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O INSS e a construção civil

Elaborado em 10.1999.

Paulo Andres Costa

engenheiro civil em Chapecó (SC), consultor em incorporações imobiliárias (in memoriam)

LAFTSERVIÇOS(11)63488000 I-CONCEITOS DO INSS

Construção Civil em Geral, Pisos de Concreto,
Restauração de fachadas 1 — Obra de construção civil — é a
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ConstruTech 2010 promitente comprador, de cessionário
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Construção. e que, sob a sua supervisão e
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responsabilidade direta, executa obra
de construção civil.

3 — Dono da Obra — Pessoa Física — é o locatário, o comodatário, o arrendatário ou toda

pessoa física que, segundo a lei, esteja investida no direito de posse do imóvel, no qual executa
obra de construção civil.
4 — Empreiteira — é a empresa que executa obra de construção civil, no todo ou em parte,
mediante contrato de empreitada celebrado com proprietário, dono da obra, incorporador ou
condômino.

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5 — Subempreiteira — é a empresa que executa obra de construção civil, no todo ou em

parte, mediante contrato celebrado com empreiteira.
6 — Construtora — é a pessoa jurídica legalmente habilitada, com registro no Conselho
Regional de Engenharia e Arquitetura — CREA, que executa obra ou serviços de construção
civil sob sua responsabilidade, podendo assumir a condição de proprietário, dono da obra,
incorporador, condômino, empreiteira e subempreiteira.
7 — Incorporador — é a pessoa física ou jurídica que, embora não efetuando a construção,
compromisse ou efetive a venda de frações ideais de terreno, objetivando a vinculação de tais
frações a unidades autônomas, em edificações a serem construídas ou em construção sob
regime condominial, ou que meramente aceite propostas para efetivação de tais transações,
coordenando e levando a termo a incorporação e responsabilizando-se, conforme o caso, pela
entrega, a certo prazo, preço e determinadas condições, das obras concluídas.
8 — Incorporação Imobiliária — é a atividade exercida com o intuito de promover e realizar
a construção de edificações ou conjunto de edificações, compostas de unidades autônomas,
para alienação total ou parcial.
9 — Construção em Nome Coletivo — é o conjunto de pessoas físicas e/ou jurídicas que,
na condição de proprietárias do terreno, possuindo ou não convenção de condomínio, realiza,
em comum, obra de construção civil.

10 — Contrato por Empreitada — é aquele celebrado entre o proprietário, incorporador,

dono da obra ou condômino de unidade imobiliária e empresa, para execução de obra de
construção civil, no todo ou em parte:
a) Total — é o contrato celebrado exclusivamente com EMPRESA CONSTRUTORA,
conforme conceituada neste ato, que assume a responsabilidade direta da execução total da
obra, com ou sem fornecimento de material;

b) Parcial — é o contrato celebrado com empresa para realização de parte da obra, com ou
sem fornecimento de material.

11 — Contrato por Subempreitada — é o contrato celebrado entre a empreiteira e outra

empresa, para executar obra de construção civil, no todo ou em parte, com ou sem fornecimento
de material.
12 — Contrato por Administração — é o contrato pelo qual o contratado administra obra de
construção civil, recebendo, como remuneração, uma percentagem sobre todas as despesas
realizadas na construção, denominada "taxa de administração", não respondendo pelos
recolhimentos previdenciários.
13 — Custo Unitário Básico — CUB — é parte do custo por metro quadrado da construção
do projeto padrão considerado, calculado de acordo com as normas da Associação Brasileira de
Normas Técnicas — ABNT, o qual serve de base para a avaliação dos custos de construção das
edificações.
13.1 — Não são considerados, no cálculo do valor do CUB, os custos relacionados no
anexo IV desta Ordem de Serviço.
14 — Casa Popular — é aquela de propriedade de pessoa física, que atende
cumulativamente às seguintes condições:
a) área construída de até 100 m²;
b) construção residencial unifamiliar e destinada a uso próprio;

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c) único imóvel residencial do proprietário ou dono da obra no Município e que se destine a

sua moradia permanente;
d) classificação de econômica, popular ou equivalente, nas posturas sobre obras do
Município.
14.1 — A comprovação das condições acima deverá ser efetuada mediante a apresentação
dos seguintes documentos:
a) projeto de construção devidamente aprovado ou laudo técnico de profissional habilitado
pelo CREA ou certidão do órgão municipal da qual conste a área construída.
b) declaração do proprietário, sob as penas da lei, de que não possui outro imóvel
residencial, se destine a uso próprio como domicílio permanente e de que não se trata de imóvel
de veraneio.

c) declaração fornecida pelo órgão municipal competente, classificando a construção como

econômica, popular ou equivalente. No caso do órgão municipal não classificar sob estes títulos
obras de até 100m², poderá ser aceito laudo técnico de profissional habilitado pelo CREA,
acompanhado da Anotação de Responsabilidade Técnica - ART. ( redação acrescida de acordo
com a OS 172, de 3.10.97 )

II - OBRAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL

A) EMPREITADA GLOBAL DE MATERIAL E MÃO DE OBRA, OU DE PROPRIEDADE DO
CONSTRUTOR:
Fiscalizada seguindo as instruções da ORDEM DE SERVIÇO 165/97, QUE TRATA DA
FISCALIZAÇÃO DE EMPRESAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL
a) com base nos elementos contábeis

b) se não houver escrituração contábil ou por contabilidade "desclassificada", o salário de

contribuição será obtido por:

- aferição indireta através do CUB (OS 161/97) (prediais)

- percentuais sobre notas fiscais de serviços de empreitada e/ou subempreitada (não
prediais)

- contratos, informações prestadas em licitações, revistas especializadas e outros

elementos.
B) OBRAS ONDE PROPRIETÁRIO NÃO SE CONFUNDE COM O CONSTRUTOR
- CONTRATO DE EMPREITADA TOTAL
Fiscalizada em acordo 0S 165/97
- CONTRATOS DE EMPREITADAS PARCIAIS
Fiscalizada em acordo com a OS 161/97
- PROPRIETÁRIO COMO EMPREGADOR
Fiscalizada em acordo com a OS 161/97
AS OBRAS "DE RESPONSABILIDADE DE PESSOA FÍSICA", SÃO REGULARIZADAS
MEDIANTE APRESENTAÇÃO DE DECLARAÇÃO PARA REGULARIZAÇÃO DE OBRAS

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(DRO), SENDO EMITIDA O AVISO DE REGULARIZAÇÃO DE OBRAS (ARO), ONDE SÃO

COMPARADOS OS SALÁRIOS RECOLHIDOS COM OS SALÁRIOS OBTIDOS POR
AFERIÇÃO INDIRETA.

III - ORDEM DE SERVIÇO 165/97

A Ordem de serviço estabelece critérios e rotinas para a fiscalização de obra de construção
civil de responsabilidade de pessoa jurídica e construção em nome coletivo.
Nesta ordem de serviço, o INSS busca estabelecer critérios para a fiscalização já prevendo,
porém, a possibilidade de desclassificação da contabilidade.
Diz o referida O. S. :
"25 — A empresa de construção civil (construtora, empreiteira e subempreiteira)
deve ser fiscalizada com base nos elementos contábeis e na documentação relativa às
obras e/ou serviços de sua responsabilidade.

25.1 — Se não houver escrituração contábil, mesmo que por dispensa legal, ou quando
a fiscalização desconsiderar a contabilidade em face de não espelhar a realidade
econômico-financeira da empresa, por omissão de qualquer lançamento contábil ou por
não registrar o movimento real da remuneração dos segurados a seu serviço, do
faturamento e do lucro, o salário-de-contribuição será obtido:

a) pelo cálculo da mão de obra empregada, proporcional à área construída e ao

padrão da obra em relação às obras de sua responsabilidade;

b) mediante a aplicação dos percentuais previstos no Título V sobre o valor de

notas fiscais de serviço/fatura de empreitada ou subempreitada;

c) por outra forma julgada apropriada com base em contratos, informações prestadas
aos contratantes em licitações, revistas especializadas e outros elementos.

25.2 — A apuração do salário-de-contribuição com base na área construída e no

padrão da obra será aplicada, apenas, às edificações prediais."

No entanto, nas obras de construção onde seja necessária a emissão de CND para a sua
regularização, a FISCALIZAÇÃO PODERÁ OPTAR POR AFERIR INDIRETAMENTE OS
SALÁRIOS DE CONTRIBUIÇÃO, como forma de evitar uma ação fiscal na empresa a cada
liberação de CND-OBRA:
"26 — As obras de construção civil que necessitem de prévia verificação fiscal
para obtenção de Certidão Negativa de Débito - CND poderão ser submetidas pela GRAF à
apuração do salário de contribuição prevista no Título VI ( APURAÇÃO DE SALÁRIO-DE-
CONTRIBUIÇÃO COM BASE EM ÁREA CONSTRUÍDA E NO PADRÃO DA OBRA), ressalvado ao INSS o
direito de cobrar qualquer importância que venha a ser considerada devida em futura
fiscalização."

Na prática fiscal, esta forma de fiscalização tem-se tornado rotina. Assim, para evitar a
análise da contabilidade, são utilizados, em resumo, os seguinte critérios:
- Aferição indireta área x CUB (OS 161/97)

- Salários de contribuição (Percentuais sobre Notas)

a) 40% do valor de mão de obra quando discriminado em nota

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b) 20% do valor total da nota, quando não houver mão de obra discriminada.

c) Serviços em equipamentos mecânicos:

3% - Pavimentação
5% - Terraplanagem e concreto usinado

7% - Obras Complementares
15% - Obras de arte
17% - Drenagem

12% - Outros
- Formas inequívocas de comprovação de custo de mão de obra (contratos, informações de
licitações, orçamentos com base em publicações ou livros técnicos).
Nota: Em todos os casos, o valor de salários de contribuição obtidos desta forma são
comparados com os salários de contribuição que serviram para os recolhimentos da empresa.
Sendo o valor de recolhimento maior ou igual ao de aferição, a CND será liberada. Em caso
contrário, a ação fiscal deveria centrar-se na contabilidade da empresa, verificando a
regularidade desta. No entanto, a pratica tem-se encaminhado no sentido de considerar a obra
isoladamente e:

33 — O débito resultante da apuração das contribuições deverá ser consignado

numa única competência, que corresponderá à do mês de realização do cálculo, sendo
emitido o Aviso Para Regularização da Obra - ARO por Fiscal de Contribuições
Previdenciárias - FCP.

33.1— A 1ª via do ARO será entregue ao contribuinte mediante recibo, devendo este
preencher a GRPS e efetuar o recolhimento correspondente dentro do prazo legal de
vencimento da competência.

33.1.1 — O não recolhimento da contribuição no prazo ensejará a lavratura de NFLD,

utilizando-se a competência de emissão do ARO, o qual deverá ser anexado à NFLD.

IV - ORDEM DE SERVIÇO 161/97: AFERIÇÃO

INDIRETA DE SALÁRIOS EM EDIFICAÇÕES PREDIAIS

Esta Ordem de Serviço do INSS estabelece critérios e rotinas para a regularização de obra
de construção civil de responsabilidade de pessoa física. No entanto, como já foi analisado, é
uma extensão da O. S. 165/97, na medida em que, para liberação de CND-Obra de
responsabilidade de pessoa jurídica, pode ser utilizada como referência para análise de
recolhimentos ao INSS.
Isto ocorre por alguns motivos:

*Deficiência na estrutura fiscal do INSS, encontrando-se neste tipo de procedimento uma

forma de acelerar a ação fiscal.
*Sendo esta a forma de aferição indireta em vigência, os valores resultantes deste tipo de
cálculo é TUDO que o INSS pode reivindicar em relação a recolhimento presumidamente
devidos, isto considerado no âmbito administrativo.

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De certa forma, por esta última característica citada, a aferição é utilizada com o critério de
"quitação de obra", muito embora a emissão CND-Obra não dispensa o contribuinte de
eventuais débitos decorrentes da responsabilidade solidária.
AFERIÇÃO INDIRETA "ÁREA X CUB"
Os conceitos utilizados pelo INSS para este tipo de aferição são tomados, EM PRINCÍPIO,
a partir do que dispõe a ABNT na NBR 12.721/92.
Embora a NBR 12.721/92 estabeleça critérios a serem utilizados por "profissional
legalmente habilitado e inscrito no CREA", o INSS apropriou-se destes conceitos, modificando-
os e criando interpretações restritas, para que possam ser utilizados por fiscais leigos na área de
Engenharia/Arquitetura, mediante a aplicação de definições padronizadas.
Em resumo, são estes os critérios:

a) CUSTO UNITÁRIO:
CUB escolhido um entre os 24 valores do CUB RESIDENCIAL, segundo critérios próprios
do INSS:
b) NUMERO DE PAVIMENTOS:
1, 4, 8 OU 12 (OU O PRÓXIMO SUPERIOR, QUANDO NÃO COINCIDIR)
Obs.: Residência unifamiliar=> 1 pavimento

c) NUMERO DE QUARTOS:
COMERCIAL E INDUSTRIAL: 3 QUARTOS
RESIDENCIAL:UNIDADE PREPONDERANTE
Obs.: Residência unifamiliar=> 2 quartos

d) PADRÃO:
Prevalece o enquadramento no caso de incorporações com registro no CRI, ou mediante
apresentação de LAUDO TÉCNICO. Em outras situações:
- COMERCIAL: padrão normal
- INDUSTRIAL: padrão baixo

- RESIDENCIAL: área da unidade autônoma

Até 100 m2 - padrão baixo
Mais de 100 m2 a 250 m2 - padrão normal
Mais de 250 m2 - padrão alto.
e) ÁREA:
Prevalece a área EQUIVALENTE DE CONSTRUÇÃO no caso de incorporações com
registro no CRI, ou mediante apresentação de LAUDO TÉCNICO. Em outras situações é
utilizada a ÁREA REAL
PERCENTUAL PARA SALÁRIOS
DE CONTRIBUIÇÃO:
RESIDENCIAIS E COMERCIAIS:

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Alvenaria:

NOS PRIMEIROS 100 m2: 4%

+ DE 100 E ATÉ 200 M2: 8%
+ DE 200 E ATÉ 300 M2: 14%

+ DE 300 m2: 18%

Mista:
NOS PRIMEIROS 100 m2: 2%

+ DE 100 E ATÉ 200 M2: 5%

+ DE 200 E ATÉ 300 M2: 11%
+ DE 300 m2: 13%
CASA POPULAR:
Casa popular alvenaria: 2%
Casa popular mista: 1%
INDUSTRIAIS:
Alvenaria: 6%
Mista: 4%
Obs.:
Os critérios para consideração da denominação MISTA são tomados pela
APRESENTAÇÃO DE FORMA INEQUÍVOCA QUE PARTE DA OBRA é composta por estrutura
em madeira, metálica ou pre-moldada em concreto, e que exista identificação do responsável
pelo recolhimento dos salários deste tipo de fornecimento material/mão-de-obra.

RURAIS: 50% dos percentuais RESIDENCIAIS/COMERCIAIS, somente até 300,00 m2.

50% dos percentuais para galpão industriais e assemelhados.
PREMOLDADO: Após o cálculo de salários de contribuições mediante o enquadramento
como se obra nova fosse (sempre como "obra em alvenaria"), é reduzido este valor em 70%.
Considera-se, para fins de fiscalização, como premoldada a obra nas quais só será executada
"in loco" as instalações complementares, fundações e acabamentos.
REFORMA: Após o cálculo de salários de contribuições mediante o enquadramento como
se obra nova fosse (sempre como "obra em alvenaria"), é reduzido este valor em 65%
DEMOLICÃO: Após o cálculo de salários de contribuições mediante o enquadramento como
se obra nova fosse (sempre como "obra em alvenaria"), é reduzido este valor em 90%

V - OBSERVAÇÕES SOBRE A NBR 12.721/92

A NBR 12. 721 estabelece, ao contrário do INSS -que toma este valor como "definitivo e
representativo" das obras- , que este calculo área x custo unitário básico somente deve ser
utilizado no início das incorporações, quando ainda não se dispõe de todos os projetos
construtivos. Ou seja, é um orçamento simplificado que deverá ser corrigido no andamento da
obra.

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Ainda, a área utilizada para aplicação do CUB deverá ser homogeneizada, se na obra em
estudo existirem áreas de padrão diferente daquele escolhido como representativo.
AREA EQUIVALENTE
Área de padrão diferente: áreas do projeto que necessitam de tratamento matemático para
aplicação do custo unitário. São classificadas em dois tipos:
- cobertas: área da superfície dentro da linha que contorna a parte coberta da edificação,
mas que difere do projeto padrão. Ex.: salas comerciais ( CUB padrão residencial), pavimentos
pilotis, pavimentos de estacionamento de veículos, apartamentos especiais com padrão superior
ou inferior ao adotado, varandas e sacadas, reservatórios, etc.;
- descobertas: áreas de padrão diferente e sem cobertura. Ex.: terraços, acessos
descobertos, etc.

Sendo assim, todo o processo de cálculo, se tomado de forma padronizada, pode levar a
resultados absurdos.

VI - INCOERÊNCIAS...
Eis aqui uma das incoerências encontradas nos cálculos adotados pela fiscalização do
INSS, para arbitramento do valor estimado de mão de obra envolvido na construção civil.
(Existem diversas outras situações, mas cuja explicação necessitaria de uma
fundamentação técnica mais extensa, porque mais aprofundada.)
Para os seguintes resultados, foi utilizada página de "cálculo-teste" do INSS.

(http://pistache.dataprev.gov.br:8080/dro/idro.htm)
I - CUSTO GALPÃO X RESIDÊNCIA
Escolha: Qual das seguintes opções envolve um custo maior de mão-de-obra, na
construção:
[1]

Uma residência com 100,00 m2, dois dormitórios, uma cozinha, área de
serviço, uma sala estar e jantar, circulação interna e um banheiro.
[2]
Um galpão 10,0m X 10,0m, com quatro paredes em tijolo sem reboco, piso
polido, portão e janelas metálicos e cobertura em telhas de fibro-cimento
sobre estrutura de madeira.
Se você escolheu a opção [1], o INSS discorda de sua escolha.
Para essas construções, no estado do Rio Grande do Sul (com pequenas variações para os
demais estados da federação), são estes os valores adotados:
Residência 100, 00 m2 = Total do custo de mão obra estimado:
R$ 1.977,08 (Maio de 99)
Galpão 100, 00 m2 = Total do custo de mão obra estimado:
R$ 2.511,42 (Maio de 99)

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NOTE: O valor atribuído ao custo de mão de obra no galpão é maior que o atribuído à
residência.

CONCLUSÃO:

A atuação fiscalização do INSS é contestada a partir do momento em que se afasta da

análise da escrituração contábil da empresa e adota procedimento extremo, para liberação de
obras.

Muito embora seja um procedimento que permite maior agilidade na fiscalização, os

critérios de aferição não observam as características próprias da cada empresa no que diz
respeito às técnicas de construção e índices de produção. Isto, ainda, somado aos inúmeros
equívocos técnicos facilmente detectados no sistema adotado pelo INSS, para aferição indireta
de salários.
Cabendo ao responsável pelos recolhimentos a prova da regularidade de suas
contribuições, a aferição indireta desvirtua o procedimento de fiscalização. Saindo do âmbito das
normas contábeis, o INSS passa a discutir aspectos técnicos de estimativa de custo de mão-de-
obra. Nesta situação, é imprescindível que, junto a uma correta apuração de custos
contabilizados, exista controle técnico de índices de produção da empresa e de seus custos
efetivos. Ou, em casos da inviabilidade deste controle, seja apresentado orçamento conforme
dispõe a O S. 165:

Formas inequívocas de comprovação de custo de mão de obra (contratos,

informações de licitações, orçamentos com base em publicações ou livros técnicos.

Em resumo final, todas as formas de comprovação de custo devem estar disponíveis,

obedecendo critérios técnicos de reconhecida idoneidade, com o objetivo de impedir aferição
que não corresponde à realidade de produção e custos da empresa. Caso contrário, o
procedimento da fiscalização do INSS, por mais questionável que seja, tornar-se-á a ÚNICA
FORMA de apurar débitos presumidos.

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Dê sua opinião Sobre o autor:

sobre o artigo:
Paulo Andres Costa faleceu em 18 de abril de 2004. Foi consultor do
Excelente
SINDUSCON – Oeste de Santa Catarina (Economia e Estatística),
Ótimo
Comissão de Estudos de Custo Unitário e Orçamento de Construção Civil
Bom
(COBRACON) – ABNT, árbitro permanente da Câmara de Mediação e
Regular
Ruim (Incorporações Imobiliárias) de Chapecó.
E-mail: [ não disponível ]
Site: www.informarte.net/pandres

Sobre o texto:
O texto acima corresponde ao resumo de palestra proferida pelo autor, na
Florianópolis, promovida pelo SINDUSCON-SC.

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Texto inserido no Jus Navigandi nº 37 (12.1999).

Elaborado em 10.1999.
Informações bibliográficas:
Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico public
em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
COSTA, Paulo Andres. O INSS e a construção civil . Jus Navigandi
ano 4, n. 37, dez. 1999. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=1491>. Acesso em:

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