MIQUEL CAMINAL BADIA (Editor) MANUAL | DE CIENCIA POLITICA Prélogo de JORDI CAPO GIOL Autores CESAREO R. AGUILERA DE PRAT, JOAN ANTON, LUIS BOUZA-BREY, MIQUEL CAMINAL, JAUME COLOMER, ANTONI FERNANDEZ, ANDRES DE FRANCISCO, EDUARD GONZALO, JORDI GUIU, PEDRO IBARRA, JACINT JORDANA, FRANCISCO LETAMENDIA, JOAQUIM LLEIXA, JAUME MAGRE, ENRIC MARTINEZ, JORDI MATAS, JAIME PASTOR, AMADEU RECASENS, FERRAN REQUEJO, RAFAEL RIBO, JORDI SANCHEZ, ANA SANZ, XAVIER TORRENS, PERE VILANOVA SEGUNDA EDICIONDisefio de cubierta: JM. Dominguez y J. Sanchez Cuenca in, 2002 3.* reimpresién, 2003 4." reimpresion, 2004 5.* reimpresién, 2005 Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra esta protegido por la Ley, que establece penas de prisién y/o multas, ademas de las correspon- dientes indemnizaciones por dafios y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren publicamente, en todo o en parte, una Obra literaria, artistica 0 cientifica, o su transformacién, interpretacién o eje- cuci6n artistica fijada en cualquier tipo de soporte 0 comunicada a través de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacién. © César R. AGUILERA DE PRAT, JOAN ANTON, Luis Bouza-BREY, MIQUEL CAMINAL, Iaume CoLOMER, ANTONI FERNANDEZ, “ANDRES DE FRANCISCO, EDUARD GONZALO, JorD! GutU, PEDRO TBARRA, JACINT JORDANA FRANCISCO LETAMENDIA, JOAQUIM LLEIXA, JaIME Pastor, AMADEU RECASENS, FERRAN REQUEJO, RAFAEL Rup6, JoRDI SANCHEZ, ANA SANZ, XAVIER TORRENS y Pore VILANOVA, 1999 © EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANAYA, S. A.), 2005 Juan Ignacio Luca de Tena, 15 - 28027 Madrid ISBN: 84-309-3363-8 Depésito Legal: M. 5.949-2005 Printed in Spain. Impreso en Espafia por MurielLA POLITICA COMO CIENCIA MIQUEL CAMINAL BADIA Catedratico de Ciencia Politica y de la Administracién de la Universitat de Barcelona Sumanio: I. La realidad politica y el andlisis de la politica —II. El objeto de la ciencia politica y su autonomia como ciencia social.—III. La politica como ciencia.—IV. La doble cara de la poli- tica: la politica como relacién de poderes y la politica como gobierno, Bibliografia. I. LA REALIDAD POLITICA Y EL ANALISIS DE LA POLITICA Los grandes cambios sociales y politicos han influido e influyen, sin duda, sobre el curso de las ciencias sociales, proyectan nuevos objetos de estudio e inves- tigaci6n, cuestionan metodologias que parecian consolidadas e, incluso, provocan el retorno al punto cero de la epistemologia. En nuestro caso la pregunta episte- molégica es, aparentemente, muy simple, como la planteaba Cerroni: jes posible una politica como ciencia? O bien, formulada de manera mds general: {es posible un conocimiento cientifico de la realidad politica? A pocos aiios del siglo xx1, resulta odiosa e inquietante esta pregunta. Mas todavia, si se comparan los increibles avances producidos en la tecnologia y elec- trénica, desde 1953, por citar el afio que fue publicado The Political System de David Easton, con los progresos mds modestos en las ciencias sociales. Tendremos que aceptar dos velocidades para relacionar los avances en las Ilamadas ciencias de la naturaleza en relacidn con las ciencias de la sociedad. Las primeras lo hacen exponencialmente y en linea recta, las segundas aritméticamente y en espiral. En poco tiempo la distancia puede ser abismal. Y, sin embargo, una sociedad tecnolé- gicamente avanzada necesita una mayor capacidad de resoluci6n de los conflictos sociales. A la larga, puede producirse el fenémeno que Meadows y Randers (1992) definen como overshoot, para referirse al sobrepasamiento o la incapacidad de actuar a tiempo, antes del limite a partir del cual no hay solucién o retorno. La realidad politica se refiere a fenémenos sociales que han sucedido o estan sucediendo y que definimos como propios de la politica. Daniel Bell lo ha escrito con rotundidad: «la politica precede siempre a la racionalidad, y a menudo pertur- baa la racionalidad». El andlisis racional de la politica nos permite acercarnos a la comprensién de lo sucedido y de lo que acontece, teniendo en cuenta una doble consideracién: la dependencia de la informacién y el pluralismo inherente a la interpretaci6n. A lo largo de los tltimos ciento cincuenta aiios, positivismo y marxismo han sido las corrientes doctrinales y metodolégicas dominantes en el desarrollo de las ciencias sociales. Comte y Marx fueron los inspiradores de dos concepciones de la 09)20 MANUAL DE CIENCIA POLITICA sociedad que tenian la misma ambicién en cuanto al conocimiento cientffico de la misma, pero se distinguian radicalmente en funcién de su teleologia. El objetivo cientffico de descubrir las leyes de causalidad que gobiernan los procesos y los cam- bios sociales tenia un horizonte bien distinto en ambas teorfas. Mientras el posi vismo tiene como objeto final la causalidad que explica la estructura y funciona- miento de una sociedad determinada, el marxismo sittia esta causalidad en el contexto mas general del proceso histérico, poniendo como cuestidn final la transformacién y el cambio social. Las dos tradiciones y sus distintas ramificaciones han seguido caminos parale- los que se han presentado como antagénicos, pero que en muchos aspectos eran complementarios. Nacen y se desarrollan con la sociedad industrial, confluyen en una similar idea de progreso y de sistema de las necesidades, tienen una concepcién esencialmente igual del Estado, padecen al mismo nivel la tendencia del eurocen- trismo 0, mejor dicho, norcentrismo y mantienen una confianza ciega en la raz6n y la modernidad, aunque esto no excluye el «pesimismo cultural» de autores como Weber, Simmel o Russell (una cosa es la confianza en la raz6n y otra muy distinta es la concepci6n optimista o pesimista de la modernidad). Es cierto que su esencial diferencia se encuentra en el tratamiento inverso de los dos valores fundamentales de la modernidad: la libertad individual y la igualdad so- cial, pero no en la renuncia de uno en favor del otro. Liberalismo y socialismo han sido su expresién ideolégica, y las grandes panideologias de los siglos XIX y XX, impulsoras y legitimadoras de los cambios en la sociedad y el Estado. Incluso muestran, el positivismo y el marxismo, cierto paralelismo en su eclo- sion final. La obsesi6n cientificista Ilevé tanto al neopositivismo como al neomar- xismo al dogmatismo metodoldgico. Tenia razén Popper en su critica al dogmatis- mo historicista en The Open Society and its Enemies; la misma que le faltaba para reconocer el dogmatismo racionalista que conduce a negar la existencia de lo que no es refutable. Del mismo modo, liberalismo y socialismo han sido (y contintian siendo) ideologias emancipadoras de los movimientos sociales y politicos hasta que son prisioneras del poder estatal que las monopoliza. Un Estado socialista totalita- rio, 0 un Estado liberal autoritario suenan a contradiccién. Pero son contradiccio- nes que existen y han existido. Estamos viviendo el fin de una época, lo cual no implica olvidar que 1a historia es cambio pero también es continuidad. La desaparicién de la URSS y la reunifi- cacién de Alemania han sido los acontecimientos mas trascendentes de la segunda mitad del siglo xx. Nadie los previé hasta que se hicieron evidentes. La rapidez e incluso la facilidad con que se produjeron provocan cierto vértigo. Lo que era im- pensable en 1987 se hizo realidad en los cuatro afios siguientes. La incapacidad para predecir lo que puede suceder a corto plazo contrasta con la audacia y precipitacién de muchos analistas en la definicién del curso futuro de Ja historia. En los tiltimos afios se han escrito miles de paginas con esta ambicién. The end of History and the last man, de Francis Fukuyama ha sido, probablemente, el libro que ha ido mas le- jos. El titulo ya lo dice todo. La consideracién de que la democracia liberal puede constituir el punto final de la evolucién ideoldgica de la humanidad, la forma final de gobierno y, como tal, el fin de la historia, tiene todo el cariz de un nuevo dog- matismo historicista que tanto censuraba Popper, aunque en este caso el desenlace metahist6rico pudiera satisfacerle.LA POLITICA COMO CIENCIA 21 Acontecimientos historicos de la importancia de las revoluciones del este euro- peo, el desmembramiento de la URSS 0 la guerra del golfo Pérsico, reflejan el fi- nal del equilibrio bipolar resultante de la Segunda Guerra Mundial. Pero conviene ser prudentes cuando se quieren estudiar sus efectos sobre el nuevo orden mundial, los modelos econ6micos, los sistemas de gobierno, las ideologias, los valores, etc. El problema que debe resolver el polit6logo es cémo comprender cientifica- mente la realidad politica y sus procesos de cambio. {Qué se entiende por realidad politica? ,Cémo puede estudiarse y con qué metodologia? {Cuil es el objeto del anilisis politico? I. ELOBJETO DE LA CIENCIA POLITICA Y SU AUTONOMIA COMO CIENCIA SOCIAL Dice Sartori que el descubrimiento de la autonomia de la politica no desembo- ca en un método cientifico (Sartori, 1987). Es una frase feliz que distingue la poli- tica como objeto de andlisis de la existencia 0 no de una metodologia aceptada como cientifica. Asf, Maquiavelo podria ser considerado como fundador de la politica como 4rea auténoma del conocimiento social pero seria incorrecto ir ms alla. Su «descubrimiento» de la politica no supone, al mismo tiempo, el nacimiento de la ciencia politica. Esto es verdad hasta cierto punto porque la identificacién del objeto es, tam- bién, una decisién metodolégica y, al mismo tiempo, las reglas metodolégicas son determinadas respecto a objetivos epistemolégicos mas generales (Panebianco, 1989). La prehistoria y la historia de la politica como ciencia constituyen un lar- go camino cuya continuidad de fondo es compatible con las rupturas 0 giros ra- dicales que se han sucedido. La pervivencia y actualidad del pensamiento politi- co clasico no deben confundir ni cuestionar los cambios radicales que han debido producirse para el nacimiento de la ciencia politica. En raz6n de ello, «resulta bas- tante vano hablar de una ciencia politica «perenne» que se prepara con Aristéte- les, nace, o renace, con Maquiavelo y se afirma con autonomia disciplinaria pro-. pia a partir del siglo xix. Antes de aventurarnos a delinear una historia de la ciencia politica «como tal» y que lo sea realmente, se requiere que la ciencia sea «cien- cia» y que la idea de ciencia converja de forma significativa con la idea de poli- tica» (G. Sartori, 1987: p. 204). Las revoluciones metodoldgicas en la prehistoria de la ciencia politica se ca- racterizan por la delimitacién del objeto. En este sentido se producen dos rupturas esenciales: 1) la ruptura entre pensamiento politico clasico y pensamiento politico moderno; 2) la separaci6n entre pensamiento politico y ciencia politica. E] pensa- miento politico adquiere autonomia en la medida que se desprende de su condicio- nante filos6fico y teoldgico. La politica ya no forma parte de la filosofia, de la teo- logia 0, incluso, de la moral. Se hace independiente en la medida que la sociedad moderna se fundamenta en la laicidad y la individualidad, y se organiza fundando- se en el principio de la razén. El Leviatdn es la maxima expresién de este proceso. El Estado es el objeto central en torno al cual gira todo el pensamiento politico mo- derno, desde Maquiavelo a Marx. BIBLIOTECA JUVERSIBAD SPRESARTAL Poe eee ee22 MANUAL DE CIENCIA POLITICA El principe como sujeto constituyente del Estado (Maquiavelo); la reptblica como el recto gobierno con poder soberano (Bodino); el Estado «instituido por convenio o pacto entre una multitud de hombres», como unidad de poder absoluto en represen- tacién de la colectividad (Hobbes); la compatibilidad entre el Estado, como unidad de poder, y la pluralidad de instituciones de gobierno reunidas bajo la supremacfa del po- der legislativo (Locke); el Estado concebido como unidad y equilibrio de poderes (Montesquieu); el derecho como conciliacién entre Estado y sociedad (Kant); el Es- tado como superacién de la sociedad dividida (Hegel); el Estado como instrumento de dominacion de una clase social (Marx). He aqui algunas de las tesis centrales que han marcado la evolucién del pensamiento politico moderno. Todas ellas son teorias generales de metodologia individualista o bien holistica. Tienen la caracteristica co- min de hacer de la politica una interpretacién teleoldgica de la realidad social, cuyo centro de interés se encuentra en la legitimidad del poder del Estado. La politologia, al igual que la economia y la sociologia, no nace y se desarrolla como ciencia hasta que no consigue acotar su objeto y, en cierta medida, distan- ciarse del Estado. No es casualidad que la econom{a, primero, y la sociologia, des- pués, la precedan en su desarrollo cientifico. El homo oeconomicus y la economia de mercado son las bases estructurales sobre las cuales se produce la ruptura con el mercantilismo estatal. The Wealth of Nations (1776) cierra una época y abre el fu- turo de la economfa como ciencia. Entre 1790 y 1860 la ciencia econémica «sus- tancié su reivindicacién de un campo de investigacién determinado; se convirtid en una especialidad perfilada; utiliz6 métodos determinados; sus resultados ganaron en precision; y los economistas, aun siendo todavia personalidades fraccionales, se reconocieron sus titulos reciprocamente y fueron reconocidos todos ellos por el pui- blico mas inequivocamente que hasta entonces» (Schumpeter, 1971: p. 435). De la misma forma, el nacimiento y desarrollo de la sociologia como ciencia es- tan directamente relacionados con las transformaciones sociales inducidas por el ca- pitalismo y con el establecimiento de la sociedad industrial y urbana. A lo largo del siglo xix, la sociologfa emerge también como «un campo de investigacion determi- nado y con métodos propios». Desde L’organisateur (1819) de Saint-Simon, donde inserté su famosa parabola sobre las actividades productivas de la sociedad, y la im- Prescindibilidad de los individuos que las realizan, frente a las improductivas del Es- tado y la prescindibilidad o facil sustitucién de sus actores, hasta la Divisién du tra- vail social (1893) de Durkheim, en la cual establece que la principal funcién de la divisin del trabajo es conseguir y asegurar la cohesién social, la sociologia avanza en su especificidad cientifica y metodoldgica, teniendo en Auguste Comte y su doc- trina, el positivismo (1830-1842), las bases de la nueva ciencia social. La aparici6n y desarrollo de la politologfa como ciencia social se ha producido en mayor medida cuanto el Estado liberal ha avanzado hacia formas liberal-demo- crdaticas. La raz6n es muy simple: la politica, y su andlisis como objeto de estudio, tiene un cardcter radicalmente distinto cuando la inmensa mayoria de sus miembros estan formalmente excluidos de toda accién politica y, por supuesto, no se les re- conoce opinién en relacién al gobierno. Mientras la economia y la sociologia in- cluyen a todo el conjunto social y se hacen necesarias para la propia comprensién y desarrollo del sistema econémico y social, la politologia (que no el pensamiento politico) no tiene un campo de investigacién determinado mas alla del Estado como organizacion e institucién de gobierno.LA POLITICA COMO CIENCIA 23 El dualismo liberal entre Estado y sociedad acentia la dificultad de abrir cami- no al nacimiento de la ciencia politica. El «abstencionismo>» liberal y la suprema- cfa de las libertades negativas situaba la politica en «otro mundo», fuera de la so- ciedad econémica y con la funcién preferente e inexcusable de proteger a ésta. El mundo de la politica empezaba y se agotaba en el Estado. El homo oeconomicus mantenia una relaci6n inversa con la politica: a mayor dedicacién a los negocios menor tiempo para la politica. La consecuencia légica era el principio de represen- tacion politica: los gobernantes ejercen la politica en representacion de los gober- nados para que estos puedan dedicarse a lo suyo, es decir, a lo privado. En la medida que aparecen y se amplian las libertades positivas la politica se hace presente en la sociedad civil. Se reconoce y se regula su existencia. El Estado ya no es la tinica institucién ptiblica porque las libertades puiblicas extienden el dm- bito de la politica al conjunto de la sociedad. Los partidos politicos y el sufragio universal constituyen la maxima expresi6n de este cambio que creard las condicio- nes materiales para la delimitacién de un campo de investigacién que desborda el mundo del Estado para introducirse en 1a sociedad civil. La democratizaci6n del Estado liberal crea las siguientes condiciones para el nacimiento y desarrollo de una ciencia politica: 1) la ampliaci6n del derecho de par- ticipacién politica y el reconocimiento del sufragio universal masculino con inde- pendencia de la condici6n social; 2) el reconocimiento del pluralismo politico y de la posibilidad de impulsar, canalizar y organizar concepciones politicas distintas con igual legitimidad para acceder al gobierno del Estado; 3) la integracion de las clases sociales en el sistema politico poniendo fin a la exclusién politica de la cla- se obrera; 4) la configuracidn del Estado como sistema politico cuyos actores fun- damentales son los partidos politicos. El poder, el Estado o, incluso, el gobierno ya no ocupan todo el espacio del ana- lisis politico y ceden una parte del mismo a la organizacién y funcionamiento del sistema politico, que cobraré mayor importancia con el transcurso del tiempo y en relaci6n directa al proceso de democratizacién. Este es el momento que da sentido al nacimiento de la ciencia politica y a su separacién de lo que hemos dado en Ila- mar pensamiento politico moderno. Cuando la politica ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se gene- raliza y se hace anénima en decisiones tan trascendentes como la eleccién de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta: haciendo uso, como en la sociologia y la economia, del método empirico y las técnicas estadisti- cas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de propo- ner o explicar teorfas normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar, también, el proceso politico, las instituciones, la administracién y el siste- ma politico como un conjunto cohesionado. Ill. LA POLITICA COMO CIENCIA En estas circunstancias la ciencia politica aparece como disciplina independiente, se institucionaliza y nacen las primeras asociaciones que agrupan a los estudiosos y profesionales de esta materia. A lo largo del ultimo tercio del siglo xIx, y desde la fundacion por Emile Boutmy de la Ecole libre des Sciences Politiques (1872), sur-24 MANUAL DE CIENCIA POLITICA gieron en Europa occidental y EEUU instituciones relacionadas con el estudio de la ciencia politica. Los primeros grandes clasicos de la ciencia politica aparecen en EEUU, pero bajo la influencia del pensamiento europeo (K. von Beyme, 1992). Son obras que mantienen una fuerte relacidn con el derecho y el ordenamiento consti- tucional (P. Favre, 1985). Es el caso de T. M. Cooley, General Principles of Cons- titutional Law (1880), 0 de J. W. Burgess, Political Science and Comparative Cons- titutional Law (1890). Lo mismo ocurre con los primeros estudios de la administraci6n por F. Goodnow, Comparative Administrative Law (1893), y Politics and Adminis- tration (1900). Entre 1870 y 1950 se produce un lento y largo proceso de delimitacién del cam- po de investigacién de la ciencia politica y, al mismo tiempo, de reconocimiento re- ciproco y proyeccién ptiblica de los cultivadores de esta disciplina. Sin embargo, la ciencia politica no tiene una gran obra fundacional o una personalidad destacada de cuyos escritos se pueda inferir su fundacién (P. Favre, 1985). Es més, los tltimos analistas globales de la sociedad, como Tocqueville, Marx, Pareto, Mosca, 0 We- ber, dedican al anilisis politico una parte muy importante de su obra (R. Dowse y J. A. Hugues, 1975). Esta dificultad para perfilar la disciplina y para definir suficientemente su obje- to se ha traducido en la misma controversia sobre la denominaci6n de la materia. Se podrian distinguir dos grandes tendencias: la concepcién globalista, que veria en el andlisis politico el punto de encuentro de otras ciencias sociales, y la concep- ci6n secesionista, que cree en la imposibilidad de construir una ciencia politica sin identificar y separar su objeto especifico. Asf, Eisenmann, en Sur l’object et méthode des sciences politiques (1957) in- cluia a la ciencia politica como una més entre las ciencias politicas. Las demas eran la doctrina politica, la historia politica, la sociologia politica y la ciencia del dere- cho. En Gran Bretafia persistié durante largo tiempo la consideracion de la politica como una materia de inevitable estudio interdisciplinario (W. Harrison, 1955). Political Studies era una denominacién mas adecuada que la de Political Science Porque identificaba con mayor amplitud esta materia cuya exploracién se realizaba de forma interdependiente desde distintas ciencias sociales, como la historia, la eco- nomia, la sociologia o la psicologfa. Una posicién extrema en esta direccién era la de quienes propugnaban, incluso, la consideracién de la politica como sintesis 0 en- crucijada de las demas ciencias sociales. Por otra parte, el proceso de «secesién» de la ciencia politica no ha sido facil, especialmente en Europa. Durante largos afios ha vivido sin conseguir despegarse de la filosofia politica, la teorfa del Estado y el derecho ptiblico. Y en la medida que lo ha conseguido, ha quedado prisionera en las redes de la sociologia sin alcanzar un espacio vital suficientemente diferenciado. Asi opinaba Jean Meynaud, cons- ciente de las propias limitaciones de su Introduction a la science politique (1959), cuando hacia notar en las conclusiones tres lagunas esenciales de la ciencia politi- ca para adquirir un estatuto cientffico: 1) la ausencia de una relacin precisa entre sus diversos elementos; 2) la falta de teorfa adecuada para un gran numero de sus temas; y 3) la inexistencia de un marco general de referencia. Esta larga adolescencia, necesitada de la cobertura o tutoria de otras ciencias so- ciales, se ha manifestado hasta épocas recientes en los manuales recomendados en las aulas universitarias. Autores de distintas afinidades ideolégicas y académicasLA POLITICA COMO CIENCIA 25 como Duverger, Abendroth, Burdeau, Lucas Verdi, Mackenzie, Poulantzas, Mili- band, o Dowse y Hugues (por citar sélo algunos de los libros de referencia mas re- comendados en las universidades espafiolas hasta bien entrados los setenta), tenian la caracteristica comin de una ciencia politica todavia dependiente de otras dreas del saber social y juridico. Duverger y Abendroth constituyen dos ejemplos paradigmaticos de lo dicho. La obra de Duverger se apoya en el derecho publico para realizar el andlisis de] Esta- do y las instituciones politicas, y en la sociologfa politica, «como ciencia del po- der», para el andlisis de los partidos, grupos de presién, comportamiento electoral, etc. Abendroth, como director del Instituto de Ciencias Politicas de la Universidad de Marburgo, impulsé en los aiios sesenta junto con Lenk, Neumann y Kammler, una concepcién de la ciencia politica dependiente del proceso hist6rico-social y en- tendida como «ciencia histérica de la sociedad». La politologia no era una ciencia aislada frente a su objeto, sino que se consideraba inserta en la sociedad en cuanto totalidad hist6rica. Partiendo del cardcter histérico y social de lo politico, la tarea constitutiva de la ciencia politica se centraba en el andlisis de las condiciones del poder politico, de sus formas concretas de manifestacién, asi como de sus tenden- cias evolutivas. Los principales objetos de investigacién eran las relaciones entre el poder politico y la sociedad; la consolidacién institucional del poder politico en una forma de dominacién publica, sobre todo en el Estado moderno; el comportamien- to politico, en especial el proceso formativo de la voluntad politica; asf como las teorias e ideologias referidas a la dominacién y ala praxis politica (J. Kammler, 1968). Es una concepci6n teérico-critica de la politologia centrada en el Estado y depen- diente de la historia y de la economia, cuya justa critica a la sociologia empirico- analitica tenia la limitacién de la falta de reconocimiento de las propias opciones ideoldgicas. Establecer cuando ha Ilegado a su madurez, la ciencia politica en Europa es algo en cierto modo convencional. A este respecto, P. Favre ha formulado unas premi- ) denominaci6n reivindicada en comin; 2) acuerdo sobre el cam- igacion de la disciplina; 3) existencia de instituciones de ensefianza e investigacién concebidas como propias de la disciplina, y 4) utilizacién de medios propios y diferenciados de difusidn y didlogo cientifico del area. Si se aceptan es- tas premisas, la ciencia politica europea s6lo ha cobrado un impulso definitivo en los tiltimos veinte aiios, y la espaiiola en los tiltimos diez afios (R. Cotarelo, 1994), En este proceso europeo han contribuido de forma determinante la ciencia po- litica norteamericana y los cambios politicos acaecidos en Europa desde la década de los sesenta. A partir del cambio de siglo, se produce una fuerte expansi6n de la ciencia politica norteamericana en los 4mbitos de la ensefianza universitaria y de la investigacién. En 1904 se funda la American Political Science Association (APSA) y, poco después, aparece el primer ntimero de la American Political Science Review (1906). En los afios cincuenta, la American political science era ya una disciplina consolidada en EEUU, coincidiendo con la revolucién conductista e impregnando a la ciencia politica de una concepcién empirico-analitica. Las cuatro condiciones enumeradas por Favre se cumplfan con creces. Numerosos profesores e investiga- dores universitarios participaban del desarrollo cientifico de una ciencia s¢ con perfil especifico y diferenciado de las demds y con instrumentos propios de difu- si6n (Easton, 1953).26 MANUAL DE CIENCIA POLITICA Politica interior, politica comparada y politica internacional constitufan los tres ejes a partir de los cuales se desarrollaba una 4rea de conocimiento que tenfa la s6lida base de un Estado-nacién en plena expansién y hegemonia internacional. La ciencia politica americana podfa «olvidarse» del Estado para profundizar en el andlisis del sistema politico, de los sistemas comparados y de las relaciones inter- nacionales. El gobierno (no el Estado) era el objeto central de esta ciencia politica concebida como teoria empirica. Las distintas definiciones de politica por parte de politélogos norteamericanos tenian la comin referencia a la forma y proceso de go- bierno del sistema politico. Dos obras clasicas de la ciencia politica norteamerica- na, Man and his government (Friedrich, 1964) y Politics and Government (Deutsch, 1970) sefialan al gobierno como el objeto central de la politica. C. J. Friedrich apuesta, bajo la influencia de Popper, por la posibilidad y utili- dad de una ciencia politica estrictamente positiva: «La busqueda de mas verdad es tarea permanente. Lo que puede ser verdad en un momento determinado deja de ser- lo cuando aparecen nuevos descubrimientos. Estos cambios afectan profundamen- te a la politica, al poder, a la justicia, al orden; es decir, a conceptos que dependen, todos ellos, de lo que se considera verdadero. Filoséficamente hablando, la autori- dad puede entenderse como la configuracién marginal de la verdad, pues mas alld de cada verdad hay otra, un nuevo horizonte, que la convierte en parcial» (Friedrich, 1964: p. 24). Ciencia politica y filosofia politica se hallan estrechamente ligadas, como ocurre en las demds ciencias sociales. Para Friedrich es imposible todo ana- lisis de los temas basicos de la politica sin partir de premisas filos6ficas 0 tedricas y, a su vez, el andlisis empfrico de los hechos puede conducir a la modificacién de aquellas premisas. Fundandose en esta concepcién metodoldgica, Friedrich circunscribe el obje- to nuclear de la politica a la relacién entre persona politica y gobierno. Desde Arist6teles hasta nuestros dfas la pregunta «politica» por excelencia ha sido: ,cémo gobernarse bien? Esta pregunta nace de la premisa aristotélica del hombre como ser politico, que s6lo puede ser entendido en un contexto relacional con sus se- mejantes, y de su consecuencia: el gobierno de la comunidad. El hombre, dice Friedrich en una definicién de clara inspiraci6n aristotélica, es un ser que vive en comunidad, es un ser flexible y adaptable infinitamente, que tiene y comparte pro- yectos que especifican su funcién dentro de la comunidad y que, en fin, posee ex- periencia de si mismo como tal y que se comunica consigo y con los demas a tra- vés del lenguaje. En la medida que la comunidad es causa y efecto del hombre como ser social y politico, constituye un sistema de funciones relacionadas entre si. Entre ellas, el gobierno adquiere especial relieve porque afecta a toda la co- munidad y esta investido de la autoridad suprema para ejercer tres funciones esen- ciales: 1) creacién de normas; 2) resolucién de conflictos; 3) adopcién de medi- das practicas. La generalizacién del modelo de Estado-nacién después de la Segunda Guerra Mundial, el aumento del ntimero de Estados y el creciente peso relativo de la ad- ministraci6n estatal y del sector ptiblico en las sociedades industriales avanzadas tienen una gran influencia en la definici6n de la politica y de su objeto en el pensa- miento de Deutsch. Cuando el Estado social todavia estaba en auge y casi nadie dis- cutia la curva ascendente del sector ptiblico ni la progresiva expansion de la activi- dad piiblica en la prestacién de servicios y la funci6n redistribuidora de los poderesLA POLITICA COMO CIENCIA 27 puiblicos para el desarrollo de los derechos econémicos y sociales, Deutsch esta- blece una relacién directa entre politica, gobierno y decisin publica: «dado que la politica es la toma de decisiones por medios piblicos, se ocupa primordialmente del gobierno, es decir, de la direcci6n y autodireccion de las grandes comunidades hu- manas. La palabra «politica» pone de relieve los resultados de este proceso en tér- minos del control y autocontrol de la comunidad, ya sea ésta la ciudad, el Estado 0 el pais» (Deutsch, 1970: p. 20). Robert Dahl, por su parte, va mas alld en la delimitacién del objeto de la cien- cia politica. A partir de la teorfa sistémica de Easton, elabora su propia concepcién de sistema politico, que define como «un modelo constante de relaciones humanas que implican de forma significativa relaciones de poder, de gobierno o de autori- dad» (Dahl, 1970: p. 28). Es ésta una definicién amplia e imprecisa, como el pro- pio autor reconoce, que pretende comprender la politica dentro de unos limites mas amplios que los existentes cuando se parte de la centralidad del gobierno de la co- munidad. Las grandes cuestiones que se han planteado los politélogos giran alre- dedor de la formaci6én, funcionamiento y cambio del sistema politico. Para aden- trarse en ellos, piensa Dahl, es necesario contestar a preguntas acerca de la especificidad de lo politico y del homo politicus en relaci6n a otros aspectos de la vida humana; la estructura y funcién del poder y la autoridad en los sistemas poli- ticos; las condiciones de estabilidad, cambio 0 revolucién del sistema politico; o los criterios que permiten establecer lo que es comtin y lo que gue a los sistemas politicos. En Modern Political Analysis (1970), Dahl delimitaba el ambito de la politica interseccionando las concepciones de tres autores: Aristételes, Weber y Lasswell. EI punto de encuentro era la politica entendida como relacién de poder 0 autoridad de cardcter supremo y en un espacio territorial determinado. La concepcién mas extensiva de la politica seria la de Lasswell, que la entendia como el conjunto de re- laciones de poder, gobierno o autoridad, en cuyo caso la ciencia politica tendria por objeto el estudio de la formacién y division del poder. En el lado opuesto estaria la concepci6n intensiva de Arist6teles, quien vinculaba politica y gobierno de la po- lis, distinguiéndola de otras relaciones de autoridad, como las establecidas entre amos y esclavos. Y, a un nivel intermedio, se situaria Max Weber al comprender las relaciones de poder dentro de un espacio territorial donde existe una autoridad cen- tral, el gobierno, legitimada para el uso exclusivo de la fuerza. Dahl se acerca en su definici6n a las tesis de Lasswell, aunque localiza las relaciones de poder dentro del sistema politico y, por consiguiente, las vincula al proceso o procesos politicos que permiten comprender el funcionamiento del sistema, su gobierno y, a su vez, su re- lacidn con los demas sistemas politicos. Teoria politica, politica interior (American politics), politica comparada y poli- tica internacional han sido durante largo tiempo las especialidades clasicas de la ciencia politica norteamericana. En 1983, la American Political Science Associa- tion precisaba mas esta distribucién tematica al distinguir metodologia politica y teoria politica, por una parte, y al establecer dentro de la politica interior la dife- rencia entre comportamiento politico (voto, opinién ptiblica, etc.) y proceso politi- co (partidos, parlamentos, federalismo, administraci6n, andlisis de politicas puibli- cas, etc.). En cualquier caso, y teniendo en cuenta las limitaciones que tiene toda clasificacién tematica como consecuencia de la interdependencia entre las distintas28 MANUAL DE CIENCIA POL{TICA subareas, el objeto de la ciencia politica en EEUU ha tenido una inspiracién fun- damental desde Tocqueville hasta hoy en dia: la estabilidad y permanencia del sis- tema politico, y su capacidad de integrar, asimilar 0 adecuarse a los cambios pro- ducidos dentro y fuera del mismo sistema. No ha sido ésta la situacién de Europa en los tltimos cien afios. Basta sélo con reparar en los cambios geopoliticos; en las revoluciones, crisis, transiciones y cam- bios de los sistemas politicos; en los escenarios de guerras civiles y mundiales; en el nacimiento, unificacién, division, defuncién o renacimiento de Estados. El con- texto hist6rico-politico ha influido sobremanera en el hacer de los polit6logos eu- ropeos y en su definicién del objeto de la ciencia politica. En Europa no ha sido po- sible «olvidarse» del Estado. «La democracia en Europa» es, en gran parte, un proyecto. Algunas democracias europeas occidentales y orientales son jévenes 0 re- cientes; sistemas democraticos que parecian consolidados estan en proceso de tran- sicién 0 cambio por razones diversas; los nuevos Estados de la Europa central y oriental pugnan por asentar su soberanj{a territorial en un complejo y explosivo pro- ceso de desintegracién de las ya inexistentes reptiblicas federales de Yugoslavia y la URSS. La construccién politica europea es, en fin, un proyecto repleto de obsta- culos; de ataduras con el pasado que impiden o dificultan la superacién o debilita- cién de los nacionalismos estatales; de espacios econémicos y culturales interde- pendientes pero fragmentados y con intereses, contrapuestos; de desequilibrio: territoriales y sociales; de identidades estatales 0 nacionales fundadas en la etnici- dad que debilitan la proyeccién de una identidad europea. ste es el panorama politico que tiene ante sf la ciencia politica europea. Y no se puede hacer abstraccién del mismo. En la teorfa no existen diferencias sustan- ciales con la ciencia politica norteamericana cuando se trata de definir el objeto de la disciplina o las especialidades que la componen. Pero la diferencia aparece en la practica investigadora, cuando se eligen y concretan los problemas politicos que merecen atencién y estudio. Los mismos temas tienen una urgencia distinta o un tratamiento dependiente de circunstancias muy diversas. El Estado-nacién, los fe- deralismos, las crisis y transiciones de los sistemas politicos, los efectos politicos del proceso de unién econémica y monetaria, la ciudadania y la diversidad cultu- ral, y tantas otras cuestiones forman parte de la especificidad de una ciencia politi- ca europea. Una ciencia politica cuya base geopolitica es un continente en plena ebullicién y cambio histérico. La ciencia politica europea debe encontrar su propio camino, y su independen- cia en relacién a la ciencia politica norteamericana, a partir de la comunicacién y colaboracién cientificas entre los politélogos de los distintos Estados y naciones. El Ambito estatal-nacional como delimitaci6n de la politica interior es inadecuado para la investigacidn de un elevado ntimero de problemas politicos. Debido a la interde- pendencia con los demas Estados y naciones europeas, y especialmente con los Es- tados miembros de la Unidn Europea, un cierto ntimero de cuestiones politicas esen- ciales, como, por ejemplo, los modelos de organizacién territorial de los poderes ptiblicos, los sistemas de partidos 0 la incidencia de los medios de comunicacién en la cultura y el comportamiento politico, son cada vez menos temas de «politica in- terior» de un Estado. Desde los afios sesenta se ha producido en Europa occidental una gran expan- sién del ntimero de profesores e investigadores de ciencia politica y, también, delLA POLITICA COMO CIENCIA 29 numero de publicaciones. La creaci6n de asociaciones de colaboracién cientifica — como el European Consortium for Political Research (1970), que agrupa ya a cer- ca de 200 instituciones— y, en otro plano, la generalizacién del sistema democré- tico han sido aspectos esenciales, no ya para la consolidacién definitiva del érea de ciencia politica (Vallés y Newton, 1991), sino también como elementos impulsores de un «nuevo» espacio de andlisis politolégico. De todos modos, las especificidades nacionales, estatales o transnacionales de la politica y de la ciencia politica particularizan los problemas politicos y estable- cen prioridades cientfficas distintas, aunque ciertamente no cambian las grandes es- pecialidades que definen la ciencia politica. Metodologia politica, historia de las ideas politicas, teorfa politica, politica interior, politica comparada, politica inter- nacional, ciencia de la administracién y andlisis de las politicas publicas constitu- yen las partes (con sus respectivas subdreas) de un todo interdependiente que defi- nimos como ciencia politica. IV. LA DOBLE CARA DE LA POLITICA: LA POLITICA COMO RELACION DE PODERES Y LA POLITICA COMO GOBIERNO Esta enumeracién general de las especialidades de la ciencia politica no debe ser la via tangencial para huir de la cuestién de fondo en la definicién de su objeto central. El dilema est4 en circunscribir el objeto nuclear de la ciencia politica en la teorfa, accién y procesos de gobierno en uno 0 varios sistemas politicos compara- dos dentro del proceso politico internacional, 0 bien en generalizar el objeto de la ciencia politica considerando la politica como un fenémeno que se manifiesta en todos los ambitos de la vida social. David Held y Adrian Leftwich son partidarios radicales de esta segunda opcién: «En nuestra opinién, la politica es un fendmeno que se encuentra en y entre todos los grupos, instituciones (formales e informales) y sociedades, pasando por la vida publica y la privada. Estd involucrada en todas las relaciones, instituciones y es- tructuras que estén implicadas en las actividades de produccién y reproduccién en la vida de las sociedades. Se expresa en todas las actividades de cooperacién, ne- gociacién y lucha por el uso, produccién y distribucién de los recursos que esto aca- trea. La politica crea y condiciona todos los aspectos de nuestra vida, y est en el centro del desarrollo de los problemas en la sociedad y de los modos colectivos de su resoluci6n. Por lo tanto, la politica trata del poder; trata de las fuerzas que influ- yen y reflejan su distribucién y empleo; trata del efecto de esto sobre el empleo y la distribucién de los recursos; de la capacidad de transformacién de los agentes so- ciales, los organismos y las instituciones; no trata del gobierno, o sélo del gobier- no. Donde la politica se considera de manera mas limitada como un rea aparte de la economia o la cultura, esto es como actividad e instituciones gubernamentales, queda fuera de vista un vasto dominio de lo que considerariamos politica. De he- cho no hay nada mds politico que los constantes intentos de excluir cierto tipo de problemas de la politica. Estos intentos representan estrategias de despolitizacin, esto es, estrategias para que ciertos puntos se traten como si no fueran temas ade- cuados de la politica. Lo que en realidad estan pidiendo es que nos abstengamos de participar en la politica, esto es, en decisiones acerca del empleo y distribucién de