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ATOS ADMINISTRATIVOS
Considerações Preliminares
No entendimento de Maria Sylvia Di Pietro, o Direito Civil faz distinção entre ato e fato. O
primeiro é imputável ao homem, enquanto o segundo decorre de acontecimentos naturais, que
independem do homem ou dele dependem apenas de modo indireto. Quando o fato ocorrido
corresponde à descrição da norma legal denomina-se fato jurídico, e gera efeitos no mundo do Direito.
Se tais efeitos se derem no âmbito do Direito Administrativo, o fato é chamado de fato administrativo;
se não produz qualquer efeito jurídico no Direito Administrativo, ele é chamado fato da Administração.
Ainda, partindo-se da idéia da divisão de funções entre os três Poderes do Estado, pode-se
dizer, em sentido amplo, que ato da Administração é todo aquele praticado no exercício da função
administrativa. Dentre estes, encontram-se os assim chamados atos administrativos, os quais
passamos a estudar.
Conceito
Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que,
agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. A condição primeira para o seu
surgimento é que a Administração aja nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Público,
visto que algumas vezes nivela-se ao particular e o ato perde a característica administrativa; a segunda é
que mantenha manifestação de vontade apta; a terceira é que provenha de agente competente, com
finalidade pública e revestido na forma legal;
Elementos (COFIFOMOB)
São os requisitos necessários à formação do ato. Sem a convergência desses elementos, não se
aperfeiçoa o ato, qual não terá condições de eficácia para produzir efeitos válidos.
Finalidade: é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente; não cabe ao administrador
escolher outra, ou substituir a indicada na norma administrativa.
Há elementos que, embora não integrem sua estrutura, concorrem para a formação e validade dos
atos administrativos:
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Aulas de Direito Administrativo Henrique Cantarino
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Espécies
1) Atos Normativos: são aqueles que contém um comando geral do Executivo, visando à correta
aplicação da lei; o objetivo imediato é explicitar a norma legal a ser observada pela Administração e
pelos administrados, estabelecendo regras gerais e abstratas de conduta. Têm a mesma normatividade
da lei e a ela se equiparam para fins de controle judicial; quando individualizam situações e impõe
encargos específicos a administrados, podem ser atacados e invalidados direta e imediatamente por via
judicial comum, ou por mandado de segurança.
Regulamentos: são atos administrativos, postos em vigência por decreto, para especificar os
mandamentos da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei; têm a missão de explicá-la (a
lei) e de prover sobre minúcias não abrangidas pela norma geral; como ato inferior à lei, não pode
contrariá-la ou ir além do que ela permite.
Instruções normativas: são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a
execução das leis, decretos e regulamentos (CF, art.87, § único, II).
Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna, dado que se destinam a
reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas; só se dirigem aos que devem
executar o serviço ou realizar a atividade funcional regimentada.
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Avisos: são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus
ministérios.
Portarias: são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgão, repartições ou
serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para
função e cargos secundários.
Ordens de Serviço: são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obra ou
serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo, ou
especificações técnicas sobre o modo e forma de sua realização.
Ofícios: são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e
superiores e entre Administração e particulares.
3) Atos Negociais: são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração apta a
concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condições
impostas ou consentidas pelo Poder Público; enquadram-se os seguintes atos administrativos:
Licença: é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que
o interessado atendeu todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a
realização de fatos materiais antes vedados ao particular. Ex: o exercício de uma profissão, a construção
de um edifício em terreno próprio.
Autorização: é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna
possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens
particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à
aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de arma, etc.
Permissão: é ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público
faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a
título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração.
Aprovação: é o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de
outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de
particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção.
Admissão: é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a satisfação
de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou
predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de
habilitação.
Visto: é o ato pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou do
administrado, aferindo sua legitimidade formal pra dar-lhe exeqüibilidade.
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Dispensa: é o ato que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação até então
exigida por lei. Ex: a prestação do serviço militar.
Renúncia: é o ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um direito
próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração.
Protocolo Administrativo: é o ato pelo qual o Poder Público acerta com o particular a
realização de determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse
recíproco da Administração e do administrado signatário do instrumento protocolar.
Os atos que acabamos de ver são normalmente seguidos de atos de Direito Privado que
completam o negócio jurídico pretendido pelo particular e deferido pelo Poder Público. Ex: a
administração licencia uma construção, autoriza a incorporação de um banco; são atos bifaces.
4) Atos enunciativos: são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar um
fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado; dentre os
mais comuns estão os seguintes:
Atestados: são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que
tenha conhecimento por seus órgãos competentes.
Apostilas: são atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada por lei.
5) Atos Punitivos: são os que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringem
disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens e serviços públicos; visam a punir e reprimir
as infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a
Administração.
Interdição de Atividade: é o ato pelo qual a Administração veda a alguém a prática de atos
sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens; deve ser precedida de processo regular e do
respectivo auto, que possibilite defesa do interessado.
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Convalidação
Também denominado saneamento, é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente
em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que foi praticado. A convalidação só será possível
quando os vícios ensejadores da ilegalidade do ato forem sanáveis e seus efeitos não causarem lesão
ao interesse público ou a terceiros. Nos termos do art. 55 da lei nº 9.784/99 (que rege o Processo
Administrativo Federal), “em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público
nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração”. Por se tratar de uma faculdade, o ato de convalidação classifica-se como
discricionário.
Quanto à relação entre o elemento viciado e à possibilidade de convalidação, temos que se o
vício estiver presente no motivo, objeto ou finalidade, não se admite a convalidação. Quanto à
competência, admite-se apenas se não for exclusiva e, quanto à forma, apenas se não for essencial à
validade do ato. Em resumo, só é admitida a convalidação no caso de vício de competência (se não
exclusiva) ou de forma (se não essencial); em todos os demais casos, há de ser declarada a nulidade do
ato.
Importante se ressaltar, quanto a atos com vício de objeto (ou conteúdo), a existência do instituto
da conversão, segundo o qual tais atos são convertidos em outro, de categoria diversa, com efeitos
retroativos (ex tunc), a fim de se aproveitarem os efeitos já produzidos. Há a substituição de um ato ilegal
por outro, revestido dos pressupostos legais necessários.
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invalidando as conseqüências passadas, presentes e futuras do ato anulado. E assim é porque o ato
nulo não gera direitos ou obrigações para as partes. Essa regra, porém, deve ser atenuada e
excepcionada para com os terceiros de boa-fé alcançados pelos efeitos do ato anulado, uma vez que
estão amparados pela presunção de legitimidade inerente a toda atividade da Administração Pública.
Importante salientar que, de acordo com o art. 54 da Lei 9784/99, “o direito da Administração de
anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
Cassação: modalidade de anulação do ato administrativo que, embora legítimo na sua origem e
formação, torna-se ilegal na sua execução. Ocorre principalmente nos atos negociais.
Provas Anteriores
1) (Auditor Municipal – Natal/2001) Em relação à invalidação dos atos administrativos, é correto afirmar:
a) A revogação pode-se dar mediante provocação do interessado ao Poder Judiciário.
b) A anulação tem seus efeitos ex nunc.
c) Anulação e revogação podem incidir sobre todos os tipos de atos administrativos.
d) Tratando-se de motivo de conveniência ou oportunidade, a invalidação dar-se-á por revogação.
e) Diante do ato viciado, a anulação é facultativa para a Administração e obrigatória para o
Judiciário.
2) (Delegado de Polícia Civil – RJ/2002) Com relação aos atos praticados pela Administração Pública,
assinale a alternativa incorreta:
a) Os atos administrativos podem ser praticados por autoridades de todos os poderes.
b) O elemento motivo, também chamado de motivação, consiste na exteriorização por parte da
Administração Pública das razões de fato e de direito que justificam a prática do ato
administrativo.
c) A Administração Pública pode controlar a legalidade e o mérito de seus atos administrativos.
d) A certidão e o atestado, expedidos pela Administração Pública, são considerados atos
enunciativos.
e) Os atos discricionários podem suportar controle de mérito e de legalidade.
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4) (AFPS/2002) Entre os princípios de Direito Administrativo, que a Administração Pública está obrigada
a obedecer e observar nos seus atos, por força de expressa previsão constitucional e legal, os que se
correspondem entre si, quanto à escolha do objeto e ao alcance de seu resultado, porque a violação de
um deles importa de regra na inobservância do outro, são:
a) Legalidade e motivação.
b) Motivação e razoabilidade.
c) Razoabilidade e finalidade.
d) Finalidade e impessoalidade.
e) Impessoalidade e legalidade.
7) (AFRF/2000) O ato administrativo que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, cujas
vontades se unem para formar um ato único, denomina-se:
a) Ato singular
b) Ato procedimental
c) Ato duplo
d) Ato complexo
e) Ato composto
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10) (AFCE – TCU/2000) Aponte, entre as opções abaixo, o ato administrativo vinculado:
a) Aposentadoria de servidor por implemento da idade de setenta anos.
b) Nomeação de servidor para cargo em comissão.
c) Escolha de local para construção de escola pública.
d) Abertura de processo licitatório para locação de imóvel para o serviço público.
e) Revogação de licença regularmente concedida para desmatamento, por motivo de conveniência.
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(C)à finalidade.
(D)ao sujeito.
(E)ao objeto.
16 - O poder-dever de a Administração Pública anular seus próprios atos, nas situações cabíveis,
decorre do
(A)controle externo a que se sujeita a Administração.
(B)atributo da auto-executoriedade dos atos administrativos.
(C)atributo da coercibilidade dos atos administrativos.
(D)poder da autotutela.
(E)caráter impositivo dos atos administrativos.
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(B)unilateral e discricionário, por meio do qual a Administração faculta ao particular o uso privativo de
bem público, a título precário.
(C)bilateral e discricionário, pelo qual o órgão competente exerce o controle a posteriori desse ato
complexo.
(D)unilateral, vinculado e precário, pelo qual os órgãos consultivos da Administração emitem opinião
sobre assuntos técnicos ou jurídicos.
(E)bilateral e vinculado, por meio do qual a Administração Pública reconhece a legalidade desse ato
jurídico.
21 - A lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal dispõe que
os atos administrativos que apresentam defeitos sanáveis poderão ser
(A)declarados inexistentes pela própria autoridade que os expediu ou por seu superior hierárquico, com
efeitos irretroativos, no prazo prescricional de até 10 (dez) anos.
(B)anulados pelo Poder Judiciário por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos.
(C)convalidados pela própria Administração Pública, em decisão motivada, desde que não haja lesão ao
interesse público nem prejuízo a terceiros.
(D)revogados com efeitos retroativos, quando eivado de vício de legalidade ou de finalidade, no prazo
prescricional de até 5 (cinco) anos.
(E)anulados no prazo prescricional de até 2 (dois) anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé, quando decorram efeitos favoráveis para os destinatários.
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III.O atributo da imperatividade do ato administrativo, como sendo aquele que impõe a coercibilidade
para seu cumprimento ou execução, não está presente em todos os atos, a exemplo dos atos
enunciativos.
25 – Alegando falta de verbas públicas, o Prefeito de uma cidade litorânea exonerou, ad nutum,
determinado servidor. No dia seguinte, sem qualquer modificação na situação financeira do município,
nomeou outro funcionário para a mesma vaga. Em virtude deste fato, o ato de exoneração será nulo em
virtude da inobservância do requisito do ato administrativo denominado:
A) Imperatividade.
B) Competência.
C) Forma.
D) Motivo.
E) Auto-Executoriedade.
26 - A autoridade competente para aplicar a pena de suspensão aplicou penalidade mais grave, que não
se encontrava dentro de sua esfera de atribuição. Em virtude deste fato, referido ato poderá ser
(A)anulado pela própria autoridade que praticou o ato com vício quanto ao motivo, com efeitos ex nunc
(B)declarado nulo pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, em razão do vício quanto ao
sujeito, produzindo efeitos retroativos à data em que foi emitido.
(C)revogado pelo Poder Judiciário, ante a constatação do vício quanto ao sujeito, com efeitos ex tunc.
(D)anulado pela autoridade hierarquicamente superior à que emitiu o ato, em razão do vício quanto à
forma, com efeitos ex nunc.
(E)revogado pela Administração ou pelo Poder Judiciário, em virtude de vício de finalidade,
produzindo efeitos ex tunc.
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