e Zanare, Patricia, ed. 2005 Participacién ciudadana y democracia, Perspectivas ¢ ndlisis de experiencias locales. Lima: 18°. Zas Farz BuRca, Johnny ‘2001 Elsuefio obcecado: La descentralizacisn politica en la América ‘andina. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Pers. Entrevistas realizadas: Eudes Arapa. £121 de febrero del 2007en Pucard Victor Caballero, miembro de la Unidad de an: confictos de la PCM. El 25 de abril del 2007 en Luis Ccama, E119, 20 y 24 de febrero det 2007 en Juliace. Sixto Ceoa y Guido Gallegos el 19 de febrero del 2007 en Puno. Zendn Choquehwanca, £] 23 de febrero del 2007 en Puno. Luz Herquinio, El 19 de febrero del 2007 en Puno. Gaspar Huargaya, £1 20 de febrero del 2007 en Pucaré, Leonardo Huargaya. £1 21 de febrero del 2007 en Pucard Carlos Monge, espe 2007 en Lima, Octavio Quispe. El 20 de febrero de! 2007 en Pucaré. Jorge Romero. E123 de febrero del 2007 en Puno. Antonio Villalobos. £127 de febrero del 2007 en Lima, Hugo Yucra. El 22 de febrero del 2007 en Pucard. is y prevencién de lista en temas de descentr EN LOS INTERSTICIOS DE LA POLITICA DE LA DESCENTRALIZACION Direcciones regionales de Educacién y proyectos educativos Tegionales en Ayacucho y Huancavelica Jut20 VaRcas Introduccion Este estudio considera la administracién publica como parte inte- grante del sistema politico. En ese sentido, nos interesa analizar de manera comparada el papel de las direcciones regionales de Edu- cacién (DRE) de Ayacucho y Huancavelica, en la formulacién de sus respectivos proyectos educativos regionales (PER). Basicamente, queremos responder a las siguientes preguntas: 1. ,Cémo llega el Estado (en este caso, el Ministerio de Educac! través de las DRE) a los sectores mas pobres y excluidos d nel marco dela descentralizaciéneducativa”' Cabe destacar que, ten los casos de Ayacucho y Huancavelica, nos encontramos ante departamentos que tienen los mismos indicadores de pobreza, pero manifiestan desigual capacidad de gestién, teniendo como efecto experiencias diferenciadas de construccién de sus PER se autodefine como flexible y participa acién educ 2, Laactual descentr tiva, en la medida que norma la construccién con ome los prayectos educativos de aleanc302 Vargas UL. {Qué factores mejoran o dificultan la labor estatal? Es decir, es el tipo de descentralizacién ensayado desde el 2002 el mas ade- cuado para el objetivo de una mejor educacién?, zcudles y qué factores explican sus limitaciones? Y especificamente, en la eje- cucién de sus funciones ;contribuyen las DRE, como instancias descentralizadas del Ministerio de Educacién, con la mejora de Ja gestién educativa, o dificultan dicha mejora?, gqué factores re- percuten en su desempefio?, ces la «cultura organizacional» un factor relevante para dicho desempefio?; y finalmente, en rela- cién con ty Ii: eConstituyen los PER una posibilidad de concertar un proceso de movilizacién social por la educacién en los departamen- tos, 0 son una oportunidad para incrementar la conflictividad social, por la ineficacia y debilidad institucional de las instan- izadoras (DRE y UGEL)?* En los casos analizados (Ayacucho y Huancavelica)? encontramos grandes brechas en la formulacién de sus respectivos PER, en funcién de expectativas, recursos, capacidades de gestién y voluntad politica. Las bre chas entre deseos (los PER concebidos normativamente como aspiracién a una mejor educacién en los departamentos) y rea- lidades (las DRE percibidas socialmente como organismos esta- tales ineficientes y corruptos) pueden explicarse como efecto de problemas estructurales y de debilidad institucional Sin embargo, consideramos que la descentralizacién es un proce- so complejo y eminentemente politico, Por ello, hablar de «la politica de la descentralizacién» implica considerar el funcionamiento de la administracién publica como un factor inherente al sistema politico. Estamos ante una descentralizacién que se obstruye a s{ misma, por incoherencias de disefio que limitan la ejecucién de politicas, siendo el contexto politicoy administrativo, es decir «la politica dela burocracia (Peters 1999) un factor decisivo en la reproduccién de esta situacién, 2, Situacidnque ha side descrita como «equiibrio de bajo nivel» (Webby Valencla 2006), 3. Eltrabajo de campo fuer el 2007 (Ayacucho), leado en noviembre del 2006 (Huancavelica) y abril En los intersticios dela poltica dela descentraligacién 303 La comparacién de dos experiencias de formulacién de PER en contextos similares de pobreza y exclusién nos lleva a afirmar que una dicotomia tradicional que disocia la p istracién sustenta el predominio de una «racionalidad procedimental», como logica que afecta la toma de decisiones, repercutiendo negativamen: teenla aplicacién y ejecucién de p consideramos que dicha racionalidad influye (en interact Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educacién del Pera, SUTEP, como opositor, y la discontinua voluntad politica de las autorida- des regionales) en el limitado desarrollo educativo de estos depar- tamentos, y por ende, del pafs. Sin embargo, también encontramos que, como efecto del proceso de descentralizacién abierto el ako 2002, dentro de las instancias descentralizadas del sector educativo existen espacios e iniciativas que pueden potenciar una mejora de la gestién educativa, a contracorriente de la racionalidad imperante. El objetivo de este trabajo es identificar dichos intersticios, ana- lizando el papel de las DRE en la formulacién de los PER en dos de- partamentos, Ayacucho y Huancavelica, mediante una aproximacién al funcionamiento de las DRE, atendiendo a su estructura funcional ya sus ldgicas internas, considerando que dichas instancias depen- en simulténeamente de los gobiernos regionales y del Ministerio de Educacién (MINEDU). Sobre la base de esta aproximacién, compara- ‘mos e interpretamos las diferentes experiencias de formulacién de los PER. Nos interesa comprender qué expresan de positivo estas ex- petiencias, en cuanto a nuevas capacidades y oportunidades de me- jorar los desempefios de los funcionarios estatales de las instancias descentralizadas del sector Educacién. Nuestra hipétesis es que existen tres factores que repercuten en la acci6n estatal en la Educacién: un factor institucional, ligado al lo- 4r0 de objetivos en funcién a las racionalidades organizativas de las DRE; un factor politico, que establece los limites y las posibilidades de viabilidad de los objetivos institucionales; y un factor subjetivo, relacionado con las trayectorias personales, las motivaciones y las expectativas de los actores, en torno al tipo de educacién que con- sideran pertinente para su contexto departamental. De los factores jencionados (instituciones, politicas y subjetividades), nos interesa aqui profundizar en la «racionalidad institucional» de las DRE, por304 Julio Vargas determinar directamente las acciones y decisiones estatales en edu- ero, en la medida que esta interrelacionada con los factores politicos y subjetivos, intentamos ofrecer una perspectiva integral de las dinamicas e implicancias de la accién estatal a partir del andlisis de la formulaci6n de PER Desde el afio 2002, la descentralizacién educativa ha abierto posibilidades de politicas concertadas en torno a la necesidad de mejorar el servicio educativo, poniendo en marcha una serie de pro- cesos que requieren mayores niveles de gestién administrativa y pe- dagégica en las instituciones descentralizadas de! MINEDU, en cuanto capacidades para asumir nuevas funciones y responsabilidades. En ‘ese sentido, consideramos que la formulacién y ejecucién del PER re- presenta una oportunidad para el logro de una educacién pertinente y de calidad; pero en contextos departamentales ¢ institucionales Gébiles o con capacidades insuficientes, pueden constituirse poten- cialmente en una oportunidad para el incremento del descontento y el conflicto en torno al tema educativo. Los departamentos seleccionados para este estudio presentan similares indices de pobreza, pero evidencian diferenciados pro- ‘cesos y concepciones en torno a la descentralizacién educativa, ast como desiguales capacidades de gestién. Consideramos que cons- tituyen contextos departamentales e institucionales con l6gicas y ‘modos de interaccidn diferenciados. Si bien ambos departamentos ‘manifiestan cierta precariedad de la participacién social en la for- mulacién de sus respectivos PER, es relevante que los funcionarios estatales que asumieron e impulsaron los PER, juntamente con otros actores sociales, los consideren como una valiosa experiencia de participacién y concertacién, a contrapartida de una administracion tradicional de la gestion educativa, eminentemente «funcionalista» (Sander 1996). De este modo, en Huancavelica el proceso fue favore- cido por un gobierno regional que apoy6, financié y se comprometio conel proceso, pero en Ayacucho fue producto del esfuerzo conjunto de especialistas de la DRE, ONG y del apoyo financiero internacional, con un gobierno regional desvinculado del proceso. Hemos escogido analizar el papel de las DRE en la formulacién de los PER. Consideramos que dicha experiencia constituye un espa~ cio de aprendizajes interinstitucionales y, como tal, puede constituir i ere ee I EERE SEE EOE Enos intersticios de la politica de la descentralizaciéa, 305 una buena oportunidad de desarrollar capacidades, para actuar con eficacia y en forma democratica en la gestién (Andrade, Carrillo y Nakano 2006). Estas capacidades son resultado dela interaccién en- tre la descentralizacién educativa impulsada por el Estado, la dind mica departmental que adquiere la oferta y demanda educativa, cl papel de la cooperacién internacional en asesorar e influir en las politicas del sector educativo. Dentro del Ambito de la accién estatal, el funcionamiento de las DRE (su estructura, personal y racionalidad), corresponde a un par- ticular modelo 0 concepto de administracién. Dicha concepcién se expresa en los reglamentos y normas que regulan la administracién piiblica, y que historicamente forman parte de una variada serie de cexperimentos» (Rueda y Segovia 2002), con desiguales resultados. ‘A partir de los afios noventa, la regulaci6n del sector educativo tiene como marco global una preponderante administracién neoliberal. En ese sentido, se explica la descentralizacién educativa como un proce- so de transferencia de funciones, responsabilidades y recursos a los, Ambitos subnacionales de gobierno, en la perspectiva de reducir el gasto estatal y, en teorfa, mejorar la gestin.* En este proceso, dentro de sus funciones, las DRE deben dirigir Ja formulacién de los PER como instrumentos de caracter participa tivo y concertado, con el objetivo de lograr mejorar la calidad de los servicios educativos. Pero este proceso no est exento de conflictos y tensiones en distintos Ambitos, que responden a factores externos @ internos al sistema educativo. En un nivel macro, tienen que ver con el papel de! Estado en la mejora de la educacién, emitiendo nor- mas y desarrollando estrategias de intervenci6n, que corresponden aa distintos modelos y concepciones de gestién educativa, En un nivel intermedio, tienen que ver con el modo en que las instancias des- centralizadas del MINEDU asumen y ejecutan estas normativas en la practica, lo cual incluye capacidades y motivaciones de los actores 4. Segiinundocumento del tun desarrollo nacional: 1) mas cercano 2 las personas, ¥ para todas las localidadeso (MINEDU 2006: 43). Esta de Drincipios de la descentralizacién y de la educacién consagrados er Correspondientes.y@ las recomendaciones de los organismos multilateraes, tedefiniendo en la norma el rol del Estado (ver Oliart y Vasquer 2007).306 Julio Vargas involucrados directamente con la gestién de la educacién. Finalmen- te, en el nivel micro, se relacionan con la forma en que la comunidad educativa (directores, docentes, alunos y padres de familia) se in- corporan 0 se oponen a esta En la primera parte abordamos la reforma estatal y el proceso de descentralizacién educativa, como marco para analizar a las DRE como instancias descentralizadas del sector Educaci6n, en relacién con su papel en el proceso general de formulacién de los PER. En la segunda parte analizamos los contextos departamentales de Ayacu- cho y Huancavelica, atendiendo a sus indicadores basicos, el contex- to politico y el proceso de formulacién de los PER, resaltando la com- osici6n y el papel institucional de las DRE, En la tercera, resumimos el proceso de construccién de los PER a escala nacional, con énfasis, en Ayacucho y Huancavelica. En estos departamentos, comparamos los factores institucionales, politicos y subjetivos més relevantes de cada proceso de formulacién de los PER. En ambos casos tenemos un proceso exitoso de formulacién de los PER, con relativo consenso ¥ conflicto minimo. Sin embargo, creemos que existe una potencial Conflictividad, que no se ha expresado abiertamente en este proceso, pero que hay que tener en cuenta frente a la permanencia y agudi- zacién de los desacuerdos entre los actores y los factores que con- dicionan las politicas educativas. Esto se evideficia particularmente frente al modo no concertado en que se ejecutan medidas como la municipalizacién, que contradicen el sentido de los PER como expe- iencia de concertacién y de aprendizaje de capacidades. 1, Reforma estatal y descentralizacin educativa El sistema publico escolarizado constituye una estructura de roles, funciones y funcionarios, que operan de acuerdo con su naturaleza de servicio piblico y con objetivos delimitados con relacién a resul- tados nacionales. En ese sentido, se puede considerar que el bien 0 la oferta educativa que brindan los estados corresponden a distintos modelos de gestién. El marco de las politicas educativas se define asi desde supuestos legales, normativos, politicos e ideol6gicos, estando definidos los alcances y contenidos de las reformas educativas por Ja voluntad politica y por la capacidad de ejecucién de los actores involucrados en el proceso educative. En los intersticios dela politica de la descentralizacién 307 Desde los aos ochenta, en América Latina se han venido ope- rando una serie de cambios y reformas gubernamentales. En el Pert, a partir de la década de los afios noventa se impulsa de manera sos tenida un proceso de reformas estructurales en la economia con el neoliberalismo; y desde el 2001 en la politica con la descentraliza- cién, Dado que, historicamente hablando, el pais ha experimentado una serie de reformas estatales de diverso corte, es conveniente di- ferenciar entre desconcentracién y descentralizacién educativa, ast como entre diferentes modelos de descentralizacién, Por otra parte, la descentralizacién educativa es, ante todo, una redistribucién del poder; por ende, no esté exenta de conflicto. De hecho, en este juego, la administraci6n estatal tiene un papel preponderante que no ha sido suficientemente analizado. 1.1 Gesti6n educativa y mediacién administrativa Segin José Luis Méndez (1999), la literatura especializada no ha atendido de manera suficiente el estudio de la administracién pui- blica. En ese sentido, ha privilegiado una vision estética del Estado y consensuada de la participacién, obviando el estudio de la buro ‘racia como un aspecto elemental de la politica, y no solo como un aparato ejecutor de las normas. En consecuencia: Las elecciones, los partidos pi sido considerados como la parte central de los sistemas politicos, y se hhan analizado extensamente y en forma comparativa en muchos pai- ses. La administracién, por otro lado, ha sido considerada apolitica en la mayoria de las sociedades occidentales y se ha resistido a la cu: cacién adecuada y el andlisis tedrico. (Méndez 1999: 10) La percepcién del papel de la mediacién administrativa ha ido cambiando a la par que el pensamiento politico. Desde el siglo XVIII, Ja constante ha sido definirla como un agente indispensable para el funcionamiento estatal Bs. partirdel sigloxx quela burocratizacién 5. Stuart Mill consideraba que si todo se hacia a través d dria hacerse est la buracracia se opone realmente a 1981: 63) Durocracia, nada po la» (Kamenka y Kryegier308 h io Vargas de laestructura adi istrativa como forma de organizacién conllevé su diferenciacién con respecto al sistema politico, siendo concebida Ja burocracia como un sistema autorregulado y relativamente aut6- nomo. Sander (1996) denomina a este predominio como «tradi como opuesta a una «tradicin interaccionistan$ Considerando la mediacién administrativa de la gestién educa- tiva como un fendmeno eminentemente politico, podemos afirmar que los procesos de descentralizacién implican ideas de Estado (de sus roles y funciones), as{ como suponen diversos modelos de gestién que orienten la reforma descentralizadora. De este modo, la dimensién politica inherente al sistema educativo piiblico como sistema estatal, configura una tensién entre la eficacia deseada por los modelos institucionales de gestién educativa y la participacién real dela poblacién en el proceso de descentralizacién (Salazar y An- drade 2002). Esta tensién entre modelos y realidades constituye el marco que determina la complejidad y conflictividad inherente a los procesos de disefio, gestién y vigilancia de las decisiones politicas ‘educativas. Desde esta perspectiva, revisamos brevemente la norma~ tividad actual de la descentralizacién educativa, destacando el papel de intermediacién de las DRE. 4 1.2 Normatividad actual de la descentralizacion educativa En el sector educativo, Rueda y Segovia (2002) hacen un balance descriptivo de la evolucién de la regionalizacién educativa, desde mediados del siglo Xx hasta el 2001. En dicho estudio observamos que, desde 1941, afio de creacién del Ministerio de Educacién, el sector educativo ha experimentado una proliferacién de tipologfas, formas organizacionales, denominaciones, redimensionamientos, reestructuraciones y reorganizaciones de sus érganos de ejecucién, 6. Sander ide integradora lea hasta sels construcciones de administraciOn (burocrética, acuerdo con el énfasis pues vo, y teniendo como objeto di (Gander 1996: 100), ctl en en RRR CEES SE ELE ET TTT sade la descentralizacion 303 En los inters os dela p generando a suvez una diversidad de instancias y escalones adminis trativos entre el ministerio y las escuelas. En este conjunto destacan dos grandes Iineas los érganos intermedios y las instancias admi- nistrativas. De este modo, en el sistema educativo, las direcciones regionales de Educacién (constituidas desde 1962), se ubican como érganos intermedios, es decir, como instancias descentralizadas que ‘operan en el ambito departamental, con una serie de atribuciones y fanciones que impactan en la gestién institucional, administrativa y pedagégica de los centros educativos. Desde 1990, las medidas de reformas educativas ejecutadas en América Latina proceden de los modelos de politicas piblicas pr parados por los organismos multilaterales de desarrollo, pero en la préctica esta «versién ideal» se confronta con una «version real», en la medida que interactéa el plano vertical del ministerio a las escue- Jas, con el plano horizontal de los contextos locales (Oliart y Vasquez 2007), Es en este contexto global que, en el marco de las reformas ejecutadas en el Estado peruano desde el gobierno de Alejandro To- edo (2001-2006), la descentralizacién es definiéa normativamente como un proceso de transferencia de funciones y decisiones poli cas, con grados diferenciados de autonomia a diferentes instancias subnacionales de gobierno. Elproceso general de descentralizacién se inicié con la modifica cién del capitulo XIV del titulo 1V de la Constitucién Politica vigente. Mediante la expedicién de la Ley N.° 27680 (7 de marzo del 2002) y ademas se dictaron nueve leyes basicas.’ Con este marco legal, hi ta el afio 2006 se ejecutaron once medidas en el sector educativo! 7. Leyde bases de la descentralizacién,n® 27783; Ley de demarcacién y organiza (jon territorial, n® 27795; Ley orgnica de gobiernos regionales n° 27867; Ley Srganica de municiplidades,n.*27972; Ley marco del presupuesto participative, 2. 28086, Ley marco de promocién dela inversin descentralizada, n* 28059, al n2 955 y Ley n° 28572; Ley del sy Ley sistema de acredt goblernas re ie incentivos para la integracién y conformacion de regiones, n* 26274, 8 Propuestadel Acuerdo Nacional, Lineamientos de poltica educativa 2001-2006; Ley general de educacién del afo 2003, n° 28044; creacin de las direcciones reglonales del Callaoy Lima provincia, Decreto supremo n 021-2003-ED (ade ius se declara en emergencla al sistema educativo nacional elbienio310 Julio Vargas Estrictamente, el marco normativo de la descentralizacién educativa en el Pert esté definido en la Ley de bases de la descentralizacis: Ja Ley orgénica de regiones, la Ley orgénica de municipalidades y la Ley general de Educacién, promulgadas entre los afios 2002 y 2003? De acuerdo con esta normatividad, la descentralizacién educativa en el Perdi transfiere las funciones administrativas a los émbitos subna- cionales de gobierno (gobiernos regionales), pero mantiene la cen- tralizacién de la toma de decisiones en el Ambito central (Minist rio de Educacién y sus instancias descentralizadas).” Asimismo, la Ley general de Educacién, n.° 28044, dispuso la creacién de diver- sos organismos de participacién descentralizada de la sociedad civ Fepresentados por los consejos participativos regionales (COPARE) consejos participativos locales (COPAL) y consejos educativos institu- cionales (CONE1); cada uno de los cuales participa en la elaboracién, formulacién y seguimiento de los proyectos educativos en el Ambito regional (PER), provincial o local (PEL) y escolar o institucional (PEI). Los denominados consejos educativos constituyen, asi, segin la normatividad, espacios y mecanismos de participacién en el disefio. y formulacién de politicas educativas subnacionales. Sin embargo, esta participacién no esta exenta de limitaciones y contradictiones, Ello se debe al hecho de que el sector educativo es uno de los mas conflictivos del Estado, por la oposicién del sindicato magisterial a las medidas reformistas, y por el hecho de que el sector Educacién es considerado uno de los mas ineficientes, manifestando un alto indice 2003-2004); Decreto supremo n* 006-2004-ED, que dispone reestructurar los \ineamientos del aio 2003; Consejo nacional de Edueacin (CNE), que propone tun pacto social de compromisos reciprocos por la Educacién 2004-2006; De treto supremo n° 009-2005-ED que apruebs el Reglamento de la gestion del sistema educativo; formulacién del Proyecto educative nacional (PEN); Res «én ministerial n* 0592-2005-ED que oficlaliza la propuesta del Plan nacional de educacién para todos (2005-2015); Decreto supremo n° 021-2006. {que aprueba el Plan anus ficacin de a calidad educativa ‘Tardiamente, el afo 2005 se aprueba el Reglamento de la gestién del sistema educative 9 410. UcELy DRE, también denominados Organismos ermedios del sector educacion, ica de la descent aun En los interst ios dela p cuadro 1.1 Perfil del modelo de gestion educativa descentralizada 2002-2006 Aetores Formas de participacién Grganas neo ORE —_ Ejecucién directaatravés de MINEDU ca % instancias| Sade ‘CONE Participacin directa através de = Conus consejos educativos one Municipalidades Por medio de apayos Puente MINEDU (2006). de denuncias de corrupcién en las DRE y en las UGEL." El cuadro 1.1 sintetiza el modelo de gestién ensayado hasta fines del 2006 en la descentralizacién educativa ‘Ala conflictividad potencial del sector, se suma la complejidad del proceso de descentralizacién educativa, por los problemas inter- nos del proceso de transferencia del gobierno central alos gobiernos regionales (sobre todo en coyunturas en donde el gobierno central y los gobiernos regionales corresponden a partidos 0 movimientos politicos diferentes) y por las implicancias que tiene un proceso des- centralizador, como relacién entre Estado y sociedad, en un pais his- t6ricamente centralista, De este modo, las transferencias que se han desarrollado son de funciones y responsabilidades, quedando desfa- sada la transferencia de recursos y la asignacién de competencias.* 11. Una inverigacnrealiada por el Congreso dela Repbea destaca gue 9 Solosedeetareulardadesy corrpetn ens insanclsdescetraladas delat Educa sno tamblennenpertenca en gestiny crencla de fr. ttacon to scm plea en ls fnconaris (Hel yas 2000 Consttayeno de por sun actor explicatv dela aj nia del edueain {Defensa del Paco 2007) ecinterent, el goblernoaprista de Aln Garcia ba dspuesto que desde 1 fo 2007 se tnplement un proceso de mnicpalalon del gesn ed tava en los miveesdeenshanss nly i312 Vargas 1.3 Elpapel de las DRE en la descentralizacién educativa De acuerdo con el Reglamento de gestién del sistema educativo (Decreto supremo n° 009-2005-ED), las DRE son el 6rgano especial zado del gobierno regional encargado de planificar, ejecutar y admi nistrar las politicas y planes regionales educativos, en concordancia con las politicas del Ministerio de Educacién. Las DRE dependen a en el nivel técnico-normativo del Ministerio de Educacién y, en el ni- vel administrativo, de los gobiernos regionales, y especificamente, de la gerencia de desarrollo social (GDS), que es un «cargo de con- fianza», es decir eminentemente politico, mientras que el director de Ja DRE es designado mediante concurso piblico. Esta doble dependencia repercute en Ia formulacién de las poli- ticas educativas regionales, enla medida que el nivel central yel nivel regional de gobierno correspondan a diferentes partidos ¢ intereses politicos. Pero hay una segunda divisin que conviene distinguir,y es la que se establece en el Ambito interno entre las funciones admi- nistrativas y las propiamente pedagégicas, lo cual a su vez se expresa como diferenciadas perspectivas y compromisos con el proceso edu- ativo por parte de los funcionarios. Esta divisidn se cristaliza ebNas dreas de gestién institucional y de gestién pedagogic, que replican ;6n organica del MINEDU. De acuerdo con el marco legel, corresponde a las DRE y ala GDS de los gobiernos regionales la iniciativa de impulsar la elaboracion de los PER. Ya desde el marco legal de la descentralizacién, la dis- tribucién de competencias y funciones asigna estos papeles a dichas instancias (articulo 47 de la Ley orgdnica de gobiernos regionales y articulo 62 del Reglamento de la gestién del sistema educativo). En consonancia con el proceso gradual de transferencias, en abril del 1 panorama, en la medida que la mayoria de municipalidades distritales no Tas capacidades minimas para garantizar una mejora del servicio yy dela calidad educativa, Parad to dispone de un fondo resupuestario,aejecutarse desde el 2008, bajo una serie de condiciones que parecen recentralizarel proceso. 13, Esto incluye al COPARE, en 1 Director dea DRE .dida que (otra contradiceié) es presiido por En los intersticios de a politica de a descentrali 313 2006 el DS. n? 021-2006-PCM aprobé el Plan de transferencias de competencias sectoriales a los gobiernos regionales. En dicha nor~ ma se estipula como funciones de los gobiernos regionales gestio~ nar los procesos concertados (PER), curriculares (diversificacién) y organizacionales (articulacién con UGEL y gobiernos locales) desde tuna perspectiva de desconcentracién de funciones, con el fin de ha- ‘cer mas dindmico el proceso. Mas, para el caso especifico que nos teresa (la formulacién concertada de los PER), encontramos que enla «versién real» de la descentralizacién, el papel de los gobiernos regionales en la construccién de los PER ha sido desigual. De hecho, ten algunas regiones, la formulacidn ha estado en manos del COPARE 0 de equipos de coordinacidn regional. Esto ha dependido del enfoque aque se tenga del proceso (Salazar y Andrade 2006), pero también de las condiciones existentes para que las instancias de participacién regional tengan una efectiva incidencia en el proceso. En el caso de ‘Ayacucho, el proceso ha sido impulsado principalmente por inicia- tiva de las ONG y la cooperacién internacional, con débil presencia de la DRE y una marcada indiferencia del gobierno regional (por fentonces aprista); mientras que en Huancavelica ha sido impulsado principalmente por el gobierno regional (por entonces presidido por tuna personalidad independiente), con apoyo y asistencia técnica de la agencia alemana GTZ y de ONG locales. Esto seré analizado en pro- fundidad en la tercera parte. 14 Ellugar de los PER en la descentralizacion educativa Los estudios sobre las reformas descentralizadoras en educacién se han centrado generalmente en sus aspectos fiscales, pero no espect- ficamente en los aspectos administrativos y politicos. Esto se debe al predominio de un enfoque administrativo «funcionalista» de la des- aacién educativa (Sander 1996),en donde la gestién de la ca cca una relacién proveedor-agente (Gropello 1999). Perola descentralizacién involucra conflictos y una dimensién politica que repercute en el sentido dela calidad ofrecida. Segin Margarita Lopez, tos andlisis han dejado de lado el proceso mismo y Ta evolucion de las discusiones, elementos que constituyen el campo de juego de los diferentes actores (Lopez 2001: 25). De hecho, un estudio sobre la314 I lo Vargas descentralizacién educativa peruana (Oliart y Vasquez 2007) sefiala que la incorporacién de nuevos actores por el marco legal reciente ha generado una mayor tensién en la dinamica descentralizadora, sobre todo, frente a nuevas funciones y normas que no son suficien- temente claras, al menos en las distincién entre el plano ejecutor y el levado a una ejecucién desordenada y a menudo discontinua de las medidas descentralizadoras La ejecucién de las reformas descentralizadoras constituye asi un «campo de juego» que redefine el sentido de las politicas educati- vas, en funciéna divergentes intereses y significados sobrela descen- izacién educativa, expresados desde varios enfoques, modelos y en el contexto de diferenciadas historias y contextos departamenta- les e institucionales. De este modo, el disefio de las reformas no se corresponde necesariamente con su ejecucién final (Oliart y Vasquez 2007). En ese sentido, creemos que la descentralizacién educativa, cen ciertos contextos departamentales e institucionales, tiene una se- rie de «factores criticos», que repercuten en el alcance y el sentido de las reformas, en interaccién con actores departamentales y lotales, que canalizan y/o deslegitiman las politicas. El cuadro 1.2 esquema- tiza las principales interacciones entre factores y actores. La interaccién entre actores y factores nos permitira dete nar con claridad las lecciones del proceso de formulacién de los pro- yectos educativos en general, y de los PER en particular, entendidos como una forma de aprendizaje insterinstitucional. Desde el analisis contextualizado de estos elementos podremos comprender enton- ces el lugar de los procesos de construccién de los PER. Al respecto, estudios en diferentes departamentos como los de Andrade, Carri- lo y Nakano (2006), Andrade y Martinez (2007) y Oliart y Vasquez (2007), resaltan que ain es insuficiente lo que se conoce sobre el fun- cionamiento real de los organismos intermedios del sector educativo (DRE y UGEL), asi como de las implicancias de sus racionalidades en el proceso de descentralizacién educativa. Por ello, si bien el PER alude a procesos participativos y concertados que involucran ala sociedad consideramos que el papel del Estado es una referencia inelu- dible para una mejor comprensién de las desiguales experiencias de formulacién de los PER. Sobre la base de estos hechos, a continuacién: examinamos a las DRE como instancias descentralizadas y a actores En los intersticios dela politica dela descentralizacién 315 cuadro 1.2 Factores y actores de la descentralizaci6n educativa en las regiones Factores erticos ‘Actores relevantes Escuelas publicas y poblacin escolar heterogénea Alto nivel de pobre22 (girectores, docentes,administratives y alurinos) — Funcionarios jerarquizados (verticalidad MINEDU-DRE: Bajacapacidad de UGEL),atendiendo a su posicién en los ambitos de toma gestion de decisiones (direccién) y de ejecutores (6rganos de linea, asesoramiento y apoyo) Sectores opositores de las reformas educativas (usualmente representados por los SUTE y los frentes de defensa) Poblacién usuaria del servicio educative (padres y Cambios en los _escolares) e Instituciones dela sociedad civil (ONG y sentidoscolectivos _agrupaciones sociales), en tanto definen un tipo de demanda de calidad educativa Potencial conflictividad social relevantes en dos contextos departamentales de alta pobreza y dife- renciadas capacidades de gestién: Ayacucho y Huancavelica, 2, Las direcciones regionales de educacién en Ayacucho yHuancavelica De acuerdo con la Ley general de Educacién. n.° 28044, las DRE, las unidades de gestion educativa (UGEL) y las instituciones educativas (iE) constituyen la estructura orgénica del sistema educativo, con centralidad en Ja institucién educativa (es decir, la escuela) como primera y principal instancia de gestién del sistema. La normati dad de la descentralizacién especifica las funciones y competencias que corresponden a cada nivel einstancia de gobierno. Como ya ade lantamos, las DRE dependen técnicamente de] MINEDU, y adminis trativamente del gobierno regional. Esto significa que el director de la DRE debe responder ante ambas instancias de gobierno sobre la aplicacién de las politicas educativas en su jurisdiccién, En términos institucionales, las DRE constituyen instancias es- tatales con estructuras organizativas y un personal316 io Vargas diferentes areas y actividades, asi como manifiestan un ima ins- titucional, de «conflicto y negociacién» mediado por una légica ad- ministrativa particular, de acuerdo con la «cultura organizacional» 6, mejor dicho, con la racionalidad imperante en la administracién in educativa, piiblica, De este modo, creemos que la descentraliza: entendida en la interaccién del contexto departament: texto institucional, * expresa diferenciados estilos de gestién y de re- lacién del Estado con la sociedad. 2.1. La gestién educativa nacional y regional La normatividad de la descentralizaci6n educativa, en el titulo V de la Ley general de Educacién, y especificamente en el Reglamento de la gestién del sistema educativo, define la gestién educativa en nues- tro pais como descentralizada, simplificada, flexible, participativa, creativa, centrada en los procesos de aprendizaje y socializacién del alumnado, formativ eficaz e integral, Norma- tivamente, respeta la autonomla pedagégica y de gestién escolar, y determina como instancias de gestién descentralizada a la institu- cién educativa, la unidad de gestién local (UGEL) yla direccién regio- nal de educacién (DRE). En la actualidad (diciembre 2007), existen 26 DRE y 233 UGEL en funcionamiento, Considerando que la administracién del sistema educativo se estructura orgénica y funcionalmente en dos nivel expresados en la divisin entre un Viceministerio de gestién insti cional y un Viceministerio de gestién pedagégica, la diferenciacién entre un nivel de gestién institucional y un nivel de gestién pedagé- gica se reproduce igualmente en los organigramas de las instancias descentralizada, teniendo como eje una clara divisién de funciones entre el nivel administrativo-gerencial y el nivel propiamente técni- co-pedagégico, que a su vez est relacionada con la diferenciacién entre el personal «nombrado» y el personal «destacadon, es decir, aH ia de a educacién y de as instituciones en cada region, 15. Criterios administrativos existentes al interior de las instancas descentraliza- 1 sector educative En los intersticios dela politica de la descentralizacién 317 entre el personal de «planilla» y el que es «contratado» de manera temporal. Hay asi una clara asimetria entre divisién del trabajo y el estatus de los funcionarios, en donde los nombrados constituyen el personal estable, mientras los destacados son docentes y directores {que trabajan de manera regular, generalmente en las oficinas de ges~ tién pedagégica. Funcionalmente, se grafica estas diferenciaciones entre funcionarios en dos niveles: cuadro 2.4 Estructura funcional de las instancias descentralizadas del MINEDU Nivel jerarquico — Direceion ‘Nivel organizacional Primer nivel Segundo nivel | Grganosdeinea [Organon de asesoramient yérganes de apove Fuente MNEDU (2005) Para el caso de las DRE, el Reglamento de la gestién del sistema educativo considera que su organizacién es flexible (en la medida que favorece los procesos administrativos), incluyendo al COPARE ‘como drgano de participacién (ver cuadro 2.2) "Atendiendo a estas «diferenciaciones internas», los funciona~ ios establecen una serie de interacciones y de actividades en fun- cin a planes y programas de trabajo, asi como una rutina particular dentro del espacio institucional, con normas y procedimientos que coadyuvan 0 condicionan un tipo de actitud, un «estilo de gestién con diferenciados criterios administrativos frente a sus contextos de- partamentales, lo cual constituye el «campo de juego» desde donde te definen y deciden las oportunidades de construir 0 participar en propuestas concertadas como los PER. Cabe destacar que las inte- Preciones entre los funcionarios son de conflicto y negociacién, de~ pendiendo de la posicién que ocupen en esta estructura, siendo asi los érganos de apoyo y de control los mas conflictivos (son los que girectamente se vinculan al tema de la corrupcién), mientras que la relacién es mas de negociacién en el nivel de los Organos de direc- tiény de linea (DGP y DGl), que son precisamente los que més se han vinculado con el PER.318 Vargas cuadro 2.2 Organizacién de las DRE Graano de direccion __Direccién regional de educacién Direcin ce gestion pedagige ‘Organos de linea e Fee |_____Diecin de gen nstaciona (0 Grgano de sesoraminta Oficina de accesorajurdla Sraano de parcipaciin Consejo participstivo regional de educacln (COM) rgano de apoyo Oficina de adminitracn Infaestrartaray equipanlenio Grgano de control Oficina de contoinstucional (oc) Fuente S. n° 009-2005-0. De este modo, la légica que orienta las reorganizaciones del sector es de tipo administrativa-funcional, en tanto implican la ne- cesidad de mejorar la gestién pitblica con el objetivo de mejorar la calidad educativa, tal y como estipulan los acuerdos internacionales que orientan el marco legal de la descentralizacién educativa. Pero la concepcién de calidad que maneja la administracién tiende a ser funcionalista, en la medida que se limita a la biisqueda de la efica- ia del sistema desde un enfoque institucional, sin profundizar en las dindmicas sociales y las necesidades de la poblacién usuaria, Sin embargo, los poderes locales y el predominio de redes clientelares y parentales en el ejercicio de la politica local moldean el funciona- miento del sector piblico, dado que este sector tradicionalmente es visto como un botin para colocar «cargos de confianza», teniendo como efecto el incremento de la corrupcién, y repercutiendo negati- vamente en la continuidad de las politicas educativas. De este modo, las interacciones entre los diferentes érganos alteran la ejecucién de las politicas, en la medida que en el Ambito piiblico se proyecta una imagen homogeneizadora de la administracién piiblica —en el dis curso confrontacional del determinismo—**y que la administra 16, «En la DREA hay una corrupcidn institucionalizada el no se pone en fila en esa corrupcin simplemente lo vu #uamanga. cionario que llega y no (Dirigente SUTE ios de la politica de la descentralizacién 319 funcionalista homogeiniza a su vez el espacio puiblico —en el discur- so tecnocratico de la eficiencia— (Salazar 2005), 2.2. El papel de las DRE en la construccién de los PER En lo que respecta a la construccién de los PER, la descentralizacién ica y administrativa establece en la Ley orgénica de bases de la descentralizacién, n° 27783, y en el Reglamento de organizaciones y funciones de las DRE y de las UGEL (D.S. 015-2002-ED) que cada regidn construya su propio PER, correspondiendo principalmente a los gobiernos regionales su disefio, ejecucién y evaluacién. La nor- matividad, por otra parte, define el papel de la sociedad en términos incia y participacién; es decir, no le asigna un rol decisorio a la poblacién. De hecho, si bien el reglamento estipula que el COPARE sea la instancia de pai lancia en la el boracién, seguimiento y evaluacién del PER, es un contrasentido que el presidente del COPARE sea precisamente el director de la DRE. ‘Ademés, e] MINEDU y el gobierno regional establecen las normas de eleccién de los miembros del COPARE, mientras que el reglamento interno del COPARE es aprobado sobre la base de la propuesta del director de la DRE. Esto repercute en dar bastante centralidad al di- rector, dependiendo de este cargo el impulso y avance del proceso de formulacién del PER. Con el proceso de descentralizaci DRE dependen de la gerencia de desarrollo social de los gobiernos regionales. Los cargos directivos se eligen desde entonces a través de concurso piblico, con una duracién de dos afos, los directores son evaluados semestralmente tanto por el MINEDU como por el res- pectivo gobierno regional. Sin embargo, los directores de las DRE no suelen terminar su mandato, Como lo establece un balance de Pro- puesta Ciudadana (2007: 118), entre el 2003 y el 2006 la situacién de estos cargos ha sido muy inestable. Huancavelica ocupa el primer lugar en tener mayor niimero de directores en menor plazo, con un total de ocho directores en un lapso de apenas tres afios; Ayacucho se ubica en el cuarto puesto, con cuatro directores en el mismo lap- orme sefiala que para ser director regional mediante con- curso de méritos se requiere acreditar ser profesional calificado y desde el afio 2003, las320 Julio Vargas con experiencia en la materia sectorial respectiva; y su designacién y cese corresponden al presidente regional a propuesta del gerente re- ional, en este caso, de la GDS. En este sentido hay otra contradiccién: laeleccién de un cargo directivo en una instancia educativa depende de un funcionario administrativo, es decir, supuestamente apolitico, pero que en la prictica es designado bajo el criterio de «personal de confianza politica» por el presidente regional. De este modo, el éxito del proceso de construccién del PER esta en manos, en buena cuenta, del perfil del presidente regional, en la medida que este se preocupe por contar con personal con capaci- dades politicas y en gestion educativa. Con todos estos alcances, ya podemos analizar la estructura y el funcionamiento de las DRE de Ayacucho y Huancavelica, 2.3, Las DRE de Ayacucho y Huancavelica Los contextos departamentales Los departamentos de Ayacucho y Huancavelica se ubican en la sierra central del Pera. En ambos casos, estamos ante sociedades fragmentadas en proceso de recomposicién, tanto social como insti- tucional. En Ayacucho, se evidencia un gran crecimiento de la poble: ciény una mayor urbanizacién que en Huancavelica. De hecho, en el lapso de los iltimos veinte afios la poblacién ayacuchana urbana se ha triplicado, mientras que casi se ha duplicado la poblacién rural en Huancavelica, Pero en términos de indicadores de desarrollo, encon- tramos alto nivel de pobreza, bajo gasto en educacién y, en general, tun bajo indice de desarrollo humano en ambos departamentos (ver cuadro 2.3). De este modo, estamos ante dos de los departamentos més po- bres y con menor nivel de desarrollo humane del Pert (solo superan Apurimac). 1 Informe Final de la Comisién de la Verdad y Recon- ciliacién sefiala a Ayacucho y a parte de Huancavelica, en la «sierra sur central», como un territorio en donde se registra mas del 50% de acciones violentas durante el conflicto armado interno, siendo esta la mas alta incidencia a escala nacional (CVR 2003, tomo 1). Pero en Huancavelica la situacién es atin més critica, pues constituye el En los intersticios de ca dela descent aacién 321 cuadro 2.3, Indicadores de desarrollo regional (2004)* Inpicapor Pend AYACUCHO HUANCAVELICA Porcentaje de poblacién pobre 522. 718 85,7 BI per cApita (nuevos soles) 48671984 2682 Gasto pablico anual en educacién por alurmno (nuevos 5 a ms ice de Desarro 10312007, Fuente: Alas Deportamental del Peri 2003 y Gran Alas del Per, 2005, FEA jumano 200,773" _0.488 0460 lloHumano 2000___0.773*_ 0488 _O460 1 Etfngie de Desarallo Humano (0H) se obsiene combinand: Calidad y durin de la vida. Coanto mis se acerca la unidad eso, logr educatvo yt 1000) representa mayor departamento mas pobre del pafs con el 92% de su poblacién con necesidades basicas insatisfechas y més del 50% en condicién de ri- seria; situacién que no ha variado sustantivamente desde la Encues- ta Nacional de Niveles de Vida de 1996 (Foro Educativo 2006). La situacién de pobreza y bajo desarrollo repercute en configu- rar una problematica educativa departamental. En efecto, con una mirada de comparacién a los principales indicadores educativos de estos departamentos, con relacién al promedio nacional, se puede percatar que los escolares ayacuchanos y huancavelicanos estén muy abajo del promedio en desempefios escolares en primaria, aunque Jogran indicadores similares al promedio nacional (bastante bajo en realidad) al terminar secundaria (ver cuadro 2.4). Es importante recalcar el peso que tiene el sector terciario en las 4reas rurales, asi como el estatus que conlleva el ejercicio de algin cargo 0 funcién piblica en provincias del interior del pais. Una mi- rada a la composicién de la poblacién econémicamente activa (PEA) de 1993 en estos departamentos nos muestra la predominancia dela PEA urbana masculina en Ayacucho, en contraste con la predominan- cia rural masculina en Huancavelica. De este modo, es evidente que en Ayacucho hay un mayor desa rrollo de la PEA urbana, y aunque el sector estatal no sea el mayor ni- cho laboral, representa un estrato privilegiado en una sociedad con