. en los siguientes motivos: a) Por inobservancia o errónea
aplicación de la ley sustantiva o la. doctrina legal, incluso en caso de sentencias
contradictorias de. las Cámaras; b) Por quebrantamiento de las formas sustanciales
establecidas para. el procedimiento, o la sentencia, excepto cuando el acto motivo de. la
nulidad hubiere sido consentido o producido por el recurrente.
El recurso deberá interponerse dentro de los diez días de la. notificación a cada litigante de
la resolución que agravia.
Artículo 46.- El recurso será interpuesto ante el Tribunal que. dictó la resolución, por
escrito donde se citarán concretamente las. disposiciones legales que se consideren
violadas o erróneamente. aplicadas y se expresará cual es la actuación que se pretende. .
Deberá indicarse separadamente cada motivo debidamente fundado.. Fuera de esta
oportunidad no podrá aducirse ningún otro. . El Tribunal dentro del tercer día resolverá sin
sustanciación. alguna si corresponde o no concederlo. En su caso, remitirá los. autos al
Tribunal Superior de Justicia dentro de las cuarenta y. ocho horas y emplazará a las partes
para que comparezcan dentro del. plazo de tres días de recibidos por dicho Tribunal.
Artículo 47.- Si el recurrente no hubiere comparecido en el. plazo acordado, se declarará de

oficio desierto el recurso. . Habiendo comparecido el recurrente, el Tribunal con audiencia
de su. Fiscal, se pronunciará sobre su procedencia dentro de los tres. días. Si considerase
mal concedido el recurso, devolverá los autos. a la Cámara de origen a sus efectos. . Si lo
considerase procedente, se correrá traslado por su orden por. nueve días, dentro de los
cuales las partes podrán presentar. informe sobre su derecho, dictándose sentencia dentro
de los. treinta días siguientes. Si la sentencia declarase nulo el. procedimiento, se mandará
devolver la causa a la Cámara . contencioso administrativa que sigue el turno, para que
sea. nuevamente juzgada. En los demás casos, deberá resolver sobre el. fondo.
Artículo 48.- El recurso de revisión procederá contra la. sentencia firme: 1) Si la sentencia
ha recaído en virtud de pruebas que al tiempo de. dictarse aquélla, ignorase una de las
partes o que estuvieran. reconocidas o declaradas falsas, o que se reconocieran o
declarasen. falsas después de la sentencia. 2) Si después de pronunciada la sentencia, se
recobrasen documentos. decisivos ignorados hasta entonces, extraviados o detenidos por.
fuerza mayor o por obra de la parte a cuyo favor se hubiere dictado. aquélla. 3) Si la
sentencia hubiera sido pronunciada a consecuencia de. prevaricato, cohecho, violencia y
otra maquinación fraudulenta,. cuya existencia se hubiere declarado en fallo posterior .
irrevocable.
Artículo 49.- El recurso de inconstitucionalidad podrá. interponerse contra las sentencias

definitivas o autos . interlocutorios que den por terminado el proceso o hagan imposible. su
continuación, en causa de única instancia, cuando se cuestione. la constitucionalidad de
una ley, decreto, reglamento o resolución. que estatuya sobre materia regida por la
Constitución Provincial, y. la sentencia o el auto fuere contario a las pretensiones del.
recurrente.
Artículo 50.- Cuando sea denegado indebidamente un recurso que. procediere ante la Sala
Contencioso administrativa del Tribunal. Superior de Justicia, el recurrente podrá
presentarse en queja ante. ésta, a fin de que lo declare mal denegado.
Capítulo VI Ejecución de la Sentencia (artículos 51 al 54)
Artículo 51.- Salvo los casos que trata el segundo párrafo del. artículo 39, cuando la
autoridad administrativa sea vencida en. juicio, una vez vencido el plazo establecido en la
sentencia. (artículo 38), el Tribunal le intimará su cumplimiento en un. término razonable,
acompañando a dicha comunicación un testimonio. del fallo. . En los casos de autoridad
administrativa provincial vencida en. juicio, igualmente se remitirá copia al Fiscal de
Estado.
Artículo 52.- La autoridad administrativa dentro de los quince. días de recibido el

testimonio de la sentencia, podrá solicitar. fundadamente se suspenda su ejecución por un
plazo determinado que. podrá sugerir, por considerarla perjudicial al interés público,.
acompañando el acto administrativo que expresará con precisión las. razones específicas
que así lo aconsejan. Al hacer la petición se. ofrecerá indemnizar los daños y perjuicios
derivados del . aplazamiento del cumplimiento de condena. . El Tribunal fijará, previa vista
al interesado y de acuerdo a las. razones de interés público invocando, el plazo máximo de
duración. de la suspensión. . No procederá la suspensión cuando la sentencia hubiere sido
dictada. en una causa previsional. . El Tribunal autorizará, en los supuestos de sentencia
de . cumplimiento imposible, o que ocasione lesión directa e inmediata. al interés público,
la sustitución de la condena por una . indemnización compensatoria definitiva, conforme a
la petición. formulada por la autoridad administrativa, con los requisitos y. procedimientos
antes estatuidos.
Artículo 53.- El Tribunal, con audiencia de las partes y previos. los informes que creyese
necesario, estimará la indemnización que. corresponda por el aplazamiento del
cumplimiento de la condena y. fijará el plazo y la modalidad para su pago. . Acusado el
incumplimiento de la indemnización sustitutiva, decaerá. la suspensión otorgada. . El
cumplimiento de la condena antes del plazo de suspensión. establecido, relevará a la
Administración del pago de la parte. proporcional de la indemnización por el período que no
hubiere. vencido. . Por el mismo procedimiento, el Tribunal estimará la indemnización.
sustitutiva definitiva prevista por el último párrafo del artículo. precedente.
Artículo 54.- Vencido el plazo fijado de conformidad con el. artículo 51, sin que la sentencia
haya sido cumplida, se procederá. de conformidad con lo dispuesto por el Código de
Procedimiento. Civil y Comercial, en lo referente a la caución de sentencia o. embargo. .
Cuando la sentencia imponga una obligación de hacer a la . administración y ésta no la
ejecutara en el término que se hubiere. señalado, acusado el vencimento por el interesado y
previo. emplazamiento a la autoridad administrativa condenada, por el plazo. improrrogable
de diez días, se pondrán todos los antecedentes en. conocimiento de la Honorable
Legislatura o del Concejo Deliberante. respectivo, en su caso, a sus efectos, resultando
indiferente que. al vencimiento del plazo el incumplimiento obedeciera a un acto. expreso o
por silencio. . Quedan a salvo las acciones ordinarias derivadas de la inejecución. y las
responsabilidades que prevé el artículo 30 de la Constitución. Provincial.
Capítulo VII Perención de Instancia (artículos 55 al 58)
Artículo 55.- La instancia contencioso administrativa, generada. con la proposición de la

demanda, quedará perimida cuando la causa. se haya encontrado paralizada por más de
un año, sin que el. demandante inste su prosecución, cualquiera sea su estado, salvo. que
los autos pendieren de pura actividad del Tribunal. Mientras no. se haya solicitado la
perención de instancia, cualquiera de las. partes podrá pedir la prosecución del juicio.
Artículo 56.- La perención de instancia no podrá declararse de. oficio; solicitada que sea, se
sustanciará corriéndose vista al. demandante, después de la cual se llamará autos,
dictándose. resolución dentro de los veinte días de quedar firme aquella. providencia.
Artículo 57.- La instancia de cualquiera de las partes para la. prosecución del juicio,
aprovechará a todos.
Artículo 58.- La perención de instancia declarada tiene por. efecto para las partes hacer
válida y firme la resolución. administrativa objeto de la acción, siendo las costas de la.
perención a cargo del demandante.
Capítulo VIII Integración de la Sala Contencioso administrativa del Tribunal. Superior de

Justicia (artículos 59 al 60)
Artículo 59.- A los efectos de la presente ley, en caso de: a) Vacancia, ausencia,
impedimento, inhibición o recusación de. vocales que integran la Sala Contencioso
administrativa del Tribunal. Superior de Justicia. b) Nuevo juicio por anulación de la
sentencia. c) Juzgamiento de actos administrativos del Tribunal Superior de. Justicia, los
vocales de la sala serán suplidos por los demás. vocales, en los supuestos a) y b), en lo
posible, en el supuesto. restante y también para completar integración, por conjueces.
designados de la lista anual conforme lo dispone el artículo. siguiente. Producida la
integración, la misma se mantendrá hasta. la terminación de la causa o trámite.
Artículo 60.- Anualmente, el Tribunal Superior de Justicia. designará una lista de diez
conjueces, tomados de entre abogados. que reúnan las condiciones constitucionales para
ser miembros del. Superior Tribunal de Justicia. Dentro de la primera quincena de.
diciembre se publicará la lista y se procederá a hacer el sorteo. público de precedencia. La
primera vez, dentro de los treinta días. de publicada esta ley.
Capítulo IX Disposiciones Transitorias (artículos 61 al 66)
Artículo 61.- Esta Ley regirá a los treinta días de establecida. la Cámara Contencioso
administrativa.
Artículo 62.- Las causas contencioso administrativas pendientes,. en las que el decreto de
"autos para sentencia" se encuentre firme. y consentido, continuarán tramitándose en el
Tribunal Superior por. intermedio de la Sala respectiva, al que corresponda también.
ordenar su ejecución hasta el total agotamiento.
Artículo 63.- Las causas contencioso administrativas radicadas en. el Tribunal Superior de
Justicia, en las que aún el decreto de. "autos para sentencia" no se encuentre firme y
consentido, serán. distribuidas mediante sorteo entre las Cámaras . Contencioso
administrativas. A fin de que la causa prosiga según su estado el presidente de. Cámara
dictará decreto de avocamiento, el que será notificado a las. partes.
Artículo 64.- Los actos procesales cumplidos antes de la. vigencia de este Código, de
acuerdo con las normas del derogado,. conservan plena validez.
Artículo 65.- Derógase la Ley N. 3.897 y toda otra norma que se. oponga a la presente ley.
Artículo 66.- Comuníquese al Poder Ejecutivo. ..

Ministerio de Justicia
Dirección de Informática Jurídica
PROVINCIA DE CÓRDOBA
LEY 5350 (T.O. LEY 6658)
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
VISTO: LA AUTORIZACIÓN DEL GOBIERNO NACIONAL CONCEDIDA POR

DECRETO Nº 717/71, ARTÍCULO 1º (1.1.5), EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES
LEGISLATIVAS QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO NOVENO DEL ESTATUTO DE
LA REVOLUCIÓN ARGENTINA, EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE
CÓRDOBA, SANCIONA Y PROMULGA CON FUERZA DE LEY:
CAPÍTULO I - ÁMBITO DE APLICACIÓN
Ámbito de Aplicación
*Artículo 1º- Se regulará por las normas de esta Ley, el procedimiento para obtener
una decisión o una prestación de la Administración en la Provincia de Córdoba, y el de
producción de sus actos administrativos. Será, en consecuencia, aplicable con relación
a la actividad jurídico-pública de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial del Estado
Provincial, del Tribunal de Cuentas de la Provincia; de las entidades descentralizadas
autárquicas y de cualquier otro órgano o ente dotado de potestad pública y que actúe
en ejercicio de la función administrativa, incluso los entes de carácter público o privado
cuando ejerzan por delegación legal aquella potestad, con excepción de las normas,
procedimientos y organismos previstos en materia tributaria para los que serán de
aplicación supletoria.
CAPÍTULO II - COMPETENCIA DEL ÓRGANO
Autoridad Competente
Artículo 2º- Todas las actuaciones deberán ser iniciadas ante el órgano administrativo
competente.
Determinación de la Competencia
Artículo 3º- La competencia de los órganos administrativos será la establecida por la
Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas administrativas y los reglamentos que
dicten el Poder Ejecutivo y las Entidades Autárquicas, cuando estuvieren facultadas. La
competencia es irrenunciable e improrrogable y será ejercida por los órganos
administrativos que la tengan atribuida, salvo los casos de delegación, sustitución o
avocación previstos por las disposiciones normativas pertinentes.
Conflictos de competencia: autoridad que los resuelve.

Artículo 4º- Cuando se produzca un conflicto interno de competencia entre autoridades
u organismos administrativos, será, resuelto por el Ministro de que dependan.
Los conflictos de competencia interministeriales o entre las dependencias de los
Ministerios y las Entidades Autárquicas o de éstas entre sí, serán resueltos por el Poder
Ejecutivo.
1
Conflictos de competencia: procedimiento a observarse.

Artículo 5º- En los conflictos de competencia se observarán las siguientes reglas:
a) Cuando distintas autoridades se encuentren entendiendo en el mismo asunto,
cualquiera de ellas, de oficio o a petición de parte, se dirigirá a la otra reclamando para
sí el conocimiento del asunto. Si la autoridad requerida mantiene su competencia,
elevará sin más trámite las actuaciones al órgano administrativo encargado de resolver.
b) Cuando distintos Ministerios o Entidades Autárquicas rehusaren conocer en el
asunto, el último que lo hubiere recibido deberá elevarlo al Poder Ejecutivo.
En ambos casos se decidirá previo dictamen del Fiscal de Estado.
CAPÍTULO III - RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN
Recusación y Excusación - Casos en que procede y trámite a observarse

Artículo 6º- Ningún funcionario es recusable, salvo cuando normas especiales así lo
determinen.
Son causales de obligatoria excusación para los funcionarios que tengan facultad de
decisión, o sea su función dictaminar o asesorar:
a) Tener parentesco con el interesado; consanguinidad hasta el cuarto grado, o afinidad
hasta el segundo.
b) Tener interés en el asunto o amistad íntima o enemistad manifiesta con el actuante.
El funcionario que resolviera excusarse deberá elevar las actuaciones al superior
jerárquico, quien considerará su procedencia o improcedencia. En el primer caso
designará el funcionario sustituto o resolverá por sí. En el segundo caso devolverá las
actuaciones al inferior para que continúe entendiendo. En ambos casos la decisión
causará ejecutoria.
CAPÍTULO IV - REQUISITOS GENERALES DEL TRÁMITE
Celeridad, economía, sencillez y eficacia

Artículo 7º- La autoridad administrativa a la que corresponda la dirección de las
actuaciones adoptará las medidas ordenadoras necesarias para la celeridad, economía,
sencillez y eficacia del trámite.
El procedimiento será impulsado e instruído de oficio, sin perjuicio de la participación de
los interesados en las actuaciones cuando corresponda, y de la caducidad del
procedimiento cuando la tramitación fuere solo en interés del administrado.
Deberá guardarse riguroso orden en el despacho de los asuntos de igual naturaleza.
Debido proceso adjetivo

Artículo 8º- Queda garantizado a los interesados el derecho al debido proceso adjetivo,
que comprende: derecho a ser oído, derecho a ofrecer y producir prueba, y derecho a
una decisión fundada.
Informalismo
Artículo 9º- Se excusará la inobservancia por los administrados de exigencias formales
no esenciales, que puedan ser cumplidas posteriormente.
2
CAPÍOTULO V - POTESTAD ORDENADORA Y SANCIONADORA
Régimen de sanciones a los interesados intervinientes

Artículo 10.- La autoridad administrativa, para asegurar el decoro y el orden de las
actuaciones, tiene la potestad de aplicar multas de hasta el importe equivalente a un
salario mínimo, vital y móvil vigente a la fecha de comisión de la falta, cuando no
estuviere previsto un monto distinto en otra forma, mediante resolución que, al quedar
firme, tendrá fuerza ejecutiva.
Las faltas cometidas por los agentes de la administración, se regirán por los estatutos
correspondientes.
Apartamiento de oficio del representante. Emplazamiento al interesado.

Artículo 11.- Cuando a criterio de la autoridad administrativa un mandatario
entorpeciera el trámite procediendo irregular o incorrectamente en el desempeño de su
cometido, podrá ser separado de las actuaciones, intimándose en tal caso al mandante
para que intervenga personalmente o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de
continuar el procedimiento sin su intervención. Durante este emplazamiento se
suspenderá el trámite.
Sanciones por expresiones ofensivas

Artículo 12.- Podrá la autoridad administrativa mandar que se testen las expresiones
ofensivas de cualquier índole que se consignasen en los escritos, sin perjuicio de la
aplicación de las demás sanciones que correspondan.
CAPÍTULO VI - DE LA PARTICIPACIÓN EN LAS ACTUACIONES. INTERESADOS Y

SUS REPRESENTANTES
Impulso procesal. Parte en el procedimiento.

Artículo 13.- La actuación administrativa puede iniciarse de oficio o a petición de quien
tenga derecho o interés legítimo, sin perjuicio de la comparencia espontánea o por
citación de aquellos a quienes el acto a dictarse pudiera afectar sus derechos subjetivos
o intereses legítimos. Los menores adultos podrán actuar por sí o por apoderado.
El que instare un procedimiento relacionado con obras o servicios públicos, o con el
objeto de lograr una decisión comprendida en las facultades potestativas de la
Administración, no será tenido por parte en el procedimiento.
Acceso al expediente
Artículo 14.- La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante tendrán acceso
al expediente durante todo su trámite.
Representación: obligación de acreditar tal circunstancia y excepción.

*Artículo 15.- La persona que pretenda intervenir en las actuaciones en representación
de otra, deberá acompañar con el primer escrito los documentos que acrediten la
calidad invocada, a excepción de los padres que actúen en representación de sus hijos,
y de quien lo haga en representación de su cónyuge, salvo que fundadamente les
fueran requeridas las correspondientes partidas.
Forma de otorgar representación. Exigencia en caso de facultarse a percibir

sumas de dinero.
3
*Artículo 16.- Los representantes o apoderados acreditarán su personería con el

instrumento público correspondiente, con carta poder con firma autenticada, o por acta
labrada ante la autoridad administrativa, que contendrá la identidad y el domicilio del
compareciente y del mandatario, y la mención de las facultades que se le confieren.
Cuando se faculte a percibir sumas de dinero se requerirá poder especial o autorización
con firma autenticada por Escribano de Registro, Juez de Paz o Secretario Judicial, con
excepción de las personas enunciadas en el párrafo primero del Artículo 17 de la
presente Ley, las que podrán ser facultadas mediante el instrumento que determine la
reglamentación de las Cajas de Previsión Social de la Provincia.
Cuando el monto no exceda el valor del índice uno (1) fijado en la Ley de Presupuesto
para las contrataciones del Estado, la autorización prevista en el párrafo anterior podrá
ser autenticada por Legisladores Provinciales o Municipales, al igual que su rendición.
Trámites de Seguridad Social

Artículo 17.- En el trámite de las prestaciones de seguridad social no se admitirá la
intervención de representantes del interesado, salvo que se tratare de ascendientes,
descendientes, cónyuge, colaterales o afines hasta el tercer grado, circunstancias que
se acreditarán en la primera presentación.
También podrán ejercer la representación en estos procedimientos, los abogados de la
matrícula con poder especial otorgado por ante autoridad de aplicación o ante escribano
público.
En estos últimos casos deberá constar la expresa manifestación del beneficiario de
renuncia a la gratuidad del trámite en la obtención de estas prestaciones.
Casos en que cesa la representación. Procedimiento a seguir.

Artículo 18.- La representación cesará por la revocación del poder o por renuncia,
muerte o inhabilidad del mandatario. En los tres últimos supuestos se suspenderá el
procedimiento y se emplazará al interesado en su domicilio real para que en el término
de cinco días comparezca por sí o por medio de nuevo representante, bajo
apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o archivar el expediente según
corresponda.
Facultades y obligaciones del mandatario. Notificación o comparendo personal

del interesado.
Artículo 19.- Desde el momento que la autoridad administrativa admite la personería
del representante, éste asume todas las responsabilidades que las leyes le imponen, y
sus actos obligan al mandante como si personalmente los practicare. Con él se
entenderán los emplazamientos o citaciones de carácter definitivo, salvo que la ley
disponga la notificación al interesado o su comparendo personal.
Representación unificada. Designación de oficio. Efectos de los actos del

representante común.
Artículo 20º- Cuando varias personas se presenten formulando petición de la que no
surjan intereses contradictorios, la autoridad administrativa podrá exigir la unificación de
representación dando para ello un plazo de cinco días, bajo apercibimiento de designar
de oficio apoderado común de entre los peticionantes. La unificación prevista en este
artículo igualmente podrá pedirse por las partes en cualquier estado del trámite.
Al representante común le es aplicable lo dispuesto por el artículo 19.
Facultad de revocar el mandato común.
4
Artículo 21.- Cualquiera de las partes a que se refiere el artículo anterior, podrá, en
cualquier estado del trámite, revocar el mandato cesando para él la representación
común.
Exigencias cuando se invoca representación de personas jurídicas. Casos de

Sociedad de Hecho.
Artículo 22.- Cuando se invoque el uso de una firma social, deberá acreditarse la
existencia de la sociedad, acompañándose el contrato respectivo, o copia certificada
por escribano público o autoridad administrativa.
Cuando se tratare de sociedades irregulares o de hecho, la presentación deberán
firmarla todos los socios a nombre individual, indicando cual de ellos continuará
vinculado a su trámite.
Actuación en nombre de personas jurídicas que requieran autorización del

Estado, y de asociaciones a que se refiere el artículo 46 del Código Civil.
Artículo 23.- Cuando se actúe en nombre de una persona jurídica que para funcionar
requiera autorización del Estado, se expresará la disposición que la acordó,
declarándose bajo juramento la vigencia del mandato de las autoridades peticionantes.
Podrá exigirse la presentación de los instrumentos y comprobantes que la autoridad
administrativa considere necesarios.
La asociación que fuere sujeto de derecho con arreglo al artículo 46 del Código Civil,
acreditará constitución y designación de autoridades con la escritura pública o
instrumento privado autenticado.
Citación o comparendo espontáneo de terceros interesados.

Artículo 24.- La citación o presentación espontánea de terceros interesados, no
retrotraerá el curso del procedimiento, salvo que la autoridad administrativa así lo
disponga.
CAPÍTULO VII -DOMICILIO
Constitución y denuncia de domicilio

Artículo 25.- Toda persona que comparezca ante la autoridad administrativa, sea por sí
o en representación de terceros, constituirá en el primer escrito o acto en que
intervenga, un domicilio dentro del radio urbano del asiento de aquella.
El interesado deberá, además, manifestar su domicilio real. Si no lo hiciere o no
denunciare el cambio, las resoluciones que deban notificarse en el domicilio real se
notificarán en el domicilio constituído. El domicilio constituído podrá ser el mismo que el
real. No podrá constituirse domicilio en oficinas públicas.
Efectos de la constitución de domicilio

Artículo 26.- El domicilio constituído se reputará subsistente mientras no se designe
otro.
Obligación de denunciar el domicilio del representado.

Artículo 27.- Los apoderados y representantes tienen la obligación de denunciar en el
primer escrito o presentación personal, el domicilio real de sus mandantes. Si no lo
hicieren, se intimará por cinco días para que subsanen la omisión.
5
CAPÍTULO VIII - FORMALIDADES DE LOS ESCRITOS
Recaudos o exigencias
Artículo 28.- Todo escrito por el cual se inicie una gestión ante la Administración
Pública, deberá contener los siguientes recaudos:
a) Nombres, apellidos, indicación de identidad y domicilio real del interesado.
b) Domicilio constituído de acuerdo con el artículo 25.
c) Relación de los hechos, y, si se considera pertinente, del derecho en que funda su
petición.
d) La petición, concretada en términos claros y precisos.
e) Ofrecimiento de toda prueba de que ha de valerse, acompañando la documentación
en que funde su derecho el peticionante o, en su defecto, su mención con la
individualización posible, expresando lo que de ella resulte y designando el archivo,
oficina pública o lugar donde se encuentren los originales.
f) Firma del interesado o apoderado.
Otras formalidades
Artículo 29.- Los escritos serán suscriptos por los interesados o sus representantes, y
en su encabezamiento, sin más excepción que el inicial, deberá indicarse con precisión
el expediente a que se refiere, reponiendo el sellado de Ley cuando corresponda. Podrá
emplearse el medio telegráfico para contestar traslados o vistas e interponer recursos.
Ratificación de firma o escrito

Artículo 30.- En caso de duda sobre la autenticidad de una firma, podrá la autoridad
administrativa llamar al interesado para que, en su presencia y previa justificación de su
identidad, ratifique la firma y el contenido del escrito.
Si el citado negare el escrito, se rehusare a contestar, o citado personalmente por
segunda vez no compareciere, se tendrá el escrito por no presentado.
Presentación y recepción de escritos

Artículo 31.- Todo escrito inicial deberá presentarse en mesa de entradas o receptoría,
o podrá remitirse por correo. Los escritos posteriores podrán presentarse igualmente en
donde se encuentre el expediente. La autoridad administrativa deberá dejar constancia
en cada escrito de la fecha y la hora en que fuere presentado o recibido, poniendo al
efecto el cargo pertinente o sello fechador; y le dará el trámite que corresponda, en el
día de la recepción.
Acumulación de peticiones por escrito.
Supuesto de improcedencia.
Artículo 32.- Podrán acumularse en un solo escrito más de una petición, siempre que
fueren asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Si a juicio de
la autoridad administrativa no existe la conexión implícita o explícitamente alegada por
el interesado, o trajese entorpecimiento a la tramitación de los asuntos, lo emplazará
para que presente las peticiones por separado, bajo apercibimiento de sustanciarse
solamente aquella por la que opte la Administración si fuesen separables, o, en su
defecto, disponer el archivo.
Escrito firmado a ruego.
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Artículo 33.- Cuando un escrito sea suscripto a ruego por no poder o no saber hacerlo
el interesado, la autoridad administrativa lo hará constar, así como el nombre del
firmante y también que fue autorizado en su presencia o se ratificó ante él la
autorización, exigiéndose la acreditación de la identidad personal de los que
intervinieren.
Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del interesado, el funcionario procederá a
darle lectura y certificará que éste conoce el texto del escrito y ha estampado la
impresión digital en su presencia.
Presentación de documentos. Solicitud.

Artículo 34.- Los documentos que se acompañen a los escritos o aquellos cuya
agregación se solicite a título de prueba, podrán presentarse en su original o en
testimonio expedido por oficial público o autoridad competente.
Podrá solicitarse la reserva de cualquier documento, libro o comprobante que se
presente, en cuyo caso se procederá a su guarda bajo constancia.
Documento de extraña jurisdicción o redactados en idioma extranjero.

Artículo 35.- Los documentos expedidos por autoridad extraña a la jurisdicción de la
Provincia, deberán presentarse debidamente legalizados.
Los redactados en idioma extranjero deberán acompañarse con su correspondiente
traducción hecha por traductor matriculado.
Firma del profesional autorizado.

Artículo 36.- Los documentos y planos que se presenten, excepto los croquis, deberán
ser firmados por profesionales inscriptos en la matrícula, cuando así lo exija la ley
reglamentaria de la profesión correspondiente.
Constancia de la presentación de documento o escrito.

Artículo 37.- Todo interesado que haga entrega de un documento o escrito podrá
solicitar verbalmente y en el acto, que se le entregue una constancia de ello.
Podrá, para tal fin, entregar una copia de los mismos para que, al pie o al dorso de ella,
se certifique la entrega. La autoridad administrativa lo hará así, estableciendo en dicha
constancia que el interesado ha hecho entrega en la oficina de un documento o escrito
bajo manifestación de ser el original de la copia suscripta.
CAPÍTULO IX - ORDENAMIENTO DE LOS EXPEDIENTES
Identificación del expediente.

Artículo 38.- El número con que se inicia un expediente será conservado a través de
las actuaciones sucesivas, cualesquiera sean los organismos que intervengan en sus
trámites.
Queda prohibido asentar en el expediente otro número o sistema de identificación que
no sea el asignado por el organismo iniciador del expediente.
Foliatura.
Artículo 39.- Todas las actuaciones deberán foliarse por orden correlativo, incluso
cuando se integren con más de un cuerpo de expediente. Las copias de notas, informes
o disposiciones que se agreguen a un expediente juntamente con su original, se foliarán
7
por orden correlativo, dejándose constancia en cada una de ellas del número de copia
que le corresponde.
Presentación de escritos referentes a expedientes en trámite.
Acumulación e incorporación.
Artículo 40.- Cuando se reciba en Mesa de Entradas un escrito que se refiere a un
expediente en trámite en dependencias internas, debe registrarse como "corresponde
a", indicándose las actuaciones principales, e incorporándose de inmediato, si
procediere. La reglamentación fijará el procedimiento de foliación en estos casos.
Los expedientes que se soliciten al solo efecto informativo, deberán acumularse sin
incorporar.
Desgloses. Forma de proceder.

Artículo 41.- Todo desglose se hará bajo constancia. Cuando se inicien expedientes y
trámites internos con fojas desglosadas, éstas serán precedidas de una constancia con
la mención de las actuaciones de donde proceden, de la cantidad de fojas con que se
inicia el nuevo, y de las razones que haya habido para hacerlo.
CAPÍTULO X - DEL IMPULSO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Unificación de trámites
Artículo 42.- Se proveerán en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza,
admitan una impulsión simultánea y no estén entre sí, subordinados a su cumplimiento.
Comunicación entre órganos de la Administración.

Artículo 43.- La comunicación entre los órganos administrativos desde nivel de
dirección o equivalente, según corresponda por la competencia para sustanciar el
trámite, se efectuará siempre directamente, prohibiéndose toda providencia que sea de
mera elevación fuera de los niveles indicados.
Evacuación de informes sobre diversos órganos administrativos

Artículo 44.- Los órganos administrativos evacuarán sus informes y se pasarán unos a
otros las actuaciones de acuerdo al orden establecido en la providencia inicial, dando
aviso a la mesa de entradas general.
En caso de duda, o de estimarse necesario un procedimiento previo, devolverán el
expediente a la oficina de origen. Una vez cumplido el trámite, la última dependencia
informante remitirá las actuaciones al órgano de origen.
Forma de requerir datos o informes a otras entidades de la Administración.

Artículo 45.- El organismo administrativo que necesitare datos o informes de otros para
poder sustanciar las actuaciones, podrá solicitarlos directamente mediante oficio, del
que se dejará copia en el expediente. A tal efecto las dependencias de la
Administración Provincial centralizada, descentralizada, entidades autárquicas y
empresas del Estado, cualquiera sea su situación jerárquica, quedan obligados a la
colaboración permanente y recíproca que impone esta Ley. El expediente se remitirá
cuando corresponda dictaminar o lo requiera el procedimiento.
Instrucción previa
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Artículo 46.- La Administración realizará, de oficio o a petición del interesado, los actos
de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los
hechos o datos en virtud de los cuales deba dictarse resolución.
Condiciones y términos para la apertura a prueba.

Artículo 47.- Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán
acreditarse por cualquier medio de prueba.
Cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados,
o la naturaleza del procedimiento lo exija, la autoridad administrativa acordará la
apertura de un período de prueba por un plazo no superior a veinte (20) días ni inferior
a cinco (5), a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
Alegato sobre mérito de la prueba y decaimiento de derecho

Artículo 48.- Producida la prueba, se dará vista por el plazo de cinco (5) días al
interesado, para que alegue sobre el mérito de la misma, vencido el cual sin que el
interesado haya hecho uso de su derecho, se dará por decaído prosiguiéndose el
trámite.
Dictamen letrado e intervención del Fiscal de Estado

Artículo 49.- Sustanciadas las actuaciones, el órgano o ente que deba dictar resolución
final, o en su caso el Ministro correspondiente, requerirá dictamen del asesor letrado de
su ministerio y dará vista al Fiscal de Estado cuando corresponda de acuerdo a la Ley
Orgánica de Fiscalía de Estado y su reglamentación, luego de lo cual no se admitirán
nuevas presentaciones.
Criterio para la valoración de la prueba

Artículo 50.- La prueba se valorará con razonable criterio de libre convicción.
Avocamiento de oficio del Poder Ejecutivo

Artículo 51.- El Poder Ejecutivo, de oficio, podrá avocarse al conocimiento y decisión
de las actuaciones administrativas que se tramiten ante los órganos de la
Administración Pública centralizada.
Efectos del desistimiento del interesado.

Artículo 52.- El desistimiento del interesado no obliga a la Administración.
Cobro del sellado y gastos pendientes

Artículo 53.- Se practicará liquidación del sellado pendiente de reposición, y de los
gastos postales realizados y previstos, cuyo pago será intimado en el plazo de cinco (5)
días. Una vez resueltas las actuaciones y antes de disponer su archivo, la
Administración podrá iniciar las acciones para el cobro de la liquidación aprobada.
CAPÍTULO XI - DE LAS NOTIFICACIONES
Contenido de las notificaciones

Artículo 54.- Las notificaciones ordenadas en actuaciones administrativas deberán
contener la pertinente motivación del acto y el texto íntegro de su parte resolutiva, con
la expresión de su carátula y numeración correspondiente, y se dirigirán al domicilio
constituído o, en su defecto, al domicilio real.
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Medios de Notificación
Artículo 55.- Las notificaciones se realizarán: personalmente en el expediente;
firmando el interesado ante la autoridad administrativa, previa justificación de identidad
y con entrega de copia íntegra del acto notificado; mediante cédula; o por cualquier otro
medio que permita tener constancia de la fecha de recepción, y de la identidad del acto
notificado. Cuando en la localidad donde se domicilia la persona a notificar no hubiera
oficina de correos, la diligencia respectiva se encomendará a la autoridad policial que
corresponda.
Actos que deben notificarse

Artículo 56.- Se notificarán solamente las resoluciones de carácter definitivo, los
emplazamientos, citaciones, apertura a prueba, y las providencias que confieran vista o
traslado o decidan alguna cuestión planteada por el interesado.
Notificación por cédula.

Artículo 57.- Si la notificación se hiciere por cédula a domicilio, el empleado designado
a tal efecto llevará por duplicado una cédula en que esté transcripta la resolución que
deba notificarse. Una de las copias la entregará a la persona a la cual deba notificar o,
en su defecto, a cualquiera de la casa. En la otra copia destinada a ser agregada al
expediente, se pondrá constancia del día, hora y lugar de la entrega, requiriendo la
firma de la persona que manifieste ser de la casa, o poniendo constancia de que se
negó a firmar.
Cuando el empleado no encontrase la persona a la cual va a notificar y ninguna de las
otras personas de la casa quiera recibirla la pasará por debajo de la puerta de la misma,
dejando constancia en el ejemplar destinado a ser agregado en el expediente.
Notificación a personas inciertas o de domicilio desconocido.

Artículo 58.- La notificación a personas inciertas o cuyo domicilio se ignore, se hará por
edictos publicados en el Boletín Oficial o por la radiodifusora oficial, una vez por día,
durante cinco (5) días seguidos.
La notificación se tendrá por efectuada cinco (5) días después de la última publicación,
y se proseguirá el trámite en el estado en que se hallen las actuaciones.
La publicación del edicto o su radiodifusión se acreditarán con los comprobantes
emanados de los organismos respectivos.
Nulidad u omisión de las notificaciones. Subsanación.

Artículo 59.- Toda notificación que se hiciera en contravención de las normas
prescriptas, será nula y el empleado notificador responderá por los perjuicios que cause
al interesado o a la Administración. Sin embargo, la omisión o la nulidad de la
notificación quedará subsanada desde que la persona que debió ser notificada se
manifieste sabedora del respectivo acto.
Notificación de Decretos y resoluciones de alcance general.

Artículo 60.- Los Decretos y resoluciones de alcance general, se considerarán
conocidos desde el día de su publicación, salvo que hubiesen sido comunicados con
anterioridad por otro medio.
CAPÍTULO XII - DE LOS PLAZOS
Modo de contar los plazos
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Artículo 61.- Todos los plazos administrativos se cuentan por días hábiles, salvo
expresa disposición legal en contrario o especial habilitación.
Fecha cierta de presentación o recepción de escritos

Artículo 62.- La fecha cierta de los escritos será la de su presentación o recepción en
las oficinas administrativas, que se determinará por el cargo o sello fechador.
Obligatoriedad de los plazos administrativos.

Artículo 63.- Los plazos administrativos obligan por igual, y sin necesidad de intimación
alguna, a la Administración Pública y a los interesados en el procedimiento.
Vencimiento de los plazos. Efectos. Preclusión.

Artículo 64.- El vencimiento de los plazos que en esta ley se acuerdan a los
administrados durante el procedimiento, hace decaer el derecho a efectuar las
presentaciones del caso con posterioridad, debiendo continuarse el trámite según su
estado, sin retrotraer sus etapas.
Si el plazo vence después de las horas de oficina, se considerará prorrogado hasta el
fenecimiento de la primera de las horas de oficina del día hábil siguiente.
Interposición de recurso. Sus efectos.

Artículo 65.- Los términos para plantear la acción contencioso administrativa cuando
correspondiere, se interrumpirán por la interposición de los recursos administrativos de
que trata este Código, siempre que fueren procedentes, y aun cuando hubieren sido
mal calificados técnicamente por el interesado.
Plazo para citaciones cuando no hubiere otro especial.

Artículo 66.- Cuando no se haya establecido un plazo especial para citaciones,
intimaciones, emplazamientos, traslado o vistas, será de cinco (5) días.
Plazos máximos para cumplir actos de procedimiento

*Artículo 67.- Toda vez que para un determinado trámite no exista un plazo
expresamente establecido, deberá ser producido dentro de los plazos máximos que a
continuación se determinan:
a) Registro de resoluciones, de expedientes y sus pases a oficinas que proveen el
trámite: dos (2) días;
b) Providencias de mero trámite administrativo: tres (3) días;
c) Notificaciones: tres (3) días;
d) Informes administrativos no técnicos: cinco (5) días;
e) Dictámenes, pericias o informes técnicos: diez (10) días, ampliándose este plazo
hasta un máximo de treinta (30) días, si la diligencia requiriera el traslado del agente
fuera del lugar de sus funciones;
f) Decisiones relativas a peticiones de interesados, sobre el trámite de los expedientes:
cinco (5) días;
g) Decisiones definitivas, sobre peticiones en general de interesados: ciento veinte
(120) días;
h) Decisiones definitivas para resolver recursos administrativos: treinta (30) días.
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Forma de computar dichos plazos

*Artículo 68.- Los plazos previstos en los incisos a) a e) inclusive, del artículo anterior,
se computarán a partir del día siguiente al de la recepción del expediente por el órgano
respectivo. En caso de que éste, para poder producir el dictamen, pericia o informe de
que se trate o para decidir la cuestión, deba requerir nuevos informes o dictámenes de
otros órganos, quedarán suspendidos hasta tanto los mismos sean contestados o
venzan los plazos para hacerlo.
Los términos previstos en los incisos f), g) y h) del artículo anterior, se contarán a partir
de la fecha de presentación de la petición, de los recursos o, en su caso, desde la fecha
del pedido de avocamiento articulado conforme a lo previsto por el artículo 86.
Presunción de resolución denegatoria.

*Artículo 69.- Vencido el plazo previsto por el artículo 67 inc. f), se presumirá la
existencia de resolución denegatoria.
Pronto despacho y presunción de resolución denegatoria.

*Artículo 70.- A fin de agotar la vía administrativa, vencidos los plazos previstos en los
incs. g) y h) del Art. 67 y no más allá del término de tres meses, el interesado deberá
presentar "pronto despacho".
Transcurrido veinte (20) días desde esta presentación, se podrá considerar por el
administrado la existencia de resolución denegatoria, quedando habilitada la vía
contencioso administrativa.
Responsabilidad por incumplimiento de plazos.

Artículo 71.- El incumplimiento de los plazos previstos para el despacho de los asuntos
administrativos genera responsabilidad imputable a los agentes directamente a cargo
del trámite o diligencia y a los superiores jerárquicos obligados a su dirección y
fiscalización. Según el caso, la gravedad o reiteración de la anomalía serán aplicables
las sanciones previstas en los respectivos estatutos del personal de la Administración
Pública.
CAPÍTULO XIII - DE LAS DENUNCIAS
Facultad de denunciar.
Artículo 72.- Toda persona que tuviere conocimiento de la violación de Leyes, Decretos
o resoluciones administrativas por parte de órganos de la Administración, podrá
denunciarlo a la autoridad competente.
Forma de la denuncia.
Artículo 73.- La denuncia podrá hacerse por escrito o verbalmente, personalmente o
por representante o mandatario.
La denuncia escrita debe ser firmada; cuando sea verbal, se labrará acta. En ambos
casos el funcionario interviniente comprobará y hará constar la identidad del
denunciante.
Contenido de la denuncia.
Artículo 74.- La denuncia deberá contener de un modo claro, en cuanto sea posible, la
relación del hecho, con las circunstancias de lugar, tiempo y modo de ejecución, y la
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indicación de sus autores y partícipes, damnificados, testigos y demás elementos que

puedan conducir a su comprobación.
Situación del denunciante en el procedimiento.

Artículo 75.- El denunciante no es parte en las actuaciones, salvo cuando por la
denuncia se pretenda o reclame algún derecho.
Trámite de la denuncia formulada.

Artículo 76.- Presentada una denuncia, el funcionario que la reciba la elevará de
inmediato a la autoridad superior de la dependencia, si no hubiera sido radicada
directamente ante la misma, y ésta deberá practicar las diligencias preventivas
necesarias, dando oportuna intervención al órgano administrativo competente.
CAPÍTULO XIV - DE LAS IMPUGNACIONES ADMINISTRATIVAS
Actos recurribles
*Artículo 77.- Son impugnables mediante los recursos previstos en este Capítulo los
actos administrativos definitivos que lesionen derechos subjetivos o que afecten
intereses legítimos, y que considerasen los impugnantes que han sido dictados con
vicios que los invalidan. La interposición de estos recursos, cuando fueren procedentes
conforme a esta Ley, será siempre necesaria a los fines de agotar la vía administrativa.
Todos los recursos, excepto el de reconsideración, se deberán interponer con patrocinio
letrado. Se tendrá por no presentado y se devolverá al firmante sin más trámite ni
recurso, los que carezcan de este requisito, si dentro de las veinticuatro horas de
notificada la providencia que exige el cumplimiento, no fuera suplida la omisión.
Actos irrecurribles.
Artículo 78.- No son recurribles en sede administrativa los actos preparatorios de las
decisiones, los informes, dictámenes y vistas aunque sean obligatorios y vinculantes.
Errónea designación.
Artículo 79.- Podrá darse curso a los recursos, aunque fuesen erróneamente
designados, cuando de su contenido resulte indudable la impugnación del acto.
Recurso de reconsideración. Forma, plazo y procedimiento.

Artículo 80.- El recurso de reconsideración deberá interponerse por escrito y
fundadamente dentro del plazo de cinco (5) días siguientes al de la notificación, por
ante la autoridad administrativa de la que emanó el acto.
Sustanciación de la reconsideración
Artículo 81.- El recurso de reconsideración se resolverá sin sustanciación por la
autoridad de la que emanó el acto, salvo el caso previsto por el artículo 87. Esta
autoridad sin embargo, podrá disponer cuando lo estimare conveniente, de oficio o a
petición de parte, medidas para mejor proveer.
La decisión recaída al resolver este recurso, será impugnable por vía de recurso
jerárquico o de alzada.
Improcedencia de la reconsideración
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Artículo 82.- No procederá la interposición del recurso de reconsideración cuando se

pretenda impugnar una decisión administrativa emitida presuntamente por silencio, o
que se ha limitado a resolver un recurso.
Recurso jerárquico. Forma, plazo y procedimiento.

Artículo 83.- El recurso jerárquico se interpondrá por escrito y fundadamente, por ante
la autoridad administrativa de la que emanó el acto impugnado, en forma subsidiaria
con el de reconsideración o dentro de los diez (10) días siguientes al de la notificación o
fecha de producción presunta por silencio de la denegatoria de aquél.
Cuando sea procedente, se elevarán las actuaciones y sus antecedentes al Ministro del
ramo o al Poder Ejecutivo, según correspondiere, a fin de que se resuelva. En los
asuntos en que las leyes considerasen corresponden al régimen económico y
administrativo de sus respectivos departamentos, los Ministros serán la autoridad con
facultad para decidir en última instancia en sede administrativa y contra sus actos en
esta materia no procederá el recurso jerárquico.
Corresponderá la vista al Fiscal de Estado sólo en aquellos recursos jerárquicos que
deban ser resueltos por el Poder Ejecutivo.
Recurso de Alzada. Forma, plazo y procedimiento.

*Artículo 84.- Contra las decisiones definitivas de los entes autárquicos, deberá
interponerse recurso de reconsideración en los términos previstos en la presente ley.
Desestimado éste procederá a opción del interesado, el recurso de alzada o la vía
contencioso administrativa.
El recurso de alzada, será resuelto por el Poder Ejecutivo, previa vista al Fiscal de
Estado.
Se interpondrá por escrito y fundadamente por ante la autoridad administrativa de la
que emanó el acto impugnado, en forma subsidiaria con el de reconsideración o dentro
de los diez (10) días siguientes al de la notificación o fecha de producción presunta por
silencio de la denegatoria de aquél.
Solo control de legitimidad.

Artículo 85.- El Poder Ejecutivo sólo podrá ejercer el control de legitimidad del acto, al
que podrá anular pero no modificar o sustituir.
Anulado el acto, se devolverán las actuaciones para que el ente autárquico dicte uno
nuevo ajustado a derecho.
En todos los casos, las acciones contencioso-administrativas se articularán contra los
entes autárquicos.
Queja.
Artículo 86.- Dentro de los diez (10) días desde que la autoridad administrativa ante la
que se interpuso el recurso jerárquico o de alzada notificare su denegatoria, o desde la
fecha de producción presunta de ésta por silencio, el interesado podrá comparecer por
escrito ante el Poder Ejecutivo, solicitando se avoque al conocimiento y decisión del
recurso.
Recurso contra decisiones definitivas.

Artículo 87.- Contra los actos emanados de autoridades con facultad para decidir en
última instancia, a los fines de agotar la vía administrativa, se deberá interponer recurso
de reconsideración, salvo los casos previstos por el artículo 82. Podrá ofrecerse prueba
de acuerdo al artículo 47, si se impugnaren actos dictados de oficio.
14
Improcedencia de los recursos.

Artículo 88.- Los recursos jerárquicos y de alzada, no proceden:
a) Cuando una ley especial así lo disponga para la tramitación de determinadas
cuestiones administrativas.
b) Contra los actos administrativos definitivos que dejen expedita la vía contencioso-
administrativa.
c) Cuando se pretenda cuestionar el mérito de una decisión emanada de un ente
autárquico.
Recurso de revisión.
Artículo 89.- Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en su parte dispositiva.
b) Cuando aparezcan documentos de valor decisivo para la resolución del asunto,
ignorados al dictarse el acto o en tal momento de imposible aportación al expediente.
c) Cuando hubiere sido dictado fundándose en documentos o circunstancias declarados
falsos por sentencia judicial firme.
d) Cuando hubiere sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violencia o cualquier
otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada.
El pedido deberá interponerse ante el Poder Ejecutivo, dentro de los diez (10) días de
notificado el acto en el caso del inciso a); en los demás supuestos, podrá promoverse la
revisión dentro de los veinte (20) días de recobrarse o descubrirse los documentos o de
que cesare la fuerza mayor u obrar de tercero; o de comprobarse en legal forma los
hechos indicados en los incisos c) y d).
Casos en que no procede la revisión.

Artículo 90.- El recurso por las causales del artículo anterior no procederá en el caso
del artículo 107.
Efectos de la interposición de los recursos.

*Artículo 91.- La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto
impugnado. La Administración podrá disponerla cuando, siendo ésta susceptible de
causar un grave daño al administrado, estimare que de la suspensión no se derivará
una lesión al interés público.
Aplicación supletoria en relación a los agentes administrativos.

Artículo 92.- Los recursos reglados en este Capítulo rigen para los agentes
administrativos, por la relación de empleo público, supletoriamente de los establecidos
en la legislación específica.
CAPÍTULO XV - DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Forma.
Artículo 93.- Los actos administrativos se producirán por el órgano competente
mediante el procedimiento que en su caso estuviere establecido.
El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será
adecuado a los fines de aquellos.
15
Forma escrita o verbal.

Artículo 94.- Los actos administrativos se producirán o consignarán por escrito cuando
su naturaleza o circunstancias no exijan o permitan otra forma más adecuada de
expresión y constancia.
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia en forma
verbal, y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea
necesaria, se efectuará y firmará por el órgano inferior que la reciba oralmente,
expresando en la comunicación del mismo la autoridad de que procede, mediante la
fórmula "Por orden de...".
Si se tratare de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar con su firma
una relación de las que haya dictado en forma verbal, con expresión de su contenido.
Unificación en el dictado de actos administrativos.

Artículo 95.- Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma
naturaleza, podrán redactarse en un único instrumento, que especificará las personas u
otras circunstancias que individualicen cada uno de los actos.
Forma de los actos emanados del Gobernador.

*Artículo 96.- Los actos que emanen del Gobernador de la Provincia adoptarán la
fórmula de Decreto, cuando dispongan sobre situaciones particulares o se trate de
reglamentos que produzcan efectos jurídicos dentro y fuera de la Administración.
Cuando su eficacia sea para la Administración interna, podrán producirse en forma de
resoluciones, disposiciones circulares, instrucciones u órdenes.
Formas de los actos emanados de otros órganos.

Artículo 97.- Los actos emanados de organismos de la Constitución, los de la
Administración centralizada y entes autárquicos, se producirán en todos los casos en la
forma de resolución o disposición, o la que la ley especial les haya fijado.
Motivación.
Artículo 98.- Todo acto administrativo final deberá ser motivado, y contendrá una
relación de hechos y fundamentos de derecho, cuando:
a) decida sobre derechos subjetivos;
b) resuelva recursos;
c) se separe del criterio seguido en actuaciones precedentes, o del dictamen de
órganos consultivos.
Ejecución.
Artículo 99.- La Administración Pública no iniciará ninguna actuación que limite
derechos de los particulares sin que, previamente, haya sido adoptada la decisión que
le sirva de fundamento jurídico.
Eficacia del acto administrativo.

Artículo 100.- Los actos administrativos tienen la eficacia obligatoria propia de su
ejecutividad, y acuerdan la posibilidad de una acción directa coactiva como medio de
asegurar su cumplimiento. Producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo
que en ellos se disponga otra cosa.
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La ejecución quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté
supeditado a su notificación, publicación o aprobación superior.
Eficacia retroactiva.
Artículo 101.- El acto administrativo que anule uno anterior podrá disponer que tenga
eficacia retroactiva, siempre que no lesione derechos e intereses legítimos de terceros.
Publicación.
Artículo 102.- Los actos de la administración de carácter general se publicarán en los
casos y con las modalidades establecidas por las normas que les sean aplicables,
produciendo desde entonces todos sus efectos jurídicos, siempre que no se disponga
otra consecuencia.
Retiro.
Artículo 103.- La autoridad administrativa podrá, antes de la publicación o notificación
del acto, disponer su retiro, sin responsabilidad alguna para la Administración.
Nulidad absoluta.
Artículo 104.- Son nulos los actos administrativos cuando hubieren sido dictados por
autoridad incompetente, o se hubieren violado sustancialmente los principios que
informan los procedimientos y normas establecidas legal o reglamentariamente para su
dictado.
Nulidad relativa.
Artículo 105.- Son anulables los actos viciados por error, dolo o violación de la Ley en
cuanto al fondo del acto.
Invalidación
Artículo 106.- Los actos son invalidables en sede administrativa. No serán invalidables
en esta sede los actos relativamente nulos, salvo en el supuesto de dolo, en que la
autoridad administrativa puede revocarlos por sí.
Procedimiento de Invalidación.
*Artículo 107.- En los casos de actos anulables, salvo el supuesto de dolo previsto en
el artículo anterior, en los que se pretenda la declaración de nulidad absoluta "ex tunc"
de los actos, el Fiscal de Estado demandará su invalidación o anulación en causa
contencioso administrativa, dentro del término de seis meses a contar de la emisión del
acto presuntamente irregular.
Autoridad competente.
Artículo 108.- La autoridad competente para invalidar los actos nulos, es la misma que
los emitió, o el órgano que hubiese sido competente. Al efectuarse la revocación se
expresarán bajo pena de nulidad los motivos de hecho y de derecho en que ella se
funda.
Régimen de invalidación parcial

Artículo 109.- Cuando la autoridad administrativa lo estime conveniente podrá invalidar
sólo una parte del acto, conservando plena validez las restantes. El acto invalidado,
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cuando la naturaleza del vicio lo permita y una vez subsanado éste, podrá ser
convertido o convalidado por el órgano competente.
Régimen de la cosa juzgada administrativa

*Artículo 110. - Los actos definitivos, una vez agotada la vía administrativa, causan
estado y no pueden ser revisados por la autoridad administrativa cuando se afecten
derechos subjetivos, salvo los casos de invalidación antes previstos, o para corregir
errores materiales, como facultad privativa de la administración.
Aclaratoria.
Artículo 111.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, los interesados
podrán, dentro de los cinco (5) días de notificado el acto administrativo, pedir
aclaratoria cuando exista contradicción en su parte dispositiva, o entre su motivación y
su parte dispositiva, o para enmendar errores materiales o suplir cualquier omisión. Este
pedido no suspenderá ni interrumpirá los términos para recurrir.
Caducidad del acto administrativo

Artículo 112.- Se operará la caducidad del acto administrativo cuando, habiendo sido
impuestas por el mismo determinadas condiciones que debe cumplir el administrado,
éste no las satisface dentro del plazo fijado, pudiendo en estos casos requerirse el
cumplimiento dentro del plazo adicional y perentorio de diez (10) días.
CAPÍTULO XVI - DE LA PERENCIÓN
Caducidad del procedimiento por perención

Artículo 113.- La paralización del trámite de un expediente durante tres meses, sin que
en dicho lapso el administrado haya instado su prosecución, producirá por sí misma la
perención de la instancia, la que se declarará de oficio, pudiendo esta declaración ser
recurrida.
Efectos de la perención
*Artículo 114.- La declaración de la perención producirá los siguientes efectos:
a) Si el expediente se encontrase en trámite por ante el inferior y éste no lo hubiese
resuelto, se mandará al archivo sin perjuicio de que el interesado inicie nuevas
actuaciones en las que no podrá valerse de las perimidas.
b) Si el inferior hubiese dictado resolución y ésta no se encontrase notificada, la misma
quedará firme.
c) Si el expediente se encontrara en apelación por ante el superior, quedará firme la
resolución apelada.
d) Los procedimientos perimidos no interrumpirán los plazos legales o reglamentarios.
Trámites iniciados por la administración.

Artículo 115.- Cuando fuese la administración la que inicie o prosiga el trámite de un
expediente, el término para que la perención se opere será de seis meses, contados
desde la fecha de la última providencia o diligencia que se dictare en el mismo.
Excepción de los trámites de seguridad social.
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Artículo 116.- Quedan exceptuados del régimen de perención, los expedientes

referidos a prestaciones de seguridad social.
CAPÍTULO XVII - DE LA RECONSTRUCCIÓN DE EXPEDIENTES
Procedimiento.
Artículo 117.- Comprobada la pérdida o extravío de un expediente se ordenará su
reconstrucción incorporándose las copias de escritos y documentación que obren en la
administración y las que aporte el administrado, haciéndose constar el trámite
registrado. Se reproducirán los informes, dictámenes y vistas legales, y, si hubo
resolución, se glosará copia autenticada de la misma, la que será notificada.
Pérdida o extravío por acción u omisión de agentes administrativos

Artículo 118.- Si la pérdida o extravío es imputable a la acción u omisión de agentes
administrativos, separadamente se instruirá el pertinente sumario y, si correspondiere,
se aplicarán las sanciones correspondientes.
CAPÍTULO XVIII - RÉGIMEN DE DEMANDAS JUDICIALES CONTRA LA PROVINCIA
Reclamo administrativo previo para demandar judicialmente a la Provincia

Artículo 119.- Para demandar judicialmente a la Provincia, es facultativo del accionante
efectuar reclamo administrativo previo, dirigido al Poder Ejecutivo por conducto del
Ministerio que corresponda.
En caso de optarse por tal reclamo, será imprescindible que se concluya con su trámite
antes de interponer la demanda judicial.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derecho que se invocarán en la
eventual demanda judicial, y será resuelto por el Poder Ejecutivo, previa vista al Fiscal
de Estado.
El reclamo previo a la demanda judicial será necesario cuando así haya sido libremente
convenido, o cuando normas especiales así lo dispongan.
Término para resolver sobre el reclamo previo

Artículo 120.- El reclamo deberá resolverse dentro de los sesenta (60) días de
formulado. Vencido este plazo, el interesado podrá requerir pronto despacho. Si
transcurrieren otros veinte (20) días sin producirse resolución, el interesado podrá
accionar directamente ante los Tribunales acreditando el transcurso de dichos plazos.
CAPÍTULO XIX - PROCEDIMIENTO PARA LA DESOCUPACIÓN DE INMUEBLES

FISCALES CEDIDOS A TERCEROS
Casos en que procede

Artículo 121.- En los casos en que se hubiera otorgado la concesión, tenencia o
permiso de uso de inmuebles de propiedad del Estado, afectados a la Administración
centralizada, descentralizada, Entidades Autárquicas o empresas del Estado, con
instalaciones o viviendas accesorias o sin ellas, para el desarrollo de actividades
lucrativas o no, o prestaciones de servicios de cualquier índole, una vez vencido el
plazo pactado o declarada su rescisión o revocación por la autoridad administrativa, el
administrado deberá restituir los bienes dentro del término de diez (10) días corridos.
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En caso contrario el organismo competente acreditará el cumplimiento de los recaudos

establecidos en el párrafo anterior, pudiendo requerir a la Justicia el inmediato
lanzamiento del ocupante y de las personas y cosas puestas por él o que de él
dependan.
Procedimiento
Artículo 122.- Efectuada la presentación requerida, los jueces competentes en materia
de desalojo, sin más trámite, ordenarán el lanzamiento con el auxilio de la fuerza
pública, sin perjuicio de las acciones de otro orden que pudieran corresponder.
Orden Público.
Artículo 123.- Atento el carácter de orden público de estas disposiciones, el presente
Capítulo será de aplicación incluso a las contrataciones o renovaciones que se hubieren
vencido al tiempo de entrar en vigencia estas normas.
*CAPÍTULO XX
Procedimiento para la Desocupación de Inmuebles del Instituto Provincial de la

Vivienda.
*Artículo 123 bis.- Para lograr la desocupación de inmuebles de propiedad del Instituto
Provincial de la Vivienda, como asimismo de viviendas construidas por este Organismo,
que se encontraren ocupados sin autorización del mismo, se solicitará al Juez
competente el lanzamiento de los ocupantes, debiendo acreditar el peticionante en
dicho acto todos los extremos invocados y bajo su absoluta responsabilidad.
Efectuada la solicitud de lanzamiento en los términos señalados, el Juez interviniente
ordenará al Señor Oficial de Justicia que se constituya en el inmueble motivo de la
demanda e identifique a sus ocupantes y les requiera el carácter por el que ocupan,
dejando constancia de todo ello. En el mismo acto, los emplazará para que en el mismo
término perentorio de diez (10) días, presenten al Tribunal actuante la documentación
en que funden su derecho a la ocupación, bajo apercibimiento de proceder a su
lanzamiento y/o de personas y/o cosas puestas por ellos, o que de ellos dependan, sin
más trámite.
Los ocupantes sólo podrán impedir el lanzamiento si acreditan fehacientemente en el
plazo mencionado en el párrafo precedente, haber sido autorizado para la ocupación
por el Instituto Provincial de la Vivienda.
Caso contrario, se procederá al lanzamiento de los ocupantes, sin perjuicio de las
acciones de otro orden que pudieren corresponder y de las responsabilidades en que
incurrieren los autores.
Aplicación extensiva de los Capítulos XVIII y XIX y adecuación legislativa de los

municipios.
Artículo 124.- Los Capítulos XVIII y XIX son asimismo de aplicación en las respectivas
jurisdicciones municipales.
Por el Ministerio de Gobierno se impartirán las instrucciones pertinentes para que se
adopten regímenes de procedimientos administrativos adecuados al instituido por la
presente Ley.
Normas derogadas.
*Artículo 125.- Derógase toda disposición que se oponga a la presente Ley.
TITULAR DEL PODER EJECUTIVO: GUOZDEN
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NOTICIAS ACCESORIAS
FUENTE DE PUBLICACIÓN
B.O.: 24-04-72
FECHA DE SANCIÓN: 21-03-72
CANTIDAD DE ARTÍCULOS QUE COMPONEN LA NORMA: 125
OBSERVACIÓN: TEXTO ORDENADO POR L. Nº 6658, (B.O. 24-11-81).
OBSERVACIÓN: ESTA LEY CON ANTERIORIDAD A LA SANCIÓN DE SU TEXTO
ORDENADO POR LEY Nº 6658 FUE MODIFICADA POR LAS SIGUIENTES LEYES
NROS.: 5342, 5938, 5983 Y 6283.
TEXTO ART. 1: CONFORME MODIFICACIÓN POR ART. 1 INC. 1º LNº 7204 (B.O. 30-
11-84).
TEXTO ART. 15: CONFORME MODIFICACIÓN POR ART. 1 L.Nº 8649 (B.O. 17-12-
97).
TEXTO ART. 16: CONFORME MODIFICACIÓN POR ART. 1 LNº 7911 (B.O. 20-07-90).
TEXTO ART. 16 ÚLTIMO PÁRRAFO: CONFORME INCORPORACIÓN POR ART. 1
LNº 8248 (B.O. 15-12-92).
ANTECEDENTES ART. 16: MODIFICADO POR ART. 1 LNº 7340 (B.O. 10-09-85).
TEXTO ART. 67 INC. h): CONFORME MODIFICACIÓN POR ART. 1 INC. 2º LNº 7204
(B.O. 30-11-84).
TEXTO ART. 68 ÚLTIMO PÁRRAFO: CONFORME SUPRESIÓN POR ART. 1 INC. 3º
LNº 7204 (B.O. 30-11-84).
TEXTO ART. 69: CONFORME MODIFICACIÓN POR ART. 1 INC. 4º LNº 7204 (B.O.
30-11-84).
30-11-84).
TEXTO ART. 77: CONFORME MODIFICACIÓN POR ART. 1 LNº 7911 (B.O. 20-07-90).
30-11-84).
OBSERVACIÓN ART. 91: EN EL BOLETÍN OFICIAL SE PUBLICÓ LA PALABRA
“recuros”, DEBIENDO DECIR “recurso”, SIN QUE HAYA SIDO ENMENDADO
POSTERIORMENTE.
TEXTO ART. 96 PÁRRAFOS 3 Y 4: CONFORME SUPRESIÓN POR ART. 1 INC. 7º
LNº 7204 (B.O. 30-11-84).
TEXTO ART. 107: CONFORME SUSTITUCIÓN POR ART. 1 INC. 8º LNº 7204 (B.O.
30-11-84).
OBSERVACIÓN ART. 110: EN EL BOLETÍN OFICIAL SE PUBLICÓ LA PALABRA
“revistados”, DEBIENDO DECIR “revisados”, SIN QUE HAYA SIDO ENMENDADO
POSTERIORMENTE.
OBSERVACIÓN ART. 114 INC. a): EN EL BOLETÍN OFICIAL SE PUBLICÓ LA
EXPRESIÓN “se demandará al archivo”, DEBIENDO DECIR “se mandará al
archivo”, SIN QUE HAYA SIDO ENMENDADO POSTERIORMENTE.
TEXTO CAPÍTULO XX: CONFORME INCORPORACIÓN POR ART. 1 LNº 7598 (B.O.
16-11- 87).
21
TEXTO ART. 123 BIS: CONFORME INCORPORACIÓN POR ART. 1 LNº 7598 (B.O.
16-11-87).
TEXTO ART. 125: CONFORME SUSTITUCIÓN POR ART. 1 INC. 9º LNº 7204 (B.O.
30-11-84).
22
DERECHO ADMINISTRATIVO
1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO EN GENERAL.
FUNCIÓN LEGISLATIVA:
La función Legislativa, consiste en el desarrollo del procedimiento constitucional para el dictado de leyes que
realiza el Órgano Legislativo, pudiendo incluir dentro del concepto de leyes a los decretos de necesidad y
urgencia que dicta el Órgano Ejecutivo, porque como sostiene un sector de la doctrina tienen cuerpo de decreto y
alma de ley.
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA:
La génesis de la Administración Pública contemporánea (en sentido estrictamente orgánico o subjetivo)
encuentra su ubicación histórica en la época napoleónica donde se opera una mutación fundamental del papel o
de la gravitación que hasta entonces había tenido poder administrador.
Se produce a partir de ese instante el fenómeno de ampliación progresiva de sus competencias, el cual ha
continuado desarrollándose en forma incesante hasta nuestros días. Se abandona, por parte de la Administración,
la función abstracta de sostener la ley (Locke y Montesquieu) para convertirse en un complejo orgánico que
cumple múltiples actividades.
La función administrativa es la actividad que desarrollan tanto el Poder Ejecutivo, Poder Judicial o
Poder Legislativo destinada a la gestión de asuntos administrativos del estado, como lo realiza cualquier empresa
privada en su gerencia de administración, como la contratación de proveedores y de empleados, la aprobación de
gastos a realizar, etc.
Conforme sostiene Gordillo la Función Administrativa abarca el estudio del sujeto que ejerce dicha función o sea
la administración pública centralizada y descentralizada, a través de sus órganos jurídicos, de los agentes que se
desempeñan en esos órganos y estructurada en forma de administración central (centralizada o desconcentrada),
o descentralizada (entes autárquicos empresas del Estado, sociedades anónimas con participación parcial o total
del Estado, etc.), con más la figura del ente independiente regulador de servicios públicos que dimana del art. 42
de la Constitución.
También puede a veces la función pública ser delegada o atribuida a personas no estatales y aparece en ese caso
el fenómeno de las personas públicas no estatales (algunas sociedades de economía mixta, corporaciones
profesionales, etc.), o a personas que ejercen un monopolio o privilegio para la explotación de un servicio
público, aspectos que entran también dentro del objeto del estudio del derecho administrativo.
Forman parte del ejercicio de la función administrativa el estudio de las formas jurídicas que dicho ejercicio
presenta, es decir, los hechos, actos, contratos y reglamentos administrativos, el procedimiento administrativo, la
licitación pública, las audiencias públicas, los servicios públicos; el análisis de algunas falsas facultades,
―potestades,‖ o seudo ―poderes‖ que se le atribuyen por parte de la doctrina: ―potestad jurisdiccional de la
administración,‖ ―poder de policía,‖ ―zona de reserva de la administración,‖ ―actos de gobierno,‖ etc.
Es indispensable el estudio de los límites sustantivos y adjetivos de tales facultades, como contrapartida
necesaria al ejercicio del poder en un Estado de Derecho.
Entre los límites sustantivos cabe mencionar los principios jurídicos superiores del orden constitucional y
supraconstitucional: razonabilidad, no desviación de poder, imparcialidad, buena fe, no autocontradicción,
adecuación de medio a fin, sustento fáctico suficiente, motivación adecuada, procedimiento regular previo a la
emisión del acto, etc.
Entre los límites adjetivos o procedimentales encontramos los recursos y remedios del procedimiento
administrativo (recursos de reconsideración o revocatoria, jerárquico, jerárquico menor, alzada, reclamación
administrativa previa, denuncias, etc.) y las acciones y recursos del proceso judicial (acción ordinaria, acción de
amparo, amparo por derechos de incidencia colectiva, amparo por mora de la administración, habeas data,
interdictos, recursos especiales de apelación; en el orden provincial, acciones de plena jurisdicción, de anulación,
1 cdechegaray@gmail.com
de interpretación, etc.); por último, la sanción por el agravio causado, a través de la responsabilidad de los
funcionarios públicos (civil, penal, administrativa, política) y del Estado (responsabilidad extracontractual por
hechos y actos ilícitos de sus agentes)
A ello cabe agregar la intervención que pueda tomar el Defensor del Pueblo en virtud de la legitimación
constitucional que le otorga el art. 86 para actuar en justicia, sin perjuicio de sus funciones como mediador o
persuasor ante las autoridades públicas y los particulares que ejercen funciones administrativas públicas.
Es también de interés el estudio de los medios materiales puestos a disposición de esa actividad, a través del
crédito público, el dominio público y privado del Estado: en general, el estudio de la propiedad en su relación
con la función administrativa, sea a través de la propiedad pública, sea a través de las limitaciones que el Estado,
impone a la propiedad privada (meras restricciones, servidumbres administrativas, ocupación temporánea,
expropiación, etc.), sea través de vinculaciones contractuales de contenido económico (los contratos
administrativos).
Sin desconocer la importancia de un análisis integral de las diferentes y variadas nociones que se han formulado
históricamente sobre la Administración Pública o sobre la función administrativa, examinaremos seguidamente
las doctrinas que actualmente tratan de alcanzar el predominio en la materia y que giran alrededor del criterio de
"actividad" a que antes hiciéramos referencia.
A) Concepciones subjetivas u orgánicas
Dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la función administrativa como toda o la
mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los órganos y sujetos que actúan en su esfera.
Si bien hubo quienes en un principio sostuvieron que Administración era toda la actividad que desarrollaba el
Poder Ejecutivo u, la doctrina actualmente partidaria de la concepción subjetiva considera que aquélla constituye
un sector o una zona de la actividad que despliega el Poder Ejecutivo. En tal sentido, hay quienes incluyen
dentro del concepto de Administración actividades que materialmente no son administrativas (actividad
reglamentaria y actividad jurisdiccional), aun cuando reconocen, al propio tiempo, que la Administración no
constituye la única actividad que ejerce el Poder Ejecutivo, pues también tiene atribuida la función de gobierno.
Se ha sostenido que el fenómeno de la personalidad jurídica del Estado sólo se da en la Administración Pública,
que es como una constelación de entes personificados. Por consiguiente, esta categoría de persona jurídica
separa y distingue a la Administración de otras actividades del Estado. Esta Administración Pública (persona
jurídica) aparece regulada así por un derecho propio de naturaleza estatutaria: el derecho administrativo, que
nace así para explicar las relaciones "de las singulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de
Administraciones Públicas, aislándolos de la regulación propia de los Derechos Generales"
B) El criterio objetivo o material
Las concepciones que fundan la noción de función administrativa en el criterio material tienen en común el
reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no sólo del Poder Ejecutivo, sino también de
los Órganos Legislativo y Judicial.
Las notas que caracterizan a la Administración y que permiten diferenciarla de la legislación y de la jurisdicción
son principalmente su carácter concreto, la inmediatez y la continuidad. Algunos autores añaden también la
característica de constituir una actividad práctica y normalmente espontánea.
Los partidarios de la concepción objetiva completan la noción con la referencia al aspecto teleológico que debe
perseguir la función administrativa: según algunos, la atención de los intereses públicos que asume en los
propios fines, y, según otros, la satisfacción de las "necesidades" colectivas o de interés público.
C) Otras teorías
Existen posturas que se apoyan en otras fundamentaciones para proporcionar la definición de Administración.
Dentro de este conjunto de teorías no puede dejar de hacerse una referencia sucinta a las concepciones expuestas
en la doctrina alemana, vinculadas casi todas al positivismo jurídico.
Para la concepción llamada "residual", la Administración era toda aquella actividad que restaba luego de excluir
a la legislación y a la función jurisdiccional.
Para cerrar el cuadro de este grupo de doctrinas se ha procurado también ensayar un criterio mixto, que en el
fondo aparece basado en la antigua teoría residual de la Administración. Se sostiene que como la función
administrativa no se realiza por ningún órgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido
propio que la tipifique, ella debe definirse como toda la actividad que desarrollan los órganos administrativos y
la actividad que realizan los órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los
actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.
Si se parte de la adopción el criterio material para realizar el deslinde de las funciones estatales y se abandona
correlativamente el elemento orgánico o formal como nota distintiva de la pertinente actividad, el
reconocimiento del ejercicio de las funciones legislativa y jurisdiccional (en sentido material) por órganos de la
Administración Pública, resulta una obligada consecuencia.
FUNCIÓN EJECUTIVA:
La función ejecutiva reside en la ejecución de todas las decisiones tomadas por el Órgano Ejecutivo o
Legislativo, es decir la puesta en práctica de la función Administrativa y Legislativa.
FUNCIÓN DE GOBIERNO:
En un plano distinto al de los comportamientos que trasuntan el ejercicio de las funciones administrativa,
legislativa y jurisdiccional se encuentra la denominada función política o de gobierno, referida a la actividad de
los órganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza
la Constitución, y a la actuación de dichos órganos como representantes de la Nación en el ámbito internacional.
La teoría de la función de gobierno, si bien se ha conservado como resabio del absolutismo y de "la razón de
Estado", resulta necesaria al sistema republicano que "parece no poder subsistir sin ese recurso", por el cual se
excluyen determinados actos de la revisión judicial, y es así que ella tiene vigencia en la mayor parte de los
países de Europa continental.
En nuestro país, la aceptación de la función gubernativa, en un plano opuesto a las restantes funciones estatales
(administrativa, legislativa y judicial) tiene el efecto fundamental, por aplicación de la doctrina que emerge de
los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de excluir a determinados actos de la revisión judicial,
los que para un sector de tratadistas reciben el nombre de actos de gobierno o políticos y para otro, el de "actos
institucionales"
Radica en la toma de decisión y puesta en práctica de las cuestiones más relevantes para el estado. Intervienen
en su ejercicio en primera medida el Poder Ejecutivo porque es el Jefe de Gobierno del Estado y lo secundan El
Poder Legislativo con la aprobación o no de las leyes que el Ejecutivo necesita y la Corte Suprema o Tribunales
Superiores con las decisiones judiciales que avalan o no las decisiones del Poder Ejecutivo o Legislativo.
Es en el ejercicio de esta función donde podemos advertir la utilidad de la teoría tradicional de la división de
poderes, porque tanto el Poder Legislativo como el Judicial pueden ponerle freno a las decisiones del Poder
Ejecutivo que no sean convenientes para la Nación, sean contrarias al Interés Público o el Bienestar General o
que sean aún peor, antijurídicas.
FUNCIÓN JUDICIAL:
Esta función no es otra que la de juzgar los asuntos que pertenecen a la competencia originaria y derivada de los
máximos tribunales de la Nación, de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Se dice que el poder Legislativo también ejerce esta función cuando se lleva a cabo un juicio político en contra
del Presidente, Ministros, Jefe de Gabinete de Ministros y miembro o miembros del Poder Legislativo.
a) PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
La organización Administrativa.
2.2.1. Definición.
La organización del Estado resulta fundamental para su funcionamiento y desarrollo, por ello es que se han
establecidos diversos criterios que permitan la organización de la Administración Pública en distintos estratos y
esferas que se encuentran unidas por relaciones interorgánicas e interadministrativas que permiten el desarrollo
normal y armónico de las funciones del Estado. En nuestro país la organización administrativa se encuentra
establecida en forma vertical siendo su máximo exponente el Presidente de la Nación, derivando de allí un
sinnúmero de órganos que dependen jerárquicamente de éste, a quienes la ley les ha atribuido distintas funciones
o competencias para lograr alcanzar el fin último de la Administración Pública que es el bien común.
2.2.2.- Órgano: Definición, elementos, clasificación.
La Administración Pública se encuentra conformada por un gran número de órganos que la integran. El órgano,
si bien forma parte de la persona jurídica pública estatal, no es un sujeto de derecho, pero ello no impide que el
ordenamiento jurídico le otorgue facultades y potestades para actuar en el mundo jurídico.
La existencia del órgano supone la existencia de dos elementos que constituyen la unidad, estos son, el elemento
objetivo, integrado por poderes, atribuciones, facultades o potestades tanto en sentido técnico como obligaciones
o funciones y el elemento subjetivo que se encuentra representado por la voluntad y capacidad necesaria de la
persona física que desempeña la titularidad del órgano y cuya voluntad se le imputa a éste, por aplicación de la
teoría del órgano.
La persona física que ocupa una posición en el órgano de una persona jurídica estatal, recibe el nombre de
cargo.
Según Cassagne los órganos se clasifican, según su origen en: órganos constitucionales, que son aquellos que
surgen de la Constitución y órganos meramente administrativos, que nacen de normas inferiores.
Teniendo en cuenta su integración, los órganos se clasifican en unipersonales o pluripersonales, en donde las
decisiones que se adoptan deben verificar para su validez con una serie de requisitos como son, el quórum, orden
de día, mayoría, etc...
De acuerdo a la función que cumple el órgano, se lo designa como órganos activos, que son aquellos que emiten
o ejecutan actos administrativos; órganos consultivos, son aquellos que mediante su opiniones asesoran a los
órganos activos y órganos de contralor, que son los que fiscalizan y vigilan la actuación de los órganos activos,
este control puede ser tanto anterior como posterior.
2.3.- Principios de la organización.
Ya dijimos que la organización tiene por objetivo gestionar y administrar sus propios bienes en beneficio de
terceros, ahora, en su funcionamiento la organización administrativa se encuentra regida por principios, éstos son
los que permiten que una estructura sumamente importante y burocrática como la del Estado pueda funcionar en
forma correcta y ordenada y la inobservancia de estos principios en muchos casos determina una accionar
ilegítimo de la Administración que se encuentra sancionado por la ley.
2.3.1.- Competencia: avocación y delegación.
La competencia es uno de los principios fundamentales de toda organización administrativa, según Cassagne es
la que predetermina, articula y delimita la actuación o función administrativa que realizan los distintos órganos
que integran la organización de la persona jurídica estatal, es decir que la competencia es la que define el ámbito
de actuación del órgano.
A diferencia de lo que ocurre en el derecho civil con la capacidad, el órgano no tiene permitido hacer todo
aquello que no esta prohibido, sino que sólo puede realizar lo que tiene permitido por la ley, lo que exceda ello
carecerá de legalidad por incompetencia. Es decir, que la competencia sólo proviene de la ley, siendo la
incompetencia la regla y la competencia la excepción.
El ejercicio de la competencia por parte del órgano, es objetiva, por cuanto surge de una norma que determina el
campo de acción del órgano, es obligatoria cuando el órgano tiene que actuar, debe hacerlo, es improrrogable por
cuanto en principio no puede ser transferida, y es irrenunciable por pertenecer al órgano y no a la persona física
que ocupa el cargo.
La competencia puede ser clasificada de la siguiente manera, a) En razón de la materia por la naturaleza del acto
conforme al derecho objetivo al que se encuentra autorizado a realizar el órgano; b) en razón del territorio, que
es el ámbito geográfico dentro del cual el órgano puede actuar; c) en razón del grado o jerarquía, ya hemos dicho
que la organización administrativa se estructura en un jerarquía piramidal, en consecuencia la jerarquía es la
posición en la pirámide que ocupa el órgano en la estructura pudiendo ejercer sólo las funciones que
corresponden a su jerarquía y no superiores salvo delegación y d) por último la competencia se clasifica en razón
del tiempo, que es el espacio temporal durante el cual el órgano puede actuar teniendo en cuenta plazo de su
designación.
Hemos dicho que una de las características de la competencia es su improrrogabilidad y obligatoriedad, pero
existen dos institutos en el derecho administrativo que de alguna forma atenúan y constituyen la excepción a
éstos principios, ellos son la avocación y la delegación.
El primero de ellos es la avocación que consiste en la asunción por parte de un órgano superior de las funciones
y decisiones - competencias - correspondientes a un órgano inferior, esta avocación tiene su fundamente en el
principio de jerarquía, debe ser necesariamente transitoria y para actuaciones determinadas y su puesta en
práctica permite dinamizar la actuación de la Administración, por ejemplo la resolución de un recurso
administrativo.
En principio la avocación se encuentra autorizada salvo que una norma expresa lo impida, o cuando la
competencia del órgano inferior le ha sido otorgada en virtud de una idoneidad especial.
El segundo instituto es la delegación que es lo opuesto a la avocación, aquí el órgano superior delega o transfiere
a uno inferior la resolución de un asunto de su competencia aumentando de esta forma las atribuciones del
inferior. Esta delegación, por el carácter improrrogable de la competencia, debe surgir necesariamente de una ley
que la autorice y la transferencia de estas facultades no es transitoria – como en la avocación- sino definitiva.
Existen diversas especies de delegación, la legislativa que es la que el Congreso autoriza al Poder Ejecutivo y
que no corresponde analizar en esta obra y la delegación administrativa que es la que aquí nos interesa y que
puede darse en forma interorgánica (entre dos órganos de diferente jerarquía de la Administración).
2.3.2 Jerarquía. Definición.
Otro de los principios fundamentales de la organización administrativa es el de jerarquía, ésta surge de la
relación piramidal que existe entre órganos de una misma persona jurídica, en donde el órgano de mayor
jerarquía se encuentra en la cúspide de esta pirámide y el de inferior jerarquía en su base, esto es lo que
denominamos la línea jerárquica, en tanto que el grado es la posición que cada uno de los órganos ocupa en esa
línea.
Esta jerarquía esta dada a fin de establecer una ordenación de todos los órganos integrantes de la persona jurídica
estatal, con el objeto que a través de relaciones de subordinación y supremacía pueda funcionar correctamente el
complejo aparato del Estado en su conjunto, en estas relaciones los órganos superiores disponen del poder
jerárquico para dirigir, ordenar e inspeccionar la conducta de sus inferiores. En definitiva como dice Diez en su
obra, la Jerarquía es poder y la función jerárquica es el ejercicio efectivo de dicho poder.
2.4 Relaciones interorgánicas.
Si bien los órganos como tales no cuentan con personalidad jurídica propia, ello no importa que no existan
relaciones entre los distintos órganos que integran la Administración Pública, estas relaciones se llaman
interorgánicas y se clasifican según su contenido en a) de colaboración (v.gr. propuestas); b) de jerarquía (
órdenes); c) consultivas (dictámenes emitidos por los distintos servicios jurídicos); d) de control ( que pueden ser
tanto dentro del mismo órgano a través de las unidades de auditoria interna o en forma externa por otro órgano
como pueden ser la SIGEN o la Auditoria General de la Nación.).
2.5.- Concentración y desconcentración.
La concentración y desconcentración son conceptos que se relacionan con el ejercicio del poder del Estado, son
técnicas de agrupamiento o distribución de competencias entre los órganos de la Administración Pública. Ambos
constituyen principios organizativos que se verifican en el marco de una misma persona jurídica pública estatal.
De este modo, tendremos concentración siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los
órganos superiores de la organización, así podemos decir que existe concentración de poder, de toma de
decisiones, etc... Esta concentración de funciones por supuesto que importa sobre carga de tareas de parte de la
Autoridad que genera importantes dificultades fundamentalmente en cuanto a inmediatez, celeridad, eficacia y
eficiencia.
En contrapartida, cuando las competencias decisorias del superior se asignan a órganos inferiores de la
organización centralizada o descentralizada, ello recibe el nombre de desconcentración, lo que facilita la
descongestión del poder central y permite optimizar el trabajo.
Corresponde aclarar que la desconcentración no supone la creación de una nueva entidad con personalidad
jurídica propia sino que es una relación interogánica en donde sigue existiendo subordinación jerárquica.
Finalmente, quisiera señalar que no debemos confundir los conceptos desconcentración y descentralización, pues
son nociones con características distintas tal como lo veremos en el punto siguiente.
Un ejemplo de desconcentración es la figura de los CPC que existen en distintos barrios de la ciudad, allí el
Intendente Municipal con el objeto de lograr mayor inmediatez con los problemas de los vecinos cuenta con
funcionarios a quienes por el mayor conocimiento de la situación particular del lugar, se le ha delegado
atribuciones a fin de obtener soluciones a los distintos problemas con mayor rapidez, eficacia y eficiencia,
aunque no podemos desconocer que sus competencias se encuentran aún muy limitadas.
2.6.-Centralización y descentralización
Centralizar importa asumir la totalidad de las decisiones en los órganos superiores de la organización, en tanto
que la atribución de personalidad jurídica a un organismo estatal al cual se le asignan funciones y competencias
ya existentes, constituye un presupuesto de la descentralización administrativa.
Al crearse una nueva persona jurídica, la descentralización importa la existencia de relaciones
interadministrativas entre los órganos de la administración, sin perder por supuesto el control de tutela sobre el
nuevo órgano.
El ente descentralizado no integra la Administración central, posee autoridades y presupuesto propio y un
estatuto que le da origen, funciones y competencias.
Un tema no menor es el atinente a la creación de la entidad descentralizada y fundamentalmente cual es el
órgano competente para ello. Antiguamente existieron posturas que señalaban que la creación debía ser por ley
del Congreso y otras que consideraban que debía ser por Decreto del ejecutivo por cuanto este como máximo
responsable de la Administración Pública debía ser quien las creara, pero en la actualidad la doctrina nacional ha
receptado en forma pacífica la teoría concurrente que postula que la creación de la entidad descentralizada puede
ser realizada tanto por ley del Congreso o por Decreto del Poder Ejecutivo, pero en ambos casos las decisiones o
actuación del ente descentralizado van a estar sujetas al control de legalidad de la Administración Central a
través de los recursos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, pero reitero que dicho control será
sólo de legalidad y no de mérito, oportunidad y conveniencia del acto administrativo que se dicte.
Podemos encontrar distintos tipos de descentralización, ellos son la descentralización funcional que comprende
no sólo los órganos a los que se les ha atribuido aun personalidad jurídica distinta de la administración central,
sino que también se le ha asignado cometidos o funciones que anteriormente no se encontraban reconocidos a los
órganos de la organización central.
El caso típico de la descentralización territorial lo constituye en nuestro sistema los Municipios, donde su
competencia no se extiende más allá del ámbito geográfico de validez de sus actos administrativos y reglamentos
generales.
Dentro de la descentralización funcional encontramos diversos subtipos que corresponde señalar, ellos son: las
entidades autárquicas, que son aquellas personas jurídicas públicas estatales que cuentan con personalidad
jurídica propia, se rigen por una norma que les es impuesta, se administran asimismo conforme la norma que las
creo, siempre es creada por el Estado, el ejemplo típico es el de la Universidades Nacionales.
Un tema muy importante es que en las entidades autárquicas no existe relación de jerarquía con el poder central,
aunque si persiste el control administrativo o de tutela, pero este control va a alcanzar sólo la legitimidad o
legalidad del acto dictado, en tanto que el control de oportunidad, mérito o conveniencia no puede realizarse por
parte del órgano central.
También tenemos las empresas del Estado, que cuentan con una conformación particular, en la que el Estado
realiza actividad comercial normalmente tendiente a la prestación de un servicio público. La característica de
estas ―empresas públicas‖ en que en su actuación puede ser en relación a sus clientes, de derecho privado y en
relación a los distintos órganos de la Administración e incluso de sus empleados, encontrarse regido por el
derecho público.
2.7.- Organización Federal, Provincial y Municipal
Nuestro Estado se encuentra dividido en distintas esferas de poder, que podemos denominar federal, provincial y
Municipal cada uno de los cuales cuenta con un ámbito de facultades, atribuciones o competencias que les son
propias para poder alcanzar sus fines, como ya sabemos quienes detentaban originariamente el poder eran las
Provincias, quienes han transferido parte sus facultades a la Nación, se han reservado otras en forma exclusiva y
finalmente existen también facultades concurrentes, todo lo que se encuentra plasmado en la Constitución
Nacional fundamentalmente en el art. 121, 122, 125 y 75 inc. 18 de la ley fundamental.
En definitiva, la configuración de las Provincias como entidades autónomas que actúan en un ámbito de
gobierno distinto del poder central constituye un rasgo típico del sistema federal que rige en nuestro país.
La Constitución Nacional, establece en sus artículos 5°, 121; 122 y 123 los principios fundamentales que rigen la
organización de las Provincias, quienes como entes autónomos pueden dictarse sus propias leyes, darse sus
propias instituciones, elegir sus propias autoridades y administrar sus recursos. La única limitación que exige la
Constitución Nacional es que necesariamente deben garantizar la forma representativa y republicana de
gobierno.
A su vez los Municipios también se encuentran reconocidos en la Constitución Nacional, ya que las Provincias al
dictar sus propias Constituciones deben garantizar las autonomía Municipal conforme lo establece el art. 123°
del C.N, del mismo modo la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido a partir del caso
―Rivademar c/ Municipalidad de Rosario‖ que las Municipalidades son organismos de gobierno con carácter
esencial, que tiene un ámbito propio a administrar.
2.7.2 Las Regiones.
A partir de la reforma Constitucional del año 1994 en nuestro país se reconoce la existencia de la región, así el
art. 124° de la Constitución Nacional convalida la existencia de las regiones y autoriza su creación entre las
Provincias para facilitar el desarrollo económico y social de éstas.
Sin embargo es conveniente remarcar que las regiones que reconoce la Constitución en modo alguno constituyen
un nuevo órgano de poder o de toma de decisiones, ni mucho menos podrán ejercer por si los poderes que las
Provincias no han delegado a la Nación. Por el contrario las regiones conforman un puente para que las
Provincias cuenten con un órgano por el cual puedan conseguir los objetivos comunes que van a permitir el
desarrollo de la región en su conjunto.
Estas regiones pueden contar con autoridades que serán quienes establezcan los lineamientos para la consecución
de los fines de la región, que serán elegidas por las Provincias que la integren, e incluso las Provincias podrán
darle atribuciones a estos órganos.
Sin embargo debe quedar claro que la región, no constituye una forma de descentralización del poder de las
Provincias, sino como dice el Dr. Barrera Buteler en su obra ―Provincias y Nación‖, son una instancia de
concertación de políticas entre las Provincias con caracteres e intereses comunes que les permita coordinar entre
si el ejercicio de sus poderes conservados y concurrentes y éstos con los que ejerce el gobierno federal en las
materias que les afectan.
b) NATURALEZA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO.
3.2 Naturaleza de la relación de empleo público.
A lo largo de la historia podemos decir que la doctrina no ha sido uniforme al respecto, así en un primer
momento la discusión se planteo en si la relación existente era de derecho público o de derecho privado y
superado este conflicto las dos teorías principales discurren en si se trata de una relación estatutaria o
contractual.
Como breve síntesis de lo ocurrido, podemos decir que primeramente se consideraba que el empleo público se
encontraba regido por el derecho privado, de este modo surgieron las teorías del mandato, la que fue criticada
porque la misma sólo podía ser aplicada a un número muy reducido de personas – las que podían representar u
obligar a la Administración – y por cuanto el mandato puede ser revocado en cualquier momento por el
mandante y ello no ocurría con los cargos de los funcionarios que habían sido elegidos por voluntad popular por
el plazo determinado.
También encontramos la teoría de la locación de servicios, ésta posición fue criticada por cuanto si bien podía
darse esta situación al contratar a una persona particular para que prestara un servicio por un tema específico y
por un tiempo determinado – v.gr. asesoramiento – ello no ocurría con la inmensa mayoría de los agentes,
además los principios de este contrato tampoco se compadecen con los de la función administrativa, en tanto
quien presta un servicio no tiene acceso a muchos de los derechos de los agentes públicos, como podría ser la
licencia anual.
Luego podemos citar la locación de obra pero la naturaleza de este contrato exige que una persona sea contratada
para la realización de una obra determinada y concluida la misma cesa su vinculación con el contratante, por lo
que tampoco representa la situación de los agentes públicos.
Finalmente dentro de las teorías ius privatistas, existieron quienes consideraron a esta relación como un contrato
de adhesión, por cuanto el agente no contaba con posibilidad de modificar ninguna de las cláusulas del contrato
y que en todo caso sólo podían modificarlas la Administración.
Superadas las concepciones que situaban la relación en el derecho privado, pasaremos ahora a conocer cuales
han sido las posiciones ius publicitas de mayor importancia, en primer lugar y como consecuencia de las ideas de
Estado Policía, aparece la teoría según la que éste –el Estado - podía exigirle a sus súbditos todo lo necesario
para el cumplimiento de sus fines. De este modo se consideró que la relación existente entre la Administración y
sus agentes importaba un acto unilateral del Estado y que el consentimiento del agente sólo era un
reconocimiento de su deber preexistente de servir.
Luego encontramos la teoría de la relación estatutaria, para la que la aceptación del cargo por parte del agente no
agregaba nada a la relación ya que la designación es un acto unilateral del Estado, es decir que lo importante
para esta teoría era la designación, esta teoría ha tenido su nacimiento y aceptación fundamentalmente en Italia.
Por último con el avenimiento del Estado de Derecho apareció la teoría que consideraba la relación como
contractual que es la actualmente predomina entre los tratadistas y es la que aceptamos aquí también. Para esta
teoría lo importante no sólo es el acto de designación del agente, sino también el de aceptación por el cual este se
compromete a cumplir la función legal y fielmente. Con lo que aquí existe una clara relación bilateral que es lo
que da inicio al contrato de empleo público.
Ahora, esta relación contractual es innegablemente de derecho público, y el contrato celebrado es un contrato
administrativo, pues reúne todas sus características propias, en tanto uno de los sujetos es el cumplimiento de las
funciones de la Administración pública y además existen cláusulas exorbitantes al derecho privado a favor del
Estado.
3.3 Formación de la relación de empleo público.
3.3.1 Nacimiento.
Según Marienhoff el ingreso a la función pública puede ser en forma voluntaria o forzosa y dentro de la primera
a su vez regular o irregular.
El ingreso voluntario es el que se realiza con el consentimiento del agente o administrado que ocupará el cargo o
la función correspondiente, el ingreso regular es el que comúnmente se denomina funcionario o empleado de
jure y el irregular es normalmente, aunque no siempre, el de facto. Por su parte el ingreso forzoso es aquel que
regularmente se encuentra dado por la ley y que no puede ser eludido por el ciudadano, como por ejemplo la
designación como Presidente de Mesa en una elección popular.
3.3.2 Formas: concurso, selección, sorteo, elección.
El ingreso regular que dijimos que es aquel que reúne todas las exigencias de la ley, puede verificarse de
diversas formas entre las que podemos citar el concurso, que es el procedimiento de selección generalmente
abierto a todos aquellas personas que reúnan las exigencias de la convocatoria, en donde el elegido será aquel
que demuestre las mejores aptitudes para el cargo, si bien es la forma de ingreso a la Administración pública que
establece la Constitución Nacional, lamentablemente no es la más difundida o utilizada.
En segundo término podemos citar la selección, que tiene características similares al concurso, sólo que se
realiza en forma interna entre los agentes de una determinada dependencia del Estado, a fin de acceder a un
cargo superior que se encuentra vacante. El sorteo también es mencionado por los tratadistas como una de las
formas de ingreso a la función pública, pero según Marienhoff este no es un método sino un medio de selección
de una persona.
Finalmente encontramos la elección, que puede ser popular directa, y es el método por el cual es el pueblo quien
mediante su voto designa a la persona que deberá ocupar cierto cargo público por el tiempo que establezca la ley,
vgr. El Presidente de la Nación y popular indirecto cuando la designación se hace a través de una asamblea que
es elegida por el pueblo.
También existen otros sistemas como el de herencia, compraventa, arriendo, etc pero mayormente no resultan
aplicables en nuestro ordenamiento o han caído en desuso.
3.4 Deberes de los agentes públicos.
Al igual que cualquier cocontratante de la Administración los agentes públicos en el ejercicio de su tarea o
funciones tienen deberes que observar, los que están íntimamente relacionados con el objeto o contenido del
contrato de empleo público.
Estos deberes se encuentran establecidos estatutariamente y su inobservancia acarrea sanciones de diversa
gravedad que les son aplicadas a los agentes luego de cumplir el procedimiento fijado por la
El principal deber es el de cumplir la función, esto es dedicarse al cargo que se le ha encomendado, verificando
en su cumplimiento la totalidad de las pautas y exigencias del cargo. Una derivación de este deber es que, en
caso de renuncia del agente, éste debe continuar prestando tareas hasta tanto le sea aceptada su dimisión, ya que
si no lo hace incurre en responsabilidad administrativa, patrimonial y penal.
En el mismo sentido debe hacer su tarea en el lugar en el que ha sido designado y no en otro, salvo que su
empleador en forma expresa le notifique que debe concurrir a un nuevo lugar de trabajo.
Otro importante deber que tiene el agente público es del respeto a la jerarquía, ya que como hemos dicho
anteriormente no todos los agentes se encuentran ubicados en un mismo nivel dentro de la pirámide, sino que se
encuentran subordinados a la jerarquía, y en relación a esta podemos señalar que se debe respetar esa jerarquía
tanto en cuanto a su obligación de aceptar las indicaciones que se le formulen por sus superiores, lo que
podríamos denominar obediencia y que es considerado por la doctrina como un deber esencial del agente
público, en este sentido la jerarquía también debe respetarse al dirigirse a sus superiores, ya que su inobservancia
lo hace pasible de sanciones administrativas.
Corresponde detenernos algunos instantes en el deber de obediencia, ya que cuenta con algunas particularidades,
por que si bien la obediencia de las órdenes de sus superiores por parte de los agentes es la regla, existen
excepciones que no generan responsabilidad administrativa pasible de sanción para el trabajador.
Así, cuando el agente considere que una orden que se le ha impartido podría resultar ilegítima tiene la obligación
de comunicarle ello a su superior, y en caso de que este insista con su ejecución debe cumplirla, esta corriente ha
sido denominada teoría de la reiteración.
Luego tenemos la teoría de la legalidad formal, por la que el trabajador debe cumplir las órdenes que emita su
superior, salvo aquellas que no reúnan los requisitos formales de validez, en caso de que se le insista en su
cumplimiento, debe obedecerla y la responsabilidad recaerá sobre quien la ha impartido y no sobre el empleado.
Por último, tenemos la teoría de la invalidez manifiesta, que serían las órdenes impartidas por quien no tenga
competencia o las manifiestamente ilegales, en estos supuestos el agente no tiene que cumplirlas y por supuesto
ello no genera ningún tipo de reproche administrativo a su persona.
Podríamos señalar también como deberes de los agentes el de urbanidad, fidelidad y observancia de secreto,
dignidad de conducta tanto dentro como fuera de su lugar de trabajo, respetar el régimen de incompatibilidades
que determine la normativa para cada caso, el deber de declarar sus actividades de carácter lucrativo, la
obligación de denunciar en caso de que por sus funciones tenga conocimiento de la supuesta comisión de un
hecho ilícito, es decir que estos son los deberes en general de la totalidad de los empleados pero pueden existir
otros específicos que surjan de los convenios colectivos de trabajo que existan en cada dependencia
Administrativa.
3.5 Derechos de los agentes públicos.
Del mismo modo que tienen deberes, los agentes públicos cuentan con un gran número de derechos en el
ejercicio de su función, estos derivan de diferentes fuentes normativas, así tenemos derechos que emanan
directamente de la Constitución Nacional, de las leyes como por ejemplo la Ley de Empleo Público y también de
las Convenciones Colectivas de Trabajo que existen en los distintos entes u organismos de la Administración
Pública.
Estos derechos comienzan a gozarse desde el momento mismo en que el agente inicia el ejercicio de sus
funciones y permanecen con él hasta su desvinculación de la Administración Pública.
Entre los derechos constitucionales, anteriormente ya nos hemos referido a la mayoría de ellos,
siendo el más importante aquel que garantiza la estabilidad propia del agente, impidiendo que el
agente pueda ser privado de su empleo en forma discrecional.
Este derecho a la estabilidad podríamos decir que es el derecho fundamental de los agentes públicos, aunque
entendemos que este derecho debería ser atenuado del alguna forma ya que los supuestos de cesantía y
exoneración existentes no resultan suficientes y permiten que se generen abusos de este derecho de parte de los
empleados que se evidencian fundamentalmente en un incorrecto ejercicio de sus funciones.
Sin embargo no podemos desconocer que esta atenuación del derecho a la estabilidad que proponemos, no
resulta de fácil aplicación y hasta podría ser peligrosa en un país como el nuestro, ya que tampoco sería
saludable que bajo esta bandera, los gobernantes de turno comenzaran a cesantear agentes en forma arbitraria e
ilegítima para poder designar a aquellos afines a los funcionarios; pero creemos que debería encontrase algún
método objetivo que permita merituar y controlar debidamente el correcto desempeño de la tarea del agente
exigiendo estándares de calidad, eficiencia, eficacia y capacidad para continuar en la función, ya que no
podemos ignorar que en el estado actual el mal uso que se da de este derecho, genera a nuestro entender una
grave situación de desigualdad o injusticia frente el resto de la sociedad y
de los trabajadores en particular, quienes conservar sus empleos debe constantemente demostrar condiciones y
capacidades para el puesto.
Continuando con los derechos, podemos señalar el sueldo, que como ya sabemos es la suma dineraria que recibe
como contraprestación por sus tareas y tiene como objeto la satisfacción de las necesidades esenciales de la
existencia del trabajador y su familia, de allí que el carácter alimentario que se le ha dado al sueldo, y la
inembargabilidad hasta el porcentaje de ley. Dentro de este derecho debemos incluir a la retribución justa, que
garantiza la ley y que consiste en que el trabajador debe ser remunerado de acuerdo a la ubicación que ostenta en
el escalafón y de acuerdo a las funciones que efectivamente desarrolla.
Otro importante derecho es el de la carrera administrativa, que es la posibilidad que tiene el agente de ascender y
progresar dentro de los distintas clases, grupos y categorías del escalafón, en la medida en que verifique los
requisitos estatutarios, lo que le va a permitir incrementar sus responsabilidades, haberes, funciones, etc. y que
de alguna forma contribuye a mantener la motivación del agente. Si bien el empleado privado también tiene
derecho a ascender, no debe confundirse ello con la carrera administrativa, ya que el operario de una fábrica
puede haber sido contratado para realizar una función específica que realizará durante toda su vida laboral, en
tanto que la carrera administrativa permite a los agentes públicos ir escalando en su posición siempre que
verifique el cumplimiento de las condiciones requeridas para ello.
Por supuesto, los agentes públicos también tienen derecho al descanso, esto es la serie de licencias o vacaciones
que se encuentran previstas en el ordenamiento, del mismo modo el agente público, también encargado de velar
por los derechos del trabajador ante las autoridades de la Administración, pudiendo ejercer incluso el derecho de
huelga que en nuestro país ha sido reconocido constitucionalmente.
Finalmente también tiene derecho a la jubilación, que es la prestación periódica y vitalicia que brinda el Estado a
quienes han prestado servicios en la Administración pública.
3.6.- Responsabilidad de los agentes Públicos. Definición.
Dentro del ejercicio de la función pública es necesario que para el correcto desempeño de la Administración los
agentes deban responder por los hechos u omisiones de su accionar que se encuentran reñidos con los estatutos o
normas en general. Ello permite que exista orden y evita que los agentes puedan con sus inconductas afectar los
intereses públicos e inobservar los deberes que les corresponden.
3.6.1 Clases.
Dependiendo del tipo de conducta contraria al derecho que haya desplegado el agente, el ordenamiento reconoce
distintos tipos de responsabilidades y sanciones.
Tenemos la responsabilidad penal, que se genera cuando el acto del agente es un hecho ilícito típico, sancionado
por la ley penal.
La responsabilidad civil, es aquella que se deriva de la inobservancia de las normas civiles por la comisión de
delitos o cuasidelitos. Aquí corresponde señalar que si bien el agente en su obrar puede generar responsabilidad
civil de la Administración ello no obsta que también pueda surgir su propia responsabilidad civil al producir un
daño a la Administración o a un tercero, debiendo en ambos casos responder civilmente por su conducta.
La responsabilidad política, solamente resulta aplicable a aquellos funcionarios políticos, en lo supuestos en que
su conducta pudiera, luego de la sustanciación de los procedimientos correspondientes – v.gr. juicio político de
los magistrados, afectar la permanencia en el cargo. La responsabilidad administrativa, que es la que nos interesa
en esta obra, es la que tiene por objeto sancionar las conductas del agente que lesionan el buen funcionamiento
de la Administración y que se originan en la inobservancia de los deberes de los agentes públicos en el ejercicio
de su función.
3.6.3.- Sanciones: Definición y clasificación.
Las sanciones son los castigos que prevé la normativa para los supuestos en que los agentes públicos no cumplan
o verifiquen en su conducta dentro de la Administración los deberes que les impone el ordenamiento jurídico
como empleados o funcionarios públicos.
Estas sanciones se encuentran previstas en los estatutos y el sistema general en el orden nacional surge del
Régimen de Investigaciones Administrativas, Decreto Nº 467/99, donde se encuentran establecidas las
potestades sancionadoras del Estado y los procedimientos correspondientes para la aplicación de las sanciones
para los distintos tipos de faltas allí previstos.
Las sanciones que puede aplicar la Administración difieren de la gravedad de la falta que se hubiere cometido,
así encontramos, a) El apercibimiento, que es un llamado de atención al agente por una falta leve; b) la
suspensión, que importa la no presentación al lugar de trabajo y la pérdida de la remuneración durante el plazo
de la sanción, que puede llegar a extenderse hasta 90 días; c) la multa que es una sanción de carácter pecuniario
y que no importa la imposibilidad de concurrir a prestar servicios; d) la cesantía, es una de las dos sanciones que
importan la pérdida de la estabilidad del empleo público y determinan la extinción del contrato, sólo puede ser
aplicada después de la sustanciación de un sumario administrativo en el que se garantice el debido ejercicio del
derecho de defensa. Su aplicación inhabilita al agente por un número determinado de años para ingresar a la
función pública; e) la exoneración, es la sanción más grave que prevé el ordenamiento y se aplica cuando la
sanción no sólo constituye una falta grave sino también cuando existe un ilícito penal, por cuanto para su
aplicación previamente deberá existir una sentencia penal condenatoria, normalmente importa la inhabilitación
perpetua para ejercer cargos públicos.
3.7.- Cargo, categoría y escalafón: definiciones.
Cargo: es la posición que una persona física ocupa dentro del escalafón, esté tendrá mayor o menor entidad de
acuerdo al lugar en que se encuentre en la pirámide de jerarquía. Categoría: son los sucesivos grados en que se
subdividen los grupos o clases que integran el escalafón Escalafón, podríamos decir que es una norma emitida
por el Estado y/o que surge de un CCT que tiene por objeto regular los cargos, categorías, clases, funciones,
sueldos, condiciones para el ascenso, la forma de encasillar al personal, etc.
3.8 Extinción de la relación de empleo público.
Como todo contrato, el de empleo público puede extinguirse por diversos motivos algunos de ellas que
podríamos denominar normales o también por circunstancias excepcionales, podríamos citar las siguientes:
Renuncia, cuando el agente realiza una manifestación de voluntad por la que pretende poner fin a la relación.
Hemos dicho anteriormente que en este supuesto no puede dejar de prestar funciones hasta tanto esta le sea
aceptada, ya que en caso contrario hará abandone de funciones pudiendo generarse en su perjuicio
responsabilidad disciplinaria, patrimonial y penal.
Vencimiento del plazo, que es la forma de extinguir aquellos cargos electivos que cuenta con un plazo legal de
duración.
Inhabilitación penal, en aquellos casos en que un agente público sea condenado penalmente por un hecho ilícito
cometidos por su función o con motivo de la misma, el juez puede condenarlo además de la pena privativa de la
libertad a la inhabilitación para ejercer cargos públicos lo que genera en forma automática la extinción de la
relación.
Jubilación del agente, que es la forma normal de concluir la relación al verificarse los requisitos de edad y
prestación de servicios durante un plazo determinado que requiere la ley para el acceso a este beneficio.
Como hemos señalado anteriormente el contrato de empleo público también se puede extinguir por la aplicación
de las sanciones disciplinarias de cesantía y exoneración y por supuesto por fallecimiento del agente.
3.9.- El funcionario de facto y el usurpador.
El funcionario de facto es aquel que ha ingresado a la Administración en forma irregular por no reunir la
totalidad de los requisitos que exige el ordenamiento para la designación, v.gr. no reunir las condiciones legales,
designado mediante acto inválido, etc. es decir que es lo contrario a lo que anteriormente dijimos que es el
funcionario o agente ingresado regularmente a la Administración.
En tanto que el usurpador, es aquel que llega al cargo por voluntad propia, generalmente ejerciendo dolo o
violencia, y que en consecuencia su objeto no es la satisfacción del interés general sino el suyo propio.
2. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
5.7. Fuentes del Derecho Administrativo
Por qué por "fuentes" del derecho, y en particular del derecho administrativo, deben entenderse los diversos
orígenes posibles de las normas y principios que interesan al derecho administrativo, tengan o no eficacia
normativa expresamente establecida.
En materia de "fuentes", todas las ramas del derecho tienen un fondo común: constitución, ley, doctrina
científica, etcétera; es decir, las fuentes de todas esas ramas son, por principio, las fuentes generales del derecho.
Eso mismo ocurre con el derecho administrativo. Pero éste, aparte de las fuentes generales o comunes, tiene
algunas fuentes específicas, como los reglamentos administrativos, de gran importancia cuantitativa, o como los
actos y contratos administrativos, etcétera. Los lugares de donde brota la regla jurídica administrativa,
constituyen, pues, las fuentes del derecho administrativo, que, según quedó expresado, pueden ser generales o
específicas.
De manera que cuando se estudian las fuentes del derecho administrativo, todo se reduce a deducir de las reglas
generales de las fuentes del derecho lo que tenga importancia especial en derecho administrativo.
La clasificación de las fuentes del derecho, en general, y del derecho administrativo, en particular, ha sido objeto
de los más variados y extraños criterios. Muchos de éstos son simplemente caprichosos o arbitrarios.
La clasificación que tiene más aceptación, por su sencillez y claridad, es la que divide las fuentes en directas e
indirectas, inmediatas y mediatas. Las mediatas también pueden llamarse "subsidiarias". Es la clasificación que
adoptaré en la presente obra. Pero las dificultades aparecen cuando las distintas especies de fuentes deben ser
referidas a esa clasificación y encuadradas en ella. ¿Cuáles de dichas fuentes específicas son "directas" o
"indirectas"; cuáles "inmediatas" o "mediatas"? He ahí la cuestión. Entre los autores hay grandes discrepancias al
respecto.
Al referirme a cada una de las distintas fuentes en particular, indicaré su carácter como tal, expresando el motivo
de ello.
Son fuentes directas las basadas en normas jurídicas positivas; verbigracia: Constitución, leyes (formales y
materiales, incluidos los "reglamentos" administrativos), los tratados, la analogía y, además, los principios
generales del derecho, pues gran parte de estos últimos surgen del ordenamiento jurídico general del Estado.
También corresponde incluir a la "jurisprudencia" judicial (se forma mediante sentencia de los tribunales) y
administrativa (se forma mediante los dictámenes que emite la Procuración del Tesoro o Fiscalía de Estado,
según como esté organizado en cada estado), ya que, como lo advertiré en el lugar respectivo, debe colocársele
en el mismo plano jurídico que a los reglamentos de ejecución.
Son fuentes indirectas las que no se basan en normas o textos positivos; por ejemplo, la doctrina, que actúa como
elemento primordial en la elaboración de la jurisprudencia e incluso de la ley. En cuanto a los "contratos" y a los
"actos administrativos individuales". Entre las fuentes directas algunas son "inmediatas": Constitución, leyes
(formales y materiales), tratados; otras son "mediatas" o "subsidiarias": analogía, principios generales del
derecho y jurisprudencia, pues sólo ha de recurrirse a ellas cuando falte el texto legal expreso.
El sistema jurídico está constituido por una serie de grados. Ello determina entre las normas jurídicas una
verdadera jerarquía o un sistema de prelación entre las diversas fuentes del derecho. Hablar de jerarquía de las
fuentes implica "establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas al caso concreto y el criterio para
solucionar las contradictorias prescripciones que se encuentren en normas de distinto rango". También se ha
dicho que el orden de prelación de las fuentes del derecho administrativo, implica establecer la preferencia con
que corresponderá aplicar unas fuentes respecto de otras, o, en otras palabras, el mayor o menor valor que
jurídica y legalmente es posible asignar a unas en relación con las demás. Los autores, en general, suelen
establecer el orden jerárquico entre las diversas fuentes del derecho. En concreto, ese orden jerárquico depende
de cada ordenamiento jurídico.
En su mérito, entre nosotros el orden jerárquico de las fuentes del derecho administrativo es el siguiente:
a) Constitución Nacional.
b) Leyes dictadas en consecuencia de la Constitución.
c) Tratados con potencias extranjeras.
d) Reglamentos administrativos.
e) Analogía.
f) Principios generales del derecho.
g) Jurisprudencia.
h) Doctrina científica.
En cuanto al orden jerárquico que, como fuentes jurídicas, les corresponda al "contrato" y al "acto administrativo
individual", en el parágrafo pertinente me referiré a ello.
Es común decir que, en el orden jurídico, la ley está siempre en un plano superior al reglamento. Se trate de un
reglamento "autónomo", es decir, dictado en ejecución directa de potestades constitucionales del Ejecutivo, y
cuando la ley en cuestión haya estatuido sobre materias que la Constitución le atribuye exclusivamente al
Ejecutivo, con lo cual la ley formal habría penetrado indebidamente en la zona de "reserva de la administración".
Verbigracia: creación por "ley" de una entidad autárquica institucional, referente a una materia administrativa
puesta exclusivamente por la Constitución a cargo del Ejecutivo; si en tales supuestos el Ejecutivo dicta un
"reglamento" contrario a esa ley, la primacía jerárquica o la preferente aplicación le corresponderá al reglamento
a) ACTOS Y HECHOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO.
Código Civil:
Título I: De los hechos
Art. 896.- (*VS) Los hechos de que se trata en esta parte del Código son todos los acontecimientos susceptibles
de producir alguna adquisición, modificación, transferencia o extinción de los derechos u obligaciones.
Art. 897.- Los hechos humanos son voluntarios o involuntarios. Los hechos se juzgan voluntarios, si son
ejecutados con discernimiento, intención y libertad.
Título II:De los actos jurídicos
Art. 944.- (*VS) Son actos jurídicos los actos voluntarios lícitos, que tengan por fin inmediato, establecer entre
las personas relaciones jurídicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar derechos.
LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.
Conforme al principio de separación de poderes tal cual lo plasmado por la teoría de Montesquieu, debemos
distinguir el Poder Legislativo, del Ejecutivo y del Judicial. No obstante lo cual, como es sabido, tal división de
poderes no es tajante sino que estamos ante un solo poder con distribución de funciones en diversos órganos del
Estado.
En la actualidad se acepta entonces que la actividad de la administración o actividad administrativa concebida
desde el punto de vista material u objetivo, y no desde un criterio subjetivo, puede ser ejercida por los distintos
poderes u órganos del Estado no siendo de ejercicio exclusivo por parte del Poder Ejecutivo.
Siguiendo a Villegas Basavilbaso se puede definir a la función administrativa como “una de las funciones del
Estado que tiene por objeto la satisfacción directa e inmediata de las necesidades colectivas por actos concretos,
dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley”.
La actividad administrativa del Estado se exterioriza de diversas maneras, dicha actividad puede diferenciarse
entre otros criterios por el ámbito de vigencia de los actos que emanan de la misma diferenciándose así los actos
administrativos de los actos de la administración.
Son administrativos aquellos cuyos efectos trascienden el ámbito de la administración pública y repercuten o
pueden tener incidencia respecto de los administrados, por el contrario se consideran actos de la administración
aquellos cuyos efectos se agotan en el orden interno de la administración resaltándose entre otros las circulares,
instrucciones y reglamentos internos.
A su vez la actividad administrativa puede diferenciarse según nos encontremos frente a actos de gobierno o
políticos o de actos denominados institucionales. Radicando la importancia de esta última distinción en el
alcance o grado de control judicial que podrá ejercerse sobre tales actos. También se distingue la actividad de la
administración según la naturaleza de la función que la administración está ejerciendo clasificándose la actividad
según este criterio en activa, consultiva, de control o jurisdiccional.
Por otra parte la actividad de la administración puede exteriorizarse por medio de actos o de hechos. Los hechos
constituyen un evento, un acontecimiento, un suceso, una situación. Cuando al hecho se atribuye una
consecuencia jurídica se constituyen en hechos jurídicos. Así el Código Civil define en el Art. 896 al hecho
jurídico como todos los acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisición, modificación, transferencia
o extinción de derechos u obligaciones.
Hecho jurídico es, por tanto, cualquier evento al que el derecho le asigna una consecuencia jurídica.
Así puede resaltarse como una diferencia fundamental entre hecho y acto a la circunstancia de que mientras el
primero es un simple acontecimiento, el segundo consiste en una declaración de voluntad.
El hecho administrativo es un comportamiento mientras que el acto implica una declaración de voluntad que va a
producir efectos jurídicos directos.
Los hechos son operaciones materiales ejecutadas en ejercicio de la función administrativa y pueden ser
jurídicos o no jurídicos.
Son hechos jurídicos cuando se les atribuye una consecuencia jurídica, cuando produciéndose traen aparejado el
nacimiento de efectos jurídicos. Un hecho no contemplado por el derecho no es un hecho jurídico.
Los hechos jurídicos pueden clasificarse en naturales y humanos, según el acontecimiento se produzca conforme
a las leyes de la naturaleza o consista en la conducta de cierta persona. Resaltando que para el derecho
administrativo tienen importancia tanto los hechos naturales como los humanos con relevancia jurídica.
Los hechos humanos con relevancia jurídica pueden ser administrativos, corresponden al comportamiento
material de la administración. El ejemplo clásico de hecho humano con relevancia jurídica es el silencio de la
administración, silencio al que se atribuye un efecto jurídico determinado.
Por otra parte dentro de los hechos humanos es necesario hacer referencia a las Vías de Hecho, resaltando que
estas se diferencian del hecho jurídico en tanto son esencialmente ilícitas, se oponen a las vías de derecho y
requieren la intervención de un funcionario o agente público cuyo comportamiento se opone al orden jurídico
vigente.
Conforme a lo señalado por Marienhoff puede definirse a las vías de hecho administrativas como la violación al
principio de legalidad por la acción material de un funcionario o empleado de la administración pública.
Dentro de los hechos naturales con trascendencia para el derecho administrativo se ubican principalmente el
tiempo, el espacio, el peso, la medida etc.
Centraremos el análisis ahora en el acto administrativo, una de las modalidades por las que la administración
exterioriza su voluntad teniendo como característica principal el hecho de que tales actos tienen la capacidad de
producir efectos jurídicos respecto de los terceros particulares o administrados. Tal exteriorización o
manifestación de voluntad y los efectos jurídicos hacia el exterior de la administración es lo que caracteriza al
acto administrativo como acto jurídico diferenciándolo del acto de administración cuya eficacia se agota en lo
interno.
Existen numerosas definiciones de acto administrativo pudiendo señalarse entre otras la definición desarrollada
por Marienhoff, quien señala que por acto administrativo ha de entenderse a la declaración, disposición o
decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas, productora de un efecto
jurídico.
Por otra parte señala Manuel María Diez: Es una declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que
produce efectos jurídicos directos e inmediatos.
De las conceptualizaciones de acto administrativo otorgadas por estos autores pueden rescatarse diferencias que
nos permitirán advertir algunas disquisiciones doctrinarias respecto del instituto en
Así se ha discutido arduamente respecto del sujeto que emite la declaración, respecto de si tal declaración solo
proviene de la autoridad estatal genérica o ampliamente considerada o si proviene únicamente del órgano
ejecutivo. Y yendo mas allá, si pueden emitir actos administrativos todos aquellos sujetos que ejerzan funciones
administrativas, incluidos los entes privados, administración pública en sentido material o si solo deben
considerarse como administrativos a los actos emitidos por la administración pública en sentido orgánico, es
decir como el conjunto de órganos que integran los distintos poderes del estado.
Se discute también si la declaración o acto es solo unilateral o si existen actos administrativos bilaterales. Si el
acto administrativo es solamente concreto o puede serlo también en general incluyendo dentro de estos últimos a
los reglamentos.
Existe consenso respecto de que acto administrativo constituye una declaración de voluntad productora de
efectos jurídicos directos e inmediatos y que como tal debe encuadrarse dentro del concepto de acto jurídico
diferenciándose así del hecho jurídico como operación material de la administración.
También pueden considerarse superadas las tendencias que limitan como sujeto emisor del acto administrativo a
la administración pública y mas aun sólo al Poder Ejecutivo; en la actualidad se considera acto administrativo a
todo aquel emanado de sujetos en uso de funciones administrativas, tomando la definición de administración
pública desde el punto de vista material u objetivo y de ningún modo en su aspecto subjetivo u orgánico.
De este modo se admite que no solo puede haber función administrativa y en consecuencia actos administrativos
en la actividad del Poder Ejecutivo sino también en el Legislativo y Judicial. Más aún se admite la emisión de
actos administrativos por personas jurídicas públicas no estatales tales como colegios profesionales y por
personas jurídicas privadas en ejercicio de potestades públicas tales como los concesionarios de servicios
públicos.
Así se enrola en esta tendencia la Ley Provincial de Procedimiento Administrativo Nº 5350 (t.o. L.6658) que en
su artículo 1° señala: “Se regulará por las normas de esta Ley, el procedimiento para obtener una decisión o una
prestación de la Administración en la Provincia de Córdoba, y el de producción de sus actos administrativos.
Será, en consecuencia, aplicable con relación a la actividad jurídico-pública de los Poderes Legislativo,
Ejecutivo o Judicial del Estado Provincial, del Tribunal de Cuentas de la Provincia; de las entidades
descentralizadas autárquicas y de cualquier otro órgano o ente dotado de potestad pública y que actúe en
ejercicio de la función administrativa, incluso los entes de carácter público o privado cuando ejerzan por
delegación legal aquella potestad, con excepción de las normas, procedimientos y organismos previstos en
materia tributaria para los que serán de aplicación supletoria”.
Continuando con la conceptualización del Acto administrativo entraremos al análisis de la cuestión respecto de
si el acto administrativo solo puede ser unilateral o si puede aceptarse la existencia de actos administrativos
bilaterales. Así parte de la doctrina entiende que el acto administrativo solo puede ser unilateral, que su
emanación y contenido se deben a una sola voluntad, la voluntad de la administración pública. Siendo que el
acto administrativo bilateral es aquel cuya emanación o contenido se deben a dos voluntades coincidentes la de
la administración pública y del administrado. En este marco el acto administrativo puede considerarse bilateral
sea porque la manifestación de voluntad del particular administrado se hace necesaria en el proceso de formación
del acto administrativo, a través de una petición por ejemplo, o porque son bilaterales en cuanto al alcance de los
efectos jurídicos o consecuencias del acto, siendo el caso por ejemplo de los contratos administrativos.
Señala Marienhoff, que quienes no reconocen la existencia del acto administrativo bilateral lo hacen porque le
quitan valor o trascendencia a la voluntad del administrado, a la que en ciertos casos, consideran causa del acto,
pero no presupuesto del mismo para su formación; o sostienen que la voluntad del administrado solo vale como
requisito de eficacia pero sin integrar el acto. Sin embargo, la voluntad no es un elemento del acto sino un
presupuesto básico de su existencia.
Por el contrario cuando el acto puede ser emitido sin el pedido, consentimiento o manifestación alguna del
particular administrado, dicho acto es unilateral. Como ejemplo de tales actos pueden mencionarse la imposición
de una multa, un llamado a licitación, la declaración de emergencia en una determinada zona etc.
Dentro de los actos administrativos bilaterales, en los que voluntad del particular administrado se hace necesaria
tanto en el proceso de formación del acto como en cuanto a los efectos o consecuencias del acto, podemos
conceptualizar al contrato administrativo.
Conforme a nuestro código civil, artículo 1137: “Hay contrato cuando varias personas se ponen de acuerdo
sobre una declaración de voluntad común, destinada a reglar sus derechos”.
A su vez, el artículo 1197 dispone que las convenciones hechas en los contratos forman para las partes una
regla a la cual deben someterse como a la ley misma.
Sabemos que la administración pública es la función del estado que consiste en una actividad concreta y
continuada, que tiene por objeto satisfacer en forma directa e inmediata las necesidades colectivas y el logro de
los fines del Estado, dentro del orden jurídico establecido y con arreglo a éste.
En cumplimiento de esta actividad la administración pública dicta actos unilaterales, actos generados
exclusivamente por la actuación de la voluntad administrativa y actos administrativos. Pero para alcanzar la más
alta y eficaz gestión la administración debe participar en la celebración de actos plurilaterales, originándose así
verdaderas convenciones, en la cuales participan distintos órganos de la administración, o en las que ésta se
vincula directamente con los particulares.
Los contratos administrativos se generan cuando la administración llama al acuerdo a los particulares, dándose
lugar así a un acto de voluntad común por el cual ambas partes reglan sus derechos y obligaciones.
Sin ánimo de agotar el tema y solo a efectos de arribar a la conceptualización de los contratos administrativos
como actos administrativos bilaterales haremos referencia a que es la Corte Suprema de Justicia de la Nación a
través de diversos fallos la que ha otorgado las bases o presupuestos para definir al contrato administrativo.
La Corte ha señalado cuales son los distintos elementos que nos permiten advertir que estamos ante un contrato
administrativo, sostiene que los elementos especiales del contrato administrativo son: “Una de las partes es una
persona jurídica estatal, su objeto está constituido por un fin público o propio de la administración y que llevan
insertas explícita o implícitamente cláusulas exorbitantes de derecho privado”. (Conforme lo señalado en
Dulcamara La Ley, 1990-E,311).
Con posterioridad la Corte también admite que la finalidad pública puede actuar como elemento característico
autónomo del contrato administrativo en el caso OCA c. Secretaría de inteligencia del Estado de la Presidencia
de la Nación.
Analizaremos ahora la discusión doctrinaria respecto de si debe considerarse acto administrativo solo al acto
concreto o particular o si puede serlo también el dictado en general. Si puede considerarse acto administrativo a
aquel de contenido general, dictado para regir situaciones de hecho indeterminadas y repetibles o si solo debe
entenderse por acto administrativo al emitido con efectos jurídicos respecto de una situación de hecho único e
individualizada.
Para una parte de la doctrina el acto administrativo solo puede ser concreto, encuadrando dentro de esta categoría
a todos aquellos que tengan alcance sobre situación particular o individual como así también a los que se refieran
a un grupo determinado de personas. Se denominan así a los actos que no se incorporan con vocación de
permanencia al ordenamiento jurídico sino que se agotan en su cumplimiento inmediato. Puede citarse como
ejemplo a un acto administrativo que pase a retiro obligatorio a una o varias personas, a un acto que tenga por
objeto el llamado a una licitación pública etc.
Para otra parte de la doctrina el acto administrativo puede ser de alcance general destinado a regular conductas
no solo del administrado sino también de la administración, dictados para regir situaciones de hecho
indeterminadas y repetibles y en este marco se encuadran los reglamentos.
Señala Marienhoff, “Se entiende que acto administrativo es general cuando la declaración que lo constituye mira
abstractamente a una pluralidad de personas o casos indeterminados o indeterminables. Se entiende que es
especial o individual si la declaración mira a una o más personas o casos individualmente determinados o
determinables”.
Si se admite que el acto administrativo puede surgir como consecuencia tanto de una declaración concreta como
general hay que remarcar que conforme al régimen normativo vigente existen diferencias en cuanto a distintos
aspectos que rigen a ambas modalidades de expresión de la voluntad administrativa.
En este sentido el art. 11 del Decreto Ley 19549 establece que los actos administrativos de alcance particular
adquieren eficacia a partir de su notificación a diferencia del reglamento que la adquiere a partir de su
publicación. Por lo cual para que el acto administrativo adquiera uno de los caracteres que hacen que el mismo
pueda considerarse perfecto, esto es el de la eficacia, se hace necesario el conocimiento cierto para los actos de
alcance particular, bastando del presunto o ficto para los de alcance general.
Otro de los aspectos diferenciales se dan respecto a la estabilidad del acto administrativo regular, que
imposibilita su revocación en sede administrativa sin responsabilidad para la administración, cuando del acto han
nacido derechos subjetivos para los particulares, no rigiendo dicho principio de estabilidad para los actos de
alcance general o reglamentos que pueden ser derogados y/o modificados por la administración, ya que nadie
tiene derecho al mantenimiento de las normas. Por otra parte se sostiene que existe una cuestión de jerarquía
normativa del acto administrativo particular respecto del general, ya que el primero se encuentra subordinado y a
los principios y normas establecidos por el reglamento.
Existen a su vez una serie de diferencias en cuanto al régimen de impugnación de ambos tipos de actos,
Clasificación de los Actos Administrativos:
Se han efectuado diferentes clasificaciones del acto administrativo, no existiendo un criterio uniforme.
Sin ánimo de agotar el tema podemos clasificarlos conforme:
i) A la estructura del acto o sujetos intervinientes: actos unilaterales y bilaterales o en actos simples, complejos o
colectivos.
En este marco los actos administrativos serán unilaterales o bilaterales según que para su formación sea
necesaria la voluntad de uno o más sujetos.
Por otra parte el acto administrativo se considera simple cuando para su formación es suficiente la declaración de
voluntad de un órgano administrativo, un solo sujeto de derecho. El Complejo en tanto es el que surge de la
voluntad concurrente de varios órganos o sujetos administrativos, siendo característica a su vez de esta tipología
el hecho de que las voluntades no permanecen autónomas sino que se funden en una sola voluntad; cuestión esta
ultima que lo diferencia de los actos colectivos donde las voluntades se unen en una sola declaración pero
permaneciendo jurídicamente autónomas.
ii) Al alcance del acto en relación a las personas: actos generales o individuales. Tal como se analizó supra el
acto administrativo general y, dentro de esta categoría el reglamento tiene como objeto la producción de efectos
jurídicos respecto de todas las personas indeterminadamente, a diferencia del acto administrativo individual que
se refiere a una o varias personas determinadas o determinables.
iii) Al ámbito de actuación del Estado: Actos administrativos o Civiles. Actos de Imperio o de gestión.
El origen de esta distinción radica en la aptitud o capacidad del Estado para actuar tanto en el campo del
derecho público como en el campo del derecho privado, en razón del ámbito o esfera jurídica en que esta actúe.
Así cuando la administración emite un acto en ejercicio de sus atribuciones o competencias de derecho público
estaremos ante un acto administrativo en tanto cuando la administración actúa en la esfera del derecho privado
sus actos serán catalogados como actos civiles de la administración.
iv) Por la índole de la actividad de la administración: Actos reglados o Discrecionales. Mas allá del hecho de que
la actividad de la administración siempre debe subsumirse al ordenamiento jurídico la distinción que se analiza
parte del margen de libertad que las reglas de derecho dejan en el caso concreto al órgano administrativo en la
emisión de un determinado acto.
Así el acto administrativo se considera reglado cuando la actuación de la administración se encuentra
estrictamente vinculada a una norma que regla y predetermina la conducta administrativa. Por el contrario
podemos hablar de actos discrecionales de la administración cuando esta actúa con mayor libertad, cuando la
decisión a adoptar en el caso concreto no se encuentra predeterminada obligatoriamente para la administración
sino que esta se encuentra facultada para apreciar y valorar los hechos y realizar un juicio de oportunidad y
conveniencia.
Elementos y requisitos del acto administrativo:
Para que el acto administrativo sea valido debe reunir una serie de elementos o requisitos establecidos por la ley,
la ausencia de alguno de estos elementos ocasionará la existencia de vicios que afectarán la validez del acto en
cuestión.
Pueden distinguirse dos clases de elementos, los esenciales y los accidentales o eventuales, los primeros no
pueden faltar deben presentarse inexcusablemente para que el acto sea perfecto en tanto los elementos
accidentales pueden o no presentarse en un acto administrativo sin que su ausencia influya en la validez o
eficacia del acto.
Doctrinariamente no existe una coincidencia absoluta respecto a cuales son los elementos esenciales del acto
administrativo ni tampoco respecto del alcance que debe otorgarse a cada uno de ellos, no obstante lo cual habrá
que atenerse a lo que establezca el régimen legal aplicable en el caso concreto sin perder de vista que carácter
local del derecho administrativo.
Dentro de los elementos esenciales podemos mencionar: La Competencia -sujeto para algunos autores-, la causa,
el objeto o contenido, la forma, la motivación y la finalidad.
Al hablar de competencia nos referimos a la atribución del órgano emisor para dictar el acto administrativo. Solo
el órgano a quien se otorgan legalmente determinadas atribuciones o facultades sea desde el punto de vista
material, territorial o de grado podrá emitir válidamente un acto administrativo.
Para algunos autores este elemento debe denominarse Sujeto, ya que si estamos ante un acto administrativo de
carácter bilateral es necesario considerar la intervención del administrado o particular y no solo de la
administración pública.
El acto entonces debe ser dictado por un órgano competente caso contrario se encontrará viciado, esta
competencia debe surgir de la constitución o de ley formal o material. A su vez debe atenderse al hecho de que la
administración publica expresa su voluntad a través de personas físicas, funcionarios o agentes públicos los que
a su vez deben ser capaces conforme a las normas del derecho privado.
Este elemento del acto se encuentra regulado por el artículo 3 de la Ley Provincial de Procedimiento
Administrativo el cual establece lo siguiente: “La competencia de los órganos administrativos será la establecida
por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas administrativas y los reglamentos que dicten el Poder
Ejecutivo y las Entidades Autárquicas, cuando estuvieren facultadas. La competencia es irrenunciable e
improrrogable y será ejercida por los órganos administrativos que la tengan atribuida, salvo los casos de
delegación, sustitución o avocación previstos por las disposiciones normativas pertinentes”.
A nivel nacional también se encuentra expresamente reglado por el artículo 3 del Decreto Ley 19.549 cuando
fija: Competencia del órgano. La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos
de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio
constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la
delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una
norma expresa disponga lo contrario.
Al establecer que la competencia debe surgir de la constitución, de la ley o de reglamentos se enrolan ambas
normas en la teoría que postula que solo se admite la competencia expresa, aquella expresamente establecida por
las normas y no la permisión amplia en el sentido de que el órgano sería competente no solo en lo expresamente
autorizado sino también en lo implícito o tácito.
El Objeto o contenido, otro de los elementos esenciales del acto, se define como lo que el acto preceptúa, lo que
el acto dispone o resuelve concretamente.
A su vez como requisitos del objeto el mismo debe ser lícito en virtud del principio de legalidad que exige a la
administración obrar de conformidad al orden jurídico vigente, cierto lo que permitirá determinar con exactitud
los alcances del acto y física y jurídicamente posible.
Los caracteres señalados coinciden con los preceptuados por el art. 953 del Código Civil para el objeto de los
actos jurídicos, a su vez se establecen expresamente por el art. 7 inc. c) de la ley nacional de procedimiento
administrativo.
El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas,
Otro de los elementos esenciales del acto administrativo lo constituye la Causa, entendida como los antecedentes
de hecho o de derecho que justifican la emisión del acto.
Así ha sido definida por la legislación nacional cuando el artículo 7 inc.) b) de la Ley 19.549 expresa: Deberá
sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
Debe diferenciarse de la motivación o razones manifestadas por la administración como justificantes de la
emisión del acto, expresión o constancia de que la causa existe que se encuentran materializados en los
considerandos del acto administrativo.
A través de la motivación se hace conocer la causa o el fin del acto, las razones por las cuales se emite una
determinada decisión administrativa. Este requisito surge del artículo 7 inc. e) de la Ley Nacional de
Procedimiento administrativo cuando expresamente establece: “Deberá ser motivado, expresándose en forma
concreta las razones que inducen a emitir el acto consignando además los recaudos indicados en el inciso b) del
presente artículo”.
Por otra parte la ley provincial (L.N° 5350 t.o Ley 6658) en su artículo 98 establece: “Todo acto administrativo
final deberá ser motivado, y contendrá una relación de hechos y fundamentos de derecho, cuando: a) decida
sobre derechos subjetivos; b) resuelva recursos; c) se separe del criterio seguido en actuaciones precedentes, o
del dictamen de órganos consultivos”.
Conforme lo señala Marienhof, “La motivación del acto administrativo consiste en la exposición de los motivos
que indujeron a la administración a la emisión del acto. (…) La motivación no consiste en los motivos del acto
sino en la expresión de estos”. El autor reseñado así como otros administrativistas consideran que la motivación
no constituyen un elemento autónomo del acto sino que integra algún otro elemento como el contenido u objeto
del acto o el elemento forma.
En relación al elemento forma puede decirse que la importancia de este elemento del acto dependerá de lo que
establezca la norma aplicable en cada caso respecto del modo en que debe exteriorizarse la voluntad de la
administración. Este elemento debe analizarse en relación a la validez misma del acto, ya que si el ordenamiento
aplicable establece una determinada formalidad para la existencia del acto, la misma es una forma esencial y no
podrá ser inobservada. En tanto si nos encontramos ante una forma no esencial su inobservancia puede no viciar
el acto.
En el orden local lo atinente a la forma se encuentra regulado por los artículos 94 y siguientes de la Ley de
Procedimiento administrativo.
Estableciendo que: “Los actos administrativos se producirán o consignarán por escrito cuando su naturaleza o
circunstancias no exijan o permitan otra forma más adecuada de expresión y constancia.
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia en forma verbal, y no se trate de
resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el órgano inferior
que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de que procede, mediante la
fórmula "Por orden de...".
Si se tratare de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar con su firma una relación de las que
haya dictado en forma verbal, con expresión de su contenido”.
A su vez establece que formalidades para los actos emanados del Gobernador, fijando que los actos que emanen
del Gobernador de la Provincia adoptarán la fórmula de Decreto, cuando dispongan sobre situaciones
particulares o se trate de reglamentos que produzcan efectos jurídicos dentro y fuera de la Administración.
En tanto cuando su eficacia sea para la Administración interna, podrán producirse en forma de resoluciones,
disposiciones circulares, instrucciones u órdenes.
Para los actos emanados de otros órganos establece que se producirán en todos los casos en la forma de
resolución o disposición, o la que la ley especial les haya fijado.
Por otra parte la Legislación Nacional establece en su artículo 8 que: “El acto administrativo se manifestará
expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que
lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta”. Algunos
autores consideran que la publicidad o notificación a los particulares interesados constituye un aspecto del
elemento forma. En este punto es necesario resaltar que tales requisitos hacen a la eficacia del acto
administrativo, ya que un acto administrativo plenamente válido no será eficaz hasta tanto se publique o
comunique a los interesados.
Con respecto a este aspecto las normas aplicables son claras y no son necesarias mayores consideraciones. En el
orden provincial la ley de procedimiento administrativo establece que las notificaciones ordenadas en
actuaciones administrativas deberán contener la pertinente motivación del acto y el texto íntegro de su parte
resolutiva, con la expresión de su carátula y numeración correspondiente, y se dirigirán al domicilio constituido
o, en su defecto, al domicilio real (Artículo 54).
Las notificaciones se realizarán: personalmente en el expediente; firmando el interesado ante la autoridad
administrativa, previa justificación de identidad y con entrega de copia íntegra del acto notificado; mediante
cédula; o por cualquier otro medio que permita tener constancia de la fecha de recepción, y de la identidad del
acto notificado. Cuando en la localidad donde se domicilia la persona a notificar no hubiera oficina de correos, la
diligencia respectiva se encomendará a la autoridad policial que corresponda.
Establece, a su vez, que los actos que deben notificarse son las resoluciones de carácter definitivo, los
emplazamientos, citaciones, apertura a prueba, y las providencias que confieran vista o traslado o decidan alguna
cuestión planteada por el interesado.
Respecto de los Decretos y resoluciones de alcance general, se considerarán conocidos desde el día de su
publicación, salvo que hubiesen sido comunicados con anterioridad por otro medio. Establece expresamente
respecto de la eficacia del acto administrativo, que su ejecución quedará demorada cuando así lo exija el
contenido del acto o esté supeditado a su notificación, publicación o aprobación superior. (Art. 100).
Otro elemento esencial del acto administrativo es la finalidad. Es sabido que la actividad de la administración
debe tender a la satisfacción del interés público, por lo cual la finalidad del acto administrativo debe estar
siempre de conformidad a dicho interés.
La finalidad constituye la razón que justifica la emisión del acto. El acto no puede perseguir una finalidad
individual o distinta del bien común, en este caso nos encontraríamos ante un acto viciado por desviación de
poder.
El artículo 7 Inc. F) de la ley 19.549 sobre este requisito establece: “Habrá de cumplirse con la finalidad que
resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad”.
En el orden local el artículo 93 in fine establece: “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico y será adecuado a los fines de aquellos”.
Tal como se señaló precedentemente el acto administrativo además de los elementos esenciales para su
existencia y configuración puede incluir elementos accidentales o accesorios. Pueden definirse como aquellos
elementos que sin ser necesarios para la existencia del acto administrativo, sin los cuales el acto es perfecto
(valido y eficaz) son incluidos en el mismo por decisión de las partes, teniendo por efecto la posibilidad de
ampliar o restringir los efectos jurídicos del acto. Son elementos accidentales o accesorios, el término, la
condición y el modo, siendo aplicable a estos las nociones conceptuales otorgadas por el derecho privado.
EL silencio como manifestación de voluntad:
La voluntad de la administración puede manifestarse expresa o tácitamente. La expresión tacita de la voluntad
administrativa se configura principalmente a través del silencio de la administración.
Para que se configure la manifestación tacita de la voluntad administrativa por silencio es necesario que el
ordenamiento jurídico aplicable otorgue al silencio una determinada consecuencia jurídica.
En principio hay que señalar que el silencio se configura cuando la administración ante la existencia de una
petición o situación en la que tiene el deber de expedirse se mantiene inerte, en una actitud pasiva sin
pronunciarse afirmativa o negativamente. Ante esta posibilidad el orden jurídico positivo le atribuye al silencio
un determinado significado, el que puede ser positivo o negativo. El silencio valdrá como expresión tacita de la
voluntad solo en el supuesto de que una norma jurídica le otorgue un determinado efecto jurídico.
El efecto que la norma atribuye al silencio es una presunción legal y tiene como principal objetivo la posibilidad
de controlar judicialmente la actividad administrativa.
En general las normas establecen que el silencio debe interpretarse en sentido negativo y solo en supuestos
excepcionales se da la situación contraria de establecer que ante el silencio de la administración debe
considerarse una respuesta afirmativa.
Tanto la normativa nacional como la provincial establecen que el silencio de la administración frente a una
actuación que requiera de pronunciamiento expreso debe interpretarse en sentido negativo cumplidos
determinados plazos y condiciones.
Surge del artículo 10 de la Ley nacional que: “El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa.
Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo.
Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de
60 días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros 30
días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración”.
Por su parte la Ley Provincial en el artículo 69 establece la Presunción de resolución denegatoria en los
siguientes términos: “Vencido el plazo previsto por el artículo 67 inc. f), se presumirá la existencia de resolución
denegatoria”.
Caracteres de los actos administrativos: el principio de legitimidad y la ejecutoriedad del acto.
El principio de legitimidad del acto administrativo tiene como efecto jurídico el hecho de hacer presumir que
todo acto emanado de la administración ha sido dictado conforme a las normas jurídicas vigentes.
Hace a la presunción del obrar sublegal y conforme al orden jurídico de la administración pública, tiene como
principal objetivo el de impedir la obstaculización de la actuación administrativa. El Estado se vería
imposibilitado prácticamente de efectivizar su actuación, tendiente a la concreción de los fines públicos, si ante
una determinada impugnación se viera obligado a hacer declarar judicialmente la validez de un determinada
decisión como condición previa para exigir su cumplimiento.
En consecuencia todo acto dictado en ejercicio de función administrativa se presume legítimo pudiendo ser
revisado judicialmente a pedido de parte, por lo cual la nulidad del acto administrativo no puede ser declarada de
oficio sino que la misma debe alegarse y probarse.
Esta presunción se encuentra expresamente prevista por el artículo 12 de la Ley Nacional en los siguientes
términos: “El acto administrativo goza de presunción de legitimidad …”.
Por otra parte la Ejecutoriedad como carácter del acto administrativo significa que la propia administración tiene
la potestad de hacerlo efectivo o ponerlo en práctica por si misma. No debe confundirse con la ejecutividad
entendida como la posibilidad de exigir el cumplimiento.
Este carácter también esta previsto tambien por el artículo 12 de la Ley Nacional: “… su fuerza ejecutoria faculta
a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto
exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su
ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario”.
Por su parte la legislación provincial establece: Los actos administrativos tienen la eficacia obligatoria propia de
su ejecutividad, y acuerdan la posibilidad de una acción directa coactiva como medio de asegurar su
cumplimiento. Producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
La ejecución quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditado a su notificación,
publicación o aprobación superior.
La ejecutoriedad del acto ha sido diferenciada en propia e impropia, siendo la primera aquella en la que la
administración con sus propios medios pone el acto en práctica en tanto la ejecutoriedad impropia implica la
ejecución a cargo del órgano judicial a instancias de la administración.
Facultades revocatorias de la Administración:
El acto administrativo puede extinguirse por voluntad de la administración, quien haciendo uso de sus facultades
revocatorias, puede dejar sin efecto un determinado acto administrativo tanto por razones de oportunidad, mérito
o conveniencia como por razones de ilegitimidad.
En consecuencia podemos definir la revocación como la extinción de un acto administrativo dispuesta por la
administración pública, para satisfacer exigencias de interés público o para restablecer la legitimidad.
No caben dudas que la revocación por razones de interés públicos siempre es realizada por el propio Estado, no
obstante lo cual la revocación por ilegitimidad corresponde en algunos casos a la propia administración y en
otros debe solicitarla al órgano judicial.
La revocación se efectúa a través de otro acto administrativo que tiene por objeto la extinción del anterior,
siendo este un acto de carácter unilateral ya que solo es necesaria la voluntad de la autoridad estatal.
Con respecto a los efectos de la revocación, si la misma se produce por razones de oportunidad rige solo para el
futuro, a partir del acto de revocación y dará lugar a la indemnización de los daños ocasionados a los
particulares.
En tanto cuando la revocación se produce invocando la ilegitimidad del acto, el acto revocatorio surte efectos
hacia el pasado, desde la emanación del acto viciado y el administrado que eventualmente resulte afectado no
tendrá derecho reclamar indemnización alguna.
3. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Como se ha visto anteriormente, el procedimiento administrativo tiene una doble finalidad donde se conjugan
principios que tendrán por objeto garantizar a los particulares el actuar legítimo de la administración y por el otro
aquellos que satisfagan la autotutela de la administración.
En este punto podrán observar la similitud que existe entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial,
comenzando con los principios característicos del procedimiento administrativo que lo distinguen del judicial.
Legalidad objetiva
Este principio establece que el actuar de la administración deber ser siempre conforme a la ley, pero no solo
respetándola como el deber que tiene cualquier ciudadano, sino obrando conforme a lo que ella prescribe.
Recordemos que el fin de la administración es la búsqueda del bien común y en el ejercicio de la función
administrativa solo podrá actuar como la ley prescribe que lo haga, de esta forma se protegen los intereses de lo
particulares, pero también y principalmente el de todos los ciudadanos que integran la comunidad. En este
sentido señala Hutchinson: “se ha abandonado también el concepto de que la ley era un límite del obrar
administrativo, para concluir que constituye el presupuesto mismo de esa actividad”.
Este principio de legalidad en los últimos años se ha ampliado no solo a lo que la ley específica prescribe sino a
todo el bloque normativo, debiendo entonces la administración en el desempeño de sus funciones respetar todo
el orden jurídico.
Informalismo a favor del administrado
Este principio exime a los particulares de cumplir con formalidades innecesarias para la petición ante la
administración, así se garantiza el pleno ejercicio de sus pretensiones en el procedimiento.
Esta dispensa en la formalidades es solo en beneficio de los administrados y solo puede ser invocada por ellos, el
procedimiento es informal solo para el administrado debiendo la administración cumplir con todas las
formalidades que la ley haya prescripto.
De esta manera se pretende que el procedimiento llegue siempre a su fin, sin interponer valladares innecesarios
para los administrados. Así por ejemplo no es necesaria la caratulación de las pretensiones o de los recursos, o el
patrocinio letrado en sede administrativa.
Impulsión de oficio
En virtud de este principio es la Administración quien debe llevar adelante el procedimiento, es la autoridad
administrativa quien dirigirá y ordenará todo lo necesario para que el procedimiento llegue a su fin. Existen
algunos procedimientos en que también el administrado estará interesado en que la Administración termine con
el procedimiento y dicte una resolución final, por esta razón es que también el interesado puede impulsar el
procedimiento. Por lo dicho anteriormente es que también en el procedimiento administrativo puede operar la
caducidad de la instancia, así una vez vencidos los plazos establecidos por la ley para que el administrado
cumpla con determinada actuación y no lo hiciese puede decretarse la caducidad y ordenarse el archivo de las
actuaciones, sin perjuicio que el administrado podrá volver a iniciar un nuevo procedimiento.
Verdad real
Por este principio la Administración a lo largo del procedimiento se encuentra obligada a obtener la verdad
material, es decir que debe averiguar lo acontecido realmente, y no puede contentarse con los hechos relatados
por una de las partes, debe necesariamente buscar la verdad de los hechos acontecidos. Este principio es
notablemente diferente a lo que sucede en el proceso civil donde el juez decidirá en derecho lo que las partes
hayan probado, es decir que en este proceso la verdad es la aportada por las partes y sobre ella deberá decidir el
juez, por el contrario en el procedimiento administrativo al ser la Administración juez y parte se encuentra
obligada a buscar la verdad real, en garantía de los administrados parte en el procedimiento y del interés general.
Debido proceso
Este principio, exige el cumplimiento de un determinado procedimiento predispuesto normativamente para la
obtención de una decisión. Así se garantiza que la Administración obtendrá una decisión siempre atravesando las
pautas fijadas por la ley. Sobre este principio señala el Dr. Claudio Martín Viale “La doctrina lo distingue de dos
maneras: debido proceso adjetivo, que es el conjunto de comportamientos de tipo instrumental que se deben
tener en cuenta, y debido proceso sustantivo, en el cual los comportamientos a observar son aquellos exigen que
las decisiones sean valiosas, es decir, que se conformen según lo que dice el ordenamiento jurídico de fondo o
sustantivo.”
Derecho de defensa
Este principio constitucional, pilar fundamental del estado de derecho, establece la posibilidad de participar del
procedimiento en todo su desarrollo, aportar las pruebas, acceder a las actuaciones administrativas, tomar vista
de los expedientes, como también recurrir las decisiones de la administración que afecten derechos o intereses
legítimos. Es importante destacar que es posible ocurrir a cualquiera de los medios de prueba en el
procedimiento administrativo.
RECURSOS (NO ESTÁN EN EL PROGRAMA!!!)
Como vimos anteriormente los recursos administrativos son parte del procedimiento administrativo, incluso
algunos autores los incluyen como una categoría dentro de la clasificación de los procedimientos
administrativos.
Una definición precisa es el escrito por el Dr. Viale como: “El recurso administrativo es el medio jurídico del
que dispone un interesado, dentro de un procedimiento, para impugnar un acto administrativo en cuanto le
afecta una situación jurídica, ante la propia Administración que lo produjo, para hacer valer las razones
jurídicas que le asisten”.
A partir de esta definición podemos entender que el recurso es la posibilidad con que cuenta el administrado de
impugnar una decisión de la Administración, pero esta posibilidad esta dada por la posición jurídica que ocupa
ese administrado, es decir que este sujeto debe verse afectado por el actuar de la Administración en un derecho
subjetivo o un interés legítimo, esto es lo que se conoce como legitimación activa.
Además hay que distinguir el recurso administrativo de la denuncia o el reclamo, en estos últimos el
administrado no es parte en un procedimiento administrativo el que posiblemente se inicie a partir de ese acto
jurídico, en cambio en el caso del recurso el administrado forma parte de un procedimiento administrativo o al
menos la medida impugnada, ya que puede verse afectado el interés legítimo de un particular que no formo
parte en el procedimiento administrativo pero que la decisión de la administración lo afecta y aún en este caso
tiene la posibilidad de recurrirla. La decisión de la administración que afecte al administrado debe tener el
carácter de definitiva, es decir, debe ser un acto administrativo ya sea de alcance general o particular a través
del cual
la Administración manifieste su voluntad y de esta manera afecte la situación jurídica del administrado, de allí
que la doctrina y la jurisprudencia sostienen que no son recurribles los actos preparatorios, como tampoco los
dictámenes de los órganos de asesoramiento técnico o legal.
Por otro lado, hay que señalar que los recursos administrativos, como el concepto lo señala, tramitan siempre
en sede administrativa, es decir que quien resolverá la impugnación será siempre un órgano de la
Administración, el mismo que haya dictado el acto administrativo o un superior dependiendo del recurso
interpuesto.
Es importante destacar que el procedimiento recursivo garantiza la posibilidad de discutir una medida
dispuesta por la Administración que afecte el interés de uno o varios administrados, no la obtener un resultado
favorable, de esta manera la protección al administrado es brindarle la oportunidad de impugnar una decisión,
pero no con ello se garantiza que la cuestión de fondo introducida en el recurso deba ser acogida por la
Administración.
Habiéndose introducido al procedimiento recursivo corresponde exponer cuales son los más frecuentes en las
leyes de procedimiento administrativo, aclarando que existen otros recursos especiales dispuestos en algunos
regímenes muy específicos.
Recurso de Reconsideración
Mediante esta vía recursiva se pretende la impugnación de un acto administrativo ante la misma autoridad que
lo dictó, solicitando la revocación, la sustitución o la modificación del mismo. Se procura mediante este medio
de impugnación que el órgano administrativo que dictó la medida revea su decisión, y por contrario imperio
anule, modifique o sustituya el acto dictado. Esta es la primera vía impugnativa y procede contra actos
administrativos definitivos o asimilables a tal, estos son aquellos que sin ser definitivos ponen fin a determinada
etapa o impiden la continuidad del procedimiento, o en última instancia impiden que determinada cuestión sea
revisada con posterioridad, de esta manera esta vía impugnativa podrá intentarse contra este tipo de actos
cuando vulneren un interés legítimo o un derecho subjetivo.
Es presentado como se dijo ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo y es ella quien resolverá el
recurso, aún en aquellos casos en que haya actuado por delegación. En el caso de la Ley de Procedimientos
Administrativos Nacional (Nº19549) este recurso es de uso facultativo, y siempre que se interponga lleva
implícito el recurso jerárquico, es decir que el recurso jerárquico siempre que se propugne el recurso de
reconsideración es interpuesto en subsidio. En la Ley de Procedimientos Administrativos de la Provincia de
Córdoba (5330 T.O.6658) el recurso de reconsideración es de interposición obligatoria para el agotamiento de
la vía administrativa, es decir para la continuidad de las demás vías recursivas necesariamente en primera
medida debe interponer el recurso de reconsideración. Los plazos de interposición varían: a nivel nacional es
de 10 días y en la provincia de 5 días, en ambos casos desde que se notificó el acto administrativo de carácter
particular o desde su publicación en el caso de los actos administrativos de alcance general. La pretensión
objeto del recurso puede variar de acuerdo a cual haya sido el agravio sufrido, de esta manera puede solicitarse
la anulación total del acto atacado, o puede solicitarse la modificación por no estar totalmente contemplada la
pretensión inicial si fuere el caso, o también solicitarse la sustitución del acto.
Recurso Jerárquico
Es el medio impugnativo a través del cual se manifiesta la relación jerárquica que caracteriza a la organización
administrativa, ya que mediante este recurso es el superior jerárquico de quien haya dictado el acto perjudicial
quien deberá resolver la impugnación. De esta manera se ejerce el control de juridicidad de los actos
administrativos por toda la estructura jerárquica, y el administrado podrá conocer a través de la resolución la
opinión de la máxima autoridad jerárquica del órgano administrativo. El recurrente podrá en esa instancia
ampliar los fundamentos expuestos a fin de que el superior jerárquico resuelva en forma fundamentada y de esta
manera quedará expedita la vía judicial.
El recurso puede ser interpuesto en forma subsidiaria con el de reconsideración o directamente una vez resuelto
este, se presenta ante el órgano emisor del acto lesivo y este lo elevará a su superior para su resolución, es
decir que se presenta ante el emisor pero se sustancia (pruebas, pericias, etc.) ante el superior quien será el
encargado de resolver.
En el caso de la provincia de Córdoba el recurso debe ser interpuesto dentro del plazo de 10 días de resuelto el
recurso de reconsideración, recordemos que en esta provincia el recurso de reconsideración es de carácter
obligatorio por lo cual el jerárquico siempre será presentado contra la resolución de una reconsideración ya
sea expresa o tácita, además existe la posibilidad de presentarlo en forma subsidiaria con la reconsideración de
esta manera resuelta la misma se elevará al superior a los fines de que resuelva el jerárquico, y en plazo de 10
días posterior a la resolución de la reconsideración el administrado podrá ampliar fundamentos. En el orden
nacional el recurso jerárquico es de presentación obligatoria para lograr el agotamiento de la vía
administrativa y el plazo para presentarlo es de 15 días, por esta razón siempre que se interponga un Recurso
de Reconsideración llevará implícito el jerárquico en subsidio sin necesidad de expresarlo, ya que se interpreta
que quien pretende que la medida se revea mediante un recurso que no es obligatorio con mayor razón
pretenderá que se lo haga mediante un recurso que si es obligatorio.
Recurso de Alzada
Es un medio administrativo de impugnación contra las resoluciones de los órganos o entes administrativos que
forman parte de la descentralización administrativa. Las resoluciones de estos entes en ejercicio de la función
administrativa, es decir cuando las actuaciones llevadas a cabo estén regidas por normas de derecho
administrativo, podrán ser recurridas mediante este medio.
Estas resoluciones deben tener el carácter de definitivas y provenir de la máxima autoridad del ente.
Este recurso encuentra íntima relación con los principios de organización administrativa, en virtud de los
cuales la Administración Central puede descentralizar ciertas funciones administrativas en órganos o entes
autárquicos para en mejor ejercicio, de allí que órgano competente para la resolución del recurso será la
máxima autoridad administrativa de la Administración Central (Presidente, Gobernador, Intendente),
independientemente que esta podrá estar delegada legalmente en otro funcionario.
Mediante este recurso el impugnante solicitará que la medida dispuesta por el ente descentralizado sea revisada
por la autoridad de la cual se descentralizo la función administrativa.
El recurso es optativo a opción del administrado, no será necesario interponerlo a los fines del agotamiento de
la vía administrativa.
En cuanto al fundamento del recurso en el caso de los entes descentralizados de la provincia de Córdoba y los
Nacionales creados por el Congreso solo podrán cuestionarse aspectos relacionados a la legitimidad del acto, y
no a razones de mérito, oportunidad o conveniencia, motivo por el cual la resolución del recurso solo dispondrá
la anulación o no del acto impugnado no pudiendo modificarlos o sustituirlo.
Recurso de Revisión
Este medio de impugnación, a diferencia de los anteriores, se trata de un recurso extraordinario, debido que el
acto que se pretenderá impugnar tendrá el carácter de firme, es decir que el acto no habrá sido impugnado en el
tiempo dispuesto para ello, o si lo hubiese sido ya estará resuelto, razón por la cual no podrá volver a ser
discutido.
Solo por vía de Revisión el administrado podrá pretender impugnar el acto, motivado únicamente
en las causales expresamente establecidas en la ley, que son: a) Cuando resultaren
contradicciones en su parte dispositiva. b) Cuando aparezcan documentos de valor decisivo para la resolución
del asunto, ignorados al dictarse el acto o en tal momento de imposible aportación al expediente. c) Cuando
hubiere sido dictado fundándose en documentos o circunstancias declarados falsos por sentencia judicial firme.
d) Cuando hubiere sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación
fraudulenta o grave irregularidad comprobada. Además de concurrir alguna de estas causales, estas no
deberán ser imputables a quien pretende impetrar el recurso.
Deber ser interpuesto ante la misma autoridad que dicto el acto impugnado, invocando exactamente cual es la
causal en la que se encuentra incursa. En la Nación el plazo de interposición es de 30 días desde que se toma
conocimiento de la causal y a nivel provincial el plazo es de 20 días.
SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN - AMPARO POR MORA
La administración pública ante un reclamo fundado en derecho o un recurso administrativo siempre tendrá la
obligación de expedirse en forma expresa y fundada. Esta obligación en el caso de la provincia de Córdoba esta
impuesta por la Constitución:
Artículo19: Todas las personas en la Provincia gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que
reglamentan su ejercicio: 9. A peticionar ante las autoridades y obtener respuesta y acceder a la jurisdicción y
a la defensa de sus derechos.
En el caso de ausencia de pronunciamiento expreso de los organismos públicos, es decir, una vez producida la
mora de la administración, el administrado contará con dos remedios alternativos para obtener de la
administración una respuesta. Es así que la ley le otorga al administrado dos herramientas distintas, que
podrán ser ejercidas según cual sea la pretensión y estrategia del administrado, ellas pueden ser:
1.- Denegatoria Tácita:
Esta POSIBILIDAD con la que cuenta el administrado consiste en que una vez vencidos los plazos establecidos
legalmente para que la administración resuelva la presentación del administrado, y no lo hubiese hecho, previa
interposición del “pronto despacho”, le permitirá atribuirle a la falta de respuesta de la administración un
efecto negativo, es decir, que ese silencio puede transformarse en una respuesta negativa de la administración a
la pretensión esgrimida. Se obtiene la denegación tácita de la pretensión esgrimida quedando de esta manera
agotada la vía administrativa.
2.- Amparo por Mora:
El otro remedio jurídico con el que cuenta el administrado ante la falta de decisión expresa de la administración
pública, es una acción judicial directa mediante la cual instará la emisión de la voluntad expresa de la
Administración.
Esta es la acción de amparo por mora consagrada en el orden nacional en el artículo 28 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Nacional Nº 19549:
Art. 28. -- El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de
pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los
plazos fijados --y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable--
sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el
petitorio, si la justicia lo estimare procedente en atención a las circunstancias, requerirá a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre la causa de la demora aducida.
Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca
de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las
actuaciones en el plazo prudencial que se le establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o
trámites pendientes. En el caso de la provincia de Córdoba esta acción tiene rango constitucional y esta
específicamente dispuesta su artículo 52:
MORA DE LA ADMINISTRACIÓN – AMPARO
Artículo 52.- Para el caso de que esta Constitución, una ley u otra norma impongan a un funcionario,
repartición o ente público administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona
afectada puede demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecución inmediata de los actos que el
funcionario, repartición o ente público administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa
comprobación sumaria de los hechos enunciados, de la obligación legal y del interés del reclamante, puede
librar mandamiento judicial de pronto despacho en el plazo que prudencialmente establezca.
Además de esta disposición expresa que hace la Constitución Provincial, este instituto también guarda directa
relación con los artículos:
19.9 (Derecho a peticionar y obtener respuesta),
174 (satisfacer las necesidades de la comunidad con eficacia, eficiencia...),
176 (La Administración Provincial y Municipal sujeta su actuación a la determinación oficiosa de la verdad,
con celeridad, economía, sencillez en su trámite, determinación de plazos para expedirse...).
También el Amparo por Mora se encuentra reglamentado específicamente por la ley provincial Nº 8508.
Definición de la acción de Amparo por Mora:
Es una acción judicial de brevísimo trámite que tiene como fin ordenar a la administración a que resuelva
expresamente una petición administrativa.
Características
- Acción judicial.
- Breve trámite (plazos de informe, prueba y resolución muy acotados) Relación de subsidiariedad con la ley de
Amparo.
- Únicamente puede tener como resolución la orden de pronto despacho para que la administración resuelva de
forma expresa.
- De única instancia. (Solo recursos extraordinario – Casación)
- Impulso de oficio.
Objeto Únicamente es objeto de esta acción la obligación de la administración de expedirse en forma expresa
sobre determinada pretensión jurídico administrativa. No puede ser objeto de esta acción obligaciones de hacer
o de no hacer.
4. LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Servicio público es aquella actividad administrativa desarrollada por entidades estatales o por su delegación, que
tiene por finalidad satisfacer necesidades individuales de importancia colectiva, mediante prestaciones materiales
en especie, periódicas y sistemáticas, que constituyen el objeto esencial de una concreta relación jurídica con el
administrado, y asegurada por normas y principio que tienden a dar prerrogativas de derecho público a quien la
cumple para permitirle la mejor satisfacción de las necesidades colectivas.
La prestación del servicio público constituye el objeto esencial de una concreta relación jurídica con el usuario.
Los servicios públicos se clasifican atendiendo a distintos criterios, distinguiéndolos según las particularidades
que pueden ofrecer, por ejemplo: 1) por la titularidad del servicio (se puede hacer una primera clasificación entre
los servicios públicos a cargo del Estado-Nación y los servicios o prestaciones a cargo de entidades locales.
Tendríamos, entonces, los servicios nacionales, provinciales y municipales); 2) por la necesidad de su prestación
(serán obligatorios si así lo preceptúa nuestra legislación o voluntarios en caso de razones de conveniencia,
necesidad y oportunidad); 3) por el carácter de su prestación se los divide en esenciales y no esenciales; 4) por la
forma de su ejercicio podrán ser concurrentes (cuando las prestaciones administrativas pueden efectuarse en
régimen de concurrencia con los particulares), y exclusivos (sólo el Estado los puede tener a su cargo); 5) por
razón de su utilización, ya sea necesario (los usuarios se ven forzosamente obligados a utilizarlos por así
imponerlo el interés general, por ejemplo el servicio de educación primaria) y facultativa (aquellos que pueden o
no ser utilizados por el público, por ejemplo: transporte público de pasajeros); 6) por el carácter de la necesidad
podrán ser permanente, accidental o intermitente; 7) por la determinación de quienes son los posibles
beneficiarios los servicios podrán ser “uti universi” (tienen como destinatario a la población en general) o “uti
singuli” (destinados a determinados individuos); 8) por el sujeto que presta el servicio podrán ser propios (son
los prestados por el Estado en forma directa o indirectamente por intermedio de concesionarios) y los impropios
o virtuales (prestados por privados pero bajo el control y regulación de la Administración); 9) por la naturaleza
del servicio podrán ser administrativos, industriales y comerciales, empresas nacionalizadas y servicios públicos
de naturaleza corporativa.
El contrato de concesión de servicios públicos es aquel en virtud del cual un ente estatal encomienda o delega a
una persona, temporalmente, la ejecución de un servicio público, otorgándole el ejercicio de funcionamiento,
efectuándose la explotación a costa y riesgo del concesionario, bajo la vigilancia y control del ente estatal
concedente.
Se hace muy interesante el análisis de este contrato ya que constituye uno de los arquetipos referenciales de los
contratos administrativos propiamente dicho. Sin embargo debo necesariamente remitir su estudio a otros autores
que permitan su estudio en profundidad.
DOMINIO PÚBLICO: DISTINCIÓN CON EL DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO.
Estado, para la consecución de sus fines, requiere de un patrimonio. El patrimonio estatal es el “conjunto de
bienes incorporados al Estado para cumplir directa o indirectamente los cometidos estatales”
Esta propiedad estatal puede ser pública o privada. El Código Civil distingue entre dominio público y privado
del Estado (art. 2339), definiendo con alguna imprecisión en los art. 2340 y 2342 cuales bienes integran uno y
otro dominio.
Art. 2339.- Las cosas son bienes públicos del Estado general que forma la Nación, o de los estados particulares de que ella
se compone, según la distribución de los poderes hecha por
la Constitución Nacional; o son bienes privados del Estado general o de los estados particulares. Art. 2340.- (*VS) (Texto
según ley 17711 ) Quedan comprendidos entre los bienes públicos:
1 Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislación especial, independientemente del poder
jurisdiccional sobre la zona contigua;
2 Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros;
3 Los ríos, sus cauces, las demás aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud
de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del
derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a la
reglamentación;
4 Las playas del mar y las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las aguas bañan o
desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias;
5 Los lagos navegables y sus lechos;
6 Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de río, o en los lagos navegables, cuando ellas no
pertenezcan a particulares;
7 Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común;
8 Los documentos oficiales de los poderes del Estado;
9 Las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés científico.
Art. 2340.- (Texto originario) Son bienes públicos del Estado general o de los estados particulares:
1 Los mares adyacentes al territorio de la República, hasta la distancia de una legua marina,
medida desde la línea de la más baja marca; pero el derecho de policía para objetos concernientes a la seguridad del país
y a la observancia de las leyes fiscales, se extiende hasta la distancia de cuatro leguas marinas medidas de la misma
manera;
2 Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros;
3 Los ríos y sus cauces y todas las aguas que corren por cauces naturales;
4 Las playas del mar y las playas de los ríos navegables en cuanto su uso sea necesario para la navegación, entendiéndose
por playas del mar la extensión de tierra que las olas bañan y desocupan en las más altas mareas, y no en ocasiones
extraordinarias de tempestades;
5 Los lagos navegables por buques de más de cien toneladas, y también sus márgenes;
6 Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de río, o en los lagos navegables;
7 Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualesquiera otras obras públicas, construidas para utilidad o comodidad
común.
Art. 2341.- (*VS) Las personas particulares tienen el uso y goce de los bienes públicos del Estado o de los estados, pero
estarán sujetas a las disposiciones de este Código y a las ordenanzas generales o locales.
El criterio para distinguir las categorías de dominio público y dominio privado del estado reside en el uso
asignado al bien. Los bienes de dominio público son un conjunto de bienes consagrados al uso público, al goce y
disfrute común de todos los habitantes. Los privados, no. La principal diferencia entre unos y otros está en el
régimen jurídico que los regula: mientras que los bienes privados del Estado están sometidos, en general, a las
reglas del derecho privado, el dominio público tiene un régimen público particular con características propias.
Los elementos del dominio público son:
a) subjetivo: refiere al sujeto titular de la cosa. Existen básicamente dos posturas: para algunos el titular del
derecho dominial es el Estado, y para otros el pueblo. Para los Dres. Ildarraz, Zarza Mensaque y Viale18, el
titular es el Estado u órgano público que tiene el poder de jurisdicción, regulación y tutela sobre dichos bienes.
b) objetivo: está referido a los bienes que integran el dominio público. Dejando aclarado que por analogía de
derecho rige en el derecho público la clasificación de bienes y cosas del derecho civil, decimos que el dominio
público se ejerce sobre idénticos bienes a aquellos sobre los que se ejerce el derecho de dominio privado. Hay
completo acuerdo en que la enunciación del art. 2340 es meramente enunciativa, lo cual surge del mismo inc.
7mo. de dicho artículo, que se refiere a “cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad
común”.
c) normativo: el carácter público de un bien depende de la norma jurídica que así lo establece, ya que no existen
bienes públicos por naturaleza.
d) finalista: la caracterización de un bien como público obedece a un fin, y tal fin es la afectación del mismo al
uso o goce común.
Los bienes de domino público están sometidos a un régimen de derecho público particular, que los diferencia del
dominio privado, y que tiene los siguientes caracteres básicos:
Se puede ver una explicación de las diferencias entre la analogía -como procedimiento de adaptación y
elaboración de normas-, y la subsidiariedad -como técnica de aplicación directa de un sistema normativo a otro-,
en COMADIRA, Julio Rodolfo, Derecho Administrativo: acto administrativo, procedimiento administrativo,
otros estudios, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Bs.As., 2003, 2da. Edición, pág. 159 y s.s.- El Dr. Comadira expresa
que sigue al respecto la doctrina expuesta por Goldschmidt, recogida entre nosotros por Cassagne.
Inalienabilidad e imprescriptibilidad. Mediante estos caracteres se asegura que estos bienes puedan cumplir su
finalidad, que es la de estar afectados al uso del público.
La inalienabilidad se funda en que son bienes extra comercium. Así lo disponen los Art. 936, 2336 y 2604 del
Código Civil. Por el primero, el objeto de los actos jurídicos deben ser cosas que estén en el comercio; por el
segundo, están en el comercio las cosas cuya enajenación no fuere expresamente prohibida o dependiente de una
autorización estatal; por el tercero, el derecho de propiedad se extingue de una manera absoluta cuando la cosa
es puesta fuera de comercio.
Estrictamente, los bienes de dominio público están fuera del comercio de derecho privado, no así del derecho
público, pues pueden ser objeto de los llamados derechos reales administrativos, e incluso, ser expropiados. No
pueden ser vendidos, hipotecados, embargados, ni ejecutados.
La imprescriptibilidad implica que el dominio público no se pierde por el no uso. También tiene su fundamento
en las normas del derecho civil. Así, el art. 2400 establece que todas las cosas que están en el comercio son
susceptibles de posesión; el 3952, que pueden prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesión puede ser
objeto de adquisición. Por ende, si los bienes de dominio público no son susceptibles de posesión, nadie puede
adquirir por prescripción adquisitiva los mismos, y resultan imprescriptibles para el Estado.
10.1.1. Modos de adquisición y de transferencia.
Para comprender los distintos modos de adquisición de un bien al dominio público, debe distinguirse, por un
lado, entre la asignación del carácter público a una categoría de bienes, y la afectación, y por otro, entre los
bienes públicos artificiales y naturales. La asignación del carácter público a un bien resulta de la ley que así lo
establece. En nuestro caso lo hacen los Art. 2339 y 2340 del C.C..
La afectación en cambio es la consagración efectiva y concreta de un bien al dominio público. Recién desde la
afectación queda un bien incorporado al dominio público y sometido a los principios que rigen dicha institución.
Esta afectación reviste dos modalidades principales, según que se trate de bienes públicos artificiales o naturales.
Los bienes públicos naturales son aquellos que no existen por obra del hombre: es el caso del mar, las playas, los
ríos, etc.. Los bienes públicos artificiales son los que existen por obra del hombre: es el caso de las calles o
puentes.
En los primeros, la afectación se da de pleno derecho desde el momento en que así lo establece la ley que les
asigna el carácter público a un bien.
En el segundo caso, la afectación requiere de una ley, de un acto administrativo general, o de un hecho de la
Administración, salvo aquellos que existen con anterioridad a la sanción del Código Civil, que se asimilan en lo
que hace a la forma de su afectación a los bienes naturales. El hecho consiste básicamente en dejar expedita
efectivamente una cosa propiedad del Estado al uso público, con el asentimiento expreso o virtual de la
Administración Pública. Es siempre una actividad estatal, y no de los particulares. Ejemplos de estos hechos son
la inauguración de una obra dejándola abierta al uso público, la utilización de una construcción como edificio
administrativo, el retiro de vallados que impiden el uso público, e incluso, el uso público continuado, que puede
haber dado lugar a la adquisición del bien o cosa y a su correlativa afectación, por prescripción adquisitiva o uso
inmemorial (vetustas), siempre con el asentimiento del Estado. Como excepción tenemos el caso de las
servidumbres públicas discontinuas o no aparentes, que no pueden adquirirse por el uso inmemorial (art. 3017 y
4015 C.C.).
La autoridad competente para asignar a un bien el carácter de público es la Nación, porque sólo ella puede
legislar sobre una cuestión substantiva o de fondo: la atinente a la naturaleza o condición jurídica de las cosas..
Distinto es el caso de la afectación. Si el bien de dominio público es natural, la afectación se producirá
simultáneamente con el dictado de ley nacional, sin requerir de actividad alguna que complemente la ley; en
cambio si el bien de dominio público es artificial, el bien deberá ser creado, y su afectación dependerá del
dictado de una ley, acto administrativo general o hecho de la Administración, que en este caso podrá ser de
cualquier nivel estadual: nacional, provincial o municipal.
10.1.2.- Uso del dominio público
El uso del dominio público puede ser común o especial.

El uso común es el que pueden realizar todas las personas por su sola condición de tales, observando la
reglamentación que sobre tal uso haya efectuado la autoridad administrativa. Tiene los siguientes caracteres:
general: no está sujeto a autorización administrativa previa alguna; -gratuito, por regla, sin perjuicio de que en
algunos casos puede establecerse un peaje o exigirse el pago de una suma de dinero para ingresar, siempre con
fuente en lo que dispone un texto legal.
-impersonal: no se concede a alguien en particular;
-ilimitado: existe mientras el bien permanece afectado al dominio público
La mayoría de la doctrina sostiene que el particular tiene un interés simple respecto del uso común de los bienes
de dominio público21. Si consideramos que la tripartición entre interés simple, interés legítimo y derecho
subjetivo está superada, debemos concluir que todos tenemos un derecho subjetivo a usar y gozar de los bienes
de dominio público.
El uso especial es aquel que sólo pueden realizar las personas que hayan adquirido dicha facultad previo
cumplimiento de los requisitos fijados por la reglamentación. Tiene los siguientes caracteres:
-excepcional: depende de acto administrativo expreso que lo conceda;
-oneroso, porque el particular debe pagar un canon;
-personal: el usuario adquiere un status jurídico particular diferente de cualquier persona común que no puede
ejercer este uso especial; -limitado en el tiempo.
Según Marienhoff, los bienes de dominio público pueden ser utilizados por el público en forma directa o
indirecta, y cada uno, en forma individual o colectiva.
Los usos especiales (que emplean las figuras jurídicas del permiso y la concesión) son formas de uso directo
individual; los usos comunes (como puede ser el uso de las vías públicas) son formas de uso directo colectivo.
La utilización indirecta es el caso del uso de los bienes afectados a un servicio público –en la concepción amplia
que da a este concepto el autor citado-, y según las características del mismo, será individual (caso del servicio
público de ferrocarriles) o colectivo (caso del servicio público de defensa).
10.1.3. El uso común y los usos diferenciales: alquiler, permiso, concesión y comodato
El uso común, siendo general e indeterminado, reviste múltiple formas de ejercicio, y puede manifestarse en usar
la vía pública –transitar, estacionar, etc.-, las aguas fluviales -navegar, pescar, etc.-, pasear por las plazas
públicas, volar por el espacio aéreo, etc.-
En algunos casos se dan particulares situaciones en que algunas personas se encuentran respecto de los bienes,
como es el caso de ribereños con cursos de agua o linderos de la vía pública, que por esas circunstancias pueden
beneficiarse en mayor medida al ejercer el uso común, y en su caso, si su prerrogativa es alterada, y ello les
causa un perjuicio patrimonial –caso de la supresión de una vía pública a un inmueble lindero- pueden solicitar
la correspondiente indemnización al ente público-.
Las formas del uso especial son ordinariamente el permiso y la concesión.
El permiso es un acto administrativo de carácter precario, que puede ser revocado sin derecho al resarcimiento,
por el cual la Administración, de manera unilateral, otorga a un particular el uso especial de un bien de dominio
público, que puede estar condicionado al cumplimiento de determinadas obligaciones, cuya inobservancia
determina su caducidad. La concesión es un derecho subjetivo perfecto, exclusivo y estable de uso especial de un
bien de dominio público. Puede nacer en un acto administrativo, si bien generalmente se acuerda a mérito de un
contrato. Se caracteriza por no ser precario, y por tanto, generar derecho a indemnización en caso de ser
revocado por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Ocurre algunas que la Administración, a los fines
de convenir con un particular las condiciones del uso especial de un bien de dominio público recurre a figuras
del derecho privado, como es el caso del alquiler o el comodato. En estos casos, más allá del nomen iuris
empleado, se debe aplicar a dichas relaciones los principios y normas previstos para el uso especial de los bienes
del dominio público, en tanto, por ser público el bien objeto de la contratación, se encuentra fuera del comercio,
y por tanto, strictu sensu, no pueden ser objeto de contratos regidos por el derecho privado. Se aplicarán por
tanto a las relaciones contractuales mencionadas las previsiones de la concesión, y en su caso, si se pactó
precariamente, del permiso.
10.1.4.- Extinción de la dominialidad pública
La extinción del régimen de dominio público sobre un bien se produce por su destrucción total o porque
manteniendo su individualidad cambia su condición jurídica y pasa a ingresar el dominio privado, sea del Estado
sea de los particulares. Para que se produzca la extinción, si el bien no se destruye, debe operarse la
desafectación, que es la sustracción del bien al uso público. La desafectación se produce por la sola sanción de
una ley si se trata de un bien natural, o en virtud de una ley, un acto administrativo o un hecho de la
Administración, si se trata de un bien artificial.
10.1.5.- Bienes que integran el dominio público
Básicamente los bienes de dominio público están definidos en el art. 2340 del C.C., si bien dicha enunciación no
es taxativa.
Estos bienes se pueden clasificar teniendo en cuenta su conformación geofísica:
A) terrestres: comprende las calles, caminos, plazas, parques, puentes, y otra obra pública destinada al uso
común, entre los cuales están los edificios de la Administración que usa para el cumplimiento de sus funciones.
Las islas formadas o que se formen en el mar territorial, en toda clase de ríos o lagos navegables, salvo que
pertenezcan a particulares;
B) hídricos:
B1: marítimos: mares, hasta la distancia que determina la legislación, mares interiores, bahías, ensenadas,
puertos y ancladeros, las playas del mar, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las aguas bañan o
desocupan durante las altas mareas normales.;
B2: fluviales: los ríos, sus cauces, y las demás aguas que corren por cauces naturales, y toda agua que tenga o
adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio
del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas, conforme lo
establezca la reglamentación; las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que
las aguas bañan o desocupan durante las crecidas medias ordinarias.
B3: lacustres: los lagos navegables y sus lechos
C) aéreo: en sentido vertical corresponde a este dominio todo el espacio aéreo comprendido entre el límite
práctico de los propietarios de los fundos, hasta donde llega la fuerza gravitatoria de la tierra; en sentido
horizontal llega hasta el límite que marca el mar jurisdiccional o la línea fronteriza del país.
5. SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS.
Las servidumbres administrativas son derechos reales administrativos que integran la dominialidad pública, se
constituyen a favor de una entidad pública o un particular que ejerza facultades delegadas por la misma, sobre un
inmueble ajeno, con el objeto de que éste sirva al uso público.
Es una limitación de la propiedad en aras del interés público que afecta el carácter exclusivo del mismo, pues
desmiembra la plenitud jurídica del titular del bien.
Los caracteres de las servidumbres administrativas surgen de su definición:
-es un derecho real administrativo: es derecho real porque se constituye sobre un bien determinado, en función
del desmembramiento del derecho de propiedad que sobre el mismo tiene su dueño, y tiene carácter
administrativo porque su titular es una entidad pública o delegada por la misma, su finalidad es el uso público y
su régimen jurídico es el derecho público; -integra el dominio público, por lo cual, es inalienable e
imprescriptible;
CSJN, 23/12/1986, “Juillerat vs. Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires”, consideró que la obligación legal
de no edificar a mayor altura que la indicada por la autoridad administrativa es una mera restricción
administrativa no indemnizable, y no una servidumbre administrativa, como sostenía importante doctrina.
-el titular es una entidad pública, estatal o no estatal, o un particular que ejerza alguna facultad delegada por una
entidad pública, caso de las servidumbres constituidas a favor de los concesionarios de servicios públicos, en los
términos de los Art. 83 ley 24065 o 22 ley 24.076.
-el objeto de la servidumbre recae sobre bien ajeno, que puede ser un bien de un particular, o del Estado, en este
caso, privado o público, pero nunca de la entidad a favor de la cual se constituye la servidumbre. Es decir, aún
cuando el bien sobre el que recae la servidumbre pertenece al Estado, aquella se constituye con miras a un uso
público distinto a aquél a que está afectada la cosa.
-la finalidad de la servidumbre es servir a un uso público: el bien gravado no sirve a otra heredad o inmueble
determinado, sino a una entidad pública. Ergo, las servidumbres administrativas no son reales sino personales
por esencia.
-es indemnizable: el titular del bien gravado con la servidumbre administrativa tiene derecho a ser indemnizado,
por el menoscabo que sufre su patrimonio al ver desmembrado su derecho de dominio, que pierde el carácter de
exclusivo. La procedencia de dicha indemnización tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.
Las servidumbres del derecho privado tienen varias diferencias con las de derecho administrativo. Por un lado
las primeras se rigen exclusivamente por el derecho privado, mientras que a las administrativas les resulta
aplicable el derecho público. La finalidad también es distinta, siendo obvio que las privadas se crean en el sólo
interés particular, mientras que las administrativas con una finalidad pública. En cuanto al objeto, las
servidumbres privadas no pueden constituirse sobre bienes de dominio público, que están fuera del comercio.
Finalmente, las servidumbres privadas lo son siempre reales, a favor de un fundo ajeno dominante, en cambio las
administrativas son siempre personales, a favor de una entidad pública o una entidad privada en ejercicio de
facultades delegadas por aquella.
11.3.1.- Modos de constitución y extinción
Son varias las formas jurídicas por las cuales se puede constituir una servidumbre.
a) por ley, nacional, provincial, o municipal; es el instrumento ordinario, por cuanto toda afectación de la
propiedad particular debe tener origen en la ley;
b) por acto administrativo fundado en ley, de imposición, que materialice lo previsto en una ley, o acepte una
liberalidad, donación o disposición testamentaria;
c) por contrato administrativo, entre la entidad pública y el propietario particular;
d) por accesión: cuando existiendo una servidumbre civil, el fundo dominante pasa a propiedad de una entidad
pública;
e) por usucapión o prescripción adquisitiva. Se rige por las normas de derecho civil, aplicables por analogía ante
la ausencia de normas de derecho público. Por lo tanto, para que opere la usucapión, la servidumbre debe reunir
los caracteres de continua y aparente, y tener una duración de veinte años (conf. 3017 del C.C.). Exige el
ejercicio de la servidumbre durante veinte años, manifestada por el uso continuado y pacífico que de manera
visible y efectiva importe la ejecución de actos posesorios por parte de una entidad pública respecto al contenido
de la servidumbre pública de que se trata. Los modos de extinción son:
a) por ley, si así fue constituida;
b) por extinción del objeto principal de afectación (caso en que se desafecta un aeródromo, se extinguen las
servidumbres aeronáuticas impuestas a heredades vecinas);
c) por confusión, en los casos en que la heredad sirviente pasa al dominio de la entidad beneficiaria;
d) por destrucción de la heredad sirviente;
e) por contrato, salvo que sean legales;
f) por renuncia: en los casos de servidumbres adquiridas por convenio, acto de liberalidad o prescripción
g) por expiración del plazo, si se hubiese constituido por un tiempo determinado.
11.3.2.- Indemnización
Como ya vimos, uno de los caracteres de las servidumbres públicas es el que son indemnizables, lo que significa
que el titular del bien gravado con la servidumbre administrativa tiene derecho a ser indemnizado, por el
menoscabo que sufre su patrimonio al ver desmembrado su derecho de dominio, que pierde el carácter de
exclusivo. La procedencia de dicha indemnización tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.
Si la servidumbre es creada por ley, y ésta excluye la indemnización, puede ser tachada de inconstitucional, y
hacer valer la responsabilidad del Estado.
6. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR EJERCICIO DE LA FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA.
INTRODUCCIÓN. ASPECTOS GENERALES.
Sabido es que, el Estado, con el objeto de cumplir sus fines de carácter público y procurar sus cometidos
estatales, realiza un sinnúmero de actividades.
Es por ello, que no resulta extraño que en el ejercicio de sus funciones (administrativas, judiciales y legislativas)
ocasione daños a los particulares. Así ocurre cuando un patrullero de la policía que en la persecución de un
delincuente colisiona el vehículo de un particular, en el caso el dictado de una ley inconstitucional que provoca
daños o una medida cautelar mal trabada en el marco de un proceso judicial.
Ante tales acontecimientos, debe analizarse si el Estado debe resarcir los daños producidos, y en caso afirmativo
¿cuáles son las condiciones o requisitos para que ello pueda ocurrir?
En este capítulo, abordaremos el estudio de la responsabilidad del estado, las condiciones exigidas por el
ordenamiento jurídicos que tornan procedente la reparación del daño ocasionado.
Inicialmente analizaremos cual ha sido la evolución histórica de esta institución y cual ha sido la actitud
adoptada por la jurisprudencia. Además, distinguiremos según se trate de daños provocados en ejercicio de la
función administrativa, judicial y legislativa, y los presupuestos específicos de responsabilidad en cada uno de
los casos.
TIPOS DE RESPONSABILIDAD
La división de la responsabilidad en contractual y extracontractual también es aplicable en el campo del derecho
público.
La responsabilidad contractual del Estado, deriva del incumplimiento de un acuerdo de voluntades entre el
Estado y un particular, y no ha generado dificultadas en su aplicación y reconocimiento por parte de la doctrina y
la jurisprudencia. Para su estudio nos remitimos al capítulo dedicado al análisis de los contratos admistrativos.
En cambio como veremos, el camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad extracontractual del Estado,
fue mucho más lento y controvertido, y en ese reconocimiento la labor de los juristas y la jurisprudencia fue
clave para llegar a una concepción que establezca al
Estado el deber de reparar los daños ocasionados en ejercicio de función administrativa, legislativa y judicial.
EVOLUCIÓN
La aceptación de la responsabilidad del Estado, cuando éste desarrolla su actividad en el ámbito del derecho
público, fue de tardía aparición en la historia.
A grandes rasgos la evolución que tuvo lo referido a la responsabilidad del estatal pasó de sólo admitirse la
responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del derecho privado, pues el Estado soberano era
considerado irresponsable, salvo casos excepcionalmente previstos. Sobre la base del principio de soberanía, se
consideraba que el Estado soberano no podía provocar daños. Pero tal concepción, por la injusticia que
implicaba para la víctima del obrar estatal fue abandonada, lenta pero progresivamente por los distintos
ordenamientos jurídicos, para reconocer finalmente la responsabilidad del Estado en todo sus órdenes.
El concepto de responsabilidad del Estado frente a los individuos por hechos dañosos de éste hacia terceros ha
ido variando con el tiempo y en distintas formas. De las absoluta irresponsabilidad estatal y de sus agentes,
sintetizado en el precepto de the king cant do no wrong, se evolucionó al reconocimiento de la responsabilidad
del agente público, no así la del Estado. Luego se reconoció la de ambos, hasta consagrar finalmente la
responsabilidad del Estado en forma directa, en el ámbito del derecho público.
Antecedentes históricos
El camino de la irresponsabilidad del Estado hacia su reconocimiento.
En el derecho Antiguo, específicamente en Roma, en la época de la República, si bien se reconocían ciertos
derechos frente al Estado, los individuos carecían de medios procesales concretos para hacer valer tales
derechos.
La regla general consideraba que el abuso que podía generar responsabilidad debía imputarse al funcionario, en
la medida que tal obrar constituía una extralimitación de sus funciones. Estos eran los responsables ante los
administrados y el Fisco formado por los fondos necesarios para la administración del Estado. En otras palabras,
la obligación de reparar el daño causado era soportada por la persona que lo cometiera.
Por otra parte, el fisco era considerado como el conjunto de bienes y fondos formado para la correcta
administración del Estado, concepción que se fue perdiendo, en la época del Imperio, para confundirse con los
bienes del emperador, lo que trajo aparejado que los mismos no fueran susceptibles de ninguna media legal.
No se concebía en este período que el Estado pudiera ser deudor o acreedor, en el sentido que del derecho
Moderno. Nadie en Roma tenía un crédito en contra del Estado. En consecuencia éste tenía el carácter de
propietario irresponsable. (Colautti Carlos E., La Responsabilidad del Estado. Problemas constitucionales, Ed.
Rubinzal – Culzoni, p. 16).
En los Estados Nacionales absolutistas era ilusorio responsabilizar a quien declaraba tener un poder surgido de
Dios y ser su representante en la tierra. Durante la monarquía absoluta, se estructuró una concepción que
impedía cualquier tipo de reparación a los súbditos por daños ocasionados por el Estado, salvo que el monarca lo
dispusiese por su propia voluntad. Ninguna de las decisiones del monarca podían generar responsabilidad. Esta
construcción suponía la infalibilidad del Rey, quien no puede obrar mal, ni puede causar perjuicio alguno (the
king cant do no wrong). Tal estado de cosas no cambió con la Revolución francesa, que sustituyó la soberanía
del monarca por la soberanía del pueblo, articulada sobre la idea del predominio de la voluntad general,
considerada soberana e infalible. La soberanía del pueblo no reconocía limitaciones, por que se mantiene, en esta
etapa, la concepción de irresponsabilidad estatal.
Pero tales posturas no podían perdurar. En efecto, como enseña Cassagne, la justicia y la evolución de la ciencia
jurídica no podían tolerar por más tiempo concepciones tan lesivas de derechos fundamentales del individuo, que
tornaban ilusorios sus derechos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo T. I, 6° Edición, p. 265 , Ed.
Abeledo Perrot, Buenos Aires).
El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal, se inicia y consolida en la jurisprudencia del
Consejo de Estado francés, quien comenzó reconociendo la responsabilidad por faltas objetivas en la prestación
de servicios público y culminando con la aceptación de la responsabilidad del Estado por actos judiciales y
legislativos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo T. I, 6° Edición, p. 265 y ss., Ed. Abeledo Perrot,
Buenos Aires).
A partir del surgimiento del Estado de Derecho, se consagraron límites desconocidos hasta ese momento a la
autoridad estatal, rechazando la concepción de poderes jurídicos absolutos e ilimitados a favor del Estado. Esta
concepción, procura armonizar los derechos de los miembros de la comunidad con el interés general, de modo
que, cuando un particular tenga que sacrificar su derecho individual en aras del bien común, sea objeto de una
justa reparación el daño sufrido.
En ese sentido se ha considerado que, el Estado de Derecho presupone una autolimitación de sus propios poderes
por parte del Estado que permite reconocer, la posibilidad de reparación por actos o hechos que le sean
jurídicamente imputables.
Sobre tales bases, se inició un lento camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal cuando opera
en el ámbito del derecho público.
A comienzos del siglo XIX, siguiendo la clasificación montada por la "teoría del Fisco" -de origen romano-, se
distinguió entre los llamados "actos de gestión", y los actos de iure imperii. Los primeros eran considerados de
naturaleza civil, por existir una igualdad de derechos entre las partes; los segundos donde no existía igualdad de
derecho- caían en el dominio de las relaciones de poder.
De esa distinción provino la atribución de una doble personalidad al Estado, en la que sólo podía ser
responsabilizado en cuanto actuaba como persona privada (actos de gestión).
La irresponsabilidad absoluta del Estado en el ámbito del Derecho Administrativo duró hasta fines del siglo
XIX, cuando en el año 1873 el Consejo de Estado francés resolvió los casos "Blanco" y "Pelletier".
En el caso “Blanco” emitido por el Tribunal de Conflictos francés el 8 de diciembre de 1873, el Sr. Blanco había
interpuesto una acción a favor de su hija atropellada por una vagoneta al servicio de “Manufacture des Tabacs”,
solicitando el reconocimiento de una indemnización por parte de la empresa. En el caso se resolvió que la
responsabilidad del Estado no surge de la legislación civil - que regula las relaciones entre particulares-, si no
que radica en la idea de falta de servicio, extraña al derecho civil, donde la noción de responsabilidad
extracontractual exige la presencia de la culpa del agente. En cambio la falta de servicio, supone la ejecución
irregular o defectuosa de un servicio público, que abarca toda la actividad jurídica o material emanada de los
poderes públicos que constituye la función administrativa del Estado, cuando ocasiona perjuicios a los
administrados.
En “Pelletier” se distinguió entre la "falta de servicio" y la "falta personal", limitándose el responder del Estado
únicamente al primer supuesto.
Se entendía que se configuraba la faute du service cuando el funcionario cumplía con su obligación y sin
embargo el servicio no funcionaba, funcionaba mal o tardíamente. En cambio, había culpa del funcionario
cuando éste se extralimitaba en sus funciones: en ese caso él sería el único y exclusivo responsable.
En el ámbito del common law, a mediados del siglo XX, se dictan normas que reconocen la responsabilidad del
estado.
Tal fue el caso del del ordenamiento jurídico británico a través del dictado de la “Crown Proceedings Act” de
1947 se sometió a la Corona a mismo régimen de responsabilidad que le cabe a una persona privada. Por su
parte, en los Estados Unidos, a partir de la “Federal Trot Claims Act” de 1946, se reconoció expresamente la
responsabilidad del Estado, aunque sólo se pudiera comprobar una actuación culposa del agente público (Agüero
Piñero, Juan Pablo,
Responsabilidad del Estado: una reseña de su evolución y situación actual, Suplemento de Derecho
Administrativo y Constitucional , Foro de Córdoba, Año 1 N° 3 Año 2000).
La responsabilidad del Estado a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema nacional.
En nuestro país, la construcción jurídica elaborada en torno a la responsabilidad estatal procede de la labor
jurisprudencial de la Corte Suprema.
Es que desde la perspectiva normativa, fuera de los establecido por el art. 1112 del Código Civil, en relación a la
responsabilidad de los funcionarios públicos, no existe legislación que en forma general regule la
responsabilidad estatal. Y en ese contexto, en el desarrollo progresivo hacia el reconocimiento de la
responsabilidad estatal, la labor de la jurisprudencia de la Corte Suprema ha resultado fundamental.
Primera Etapa: La irresponsabilidad del Estado.
Esta primera etapa se destaca por el rechazo de la Corte al reconocimiento de la responsabilidad del E.stado.
Si bien, en la causa “Bates Stokes y Cía. c/ Gobierno Nacional” (Fallos1:259), en la que los actores reclamaban
la indemnización por daños causados con motivo de la inundación de galpones de la aduana, atribuida a
empleados de la misma, el Alto Tribunal, reconoció la responsabilidad del Estado por tales hechos, tal criterio
fue abandonado en fallos posteriores.
Al poco tiempo, en la causa “Seste Vicente y Seguich Antonio c/ Gobiernos Nacional (Fallos 1:317), va delinear
la doctrina judicial preponderante en esta etapa.
En este caso, los actores perseguían una indemnización por el mayor tiempo que habían servido al Estado.
Sostuvieron que se engancharon como personeros de guardias nacionales y, a pesar de que la guardia nacional
fue licenciada en diciembre de 1861, ellos sirvieron hasta agosto de 1863. En consecuencia debía abonárseles un
aumento proporcional del premio recibido por el enganche.
La Corte, para rechazar la demanda, destacó que, el Poder Ejecutivo Nacional es soberano en su esfera y como
tal no puede ser arrastrado por los particulares ante los tribunales, sin su expreso consentimiento. Una solución
contraria, expresó la Corte, daría al Poder Judicial una superioridad inconciliable con la supremacía que se
otorga al Jefe de la Nación, y el derecho de arreglar el pago de deudas públicas exclusivamente cometido al
Congreso, art. 67 inc. 6 de la Constitución 1853-1860.
Igual criterio sostuvo en “Núñez Anselmo c/ Gobierno Nacional” (sentencia del 27 de agosto de 1872), ante un
reclamo indemnizatorio de un súbdito español por una propiedad confiscada durante la guerra de la
Independencia en la que se reclamaba la diferencia de precio entre el monto reconocido por le Estado Nacional y
el precio del inmueble al momento de la confiscación.
En esta causa resolvió, como en otras causas anteriores, que el Poder Ejecutivo Nacional no podía ser
demandado sin su expreso consentimiento.
A lo largo de este período que abarca desde 1860 hasta 1933, el Alto Tribunal mantuvo su tesitura de consagrar
la irresponsabilidad del Estado Nacional, alegando por una parte que el Estado Nacional para ser demandado
debía dar su expreso consentimiento. Además se sostenía que, el mismo no era responsable por el pago de daños
y perjuicios por actos o hechos de sus dependientes por imperio del entonces artículo 43 del Código Civil
(reformado por la ley 17.711 en 1968), que consagraba la irresponsabilidad de las personas jurídicas. En virtud
de ello la irresponsabilidad estatal ocurría, tanto cuando el Estado producía actos de “gestión” (como persona
jurídica), como cuando actuaba con actos de “imperio” (como poder público) (Coronel German A.,
Responsabilidad del Estado por acto ilícito de sus dependientes, en Revista deDerecho de Daños N° 9 sobre
Responsabilidad del Estado, Ed. Rubinzal Culzoni, Sante Fe, 2000, p. 381).
A esta altura, debe recordarse que en relación a al actuación estatal, se partía de una doble personalidad del
Estado., cuando éste actuaba como poder público o con “imperio” su irresponsabilidad se sustentaba en la
soberanía estatal. En cambio, cuando realizaba actos como cualquier otra persona jurídica, su responsabilidad se
limitaba al ámbito contractual, pero no extracontractual, pues el citado art. 43 del Código Civil, disponía que las
personas jurídicas no respondían por los daños que pudieren ocasionar, cualquiera fuese el acto o hecho que lo
generara.
Posteriormente, esta postura se flexibilizaría, admitiendo la responsabilidad del Estado en los casos en que
exista una norma expresa que reconociera el deber de reparar los daños ocasionados por sus dependientes (Fallos
130:62).
No obstante, reiteramos, el criterio predominante de irresponsabilidad estatal, se mantuvo incólume., hasta
avanzado el siglo XX.
En efecto, tal postura se mantuvo en los precedentes, “Gómez c/ Nación” (Fallos 2:36), “Cardinale c/
Municipalidad de Villa Mercedes” (Fallos 23:326), “José Wicki c/ Provincia de Entre Ríos” (Fallos 153:158),
entre muchos otros.
En éste último caso, la Corte, aún admitiendo la comisión de excesos u errores por parte de la autoridad policial,
no procedía la responsabilidad estatal, por haber actuado sus agentes en el ejercicio de la función de poder
público.
Segunda Etapa. El reconocimiento de la responsabilidad

En 1933, la Corte en la causa “ Tomás Devoto y Cía. c/ Gobierno Nacional” (Fallos 169:111), va a iniciar una
nueva etapa de reconocimiento de la responsabilidad estatal.
En el caso se había reclamado la reparación de los daños ocasionados con motivo del incendio provocado por la
culpa o imprudencia de unos empleados nacionales que intervenían en la reparación de una línea telegráfica del
Estado; el siniestro había tenido inicio en el campamento de los dependientes, a causa de chispas desprendidas
de un brasero que se utilizaba en un terreno cubierto de pasto seco y sin las suficientes precauciones.
El máximo Tribunal, va a reconocer la responsabilidad estatal por los hechos de sus dependientes y sostuvo “el
estrago de autos ha podido ser previsto y evitado desde que él ha ocurrido por falta de atención de los agentes del
Gobierno, y en tanto éstos ejecutaban trabajos bajo su dependencia”. Formulando, para condenar al Estado, una
interpretación extraída del Derecho Privado y haciendo mención expresa de los Art. 1113 y 1109 del Código
Civil.
Es decir, a partir de esta etapa la Corte comienza a admitir la responsabilidad estatal por culpa y por la acción de
sus dependientes, en perjuicio derivados de la explotación de un servicio público, sin que fuera impedimento
para ello, el antiguo art. 43 del Código Civil.
Tercera Etapa. De la responsabilidad indirecta del Estado a responsabilidad directa. La responsabilidad por falta
de servicio.
En 1938, en el caso “Ferrocarril Oeste c/ Provincia de Buenos Aires” (Fallos 182:5), la Corte reconoce la
responsabilidad extracontractual del Estado de la Provincia de Buenos Aires, por la prestación defectuosa del
servicio de expedición de certificados registrales, incorporando la noción de falta de servicio como fundamento
de la reparación del daño ocasionado. .
La causa había sido iniciada por Ferrocarril Oeste, con el objeto de obtener el pago de una suma de dinero que
había tenido que abonar al reivindicante de un terreno para recuperar su propiedad.
El origen del perjuicio sufrido por la empresa actora se encontraba en un certificado del Registro de Propiedad
de la provincia, expedido en 1914, que acreditaba el dominio de un lote de terreno en cabeza de quien había sido
su titular, pero que ya lo había enajenado por escritura pública debidamente inscripta en el mismo registro
certificante.
El informe erróneo, motivó que el Ferrocarril Oeste adquiriera el inmueble a quien ya no era su titular y previo
juicio de reivindicación, fue condenada abonar una suma de dinero al verdadero propietario.
Por tal motivo Ferrocarril Oeste plantea ante los tribunales su reclamo en contra de la Provincia de Buenos
Aires, tendiente a obtener la reparación por el daño sufrido por el defectuoso obrar del Registro de la propiedad
provincial.
La Corte reconoce la responsabilidad extracontractual del Estado de la Provincia de Buenos Aires por la
prestación defectuosa del servicio de expedición de certificados registrales. Para ello recurre nuevamente al art.
1113 del C.C., es decir continúa invocando la responsabilidad indirecta, pero por primera vez hace referencia, en
forma conjunta, a la norma contenida en el art. art. 1112 como fundamento de la responsabilidad del Estado.
Recordemos que éste último establece: “Los hechos y omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de
sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son
comprendidos en las disposiciones de éste Título”. Hasta ese momento, la mayoría de la doctrina interpretaba
que el art. 1112 del C.C., hacía referencia únicamente a la responsabilidad del funcionario frente al Estado y que
no involucraba a éste en su responsabilidad frente a los particulares damnificados (Agüero Piñero, Juan Pablo,
op.cit., p. 17).
Esta línea jurisprudencial, si bien no implicó el reconocimiento de un responsabilidad directa ni tampoco de
naturaleza objetivo, la importancia del fallo radica en reconocer que las relaciones en materia de responsabilidad
del Estado se rigen por el Derecho público y que la aplicación del Código Civil se realiza por razones de justicia
y equidad y en la incorporación del concepto de falta de servicio como fundamento de la responsabilidad estatal.
A partir de “Vadell Jorge c/ Provincia de Buenos Aires” de 1984 (Fallos 306:2030) la Corte, comienza a adoptar
el criterio de que el Estado es responsable en forma directa y objetivamente por los hechos y actos
administrativos irregulares.
En este caso, la Corte responsabilizó a la Provincia de Buenos Aires por daños producidos en razón de las
omisiones en que incurriera el Registro de la propiedad, que había atribuido el dominio de un inmueble a quien
en realidad no le correspondía, otorgándose escritura en perjuicio del actor.
La Corte, para fundamentar la responsabilidad de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo que:
“quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin
que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o irregular
ejecución , principio que encuentra su fundamento en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 C.C. y pone
en juego la responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito del derecho público que no requiere, como
fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113 C.C., al que ha remitido desde antiguo, exclusiva o
concurrentemente, sentencias anteriores de la Corte Suprema en doctrina que sus actuales integrantes no
comparten”.
Agregando que “no se trata de un responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la
actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las
entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de éstas que deben responder de modo principal y
directo por sus consecuencias dañosos”.
Como señala Cassagne, “la principal consecuencia que se desprende la doctrina de “Vadell” consiste en que al
desplazarse la culpa como factor de atribución, no resulta necesario acreditar la culpa del agente y ni siquiera
individualizar al autor del daño. Basta acreditar el funcionamiento defectuoso o irregular del servicio para que se
configure el factor objetivo que permita atribuir la responsabilidad” (Cassagne Juan Carlos, Las grandes líneas
de la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado en la jurisprudencia de la Corte Suprema, en
Responsabilidad del Estado y del funcionario público, Jornadas de la Universidad Austral, junio de 2000).
De lo expuesto puede concluirse que la responsabilidad del Estado será siempre “directa”, ya que es considerada
como producida por el Estado mismo y “objetiva”, entendiendo por tal su inexcusabilidad de la reparación frente
al daño material producido en ejercicio regular o irregular de las funciones o servicio, aún cuando no haya un
reproche subjetivo de atribución en el sentido tradicional.
FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL.
Reconocida la responsabilidad estatal, tal como sostiene Marienhoff (Tratado de Derecho Administrativo, T. IV,
Ed. Abeleldo Perrot), es necesario determinar cual es su fundamento.
Algunos autores, entre los que éste autor ubica a Duguit, considera que la responsabilidad del Estado por los
daños que ocasione encuentra su fundamento en los “riesgos sociales”, lo cual implica excluir la “culpa” estatal
como fundamento de sudeber de resarcir los daños que produzca por los hechos o actos que le sean imputables
(Marienhoff Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, Ed. Abeleldo Perrot, p. 695). Esta teoría,
según Bianchi, preconiza la responsabilidad objetiva y excluye la noción de culpa se opone naturalmente a la de
quienes ven en esta última el fundamento del deber de indemnizar a cargo del Estado. “Como puede verse ambas
doctrinas acusan una marcada influencia civilista propia de la explicación de la responsabilidad en una etapa en
que el derecho público no había desarrollado todavía sus potencias autonómicas” (Bianchi Alberto. B, Panorama
actual de la responsabilidad del Estado en el Derecho comparado, L.L. 1996-A, p. 922 y ss.).
Otro criterio sostiene la necesidad del dictado de una ley formal que expresamente reconozca el deber de reparar
el daño causado. Es la posición adoptada en nuestro país por Bielsa.
(Marienhoff Miguel S., op. cit, p. 696).
Según Dromi, en opinión que compartimos, el fundamento de la responsabilidad estatal se encuentra en la
Constitución, toda vez que la actividad de alguna de sus órganos causa un perjuicio especial a un habitante de la
Nación, en violación de los derechos que la misma Constitución consagra. (Dromi Roberto, Derecho
Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, 11° Edición, Buenos Aires, 2006, p.1078, en igual sentido Marienhoff
Miguel S. op.cit, p. 698 y ss.,).
Y agrega, el autor citado, que de nuestro ordenamiento constitucional pueden extraerse los siguientes principios
fundantes de la responsabilidad estatal:
a) sacrificio especial e igualdad ante las cargas públicas: Los Art. 4 y 16 in fine de la C.N., determinan que las
contribuciones exigidas a los habitantes deben ser equitativas y proporcionales. Si se produce un sacrificio
especial por acto – legítimo o no- de cualquier órgano, deben restablecerse la “igualdad de todos los habitantes”
mediante una indemnización a cargo del Estado que generalice el sacrificio especial que se ha exigido al
damnificado.
b) Garantía del derecho de propiedad: el art. 17 de la C.N. dispone que nadie puede ser privado de su propiedad
sin ser indemnizado, en consecuencia, toda vez que el Estado afecte un derecho debe indemnizar.
c) Derechos adquiridos: los derechos individuales reconocidos en la C.N. (Art. 14 a 20, 28 y 75 inc. 22)
constituyen derechos adquiridos por los particulares en sus relaciones frente al Estado.
Por eso no se los puede desconocer sin indemnización.
En conclusión, del propio texto constitucional puede extraerse el fundamento del deber de reparar del Estado. De
la norma suprema, surge la protección a los derechos de los administrados contra cualquier daño injustamente,
por cualquiera de su órganos, sea en ejercicio de la función administrativa, legislativa o judicial (Dromi Roberto,
op. cit., p. 1079).
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD ILEGITIMA.
Evolución. Remisión.
Como se señalado, la responsabilidad estatal por su obrar ilegítimo, tras iniciales criterios que sostenían la
irresponsabilidad estatal, se fue abriendo paso posturas que paulatinamente admitieron la responsabilidad estatal.
Concretamente, nuestra Corte Suprema lo reconoció a partir del citado caso “Devoto”, a cuyo análisis y posterior
evolución de la doctrina del Alto Tribunal argentino, nos remitimos a lo expresado al punto III.2.
A continuación analizaremos cuales son los requisitos exigidos para que sea procedente la responsabilidad
extracontractual del estado por su obrar ilegítimo.
Presupuestos
Para que pueda atribuirse responsabilidad al Estado por sus hechos o actos ilegítimos, se han señalado los
siguientes presupuestos:
a) Que el acto o hecho dañoso sea imputable materialmente a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus
funciones.
Lo que se requiere es atribuir las consecuencias jurídicas de una conducta del agente estatal al Estado y para ello,
la Corte Suprema, ha recurrido a la “teoría del órgano”.
En virtud de esta teoría, el Estado no puede actuar sin órganos, porque solamente a través de ellos puede
expresar su voluntad y su acción. De modo que cuando actúa el órgano, es como si actuara la persona jurídica,
en este caso el Estado. (Mertehikian Eduardo, La responsabilidad pública: análisis de la doctrina y la
jurisprudencia de la Corte Suprema, 1° Edición, 2006, p. 82).
Pero para establecer la imputación de la conducta del agente estatal, se requiere que éste haya actuado en
ejercicio o en ocasión de la función. Determinando el alcance de tal exigencia, Mertehikian, señala que “en tanto
los perjuicios sean provocados por la actuación de un órgano del Estado en ejercicio aparente o real de los
poderes conferidos por el ordenamiento jurídico, el Estado deberá responder por las consecuencias patrimoniales
de tal actuación. (Mertehikian Eduardo, op. cti., p. 89).
En otras palabras, el daño es necesario que sea provocado por la persona del agente o funcionario, actuando en el
ámbito del vínculo que se establece con la función asignada. En todo lo que exceda ese ámbito, la
responsabilidad recaerá en cabeza del agente (falta personal) y no en la organización (falta de servicio).
Para que tenga lugar la responsabilidad estatal, debe existir un daño cierto, real y efectivo en el afectado, que
puede comprender el daño patrimonial como el daño moral actual o futuro. Lo que como es lógico, excluye los
daños puramente eventuales o hipotéticos.
c) Falta de servicio.
La Corte ha resuelto que la responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones de sus agentes se genera en
la idea de falta de servicio. Ahora bien, ¿en qué caso nos encontramos frente a la falta de servicio estatal?
Conforme lo ha sostenido la Corte, a partir del caso “Vadell”, la existencia de la falta de servicio se verifica por
cumplir, el Estado, de un modo irregular los deberes y obligaciones impuestos por el ordenamiento jurídico
(Constitución, ley, reglamento o acto) o por el defectuoso funcionamiento del servicio público. Agregando el
Alto Tribunal que, quien contrae la obligación de prestar un servicio, lo debe realizar en condiciones adecuadas
para llenar el fin que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o
irregular ejecución.
Es decir, que siempre que el servicio no funcionó, funcionó mal o tardíamente se configura la responsabilidad
estatal.
En este sentido, López Mesa, considera que los daños de dicha prestación defectuosa del servicio puede provenir
de:
a) un deficiente funcionamiento o una deficiente organización: por negligencia, errores, pérdidas de
documentación, ejecuciones materiales irregulares;
b) un funcionamiento tardío: retardo abusivo en la reparación de un edificio, en la demora innecesaria en la
realización de trámites administrativos para efectivizar una expropiación dispuesta por ley;
c) una ausencia de funcionamiento: en el supuesto de un servicio no prestado (López Mesa, Marcelo J., en
Tratado de la Responsabilidad de la Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Félix A. – Lopez Mesa Marcelo J.,
Ed. La Ley, 1° Ed., Buenos Aires, 2004, p. 86).
En estos casos la responsabilidad estatal, es siempre directa y objetiva, se independiza de la de la idea de culpa y
no requiere individualización del autor del daño (Cassagne Juan Carlos, La Responsabilidad extracontractual del
Estado en la Jurisprudencia de la Corte, ED, 114-215). Es directa porque toda conducta dañosa se atribuye
directamente al Estado, de cuya organización forma parte el agente estatal causante del daño, en la medida que
todas las personas que el Estado designa en funciones por él encomendadas son su órganos, y a la vez las
personas físicas que desempeñan la titularidad de tales órganos se identifican con el ente, en este caso el Estado
(Lopez Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la
Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Félix A. – Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La Ley, 1° Ed., Buenos Aires,
2004, p. 55).
Es objetiva porque se prescinde del requisito de voluntariedad del agente.
El perjuicio producido por el Estado para ser indemnizable requiere la existencia de un nexo causal adecuado
entre el acto imputable a la Administración y la lesión sufrida por el reclamante, supuesto que puede tener lugar,
aún cuando no se identifique al funcionario o agente autor del perjuicio. (Agüero Piñero, op.cit. p. 20).
La Corte Suprema ha precisado que debe existir como condición indispensable para que pueda atribuirse al
Estado el deber de resarcir el daño “la existencia de una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa a
la Administración y el daño producido” (CSJN, 30/6/99, “C., J.A. y otros”, L.L.2000-B-498).
LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD

LEGÍTIMA.
La responsabilidad extracontractual del Estado por su obrar lícito tuvo mayores reparos y un reconocimiento
tardío en la jurisprudencia, transitado un período en que ella no era reconocida a su aceptación en el estado
actual.
La evolución en la jurisprudencia
Primera etapa: la irresponsabilidad
En una primera postura de la Corte Suprema, se rechazó la responsabilidad del Estado cuando estaban en juego
daños producidos por el obrar lícito de aquél. En la causa “Establecimientos Gratry S.A. c/ La Nación” (1938),
en la que se reclamaba la indemnización por la aplicación de tributos, la Corte puntualizó que “el ejercicio de un
poder legal, como lo es el de crear impuestos, o modificar los existentes…puede ciertamente producir perjuicios
en el patrimonio de los particulares sin que tal circunstancia sea obstáculo contra su legitimidad, so pena de
detener la actividad gubernativa, en consideración de una garantía – la de propiedad privada- que no puede
interpretarse con semejante extensión” (Fallos180:107).
Desde esas época, la Corte rechazó la responsabilidad del Estado por su obrar lícito, con fundamento en el
principio del art. 1071 del C.C. y en el alcance asignado al derecho de propiedad, que suscita amparo
constitucional sólo frente al desapoderamiento directo y no ante el perjuicio resultante del ejercicio de poderes
legítimos (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 105).
Segunda etapa: El reconocimiento de la responsabilidad por el obrar lícito
En 1946, la Corte modificaría su postura. En efecto, en una causa en la que reclamaba una indemnización por a
raíz de inundaciones producidas en campos de particulares por obras hidráulicas efectuadas por la Provincia de
Buenos Aires, la Corte admitió la responsabilidad estatal por su obrar lícito (CSJN, “Laplacette c/ Provincia de
Buenos Aires” L.L:, 29,697).
Posteriormente, la Corte consolidará su postura de aceptación de la responsabilidad estatal por su obrar legítimo
a partir del dictado de la sentencia de fecha 22 de septiembre de 1975 en la causa “Los Pinos S.A. c/
Municpalidad de la Capital”, en la que se encontraba en discusión la indemnización por perjuicios ocasionados
por la revocación por razones de oportunidad y conveniencia, de un permiso otorgado por la Municipalidad de la
ciudad de Buenos Aires para el funcionamiento de un albergue por horas.
Sostuvo la Corte que en ese caso la indemnización tenía por objeto tutelar la incolumidad del patrimonio
lesionado al dejarse sin efecto una autorización anterior. Señalando que el sacrificio impuesto en forma
particular a Los Pinos S.A., en beneficio de toda la comunidad, no era propio que fuese soportado únicamente
por aquélla, puesto que de ese modo lo sería en desmedro del principio de igualdad ante las cargas públicas,
consagrado en el art. 16 de la Constitución Nacional (CSJN, 22/12/1975) L.L. 1976-B-300).
Criterio seguido en otras causas posteriores: “Cantón c/ Gobierno Nacional” (LL1979-C-219), Motor Once (LL,
1988-A-5), Tejeduría Magallanes (LL, 1990-C-454), entre muchos otros.
Desde entonces la Corte ha sentado el principio de que cuado la actividad lícita estatal, aunque inspirada en
propósitos de interés colectivo, se constituye en causa eficiente de un perjuicio para los particulares – cuyo
derecho se sacrifica por aquel interés general- los daños deben ser atendidos en el campo de la responsabilidad
por su obrar lícito (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 107).
Fundamento de la responsabilidad estatal por su actividad lícita
Siguiendo a Comadira, sostenemos que el fundamento de la responsabilidad del estado por su actividad lícita,
radica en las garantías de la propiedad, igualdad, libertad y razonabilidad consagrados por la Constitución
Nacional (arts. 14,17,16,19 y 28) (Comadira Julio R., La responsabilidad del Estado por su actividad lícita o
legítima, ED Suplemento de Derecho Administrativo de fecha 31/10/2002).
Presupuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lícita
A los fines de la procedencia de la indemnización por la actividad lícita del Estado, se exige:
a) La existencia de un daño actual y cierto;
b) La relación de causalidad directa e inmediata entre el accionar del Estado y el perjuicio;
c) La posibilidad de imputar jurídicamente esos daños al Estado;
d) Ausencia del deber de soportar, por parte del damnificado, del perjuicio sufrido, en la medida en que existen
ciertos perjuicios o daños universales que deben obligatoriamente, ser soportados por todo los ciudadanos.
e) El sacrificio especial. El daño para ser indemnizado debe ser, por una parte, sufrido por una persona en
particular o un número determinado de ellas y además constituir una afectación irrazonable de la propiedad por
imponer un sacrificio superior o una carga desproporcionada al exigible igualitariamente a raíz de la vida en
comunidad.
Supuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lícita
Las situaciones en las que es procedente la indemnización por el ejercicio de una actividad lícita del estado son
diversas, y en muchos casos, está prevista legalmente la reparación.
A título de ejemplo, y sin pretender agotar la casuística, podemos señalar los siguientes: a) Expropiación de un
bien privado por causa de utilidad pública;
b) La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia;
c) La realización de obras públicas que deriven en una disminución en el valor de los inmuebles linderos de
particulares;
d) Leyes que establecen el monopolio estatal de actividades, vulnerando el derecho de particulares que tenían a
su cargo dichas actividades y que debieron cesar su fabricación o comercialización de los respectivos bienes;
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN
En este capítulo abordaremos el estudio de situaciones en las que el Estado provoca daños por su falta de
actuación, en por ejemplo cuando omite indicar que un río habilitado para los bañistas está contaminado, o si se
omite en una ruta indica que existen animales sueltos o que se están realizando trabajos de reparación. A tal fin
analizaremos bajo que condiciones, debe responder patrimonialmente por tal omisión.
Según Cassagne, la responsabilidad estatal surge cuando hay una omisión antijurídica del Estado, pues requiere
que éste o sus entidades descentralizadas incumplan una obligación legal expresa o razonablemente implícita del
ordenamiento, vinculada al ejercicio del poder de policía administrativa. La responsabilidad, en estos casos,
encuadra dentro del presupuesto que alude a la falta de servicio.
En consecuencia, el deber de reparar estatal se configuraría frente a:
a) Omisión imputable materialmente a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones.
c) Falta de servicio, por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución, la
ley o reglamento o por el funcionamiento defectuoso del servicio a su cargo.
Es decir, que de los requisitos de la responsabilidad por la actividad ilegítima, surge una variación, porque no
estamos frente a un hecho, considerado como conducta positiva, sino que el Estado deja de realizar una actividad
cuya consecuencia directa es la producción del daño en la persona o los bienes de un particular.
La Corte Suprema de la Provincia de Mendoza, en la causa “Torres” analizó con claridad los presupuestos para
que se configure la responsabilidad del Estado por omisión.
Se trataba de una demanda por daños y perjuicios originados por una crecida que arrasó la defensa aluvional –
considerada insuficiente – que había construido la provincia de Mendoza.
Como consecuencia de ella, fueron destruidos plantíos y otros bienes del actor. El tribunal consideró que en este
caso no había existido una omisión antijurídica, como presupuesto inexcusable del deber de responder, pues no
existía una obligación legal que impusiera determinado deber de hacer, por lo que el administrado carecía del
derecho a exigir el cumplimiento del acto omitido (L.L., 1989-C- 512, con comentario de Cassagne Juan
Carlos).).
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTIVIDAD LEGISLATIVA
La responsabilidad del Estado por actos legislativos ha sido una de las últimas en ser reconocida.
Y ello obedece sustancialmente a que durante largo tiempo, debió vencerse una gran resistencia radicada en la
consideración de que al ser el Parlamento el depositario de la voluntad popular y la ley expresión de esa
voluntad, ella no era susceptible de causar daños resarcibles a un particular.
Superados tales criterios, la doctrina y la jurisprudencia son coincidentes en comprometer la responsabilidad
estatal por actos del Poder Legislativo.
La responsabilidad estatal por el dictado de una norma inconstitucional
Según Dromi, en relación al Estado-Legislador, la responsabilidad estatal puede derivar de una ley válida (por el
ejercicio normal de sus potestades legales, en caso por ejemplo, de una ley que monopoliza una actividad, que
hasta entonces era de libre ejercicio por los administrados) o de una inválida (en caso del dictado de una ley
declarada inconstitucional por los tribunales) En este último caso, agrega el autor citado, no existen dudas que el
dictado de una ley inconstitucional, declarada tal por una sentencia judicial firme que ocasiona un perjuicio debe
ser indemnizado. En tal caso, nos encontramos frente a un supuesto de obrar ilícito del Estado, en consecuencia,
habrá que remitirse a los presupuestos de responsabilidad por su obrar ilegítimo, a los fines de determinar la
procedencia de la reparación del daño ocasionado. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, 11° Ed., Ed.
Ciudad Argentina, 2006, p. 1082.).
Ley que reconoce la reparación del daño
En algunos supuestos, la norma determina la reparación del daño o lesión jurídica al damnificado.
En este caso no surgen inconvenientes, en la medida en que deberá adecuarse el resarcimiento al daño
efectivamente ocasionado.
A título de ejemplo, puede citarse la ley de expropiaciones, la ley 24.043, que tuvo la finalidad de otorgar una
compensación económica a aquellas personas que hubieran sido puestas a disposición del P.E.N. durante la en
virtud de actos emanados de tribunales militares.
La responsabilidad estatal por el dictado de una norma válida o lícita
En relación a las leyes que lesionan un derecho de un particular pero que son consideradas lícitas, la regla es que,
en principio no genera la responsabilidad estatal. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, 11° Ed., Ed. Ciudad
Argentina, 2006, p. 1082 y ss.).
No obstante existen supuestos excepcionales en que la viabilidad de la responsabilidad aparece indiscutible.
En tal sentido, Palazzo, citando destacada jurisprudencia ha señalado que “la sociedad representada por el
Estado, se presta a sí misma un servicio que ha de redundar en beneficio de la comunidad toda. En consecuencia,
si en virtud de tales prestaciones se produce un daño a uno o varios componentes de dicha comunidad, es justicia
que, en alguna medida y dentro de lo posible, dicho menoscabo sea soportado por toda la sociedad y no
únicamente por quien ha sido el sujeto accidental pasivo del perjuicio” (Palazzo Jose Luis, Responsabilidad del
Estado por acto legislativo, Lexis Nexos Córdoba, 2006-2-218).
En efecto, la Corte Suprema, en diversos precedentes, ha reconocido la responsabilidad estatal por acto
legislativo, sobre la base de que el daño producido, constituya un perjuicio especial sufrido por el particular. El
daño debe individualizarse con relación a una persona o grupo especial, particular o singular, no universal o
general.
En “Establecimientos Americanos Gratry” (Fallos, 180:107), el Alto Tribunal, si bien rechazó el reclamo
efectuado por el actor, estableciendo la legitimidad de la facultad estatal de crear impuestos o modificar los
existentes, aún cuando vulnere la propiedad privada, consideró que “no se reúnen el perjuicio que se dice
experimentado la condición de especialidad necesaria que pueda encuadrarse en el caso de responsabilidad”.
En la causa “Cantón”, en la que se cuestionaba un decreto del Poder Ejecutivo que había prohibido la
importación de determinados productos con el objeto de nivelar la balanza pagos y defender la industria
nacional, afectando un contrato, que había tenido comienzo de ejecución.
En este caso, al Corte Suprema reconoció la facultad del Poder Ejecutivo para dictar medidas como la
cuestionada, no obstante, señaló que tal actividad lícita pude ser causa eficiente de daños a los particulares y
generar la responsabilidad consiguiente cuando afecte derechos amparados por garantías constitucionales, pues
las potestades normativas reconocidas encuentran su límite ante relaciones jurídicas concertadas bajo regímenes
anteriores, especialmente si los nuevos no contemplan sistemas reparatorios. (Fallos 301:493).
En “Columbia”, la actora , una entidad financiera, cuestionó la modificación de los índices de préstamos de
capitales ajustables. La Corte, descalificando el fallo del tribunal de segunda instancia, que había acogido la
demanda, consideró que éste tribunal había omitido de considerar la especial relación de sujeción que vinculaba
a las partes (por tratarse, la actividad de la actora, de una actividad que encerraba riesgos derivados de su
sujeción a una intensa actividad regulatoria por parte del Banco Central) y no se había dado un adecuado
tratamiento a dos requisitos propios de este tipo de responsabilidad, la existencia de un “sacrificio especial” y la
denominada “ausencia del deber jurídico de soportar el daño”.
A modo de síntesis
En conclusión puede concluirse que la doctrina y la jurisprudencia ha admitido que la actuación del Estado
puede comprometer la responsabilidad en el campo extracontractual por el ejercicio de su actividad legislativa –
aún cuando ésta sea ejercido dentro del marco establecido por la Constitución- ;debiendo el damnificado,
acreditar:
a) la existencia de una daño cierto, real y apreciable en dinero;
b) relación de causalidad entre la norma y el daño;
c) la existencia de una sacrificio especial;
d) la ausencia del deber jurídico de soportar el daño.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTIVIDAD JURISDICCIONAL
El ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los órganos del Estado, puede dar origen a la
responsabilidad estatal, en aquellos supuestos que tal actividad provoque daños a los particulares. Si bien, debe
puntualizarse que, en comparación a los otros supuestos de responsabilidad, la responsabilidad estatal por la
actividad jurisdiccional, constituye un supuesto de tardío reconocimiento.
En efecto, como señala Cassagne, este tipo de responsabilidad recién fue admitida en el último tramo de la
evolución de las tendencias doctrinarias que postularon el reconocimiento de la responsabilidad estatal
(Cassagne , Juan Carlos, op. Cit. T.I, p. 302 y ss.). A su vez, está rodeada de una serie de condiciones
específicas, que impiden su equiparación con el sistema aplicable a los otros tipos de responsabilidad estatal,
debiendo destacarse entre ellos el carácter excepcional o restrictivo de su reconocimiento por la doctrina y la
jurisprudencia.
En ese sentido, el citado autor considera que “ se trata de una responsabilidad de carácter excepcional dado que
en toda comunidad jurídicamente organizada todos sus componentes tienen el deber o carga genérica de
someterse a las decisiones que se adopten en los procesos jurisdiccionales, lo cual lleva consigo la carga de
soportar los daños ocasionados por una sentencia desfavorable. Este deber se concreta, muchas veces, en el
sacrificio que tiene que aceptar todo particular – sin indemnización- de soportar los daños que le provoca el
sometimiento al proceso , hasta tanto obtenga una sentencia que haga lugar a su pretensión”. (Cassagne, op.
Cit. T.I, p- 302 y ss.).
A diferencia de otros supuestos de responsabilidad, existe un deber genérico de soportar los daños causados por
la actividad legítima o ilegítima, como consecuencia de la necesidad de someterse al proceso jurisdiccional por
parte de los particulares.
Sin embargo, como señala Agüero Piñero, esa carga de contribuir al bien común, representado por la realización
de la justicia en el seno de la comunidad, genera en algunos supuestos excepcionales injustificados y excesivos
daños que deben ser reparados, (Agüero Piñero, op. cit. p. 24), tanto en perjuicios derivados de procesos penales
como civiles o comerciales, derivados de errores judiciales o por un anormal funcionamiento del servicio de
justicia.
IX.1. Tipos de responsabilidad por ejercicio de actividad jurisdiccional: error judicial e irregular
funcionamiento.
La responsabilidad por error judicial
El error judicial, siguiendo a Trigo Represas y Lopez Mesa, es todo acto judicial ejecutado por el juez en el
proceso, que resulta objetivamente contradictorio con los hechos de la causa o el derecho y la equidad,
desviando la solución del resultado justo al que naturalmente debía llegar. Es un verdadero acto ilícito” (Trigo
Represas, Félix – Lopez Mesa Marcelo, op. cit. p. 170).
En este supuesto, habrá de distinguir dos etapas a los fines de la determinación de la responsabilidad estatal.
En primer lugar, habrá que determinar la existencia del error judicial a través de la revisión de la resolución
judicial de la que surge el error, en la medida que resulta imprescindible remover el efecto de la cosa juzgada
que, a pesar del error, la sentencia judicial ostenta, y en caso de prosperar, se abriría el camino de la posible
indemnización. (Mertehikian, op. cit. p. 260).
En ese sentido la Corte Suprema ha establecido que “en principio sólo puede responsabilizarse al Estado por
error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que origina el daño sea declarado ilegítimo y dejado sin
efecto, pues antes de ese momento el carácter de verdad legal que ostenta l sentencia pasada en autoridad de cosa
juzgada impide, en tanto se mantenga, juzgar que hay error. Lo contrario importaría un atentado contar el orden
social y la seguridad jurídica, pues la acción de daños y perjuicios constituiría un recurso contra un
pronunciamiento firme, no previsto ni admitido” (CSJN, “Vignoni Antonio c/ Gobierno Nacional “ L. L. 1988-
E-224).
El ejemplo característico es el de una sentencia condenatoria por error judicial, la cual debe ser declarada
ilegítima y dejada sin efecto, para tornar procedente el reclamo de la indemnización de los daños provocado por
la sentencia ilegítimamente dictada.
Asimismo, como lo sostiene Cassagne, “debe admitirse la responsabilidad del Estado, cuando no exista revisión
de la cos juzgada formal o material de una sentencia definitiva, si se dispone una detención indebida – por un
plazo que exceda el razonable- de una persona que después resulta absuelta al dictarse la sentencia definitiva,
cuando la respectiva detención pueda calificarse de arbitraria”. (Cassagne op. Cit. p. 304).
En nuestro país, algunas las provincias han reconocido – vía constitucional (Chaco (arts. 21 y 72), Chubut (art.
28), Entre Ríos (Art. 19), entre otras o legal (Santiago del Estero, Código Procesal Penal (art. 443), La Pampa
(Código Procesal Penal, (art. 549) entre otras)– el deber de reparar los daños derivados de mantener una persona
privada de su libertad en forma preventiva si el imputado resulta sobreseído o absuelto por sentencia firme.
La responsabilidad por irregular funcionamiento del servicio de justicia.
A diferencia del supuesto anterior, el irregular funcionamiento del servicio de justicia, no requiere un
pronunciamiento previo sobre el error y no surge necesariamente de la actividad de los jueces o magistrados,
sino que puede incluir la labora realizada por funcionarios, empleados y otros auxiliares de la justicia, que
individualmente o en conjunto concurren a la defectuosa prestación del servicio de justicia. (Trigo Represas –
Lopez Mesa, op. cit. p. 173). Como señala Tawil, se trata de una responsabilidad “que se origina como
consecuencia de los daños producidos por el funcionamiento de la máquina burocrática”. (Tawil Guido Santiago,
La responsabilidad del Estado y de los magistrados y funcionarios judiciales por el mal funcionamiento de la
administración pública, Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 68).
Así, por ejemplo, la Corte Suprema reconoció la responsabilidad estatal por actos de funcionarios judiciales, en
una causa en la que se había extraído en forma fraudulenta –por parte del Secretario del juzgado- fondos de una
sucesión, que se encontraban depositados en el Banco Nación a la orden del Tribunal (Fallos 177:171).
En otra causa, en la que se había realizado la entrega de una orden de pago judicial a una persona distinta del
destinatario, en la que se acreditó que el Secretario del Juzgado omitió el debido control al momento de la
entrega. En tal caso, la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, condenó al Estado
Nacional a reparar el daño ocasionado al verdadero acreedor de los fondos depositados (Lusquiños Horacio c/
Estado Nacional “ J.A. del 2/2/2000, p. 45).
Del análisis de la jurisprudencia, se advierte que para los supuestos de error judicial se ha establecido con nitidez
los requisitos que tornan procedente la reparación del daño ocasionado. Aspectos que no surgen tan claramente
en materia de irregular funcionamiento, para lo cual debe recurrirse a un análisis casuístico, que según
Mertehikian, ha respondido a análogos principios que los exigibles en caso de omisiones a un deber legal.
(Mertehikian Eduardo, op.cit.,p. 260)
7. EL CONTROL COMO EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.
8.
LEY 19.549
ESTADO-ADMINISTRACIÓN PUBLICA NACIONAL-DERECHO PROCESAL-
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Título I
Procedimiento administrativo: ámbito de aplicación.
Artículo 1.- Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional, centralizada y
descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se
ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
Requisitos generales: impulsión e instrucción de oficio.
a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones;
Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.
b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen
disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este régimen comprende la potestad de aplicar multa de hasta cien
pesos -cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes,
tendrán fuerza ejecutiva.
Informalismo.
c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas
posteriormente;
Días y horas hábiles.
d) Los actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio o a petición de parte
podrán habilitarse aquellos que no lo fueren;
Los plazos.
e) En cuanto a los plazos:
1) Serán obligatorios para los interesados y para la Administración;
2) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a
petición de parte;
3) Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se tratare de plazos relativos a actos que deban ser
publicados regirá lo dispuesto por el artículo 2 del Código Civil;
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites, notificaciones y citaciones,
cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e informes, aquél será de diez (10) días;
5) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliación,
por el tiempo razonable que fijare mediante resolución fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de
terceros. La denegatoria deberá ser notificada por lo menos con dos (2) días de antelación al vencimiento del plazo cuya
prórroga se hubiere solicitado;
Interposición de recursos fuera de plazo.
6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para
articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera
debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar
excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho;
Interrupción de plazos por articulación de recursos.
7) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de recursos administrativos interrumpirá el curso de los
plazos aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos
ante órgano incompetente por error excusable;
Pérdida de derecho dejado de usar en plazo.
8) La Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la
prosecución de los procedimientos según su estado y sin retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que se
refiere el apartado siguiente;
Caducidad de los procedimientos.
9) Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano
competente le notificará que, si transcurrieren otros treinta (30) días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de
los procedimientos, archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los
que la Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el
interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente,
en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención de órgano
competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se
reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;
Debido proceso adjetivo.
f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:
Derecho a ser oído.
1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieren a sus derechos
subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una
norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del
Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.
Derecho a ofrecer y producir pruebas.
2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, debiendo la administración requerir y producir lso
informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos todo con el contralor de los interesados y sus
profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio;
Derecho a una decisión fundada.
3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto
fueren conducentes a la solución del caso.
Procedimientos especiales excluidos.
ARTICULO 2.- Dentro del plazo de CIENTO VEINTE días, computado a partir de la vigencia de las normas procesales a
que se refiere el artículo 1, el PODER EJECUTIVO determinará cuáles serán los procedimientos especiales actualmente
aplicables que continuarán vigentes. Queda asimismo facultado para:
Paulatina adaptación de los regímenes especiales al nuevo procedimiento.
a) Sustituir las normas legales y reglamentarias de índole estrictamente procesal de los regímenes especiales que subsistan,
con miras a la paulatina adaptación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por él
implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regímenes
especiales.
La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan.
b) Dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los organismos militares y de defensa y seguridad, a
propuesta de éstos, adoptando los principios básicos de la presente ley y su reglamentación.
Actuaciones reservadas o secretas.
c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secretas las actuaciones,
diligencias, informes o dictámenes que deban tener ese carácter, aunque estén incluidos en actuaciones públicas.
Título II
Competencia del órgano.
ARTICULO 3.- La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución
Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la
autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren
expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.
Cuestiones de competencia.
ARTICULO 4.- EL PODER EJECUTIVO resolverá las cuestiones de competencia que se susciten entre los Ministros y las
que se plantean entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes
Ministerios. Los titulares de éstos resolverán las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que
actúen en la esfera de sus respectivos Departamentos de Estado.
Contiendas negativas y positivas.
ARTICULO 5.- Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declarare incompetente, remitirá las actuaciones al
que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el
conflicto. Si dos órganos se considerasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de
oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla.
La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en ambos casos, sin otra sustanciación que el dictamen del
servicio jurídico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos
previstos en este artículo para la remisión de actuaciones serán de DOS días y para producir dictámenes y dictar
resoluciones serán de CINCO días.
Recusación y excusación de funcionarios y empleados.
ARTICULO 6.- Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en los
artículos 17 y 18 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debiendo dar intervención al superior inmediato
dentro de los DOS días. La intervención anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerará causal de
recusación. Si el recusado admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél le designará reemplazante. Caso contrario,
resolverá dentro de los CINCO días; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo podrá extenderse otro tanto. La
excusación de los funcionarios y empleados se regirá por el artículo 30 del Código arriba citado y será remitida de
inmediato al superior jerárquico, quien resolverá sin sustanciación dentro de los CINCO días. Si aceptare la excusación se
nombrará reemplazante; si la desestimare devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el
trámite. Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusación o excusación y las que los resuelvan,
serán irrecurribles.
Título III
Requisitos esenciales del acto administrativo.
ARTICULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
Competencia.
a) ser dictado por autoridad competente.
Causa.
b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
Objeto.
c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede
involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
Procedimientos.
d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos
del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el
dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos
subjetivos e intereses legítimos.
Motivación.
e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los
recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.
Finalidad.
f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor,
sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y
objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que
celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente Título, si ello fuere procedente.
Forma.
ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo
dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá
utilizarse una forma distinta.
Vías de hecho.
ARTICULO 9.- La Administración se abstendrá:
a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales;
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa
impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado.
Silencio o ambiguedad de la Administración.
ARTICULO 10.- El silencio o la ambiguedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio
sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá
exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren
otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.
Eficacia del acto: Notificación y publicación.
ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al
interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de
esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria.
ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración
a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial-
e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma
expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución
fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se
alegare fundadamente una nulidad absoluta.
Retroactividad del acto.
ARTICULO 13.- El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos -siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.
Nulidad.
ARTICULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación
absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en
este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los
hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su
dictado.
Anulabilidad.
ARTICULO 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisión intranscendente o en un vicio que no llegare a
impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.
Invalidez de cláusulas accidentales o accesorias.
ARTICULO 16.- La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la nulidad de
este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.
Revocación del acto nulo.
ARTICULO 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto hubiere generado prestaciones
que estuviere en vías de cumplimiento solo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante
declaración judicial de nulidad.
Revocación del acto regular.
ARTICULO 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados,
no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser
revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la
revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere
otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
Saneamiento.
ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:
Ratificación.
a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón de grado y siempre
que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.
Confirmación.
b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del saneamiento se
retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.
Conversión.
ARTICULO 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere válido, podrá
efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a partir del momento en que
se perfeccione el nuevo acto.
Caducidad.
ARTICULO 21.- La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando el
interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y concesión
de un plazo suplementario razonable al efecto.
Revisión.
ARTICULO 22.- Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración.
b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se
pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero.
c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o se hubiere
declarado después de emanado el acto.
d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o
grave irregularidad comprobada. El pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto en el
caso del inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la revisión dentro de los TREINTA (30) días de recobrarse o
hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados
en los incisos c) y d).
Título IV
Impugnación judicial de actos administrativos.
ARTICULO 23.- Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas.
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambiguedad a que se alude en el artículo 10.
d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.
ARTICULO 24.- El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya
formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos
en el artículo 10.
b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y
contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso)
ARTICULO 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de
noventa (90) días, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por
resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se notifique
al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos ocurrieren.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para
deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas.
ARTICULO 26.- La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber
transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Impugnación de actos por el Estado o sus entes autárquicos; plazos.
ARTICULO 27.- No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Amparo por mora de la Administración.
ARTICULO 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto
despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados- y en
caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable- sin emitir el dictamen o la
resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, si la justicia lo estimare
procedente en atención a las circunstancias, requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le
fije, informe sobre las causas de la demora aducida. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere
evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad
administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y
complejidad del dictamen o trámites pendientes.
ARTICULO 29.- La desobediencia a la orden de pronto despacho tornará aplicable lo dispuesto por el artículo 17 del
decreto-ley 1.285/58.
Reclamo administrativo previo a la demanda judicial.
ARTICULO 30.- Fuera de los supuestos previstos en los artículos 23 y 24, el Estado Nacional no podrá ser demandado
judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al Ministerio o Comando en Jefe que corresponda.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto
por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare delegación de esa facultad.
ARTICULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los NOVENTA días de formulado.
Vencido ese plazo el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros CUARENTA Y CINCO días, podrá
iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.
ARTICULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refiere los artículos anteriores no será necesario si mediare una
norma expresa que así lo establezca y cuando:
a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del artículo 31;
b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado expresando su
pretensión en sentido contrario;
c) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente;
d) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción de desalojo contra él o una acción que no
tramite por vía ordinaria;
e) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el
reclamo previo en un ritualismo inútil;
f) Se demandare a un ente descentralizado con facultades para estar en jucio.
ARTICULO 33.- La presente ley entrará a regir a los CIENTO VEINTE (120) días de su publicación en el BOLETIN
OFICIAL.
ARTICULO 34.- Comuníquese, publíquese, dése a la DIRECCION NACIONAL
DEL REGISTRO OFICIAL y archívese. LANUSSE- Carlos Rey- Carlos Coda- Emanuel Bruno Quijano.-.
Ley 25.164-LEY MARCO DE REGULACIÓN DE EMPLEO PUBLICO NACIONAL
Marco normativo y autoridad de aplicación. Requisitos para el ingreso. Impedimentos para el ingreso. Naturaleza de la
relación de empleo. Derechos. Deberes. Sistema Nacional de la Profesión Administrativa. Régimen disciplinario. Recurso
judicial. Causales de egreso. Fondo permanente de capacitación y recalificación laboral.
ARTICULO 3º — Las disposiciones de la ley marco de regulación del empleo público tienen carácter general. Sus
disposiciones serán adecuadas a los sectores de la administración pública que presenten características particulares por
medio de la negociación colectiva sectorial prevista en la Ley 24.185, excepto en cuanto fueren alcanzados por lo dispuesto
en el inciso i) del artículo 3ºde la Ley 24.185. En este último caso, previo el dictado del acto administrativo que excluye al
personal deberá consultarse a la comisión negociadora del convenio colectivo general. En cualquier caso, la resolución
que el Poder Ejecutivo adoptare en los términos de esta última disposición, será recurrible ante la Justicia.
ARTICULO 5º — Quedan expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la presente ley el personal del Poder
Legislativo nacional y del Poder Judicial de la Nación, que se rigen por sus respectivos ordenamientos especiales.
Ley Nº 24.185-CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO

Establécense las disposiciones por las que se regirán las negociaciones colectivas que se celebren entre la Administración
Pública Nacional y sus empleados. Sancionada: Noviembre 11 de 1992.Promulgada de Hecho: Diciembre 16 de 1992.
ARTICULO 1º-Las negociaciones colectivas que se celebren entre la Administración Pública Nacional y sus empleados,
estarán regidas por las disposiciones de la presente ley.
ARTICULO 2º-Las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires podrán adherir al sistema de negociación
que aquí se establece, de conformidad con las reglamentaciones que dicten sus órganos competentes.
ARTICULO 3º-Quedan excluidos de la aplicación de la presente normativa:
a) El Presidente y Vicepresidente de la Nación, y el Procurador General de la Nación;
b) El Fiscal General de Investigaciones Administrativas y los Fiscales Adjuntos;
c) Los Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo de la Nación, el Procurador del Tesoro de la Nación,
funcionarios superiores y asesores de gabinete;
d) Las personas que, por disposición legal o reglamentaria emanadas de los poderes del gobierno, ejerzan funciones
asimilables o de jerarquía equivalente a los cargos mencionados;
e)El personal militar y de seguridad de las Fuerzas Armadas de la Nación, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval,
Policía Federal, Servicio Penitenciario Federal u Organismos asimilables;
f) El personal diplomático comprendido en la Ley de Servicio Exterior, que reviste en jerarquías superiores que requieran
acuerdo del Senado;
g) El Clero Oficial;
h) Las autoridades y funcionarios directivos o superiores de entes estatales u organismos descentralizados nacionales;
i) El personal que requiera un régimen particular por las especiales características de sus actividades cuando así lo
resolviere el Poder Ejecutivo Nacional mediante resolución fundada;
j) Los sectores de la Administración Pública Nacional que a la fecha de la sanción de esta ley se encuentren incorporados
al régimen de las convenciones colectivas de trabajo, a no ser que por acuerdo de las partes se optara por el sistema que
aquí se establece.
LEY N° 19549
LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS .
TEXTO ACTUALI ZADO CON LAS REFORMAS DE LA LEY 21686

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
TITULO I
Procedimiento Administrativo: Ambito de aplicación.
* ARTICULO 1°). Las normas del procedimiento que se aplicarán ante la administración pública nacional
centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos con excepción de los organismos militares y de defensa y
seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
Requisitos generales: impulsión e instrucción de oficio.
a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones;
Celeridad economía sencillez eficacia en los trámites.
b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites, quedan do facultado el Poder Ejecutivo para regular el
régimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este régimen con prende la potestad de aplicar
multa de hasta diez mil pesos ($ 10.000) cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa mediante
resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva. Este monto máximo será reajustado anualmente por el
Poder Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor establecido por el
Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ministerio de Economía de la Nación;
Informalismo
c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser
cumplidas posteriormente;
Días y horas hábiles
d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio o a
petición de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas;
Los plazos
e) En cuanto a los plazos:
1. Serán obligatorios para los interesados y para la administración.
2. Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o
a petición de parte.
3. Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se tratare de plazos relativos a actos que deban ser
publicados regirá lo dispuesto por el articulo 2° del Código Civil.
4. Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites, notificaciones y citaciones,
cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, visitas e informes, aquél será de diez
(10) días.
5. Antes del vencimiento de un plazo podrá la administración de oficio o a pedido del interesado, disponer su
ampliación, por el tiempo razonable que fijare, mediante resolución fundada y siempre que no resulten perjudicados
derechos de terceros. La denegatoria deberá ser notificada por lo menos con dos (2) días de antelación al
vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiere solicitado.
Interposición de recursos fuera de plazos
6. Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para
articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera
debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que por estar
excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho.
Interrupción de lazos por articulación de recursos.
7. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de recursos administrativos interrumpirá el curso
de los plazos, aunque aquellos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren
deducidos ante órgano incompetente por error excusable.
Pérdida de derecho dejado de usar
8. La administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio
de la prosecución de los procedimientos según su estado y sin retrotraer etapas siempre que no se tratare del
supuesto a que se refiere el apartado siguiente.
Caducidad de los procedimientos.
9. Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano
competente le notificará que, si transcurrieran otros treinta (30) días de inactividad, se declarará de oficio la
caducidad de los procedimientos archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a
previsión social y los que la administración considere que deben continuar por sus particulares circunstancias o por
estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá no obstante, ejercer sus
pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones
practicadas con intervención del órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios,
inclusa ve los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto
declarativo de caducidad;
Debido proceso adjetivo
f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:
Derecho a ser oído
l. De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus derechos
subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando
una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales
del derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que planteen o debatan cuestiones jurídicas.
Derecho a ofrecer y producir pruebas
2. De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la administración fije en cada
caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la administración
requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad
jurídica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales quienes podrán presentar alegatos y
descargos una vez concluido el período probatorio.
Derecho a una decisión fundada
3. Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en
tanto fueren conducentes a la solución del caso.
* Texto de acuerdo a la Ley 21686.
Procedimientos especiales excluidos
ARTICULO 2°). Dentro del plazo de 120 días, computado a partir de la vigencia de las normas procesales a que se
refiere el artículo l°, el Poder Ejecutivo determinará cuáles serán los procedimientos especiales actualmente
aplicables ir que continuarán vigentes. Queda asimismo facultado para:
Paulatina adaptación de los regímenes especiales al nuevo procedimiento
a) Sustituir las normas legales y reglamentarias de índole estricta mente procesal de los regímenes 7 especiales que
subsistan, con mi ras a la paulatina adaptación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos
administrativos por él implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los
citados regímenes especiales.
La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales
subsistan;
b) Dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los organismos militares y de defensa y seguridad, a
propuesta de éstos, adaptando los principios básicos de la presente ley y su reglamentación;
Actuaciones reservadas o secretas
c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secretas las
actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que deban tener ese carácter, aunque estén incluidos en actuaciones
públicas
TITULO II
Competencia del órgano
ARTICULO 3°). La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la
Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una
obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución
estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo
contrario.
Cuestiones de Competencia
ARTICULO 4°). El Poder Ejecutivo resolverá las cuestiones de competencia que se susciten entre los ministros y
las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede de
diferentes ministerios. Los titulares de éstos resolverán las que se planteen entre autoridades, organismos o entes
autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos departamentos de Estado.
Contiendas negativas y positivas
ARTICULO 5°). Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declare incompetente, remitirá las
actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada
para resolver el conflicto. Si dos órganos se considerasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso
someterá la cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla. La decisión final de las
cuestiones de competencia se tomará en ambos casos, sin otra sustanciación que el dictamen del servicio jurídico
correspondiente y si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos previstos
en este articulo para la remisión de actuaciones serán de n días y para producir dictámenes y dictar resoluciones
serán de 5 días.
Recusación y excusación_de funcionarios y empleados
ARTICULO 6°). Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades
previstas en los artículos 17 y 18 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debiendo dar intervención al
superior inmediato dentro de los 2 días . La intervención anterior del funcionario o empleado en el expediente no se
considerará causal de recusación. Si el recusado admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél le designará
reemplazante. Caso contrario resolverá dentro de los 5 días; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo
podrá extenderse otro tanto. La excusación de los funcionarios y empleados se regirá por el artículo 30 del código
arriba citado y será remitida de inmediato al superior jerárquico, quien resolverá sin sustanciación dentro de los 5
días. Si aceptare la excusación se nombrará reemplazante; si la desestimare devolverá las actuaciones al inferior para
que prosiga interviniendo en el trámite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusación o excusación y las que los resuelvan,
serán irrecurribles.
TITULO III
Requisitos esenciales del acto administrativo
ARTICULO 7°). Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
Competencia
a) Ser distado por autoridad competente.
Causa
b) Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable;
Objeto
c) El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede
involucrar otras no propuestas previa audiencia del interesado y siempre que ello NO afecte derechos adquiridos;
Procedimientos
d) Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten
implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase
también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto
pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos;
Motivación
e) Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo;
Finalidad
f) Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano
emisor, sin poder perseguir encubierta mente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto,
su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas
leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente titulo, si ello fuere procedente.
Forma
ARTICULO 8°). El acto administrativo se manifestará expresa mente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que
se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren
podrá utilizarse una forma distinta.
Vías de hecho
* ARTICULO 9°). La administración se abstendrá:
a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas, lesivas de un derecho o garantía
constitucionales;
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma
expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido
notificado.
* Texto de acuerdo a la ley 21686.
Silencio o ambigüedad de la Administración.
ARTICULO l0°). El silencio o la ambigüedad de la administración frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa.
Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo.
Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de 60
días. Vencido el Plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros 30 días sin
producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la administración.
Eficacia del acto: notificación y publicación.
ARTICULO 11°). Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de
notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados, podrán antes, no obstante,
pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria.
ARTICULO 12°). El acto administrativo goza de presunción de legitimidad su fuerza ejecutoria faculta a la
administración a ponerlo en práctica por sus propios medios a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la
intervención judicial e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos,
salvo que una norma expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la
ejecución por razones de interés público, o para evitar , perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare
fundadamente una nulidad absoluta.
Retroactividad del acto
ARTICULO 13°). El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.
Nulidad
ARTICULO 14°). El acto administrativo es nulo , de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por
simulación absoluta;
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado,
salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o
ser falsos los hechos o el derecho invocado; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la
finalidad que inspiró su dictado.
Anulabilidad
*ARTICULO 15°). Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la
existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial. *
Invalidez de cláusulas accidentales o accesorias.
ARTICULO 16°). La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la
nulidad de éste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.
Revocación del acto nulo
* ARTICULO 17°). El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y
consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y
la de los efectos aun pendientes mediante declaración judicial de nulidad.
Revocación del acto regular
ARTICULO 18°). El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados, NO puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado.
Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere
conocido el vicio si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros, y si
el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o
sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los
administrados.
Saneamiento
ARTICULO 19°). El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:
Ratificación
a) Ratificación por el órgano superior cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón de grado y
siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes;
Confirmación
b) Confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte.
Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.
Conversión
ARTICULO 20°). Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitiesen integrar otro que fuere válido,
podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a partir del
momento en que se perfeccione el nuevo acto.
Caducidad
ARTICULO 21°). La administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando
el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y
concesión de un plazo suplementario razonable al efecto.
Revisión
ARTICULO 22°). Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración;
b) Cuando después del dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no
se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero;
c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o se hubiere
declarado después de emanado el acto;
d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta
o grave irregularidad comprobada.
El pedido deberá interponerse dentro de los diez (10) días de notificado el acto en el caso del inciso a). En los demás
supuestos podrá promoverse la revisión dentro de los treinta (30) días de recobrarse o hallarse los documentos o
cesar la fuerza mayor u obra del / tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incisos c) y
d).
TITULO IV
Impugnación judicial de actos administrativos.
ARTICULO 23°). Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:
a) Cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas;
b) Cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto;
c) Cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10;
d) Cuando la administración violare lo dispuesto en el artículo 9°
ARTICULO 24°). El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
a) Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos
subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de
los supuestos previstos en el articulo 10;
b) Cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y
contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso)
ARTICULO 25°). La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio
de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiera formulado reclamo resuelto negativamente
por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se
notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo
para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias
administrativas.
ARTICULO 26°). La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por
haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripción.
Impugnación de actos por el Estado o sus entes autárquicos.
Plazos.
ARTICULO 27°). No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autárquicos fueren actores,
sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Amparo por mora de la administración.
* ARTICULO 28°). El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden
de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los
plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir
el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado.
Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si
lo estimare pertinente requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre
las causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el
plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden, si
correspondiere, para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que
se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes
ARTICULO 29°). La desobediencia a la orden de pronto despacho tornare aplicable lo dispuesto por el artículo 17
del decreto ley 1285/58.
Reclamo administrativo previo a la demanda judicial.
* ARTICU LO 30°). El Estado nacional no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo
dirigido al ministerio o comando en jefe que corresponda, salvo cuando se trate de la impugnación judicial de actos
administrativos de alcance particular o general.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será
resuelto por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare delegación de esa facultad.
Recurrido un acto en todas las instancias administrativas correspondientes, las cuestiones planteadas y resueltas
expresamente en esa vía por la última instancia no podrán reiterarse por vía de reclamo; pero sí podrán reiterarse las
no planteadas y resueltas y las planteadas y no resueltas.
* Texto de acuerdo a la ley 21686.
ARTICULO 3l°). El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de
formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45)
días, podrá iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de
prescripción.
* ARTICULO 32°). El reclamo administrativo preveo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si
mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:
a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del articulo 31°;
b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado expresando su
pretensión en sentido contrario;
c) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado
indebidamente;
d) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción de desalojo contra él o una acción que
no tramite por vía ordinaria;
e) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el
reclamo previo a un ritualismo inútil;
f) Se demandare a un ente autárquico, o a una empresa del Estado, una sociedad mixta o de economía mixta o a una
sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, o a las sociedades del Estado, o a un ente descentralizado
con faculta des para estar en juicio.
ARTICULO 33°). La presente ley entrará a regir a los ciento veinte (120) días de su publicación en el Boletín
Oficial.
ARTICULO 34°). Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese.

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9.

- DINÁMICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

9.1 El Estado en la Economía

9.1.1. Modelos económicos

B) ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO

C) EC0NOMÍA PLANIFICADA O MIXTA

Materia: Derecho Administrativo -1-

9.1.2. El modelo económico de la Constitución Nacional

Si bien nuestra Constitución Nacional no adopta formal y expresamente por ninguno de

Materia: Derecho Administrativo -2-

9.1.3. La intervención administrativa: límites, técnicas jurídicas, privilegios y

De los artículos de la Constitución mencionados que se relacionan con la actividad

Técnicas jurídicas: caracteres y clases

Materia: Derecho Administrativo -3-

Las actividades de fomento tienden a incentivar, persuadir y estimular la actividad

El poder de policía, y la policía propiamente dicha –vistos con anterioridad-, intervienen

En otros supuestos, el Estado interviene en actividades propias de los particulares, por

Formas jurídicas de la intervención administrativa.

Materia: Derecho Administrativo -4-

Materia: Derecho Administrativo -5-

9.1.4 La libertad económica, de mercado y de empresa

La libertad económica consiste en la facultad de impulsar cualquier emprendimiento

Materia: Derecho Administrativo -6-

Materia: Derecho Administrativo -7-

Reforma del Estado y privatización

Estrictamente no son sinónimos la reforma del estado y la privatización.

9.2 LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Materia: Derecho Administrativo -8-

Materia: Derecho Administrativo -9-

Los caracteres del servicio público son:

Materia: Derecho Administrativo - 10 -

9.2.3. Creación y extinción

A los particulares corresponde trabajar y desarrollar el comercio y la industria, por imperio

9.2.4. Sistemas de prestación

Materia: Derecho Administrativo - 11 -

9.2.5. Situación jurídica del usuario

Materia: Derecho Administrativo - 12 -

9.2.5. Entes reguladores y de control: definición, clasificación y procedimiento

Materia: Derecho Administrativo - 13 -

9.3. Noción de policía, de poder de policía y policía administrativa

El Poder de Policía es la atribución que tiene el Estado, en ejercicio de su función

9.3.1. Principios constitucionales

El Poder de Policía tiene su fundamento en lo dispuesto por el art. 14 de la Constitución

9.3.2. Distribución entre los distintos niveles de gobierno

Materia: Derecho Administrativo - 14 -

9.3.3. Fines y límites

Materia: Derecho Administrativo - 15 -

La policía, como parte de la función administrativa, se manifiesta a través de diversas

9.3.5. La falta o contravención

La falta o contravención es el ilícito administrativo, previsto en los Códigos de Faltas,

9.3.6 Procedimientos y clases de sanciones

Materia: Derecho Administrativo - 16 -

10. MEDIOS MATERIALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

10.1. Dominio público: distinción con el dominio privado del

Materia: Derecho Administrativo - 17 -

Los bienes de domino público están sometidos a un régimen de derecho público

Materia: Derecho Administrativo - 18 -

10.1.1. Modos de adquisición y de transferencia.

Materia: Derecho Administrativo - 19 -

10.1.2.- Uso del dominio público

El uso del dominio público puede ser común o especial.

Materia: Derecho Administrativo - 20 -

10.1.3. El uso común y los usos diferenciales: alquiler, permiso, concesión y

Materia: Derecho Administrativo - 21 -