19860424

AR/JUR/1652/1986

Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, en pleno

Segunda

Nacional

Petracca e Hijos, S. A. y otros

Gobierno nacional -Ente Autárquico Mundial 78
Petracca e Hijos, S. A. y otros c. Gobierno nacional -Ente Autárquico Mundial 78

ACTO.ADMINISTRATIVO

Buenos Aires, abril 24 de 1986.

1ª cuestión. - "Si la impugnación de los actos administrativos prevista en los incisos a y b del art. 23
de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la administración, está sujeto al
plazo instituido por su art. 25".

Votaron por la afirmativa los doctores:

Estéves
(según sus fundamentos),
González Arzac, Hutchinson, Mordeglia, Muñoz, Pico
(según sus fundamentos) y
Pinzón
(según sus fundamentos).

Por la negativa lo hicieron los doctores

Galli y Miguens
.

De conformidad con lo dispuesto por el art. 298 del Cód. Procesal, la mayoría fundamentó su voto
del siguiente modo:
I. El título IV de la ley 19.549 (arts. 23 a 32, con las reformas introducidas por la ley 21.686) debe
ser interpretado conforme a los fines tenidos en cuenta por el legislador al sancionarlo; dar pleno
efecto a su intención, es la primera regla de hermenéutica (Corte Suprema, "Fallos", t. 281, p. 146; t.
297, p. 142; t. 299, p. 93; t. 301, p. 460; t. 302, ps. 973 y 1600; t. 303, ps. 248, 578, 600 y 957 -Rev.
LA LEY, t. 146, p. 687; t. 1977-C, p. 455; t. 1978-B, p. 67; Rep. LA LEY, t. XLI, J-Z, p. 1901, sum.
63; Rev. LA LEY, t. 1980-D, p. 367; t. 1981-D, p. 591, fallo 35.985-S; t. 1981-C, p. 310; t. 1982-C,
p. 501, fallo 36.167-S; p 500, fallo 36.164-S-).
Ese fin ha sido "cubrir el vacío legislativo resultante de la ausencia de un código nacional que
contemple aquella materia específica": la contencioso administrativa (exposición de motivos, apart.
II, "in fine").
En cuanto a los plazos para deducir -por acción o recurso- la impugnación judicial de actos
administrativos, ese "vacío legislativo", que la ley procuró llenar, consistió en la ausencia de plazos
generales, pese a haber sido instituidos en muchas leyes especiales. Para los casos no comprendidos
en éstas, "el único límite temporal para el progreso de la acción contra el Estado era el fijado para la
prescripción", "estado de cosas que se intentó subsanar en el anteproyecto de Código Contencioso
Administrativo para la nación del 16 de enero de 1968, cuyo art. 47 fijaba un término perentorio para
promover la acción contra el Estado" (Marienhoff, "Demandas contra el Estado Nacional", Rev. LA
LEY, t. 1980-B, ps. 1024/31, cap. II; Muñoz, "Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549
para la impugnación judicial de actos administrativos", RADA, núm. 5, ps. 35/46, caps. IV y V;
Estrada, "Juicios contra el Estado Nacional", JA, 1977-III, ps. 689/98, caps. III y V).
Ese anteproyecto inspiró las normas pertinentes de la ley 19.549 (exposición de motivos, apart. II,
párr. 3º; Cozzi, "El proyecto de la ley nacional de procedimientos administrativos", Jus., núm. 19, ps.
163/74, cap. VII; Young, "Antecedentes y bases históricas de la ley de procedimientos
administrativos", Reg. Adm. Pub., núm. 46, p. 13), y sometía al plazo de caducidad la impugnación
de los actos dictados durante la ejecución de contratos (arts. 1º, 2º y 47), en armonía con la doctrina,
que los incluye sin excepción en el concepto de materia contenciosoadministrativa (Bielsa, "Derecho
administrativo", 6ª ed., t. II, núm. 273, t. V, núm. 1085/86; Argañarás, "Tratado de lo contencioso
administrativo", núm. 46/55; Marienhoff, "Tratado de derecho administrativo", t. III-A, núm. 614 y
825; Linares, "Lo Contenciosoadministrativo en la justicia nacional federal", Rev. LA LEY, t. 94, p.
921, núm. 4), y con el derecho de las provincias argentinas, que precedió al federal en la regulación
de esta materia (Códs. en lo Contenciosoadministrativo de: Buenos Aires, art. 3º; Catamarca, art. 10,
inc. c; Córdoba, art. 1º, inc. c; Corrientes, art. 1º; Chaco, arts. 1º y 2º; Formosa, arts. 1º y 2º b; Jujuy,
art. 1º; La Pampa, art. 2º, incs. b y g; La Rioja, art. 1º y 12; Mendoza, arts. 1º y 2º, inc. b; Misiones,
art. 12, inc. b; Neuquén, art. 2º; Salta, art. 3º; San Juan, art. 759; Santa Cruz, art. 6º; Santa Fe, art. 10,
inc. b; Santiago del Estero, art. 1º).
En consecuencia, cualquier interpretación que conduzca a excluir la impugnación judicial de estos
actos administrativos por particulares, de la sujeción a los plazos fijados por el art. 25 de la ley
19.549, resulta en principio contraria a una pauta interpretativa capital.
II. El último párrafo del art. 7º de la ley 19.549, en cuanto dispone la aplicación tan solo analógica de
las reglas del título III a los contratos que celebre el Estado, se funda en haberse asignado a éstos una
individualidad propia, desligada de la noción general de acto administrativo (Escola, "Tratado
integral de los contratos administrativos", t. I, núm. 22; Berçaitz, "Teoría general del contrato
administrativo", 2ª ed., núm. 124; Gordillo, "Tratado de derecho administrativo", t. 3, cap. IV, ps.
27/29; Diez, "Derecho administrativo", t. III, ps. 17/22), pero nada autoriza a que la misma pauta
-aplicación meramente analógica, y no directa- se extienda a las previsiones del título IV de la ley
respecto de la impugnación de las decisiones que la administración dicte durante la ejecución del
contrato.
En ejercicio de la potestad de autotutela que el ordenamiento jurídico le confiere (Grecco, "Auto-
tutela administrativa y proceso judicial", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 906/917), durante el curso de
una relación contractual la administración adopta decisiones que gozan de presunción de legitimidad
y son ejecutorias (art. 12, ley 19.549). Paralelamente, el contratista está vinculado por esas
decisiones y tiene la carga de impugnarlas cuando las considera ilegítimas (Cám. Civ. y Com. Fed.,
sala I, 29/12/83, "Cavallín c. Hipasam", ED, t. 108, p. 434 -Rev. LA LEY, t. 1984-B, p. 28-). Las
necesidades de interés general en virtud de las cuales se confieren a las autoridades administrativas
sus potestades y competencias, no admiten las interferencias que generaría una solución inversa: que
la administración tuviera que demandar previamente, y en cada caso, la modificación judicial de las
situaciones de hecho producidas durante el curso de ejecución de un contrato como ocurre, en
determinadas situaciones, con los acuerdos celebrados entre particulares. Estas razones justifican las
potestades conferidas a los órganos administrativos para rescindir los contratos calificando
unilateralmente las situaciones de incumplimiento, imponer en forma directa sanciones
contractuales, etc. (Cassagne, "Derecho administrativo", t. II, ps. 18/23; Linares, "Derecho
administrativo", núm. 117; Barra, "Contrato de obra pública", t. I, p. 36).
Tales decisiones, unilaterales, ejecutorias, y previas a cualquier intervención judicial, exteriorizan la
declaración de un órgano administrativo que genera en forma directa e inmediata efectos jurídicos
individuales. Su carácter de actos administrativos no es, pues, discutible (Cám. Nac. Civ. y Com.
Federal, sala I, 8/10/82, "Mengolini c. ENTel", consid. 3º, JA del 20/11/85, y ED del 26/2/86, sint.
jur. núm. 509; Escola, ob. cit., t. I, ps. 390/91 y 409/11; Berçaitz, ob. cit. núm. 111; Gordillo, ob. cit.,
t. 4, vol. 2, cap. XVI, p. 30; Diez, ob. cit., t. II, p. 582).
Esta diferencia se explica porque, a los efectos de la impugnación judicial y de una eventual decisión
anulatoria, una cosa es el contrato como acuerdo integrado por dos declaraciones de voluntad, y otra
los actos dictados por la administración durante su ejecución. Cada uno de estos actos responde a
reglas propias de validez, tiene sus propias causas o funcionalidad específicas y, fundamentalmente,
pueden ser anulados independientemente del contrato, sin afectar la validez de éste.
La impugnación de dichos actos por medio de los recursos y acciones previstos por la ley 19.549 y el
dec. 1759/72, está expresamente reglada para el caso de no existir en las leyes especiales una vía de
impugnación diversa (dec. 9101/72, art. 1º, inc. 6º; Pearson, "Manual de procedimiento
administrativo", núm. 7, p. 43, 2ª ed.; Fiorini, "Derecho administrativo", t. II, ps. 480/86, esp. p. 484,
2ª ed.
No corresponde, entonces, que existiendo normas que regulan la impugnación judicial de los actos
administrativos, y que no excluyen, sino que incluyen en su imperio a los dictados durante la
ejecución del contrato, se les asigne por vía pretoriana un tratamiento propio de las acciones regidas
por el derecho privado, sujetándolas así a un régimen que no fue instituido para las pretensiones
nacidas del derecho administrativo y que la ley 19.549 procuró precisamente sustituir.
Así lo ha entendido la doctrina (Bezzi, "El Contrato de obras públicas", ps. 456 y sigts., 2ª ed.;
Fiorini, "Derecho administrativo", t. I, ps. 602, 706/7 y 730/31, 2ª ed.; Dromi, "Los actos separables
en la contratación administrativa", J.A. Doctrina 1975, p. 221; ídem, "Licitación pública", núm. 64,
p. 71 y núm. 500, p. 535; Grecco, "Autotutela administrativa y proceso judicial", Rev. LA LEY, t.
1980-B, p. 916; Berçaitz, "Teoría general del contrato administrativo", núms. 260, 293 y 295, 2ª ed.;
Casella y otros, "Régimen de compras del Estado", ps. 309/311).
III. Lo decidido por la Corte Suprema de la Nación el 26/11/85, "in re": "Mevopal, S. A. c. Banco
Hipotecario Nacional", en su consid. 4º, no es razón que enerve las conclusiones precedentes, ya que
en tal caso el alto tribunal, para resolver si los únicos actos administrativos impugnados habían sido
atacados en término, aplicó expresamente el art. 25 de la ley 19.549 (dos últimos párrafos del consid.
4º). En cambio, las manifestaciones vertidas "obiter dicta" en torno a la exclusión -en principio- de
dicho plazo respecto de los actos referidos a relaciones contractuales, no han tomado en
consideración -sin duda por no haber sido planteados por las partes- los fundamentos que en los
puntos anteriores se exponen, los que deben necesariamente ser examinados de modo explícito, y
que, de ser desatendidos, dan lugar a soluciones que se apartan de la letra y el espíritu de la ley y su
reglamentación y que contravienen el interés público que, sin desmedro del interés particular que
también se garantiza, dichas normas han procurado resguardar.
Por otra parte el alcance de la doctrina del plenario en este punto, al referirse a la necesidad de que el
acto sea definitivo y que agote la instancia, evita "que durante la relación contractual y frente a la
emisión de cualquier acto de la administración, el administrado tenga que iniciar en cada caso, un
juicio contra su contratante" (antepenúltimo párrafo del consid. 4º de dicho fallo). Con el alcance
dado a este punto, ello no puede ocurrir.

El doctor
Pico
dijo:

Toda vez que la primera de las cuestiones sometidas a conocimiento de esta Cámara ha quedado
zanjada por la decisión de la Corte Suprema dictada "in re": "Mevopal", con fecha 26 de noviembre
de 1985, conviene precisar los alcances del voto afirmativo recaído en ese interrogante, ya que
resulta menester por obvias razones de economía procesal, coincidir con esa jurisprudencia, pues
siempre se ha reconocido la ventaja que representa mantener unidad en la interpretación de la ley con
la doctrina del más alto tribunal del país, a pesar de que no existe norma alguna que obligue a
acatarla (confr. plenarios de la entonces Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y
Contencioso Administrativo "in re": "Arsoda Trading. Co. S. R. L." y "Ford Motor Argentina", del 29
de diciembre de 1972 y del 7 de setiembre de 1976, respectivamente).
En efecto, en el fallo de marras se puntualiza que los "actos administrativos aun unilaterales,
referentes a la celebración, ejecución o modificación de un contrato administrativo, en principio, no
pueden considerarse en forma aislada, con abstracción del contrato del cual acceden en cuanto
determinan los derechos y obligaciones emergentes de aquél, por lo que se rigen por idénticas pautas
a las del contrato, ajenas, por ende, al marco contemplado en los artículos 23 y 24 de la ley 19.549 y
al sistema de impugnación de su art. 25".
Añadió, en ese mismo sentido el alto tribunal, que la "interpretación contraria llevaría a que durante
la relación contractual frente a la emisión por la administración de cualquier acto unilateral, el
administrado tuviera que iniciar en cada caso, un juicio contra su contratante. Ello significaría un
dispendio jurisdiccional inusitado y provocaría un resentimiento en el espíritu de colaboración que
debe existir entre la administración y quien ejecuta el contrato" (consid. 4º).
En rigor de verdad, pues, a despecho de la ubicación conferida en el art. 7º, in fine de la ley 19.549
dentro del título III, que se relaciona con los requisitos esenciales del acto administrativo, lo cierto es
que la claridad de sus términos impiden, tal cual lo postula la Corte Suprema en el recordado caso
"Mevopal", una interpretación extensiva de sus alcances que sirva para englobar cualquier decisión
adoptada durante el transcurso del vínculo contractual, debiéndose limitar la exigencia del plazo de
impugnación sólo para aquellos actos que, tomando las palabras de la ley, revisten el carácter de
definitivos.
Por consiguiente, cuando el art. 23 de la ley 19.549 habla de la impugnación judicial de los actos
administrativos se refiere, como se ha visto, al supuesto en que ostente calidad de definitivo y se
hubiesen agotado a su respecto las instancias administrativas, motivo por el cual han de descartarse
de plano todos aquellos que se dicten en el curso de una relación contractual y no reúnan tales
caracteres.

El doctor
Estéves
adhirió a los fundamentos del doctor Pico.

El doctor
Pinzón
dijo:

1) No existen, en nuestra legislación, normas que desarrollen una teoría general de contratos
administrativos. Por ende, las disposiciones genéricas de la ley 19.549 les son aplicables con la
limitación fijada en su art. 7º, último párrafo. También deben considerarse, a tal efecto, los principios
que fluyen de leyes especiales, como la 13.064, en particular por ser reglamentaria de un típico
contrato administrativo cual es el de obra pública.
2) Con base en tales fuentes, puede afirmarse, por vía de principio, que los contratos administrativos
se caracterizan, entre otras cualidades, por la ejecutoriedad de los actos y decisiones de la
Administración Pública contratante y las facultades de dirección y control de esta última sobre la
realización de las prestaciones a cargo de la empresa contratista. Así también, la improrrogabilidad
de los plazos convenidos (aunque esta cualidad hace más a la sustancia que a la esencia de estos
contratos).
3) Las precedentes apreciaciones autorizan a determinar un particular régimen de cumplimiento
contractual con el que no se concilia, cuanto menos en principio, la posibilidad de sustraer en
cualquier momento, del ámbito de competencia administrativa, la resolución de conflictos o
controversias suscitadas entre las partes. Esto último, de modo particular, cuando es pretendido ante
el Poder Judicial en forma aislada y con anterioridad al cumplimiento pleno y final de las
prestaciones convenidas, es decir, a la extinción del contrato o situaciones asimilables; hipótesis en
las que, además, las mencionadas decisiones administrativas no revestirían, en la generalidad de los
supuestos, la cualidad de definitivas (o asimilables a tales), de indispensable verificación al referido
efecto.
4) Tal hermenéutica importa una interpretación integrativa entre la doctrina sentada por este
pronunciamiento plenario y la que fluye del dictado por la Corte Suprema "in re": M. 56. XX.
"Mevopal S. A. y otra" del 26 de noviembre de 1985 y se sustenta en el principio antigua data (Confr.
Corte Suprema; Fallos: t. 249, p. 654; t. 261, p. 336 -Rep. LA LEY, XXII, p. 958, sum. 19; Rev. LA
LEY, t. 119, p. 141- y muchos otros) según el cual, la necesaria tutela judicial de los derechos no
supone la exigencia constitucional de la preservación en especie de las situaciones existentes.
5) A lo expuesto corresponde agregar, como decisivo, que el alcance e interpretación asignado a las
normas en juego no pueden alterar claro está, el pleno ejercicio, por parte de los contratistas, sus
derechos de defensa e inviolabilidad de la propiedad garantidos por la Constitución Nacional. Esta
evaluación habrá de ser necesaria y fundamental, por parte del intérprete, para adecuar a cada caso
las reglas y principios reseñados.
Fundo, pues, en las razones expuestas y las concordantes vertidas por el juez preopinante doctor
Pico, el voto mayoritario emitido, en particular, en lo atinente a la interpretación integrativa y
proyección asignada al precitado fallo del más alto tribunal recaído en "Mevopal S. A. y otra", que
comparto con el alcance expuesto supra.

El doctor
Miguens
, por la minoría, funda su posición de la siguiente manera:

El primer tema del plenario se refiere a si la impugnación de los actos administrativos previstas en
los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la
administración, está sujeto al plazo instituido por su art. 25.
Comparto la postura que sostiene que los contratos administrativos son actos administrativos en la
medida que le son aplicables los principios de su teoría general (Bielsa, Rafael, t. II, ps. 171 y sigts.;
Marienhoff, Miguel S., "Tratado de derecho administrativo", t. II, ps. 226 y sigts.; Fiorini, Bartolomé
A., "Teoría jurídica del acto administrativo", ps. 32 y sigts.; Cassagne, Juan Carlos, "Derecho
administrativo, t. II, ps. 56 y sigts.; entre otros). En la etapa de ejecución de un contrato, a su vez,
podrán dictarse distintos actos administrativos, los que no tendrán independencia del originario
contractual, habida cuenta que deberán ajustarse a sus cláusulas por ser en ellas donde se ha
expresado la voluntad de las partes contratantes, y a las cuales habrá que recurrir en el caso de tener
que interpretar aquéllos. Existen entre estos actos -el contractual y los de su ejecución- estricta y
necesaria relación, careciendo los segundos de autonomía en el aspecto apuntado.
La ley 19.549, en su título tercero, especifica que los contratos que celebre el Estado se regirán por
sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del referido
título (art. 7º in fine). Las normas serán en cada caso, por ejemplo, la de obras públicas y la
reglamentación de la ley de contabilidad en lo que se refiere a las contrataciones del Estado. Fácil es
deducir que ello es así, en atención a las particularidades de estos actos administrativos cuya
complejidad es muestra de lo dicho precedentemente, que en su formación son bilaterales, en donde
se ha volcado la intención común de las partes de la que nacen los derechos y obligaciones de los
contratantes, y a cuyas estipulaciones deberán referirse necesariamente en el esquema de una ilación
lógica, los posteriores actos administrativos de ejecución.
El título IV de la ley 19.549, en lo que aquí interesa, trata la impugnación judical de los actos
administrativos referidos en el título III que son los que legisla esta ley de procedimientos
administrativos, excluyéndose, como se dijo, los contratos administrativos. Esto surge también
palmariamente de su art. 25 al no contemplar este negocio jurídico en ninguno de sus incisos
(sentencia de la sala IV de esta Cámara del 7 de marzo de 1983, "in re": "Grasso, Reineri, Nobati, S.
R. L. c. Banco Hipotecario Nacional"). De ahí que no se aplique el art. 25 cuando se discuta la
interpretación de un contrato, situación que se da tanto cuando se impugnan directamente sus
cláusulas, como cuando se cuestiona su cumplimiento por medio de la impugnación de los actos
administrativos de ejecución.
Esta postura es también la sostenida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación según la doctrina
sentada con fecha 26 de noviembre de 1985 en los autos "Mevopal, S. A. y otra c. Banco Hipotecario
Nacional s/ ordinario".
Ampliar su aplicación a los casos no previstos expresamente comporta una interpretación extensiva
de una norma restrictiva de derechos, en colisión con fundamentales principios jurídicos.

El doctor
Galli
adhirió a los fundamentos del doctor Miguens.

En virtud de la votación efectuada a fs. 159 y los fundamentos precedentes, se establece, con relación
a la primera cuestión, la siguiente doctrina legal: "La impugnación de los actos administrativos
prevista en los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de
la Administración, está sujeta al plazo instituido por su art. 25".
 2ª cuestión. - "Si es admisible la acción por cobro de pesos o indemnización de daños sin
impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que
ha desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado", votaron
por la negativa los doctores
Estéves, González Arzac, Hutchinson, Mordeglia, Muñoz, Pico
y
Pinzón
(según sus fundamentos), mientras que por la afirmativa lo hicieron los doctores
Galli y Miguens
.

En los términos del art. 298 del Cód. Procesal, la mayoría fundamentó su voto del siguiente modo:
I. El acto administrativo, que, con las características previstas por el art., 24 inc. a de la ley 19.549,
desestima una pretensión de cobro de pesos -inclusive a título de indemnización de daños- formulada
por un particular, queda consentido si no es impugnado dentro del plazo establecido por el art. 25.
Igual efecto produce la falta de impugnación oportuna del acto administrativo cuyo contenido
decisorio excluye el pago de lo reclamado (v. gr.: las consecuencias previstas por el art. 54 de la ley
13.064 frente a una rescisión dispuesta conforme a su art. 50; o las contempladas por el art. 42 de la
ley 22.140 frente a una separación ordenada por aplicación de sus arts. 32 ó 33).
El acto administrativo consentido por los afectados no es susceptible de ser impugnado judicialmente
por ellos (Argañarás, "Tratado de lo contencioso administrativo", núms. 94/96; Diez-Hutchinson,
"Derecho procesal administrativo", p. 40; Dromi, "Proceso administrativo provincial", núm. 93), y
no cabe reconocer excepciones a esta regla en materia de derechos patrimoniales que por esencia
sean renunciables de modo expreso o tácito (arts. 19, 872 y 873, Cód. Civil; Corte Suprema,
"Fallos", t. 249, p. 51; t. 275, ps. 235 y 256; t. 293, p. 221 -Rev. LA LEY, t. 106, p. 786; t. 136, p.
808; t. 139, p. 774, fallo 24.134-S; t. 1976-B, p. 426, fallo 33.443-S-).
Por ser ello así, no resulta admisible una acción contencioso administrativa posterior que procure
obtener el reconocimiento de créditos incompatibles con lo dispuesto por un acto administrativo cuya
validez no puede ser revisada (doctr. Marienhoff, "Demandas contra el Estado nacional", Rev. LA
LEY, t. 1980-B, ps. 1027/28; Hutchinson, "Ley nacional de procedimientos administrativos", t. I, ps.
481/82; Muñoz, "Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnación
judicial de los actos administrativos", RADA, núm. 5, ps. 35/46; González Arzac, "Los plazos de
impugnación judicial de actos administrativos nacionales", E. D., t. 51, p. 951, núm. 19; Spisso,
"Procedimiento de la municipalidad de Buenos Aires", DF XXVI-B, p. 1156).
II. No resulta aplicable al caso la doctrina de algunos autores de derecho privado que admiten en
ciertos supuestos y a opción del interesado, que sea demandada la reparación del daño sufrido como
consecuencia de un acto jurídico inválido, sin requerirse al mismo tiempo la anulación de éste
(Llambías, "Parte general", t. II, núm. 2048; Cifuentes, "Negocio jurídico", núms. 369 y 370; en
contra: Lloveras de Resk, "Tratado teórico-práctico de las nulidades", ps. 324 y 328/31).
Las reglas fijadas en esta materia por el Código Civil, sólo concernientes a las relaciones privadas,
no rigen en derecho administrativo de modo directo ni supletorio (Corte Suprema, "Fallos", t. 243, p.
98, esp. p. 106 -Rev LA LEY, t. 94, p. 731-), sino que pueden llegar a ser aplicadas tan solo por
razón de analogía, es decir: con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de esta
última disciplina (doctr. Corte Suprema, "Fallos", t. 190, p. 142; t. 293, p. 133; t. 301, p. 292, consid.
8º -Rev. LA LEY, t. 23, p. 251; t. 1976-A, p. 41; t. 1979-C, p. 84-; Gordillo, "Tratado de derecho
administrativo", t. I, cap. VI, p. 3; Cassagne, "Derecho administrativo", t. I, ps. 189/190; Grau "El
contrato de obra pública y el Código Civil", RADA, núm. 14, ps. 107/115; Escola, "Comp. de
derecho administrativo", t. I, ps. 130/31).
No hay tal analogía si, por haberse consentido el acto, éste no es ya susceptible de ser revisado
judicialmente. Los tribunales no podrían expedirse en contradicción con él sin menoscabar las
prerrogativas de la administración y el principio de separación de poderes. La regla que impide
revisar de oficio la validez de los actos administrativos (arg. art. 12, ley 19.549; Corte Suprema,
"Fallos", t. 190, p. 142; t. 205, p. 165; t. 242, p. 112; t. 291, p. 499; t. 294, p. 72, consid. 13 -Rep. LA
LEY, t. VIII, p. 219, sum. 11; Rev. LA LEY, t. 94, p. 645; t. 1975-C, p. 416; t. 1976-C, p. 431, fallo
33.671-S-), prohíbe también resolver los conflictos haciendo abstracción de lo que dichos actos
disponen, ya que no cabe prescindir de su aplicación y privarlos de efectos sin antes declarar su
invalidez (doctr. Corte Suprema, "Fallos", t. 289, p. 177, consids. 11 y 13; t. 300, p. 1012, consid. 6º
-Rev. LA LEY, t. 156, p. 499; Rep. LA LEY, t. XLI, J-Z, p. 1905, sum. 98-).
Antes bien, resulta extensible a los actos administrativos el principio conforme al cual la
responsabilidad del Estado por los daños derivados de leyes, reglamentos y actos judiciales
ilegítimos, requiere la invalidación de éstos por las vías procesales previstas a tal fin (v.: Corte
Suprema, "Fallos" t. 209, p. 610, Diez, "Derecho administrativo", t. V, ps. 155 y 162/63; esp. ps.
623/4 -Rev. LA LEY, t. 49, p. 756-; Marienhoff, "Tratado de derecho administrativo", t. IV, ps. 746 y
768; Cassagne, "Derecho administrativo", t. I, ps. 303 y 319; Fiorini, "Derecho administrativo", t. II,
ps. 743 y 747, 2ª ed.; Dromi, "Derecho administrativo económico", t. II, núms. 579, 586 y 591). Ello
sin perjuicio de la responsabilidad por los daños ocasionados por la actividad legítima de los órganos
estatales, cuestión ajena a este plenario.

Ampliación de fundamentos de los doctores

Estéves
y
Pico
:

Sobre el tema resulta necesario formular algunas precisiones, toda vez que no reviste carácter
absoluto el principio según el cual no cabe reconocer autonomía a la acción indemnizatoria respecto
de la impugnatoria, ya que es oportuno recordar, en este aspecto, que a diferencia del derecho común
la responsabilidad del Estado puede suscitarse en virtud de daños y perjuicios producidos a raíz de
actos administrativos inatacables de nulidad, es decir, emitidos en ejercicio de facultades legales,
razón por la cual en la esfera del derecho público la ilicitud del acto y su consecuente anulación
judicial, no son requisitos ineludibles para la viabilidad de la acción resarcitoria.
Otra salvedad indispensable consiste en advertir que si bien es cierto que el art. 23 de la ley 19.549
no distingue explícitamente en cuanto al contenido del acto, requiere sin embargo, para la
procedencia formal de la acción de impugnación, el previo agotamiento de las instancias
administrativas, circunstancia ésta que obliga a descartar aquellos actos que no presuponen el
itinerario recursivo, como son los que se provocan mediante el reclamo administrativo previo, como
recaudo para demandar a la Nación (art. 30, ley 19.549, modificado por la 21.686).
Por lo tanto, cuadra agregar, que según el sistema de la ley de Procedimientos Administrativos, la
habilitación de la instancia judicial está condicionada, tratándose de la acción de impugnación de un
acto administrativo, al agotamiento de la vía recursiva y no al reclamo previo (art. 30, primer
párrafo, de la ley citada, según el texto dado por la ley 21.686). Correlativamente, el reclamo
administrativo previo procede en los demás supuestos -excluida la acción de impugnación- en que se
haya de entablar demanda contra el Estado nacional.
En efecto, la evolución histórica de las formalidades a cumplir para demandar a la Nación, marca
una tendencia hacia la liberación, que va desde la primitiva exigencia de autorización del Congreso
Nacional hasta el reclamo administrativo instituido por la ley 3952, como único requisito previo.
Aun cuando la ley 19.549 lo mantiene y reglamenta, no cabe inferir de ello que por el hecho de
regular específicamente otro tipo de demanda, como es la acción de impugnación, que esa normativa
deba cumplimentarse en toda clase de demanda.
En este sentido viene al caso apuntar que en diversos pronunciamientos la sala I ha distinguido
aquellos actos administrativos propiamente dichos, susceptibles de impugnación judicial, investidos
de aptitud para modificar el status jurídico del administrado, de aquellos otros actos administrativos
-en sentido lato- carentes de tal aptitud provocados por el interesado mediante reclamo
administrativo previo, los que no constituyen una expresión de la potestad del Estado, sino que
definen tan solo la actitud de la administración requerida por el pretensor de un derecho subjetivo,
originado en una relación obligacional preexistente. La demanda, en tal caso, actualizada una acción
creditoria y no impugnatoria, y el derecho que a través de ella se intenta hacer valer, permanece
inmune al desconocimiento de que hubiera sido objeto en sede administrativa (confr. "Cosentino",
"Affani", "Necochea Neuquén" y "Polledo", fallos de la sala I del 18/9/80, 17/10/80, 8/3/83 y 5/7/84
-Rep. LA LEY, t. XLIV, A-I, p. 429, sum. 5-, respectivamente, entre muchos otros).

El doctor
 Pinzón
dijo:

I. El tema a fundamentar está referido, según su expreso texto, a "la acción por cobro de pesos o
indemnización de daños y perjuicios", lo que importaría asignarle un sentido comprensivo de todas
las hipótesis resarcitorias.
II. Empero, la circunstancia de revestir el tema bajo análisis, carácter complementario y ser
derivación del anterior dilucidado en este fallo plenario, lleva a tenerlo como sólo comprensivo de
los supuestos de daños derivados de ilicitudes contractuales.
III. De no entenderse así, corresponde interpretar que la doctrina básica sentada encuentra excepción
en aquellos supuestos en que la pretensión sustancial del demandante tenga por causa un hecho o
situación de aquellas contempladas por los artículos 30 y siguientes de la ley 19.549; hipótesis en la
que la acción judicial encuadra dentro de su específico régimen, excluyente del de caducidad del art.
25 del mismo ordenamiento legal.
IV. También es oportuno precisar, a igual efecto que cuando se ha producido un hecho que, sin ser
acto administrativo, es directa e inmediata causa de un derecho por el que su titular puede accionar
judicialmente demandando su declaración y cumplimiento con la sola limitación de la prescripción
(y sin perjuicio de lo que correspondiere en cuanto a reclamo previo a fin de tener curso procesal), la
promoción de una gestión o reclamo administrativo tendiente a su logro y su eventual decisión
negatoria no pueden, por principio, alterar su encuadre dentro del régimen de los arts. 30 y sigts. de
la ley 19.549 y sustituirlo por el de caducidad del art. 25.
Con tal limitación y alcance interpretativo de la doctrina fijada y adhiriendo a las razones
concordantes del doctor Pico, fundo el voto mayoritario emitido sobre este segundo tema sometido a
consideración de este tribunal plenario.

El doctor
Miguens
por la minoría, dijo:

El segundo punto traído a estudio hace referencia a si es admisible la acción por cobro de pesos o
indemnización de daños y perjuicios sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la
legitimación del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensión o cuyo contenido
excluye el pago de lo reclamado.
De acuerdo a las posturas doctrinarias expuestas por los integrantes de esta Cámara en los debates
que precedieron a la votación, podría sintetizarse el tema en el sentido de si se puede iniciar una
demanda por los daños y perjuicios causados por un acto de la Administración sin haber impugnado
la legitimidad del mismo dentro del plazo previsto en el art. 25 de la ley 19.549.
En el derecho común y más precisamente en el ámbito del derecho patrimonial, ante la presencia, de
un acto inválido (no válido, no legítimo) el interesado jurídico en las consecuencias del acto podrá
solicitar su nulidad en los términos del art. 1037 y sigts. del Cód. Civil, acción que tendrá por fin
evitar que aquél siga produciendo efectos; así como también borrar los ya producidos. La nulidad
pronunciada por los jueces vuelve las cosas al mismo o igual estado en que se hallaban antes del acto
anulado (art. 1050, Cód. Civil). A esta acción podrá acumularse la de reparación de los daños y
perjuicios producidos por el acto anulado con fundamento en la responsabilidad que nace por los
efectos de los actos ilícitos, o de los hechos en general, cuyas consecuencias deben ser reparadas (art.
1056, Cód. Civil). Pero además, sin que sea necesario la declaración de nulidad que tiene
consecuencias autónomas, tales las que hacen a la vigencia de los efectos, se podrá cuestionar el acto
inválido para obtener solamente la reparación de los, daños y perjuicios producidos por esos efectos.
Esto último con fundamento en la responsabilidad que nace de los actos ilícitos en los supuestos
contendios en los arts. 1066 y sigts. del citado Código. En esta acción el juez no valorará la
legitimidad del acto para impedir que siga produciendo efectos -nulidad-, sino para que se
indemnicen los perjuicios producidos por esos efectos. Es que la anulación del acto no es, en
principio, un presupuesto de la indemnización de los daños y perjuicios. La noción de nulidad "no es
autónoma sino subsidiaria, no es sustantiva sino calificativa". La nulidad "no es negación de la
existencia sino negación de la eficacia" (José María López Olaciregui, "De la nulidad de los actos
jurídicos", Revista Lecciones y Ensayos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, núm. 17, p.
1960).
Queda para mí clara la diversidad de estas acciones, explicadas con singular claridad por Llambías
en su tratado de derecho civil, t. II, p. 649. Al sintetizar, el eximio jurista enseña: "En suma, aunque
eventualmente el mismo hecho (acto inválido) pueda dar lugar a ambas sanciones, la de nulidad y la
resarcitoria de daños y perjuicios, ninguna vinculación existen entre éstas, ni entre las respectivas
acciones". En igual sentido opina calificada doctrina privatista (G. A. Borda, "Tratado de derecho
civil y argentino", t. II, p. 375, ed. 1959); Belluscio ("Código Civil anotado", t. IV, p. 1057).
Traslademos el problema al derecho administrativo. La ley 19.549 en su título IV trata de
impugnación judicial de los actos administrativos, su art. 25 establece un plazo perentorio de 90 días
hábiles judiciales para demandar al Estado nacional o sus entes autárquicos, exigiéndose como
requisito de su procedencia formal una etapa recursiva administrativa previa perseguidora de la
revocación del acto, o la existencia de un comportamiento material de la Administración que
importen vías de hecho lesivas de un derecho o garantía constitucionales. Es la regulación nacional
de la acción contenciosa administrativa, que da la oportunidad al Poder Judicial de juzgar la
actividad de la Administración desde el enfoque de la legitimidad de sus actos. Aquí lo que se
pretende es la protección jurisdiccional para obtener de aquélla un cierto comportamiento. La
decisión judicial confirmará o anulará el acto; y en este último caso podrá simplemente dejarlo sin
efecto, ordenar el dictado de uno nuevo dando las pautas para ello, y en algunas hipótesis hasta
sustituir a la Administración ordenando una determinada conducta. Ejemplo de esto último lo
tenemos cuando se anula un acto administrativo que decretó una cesantía y el juez ordena la
reincorporación del agente. El plazo perentorio de 90 días judiciales establecido en el art. 25 de la ley
19.549 aparece así como razonable en la medida que en esta acción siempre va a estar cuestionado el
funcionamiento de la Administración por medio de la estabilidad de sus actos. A esta acción
contenciosa-administrativa podrá acumulársele la de daños y perjuicios siguiendo el mismo principio
desarrollado anteriormente para el derecho privado (nulidad + daños y perjuicios) por no oponerse a
este procedimiento norma o principio alguno.
En cambio, vencido el plazo de 90 días del artículo de marras, perdida por lo tanto la oportunidad de
pedir la nulidad del acto inválido, siempre queda la posibilidad de cuestionar su legitimidad
judicialmente para perseguir la reparación de los perjuicios que produjo. Aquí las dos acciones son
independientes; encuentro también aplicable al derecho administrativo los principios que aludiera al
citar la doctrina privatista. Una cosa es la acción contenciosa-administrativa y otra la de daños y
perjuicios en la que el Estado puede ser demandado dentro de los mismos plazos que cualquier otra
persona jurídica. Esta interpretación hace adquirir sentido a lo dispuesto en los arts. 31 y 32 inc. d)
de la ley 19.549, en orden a la posibilidad de demandar al Estado por daños y perjuicios en cualquier
momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. Un sector de la
doctrina argentina postula la misma solución al considerar separables las dos acciones y no
condicionante la una de la otra (Pearson, Marcelo M., "Esquema del régimen nacional de
impugnación judicial de los actos administrativos", Revista de la Administración Pública, núm. 53,
ps. 7 y sigts.; Cassagne, Juan Carlos, "Derecho administrativo", t. I, p. 309, ed. 1983, Héctor A.
Mairal "Control judicial de la administración pública, t. I, p. 400, Ed. 1984). En igual sentido se ha
pronunciado en sus dictámenes el Procurador Fiscal de esta Cámara (Conf. dictamen de fecha 22 de
abril de 1985 en autos "Console de Ulla, Angela M. c. Universidad Nac. de Buenos Aires, s/ daños y
perjuicios"). La misma solución está prevista en el art. 27 del proyecto del Código Procesal
Contencioso Administrativo de los doctores Miguel Santiago Marienhoff, Juan Francisco Linares y
Juan Carlos Cassagne. También la doctrina extranjera, cuando no existe una norma de contenido
contrario expreso (ej. art. 42, ley reguladora de la jurisdicción contenciosa-administrativa española
del 27/12/56, según la interpretación dada por Jesús González Pérez en su "Comentarios" de la citada
ley, Ed. Civitas, Madrid 1978), está de acuerdo con este procedimiento lógico jurídico (Georges
Vedel, "Derecho administrativo", p. 307, traducción de la 6ª ed. francesa, Biblioteca Jurídica Aguilar,
Madrid 1980).
No se me escapa la opinión de mis colegas sosteniendo que cualquier acción de daños y perjuicios
resulta complementaria y accesoria de la sanción de nulidad, fundada en la presunción de legitimidad
que gozan los actos administrativos según lo dispuesto en el art. 12 de la ley 19.549. Con todo
respeto voy a disentir con la misma.
Si se está conteste que, por lo menos la presunción deja de ser tal cuando el juez interviniente declara
que el acto es ilegítimo y como consecuencia de ello decreta su nulidad por acción pedida dentro del
plazo del art. 25 de la ley 19.549, no encuentro ningún impedimento para afirmar que la presunción
de legitimidad también va a cesar si el juez de la causa declara que el acto es ilegítimo como
fundamento solamente de la procedencia de una indemnización por daños y perjuicios. Que el acto
siga produciendo efectos o mantenga los ya producidos pese a la declaración de ilegitimidad judicial,
no es una consecuencia de su presunción de legitimidad, que ya no la tiene, sino de la imposibilidad
judicial de hacer cesar aquéllos por no tratarse de una acción contenciosoadministrativa pura. Por lo
demás, de existir en ese caso una situación que choque con la moral y ética administrativas, la
situación será achacable a la administración, quien, dentro de las facultades que le son propias en lo
que hace a la oportunidad del dictado de sus actos y la legitimidad de su accionar, tendrá la
posibilidad de revocarlos de acuerdo a lo que dispone el art. 17 de la ley 19.549.
Todo lo dicho es sin perjuicio, por supuesto, de la responsabilidad que hace de los actos legítimos del
Estado que tiene sus propias reglas, las que no han sido tratadas por no haber formado parte del tema
del presente plenario.
Por ello he votado en forma afirmativa el segundo tema tratado.

El doctor
Galli
adhirió a los fundamentos del doctor Miguens.

En virtud de la votación efectuada a fs. 159 y los fundamentos precedentes, se establece, con
respecto de la 2ª cuestión, la siguiente doctrina legal: "No es admisible la acción de cobro de pesos o
indemnización de daños sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del
acto administrativo que ha desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo
reclamado".
A mérito de los fundamentos expresados en cada caso y conforme con la votación efectuada a fs.
159, se establece respecto de los puntos sometidos a consideración del plenario la siguiente doctrina
legal: "La impugnación de los actos administrativos prevista en los incs. a y b del art. 23 de la ley
19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la administración, está sujeta al plazo
instituido por su art. 25". "No es admisible la acción de cobro de pesos o indemnización de daños sin
impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha
desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado".

Los doctores
Barletta, Damarco
y
Marí Arriaga
no suscriben la presente, por no haber participado en la resolución de fs. 159.-
Teobaldo Estéves
(según sus fundamentos).-
Rafael M. González Arzac. - Tomás Hutchinson. - Roberto M. Mordeglia. - Guillermo A.
Muñoz. - Valerio R. Pico
(según sus fundamentos).-
Jorge N. Pinzón
(según sus fundamentos).-
Guillermo P. Galli. - Pedro A. Miguens
. (Sec.: Francisco A. de las Carreras).