NUEVA INTRODUCCIÓN A LA ECONOMÍA COLOMBIANA

MAURICIO CÁRDENAS, FEDESARROLLO

ROBERTO JUNGUITO, FEDESARROLLO

CON LA COLABORACIÓN DE:

CAMILO GARCÍA JIMENO

CATALINA HERRERA
JUAN FELIPE QUINTERO
MARIA FERNANDA ROSALES
SUMIE TAMURA

I. Características Estructurales

1. Las Tendencias de Largo Plazo

2. Desarrollo Institucional y Economía

II. El Estado y la Política Económica

3. El Papel del Estado en la Economía: Gasto Público

4. Los Impuestos y la Deuda Pública
5. La Política Monetaria y Cambiaria: Dinero, Precios y Tasa de Cambio
(pendiente)
6. El Sector Externo y la Política Comercial

III. Los Principales Mercados de la Economía

7. La Intermediación Financiera (pendiente)

8. El Empleo y los Salarios

IV. Los Desafíos (pendiente)

9. La Pobreza y la Distribución del Ingreso

10. Los Problemas de Mediano y Largo Plazo
 7(;72%È6,&262%5((&2120Ë$&2/20%,$1$

0$85,&,2&È5'(1$6)HGHVDUUROOR
52%(572-81*8,72)HGHVDUUROOR


&$3Ë78/2
*5$1'(67(1'(1&,$6'(/$(&2120Ë$&2/20%,$1$

&21/$&2/$%25$&,Ï1'(-8$1)(/,3(48,17(52<&$0,/2*$5&Ë$

 

 /DV7HQGHQFLDVGH/DUJR3OD]R

 3URGXFFLyQ\ELHQHVWDU

Aunque el bienestar de una sociedad no puede medirse exclusivamente por la disponibilidad

material de bienes, no cabe duda de que uno de los indicadores más importantes en cualquier
economía es el SURGXFWRLQWHUQREUXWR (PIB). El PIB mide el valor de los bienes y servicios que
se producen dentro de los límites geográficos de un territorio en un determinado período de
tiempo. Para evitar una doble contabilización, es necesario excluir los bienes intermedios, es
decir, aquellos que se utilizan como insumo en la producción de los bienes y servicios que
finalmente salen al mercado. Cada uno de los bienes y servicios finales que se produce se valora
a su precio de mercado. Si se utilizan los precios de un año determinado se habla del PIB a
precios constantes de ese año, lo cual permite aislar las variaciones en cantidades y volúmenes
producidos de los cambios en los precios. En este caso se habla del PIB real, cuyas variaciones
captan los cambios en el volumen físico de producción en un período de tiempo dado, también
conocidas como crecimiento económico.

Aunque todos los países calculan el PIB anualmente, algunos –entre ellos Colombia– también lo
hacen trimestralmente. También es frecuente que se mida el PIB para regiones geográficas, como
ocurre en Colombia con los departamentos. El nivel de bienestar de la población guarda una
estrecha relación con el producto o ingreso promedio de sus habitantes, normalmente conocido
como el producto per capita, que finalmente determina las posibilidades de consumo. Como se
observa en los Gráficos 1-1 y 1-2, el producto total y el producto por habitante han aumentado de
manera sostenida a través del tiempo en Colombia. Expresado a precios de 1994, en promedio
cada colombiano produjo $1.8 millones durante el año 2003, el doble de lo que produjo en 1970,
que a su vez fue el doble de los observado en 1927. Esto quiere decir, que hemos tardado más de
30 años en duplicar el producto por habitante.

Con un propósito comparativo a nivel internacional, el PIB de cada país puede medirse también
en dólares. Para convertir el PIB en moneda nacional a dólares es necesario utilizar la WDVD GH
FDPELR, otra variable económica de uso generalizado y de enorme importancia, que no es otra
cosa que el valor de un dólar en términos de la moneda local, en nuestro caso el peso colombiano.
Sin embargo, para fines comparativos esto no es suficiente pues una canasta idéntica de bienes y
 2

servicios puede tener un precio en dólares muy diferente en un país que en otro. Por ello, es
necesario corregir por las diferencias de precios entre países, lo cual se logra al aplicar la
metodología de paridad de poder adquisitivo1. Como se aprecia en el Cuadro 1-1, el producto per-
capita de Colombia en 2000 fue de US $7,010, levemente superior al promedio latinoamericano y
dentro del grupo de países de ingreso medio bajo2. Este nivel de producto es significativamente
menor que el de los países desarrollados, cuyo promedio fue de US $25,7643. Estas diferencias
son tan grandes que su explicación es un tema de enorme interés y relevancia. En general se ha
encontrado que las diferencias en los niveles de ingreso entre países desarrollados y en desarrollo
–como nosotros- han permanecido relativamente estables desde mediados del siglo pasado. No
obstante, las brechas en los niveles de ingreso entre países eran mucho menores en 1870 que en la
actualidad. De acuerdo con Pritchett (1995), en ese entonces el ingreso por habitante de los
Estados Unidos era tan solo ocho veces mayor que el del país más pobre, mientras que en la
actualidad es más de treinta veces mayor. A pesar que no hay convergencia entre países ricos y
pobres, también se ha encontrado que algunos países con características relativamente similares
tienden a converger. Este ha sido el caso de los países que pertenecen a la Unión Europea.

El dinamismo de una economía ase mide a través de su tasa de crecimiento, que no es otra cosa
que el cambio porcentual en el PIB real. El Gráfico 1-3 muestra la tasa de crecimiento del PIB en
Colombia desde comienzos del siglo XX. Las barras horizontales señalan los promedios por
década que, como se aprecia, ascendieron continuamente entre los años cuarenta y la década de
los setenta, cuando el crecimiento promedio alcanzó su máximo histórico de 5.5% anual. Desde
entonces, la economía colombiana ha perdido dinamismo. El crecimiento en los años ochenta fue
de 3.5% y menor aún en los noventa cuando promedió un 2.7%. Sin duda, la desaceleración del
crecimiento es el principal problema de la economía colombiana. Para ilustrar la importancia de
este fenómeno basta señalar que a la tasa de crecimiento de los años setenta, el producto tardaba
solo 12 años en duplicarse, mientras a la tasa de los noventa se requieren más de 22 años4.
Muchos analistas coinciden en señalar que la solución de los problemas sociales del país, como la
falta de empleo y el aumento de la pobreza, requiere -como condición necesaria- un mayor
crecimiento de la economía. Por ello, a lo largo de este texto analizaremos múltiples aspectos de
la economía que pueden explicar el bajo crecimiento. Comenzamos en este capitulo
preguntándonos qué, para quién y cómo se produce en la economía.

1
La medida del PIB que permite comparar de manera más acertada el nivel de bienestar promedio entre países es
conocida como el PIB corregido por Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), que utilizaremos a lo largo de este libro
para hacer comparaciones internacionales. Mientras el PIB en dólares se construye simplemente al dividir el PIB
total por la tasa de cambio nominal, el PIB en dólares corregido por PPA se construye multiplicando el PIB en
dólares por un factor de conversión que expresa el poder adquisitivo de un dólar en cada país frente al poder
adquisitivo de un dólar en Estados Unidos. En el caso colombiano, el PIB per cápita en dólares en 2001 fue de
US$1,890 mientras el PIB per cápita PPA fue de US$6,790. Por lo tanto, un dólar en Colombia puede comprar tantos
bienes y servicios como 3.59 dólares en Estados Unidos (6790/1890=3.59).
2
El Banco Mundial clasifica a los países entre ingreso alto, ingreso medio alto, ingreso medio bajo e ingreso bajo
según su nivel de PIB per cápita.
3
Por países desarrollados entendemos los países miembros de la Organización para la Cooperación Económica y el
Desarrollo (OCED), que incluye a Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania,
Grecia, Islandia, Irlanda, Italia, Japón, Corea, Luxemburgo, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, España,
Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos.
4
Matemáticas muy simples enseñan que si se divide 70 por la tasa de crecimiento anual de cualquier variable se
obtiene el número de años requerido para que la variable se duplique.
 3

 &RPSRVLFLyQGHOSURGXFWR

6HFWRUHVHFRQyPLFRV¢4XpVHSURGXFH"

Los bienes y servicios que se producen se pueden agrupar en sectores que tienen ciertas
afinidades, como la agricultura, la minería, la construcción, las manufacturas y los servicios. La
evolución a través del tiempo de la estructura productiva es de gran interés pues muestra cómo la
disponibilidad de recursos naturales y mano de obra, así como las decisiones empresariales y
gubernamentales pueden estimular ciertas actividades y frenar otras.

El gráfico 1-4 muestra la participación de los diferentes sectores productivos en el PIB

colombiano en cuatro puntos en el tiempo entre 1970 y 2003. La pérdida de importancia del
sector agrícola y la mayor participación de los servicios son los dos hechos más sobresalientes.
La agricultura pasó de representar 25% del PIB en 1970 a solamente 14% en 2003, entre otras
razones porque el proceso de urbanización redujo la disponibilidad de mano de obra en las zonas
rurales. Al interior del sector agropecuario sobresale el caso del café, cuya participación en el PIB
pasó de 6% a 2% en el mismo período. La minería es el sector con mayor volatilidad en términos
de su peso en la economía, debido a que su producción depende de hallazgos impredecibles como
minas de carbón y pozos petroleros. Aunque la población se concentró en las ciudades, no todos
los sectores urbanos crecieron a tasas elevadas. Por ejemplo, la participación de la industria en el
producto aumentó de 21% del PIB en 1970 a 23% en 1980, pero ha caído desde entonces hasta
representar actualmente solo 15% de la producción en el país.

Por el contrario, la importancia económica del sector de servicios ha aumentado de manera

sistemática desde 1970. Su participación pasó de 27% en dicho año a 42% en 2003, lo que lo
convierte en el principal sector de la economía. Cabe señalar, sin embargo, que el sector servicios
–también conocido como el sector terciario- es más diverso y heterogéneo que los demás. Incluye
actividades tan disímiles como los servicios personales –dentro de los cuales el más importante es
el servicio doméstico- y las comunicaciones, cuyo comportamiento ha sido –al igual que en el
resto del mundo- especialmente dinámico gracias a los avances en tecnología. En Colombia, su
participación en el PIB se elevó de 1% en 1980 a 3% en 2003. La evolución de los diferentes
componentes del sector de servicios indica que el comercio y la intermediación financiera no
ganaron importancia dentro del sector, mientras los servicios comunales, sociales y personales
ganaron una importancia considerable.5 Este hecho está asociado al incremento en el tamaño del
gobierno en nuestro país, un tema trascendental sobre el que volveremos en el capítulo 3.

Es útil reagrupar los diferentes sectores en función del grado de comercialización internacional de
los bienes y servicios que producen. Si el bien puede ser exportado o importado –en cuyo caso su
precio probablemente estará determinado por las condiciones del mercado internacional- se
denomina FRPHUFLDOL]DEOH. Si el bien no puede ni venderse ni adquirirse en los mercados
internacionales, porque es muy costoso transportarlo, se considera QRFRPHUFLDOL]DEOH. Las flores,
textiles, petróleo, automóviles son buenos ejemplos de bienes FRPHUFLDOL]DEOHV, en tanto que la
edificación de viviendas y los servicios de peluquería son QR FRPHUFLDOL]DEOHV. Vale la pena

5
Los servicios comunales, sociales y personales incluyen servicios domésticos, servicios de enseñanza de mercado,
servicios sociales y de salud de mercado, servicios de asociaciones y esparcimiento y otros servicios de mercado y
servicios del gobierno.
 4

anotar, sin embargo, que dados los avances tecnológicos en transporte y comunicaciones, cada
día menos productos pertenecen a esta última categoría. El gráfico 1-5 presenta la composición
de la producción de acuerdo a una clasificación en la que de manera arbitraria se ha considerado
que los productos de la agricultura, ganadería, pesca, minería e industria son FRPHUFLDOL]DEOHV.

5HJLRQHVHFRQyPLFDV¢'yQGHVHSURGXFH"

Política y administrativamente, Colombia esta dividido en 32 departamentos y Bogotá, Distrito

Capital. Los 32 departamentos pueden agruparse en cuatro regiones: Costa Caribe, Centro
Oriente, Antioquia y Eje Cafetero, Pacifico y Orinoquía-Amazonía6. Afortunadamente, desde
1950 existe información sobre el producto de cada una de estas entidades territoriales, lo que
permite analizar la composición regional del producto en cada punto del tiempo, así como su
evolución a través de los años.

De acuerdo a los datos del año 2000, Bogotá concentra el 21,6% de la producción del país,
seguida muy de cerca de la región Centro Oriente (19,9%), Antioquia y el Eje Cafetero (19,6%),
la Costa Caribe (15,7%) y Pacifico (15,1%). Un escaso 5,7% de la población del país reside en
los departamentos de la Orinoquía y la Amazonía, razón por la cual solo contribuyen con el 8,1%
de la producción. Dado que estos departamentos cubren 45% de los 1.132.650 Km2 que
conforman el territorio nacional es claro que, desde el punto de vista geográfico, tanto la
producción y la población colombiana se encuentran altamente concentradas en la región andina
y las costas. Sin embargo, por diversas razones -entre las que sobresalen los hallazgos petroleros
y los cultivos ilícitos- la producción de la Orinoquía y la Amazonía ha aumentado
aceleradamente en las últimas dos décadas, de la mano de los mayores flujos migratorios desde
otras regiones del país. Más concretamente, entre 1980 y 2000 las regiones que ganaron
participación en la producción nacional fueron Bogotá, Caribe y Orinoquía-Amazonía, mientras
que las que pedieron fueron Centro Oriente, Pacífico y Antioquia y el Eje Cafetero.

Entre 1960 y 1995, Colombia fue un caso exitoso de convergencia regional. Es decir, las
diferencias en el nivel de ingreso entre regiones se acortaron con el paso de los años, lo que
implica que el crecimiento fue proporcionalmente mayor en los departamentos inicialmente más
pobres. De hecho en 1960, Bogotá tenía el ingreso por habitante más alto del país. Su ingreso era
6,1 veces mayor que el de Chocó, el departamento más pobre de Colombia. En 1995, esta
diferencia se había acortado a 5,2 veces. Chocó aún ocupaba esa posición mientras que el
departamento más rico pasó a ser Casanare, donde se concentraron los principales hallazgos
petroleros de los últimos años. No obstante, entre 1996 y 1999 el proceso de convergencia se
reversó, al ampliarse la brecha entre el ingreso del departamento más rico y el del más pobre
(Gráfico 1-6). En los primeros años del siglo XXI, la disparidad entre los ingresos regionales ha
disminuido pero continúa en niveles relativamente altos. En el cuadro 1-2 se presenta el PIB por
habitante departamental para el período comprendido entre 1960 y 20017. 

6
La región centro oriente está conformada por: Cundinamarca, Santander, Norte de Santander, Boyacá, Tolima y
Huila. La Costa Caribe la componen Atlántico, Bolívar, Cesar, Magdalena, La Guajira, Córdoba, Sucre y San Andrés
y Providencia. La región de Antioquia y el eje cafetero la conforman Antioquia, Quindío, Risaralda y Caldas. La
región Costa Pacifico está compuesta por Valle del Cauca, Nariño, Cauca y Chocó. La región Orinoquía-Amazonía
la componen: Amazonas, Arauca, Caquetá, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Putumayo, Vaupés y Vichada.
7
El fuerte aumento de la brecha del PIB por habitante durante los últimos años del siglo XX se explica por el auge
de los yacimientos de recursos mineros, especialmente de petróleo, en Casanare y Arauca. En efecto, estos dos
 5

 'HPDQGD$JUHJDGD

 /D,GHQWLGDG0DFURHFRQyPLFD

La diversidad de bienes y servicios ofrecidos en la economía debe tener compradores. La

GHPDQGDDJUHJDGD es precisamente la suma de bienes y servicios que adquieren en su conjunto
las familias, las empresas, el gobierno y los extranjeros. Dichas compras pueden satisfacer una
necesidad inmediata (en cuyo caso se denominan consumo) o permitir un mayor nivel de
producción futura (en cuyo caso se denominan inversión). Las compras que realizan los
extranjeros se consideran por separado y se denominan exportaciones. En términos más precisos,
la demanda agregada es la suma de estos componentes, es decir:

'HPDQGD = & + , + * + ; (1.1)

Donde & es el consumo privado (de hogares y empresas), , la inversión total, que puede ser
pública o privada, * es el consumo del gobierno y ; las exportaciones. Ahora bien, la producción
de bienes y servicios dentro del territorio, es decir el PIB, se puede complementar con las
importaciones que provienen del exterior, que llamaremos 0. La suma de estos dos elementos
conforma la oferta, esto es:

2IHUWD = 3,% + 0 (1.2)

Dado que los bienes y servicios producidos e importados al país deben ser comprados por
alguien, la oferta debe ser igual a la demanda, lo que implica que siempre se cumple la identidad
macroeconómica básica:

3,% = < = & + , + * + ; - 0 (1.3)

Es decir, el PIB es igual a la suma del consumo privado, la inversión, el consumo público y, por
último, el balance entre exportaciones e importaciones de bienes y servicios. En las economías
abiertas es frecuente que el trabajo y el capital de un país presten servicios en el exterior, lo que
implica que devenguen ingresos en un área geográfica diferente a su nación. Los ingresos netos
de factores (INF) son la diferencia entre las remuneraciones a los factores de producción
nacionales en el exterior y las remuneraciones a los factores productivos extranjeros en el país.
Cuando los ingresos netos de factores se le suman al balance de bienes y servicios se obtiene el
balance de CXHQWD&RUULHQWH (CC):

departamentos presentaron los niveles de PIB per cápita más altos del país durante la década de los noventa. Aunque
el PIB per cápita es un buen indicador del bienestar de un país o región, el caso colombiano permite observar que el
ingreso por habitante no es una medida suficiente e inequívoca para determinar el bienestar de la población. Es poco
probable que el nivel de vida promedio de los habitantes de Arauca y Casanare sea superior al de las personas que
viven en Bogotá, Valle del Cauca o Antioquia, a pesar de que el PIB per cápita de aquellos departamentos es mayor.
Así, el bienestar de la población no depende exclusivamente de la cantidad de recursos disponibles sino de las
políticas sociales y redistributivas que adopten los gobiernos nacionales y regionales.
 6

&& = ; - 0 + ,1) (1.4)

A diferencia del PIB, el producto nacional bruto (PNB) mide la producción que se genera a partir
de trabajo y capital propiedad de colombianos, sin importar el lugar donde se realiza la actividad.
Es decir, está definido por la siguiente identidad:

31% = 3,% + ,1)

= & + , + * + && (1.5)

 /RV&RPSRQHQWHVGHOD'HPDQGD$JUHJDGD¢3DUDTXLpQVHSURGXFH"

En Colombia, así como en la gran mayoría de países, el consumo privado es el componente más
importante y estable del PIB. Esto es lógico, toda vez que el principal objetivo de la economía es
satisfacer necesidades inmediatas de la población. De hecho, el consumo del sector privado ha
representado cerca de 65% del PIB desde 1994. Una particularidad de este componente de la
demanda es que tiende a ser más estable que el producto. De hecho, como puede verse en el
gráfico 1-7, el consumo privado varía menos que el PIB total debido a que los hogares tratan de
estabilizar su consumo porque así maximizan su bienestar (su tasa de crecimiento ha oscilado
menos). Durante los años noventa, tanto el PIB como el consumo privado fluctuaron más de lo
que hasta entonces era normal, en parte como reflejo del fuerte crecimiento y la posterior caída
del consumo privado. Los gobiernos también adquieren una parte considerable del producto para
proveer inmediatamente bienes y servicios a toda la sociedad, como seguridad, justicia,
educación y salud. Como se aprecia en el Gráfico 1-8, el consumo público pasó de representar
10% del PIB en 1991 a 21% en 2003.

En el caso del sector privado, las empresas que deseen aumentar su capacidad productiva deben
invertir en maquinaria, equipos y edificios. En Colombia la tasa de inversión privada (esto es la
participación de la inversión del sector privado en el PIB) ha mostrado una tendencia descendente
en la última década. De hecho, la inversión del sector privado pasó de representar más de 20%
del producto en 1995 a solo 11% en 1999. Esto resulta preocupante pues existe una copiosa
literatura internacional que demuestra que la inversión es el principal determinante del
crecimiento económico. Si una economía no destina recursos a la inversión, es decir a acumular
capital para producir, lo más probable es que no crezca. Algunos autores han encontrado que la
inversión en maquinaria y equipo, en particular, es un determinante fundamental del crecimiento
económico (De Long y Summers 1991). En efecto, fue precisamente la revolución industrial
inglesa, basada en máquinas, la causante del despegue del crecimiento económico en Europa.
Esto se debe a que la inversión aumenta el acervo de capital de la economía, pero adicionalmente
la maquinaria permite aumentar la eficiencia de los procesos productivos.

Parte de la formación de capital corre por cuenta del sector público. Como veremos en detalle en
el capítulo 3, existen algunas inversiones que por su dimensión y carácter realiza el gobierno,
particularmente en el campo de la infraestructura. Este es el caso, por ejemplo, de la construcción
de carreteras, hidroeléctricas y acueductos. Si bien en años recientes el sector privado ha
adquirido un papel importante en la realización de este tipo de inversiones, no ha logrado
reemplazar por completo al Estado. De acuerdo con las cifras del Gráfico 1-9, la participación de
 7

la inversión pública en el PIB mostró una tendencia creciente hasta mediados de los ochenta, pero
desde entonces ha estado disminuyendo su importancia dentro de la inversión total. Esta ha sido,
adicionalmente, menos volátil que la inversión privada. El gráfico también revela que como un
todo, la inversión en Colombia ha fluctuado alrededor de 17% del PIB desde 1950, y que su caída
reciente rompe totalmente con esta tendencia.

Hasta ahora hemos visto que una parte de los bienes y servicios que se producen los compra el
sector privado y otra parte el sector público, bien sea para su consumo inmediato o para ampliar
las posibilidades de producción futura. El total de compras que hace el gobierno representa el
tamaño del Estado o participación de Estado en la economía. En el caso colombiano, la suma de
consumo e inversión pública –que se muestra en el gráfico 1-8– ha sido creciente, especialmente
a partir de la década de los noventa. En términos comparativos, Colombia pasó de ser un país con
un Estado pequeño en el contexto internacional, a contar con un aparato estatal que en 2003
gastaba más del 27% de todo el ingreso del país. El cuadro 1-3 permite observar la posición de
Colombia frente a diferentes grupos de países. Es interesante notar que el crecimiento del tamaño
del Estado en Colombia tan solo le ha permitido al país alcanzar en años recientes al tamaño
promedio de los Estados en América Latina. Es decir que mientras en los países latinoamericanos
el tamaño del Estado no ha variado sustancialmente, durante la década de los noventa el Estado
colombiano creció hasta alcanzar un tamaño similar al de los países de la región. Los países de
ingreso medio también han tenido históricamente Estados de mayor tamaño, y aún más los países
desarrollados (miembros de la OCED). Comparativamente a nivel mundial, sin duda Colombia
tuvo hasta los ochenta un Estado muy pequeño.

El último componente de la identidad macroeconómica es la diferencia entre exportaciones e

importaciones de bienes y servicios, conocida como balanza comercial o exportaciones netas. A
nivel internacional, las series de exportaciones e importaciones como proporción del PIB
muestran una tendencia ascendente, especialmente durante la posguerra. En el caso colombiano,
las importaciones representaron cerca del 15% del producto hasta comienzos de los años noventa
cuando se eliminaron ciertas barreras que restringían el acceso a productos extranjeros. En la
última década, las importaciones se han elevado a cerca de 20% del producto. Por su parte, con
ciertas excepciones como los años ochenta, las exportaciones han estado por debajo de las
importaciones. Esto implica la frecuente presencia de balanzas comerciales deficitarias. El
Gráfico 1-10 presenta la evolución tanto de importaciones como de exportaciones como
porcentaje del PIB para el período 1960-2000. Unas y otras fueron relativamente estables hasta
los noventa, al fluctuar alrededor de 15% del producto. A partir de entonces han alcanzado casi el
20% del PIB, como resultado de una mayor exposición de la economía colombiana a los
mercados mundiales. Los Cuadros 1-4 y 1-5 comparan la participación de exportaciones e
importaciones, respectivamente, en el PIB de diferentes grupos de países a nivel mundial. En
general es posible observar que Colombia es un país considerablemente menos abierto al
comercio internacional que otros países, y aunque la participación del sector externo dentro de la
economía ha aumentado, lo ha hecho menos que en otras regiones del mundo. Tanto los países
más desarrollados como los de la región de Asia del Este y el Pacífico tienen participaciones
promedio de sus exportaciones e importaciones de más del doble que Colombia, y esto ha sido
una constante desde los años setenta.

En el gráfico 1-11 se ilustra el comportamiento de los balances comercial (que incluye los bienes
y servicios no factoriales) y en cuenta corriente (a la que se le añaden los servicios factoriales).
 8

Como se aprecia, los dos balances han tenido históricamente un comportamiento muy similar, lo
que implica que los ingresos netos de factores han sido relativamente estables y de poca
magnitud.

 $KRUURH,QYHUVLyQ

Para que una economía pueda invertir es necesario que parte de su producto no sea consumido. El
DKRUUR SULYDGR es precisamente la diferencia entre el ingreso disponible después del pago de
impuestos y el consumo de los hogares y empresas. Es decir,

6 
 = < - 7 - & (1.6)

donde T son los impuestos pagados por el sector privado. Por su parte, el DKRUUR S~EOLFR es la
diferencia entre los ingresos percibidos por el Estado, provenientes del recaudo de impuestos
principalmente, y su gasto corriente o consumo. Esto es,

6   = 7 - * (1.7)

Así mismo, la suma de ahorro público y ahorro privado constituye el ahorro doméstico y es
equivalente al ingreso total menos el consumo privado y publico

6  + 6   = 6
  = < - & - * (1.8)

Dada la identidad macroeconómica básica (ecuación 5), el ahorro domestico sirve para financiar
la inversión y el superávit en cuenta corriente con el exterior.

6  = , + && (1.9)

Esto es, cuando las exportaciones superan las importaciones de bienes y servicios, el país debe
financiar con su ahorro a los extranjeros que compran sus productos. Esto quiere decir que
acumula activos en el exterior o, lo que es igual, los extranjeros adquieren obligaciones para
repagar en el futuro la diferencia. Por el contrario, cuando se registra un déficit en la cuenta
corriente alguien desde el exterior debe aportar su ahorro para el financiamiento de esta. El
ahorro externo es simplemente el negativo de la cuenta corriente. Por ello, puede reescribirse la
ecuación anterior como:

6 !#" + 6  = , (1.10)

El grafico 1-12 muestra las tendencias de largo plazo del ahorro desagregado en sus tres
componentes: Público, privado y externo. Cabe destacar que el ahorro privado ha sido
relativamente estable. Por el contrario, el ahorro externo (el déficit de la cuenta corriente)
presenta una alta volatilidad. Hasta hace unos años el ahorro público guardó una estrecha relación
inversa con el ahorro externo. Este patrón es atribuible a la fuerte interdependencia que existió
por décadas entre los principales rubros de exportación y las finanzas públicas. Es decir, cuando
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caían las exportaciones de café aumentaba el déficit en la cuenta corriente (ahorro externo) y caía
el ahorro público, debido a los menores ingresos del gobierno. Por ello, el ahorro externo actuó
como sustituto del ahorro público en la financiación de la inversión en Colombia. Sin embargo,
en los últimos años cayeron tanto el ahorro externo como el ahorro público, lo que
inevitablemente generó una estrepitosa disminución de la inversión.

 /D2IHUWD¢&yPRVHSURGXFH"

Una pregunta fundamental en economía tiene que ver con la forma como se elabora el producto.
Además de materias primas, para producir es necesario combinar IDFWRUHV GH SURGXFFLyQ. Los
factores de producción incluyen la mano de obra, el capital humano, el capital físico y los
recursos naturales. La forma específica de mezclar factores es lo que se denomina WHFQRORJtD.

 /RV)DFWRUHVGH3URGXFFLyQ

 0DQRGH2EUD\&DSLWDO+XPDQR

El trabajo humano es el punto de partida obligatorio en el análisis de los factores productivos. Es

evidente que el trabajo humano no es homogéneo, es decir, que existen personas con mayores
habilidades o conocimientos, lo que les permite obtener más producto en menos tiempo. El
FDSLWDO KXPDQR capta el conjunto de calificaciones y conocimientos adquiridos por los
trabajadores, que aumentan su productividad en comparación con el trabajador sin ninguna clase
de preparación. El capital humano está íntimamente relacionado con la educación, la cual se
obtiene de manera intencional o directa en escuelas o universidades. Ahora bien, también es
posible adquirir capital humano mediante la acumulación de experiencia en el trabajo. La
acumulación de capital humano también está íntimamente relacionada con la nutrición y la salud
dado que las personas mejor alimentadas y más saludables son más productivas en el trabajo.

La inversión en educación y capacitación generalmente ocurre en tres etapas. La primera sucede

en la niñez y, por ende, depende principalmente del capital humano de los padres. La segunda
etapa ocurre cuando los individuos se dedican a estudios secundarios, universitarios o en centros
de enseñanza técnica y/o vocacional. En la tercera y última etapa, cuando los individuos entran al
mercado laboral, las inversiones en capital humano se realizan en estudios de tiempo parcial y en
programas de entrenamiento. En términos generales, la decisión individual de inversión en capital
humano depende de la rapidez del aprendizaje, de las aspiraciones y expectativas de ingresos
futuros, de los costos que representa la inversión -tanto los que involucra la formación como los
ingresos que dejan de percibirse durante la capacitación misma- y del acceso a recursos
financieros. Este último aspecto es crucial ya que pocas personas pueden acceder a la educación
superior debido a las restricciones económicas que los obligan a vincularse al mercado laboral
antes de concluir su etapa formativa. Como toda inversión, la formación de capital humano es
remunerada por el mercado bajo la forma de mayores salarios. Más adelante estudiaremos el
papel de la tecnología en el proceso productivo. En este punto es importante destacar la
complementariedad entre la tecnología y el capital humano. Las nuevas tecnologías surgen del
conocimiento por lo que requieren trabajadores más educados y capacitados.

Al tratarse de un concepto bastante amplio, es difícil medir con precisión el capital humano de
una sociedad en un punto del tiempo. Una buena aproximación es el número promedio de años de
 10

educación o escolaridad de la población, que puede medirse a partir de los censos de población o
de las encuestas que periódicamente se realizan a los hogares. Por ejemplo, en 2000 cada
individuo colombiano tuvo en promedio 5.3 años de escolaridad. Aunque el país ha hecho
avances importantes, este nivel es precario cuando se compara con otros países y regiones del
mundo. A través de este indicador, el cuadro 1-6 compara los niveles de capital humano entre
Colombia y otras regiones del mundo. Entre 1970 y 2000 el país logró aumentar más de dos años
de educación por persona en promedio, lo que a pesar de ser un avance significativo en términos
de acumulación de capital humano, se queda corto frente a los avances de otras regiones y
grupos de países. El cuadro permite ver que entre 1970 y 1980 Colombia igualó el promedio
latinoamericano en años de escolaridad, pero posteriormente se quedó rezagada. Los 5,3 años
promedio de escolaridad que la región reportaba para 1990 son exactamente los que presenta
Colombia diez años después. Frente a otros grupos de países las diferencias son aún mayores.
Los años de escolaridad son casi el doble en los países de la OCED, y la brecha con Colombia se
ha ampliado levemente. Mientras en 1970 la diferencia era de 4,6 años por persona, en 2000 la
brecha fue de 4,7 años. Frente a los países de Asia del Este y el Pacífico la brecha en términos de
años promedio de escolaridad se ha ampliado considerablemente. En efecto, las tasas de
acumulación de capital humano en esa región han sido mucho mayores que las de Colombia. El
asiático promedio pasó de contar con 2,7 años de escolaridad más que el colombiano promedio
en 1970, a tener 3,5 años más de escolaridad en 2000. Incluso frente a todo el grupo de países de
ingreso medio bajo Colombia se encuentra rezagada. El cuadro permite concluir que el capital
humano sigue siendo escaso en Colombia, tanto en términos absolutos como en relación al resto
del mundo.

El Gráfico 1-13 presenta el comportamiento de los años promedio de educación en Colombia

durante el último medio siglo para la población mayor de 15 años. En 1960, en promedio cada
colombiano contaba con 3,2 años de educación. Este nivel se mantuvo prácticamente estable
hasta principios de los años setenta. A partir de ese momento y por espacio de una década se
registró un incremento más acelerado hasta alcanzar, en 1975, 4,3 años promedio. Desde
entonces se ha mantenido una tendencia positiva y estable. Llama la atención que la equidad de
género ha mejorado con el tiempo. Como se observa en el gráfico las mujeres presentan el
aumento más significativo ya que sus años promedio de educación se incrementaron
sustancialmente, al pasar de 3,05 en 1960 a 5,66 en 2000, mientras que para los hombres este
indicador aumentó de 3,4 a 4,9 años en el mismo período. El nivel educativo de las mujeres fue
inferior al de los hombres hasta 1980, pero a partir de entonces las tasas de acumulación de
capital humano de las mujeres han sido superiores a las de los hombres, tal que en la actualidad
ellas presentan más años de escolaridad. En efecto, la escolaridad de los hombres se estancó entre
1980 y 1990, mientras las mujeres aumentaron su escolaridad de manera constante. En 2000 una
colombiana tenía en promedio 0,78 años de escolaridad más que un colombiano, mientras que en
1960 la situación eran inversa, pues un colombiano en promedio tenía 0,3 años más de
escolaridad que una colombiana.

En resumen, la efectividad del trabajo aumenta con el capital humano. Por ello, tanto el
crecimiento de la población en edad de trabajar, como su mayor nivel educativo contribuyen a
incrementar la disponibilidad de este factor productivo. En Colombia tanto los años promedio de
educación de la población como la población misma han aumentado de manera importante.
Mientras para 1964 la población en edad de trabajar (entre 12 y 65 años) alcanzaba los 8.8
millones de personas, el censo de 1993 reportó 20.2 millones, es decir, más del doble. Para 2003,
 11

el DANE estima la población en edad de trabajar en 28.2 millones de personas. Como puede
verse, el crecimiento de la fuerza laboral potencial en Colombia ha sido muy considerable, lo cual
representa al mismo tiempo una oportunidad en términos de posibilidades de mayor crecimiento
económico, pero a la vez un reto pues el mercado laboral debe ser capaz de absorber este fuerte
incremento en la oferta de trabajo.

 (O&DSLWDO)tVLFR

El continuo proceso de inversión permite acumular un acervo de maquinas, equipos,

edificaciones, carreteras o hidroeléctricas, que constituyen el capital físico de la economía. Dicho
capital se deprecia con su uso, razón por la cual una parte de la inversión simplemente repone su
desgaste natural. Al igual que con el capital humano, no existe una medición exacta del acervo o
VWRFN de capital físico en un punto en el tiempo. Para ello habría que agregar el valor de todas las
maquinas, equipos, edificaciones y obras civiles, lo cual implica complejos problemas contables.

Sin embargo, es posible aproximarse a este valor de una manera indirecta dado que el capital
existente en cada punto del tiempo es resultado de las decisiones de inversión pasadas. Sin
embargo, hay que tener en cuenta que el capital se deprecia y desgasta con el uso y el paso del
tiempo, razón por la cual no se puede simplemente sumar la inversión pasada para obtener el
stock de capital actual. Para sortear este problema se aplica el método de los inventarios
perpetuos que consiste en tomar un año inicial suficientemente lejano en el tiempo en el cual se
supone que el VWRFN de capital es igual a la inversión que se haya realizado ese año. Es decir, se
supone que no existía capital previamente. Para el año siguiente se calcula el nuevo capital como
el capital del año anterior menos su depreciación, y se le añade la inversión realizada ese año. La
ecuación que describe este proceso de acumulación toma la siguiente forma:

. $ = . $ % 1 ™ (1 - d ) + , $ (1.11)

donde . es el stock de capital físico, d es la tasa de depreciación anual del capital (que se supone
entre 3 y 8%) e , es la inversión en capital físico. Si se resuelve recursivamente esta expresión se
obtiene una nueva ecuación en la que el stock de capital actual aparece como la sumatoria de
inversiones previas, adecuadamente depreciadas por su desgaste:

Ê {, ) ™ (1 - d ) }
(
.( = &
' ( )
(1.12)
) 0

Dado lo anterior, es natural que la evolución del stock de capital siga de cerca el comportamiento
de la inversión. Como se puede ver en el gráfico 1-14, el stock de capital total como porcentaje
del PIB disminuyó a lo largo del siglo pasado, con excepción de un repunte a finales de los años
noventa. Lo anterior indica que, a pesar de que el capital se ha incrementado a lo largo del siglo
XX, su tasa de crecimiento ha sido menor que la del producto. Por lo tanto, con el tiempo el
capital se ha utilizado con mayor eficiencia, pues mientras en 1925 eran necesarios 5 pesos de
capital para generar un peso de producto, en 1992 eran necesarios solo 2,5 pesos de capital para
producir 1 peso en bienes y servicios.
 12

Como vimos, la inversión que realiza el sector público se destina a la construcción de vías, redes
de comunicaciones, puertos, hidroeléctricas, acueductos, que conforman un tipo especial de
capital físico, denominado LQIUDHVWUXFWXUD. La infraestructura física juega un papel fundamental
en el crecimiento, debido a que está estrechamente ligada con la eficiencia del aparato
productivo, y se hace particularmente relevante en economías que buscan la integración
internacional y el acceso a los mercados mundiales, pues el comercio con el resto del mundo
requiere costos de transporte y tiempos de envío reducidos. La producción de bienes y servicios
se ve beneficiada con la presencia de infraestructura física, de tal forma que con la misma
cantidad de factores productivos y de insumos, una mejor infraestructura permite producir
mayores cantidades de bienes y servicios. Aunque la infraestructura hace parte del capital físico
de la economía, se diferencia del resto del capital en que por su naturaleza misma muchos
productores pueden beneficiarse de ella al mismo tiempo, en contraste a lo que ocurre con una
máquina, que solo puede ser utilizada por la empresa propietaria. Los efectos de la infraestructura
sobre la economía generalmente tienen alcances geográficos limitados, por lo cual las diferencias
en infraestructura física pueden ser importantes para explicar el desempeño económico
diferencial entre zonas geográficas. Colombia se encuentra rezagada en términos de
infraestructura física en comparación a otros países, incluso frente a los de ingreso similar.
Sectores como el de las vías de comunicación han crecido menos que el PIB durante el siglo,
aunque en otros los avances han sido más considerables, como en las telecomunicaciones y la
energía eléctrica. El gráfico 1-15 muestra la evolución de dos tipos de infraestructura
fundamentales para el desarrollo económico, los kilómetros de carreteras y los kilómetros de vías
férreas. En Colombia, como en muchos otros países, las vías férreas crecieron de manera
importante hasta mediados del siglo pasado, pero desde entonces han perdido importancia gracias
al dinamismo del transporte por carretera. De hecho, las vías férreas pasaron de 565 kilómetros
en 1905 a 3.436 kilómetros en 1970, para luego caer a tan solo 1,983 kilómetros en 1999. en
contraste, a principios de siglo las carreteras no sobrepasaban los 200 kilómetros, en 1949
llegaban a un poco menos de menos de 20,000 kilómetros, para culminar el siglo en 90,000
kilómetros. Aunque esto último significa que este tipo de infraestructura se ha multiplicado casi
por cinco en medio siglo, el PIB se ha multiplicado, en términos reales, más de quince veces en el
mismo lapso de tiempo. Es decir que la infraestructura ha crecido a tasas considerablemente
menores que el producto. El Capítulo 3 expone ampliamente la dinámica de la infraestructura
física en Colombia en las últimas décadas y resalta la importancia que ha tenido el sector público
en su desarrollo.

 /D7HFQRORJtD¢4XpHV\FyPRVHPLGH"

La disponibilidad de capital físico (privado y público), trabajo y capital humano es sin duda
decisiva a la hora de determinar las posibilidades de producción de una economía. Sin embargo,
la tecnología -es decir, la forma específica en que se combinan y mezclan los factores
productivos- es igualmente relevante. A diferencia de los factores productivos, que son objetos
físicos, la tecnología está constituida por ideas y conceptos abstractos. Esto tiene implicaciones
importantes, porque si bien tanto los REMHWRV como las LGHDVson bienes económicos, los primeros
hacen referencia a los bienes físicos o a factores productivos que tienen un FRVWRGHRSRUWXQLGDG.
Es decir, compartir una maquina o el conocimiento adquirido mediante la educación tiene un
costo para quien lo posee. Compartir las ideas, en cambio, no implica ningún costo de
oportunidad. En general, el nivel tecnológico de una economía tiene que ver con las LGHDV que
generan las personas. Las ideas son las instrucciones que permiten combinar recursos físicos
 13

limitados como el capital y el trabajo para producir bienes y servicios más valiosos. La tecnología
puede tomar muchas formas, entre ellas los conocimientos comunes o los conocimientos
patentados.

Una nueva idea puede lograr mejorar la HILFLHQFLD de un proceso productivo. Esto quiere decir
que con los mismos factores productivos se obtiene más producto. Como las ideas pueden ser
utilizadas por otras empresas sin costo alguno, aparece posible que en la economía en su conjunto
el crecimiento del producto exceda el ritmo de acumulación de factores de producción. Esto
implica que las posibilidades de crecimiento son muy amplias y no están limitadas por la
disponibilidad de factores productivos. Ahora bien, vale la pena señalar que sin capital humano
es difícil producir ideas e innovar. De hecho, las personas con mayor nivel de preparación y
entrenamiento tienen mayor capacidad para ensayar, experimentar, conjeturar y formular
hipótesis. Por ello, el capital humano además de contribuir directamente a la producción, lo hace
indirectamente a través del mejoramiento de la tecnología. El FDPELR WpFQLFR R WHFQROyJLFR es
precisamente el incremento en el producto que no puede explicarse con el incremento en los
factores productivos.

Medir el cambio tecnológico es una tarea difícil a la que los economistas le han dedicado especial
atención. Dado que la tecnología no es directamente observable, es necesario encontrar formas
indirectas de aproximación. En el apéndice 1 de este capitulo se presenta una metodología
convencional en la que la tecnología se mide como la diferencia entre la producción
efectivamente observada y la producción explicada por el uso de capital físico, mano de obra y
capital humano. En este sentido, la tecnología es un residuo no explicado por los factores
productivos convencionales. Cuando el producto aumenta en exceso de lo que explican los
factores productivos se habla de cambio técnico positivo. Como esto implica que la mano de
obra, el capital físico y el capital humano se vuelven más productivos, comúnmente se habla de
un incremento el la productividad total de los factores o PTF. Por supuesto, cuando la PTF cae
quiere decir que algo anda mal en la economía y que con los mismos factores ahora se obtiene
menos producto.

En síntesis, la SURGXFWLYLGDG es fundamental para entender el proceso de crecimiento económico

de largo plazo de cualquier economía. Cuando ocurre una mejora tecnológica, es decir, cuando
aumenta la productividad, la economía amplía sus posibilidades de consumo sin incurrir en costo
adicional alguno. Por lo general, los aumentos en la cantidad de capital, trabajo y educación de
los países no pueden explicar el aumento en la producción total de la economía, lo cual sugiere
que la productividad debe haber aumentado también con el tiempo. En suma, el crecimiento de la
productividad es uno de los elementos más importantes para entender cómo puede crecer el
producto por trabajador y el nivel de vida de los países.

Un excelente ejemplo del potencial que ofrece la tecnología como multiplicadora de las
posibilidades de aumento en la productividad son los recientes adelantos en la tecnología
computacional y su impacto sobre la llamada QXHYD HFRQRPtD. La reducción en los costos de
comunicaciones ha sido dramática y se ha traducido en mejoras sustanciales en productividad,
que los economistas han señalado como la explicación del fuerte crecimiento económico
estadounidense en los años noventa.
 14

Las diferencias en los niveles de productividad explican las grandes disparidades en los niveles
de vida entre países. Una comparación entre Estados Unidos (el país con mayor nivel tecnológico
en el mundo) y Colombia puede hacerlo evidente. En 1999 el estadounidense promedio tuvo un
ingreso de US$30,000, mientras el colombiano promedio tuvo un ingreso de US$5,9008. Es decir
que en ese año un norteamericano cualquiera produjo más de cinco veces lo que produjo un
colombiano, o de manera equivalente, que en tan solo dos meses y medio produjo lo que un
colombiano en todo el año. Semejantes diferencias en la productividad de los trabajadores de los
diferentes países no pueden ser explicadas únicamente por las diferencias en los niveles de capital
físico y humano entre ellos. Aunque es cierto que los norteamericanos cuentan con mayores
niveles de escolaridad y mayor dotación de máquinas por persona que los colombianos, las
diferencias en la cantidad de factores productivos no son suficientes para que los estadounidenses
sean cinco veces más productivos que los colombianos. Necesariamente debe ocurrir que los
primeros cuentan con tecnologías muy superiores que les permiten producir más bienes y
servicios con menos cantidad de factores de producción. Por esto los economistas han enfocado
una parte importante de sus esfuerzos en explicar qué puede generar diferencias tan marcadas en
los niveles de productividad entre países.

5HFXDGUR(FRQRPtD\&XOLQDULD
Lo que ocurre en el aparato productivo es muy similar al funcionamiento de una cocina. Así
como en la economía se utilizan capital, trabajo y conocimientos para producir bienes y servicios,
en la cocina se utilizan hornos, batidoras y neveras (capital físico) y cocineros (mano de obra y
capital humano). Las recetas son análogas a la tecnología, pues determinan las combinaciones de
insumos necesarios para elaborar un plato. Las posibilidades de innovación de un cocinero
entrenado y experimentado son inmensas. Con pocos ingredientes puede contar literalmente con
millones de formas alternativas de combinarlos. Si mediante la experimentación con diversas
combinaciones el cocinero encuentra una receta que le permite obtener más producto con los
mismos insumos habrá generado un aumento en su productividad. Aunque con más hornos y
horas de trabajo se podría producir más, seguramente demasiados hornos y muchas horas de
trabajo (o muchos cocineros en la misma cocina) no serían capaces de aumentar la producción de
manera sostenida, mientras que las innovaciones tecnológicas, como nuevas recetas, pueden
aumentar la producción casi indefinidamente. Además, las recetas que desarrolle un cocinero
pueden ser utilizadas por cualquier otro cocinero, ampliando de manera sorprendente las
posibilidades de aumento en la satisfacción de los consumidores. Aunque muchas combinaciones
de insumos probablemente no resulten en platos agradables, de seguro hay gran cantidad de
posibles recetas que el cocinero no habrá explorado. Al igual que en la economía, la innovación
en la cocina no solo se basa en el descubrimiento de grandes ideas como el horno microondas,
sino que las pequeñas ideas que simplemente reorganizan procesos productivos, una tras otra
pueden conducir a aumentos muy considerables de la productividad. En efecto, muchas de las
ganancias en productividad provienen de pequeños cambios en la forma como se organizan los
procesos productivos. Esto es lo que se denomina el “mejoramiento continuo”. Si la elaboración
de un plato requiere 30 pasos independientes, habría en total 2.65 x 1032 (30!) formas diferentes
de organizar este proceso productivo. Con seguridad sería absurdo implementar muchas de ellas,
pero no obstante siempre habrá formas hasta el momento no ensayadas, y es muy probable que la
secuencia particular que se utiliza no sea la mejor de todas. La innovación en el desarrollo de los
computadores es un excelente ejemplo de los aumentos en productividad que puede generar una

8
Dólares corrientes corregidos por el poder de paridad de compra.
 15

simple reorganización de una misma cantidad de insumos. Los computadores personales de hace
diez años y los actuales están construidos con aproximadamente la misma cantidad de plásticos,
cables, fibras y metales. No obstante, simples cambios en las interconexiones en su interior han
elevado la velocidad de procesamiento en más de 14 veces en menos de una década. Detrás de
una nueva forma de organizar las conexiones en un microprocesador lo que se encuentra es una
pequeña pero poderosa idea. El aumento de la productividad puede lograrse de otras maneras, por
ejemplo contando con una mejor infraestructura. Si la cocina es muy grande, de forma que los
ingredientes se encuentran unos muy lejos de otros, el trabajo del cocinero tomará más tiempo.
Sería más eficiente si el cocinero pudiera disponer más rápido de todos los insumos. Entre menor
sea la distancia que haya entre la bodega, la nevera, la batidora y el horno, mayor será el producto
por hora de trabajo. La infraestructura física, al reducir los tiempos de transporte y comunicación,
puede generar aumentos en la productividad.

 'HWHUPLQDQWHVGHOD3URGXFWLYLGDG

Si el cocinero que desarrolla una receta nueva no puede beneficiarse económicamente de su

innovación no va a tener incentivos para experimentar. El crecimiento de la productividad, en
efecto, está muy ligado al tipo de políticas que garanticen a quienes desarrollan nuevas ideas la
posibilidad de percibir los beneficios económicos que ellas generan. La revolución industrial es
un buen ejemplo de una serie de desarrollos tecnológicos como la energía a vapor, los
ferrocarriles o la organización de la producción en cadena, que permitieron producir de manera
mucho más eficiente. Para que tal cantidad de nuevas ideas se desarrollara fue necesario que
ocurriera un cambio institucional en Inglaterra, que garantizó a los generadores de ideas derechos
de propiedad sobre ellas. En el Capítulo 2 se estudiará más a fondo la relación entre instituciones,
derechos de propiedad, productividad y crecimiento a largo plazo.

El crecimiento de la productividad, por lo tanto, requiere instituciones políticas que garanticen los
derechos de propiedad sobre las ideas, es decir, que ofrezcan monopolios a quienes las producen,
pero que por otro lado, incentiven la competencia entre los creadores de ideas para generar ideas
superiores a las anteriores. Esto se denomina ‘creación destructiva’, debido a que las nuevas ideas
destruyen la rentabilidad de las anteriores, pero en el camino la productividad aumenta
rápidamente. Por ejemplo, cada empresa productora de software tiene garantizados los derechos a
ser la única beneficiaria de los códigos que desarrolle, pero la competencia es intensa, lo que da
pie a un desarrollo tecnológico muy acelerado en esa industria.

Algunos países producen más ideas que otros y por ende logran mayores niveles de
productividad. La disposición de las sociedades a invertir esfuerzos y recursos en la generación
de nuevas ideas depende estrechamente de la iQIUDHVWUXFWXUDVRFLDO, entendida como el conjunto
de instituciones y políticas gubernamentales que proveen los incentivos con los cuales individuos
y empresas actúan en la economía. Estos incentivos pueden hacer atractivo emprender
actividades productivas como la inversión en capital o el desarrollo de nuevas tecnologías, pero
también pueden hacer más atractivo el comportamiento SUHGDWRULR –actividades que buscan
apropiarse de recursos económicos pertenecientes a otros– como la búsqueda de rentas, la
corrupción o el robo. Una buena infraestructura social se basa en un sistema judicial equitativo y
eficiente, una organización política que favorezca los intereses de la mayoría de la población y
una legislación favorable a la iniciativa empresarial. En general, una buena infraestructura social
es aquella que logra prevenir actividades predatorias y de GHVYLDFLyQ GH UHFXUVRV. Cuando las
 16

personas, dentro de un conjunto de alternativas posibles, deciden escoger una actividad menos
productiva que otra, GHVYtDQ recursos de sus usos más eficientes hacia otros menos productivos.
En los países donde las actividades delictivas y de irrespeto a los derechos de propiedad son
frecuentes y rentables para quienes las realizan (el robo, la corrupción, etc.), el crecimiento de la
productividad se ve limitado porque las personan no encontrarán motivación para esforzarse en el
desarrollo de ideas. Además, este tipo de ambientes requieren la desviación de recursos hacia
actividades de protección y defensa, que de lo contrario podrían utilizarse en inversión
productiva. Una adecuada infraestructura social limita efectivamente los comportamientos que
minan los derechos de propiedad, evita la desviación de recursos e impide que los agentes
obtengan rentas por métodos diferentes a la producción y generación de valor agregado.

El Estado es un determinante fundamental del tipo de infraestructura social que tiene una
economía. De un lado, la eliminación de actividades predatorias y de desviación de recursos es
responsabilidad de los gobiernos debido a que estas se pueden evitar de manera más eficiente que
de manera colectiva. Por ende, el Estado es el agente natural para reducir ese tipo de actividades.
De otro lado, su monopolio de la fuerza y su capacidad para determinar y hacer cumplir las reglas
hace del Estado un agente muy efectivo en la implementación de actividades predatorias y de
irrespeto a los derechos de propiedad de los ciudadanos. Cuando las instituciones políticas se
prestan para que los gobiernos implementen este tipo de comportamientos, la gente puede
encontrar más rentable utilizar su tiempo en tratar de influir en el gobierno que en emprender
actividades productivas. Por lo tanto, una infraestructura social apropiada debe generar incentivos
para que los gobiernos se especialicen en evitar la desviación de recursos y al mismo tiempo debe
eliminar los incentivos para que estos violen los derechos de propiedad de los ciudadanos. Las
políticas gubernamentales, como parte de la infraestructura social, pueden favorecer la
innovación al asegurar que los individuos tengan los incentivos apropiados para generar ideas y
desarrollar actividades productivas.

Las regulaciones a la actividad empresarial y al cumplimiento de contratos son un excelente

ejemplo del tipo de políticas que frecuentemente se convierten en restricciones a las actividades
productivas. El Banco Mundial ha estudiado qué tan fácil es abrir un negocio, tener éxito en una
demanda a raíz del incumplimiento de un contrato, obtener un crédito, liquidar una empresa o
registrar una propiedad, entre otros. Algunos países imponen innumerables requisitos a quienes
intentan montar un negocio o interponer una demanda, debido a que hacerlo le permite a las
burocracias lucrarse, legal e ilegalmente. Las empresas de los países pobres enfrentan costos
regulatorios hasta tres veces más elevados que las empresas de los países ricos, y deben realizar
en promedio el doble de trámites burocráticos. Adicionalmente cuentan con menos de la mitad de
las protecciones a los derechos de propiedad existentes en los países más desarrollados. Esto, sin
duda, se traduce en que una mayor proporción de la economía se desarrolle por fuera de la
actividad legal, y en menores tasas de crecimiento económico

Colombia revela que este tipo de costos de transacción son elevados en relación al resto del
mundo y en especial a los países más desarrollados. Mientras en el país se requieren 14 pasos
diferentes para crear un negocio, los cuales toman alrededor de 43 días, en un país miembro de la
OCED, en promedio, se requieren solo 6 pasos que tardan 25 días. Así mismo, en Colombia son
necesarios 363 días en promedio desde que se instaura una demanda comercial hasta que se
resuelve, mientras en los países de la OCED se requieren 229 días. Mientras el costo de instaurar
una demanda de este tipo en Colombia puede llegar a ser del 18% de la deuda, en un país
 17

desarrollado no supera el 10%. El Banco Mundial también ha encontrado que el diseño de la

legislación colombiana es menos favorable que el de los países desarrollados para facilitar el
acceso al crédito y para proteger a los inversionistas mediante el acceso público a la información.
A pesar de todo esto, el Banco Mundial también ha encontrado que Colombia ha sido uno de los
países donde más reformas se han implementado en los últimos años tendientes a reducir este
tipo de costos de transacción.

 &UHFLPLHQWRHFRQyPLFR\SURGXFWLYLGDGHQ&RORPELD

De acuerdo con la metodología desarrollada en el Apéndice 1, el crecimiento del producto por

habitante puede descomponerse en la contribución del capital físico, la mano de obra aumentada
por el capital humano y el residuo que mide la productividad total de los factores. Basado en
Cárdenas (2002), el Cuadro 1-7 presenta la descomposición del crecimiento del producto por
habitante en Colombia a partir de 1955. Como se aprecia, dicho crecimiento fue de 1.31% en el
periodo 1955-1970, se elevó a 1.91% en los años setenta, para luego caer a 0.63% durante la años
ochenta y 1.12% en los noventa. Llama la atención que la desaceleración del crecimiento a partir
de 1980 no puede explicarse a partir de una menor acumulación de capital físico (por unidad de
producto) o humano (por trabajador). Muy por el contrario, el análisis de contabilidad del
crecimiento revela que la reducción en el crecimiento ha sido producto de una caída importante
en los niveles de productividad total de los factores, lo que hemos llamado la tecnología.

En la década de los ochenta, por ejemplo, el crecimiento anual promedio estuvo alrededor de
0.63%, muy por debajo del crecimiento que hubiera resultado simplemente de la acumulación de
capital físico y humano, que fue de 1.47% (0.39 + 1.08). La caída en la productividad de 0.84%
anual contrarrestó buena parte de los avances en la acumulación de factores productivos. En
contraste, la productividad entre 1955 y 1979 creció de manera sostenida año a año, lo cual se
tradujo en tasas de crecimiento del PIB positivas a pesar incluso de que entre 1960 y 1980 la tasa
de crecimiento del capital (como proporción del PIB) se reducía a una tasa de 0.32% anual. Para
entender la desaceleración del crecimiento económico colombiano de las últimas décadas es
necesario, entonces, comprender por qué razones la productividad ha disminuido. Al retomar la
discusión alrededor del concepto de infraestructura social, es posible que esta se haya visto
reducida y que por lo tanto la producción de nuevas ideas, la adaptación de ideas extranjeras y los
incentivos para utilizar eficientemente el capital físico y humano se hayan debilitado.
Curiosamente, las últimas dos décadas han presenciado aumentos extraordinarios en las tasas de
criminalidad en Colombia, ligadas de manera estrecha a los grupos ilegales y al narcotráfico. El
auge de las actividades ilícitas muy rentables ha sido posible gracias a una infraestructura social
que no limita el margen de acción de quienes las realizan, y al mismo tiempo ha destruido la
infraestructura social ya existente. Sobre este tema volveremos en el capítulo 2.

 &LFORV(FRQyPLFRV&DUDFWHUtVWLFDV\GHWHUPLQDQWHV

Como vimos atrás, pese a que los factores de producción y la tecnología tienen un
comportamiento relativamente estable, la evolución del producto año tras año registra
importantes fluctuaciones. Por ejemplo, en 1978 el producto creció 7%, mientras que en 1999
cayo 4.5% ¿De donde surge esta apreciable volatilidad del crecimiento del PIB? Para responder
esta pregunta hay que tener en cuenta que el crecimiento de la economía consta de dos
 18

componentes. El primero es la WHQGHQFLD del producto, determinada por el crecimiento de los

factores de producción y la tecnología. En otras palabras, el producto de tendencia es aquel al que
se llegaría con una plena utilización de factores (capital y trabajo) sin causar presiones
inflacionarias.

Las desviaciones del producto observado frente a su nivel de tendencia conforman el componente
cíclico del producto. Los ciclos surgen de sorpresas y choques inesperados, tales como cambios
repentinos y pasajeros en los precios de los productos de exportación, desastres naturales,
guerras, entre otros. En el gráfico 1-16 se presentan los ciclos económicos del PIB entre 1906 y
2003, medidos como desviaciones porcentuales del producto con respecto a su nivel de tendencia.
Por ejemplo, en 1928 la desviación porcentual del PIB con respecto a su tendencia fue 6,8% lo
que significa que la economía estaba en auge en dicho año. Por el contrario, entre 1998 y
mediados de 1999 la economía experimentó una fuerte recesión que redujo el producto observado
en 3,4% por debajo de la tendencia9. En términos generales, los ciclos económicos de Colombia
han persistido, en promedio, 9,4 años con una desviación máxima promedio con respecto a la
tendencia de 2,9% y una mínima de –3,3%. No obstante, las características de los ciclos han
cambiado con el paso de los años. Como lo muestra el cuadro 1-8, la duración de los ciclos se
redujo casi en la mitad durante el siglo XX. Entre 1905 y 1943, los ciclos perduraban 13 años en
promedio mientras que la duración entre 1968 y 1999 fue 7,2 años. Por su parte, la volatilidad del
ciclo fue significativa entre 1905 y 1943 ya que la diferencia entre la desviación máxima y la
mínima llegó a ser de 8,8 puntos porcentuales, pero se redujo en las décadas de mitad de siglo
cuando los ciclos fueron menos intensos. Sin embargo, la intensidad de los ciclos aumentó a
partir de la década de los setenta como lo sugiere el cuadro 1-8.

Dada la magnitud de los choques externos, no es sorprendente la estrecha relación entre el ciclo
económico y el ahorro externo que, como vimos, es simplemente el negativo de la cuenta
corriente con el resto del mundo. Periodos de ahorro externo positivo corresponden por lo general
a fases de expansión económica. Colombia ha experimentado cuatro grandes períodos de crisis en
los últimos cien años, todos ellos asociados con situaciones externas turbulentas. La crisis de los
años treinta (1928-1931) coincidió con la Gran Depresión en el mundo industrializado, la crisis
de los años cuarenta (1939-1943) con la Segunda Guerra Mundial, la crisis de los ochenta (1979-
1983) con el cierre de los mercados financieros y la caída de los precios del café, y por último la
crisis de fin de siglo (1997-2000), que fue una de las mas severas, también asociada a un entorno
financiero mundial desfavorable para los países en desarrollo10.

Sin embargo, la economía colombiana también se caracterizó por tener períodos de auge que
estuvieron relacionados con choques externos favorables. Algunos de ellos estuvieron asociados
a las entradas de capitales extranjeros, como la denominada ‘danza de los millones’ que tuvo
lugar entre 1925 y 1928, y el auge que se registró entre 1992 y 1997, justo antes de la crisis
asiática.

9
Una economía está en recesión cuando presenta tasas de crecimiento trimestrales negativas por lo menos durante
dos trimestres consecutivos.
10
Urrutia y Fernández (2003) definen los períodos de crisis como aquellos con desviaciones negativas con respecto a
la media del ciclo mayores a una desviación estándar que duraron más de un año.
 19

Los precios del café también jugaron un papel protagónico en la determinación del ciclo
económico durante buena parte del siglo pasado. Las exportaciones de café llegaron a representar
cerca del 70% del total de exportaciones y su participación en el producto se ubicaba alrededor
del 8,5% entre los años cincuenta y sesenta11. Un aumento en el precio externo, rápidamente se
traducía en un mayor ingreso para los caficultores, uno de los grupos mas influyentes sobre la
demanda agregada. El gráfico 1-17 ilustra el comportamiento del precio externo del café (en
dólares constantes de 1925) y del ciclo económico. Es claro que las bonanzas cafeteras de 1954-
1955, 1975-1978 y 1986, sin duda, constituyeron episodios favorables para el crecimiento
económico.

En síntesis, el ahorro externo y los precios de los productos básicos de exportación –como el
café- explican buena parte de las fluctuaciones en la actividad económica nacional12. El ahorro
externo refleja entradas de capitales que estimulan una amplia gama de sectores productivos,
entre ellos muchos que no producen bienes comercializables internacionalmente como la
construcción y los servicios. El sector financiero juega un papel amplificador de dichos flujos.
Por su parte, el aumento en los precios de las exportaciones estimula la demanda interna para
consumo e inversión, debido a que eleva el ingreso disponible de los sectores exportadores.

En conclusión, el ciclo económico colombiano a lo largo del siglo XX, ha dependido de la

situación económica externa. Las cuatro crisis identificadas coinciden con un entorno mundial
agitado y desfavorable. No obstante, la influencia de las condiciones globales ha cambiado
radicalmente en las últimas dos décadas: En un principio, los precios del café jugaban un papel
importante debido a la dependencia de la economía colombiana con respecto a este producto de
exportación. A partir de 1990, el ahorro externo y en cierta medida los precios del petróleo, han
sido las variables externa que más influyen sobre el ciclo económico colombiano.

11
La participación del café en las exportaciones fue muy alta hasta la década de los noventa y alcanzo un nivel
promedio de 61% entre 1908 y 1989.
12
Los términos de intercambio son la relación entre el precio de las exportaciones de un país y el precio de sus
importaciones y, por lo tanto, es una medida del poder adquisitivo del sector exportador. En el capítulo 8 se trata este
tema con más detalle.
 20

$$SpQGLFH/D)XQFLyQGH3URGXFFLyQ\OD&RQWDELOLGDGGHO&UHFLPLHQWR

En este apéndice se desarrolla el marco teórico de la contabilidad del crecimiento, basado en una
función de producción. La discusión sobre factores, producción y productividad ha sido
expresada por los economistas en términos matemáticos que permiten entender las relaciones
entre las variables económicas de una manera transparente. En particular, los economistas
expresan la relación entre los factores de producción y la producción agregada mediante una
IXQFLyQGHSURGXFFLyQ. Esta es simplemente una relación que establece cuánta producción física
se obtendría con cada posible combinación de factores productivos, y se expresa de la siguiente
manera:

< = ) (. , + ) (A1.1)

En donde Y representa la producción, K representa el acervo de capital físico y H representa el

acervo de capital humano (que incluye trabajo y educación). A partir de esta función puede verse
claramente que los aumentos en el capital humano o en el capital físico se traducen en aumentos
en la producción. En una economía como la colombiana, donde hay cada vez más capital físico y
humano, cada vez hay también un mayor PIB. Pero como se vio anteriormente, la tecnología
juega también un papel fundamental en el crecimiento del producto. En efecto, si no la tenemos
en cuenta no podríamos explicar el crecimiento del PIB que se ha presentado. Una parte
importante del crecimiento del PIB en el tiempo no puede explicarse por el crecimiento del
acervo de capital físico ni del de capital humano. La parte que no puede ser explicada a partir de
los factores productivos es un UHVLGXR que los economistas han atribuido al crecimiento de la
productividad, es decir al cambio tecnológico, que permite producir más con los mismos
insumos. La función de producción puede en efecto incorporar la tecnología de la siguiente
manera:

< = $ ™ ) (. , + ) (A1.2)

En este caso, con un nivel inalterado de capital físico y humano, un aumento de la tecnología
(e.g. debido a una nueva idea) aumenta la producción de manera proporcional. Si tanto la
tecnología como la acumulación de factores productivos contribuyen al crecimiento del producto,
sería importante saber en qué magnitud lo hace cada una de ellas. Además, el análisis de la
función de producción puede también revelarnos qué explica las diferencias en los niveles de PIB
per cápita entre países, si acaso son producto de diferencias en los niveles de capital físico, en los
de capital humano o en los niveles tecnológicos. La comparación entre Colombia y Estados
Unidos resulta pertinente ya que este país es el líder tecnológico a nivel mundial. Como vimos
anteriormente, el PIB per cápita colombiano es la quinta parte del PIB estadounidense. No
obstante, el trabajador colombiano promedio tiene alrededor de 81% del capital físico y 54% del
capital humano de un norteamericano promedio. Estas diferencias no podrían por sí solas explicar
que el PIB per cápita colombiano sea tan solo el 20% del PIB per cápita estadounidense. Es en
este punto donde la tecnología entra a jugar un papel fundamental. Si Colombia tuviese el nivel
tecnológico de Estados Unidos, su PIB per cápita, de acuerdo a las cifras anteriores, debería ser
43% del estadounidense (0.81*0.54 = 0.43), es decir, alrededor de US$13,000 en 1999 y no de
US$5,900. Todo esto implica que el nivel tecnológico en Colombia es de alrededor de 45% el de
Estados Unidos. Un trabajador Colombiano con el mismo capital físico y el mismo capital
 21

humano que el trabajador promedio estadounidense produciría menos de la mitad de lo que

produciría el norteamericano en el mismo período de tiempo.

Partiendo de una función de producción tipo Cobb-Douglas (rendimientos constantes a escala y

rendimientos marginales decrecientes en cada factor de producción), que expresa el producto per
cápita como función del capital físico y humano y de la tecnología se tiene:

3,% = $) ( . , + )

) (. , + ) = . + 1
* +*
(A1.3)

3,% = $. + 1
, -,

Los rendimientos constantes a escala se refieren a que un aumento de K y H en el mismo

porcentaje generan un aumento en el PIB de la misma proporción. Los rendimientos marginales
decrecientes se refieren a que a medida que aumenta la cantidad utilizada de un factor, los
aumentos en el PIB son cada vez menores. Estos supuestos sobre la función de producción
pretender capturar el comportamiento real de las economías. Los exponentes a y 1-a indican la
proporción del ingreso total que remunera al capital físico y al capital humano respectivamente.
En el caso colombiano, se ha estimado que a es igual a 0.4. Es decir que aproximadamente 40%
del PIB es ingreso que remunera a los dueños del capital, y 60% es ingreso que remunera a los
trabajadores.

Adicionalmente, el capital humano puede expresarse como un compuesto de horas de trabajo y

cantidad de educación. Frecuentemente los economistas suponen que el capital humano está
relacionado exponencialmente con la cantidad de educación de los trabajadores. Por lo tanto, el
capital humano puede expresarse analíticamente de la siguiente forma:

+ =H
/ (. )
™/ (A1.4)

La función j( refleja la eficiencia de una unidad de trabajo con ( años de educación frente a
una unidad de trabajo si n ninguna educación. A mayores los años de educación mayor la
eficiencia de cada hora de trabajo, y por ende mayor capital humano. La función de producción
puede expresarse en términos del producto por trabajador (\ </) de la siguiente forma:

Ë.Û
3
3
\=Ì Ü ™H ( )
™$
11 2 0

Í< Ý
(A1.5)

Para obtener la tasa de crecimiento del PIB per cápita se expresa la ecuación anterior en
logaritmos y se obtiene su primera diferencia:

D ln( \ ) = ™ D lnÌ Ü + Dj (( ) + D ln( $)

a Ë.Û
1-a Í< Ý
(A1.6)
 22

Donde D representa el cambio en la variable respectiva. Esta ecuación descompone el cambio en

el PIB per cápita en tres componentes: El cambio en la productividad o tecnología (A), el cambio
en el acervo de capital físico por unidad de producto (intensidad del capital) y el cambio en el
capital humano por trabajador.

Si la intensidad del capital físico aumentase en un 1%, el PIB per cápita tan solo aumentaría un
0.6% (a=0.4). Si el capital humano se viera incrementado en un 1%, el PIB per cápita crecería en
j(%. Los aumentos de la tecnología, de otro lado, se traducen en aumentos del PIB per cápita
de exactamente la misma proporción. Como el cambio en la productividad no es observable
directamente, puede deducirse como un residuo. Sería la diferencia entre el cambio en el PIB per
cápita y el cambio en los factores de producción:

D ln( $) = D ln( \ ) - D ln j (( ) -
a Ë.Û
™ D lnÌ Ü (A1.7)
1-a Í< Ý

Esta es la ecuación básica de la contabilidad del crecimiento, con la cual se estimaron los
resultados del Cuadro 1-4.

$$SpQGLFH'HVFRPSRVLFLyQ&LFOR7HQGHQFLD

La descomposición del PIB entre el ciclo y la tendencia se puede realizar mediante un método
estadístico llamado el filtro Hodrick-Prescott o a través de una función de producción Cobb-
Douglas como la vista en el apéndice A.1.

El filtro Hodrick-Prescott supone que el PIB observado es la suma de un componente cíclico y un

componente tendencial y halla la tendencia (la secuencia de yt,g) que minimiza la siguiente
función objetivo:

{
0LQÊ ( \ 7 - \ 7 , 6 )
2
[
+ l ( \ 7 5 1, 6 - \ 7 , 6 ) - (\ 7 6
2
, - \ 7 4 1, 6 ) ]}
2
(A2.1)

El primer término de esta función obliga a que la tendencia no se separe mucho del valor
observado de la serie (yt) mientras que el segundo término de la ecuación castiga si la tendencia
varía demasiado. De esta manera, existe unas fuerzas que se compensan con el fin de encontrar
una tendencia que se ajuste adecuadamente a los datos y que no sea ni una línea recta ni igual a
los datos observados. El parámetro determina la importancia que se le otorga a la variabilidad
de la tendencia. En particular, si = 0, la tendencia será igual a los datos observados y si =
infinito la tendencia será una línea recta. Para series anuales se recomienda utilizar = 400, para
series trimestrales se utiliza = 1600 y para series mensuales se recomienda = 14400.

Este método es utilizado ampliamente debido a que su cálculo es relativamente sencillo. No

obstante, su principal limitación es que no tiene en cuenta ninguna teoría económica para
determinar el nivel de tendencia del PIB ya que su cálculo depende completamente de factores
estadísticos.
 23

El otro método consiste en estimar el producto tendencial mediante una función de producción
que capte la utilización plena de los factores productivos sin causar presiones inflacionarias. En
otras palabras, se calcula la función de producción con un nivel de empleo y un nivel de
utilización del capital que mantengan la tasa de inflación estable. De esta forma, el ciclo del PIB
es la diferencia entre el producto calculado con los niveles de empleo y capital observados y el
producto calculado con los niveles de empleo y capital consistentes con una tasa de inflación
estable.

$$SpQGLFH$KRUURH,QYHUVLyQHQXQ&RQWH[WR,QWHUWHPSRUDO

En las economías abiertas las decisiones agregadas de inversión no tienen que corresponderse con
las decisiones agregadas de ahorro doméstico. El resto del mundo permite que los países escojan
niveles de inversión mayores a los niveles de ahorro (en cuyo caso habría un déficit en cuenta
corriente) o niveles de ahorro superiores a los de inversión (en cuyo caso habría un superávit en
cuenta corriente). No obstante, a través del tiempo no es viable que un país presente déficits o
superávits persistentes, pues debe satisfacer su UHVWULFFLyQ SUHVXSXHVWDO LQWHUWHPSRUDO, según la
cual el valor de su consumo durante todo un horizonte de tiempo debe ser igual al valor presente
de sus ingresos durante ese mismo periodo.

Para ejemplificarlo, imaginemos una economía en la que hay dos períodos, presente y futuro, en
la que todo acaba en el futuro. Por lo tanto, los hogares no querrán dejar recursos valiosos sin
haber sido consumidos, y, de esta manera, en el futuro esta economía solo ahorrará lo suficiente
para pagar las deudas que pueda haber contraído en el presente. En caso de que en el presente
haya acumulado activos, en el futuro los consumirá completamente. Además, como al terminarse
el mundo esta economía no debe dejar deudas sin pagar, es posible mostrar que si los hogares de
esta economía invierten más de lo que ahorran en el presente (generando un déficit en cuenta
corriente), necesariamente tendrán que presentar un superávit de la misma magnitud en el futuro.
Los países pueden utilizar el ahorro externo para suavizar sus patrones de consumo e inversión en
el tiempo, pero a largo plazo es necesario que cada país financie al mundo tanto como el mundo
lo haya financiado.

Si suponemos que esta economía no tiene riqueza acumulada al inicio del período presente, y que
decide invertir más de lo que ha ahorrado, en el presente acumulará una deuda igual al valor del
déficit en cuenta corriente. Según vimos en la sección 1.4, el ahorro doméstico es la diferencia
entre el ingreso disponible y el consumo de los hogares:

6 8:9 ;=<=;=>? ; = 3,% 8:9 ;=<=;=>? ; - & 8:9 ;=<=;=>? ; (A3.1)

Adicionalmente se vio que la cuenta corriente es la diferencia entre el ahorro doméstico y la

inversión:
&& @:A B=C=B=DE B = 6 @:A B=C=B=DE B - , @:A B=C=B=DE B (A3.2)

Por lo tanto, la Cuenta Corriente (la nueva deuda que adquiere la economía) es igual a:
 24

&& F:G H=I=H=JK H = 3,% F:G H=I=H=JK H - & F:G H=I=H=JK H - , F:G H=I=H=JK H = ' F:G H=I=H=JK H (A3.3)

Donde D representa el valor de la deuda con el exterior. Análogamente, la cuenta corriente del
futuro debe ser igual al cambio en la deuda que se dé durante el período futuro. Por lo tanto, el
cambio en la deuda del período futuro, es decir, la Cuenta Corriente de dicho período, puede
escribirse como:

&& TVU R U M W = 3,% TVU R U M W - & TVU R U M W - , TVU R U M W = ' TVU R U M W - ' L!M N O=NQPSR N (A3.4)

Anteriormente mencionamos que debido a que en el futuro se acaba el mundo, esta economía no
querrá invertir en ese momento y deberá cancelar la totalidad de sus deudas. Por lo tanto, ,XY Z Y [\ =
'XY Z Y [\ = 0, lo cual implica, de la ecuación A3.4, que

&& cVd b d ^ e = - ' ]:^ _=`=_=ab _ (A3.5)

El déficit en Cuenta Corriente del presente debe ser cubierto con un superávit en Cuenta
Corriente del futuro de exactamente la misma magnitud.

Adicionalmente, combinando las ecuaciones A3.3 y A3.4, puede verse que aunque esta economía
preste o pida prestado, el consumo de toda la vida de los hogares debe ser igual a lo que
produzcan durante toda la vida, descontando la inversión realizada:

& k i l=m=l=nh l + & fVgSh gVi j = 3,% k i l=m=l=nh l + 3,% fVgSh gVi j - , fVgSh gVi j (A3.6)
 25

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 27

&XDGURV

&XDGUR
3,%3HU&iSLWDHQGyODUHVFRUULHQWHV33$
     
Colombia 2,010 3,200 3,930 5,500 6,950 7,010
Promedio América Latina 2,109 3,285 3,761 5,051 6,262 7,582
Promedio OCED 5,945 9,473 12,027 17,018 20,768 25,764
Promedio Países de Ingreso Medio Bajo 1,497 2,319 2,760 3,989 4,321 5,029
Promedio Países de Asia del Este y el Pacífico 3,028 4,626 5,646 8,140 10,350 11,183
Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

oqp!r!st uwvx y
PIB departamental, 1960-2000, ordenado de mayor a menor
PIB per cápita (millones de pesos de 1994)
1960 1970 1980 1990 2000 2001
Valor ($) Posición Valor ($) Posición Valor ($) Posición Valor ($) Posición Valor ($) Posición Valor ($) Posición
Bogotá 1.34 1 1.57 1 1.91 2 2.57 5 2.50 3 2.48 2
Valle 0.93 2 1.12 2 1.48 3 2.01 7 2.08 8 2.11 5
Cesar 0.93 3 1.04 5 0.96 14 1.10 22 1.29 22 1.38 18
Meta 0.92 4 1.10 3 1.39 6 1.68 10 2.10 6 2.03 7
Atlántico 0.91 5 1.07 4 1.23 9 1.46 12 1.56 13 1.52 13
Bolivar 0.78 6 0.86 9 1.00 12 1.29 17 1.34 19 1.34 20
Antioquia 0.72 7 0.93 6 1.40 5 2.04 6 2.10 7 2.06 6
Santander 0.70 8 0.91 7 1.24 8 1.68 9 2.23 5 2.29 4
Caldas 0.70 9 0.77 12 0.90 15 1.31 16 1.40 16 1.43 16
Norte de Santander 0.68 10 0.67 17 0.85 17 1.02 23 1.03 25 1.08 26
Risaralda 0.67 11 0.82 11 1.24 7 1.37 13 1.30 21 1.29 22
Cundinamarca 0.67 12 0.86 8 1.44 4 1.73 8 1.77 10 1.93 8
Quindío 0.65 13 0.66 19 1.94 1 1.24 19 1.31 20 1.31 21
Tolima 0.64 14 0.82 10 1.06 10 1.23 20 1.58 12 1.57 12
Córdoba 0.63 15 0.66 18 0.76 19 0.84 27 1.28 23 1.23 23
Magdalena 0.60 16 0.72 13 0.71 21 0.85 26 0.93 27 0.95 28
Boyacá 0.58 17 0.57 20 0.98 13 1.31 15 1.39 17 1.41 17
Huila 0.57 18 0.69 15 1.02 11 1.28 18 1.46 14 1.49 14
Guajira 0.55 19 0.70 14 0.78 18 1.59 11 1.89 9 1.91 9
Sucre 0.51 20 0.68 16 0.66 22 0.67 32 0.79 28 0.74 32
Nariño 0.44 21 0.48 21 0.61 23 0.69 30 0.78 29 0.83 29
Cauca 0.43 22 0.45 22 0.76 20 0.80 28 0.95 26 0.95 27
Chocó 0.22 23 0.23 23 0.49 24 0.69 31 0.73 32 0.71 33
Caquetá N.D N.D 0.85 16 1.11 21 1.26 24 5.53 1
Casanare N.D N.D N.D 2.79 3 6.28 1 2.42 3
San Andrés y Providencia N.D N.D N.D 3.04 2 3.03 2 1.87 10
Arauca N.D N.D N.D 4.69 1 2.47 4 1.35 19
Putumayo N.D N.D N.D 0.66 33 1.71 11 1.64 11
Guaviare N.D N.D N.D 2.72 4 1.43 15 1.45 15
Vaupés N.D N.D N.D 0.93 25 1.36 18 1.14 24
Vichada N.D N.D N.D 1.36 14 0.74 30 1.08 25
Guanía N.D N.D N.D 0.79 29 0.73 31 0.79 30
Amazonas N.D N.D N.D 0.98 24 0.67 33 0.75 31
Más alto/más bajo 6.11 6.75 3.99 7.07 9.43 7.82
Fuente: 1960-1980, Cárdenas y pontón (1995); 1990-2001, DANE y cálculos de Fedesarrollo
 28

&XDGUR
7DPDxRGHO(VWDGR*DVWR3~EOLFR3,%
     
Colombia 12.52 13.37 14.06 11.58 13.37 22.50
Promedio Países de América Latina 21.84 24.22 28.53 23.06 22.47 22.18
Promedio Países miembros de la OECD 29.14 32.22 35.81 35.45 35.69 30.81
Promedio Países de Ingreso Medio Bajo 26.15 28.83 29.73 25.68 26.75 27.24
Promedio Países de Asia del Este y el Pacífico 21.42 24.83 25.86 25.21 21.02 20.75
Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

&XDGUR
([SRUWDFLRQHVFRPR3RUFHQWDMHGHO3,%HQGyODUHVFRQVWDQWHVGH
      
Colombia 10.74% 10.80% 10.96% 10.64% 14.18% 14.77% 18.71%
Promedio Países de América Latina 23.67% 24.61% 33.87% 33.81% 35.34% 38.47% 39.21%
Promedio Países de la OECD 21.60% 22.37% 25.84% 29.15% 31.47% 36.69% 46.05%
Promedio Países de Ingreso Medio Bajo 31.94% 30.48% 38.03% 37.90% 33.01% 36.16% 38.95%
Promedio Países de Asia del Este y Pacífico 24.75% 26.76% 28.73% 34.42% 38.31% 46.89% 56.98%
Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

&XDGUR
,PSRUWDFLRQHVFRPR3RUFHQWDMHGHO3,%HQGyODUHVFRQVWDQWHVGH
      
Colombia 11.92% 8.82% 12.09% 9.99% 9.80% 20.96% 17.13%
Promedio Países de América Latina 28.03% 30.06% 47.52% 38.96% 39.84% 44.90% 47.71%
Promedio Países de la OECD 23.51% 24.04% 26.41% 27.32% 31.06% 34.20% 43.20%
Promedio Países de Ingreso Medio Bajo 39.07% 41.19% 57.32% 51.55% 44.02% 45.24% 47.18%
Promedio Países de Asia del Este y Pacífico 29.45% 28.01% 32.57% 33.99% 37.94% 49.18% 54.82%
Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)
 29

&XDGUR
3URPHGLRGH$xRVGH(VFRODULGDGSREODFLyQPD\RUGHDxRV
   
Colombia 3.10 4.40 4.70 5.30
Promedio América Latina 3.80 4.40 5.30 6.10
Promedio OECD 7.70 9.20 9.50 10.00
Promedio Países de Ingreso Medio Bajo 3.70 4.54 5.61 6.21
Promedio Países de Asia del Este y Pacífico 5.80 6.90 7.34 8.76
Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)

&XDGUR
Crecimiento de:
Anos PIB per cápita K/PIB H/L PTF
1955-1959 1.31 0.27 0.26 0.77
1960-1969 1.31 -0.32 0.72 0.91
1970-1979 1.91 -0.33 1.02 1.22
1980-1989 0.63 0.39 1.08 -0.84
1990-1999 1.12 1.02 0.8 -0.71
Fuente: Cárdenas (2001).

&XDGUR
&DUDFWHUtVWLFDVGHORVFLFORVFRORPELDQRVGHOVLJOR;;
Máxima desviación Mínima desviación Diferencia entre el
Duración
con respecto a la con respecto a la pico y el punto más
(años)
tendencia tendencia bajo (puntos
1905-1918 14 1.4% -3.0% 4.4
1919-1931 13 6.8% -5.5% 12.3
1932-1943 12 3.9% -5.9% 9.8
1944-1951 8 3.4% -2.9% 6.3
1952-1958 7 2.2% -2.0% 4.2
1959-1967 9 0.8% -2.4% 3.2
1968-1977 10 2.3% -1.9% 4.2
1978-1985 8 3.5% -3.6% 7.1
1986-1991 6 -0.1% -1.9% 1.8
1992-1999 7 4.7% -3.4% 8.1
Promedios
1905-1943 13.0 4.0% -4.8% 8.8
1944-1967 8.0 2.1% -2.4% 4.6
1968-1999 7.8 2.6% -2.7% 5.3
    
Fuente: Cálculos de los autores.
 30

*UiILFRV
*UiILFR

&RORPELD3,%DSUHFLRVFRQVWDQWHVGHELOORQHV
GHPLOORQHV
80

70

60

50

40

30

20

10

1 billón = 1 millón de millones

Fuente: GRECO

*UiILFR

&RORPELD3,%3HU&iSLWDDSUHFLRVFRQVWDQWHVGHPLOHV
2000 GHSHVRV
1800

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

Fuente: GRECO
 31
*UiILFR

&RORPELD7DVDGH&UHFLPLHQWRGHO3,%UHDO
9%

7%

5%

3%

1%

-1%

-3%

-5%

Tasa de Crecimiento del PIB real Tasa de Crecimiento Promedio por década

Fuente: GRECO y DANE

*UiILFR (YROXFLyQGHODSDUWLFLSDFLyQVHFWRULDOHQHOSURGXFWR

 
25% 22%
27%
28%

1%
2%

8%
8%
23%
21%

13%
4% 14%
4%

Agropecuaria, Minería Industria

Construcción Comercio Transporte
servicios

 18% 14%

34%
5%

8% 42%

15%

5% 20%
5%

11%
4%
8% 11%

Fuente: DANE.
 32

*UiILFR z|{}Q~€  ‚{ ƒ…„‡†ˆŠ‰‹ ˆ„ˆŒ‡Ž|‡ˆ} {‰‹ ˆŒ’‘“„Ž”Ž|‡ˆ} {‰‹ ˆŒ•ˆ„•ˆ‚‹}Ž‹†|–~Ž…—˜:™š›œ ››ž
Ÿ¡ !¢!£ ¤!£!£!¥

32.8%

47.7%
51.5%

64.5%

Comercializables No comercializables

Fuente: Cálculos de los autores con cifras del DANE.

*UiILFR 5D]yQHQWUHHOLQJUHVRSHUFiSLWDPiVDOWR\HOPiVEDMR
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3

Fuente: 1950-1989, Cárdenas y Pontón (1995). 1990-2001 DANE, cálculos de los autores
 33

*UiILFR

7DVDGH&UHFLPLHQWR$QXDOGHO&RQVXPR3ULYDGR\GHO3,%
UHDO
0.2

0.15

0.1

0.05

-0.05

-0.1

Crecimiento Anual del Consumo Privado Crecimiento Anual del PIB real

Fuente: GRECO. Cálculos de Fedesarrollo

*UiILFR

&RORPELD(O7DPDxRGHO(VWDGR*DVWR3~EOLFRH,QYHUVLyQ
3~EOLFDFRPRSRUFHQWDMHGHO3,%
30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Gasto Público/PIB Inversión Pública/PIB Tamaño del Estado/PIB

Fuente: DANE
 34

*UiILFR

&RORPELD,QYHUVLyQFRPRSRUFHQWDMHGHO3,%
30

25

20

15

10

Inversión Total/PIB Inversión Privada/PIB Inversión Pública/PIB

Fuente: DANE

*UiILFR

([SRUWDFLRQHV,PSRUWDFLRQHV\%DODQ]D&RPHUFLDOGH
25 %LHQHV3,%

20

15

10

-5

-10

Importaciones/PIB Exportaciones/PIB Balanza Comercial

Fuente: GRECO.
 35

*UiILFR

&XHQWD&RUULHQWH\VXV&RPSRQHQWHV
8

-2

-4

-6

-8

Balanza Comercial Cuenta Corriente Ingresos Netos de Factores

Fuente: DANE

*UiILFR

$KRUUR\VXV&RPSRQHQWHV
35
30
25
20
15
10
5
0
-5
-10

Ahorro Doméstico Ahorro Privado

Ahorro Público Ahorro Externo
Fuente: DANE
 36

*UiILFR

&RORPELD$xRV3URPHGLRGH(VFRODULGDGSREODFLyQPD\RU
6.0 GHDxRV
5.5

5.0

4.5

4.0

3.5

3.0

2.5

2.0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Años Promedio de Escolaridad Total
Años Promedio de Escolaridad Hombres
Años Promedio de Escolaridad Mujeres
Fuente: Barro y Lee (2000)

*UiILFR

6WRFNGH&DSLWDO3,%

5
4.5
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0

Fuente: DANE y GRECO

 37

*UiILFR

&RORPELD,QIUDHVWUXFWXUDGH7UDQVSRUWH.LOyPHWURVGH
&DUUHWHUDV\)HUURFDUULOHV
100000 4000
90000 3500
80000
3000
70000
60000 2500
50000 2000
40000 1500
30000
1000
20000
10000 500
0 0

Kms de Carreteras Totales Kms de Ferrocarriles Totales

Fuente: Ramírez (2004)

Nota: El dato para 1994 es resultado de una extrapolación lineal de los valores de 1989 y 1999.

*UiILFR
0.08
Ciclos económicos: 1906-2003
Desviación porcentual con respecto a la tendencia

0.06

0.04

0.02

-0.02
Crisis de los años
ochenta
-0.04 Crisis de los años
treinta
Crisis de los años
-0.06 cuarenta Crisis de fin de siglo
1906

1912

1918

1924

1930

1936

1942

1948

1954

1960

1966

1972

1978

1984

1990

1996

2002

Fuente: GRECO-Banco de la República, DANE. Cálculos de los autores.

 38

*UiILFR

0.08
Ciclo económico y precio externo del café 70.0
0.06 60.0

0.04
50.0
0.02
40.0
0
30.0
-0.02
20.0
-0.04

-0.06 10.0

-0.08 0.0

Desviación del PIB Precio del café

Fuente: GRECO, Federación Nacional de Cafeteros. Cálculos de los autores.

 TEXTO BÁSICO SOBRE ECONOMÍA COLOMBIANA

MAURICIO CÁRDENAS, Fedesarrollo

ROBERTO JUNGUITO, Fedesarrollo

CAPÍTULO 2
DESARROLLO INSTITUCIONAL Y ECONOMÍA

CON LA COLABORACIÓN DE SUMIE TAMURA

2.1 La importancia de las instituciones

En el capitulo anterior vimos cómo el crecimiento económico guarda una estrecha relación
con la calidad de las instituciones que proveen los incentivos para acelerar o frenar la
acumulación de factores productivos así como el avance tecnológico. Las instituciones
también son decisivas para determinar si los recursos de una sociedad se utilizan en
actividades productivas o si, por el contrario, se desvían hacia actividades improductivas. Por
ello, desde los años setenta los economistas se han interesado por este tema, en el cual otras
disciplinas como el derecho, la ciencia política y la sociología han hecho también importantes
aportes.

En el lenguaje de los economistas, las instituciones definen y limitan el conjunto de opciones

de los individuos. Las restricciones institucionales incluyen tanto lo que los individuos no
pueden hacer como lo que, bajo ciertas condiciones, pueden hacer. Es decir, reducen la
incertidumbre natural en la interacción entre seres humanos y, por ello mismo, le dan
estructura a la vida cotidiana (North, 1990, pp. 3-4). Además de restringir y estructurar la
interacción entre los agentes, las instituciones también determinan los incentivos con los que
actúa cada individuo. Las instituciones no surgen de la nada. Tienen un propósito y una
finalidad. Son hechas por el hombre, en algunos casos como resultado de decisiones
colectivas, como ocurre por ejemplo cuando se redacta una nueva Constitución.

Las instituciones son precisamente las reglas de juego –formales e informales- que guían el
comportamiento individual. Las instituciones formales son reglas concebidas para facilitar la
interacción entre agentes. Incluyen aspectos tales como las reglas políticas, los derechos de
propiedad y los contratos. Estas reglas se expresan en la Constitución, las leyes, los decretos,
normas e incluso en los contratos que firman los agentes privados. La creación de
instituciones formales conlleva gastos asociados a su aplicación y cumplimiento. Estos gastos
se han denominado costos de transacción. Cuando estos costos son excesivamente altos, las
reglas pueden ser ineficientes, en el sentido de impedir la mejor utilización de los factores
productivos.

Las instituciones informales son convenciones y códigos de comportamiento que provienen

de la información transmitida socialmente, es decir por herencia cultural. Si bien las
instituciones informales no se diseñan consciente y deliberadamente, son funcionales pues
permiten resolver problemas reales. Pensemos, por ejemplo, en la utilidad que tiene que los
padres se preocupen económicamente por el bienestar de sus hijos y que posteriormente los
 2

hijos se preocupen por sus padres durante la vejez. Esta es una convención extremadamente
útil que permite coordinar mejor la interacción entre varias generaciones. De hecho, resultaría
extremadamente costoso reglamentar cada aspecto de la interacción humana.

Al hablar de instituciones es importante distinguir entre instituciones y organizaciones. Las

organizaciones son entidades, como el senado, las cooperativas, los clubes sociales, las
universidades, entre otros. En palabras de North (1990 p4-5), las instituciones son las reglas y
las organizaciones son los jugadores. El propósito de las reglas es definir la forma de juego y
resolver los conflictos de interés que surgen de las interacciones sociales. Sin embargo, el
objetivo de los jugadores es ganar el juego dentro del marco de reglas.

Dado que las instituciones son un concepto abstracto, es necesario focalizar la discusión en
aquellas instituciones que son fundamentales para el crecimiento económico. En este capitulo
comparamos el desarrollo institucional colombiano con el de otros países en dimensiones
muy concretas, sin incursionar en otras instituciones que pueden ser decisivas para otros
objetivos diferentes al crecimiento. Por ejemplo, la vitalidad de una economía depende de la
calidad de las políticas que adoptan las autoridades. Sólo unas buenas instituciones políticas
son capaces de producir buenas políticas. En este capítulo se discute el desarrollo
institucional colombiano, en un contexto internacional.

2.2 Instituciones políticas

Las instituciones políticas son fundamentales para el funcionamiento de la economía. Aunque

son muchos los vasos comunicantes entre política y economía, uno de los más importantes se
relaciona con la calidad en el diseño y la implementación de las políticas, que depende
crucialmente de las instituciones que delinean la forma como interactúan los principales
actores políticos en una sociedad. Las políticas pueden ser estables o inestables, buscar el
bien común o beneficiar a sectores específicos, pueden ajustarse a los cambios en el entorno
económico o ser rígidas e inflexibles. Todo esto es decisivo para el funcionamiento de la
economía.

Payne et al (2003) asegura que un sistema democrático legítimo, representativo y eficaz es

indispensable para implementar políticas públicas eficientes y duraderas que permitan un
desarrollo equitativo y sostenible. En su estudio, que incluye 18 países latinoamericanos y
cubre el período 1978-2000, evalúa diferentes indicadores entre los que se incluye el grado de
satisfacción y apoyo a la democracia de Latinobarómetro (ver Gráfico 2-1). En el caso de
Colombia, un 46% de los encuestados expresó su apoyo a la democracia en 2004, por debajo
del promedio latinoamericano (53%). Sin embargo, Colombia presenta niveles muy similares
al resto de países andinos a excepción de Venezuela, cuya democracia tiene más apoyo
popular.

Sin embargo, debido a que ese descontento puede ser causado por factores ajenos al control
gubernamental, en el estudio se incluye una medida de confianza en las organizaciones
políticas democráticas del período 1996-2001 (Cuadro 2-1), que muestra que a excepción del
poder judicial, los colombianos confían menos en sus organizaciones políticas que el resto de
Latinoamérica (que a su vez se encuentra por debajo de los valores presentados en Europa
Occidental). Esta falta de confianza también se refleja en la participación electoral. Llos datos
expuestos en el Gráfico 2-2 no sólo muestran que Colombia presentó la menor participación
electoral en las elecciones presidenciales durante la década del noventa sino que existe una
 3

estrecha relación entre la participación electoral y la percepción de integridad del proceso

electoral.

Por otra parte, se asegura que dada la fragmentación partidista, en Colombia al igual que en
Perú los poderes presidenciales derivados del partido son medianamente reducidos, lo que a
significado amplios poderes constitucionales legislativos en acción y moderados en reacción.
A diferencia de Estados Unidos, México y Paraguay que cuentan con partidos consolidados
de mucho poder donde el primer mandatario cuenta con menos poder en la esfera legislativa.
Sin embargo, es importante mencionar como excepciones a esta regla Panamá y República
Dominicana donde el presidente cuenta con amplios poderes legislativos y partidos
relativamente concentrados. El Cuadro 2-2 muestra la relación entre poderes legislativos y
poderes de origen partidista para algunos países de América.

De acuerdo a Marshall y Jaggers (2002), las elecciones en Colombia siguen reglas claras,
abiertas y competitivas. Además, existen múltiples grupos políticos relativamente estables y
duraderos que compiten por el poder político. Sin embargo, el gobierno se encuentra en un
nivel intermedio entre un poder ejecutivo subordinado y restringido por los grupos de interés.

2.3 Instituciones políticas colombianas

En Colombia, como en muchos otros países, el poder público está divido en tres ramas, que
en la práctica actúan como un sistema de pesos y contrapesos (Gráfico 2-3). La rama
legislativa promulga las leyes, la rama ejecutiva las lleva a la práctica y la rama judicial
aclara controversias y vigila que se cumplan. A los organismos que integran estas ramas se le
suman otros, autónomos e independientes, que se encargan de las demás funciones del Estado
como son los organismos de control (Procuraduría y Contraloría), de organización electoral,
el Banco de la República y la Comisión Nacional de Televisión.

¿Cómo se diseñan las políticas económicas en Colombia?

Durante el Frente Nacional (1958-1974) se restringió el papel del Congreso en la política

económica y se aumentó la capacidad de toma de decisiones por parte del gobierno. En la
práctica, esto limitó las opciones de política y facilitó la adopción de políticas
macroeconómicas que favorecieron el crecimiento económico y el progreso social. Además
de no ser populistas, las políticas en esa época se ajustaban rápidamente a los cambios en las
condiciones externas.

Las reglas del juego político le daban al Ministro de Hacienda mucho poder, quien
usualmente no era un político sino un economista profesional. Otros actores importantes eran
los gerentes del Banco de la República y de la Federación Nacional de Cafeteros. Dado que
los partidos liberal y conservador acordaron compartir el poder, fue posible que los actores
clave interactuaran durante periodos largos de tiempo, lo que evitó comportamientos
oportunistas y favoreció una perspectiva de largo plazo en la toma de decisiones. Sin
embargo, el sistema se hizo insostenible por su naturaleza excluyente. En cierto sentido, hubo
cooperación entre quienes estaban por dentro del sistema político, pero con una creciente
falta de representatividad y, por ende, legitimidad. Precisamente a raíz de esto, el país se
 4

embarcó en 1991 en una profunda reforma a su Constitución, que es la principal institución

política de cualquier nación.

El diseño de las políticas incluyó a los gremios empresariales, quienes tenían un papel
importante en el proceso de toma de decisiones. De hecho, el presidente después de consultar
con ex-presidentes, representantes de la iglesia, las fuerzas armadas y los directores de los
partidos, usualmente invitaba a los líderes más importantes del sector privado para realizar
sesiones consultivas sobre las decisiones de política más importantes, una tradición que sigue
vigente.

El resultado más importante de la Constitución de 1991 en el proceso de toma de decisiones

políticas fue la pérdida de poder del Presidente como dirigente de la agenda política nacional.
El cambio en el balance de poder favoreció al Congreso, así como a dos nuevas instituciones
creadas por la propia Carta: La Corte Constitucional y la Junta Directiva del Banco de la
República. Aunque el Presidente conserva la prerrogativa de iniciar los proyectos legislativos
en las áreas más relevantes, el Congreso se involucra cada vez más en la discusión y algunas
veces realiza grandes cambios. Debido a que actualmente la economía tiene una mayor
orientación de mercado, los gremios han perdido importancia como actores clave. En algunos
casos, como el de la Federación de Cafeteros, la disminución de poder ha sido causada por
una menor importancia económica de los sectores correspondientes.

Como ya se dijo anteriormente, el Congreso ha fortalecido su posición como actor clave en el

proceso de toma de decisiones políticas. El paso de legislación a través del Congreso es más
difícil como resultado del creciente número de partidos que nacieron a partir de 1991.
Adicionalmente, la Corte Constitucional adquirió el estatus de actor fundamental con un
verdadero poder de veto en el proceso de toma de decisiones políticas. Esto ha aumentado los
costos de transacción del ejecutivo ya que aún si el este logra acordar políticas con el
Congreso, es necesario contar con la aprobación de la Corte.

Por su parte, la Junta del Banco de la República goza de independencia como autoridad
monetaria y cambiaria. Tradicionalmente estas áreas han sido consideradas como de alta
especialización, por esta razón ni el Congreso ni las cortes se involucran en la formulación de
este tipo de políticas. Sin embargo, la Constitución de 1991 disminuyó la influencia del
ejecutivo en las decisiones monetarias, aún cuando actualmente el Ministro de Hacienda
preside su junta directiva.

El proceso de toma de decisiones políticas en los últimos años también ha estado influenciado
por el gobierno estadounidense. Mientras que las relaciones entre los dos gobiernos han sido
amables y de apoyo mutuo, los problemas de drogas y conflicto interno han traído un nuevo
escenario. C0omo se evidencia con la aprobación del Plan Colombia en 1999. Sin embargo,
la influencia del gobierno estadounidense también se ha sentido a través del apoyo al
gobierno colombiano en programas económicos.

Es importante resaltar que aún cuando existen problemas de orden público, ni las fuerzas
militares ni los grupos armados ilegales han alcanzado el estatus de actor limitante. Las
fuerzas armadas han estado subordinadas y han apoyado el liderazgo civil. El Presidente ha
reemplazado comandantes militares cuando aparecen signos de rebelión y, desde la
restauración de la democracia en 1958, la obediencia al Presidente nunca ha sido un
problema. Por otra parte, en todos los años de existencia de la guerrilla este movimiento no
 5

ha logrado actual como jugador limitante, ni siquiera durante los períodos de diálogos de paz,
es probable que esto sea por el poco apoyo popular con el que cuentan estos grupos.

¿Quiénes son los actores más relevantes para el desempeño de la economía?

Presidente de la República
Como es frecuente en los regímenes presidenciales latinoamericanos, la constitución de 1886
establece un sistema de gobierno altamente concentrado en el Presidente, quien tenía un
amplio poder de nombramiento y de manejo del presupuesto. Además, gozaba de privilegios
constitucionales, como el mensaje de urgencia (canon legislativo que le otorga facultades al
Presidente para agilizar un proyecto legislativo en el Congreso) o el estado de excepción
(medida de excepción que le da facultades extraordinarias al Presidente para resolver, a través
de decretos, las diferentes alteraciones de orden público, sin necesidad de consultarle al
Congreso de la República), que lo convertían en el principal dirigente de la agenda política
nacional.

Las reformas constitucionales de 1914, 1936 y 1945 intentaron disminuir el poder del
Presidente. Sin embargo, la reforma de 1968, durante la presidencia de Lleras Restrepo,
fortaleció el control del ejecutivo sobre el presupuesto, le dio facultades al Presidente para
cambiar la legislación a través de decretos en áreas clave, decretos-ley durante las crisis y
decretos administrativos con mínima revisión judicial. Aunque el sistema todavía es
fuertemente presidencialista, la Constitución de 1991 redujo el poder presidencial al eliminar
su capacidad de nombramiento de gobernadores, limitar su capacidad de veto a las leyes
aprobadas en el Congreso y restringir el uso de los estados de excepción para legislar por
decreto.

Congreso
A lo largo de la historia, la actuación del parlamento colombiano se ha caracterizado por ser
reactiva más que proactiva. Esto se debe en gran parte a la falta de recursos y organización,
así como al nivel de poder legislativo que tiene el Presidente, es decir, a los incentivos que
provee el marco institucional. A través del tiempo ha cambiado su tamaño y composición.
Durante los últimos cuarenta años la asignación de curules se ha realizado por el mecanismo
de cifra repartidora y por años, las reglas electorales permitieron que múltiples facciones del
un mismo partido presentaran listas diferentes1. El resultado ha sido un aumento exagerado
en el número de listas (para maximizar la participación de cada partido en el Congreso) y, en
el incremento de facciones al interior de los mismos. En 1998, sólo el 5% de los senadores
fueron elegidos por cuota y el senador con el menor número de votos elegido con el residuo
alcanzó sólo el 40% del número de votos necesarios para la cuota. Esto quiere decir que ese
senador representaba menos del 0.1% de la población colombiana.

La Constitución de 1991 no introdujo cambios que corrigieran este problema principalmente

porque no hubo oposición a las listas pequeñas. Reformó el sistema de elección de senadores
al pasar de una circunscripción departamental a una nacional. Sin embargo, esto no mejoró el
problema de la fragmentación ni aumentó la representación de intereses nacionales y no
regionales en el Senado, como pretendía la reforma. De hecho, los candidatos no buscaron los
votos a través de los diferentes departamentos, como inicialmente se pensó, sino que
1
Se calcula dividiendo el número de votos por el número de curules. Las curules primero se asignan a los
congresistas que sobrepasaron la cuota, las que quedan se asignan a los candidatos con mayor cantidad de votos
hasta completar todas las curules.
 6

enfocaron sus esfuerzos en ganar votos regionalmente concentrados. Además, el problema de

la fragmentación se agrava aún más si se toma en cuenta que los fondos para las campañas
son asignados directamente a los candidatos y no a través de un partido. Esto ha llevado a que
en la actualidad existan 72 movimientos registrados en el sistema electoral. Aunque estos
movimientos usualmente se encuentran afiliados a un partido, la excesiva fragmentación es
una característica del Congreso que tiene un impacto muy importante en el proceso de toma
de decisiones políticas.

Desde 1945, los congresistas sólo pueden se miembros de un comisión durante su mandato.
La asignación de congresistas en comités se realiza a través de un sistema de cuotas, en
donde cada congresista representa un voto y necesita cierto número de votos para entrar a
cierta comisión. Las comisiones que se encargan de asuntos constitucionales, económicos y
presupuestales son las más codiciadas y por esto exigen una cuota más grande. Para facilitar
la coordinación, cada partido nombra a un compromisario que, tomando en cuenta la
especialidad y popularidad del congresista, determina quién va a qué comisión. Para ingresar
a las comisiones preferidas es indispensable ser miembro de un partido. Esto demuestra que,
aún con la alta fragmentación y atomización que caracteriza al Congreso, sigue siendo
importante la estructura de partido para organizar la actividad legislativa.

El bajo número de comisiones tratando temas diferentes (si se compara con más de 35 que
tienen México y Argentina, las cuales tienen jurisdicciones compartidas) y la restricción a
cambiar de comisión durante el período de mandato, brinda incentivos para la especialización
y estabilidad del Congreso. Además, la existencia de un mecanismo único para introducir
legislación garantiza reglas claras de juego. El cambio en la tasa de reelección de 10% en
1935 a 50% en los últimos diez años (ver Gráfico 2-4) demuestra el aumento en el grado de
profesionalización del Congreso tanto en Cámara como en Senado.

Sin embargo, el grado de profesionalización no es igual para todos las comisiones, el Gráfico
2-5 muestra que, en la mayoría de los años, el porcentaje de congresistas reelegidos para el
siguiente período en las comisiones más codiciadas es mayor que en al resto de las
comisiones. En consecuencia, los miembros de estas comisiones son líderes naturales del
Congreso.

Partidos Políticos
El sistema de partidos en Colombia (dominado por los partidos Liberal y Conservador) se
encuentra vigente desde mediados del siglo XIX y es considerado uno de los más antiguos e
institucionalizados de América Latina. La pertenencia a un partido ha tenido gran
importancia a lo largo de la historia del país, prueba de esto son los períodos de gran
violencia originados por la competencia entre partidos. Uno de los últimos episodios finalizó
en 1958 y fue el origen del acuerdo bipartidista llamado Frente Nacional.

A lo largo de la historia el sistema de partidos ha presentado una alta competencia intra-

partidista, coaliciones funcionales en el Congreso y una disciplina significativa en las
elecciones presidenciales. Sin embargo, la falta del voto en bloque desde 1974 y la política de
descentralización de principios de los años ochenta así como la Constitución de 1991
incentivaron la proliferación de pequeños partidos y movimientos. En las elecciones de 2002,
45 movimientos obtuvieron por lo menos una curul en la Cámara de Representantes a nivel
nacional. Esta competencia intra-partidista ha debilitado el liderazgo político y ha
fragmentado la organización partidista. Prueba de esto es el creciente número de listas que
 7

participan en las elecciones al Congreso y el aumento en el porcentaje de listas en las que

sólo un candidato sale elegido (ver Gráfico 2-6). En 2002, sólo 3 listas, de más de 300,
lograron elegir más de un senador.

Como mencionamos, la entrega directa de los fondos de campaña a los candidatos y no a los
partidos ha aumentado la dispersión, ya que no sólo ha permitido la entrada de un mayor
número de candidatos, sino que ha disminuido el costo de abandonar los partidos
tradicionales. A esto se le suma el aumento en la disponibilidad de gasto público a nivel local
como resultado de la descentralización fiscal. Los congresistas han aumentado su
independencia de los partidos y el gobierno central.

Sin embargo, como se mencionó anteriormente, los partidos cobran gran importancia cuando
se analizan las reglas internas del Congreso, sobre todo durante la asignación de congresistas
a las diferentes comisiones, funciones estratégicas (ponentes de un proyecto estratégico) y
posiciones jerárquicas (presidentes y vicepresidentes). El presidente de la comisión asigna
uno o más ponentes a cada proyecto de ley, quienes a su vez tienen gran poder de
negociación, sobre todo en proyectos clave iniciados por el ejecutivo. Finalmente, la posición
jerárquica es la que determina qué tanto recibe el congresista (puestos burocráticos, fondos
para inversión en proyectos, etc.).

Como los privilegios se otorgan por criterio de partido, los congresistas organizan coaliciones
de procedimiento lo que implica que las coaliciones después de la elección son muy
comunes. Un ejemplo importante es la organización de los movimientos independientes
alrededor del Polo Democrático. Antes de 1998, los sectores independientes, aunque
representaban el 25% del Congreso, no tenían representación en ninguna de las posiciones
codiciadas del mismo. Esta situación cambió con la formación del Polo en 2002. Se puede
decir, entonces, que aún cuando la estructura de partidos en el Congreso es horizontal, las
reglas internas del Congreso tienen una estructura jerárquica que incrementa su poder de
negociación con el ejecutivo.

Cortes
Desde la Constitución de 1886, la Corte Suprema ha tenido un papel activo no sólo en
términos de revisiones constitucionales, sino como mediador para las diferencias que se
presentan entre el ejecutivo y el legislativo. Durante el período 1886-1991, el 60% de la
legislación que estaba siendo revisada por la corte estaba relacionada con decretos emitidos
bajo estado de excepción, de los cuales sólo el 25% fue encontrado inconstitucional. Su
función estaba más concentrada en revisar la formalidad de los procedimientos y no tanto su
contenido. Las nuevas formas de elección de magistrados y el manejo autónomo del
presupuesto de la rama, introducidos por la Constitución de 1991, le han brindado mayor
autonomía.

La reforma constitucional de 1991 convirtió a la Corte Constitucional en un actor clave en el

juego político nacional. La elección de los nueve magistrados es realizada por el Senado a
partir de una lista presentada por el Presidente, la Corte Suprema y el Consejo de Estado.
Además, la revisión de estatutos importantes, tratados, proyectos relacionados con derechos
ciudadanos y decretos emitidos durante los estados de excepción, son revisados ex – oficio.
Entre 1992 y 2002 las revisiones a decisiones tomadas por el ejecutivo bajo estados de
excepción representó menos del 5% de la legislación revisada por la Corte, lo que evidencia
las restricciones que la Constitución impuso al uso de los estados de excepción. Además, el
porcentaje de decretos encontrados inconstitucionales aumentó a 35%.
 8

2.4 Calidad de las instituciones

Para entender el comportamiento de la economía colombiana es necesario evaluar su grado

de desarrollo institucional en diversos frentes. Esta es una tarea compleja debido a que el
desarrollo institucional es polifacético, multidimensional y relativamente difícil de medir.
Afortunadamente, el enorme interés internacional en esta materia ha dado origen no solo a
una copiosa literatura, sino además a múltiples fuentes de información que permiten realizar
comparaciones entre países. Resulta pertinente señalar que la mayoría de estos indicadores se
construyen a partir de encuestas que, a su vez, reflejan opiniones. Es decir, deben tomarse
con cautela. En muchos casos, diferentes fuentes pueden presentar resultados contradictorios
entre sí, lo que simplemente reitera que con esta información es relativamente aventurado
realizar afirmaciones categóricas.

Resultaría imposible realizar una lista exhaustiva de los todos indicadores de desarrollo
institucional disponibles. Algunos de los más relevantes para Colombia incluyen, por
ejemplo, el índice que proporciona Freedom House que evalúa en nivel de libertad en todos
los países desde 1978 y tiene en cuenta el respeto a los derechos políticos y el respeto a las
libertades civiles. El índice toma valores de 1 (más libre) a 7 (menos libre). Las libertades se
pueden ver afectadas tanto por las acciones del gobierno como la de actores no estatales (i.e.
grupos armados y terroristas), que con sus métodos violentos pueden atentar contra las
libertades de la población civil. En el caso colombiano, las libertades civiles han recibido una
calificación de 4 en la última década, mientas que los derechos políticos se han deteriorado al
pasar de un puntaje de 2 en 1993, a 3 en 1995 y 4 desde 1996. Si se comparan estos
resultados con otros países de la región se encuentra que en la actualidad Colombia está muy
por debajo de países latinoamericanos como Chile y Uruguay (que presentan puntajes de 1 en
el índice agregado) e incluso del resto de países andinos (3.2).

Otro indicador de interés es el índice desarrollado por el Fraser Institute que evalúa el
sistema legal y, más específicamente, la forma como se protegen los derechos de propiedad
en conjunto. En una escala de 0 (peor) a 10 (mejor), Colombia aparece con un puntaje de 3.3,
por debajo del promedio latinoamericano (3.8). Sin embargo, si se consideran por separado
algunos aspectos institucionales como la independencia del sistema judicial, la imparcialidad
de las cortes y la protección a la propiedad intelectual el balance no es tan negativo (Cuadro
2-3).

Uno de los indicadores más frecuentemente utilizados en la literatura es el denominado

International Country Risk Guide (ICRG) que mide el riesgo económico, político y
financiero de 140 países (Cuadro 2-4). Si se evalúan de forma desagregada algunos
componentes del índice de riesgo político se encuentra que Colombia se califica muy bien en
cuanto a la ausencia de golpes de estado y perfil de inversión, tiene una calificación media en
cuanto a rendición democrática de cuentas, corrupción y calidad burocrática. Contrasta su
calificación en calidad del estado de derecho y conflicto interno que es bastante pobre y que
convierte a Colombia en uno de los países más riesgosos del mundo, por lo menos desde este
punto de vista. De hecho, sólo 19 países tienen mayor riesgo político, entre los que se incluye
a Venezuela, además de algunos países africanos y asiáticos. De acuerdo al Global
Competitiveness Report, que reúne una muestra total de 102 países, Colombia aparece
relativamente bien calificado en el índice agregado de competitividad en comparación con
 9

otros países de la región (Cuadro 2-5). Este índice mide la calidad del ambiente
macroeconómico, las organizaciones y la tecnología.

Scartascini y Olivera (2003) resumen la información del Global Competitiveness Report,

Polity IV, y el Economic Freedom Index para dar una idea general del ambiente en el cual se
hacen las políticas económicas en los diferentes países del mundo. Evalúan diferentes
aspectos entre los que se encuentran la estabilidad o volatilidad de las políticas, es decir la
capacidad de mantener las políticas a pesar de cambios políticos. También evalúan su
flexibilidad o rigidez, la cual se encuentra asociada a la capacidad de adaptarlas frente a
cambios económicos. A menudo cuando se presentan cambios inesperados en el ambiente
económico o social, la rigidez de las políticas no permite que se implementen políticas
óptimas para contrarrestar el problema. Además, se tienen en cuenta la coordinación y
coherencia de las políticas las cuales se encuentran relacionadas con el número de agentes
que tienen poder de veto. Si este número es alto, es posible que las políticas sean menos
coherentes al obedecer a un mayor número de intereses.

De acuerdo a lo anterior, Colombia presenta volatilidad media en sus políticas económicas

por encima de países como México y Uruguay pero muy por debajo de Bolivia. Sin embargo,
al igual que en Argentina, Bolivia y Venezuela, en Colombia los nuevos gobiernos no tienden
a respetar los acuerdos previos como sí es el caso Uruguay y Chile. Adicionalmente, existen
cambios inesperados en las políticas, los costos del cambio institucional son elevados y junto
a México se encuentra entre los países con mayor discrecionalidad en las políticas (menor
número de jugadores con poder de veto). Finalmente, aunque la calidad de las políticas se
encuentra en niveles similares a otros países de la región la competencia de sus trabajadores
oficiales, comparados con el sector privado, es la más alta entre los países de la muestra.

Desde 1996, el Banco Mundial ha realizado esfuerzos con el fin de proporcionar una
herramienta confiable que permita medir los niveles, cambios y tendencias globales de
gobernabilidad en el mundo, definida como el ejercicio de la autoridad a través de tradiciones
e instituciones para el bien común. Dentro de este programa, Kaufmann, Kraay y Mastruzzi
(2003) evalúan la percepción de las personas en más de 186 países sobre aspectos tales como:
(a) el proceso por el cual se seleccionan y reemplazan autoridades (voz y rendición de
cuentas externa, estabilidad política y ausencia de violencia, crimen y terrorismo), (b) la
capacidad del gobierno de formular e implementar políticas sólidas (efectividad del gobierno
y ausencia de carga regulatoria) y, (c) el respeto del Estado y la población civil a las
instituciones que gobiernan la interacción entre ellos (calidad del estado de derecho y control
de corrupción). Las fuentes incluyen encuestas directas, firmas calificadoras de riesgo,
centros de investigación, agencias del gobierno y organizaciones internacionales. De acuerdo
con los autores, los países que tiene un desempeño relativamente pobre en la calidad del
estado de derecho y el control de la corrupción tienen un ingreso por habitante cuatro veces
menor que los países que tienen un desempeño simplemente promedio en esas dimensiones.
Esto pone de presente la relevancia del tema para el desarrollo económico.

El Gráfico 2-6 muestra de forma desagregada la posición relativa de Colombia en 2002 al

evaluar los tres aspectos de gobernabilidad mencionados anteriormente. El índice de voz y
rendición de cuentas externa muestra que Colombia ocupa el lugar 62 de menor a mayor
puntaje entre los 186 países. Esto quiere decir que existen problemas de respeto a las
libertades civiles, derechos políticos (como el acceso a participar el la elección del gobierno)
e independencia de los medios de comunicación.
 10

El indicador de estabilidad política y ausencia de violencia, crimen y terrorismo es el más

desalentador, pues muestra que Colombia se encuentra entre los 10 países más inestables
políticamente, sólo sobrepasado por algunos países africanos, además de Afganistán y
Georgia. El resultado es bastante preocupante pues evalúa la probabilidad de que el gobierno
de turno sea desestabilizado y destituido por medios inconstitucionales y/o violentos, además
de incluir violencia intrafamiliar y terrorismo. Dado que en Colombia la tradición
democrática ha sido ejemplar –en los últimos 50 años ningún gobierno ha sido derrocado por
medios violentos- es claro que le pobre desempeño en este frente está asociado a los altos
índices de criminalidad más que a otros fenómenos.

Colombia alcanza un mejor puesto (89 de menor a mayor) en el índice de efectividad del
gobierno -que tiene en cuenta aspectos como la provisión de servicios públicos, la calidad de
la burocracia, la competencia de los trabajadores públicos, la independencia de los servicios
civiles de presiones políticas y el compromiso del gobierno en las políticas-. Aunque el
gobierno tiene limitaciones para implementar buenas políticas y proporcionar bienes
públicos, su posición en este campo es intermedia. En contraste, Colombia aparece mejor
calificado -puesto 104- en materia regulatoria. Esto quiere decir que las políticas de mercado,
supervisión bancaria y ausencia de regulación excesiva en áreas de comercio y desarrollo
empresarial, la situación del país no es óptima pero es superior a la de la mayoría.

Adicionalmente, el índice de calidad del estado de derecho, que sitúa a Colombia en el puesto
53, indica que los agentes tienen poca confianza relativa en las reglas sociales. Esto incluye
aspectos como la incidencia del crimen, la efectividad y predecibilidad del sistema judicial y
la capacidad de hacer cumplir contratos. Esto resume el grado de protección de los derechos
de propiedad. De otra parte, Colombia se encuentra en el puesto 76 según el índice de control
de la corrupción, lo que sugiere problemas en este frente aunque no tan graves como los de
muchos otros países.

Calificar el grado de desarrollo institucional colombiano no es una tarea fácil. No cabe duda
que la existencia de un conflicto interno armado deteriora sustancialmente muchos de estos
indicadores, especialmente los relacionados con el imperio de la ley, las libertades civiles, la
defensa de los derechos de propiedad y la criminalidad. Sin embargo, puede afirmarse que en
otros indicadores que miden la efectividad de las políticas, la calidad de la burocracia, la
corrupción y el funcionamiento de la democracia, entre otros, la mayoría de indicadores se
encuentra cerca o marginalmente por debajo de la media internacional. El tipo de
intervención que hace el Estado en la economía en aspectos como la regulación y la
supervisión aparece muy favorablemente calificado.

2.5 Conflicto Interno Armado

Aunque los conflictos civiles han sido una constante en la historia de Colombia, como la
“Guerra de los mil días” (1899-1902) y el período de “La Violencia” (1946-1953), sólo hasta
mediados de la década de los sesenta se comenzaron a presentar los orígenes de lo que se
conoce hasta hoy como el Conflicto Interno Armado (CIA). El sistema político imperante
desde 1958 hasta 1974, derivado del acuerdo bipartidista entre liberales y conservadores -
conocido como el Frente Nacional-, había limitado los canales de participación política a
algunos sectores entre los que se encontraba la izquierda. En parte como respuesta a esta
exclusión y a los elevados niveles de concentración de la propiedad de la tierra, durante esa
época se comenzaron a formar grupos guerrilleros de origen campesino en las áreas rurales
 11

localizadas donde había poca presencia del Estado. Estos grupos han evolucionado desde
entonces en términos de su presencia en el territorio y su fortaleza miliar.

No cabe duda que existe una relación de doble vía entre la calidad de las instituciones
colombianas y la existencia del conflicto interno armado, cuyos orígenes son materia de
intenso debate. Sin entrar en la discusión histórica, el conflicto se intensificó a partir de los
años ochenta cuando precisamente el narcotráfico se expandió de manera muy significativa
en el país. La evidencia acerca de los estrechos vínculos que existen entre los grupos armados
ilegales y el narcotráfico es contundente.

El surgimiento de Colombia a finales de los años setenta como uno de los mayores
productores de drogas ilícitas en el mundo dividió la historia del país en dos. La producción
de cocaína aumentó de menos de 100 toneladas en 1980 a más de 500 toneladas en 1999, el
área sembrada con cultivos ilícitos pasó de menos de 20.000 hectáreas en 1980, a casi siete
veces más en 2000. Estas tendencias reflejan el dinamismo de la sustitución de importaciones
de pasta de coca proveniente de Bolivia y Perú que pasó a ser producida en amplias regiones
del territorio nacional. Puesto en términos muy simples, Colombia se convirtió, en dos
décadas, en el mayor abastecedor de cocaína en el mercado mundial (Gráfico 2-7). Hasta la
década pasada, el negocio estuvo esencialmente en manos de los carteles de Medellín y Cali,
con una gran influencia en la política regional y nacional. Los ejércitos privados de los
carteles (que más adelante se convirtieron en grupos paramilitares) los protegían de ataques
internos, extradición por parte de las autoridades y secuestro por parte de la guerrilla. El
gobierno colombiano, con el apoyo del gobierno estadounidense, implementó una estrategia
para capturar al los jefes de los carteles, como medio para acabar con el problema. Sin
embargo, debido a esto los grupos guerrilleros y paramilitares se apropiaran del negocio una
vez los jefes fueron capturados a comienzos de los años noventa. Las FARC ganaron
militarmente el control de mercado de las drogas ilícitas, al tiempo que incrementaron los
ingresos derivados del secuestro y la extorsión. Los paramilitares adoptaron una estrategia
similar y se fueron independizando de los carteles de la droga.

De la mano con la expansión del narcotráfico, la tasa de homicidios aumentó

exponencialmente durante la década de los ochenta. El Gráfico 2-8 muestra la evolución de la
tasa de homicidios (número de homicidios por 100.000 habitantes), la cual pasó de 30 en los
años sesenta y setenta, a 50 durante los ochenta y a 77 durante los noventa. Las
comparaciones internacionales muestran que muy pocos países tienen tasas superiores
(Gráfico 2-9).

La fuerte relación entre criminalidad y narcotráfico sugiere que la extracción de rentas

provenientes de esta actividad ha fortalecido la capacidad militar de los grupos insurgentes.
Por ejemplo, Collier (2002) afirma que los factores económicos, como la dependencia de las
exportaciones de bienes primarios, bajos promedios de ingreso, crecimiento lento y diásporas
largas, predicen acertadamente las guerras civiles y los conflictos armados. Los grupos
armados ilegalmente dependen críticamente de rentas para poder alcanzar sus objetivos. En el
contexto colombiano, el comportamiento predatorio de los grupos insurgentes en sus regiones
de influencia ha sido documentado por Rangel (2000). Nadie pone en duda que la expansión
de los grupos insurgentes durante la década de los ochenta y noventa –tanto en términos de
habilidad de reclutamiento como en sofisticación de sus armas- ha estado basada en los
recursos provenientes del narcotráfico. Además, la expansión de estas actividades no sólo
tiene un impacto directo sobre el crimen, sino que actúa indirectamente a través de la
congestión del sistema judicial y la consecuente reducción en la probabilidad de castigo.
 12

Además, el cambio en los valores morales y la difusión de las tecnologías del narcotráfico
tienen un efecto en el nivel general de delincuencia.

2.6 Impacto económico del deterioro institucional

La desaceleración del crecimiento económico en Colombia está relacionada con la

intensificación del conflicto interno y el crecimiento del narcotráfico. El conflicto no solo
dificulta la realización de proyectos de inversión, sino que además destruye capital humano y
físico existente. Más grave aun, a través del deterioro de la infraestructura social genera una
ambiente poco propicio para las ganancias en productividad, tal y como vimos en el capitulo
anterior.

Dada la importancia de este problema para Colombia, en los últimos años ha surgido una
amplia literatura que intenta cuantificar los costos económicos del conflicto y la lucha contra
el narcotráfico. Levitt y Rubio (2004) realizan una revisión bibliográfica y analizan el
impacto del crimen sobre la eficiencia. Para ello, proponen tres categorías. Primero, los
estudios sobre gasto público y privado para prevenir y controlar el crimen. Segundo, los
documentos sobre el impacto de la violencia en el capital físico o humano y, por último, las
investigaciones sobre el impacto del crimen en la inversión agregada y el crecimiento de la
productividad. A continuación se presentan algunos de los hallazgos más importantes.

Desviación de recursos para prevenir y controlar el crimen

Para atender los costos de prisiones, el cuerpo judicial, la policía, las fuerzas militares y los
sistemas privados de seguridad es necesario destinar un monto importante de recursos, cuyo
impacto económico es ambiguo. Por un lado, existe un impacto negativo directo a través de la
desviación de recursos de actividades productivas como la inversión y las exportaciones. Por
el otro lado, existe un efecto positivo indirecto ya que una vez terminada la guerra se
ahorraría el costo del conflicto.

El gasto militar en Colombia ha tenido una tendencia ascendente desde 1926 cuando
representaba alrededor de 0.5% del PIB hasta alcanzar niveles cercanos al 4.5% del PIB, un
punto porcentual por encima de los países de la región. La información sobre gasto privado
en seguridad y protección es escasa. El crecimiento de guardias privados ha sido mayor que
el de los policías (de 2.5 policías por guarda en 1980 a un policía por guarda en 1995). Se
estima que la sociedad colombiana gasta anualmente 15% del PIB en vigilancia privada,
autodefensa y seguros para protegerse de las agresiones tanto de la guerrilla como de la
delincuencia común. Esto sin tener en cuenta el impacto de la protección privada de
pandillas, que son una forma de crimen organizado.

El aumento del gasto militar ha ido de la mano del incremento de las guerrillas, más que de la
tasa de homicidios. Es decir, el crecimiento del gasto militares es atribuible a los mayores
recursos y la a mayor eficiencia en el accionar de los grupos armados. Sin duda, estos gastos
han deteriorado la situación fiscal del país y explican en parte el constante aumento en la
tributación en los últimos años. Con todo, la evidencia internacional sugiere que si bien un
mayor gasto en defensa tiende a disminuir la inestabilidad sociopolítica de un país, ejerce una
débil influencia negativa sobre el crecimiento económico. En el caso colombiano, algunos
estudios han refutado esta tesis, argumentando que el gasto militar como parte de una
 13

estrategia de defensa, tiene efectos expansionistas permanentes en el producto, la inversión y

el consumo (Arias y Ardila, 2003).

Destrucción y daño al capital

El costo del conflicto incluye la destrucción de capital humano, que pueden tomar múltiples
formas (fuga de cerebros, aumento en la mortalidad y desempleo). La pérdida de capital
humano se ha estimado en un monto entre 1% y 4% del PIB por año. La violencia ha
acelerado la pérdida de años de esperanza de vida, especialmente para hombres jóvenes -
debido a los homicidios la población masculina ha perdido 1.66 años, entre estos, los
hombres entre los 25 y 49 años presentan el mayor detrimento (1.31 años)-.

Por otra parte, el conflicto ha generado un desplazamiento interno de la población que,

presenta niveles más altos de mortalidad y morbilidad que el resto de la población. Las
estimaciones muestran que la probabilidad de morir a la edad de 3, 5, 15 y 20 años son diez
veces más altas en la población desplazada que en la población total o en la población que
migra por opción propia. Además, si Colombia presentara condiciones iguales al promedio
latinoamericano, se esperarían 3,500 muertes infantiles menos por año.

Una segunda dimensión de la destrucción de capital tiene que ver con el daño a la
infraestructura (petróleo, electricidad, aeropuertos, carreteras), así como al medio ambiente.
La estimación de costos usualmente se refiere al costo de reparación. Aún con estas
subestimaciones los costos ascienden a 1% del PIB por año. Se afirman que entre 1990-1998
los costos directos brutos de la violencia ascendieron a $3.2 billones anuales, equivalentes a
un promedio anual de 4.5% del PIB. De acuerdo con Castro et al. (2002), en términos de
oportunidad, si estos recursos se destinaran a la educación, en un sólo año se podría cubrir a
toda la población infantil menor de 10 años que se encuentra por fuera del sistema escolar
(1.118.000 niños), solucionar el déficit de vivienda del país en solamente tres años o, con los
recursos de dos años, alcanzar las metas de exploración, desarrollo y producción de petróleo
previstas para el próximo cuatrienio.

Algunos esfuerzos se han realizado tendientes a mostrar cómo el crimen afecta la inversión
en capital humano. Primero se encuentra el efecto del reclutamiento de personas jóvenes por
parte del crimen organizado y el impacto que el conflicto armado tiene en los niños. Por otra
parte, encuestas nacionales estiman que 14% de los estudiantes de colegios nocturnos se
retiran por razones de seguridad y que los trabajos de turno nocturno para gente joven se han
reducido en casi 30%.

Se estima que la violencia pudo reducir el crecimiento del PIB en un 40% frente a un
escenario con estabilidad política. Una reducción del 10% en la tasa de criminalidad tendría
un impacto de 1,2% anual sobre la tasa de crecimiento. Además, si los costos derivados de la
violencia se invirtieran en actividades productivas, el producto crecería en un 1,7% adicional.
Esta tesis es contrarestada por otros estudios que señalan que debido a la adaptación de los
agentes al conflicto y, a la dificultad de movilidad de los grupos guerrilleros en zonas planas
y bastante integradas a los centros de desarrollo nacional (donde se desarrolla gran parte de la
agricultura comercial colombiana) los costos del conflicto en términos de crecimiento
parecerían no ser tan altos.
 14

Referencias

Arias, Andrés F. y Laura Ardila. (2003). “ Military Expenditure And Economic Activity: The
Colombian Case.” Documento CEDE 2003-20. Universidad de los Ándes.

Castro, Manuel, Jorge Arabia y Andrés Celis. (2002). “ El Conflicto Armado: la estrategia
económica de los principales actores y su incidencia en los costos de la violencia
1990 – 1998”. Mimeo. DNP.

Collier, Paul. (2002). “ Primary Commodity Dependence and Africa’s Future.” Working
Paper. World Bank.

“ Economic Freedom of the World: 2004 Annual Report.” The Fraser Institute. 2004.

“Freedom in the World 2004: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties.”
Freedom House. 2004. Rowman & Littlefield Publishers, Inc.

“Global Competitiveness Report 2004.” World Economic Forum. 2004.

“Informe – Resumen Latinobarómetro 2004 Una década de mediciones.” Corporación

Latinobarómetro Santiago de Chile. 2004.

“ International Country Risk Guide.” PRS Group. 1995.

Kaufmann, Daniel., Aart Kraay y Massimo Mastruzzi. (2003). “ Governance Matters III:
Governance Indicators for 1996-2002.” Development and Comp Systems 0308001,
Economics Working Paper Archive at WUSTL.

Levitt, Steven y Mauricio Rubio (2004). “Understanding Crime in Colombia and What Can
Be Done About It”.

Marshall, Monty y Keith Jaggers (2002). “Polity IV Project. Integrated Network for Societal
Conflict Research Program and Center for International Development and Conflict
Management”. Disponible en www.Cuidcm.umd.edu/incr.polity

North, Douglass. (1990). “Institutions, Institutional Change and Economic Performance.”

Cambridge University Press.

Payne, Mark, Daniel Zovatto, Fernando Carrillo y Andrés Allamand (2003). “La política
importa, democrácia y desarrollo en América Latina.” BID

Rangel, A. (2000). “ Parasites and Predators: Guerrillas and the Insurrection Economy in
Colombia.” Journal of International Affaires, 577 -601.

Scartascini, Carlos y Mauricio Olivera (2003) “Political Institutions, Policymaking Processes

and Policy Outcomes: A Guide to Theoretical Modules and Possible Empirics”
Mimeo, Research Department, Inter-American Development Bank.
 15

Cuadro 2-1: Confianza en las organizaciones políticas democráticas 1996-2001

Instituc.
Poder Partidos Poder Admin.
País Presidencia democ.
legislativo políticos judicial Pública
(promedio)
Uruguay 43 37 52 43 46 44
Chile 42 27 39 44 56 42
El Salvador 35 28 35 29 35 32
Costa Rica 30 23 44 27 33 31
Honduras 33 24 35 25 39 31
Venezuela 28 20 36 25 41 30
Panamá 25 23 31 34 35 30
México 30 27 28 27 34 29
Paraguay 29 24 31 27 35 29
Brasil 22 18 40 29 31 28
Nicaragua 28 23 30 32 26 28
Guatemala 24 18 27 29 29 25
Perú 27 20 21 27 33 26
Colombia 23 17 34 20 26 24
Argentina 24 18 22 21 29 23
Bolivia 23 16 25 22 28 23
Ecuador 17 13 24 26 28 22
America Latina 28,1 21,9 32,4 28,7 34,5 29,1
Europa Occidental 48,5 65,2 46,5
Nota: Porcentajes promedio correspondientes al período 1996-2001
Fuente: Payne et al 2003 (La política importa)

Cuadro 2-2: Relación entre poderes legislativos y poderes de origen partidista

Poderes presidenciales derivados del partido
Poderes constitucionales legislativos
Muy reducido Med. reducido Med. amplio Muy amplio
Amplio acción y reacción Ecuador
Chile
Amplio acción / moderado reacción Brasil Perú
Colombia
Moderado acción / amplio reacción Panamá
R. Dominicana
Moderado acción / moderado reacción Bolivia Argentina
El Salvador Guatemala
Nicaragua
Moderado acción / reducido reacción Uruguay Venezuela
Reducido acción / moderado reacción México Paraguay
Estados Unidos
Reducido acción y reacción Costa Rica Honduras
Fuente: Payne et al (2003) La Política Importa
 16

Cuadro 2-3 : Sistema legal y derechos de propiedad (2004)

Independencia Protección a la Sistema legal
Imparcialidad Militares en
País del sistema propiedad Ley y orden y derechos de
de las cortes política
judicial intelectual propiedad
United States 7,8 7,7 8,7 8,3 8,3 8,2
Chile 6,0 5,7 5,2 6,7 8,3 6,4
Peru 1,5 2,3 2,7 8,3 5,0 4,0
Colombia 3,5 4,2 4,0 3,3 1,7 3,3
Ecuador 1,5 2,0 2,8 3,3 5,0 2,9
Bolivia 1,2 1,8 1,2 5,0 5,0 2,8
Venezuela 0,3 0,5 2,2 1,7 3,3 1,6

TOTAL 5,0 4,9 4,8 6,7 6,2 5,5

Latinoamérica 2,8 3,0 3,5 5,5 4,4 3,8
Andinos 1,6 2,2 2,6 4,3 4,0 2,9
Fuente: Free the World 2004

Cuadro 2-4: Riesgo político, económico y financiero

Hace 1 año Mar-04 En 1 año En 5 años
Riesgo
Índice Puesto Índice Puesto Peor Caso Mejor Caso Peor Caso Mejor Caso
Político (x) 53,5 121 53,5 121 51,0 61,5 50,0 70,5
Financiero (y) 33,5 95 36,0 82 33,0 37,0 30,0 39,0
Económico (z) 33,0 96 34,0 95 30,0 34,0 28,0 38,0
Agregado
(x+y+z) / 2 60,0 109 61,8 107 57,0 66,3 54,0 73,8

Banda de riesgo Moderado Moderado Alto Moderado Alto Bajo

El índice de riesgo político toma valores de 0 a 100 donde mayores valores indican menor riesgo; los índices de
riesgo económico y financiero toman valores de 0 a 50
Fuente: The PRS Group- International Country Risk Guide

Cuadro 2-5: Comparación calidad en las instituciones públicas (2003-2004)

Rango competitividad en Rango instituciones Rango subíndice de Rango subíndice
País crecimiento* públicas contratos y leyes de corrupción
(1) + (2) (1) (2)
2004 2003 2003 2003 2003
E.E.U.U. 2 2 17 17 24
Chile 22 28 19 29 13
Colombia 64 63 60 79 44
Perú 67 57 54 76 37
Venezuela 85 82 89 100 66
Ecuador 90 86 80 89 63
Bolivia 98 85 79 85 70
De un total de 102 países.
*Incluye los índices de: ambiente macroeconómico, instituciones públicas y tecnología.
Fuente: Global Competitiveness Report 2003-2004
 17

Gráfico 2-1: Apoyo (a) y satisfacción (b) con la democracia (2004)

Gráfico 2-2: Relación entre la participación electoral en elecciones presidenciales y la

percepción de la integridad del proceso electoral (1999-2000)

Nota: El porcentaje que percibe las elecciones como "limpias" es el promedio de las respuestas obtenidas en
cada país en las encuestas de opinión de Latinobarómetro del período 1999/2000.
Fuente: Payne et al (2003) - La política importa
 18

Gráfico 2-3: Estructura del estado después de 1991

E S TA D O

R am as Ó rg an os

L eg is lativa E jec u tiva J u d ic ial O rg an iz ac ió n E lec toral

O tros
C on g res o P res id en te C orte S u p rem a
d e J u s tic ia D e C on trol

C orte
C á m ara d e M in istros C on s titu c ion al C on traloría
R ep resen tan tes
Ju ris d ic cion es
S en ad o V ic ep res id en te E s p ec iales P roc u rad u ría

C on s ejo S u p erior
d e la J u d ic atu ra
D efen s oría d el P u eb lo
F is calía G en eral
d e la N ac ió n

C on s ejo d e
E s tad o

Fuente: P residencia de la R epública

Gráfico 2-4: Tasas de reelección en el Congreso 1935-1998

70
Senado Cámara de Representantes
60

50
Porcentaje

40

30

20

10

0
1935

1937

1939

1941

1943

1945

1947

1949

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1974

1978

1982

1986

1990

1991

1994

1998

Source: Archer, Ronald (1995)

 19

Gráfico 2-5: Porcentaje de congresistas elegidos en el siguiente período 1970-1998

Constitucionales (senado) Tributarios (senado) Presupuestales (senado) Senado
Tributarios (cámara) Presupuestales (cámara) Constitucionales (cámara) Cámara de Representantes

80

70

60

50
Porcentaje

40

30

20

10

0
1970 1974 1978 1982 1986 1990 1991 1994 1998
Fuente: Author's Calculation - Data from Gacetas del Congreso

Gráfico 2-6: Número de listas inscritas y porcentaje de listas en las que salió elegido sólo
un candidato (1974-2002)

Senate House Senate (%) House (%)

1000 100

900
90
800

700
80
Número de listas

600

Porcentaje
500 70

400
60
300

200
50
100

0 40
1974 1978 1982 1986 1990 1991 1994 1998 2002
Fuente: Pizarro, E. (2001).
 20

Gráfico 2-7: Indicadores agregados de gobernabilidad -2002

Índice de voz y rendición de cuentas externa Índice de estabilidad política y ausencia de
3 2002 violencia, crimen y terrorismo
2002
3
Alto Alto
2
2

COLOMBIA
1
1
Índice

Índice
0

COLOMBIA
-1
-1

-2 -2
Bajo
199 Países Bajo 186 Países
-3 -3

Índice de efectividad del gobierno Índice de ausencia de carga regulatoria

2002 2002
3 Alto
3
Alto
2
2

COLOMBIA
COLOMBIA

1
1
Índice

Índice

0 0

-1 -1

-2 -2
Bajo 195 Países Bajo 195 Países
-3 -3

Índice de calidad del estado de derecho Índice de control de corrupción

2002 2002
3
3 Alto
Alto
2
2
COLOMBIA

1
1
COLOMBIA

Índice
Índice

0 0

-1 -1

-2 -2
195 Países
Bajo Bajo
-3 -3 195 Países

Fuente: "Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002 " por Daniel Kaufmann, Aart Kraay and
Massimo Mastruzzi, 2003.
Nota: Los puntos azules representan la estimación para los indicadores de gobernabilidad de 2002. Las líneas
verticales representan el error estándar de las estimaciones de cada país en la muestra mundial.
 21

Gráfico 2-8: Evolución de la producción de cocaína en Bolivia, Perú y Ecuador (1990-

2003)
400.000
Colombia Peru Bolivia

350.000

300.000
77.000 89.800

250.000
17.100
Toneladas

200.000
50.790

223.900
150.000
196.900
266.200

100.000
168.000

50.000

45.300
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: UNODC

Gráfico 2-9: Tasa de secuestros y homicidios en Colombia 1964-2003 (por 100.000

habitantes)
 22

Gráfico 2-10: Comparación internacional de la tasa de homicidios de finales de los

noventa hasta 2003 (100.000 hab.)
160
150 150

140

Finales de los 70 /
120 principio de los 80
Tasa de homicidios (100.000 hab.)

Finales de los 80 /
97 principios de los 90
100
90
Finales de los 90 /
78 hasta 03
80

60

41
40 35 35 33

21 20 18 18
15 15
20
12 12 1314 12 12 11 10 1110
10 9
5 6 6 5 6 5 4
2 2 2 4 3 4 3
0
Gua Sal Col Jam Bra Nic Mex Ven T&T R.Dom Per Pan Ecu EU Hon Arg C.Ric Uru Par Chi

Fuente: Organización Panamericana de la Salud(OPS), BID, National Center for Health Statistics, CEJA
 1

TEXTO BÁSICO SOBRE ECONOMÍA COLOMBIANA

MAURICIO CÁRDENAS, Fedesarrollo

ROBERTO JUNGUITO, Fedesarrollo

CON LA COLABORACIÓN DE MARÍA FERNANDA ROSALES

CAPÍTULO 3
EL PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA: EL GASTO PÚBLICO

3.1 El sector público en la economía: ¿Por qué debe intervenir el Estado en la economía?

Este capítulo discute el papel del sector público en la economía y, particularmente, los temas
relacionados con la función y la estructura del gasto público. Tal como lo indica la literatura,
aunque exista plena convicción que la economía marcha mejor cuándo las decisiones económicas
se toman por la iniciativa privada y bajo reglas de amplia competencia en todos los mercados,
hay razones que justifican un mínimo de intervención o dirección del Estado en la actividad
económica, pues dejado por si solo no siempre los mecanismos de mercado llevan a la estructura
más deseable de la producción de bienes y servicios de un país.

El gobierno debe garantizar a los ciudadanos la seguridad a través de los servicios de defensa y
los derechos de propiedad mediante el sistema judicial. Por medio de la policía y el ejército, el
Estado provee seguridad y protege a su población de guerras y conflictos internos. A través del
sistema judicial, que comprende las leyes y las decisiones de las cortes, el estado respalda y
garantiza el cumplimiento de los contratos que pacta el sector privado y además castiga los
abusos de poder y corrupción dentro del mismo sector público. El Estado a través del órgano
Legislativo del poder público, o sea del Congreso, debe expedir las leyes y el órgano judicial, por
medio de las Cortes, debe propender porque estas se cumplan.

Una segunda función del estado es buscar la competencia en los mercados, vigilando la libre
entrada y salida de firmas en la producción de bienes y servicios. El gobierno debe impedir que
un solo productor o monopolista, o unos pocos, denominados oligopolistas, controlen
indebidamente el funcionamiento del mercado ya que esto afecta el bienestar de los
consumidores. Ello no siempre es posible. Existen situaciones en las que es difícil evitar la
conformación de “monopolios naturales” como en el caso de los teléfonos, el agua, la
electricidad y el transporte. Estas industrias se caracterizan por la presencia de ventajas de un
mayor tamaño (rendimientos crecientes a escala), lo que conduce a que los costos de producción
promedio disminuyan a medida que aumenta el nivel de producto. En este tipo de empresas
 2

resulta ineficiente instalar dos redes para proveer el servicio a un mismo sector. Para evitar
abusos de los monopolistas, por ejemplo, cuándo pretendan cobrar tarifas muy por encima de los
costos, el Estado podría intervenir a través de la regulación de los precios. Es común encontrar
que este tipo de servicios sean prestados directamente por entidades del Estado en
Latinoamérica.

Una tercera tarea del gobierno es la provisión de bienes que benefician ampliamente a la
sociedad y que, por su carácter, no sería apropiado que se produjeran directamente por el sector
privado. Estos se refieren, en primer lugar, a los bienes públicos, como la seguridad nacional y el
adecuado medio ambiente, que el mercado privado no está, por si sólo, en capacidad de proveer
en el volumen que la sociedad encuentra deseable por su carácter de no ser excluyentes. Esto
significa que el consumo de ese bien no excluye que otra persona lo pueda disfrutar igualmente
sin tener que pagar por el. Adicionalmente, los bienes públicos son no rivales, es decir, el
consumo por parte de un individuo no reduce el consumo por parte de otro. También existen los
denominados bienes meritorios que son aquellos servicios como la educación, la salud y el
derecho a recibir una pensión digna a la vejez que, si bien cada persona puede adquirir pagando o
cotizando el servicio correspondiente, a las sociedades les resulta de inmenso beneficio que se
provean en niveles mínimos para el mayor bienestar colectivo y que, por lo tanto, requieren del
apoyo directo del Estado. A este tipo de bienes públicos y meritorios, habría que adicionar otros
que por su costo y complejidad no son siempre provistos por el mercado privado sin el concurso
del Estado como son los servicios públicos y la infraestructura. El Estado debe propender por
facilitar el desarrollo de inversiones de gran escala como son las grandes obras de infraestructura
como puertos, puentes, ferrocarriles y carreteras.

Al Estado también le corresponde intervenir, por medio de regulaciones, para garantizar que
algunos tipos de bienes y servicios que son provistos por el sector privado no tengan costos
indirectos para la sociedad. Por ejemplo, existen bienes sujetos a externalidades negativas, es
decir que al ser consumidos afectan a terceras personas, por ejemplo la contaminación. En estos
casos, es necesaria la acción del estado a través de la regulación. Otros, denominados bienes
comunales, son propensos a la sobreexplotación, como la abundancia de peces del océano o la
congestión en las carreteras. Con el fin de limitar un exceso de demanda que resulta ser
socialmente costosa es conveniente la intervención del estado por ejemplo por medio de la
imposición de cuotas de captura o de peajes.

El área o campo de la Asignación de Recursos se refiere entonces a la provisión directa o

subsidiada de bienes y servicios públicos y meritorios por parte del Estado. También se incluye
en esta área la debida intervención del Estado en aquellas actividades desarrolladas por el sector
privado y dónde se presentan fallas de mercado (por ejemplo, las carreteras que son bienes
rivales pero no excluyentes donde el estado debe intervenir con el uso de peajes) o en otras
dónde se requiera la regulación estatal, por ejemplo, para compensar la no existencia de una
plena competencia en la producción como es el caso que solo se disponga de una o muy pocas
empresas de servicios públicos.

Esto lleva a discutir dos aspectos finales de la función de asignación de recursos y que tienen que
ver, respectivamente, con la distinción que debe establecerse entre la obligación del Estado de
proveer niveles mínimos de estos bienes y su producción. Al decirse que el Estado debe
 3

coadyuvar en la provisión de estos bienes, ello no significa que necesariamente estos deban ser
provistos por entidades estatales, sino que debe contribuir con recursos para que se ofrezcan en el
volumen y nivel mínimo que es más deseable. Su producción, como es el caso de las empresas
de servicios públicos o los fondos de pensiones, resulta ser, según la teoría económica y la
experiencia reciente, más eficiente cuándo se adelanta por empresas privadas. El segundo
aspecto se refiere a la determinación de los niveles mínimos que deben ser prestados y la forma
como el gobierno debe fijar las prioridades de los servicios a su cargo. Las constituciones de los
países por mandato popular fijan las grandes prioridades de la provisión de bienes públicos.

Una cuarta función del estado es proteger a aquellos ciudadanos desamparados, como niños y
minusválidos, y garantizar la igualdad de oportunidades a su población y mejorar la distribución
del ingreso. Es función del gobierno trabajar por la eliminación de desigualdades y para hacerlo
debe garantizar la igualdad de oportunidades sin imponer la igualdad de resultados. En este
sentido, también es función del Estado en muchos países el propender por el mejoramiento de la
distribución del ingreso, garantizando los derechos a la propiedad y la riqueza Esto se puede
buscar a través de la política fiscal al cobrar impuestos más altos a los más ricos y dar subsidios a
los ciudadanos de bajos recursos. La acción Distributiva del Estado se refiere, así entonces, a su
obligación de intervenir en la actividad económica para lograr que la riqueza y los frutos de la
economía sean compartidos por toda la sociedad de acuerdo a las metas y los estándares que la
sociedad se fije en su constitución y en los planes y programas de los Gobiernos. Esta es una
función esencialmente política.

En cuanto a los mecanismos o instrumentos propiamente fiscales de que disponen los gobiernos
para ejecutar su función distributiva, cabe destacar que tanto la estructura misma del sistema
tributario como la naturaleza y focalización del gasto público se combinan para lograr su
incidencia distributiva. Como se analiza en detalle en el Capítulo 4, la incidencia de la
tributación depende del tipo de impuestos de que se trate y de la importancia relativa que tienen
los directos, particularmente el de renta a personas naturales y sociedades, frente a los indirectos,
como los gravámenes al consumo o a las ventas, que normalmente son los más regresivos. De
otro lado, el impacto distributivo también se da y de manera más importante aún del lado del
gasto público y de su focalización por ejemplo los programas para combatir la pobreza entre
grupos específicos de la sociedad..

Una quinta función del estado es la propender por un crecimiento económico con estabilidad de
precios. En una economía orientada por la iniciativa privada, las decisiones de cuánto se
consume en un año dado y cuánto se ahorra la toman los jefes de hogar y los perceptores de
ingreso en las familias. El resultado colectivo o agregado de las decisiones privadas, en gran
medida, determinadas por la tasa de interés puede conducir a niveles de ahorro y consumo
agregado que no son los más deseables desde el punto de vista de la sociedad lo que exige
también la acción correctiva del Estado.

El campo de la Estabilización tiene, así entonces, que ver con el uso del endeudamiento público
y del presupuesto de gastos para proveer, cuándo ello resulte necesario, un estímulo a la
demanda agregada de la economía con el fin de promover el empleo o de reducir la demanda
agregada con el propósito de amenguar las presiones inflacionarias que se puedan estar
presentando. Cuándo el Gobierno gasta más que lo que consigue de recursos a través de los
 4

impuestos da un impulso a la demanda agregada de la economía y contribuye al crecimiento del

producto nacional y al empleo. El grado de incidencia sobre la actividad económica y el empleo
depende de la capacidad instalada sobrante en la economía. La función de estabilización fiscal
también debe cumplir la tarea opuesta, en circunstancias donde se presenta un exceso de
demanda, con el objeto de reducir la inflación al ejercer un gasto inferior a los recaudos de
impuestos. En estas tareas de estabilización la política fiscal juega una tarea complementaria a la
de la política monetaria. Esta se estudia en el Capítulo 5.
 5

Recuadro 1: Los bienes públicos y privados

En la economía existen dos tipos de bienes. Los bienes privados son aquellos producidos eficientemente por el
mercado como los dulces y helados. Los bienes públicos son aquellos que, o no son suministrados por el mercado
o, si lo son, la cantidad suministrada es insuficiente; por ejemplo la defensa nacional o los conocimientos.

Un bien público es un bien no excluyente ni rival. No excluyente significa que no es posible impedir que lo utilice
una persona. Por ejemplo, cuando un país se defiende de ataques extranjeros, es imposible impedir que una persona
goce del beneficio de esta defensa. No rival significa que el uso por parte de un individuo no reduce el uso por parte
de otro. Cuando un individuo disfruta de los beneficios de la estrategia de defensa nacional, no reduce el beneficio
de ningún otro ciudadano.

Por el contrario, los bienes privados son tanto excluyente como rivales. Por ejemplo, un dulce es excluyente porque
es posible impedir que lo coma una persona. El dulce también es un bien rival porque si una persona come uno, otra
no puede comerse el mismo.

Muchos bienes tienen las propiedades de exclusión y rivalidad en diferente grado. Por ejemplo, la señal de
televisión por cable o satélite es un bien no rival pero excluyente. El uso del servicio de televisión por parte de una
persona no reduce la cantidad que pueden consumir los demás pero es posible impedir el acceso a algunas personas.
Por otro lado, los peces que se encuentran en el mar son recursos rivales pero no excluyentes . Si una persona
captura un pez quedan menos peces para que pesquen los demás pero no se puede cobrar a los pescadores por el
número de peces capturados. A continuación se resumen los diferentes tipos de bienes de acuerdo al grado de
presencia de estas dos características: rivalidad y exclusión:

Grado de Bienes rivales Bienes no rivales

control o
excluibilidad

Dulces Señal de
100 Bien privado televisión por
satélite

Un diskette

Código de u
programa de
computador

Peces en el
mar

Investigación
Insectos para básica
0 control Bien público
La defensa
biológico
nacional

Fuente: Mankiw (1998) y Romer (1993)

 6

3.2 Estructura del estado en Colombia: ¿Cómo ejecuta el estado sus funciones?

El Estado ejecuta sus funciones a través del Gobierno o sea el órgano Ejecutivo del poder
público. Por su parte, le corresponde al Congreso dictar las leyes. Por eso se le denomina como
el Legislativo. La tercera rama del poder público es la Judicial cuya función es velar por la
legalidad y el debido cumplimiento de las leyes. En esta sección del capítulo se detalla cómo está
organizado el gobierno en Colombia y cuáles son sus instituciones fiscales y presupuestales.

En el marco jurídico, la constitución de 1991 divide en tres niveles la organización territorial y

administrativa: el nivel nacional, el departamental y el municipal (dentro del cual se incluyen los
distritos y los territorios indígenas). En lo relacionado al poder público existen tres ramas: la
ejecutiva conformada por el gobierno central y el sector público descentralizado; la legislativa
que reúne el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los consejos
municipales; y la judicial constituida por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia,
el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los
tribunales y juzgados.

Para entender el manejo de las finanzas públicas es importante conocer mejor la organización de
la rama ejecutiva la cual es bastante compleja. En el orden nacional, el gobierno central esta
conformado por la presidencia, los ministerios, los departamentos administrativos y las
superintendencias. Por su parte, el sector descentralizado nacional esta compuesto por los
establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta (donde comparte acciones con el sector privado). A nivel regional y local se
encuentra una organización análoga donde en el sector central se distinguen los gobiernos
departamentales, distritales o municipales y en el sector descentralizado sus entidades públicas.

Las principales instituciones fiscales de la rama Ejecutiva son el Ministerio de Hacienda y el

Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda tiene una serie de Direcciones
y de entidades vinculadas con responsabilidades específicas en materia fiscal. La Dirección
Nacional de Presupuesto prepara el Presupuesto General de la Nación que se presenta al
Congreso y vigila su ejecución. Para ello, la Dirección de Presupuesto debe someterse a las
normas establecidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y a las normas sobre presupuesto
que fija la Constitución y que se discuten más adelante.

La Dirección de Crédito Público y del Tesoro que, desde 2004, reúne las antigua Dirección de
Crédito Público y la Tesorería General de la Nación, tiene la doble responsabilidad de diseñar y
desarrollar la estrategia de crédito público interno y externo y adelantar los pagos o giros del
Gobierno. Adicionalmente, dentro del Ministerio opera el CONFIS, Consejo Nacional de
Política Fiscal, que está encargado de discutir y aprobar el programa fiscal acorde con el
programa macroeconómico de la Nación. También está la Dirección de Asuntos Fiscales que
vela por el adecuado comportamiento fiscal de las entidades territoriales. Por su parte, la DIAN,
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es la entidad encargada de recaudar los
impuestos, de manejar las aduanas nacionales y de los recaudos por concepto de aranceles y
cargos a las importaciones y exportaciones cuándo hubiere lugar.
 7

El Departamento Nacional de Planeación, por su parte, está encargado de preparar el Plan

Cuatrienal de Desarrollo y los programas de inversión pública. Los planes de inversión se
discuten en el seno del Consejo de Política Económica y Social (Conpes) que preside el
Presidente.

El órgano legislativo del poder público tiene también importantes responsabilidades en materia
fiscal. En el caso colombiano el Congreso de la República no tiene formalmente iniciativa
propia en materia de creación de nuevos tributos, ni tampoco la iniciativa de gasto que recae en
cabeza del gobierno. No obstante su influencia es significativa. Le compete al Congreso aprobar
la legislación fiscal propuesta por el Ejecutivo, así como el presupuesto nacional. En el proceso
de discusión de los proyectos sometidos por el Gobierno, el Congreso hace propuestas y aprueba
cambios profundos que difieren de los proyectos originales del Gobierno. En la discusión del
presupuesto también encuentra maneras de forzar cambios y adiciones en el presupuesto muchas
veces dirigidos a apoyar las regiones.

La Junta Directiva del Banco de la República también está obligada a dar un concepto al
Congreso sobre el tamaño del déficit público propuesto por el Gobierno y su consistencia con la
política macroeconómica global, así como sobre la estructura del financiamiento público. Por su
parte, la Contraloría General de la República hace una revisión ex post (posterior) de las cuentas
públicas, en tanto que la Contaduría lleva la contabilidad nacional. Finalmente, cabe destacar que
las Cortes, principalmente la Constitucional, velan por la legalidad de las decisiones adoptadas y,
como se discute en el Capítulo 4 tienen una enorme influencia en la política fiscal al opinar
sobre la exequibilidad de las leyes aprobadas por el Congreso.

La anterior descripción de la organización del Estado Colombiano puede complementarse con

una clasificación económica compatible con la estructura de las Cuentas Nacionales ( que
recopilan cifras agregadas de la economía) donde se diferencia entre administraciones públicas
(o gobierno general), empresas públicas no financieras e instituciones financieras. Las
administraciones públicas están conformadas por el gobierno central nacional, los gobiernos
departamentales y municipales, las entidades públicas encargadas de la seguridad social y los
entes descentralizados que prestan servicios no comerciales, es decir, que no tienen un precio de
mercado, tales como la justicia, educación, recreación, etc., y que se financian con impuestos o
transferencias y aportes. Las empresas no financieras corresponden a aquellas que producen
bienes y servicios mercantiles como las empresas de energía eléctrica, la Empresa Colombiana
de Petróleos, ECOPETROL, y la de telefonía fija, Telecom. Finalmente, dentro de las
entidades financieras públicas se incluyen aquellas que se dedican a la intermediación de
recursos financieros como el Banco Agrario y el Banco Cafetero; el Fondo de Garantía de
Instituciones Financieras (Fogafín) y las instituciones que ejercen funciones de autoridad
monetaria como el Banco de la República. El sector público no financiero (SPNF) esta
conformado por el sector del gobierno general y las empresas públicas no financieras.
Finalmente, el sector público consolidado (SPC) incluye adicionalmente las instituciones
públicas financieras. (Cuadro 3-1)
 8

3.3 ¿Cuál es el tamaño del Estado en Colombia?

Para analizar el tamaño del Estado cabe iniciar la discusión con la evolución de su principal
componente: el gasto del Gobierno Nacional Central (GNC).

Durante los primeros cincuenta años del Siglo XX, el gasto público total del Gobierno Nacional
con relación al PIB mantuvo un nivel constante entre el 3-6% del PIB. Este sobrepasó ese nivel
a finales de la Administración Reyes (1907-1909) y en el Gobierno Abadía (1926-1930) a raíz
de la contratación de empréstitos externos, así como en el período de la bonanza cafetera de
mediados de los cincuenta.

Una segunda etapa de crecimiento gradual del gasto público con altibajos originados en las
prioridades del desarrollo económico y en el papel del sector público se dio entre 1960-1990. En
este lapso de treinta años el gasto público pasó a un nivel cercano al 10% del PIB. Se destacan
incrementos continuos de gasto, con excepción del ajuste realizado durante la Administración
López entre 1974-1978 y del programa de ajuste de mediados de los ochenta en las
Administraciones Betancur (1982-1986) y Barco (1986-1990).

La tercera etapa de crecimiento acelerado del gasto público en Colombia se dio a lo largo de los
noventa y los primeros dos años del Siglo XXI. En este período de algo más de diez años el gasto
público del Gobierno Nacional con relación al PIB se duplicó y pasó a un nivel sin precedentes
de más del 20% del PIB (Gráfico 3-1).

3.3.1. La Estructura del Gasto Público del GNC 1980-2004

El Gráfico 3-2 muestra la estructura del gasto público del Gobierno Nacional para el período de
mayor crecimiento del gasto público a lo largo del siglo. Se indica que desde mediados de los
ochenta el aumento ha estado originado en los gastos de funcionamiento y, dentro de estos en las
transferencias del Gobierno, así como en la creciente carga de los intereses de la deuda pública.
En efecto, los gastos de funcionamiento han aumentado más del doble desde 1990. Esto se
explica en buena parte por la evolución de las transferencias tanto territoriales como las
relacionadas con las pensiones. Adicionalmente, el servicio de la deuda también ha crecido
drásticamente de 1,1% del PIB en 1990 a 4,6% en 2003 (Gráfico 3-2).

3.3.2. El Tamaño Relativo del GNC en Perspectiva Internacional

El Gráfico 3-3 muestra el tamaño del Gobierno Nacional Central con relación al Producto
Interno Bruto en algunos países emergentes y desarrollados para el año 2001. En el contexto
internacional, el gasto público del GNC colombiano se sitúa en niveles cercanos a los de otros
países Latinoamericanos como Perú y Chile y ligeramente superior a México. Este nivel
también es similar al de países desarrollados como Estados Unidos y Canadá pero cabe aclarar
que los gobiernos de estos países generan mayores ingresos. Por otra parte, el nivel de gasto
 9

público en Colombia es inferior al de Suiza y Suecia básicamente porque estos últimos son
estados donde se cobran más impuestos con el fin de hacer un mayor gasto en bienes públicos.

3.3.3. El tamaño del Sector Público no Financiero, SPNF

El tamaño del SPNF, que comprende no sólo el Gobierno Nacional Central sino también el
sector descentralizado (gobiernos departamentales y municipales y empresas públicas), es
superior al del GNC lo que indica la importancia relativa de la descentralización en Colombia.
En efecto en 1981, el gasto del SPNF representaba 20,3% del PIB y el del GNC 8,9% lo que
implica que el sector descentralizado gastaba (con sus recursos propios pues las transferencias
del gobierno se contabilizan en el gasto del GNC) un 11,5% del PIB un nivel superior al sector
central. En 2003, el SPNF realizó gastos equivalentes a 30,3% del PIB que corresponden a
20,6% del GNC y 18,7% del sector descentralizado. Lo anterior indica que en periodo 1980-
2003 se dio un crecimiento en el tamaño relativo del GNC frente al sector descentralizado (
Gráfico 3-4).

El aumento del gasto público del SPNF se explica por el crecimiento de los gastos de
funcionamiento originado en las transferencias territoriales, las pensiones y en el servicio de la
deuda. Este comportamiento del gasto público descentralizado o sea el que se realiza a niveles
departamentales y municipales y por parte de entidades y empresas públicas es, en un todo,
consistente con lo esperado en un país con descentralización fiscal y con la función de
asignación de recursos del estado discutida en la introducción a este capítulo.

3.4 El presupuesto como instrumento para la asignación de recursos

El Estado percibe unos ingresos procedentes de diversas fuentes como impuestos, ingresos de
capital y recursos del crédito que proveen el financiamiento para el cumplimiento de sus
funciones. Sin embargo, los ingresos son limitados y por lo tanto el estado debe establecer
prioridades y elaborar un programa para distribuir adecuadamente sus recursos teniendo en
cuenta la restricción presupuestal a la que se enfrenta. Esto exige que, tanto al nivel del gobierno
nacional como de los gobiernos departamentales y municipales y de las entidades públicas, se
deban elaborar presupuestos anuales de rentas y gastos que deben ser sometidos para su
aprobación a los órganos legislativos correspondientes; a saber, Congreso, asambleas
departamentales y consejos municipales.

Con relación al presupuesto de la nación, la Constitución establece que el gobierno formulará

anualmente el presupuesto de rentas por impuestos y recursos de capital y el presupuesto de
gastos o la ley de apropiaciones. Dicha propuesta de ley deberá contener la totalidad de los
gastos que el gobierno pretende realizar en el año fiscal.

Una exigencia importante en la confección del presupuesto es la que se refiere al gasto público
social. El artículo 350 de la constitución de 1991 establece que el presupuesto de la Nación debe
comprender un componente denominado gasto público social cuya definición es responsabilidad
 10

de la ley orgánica de presupuesto o Estatuto Orgánico de Presupuesto. Adicionalmente afirma

que “excepto en los casos de guerra o por razones de seguridad social, el gasto público social
tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación y no podrá disminuir con respecto al año
anterior”. Con respecto a la distribución del gasto social, la constitución instituye que tendrá en
cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia
fiscal. Según el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el gasto social corresponde a “aquel gasto
cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida de la población”.

Otras restricciones importantes se refieren a la capacidad del Congreso para modificar el

presupuesto. Es muy claro que este no tiene iniciativa de gasto y que el aumento de las partidas
requiere el apoyo escrito del Ejecutivo. De otro lado, el Congreso si está en capacidad de
eliminar o reducir partidas de gastos, con excepción de las que corresponden al servicio de la
deuda pública y a los servicios esenciales de la administración incluyendo los programas
previstos en el Plan de Desarrollo. Cuando se refiere al banco central, la Constitución establece
restricciones para el otorgamiento de préstamos del emisor al Gobierno al establecer que estos
solo se pueden extender con el apoyo unánime de los miembros de su junta directiva.

El cálculo y la elaboración del presupuesto son tareas que realizan conjuntamente el Ministerio
de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. Los dos grandes elementos del
presupuesto nacional son los ingresos y gastos. Por el lado de los ingresos, se trata de estimar el
valor de los ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos provenientes del cobro de impuestos,
de la prestación de servicios públicos y de la venta de la producción de sus empresas. Cabe
aclarar que estas proyecciones se realizan con cierto grado de incertidumbre. Por ejemplo, para
estimar los ingresos tributarios se debe tratar de pronosticar la evolución de los componentes de
las bases a las que se les aplican los gravámenes. Si los ingresos corrientes no alcanzan a cubrir
los gastos del gobierno se deben buscar otras fuentes de recursos que se denominan los ingresos
de capital. Estos ingresos se originan del endeudamiento con el sector privado, de prestamos de
organizaciones nacionales o extranjeras, de la liquidación de algunas inversiones realizadas por
el gobierno (ventas de acciones, activos fijos, etc.) y de las transferencias de capital provenientes
de otros sectores de la economía e inclusive del mismo sector público.

Por el lado de los gastos, se proyectan los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda y los
gastos de capital. Los gastos de funcionamiento corresponden a aquellos relacionados con el
costo de funcionamiento del estado como salarios, pago de intereses por las deudas ya
contraídas, gastos provenientes de la compra de bienes y servicios en la economía y los gastos en
los que incurren las empresas públicas a la hora de prestar sus servicios o vender sus bienes. Los
gastos de capital corresponden a los pagos que realiza el gobierno para financiar la inversión
pública o infraestructura o la inversión en activos financieros como acciones. Adicionalmente,
se incluyen en este rubro los pagos a los préstamos obtenidos del sector privado o público tanto
nacionales como extranjeros. Una vez elaborado el presupuesto este pasa a ser estudiado por el
Congreso Nacional quien lo discute y lo reforma. Al proyecto de presupuesto se le adicionan
estas modificaciones y cuando el Congreso lo aprueba se convierte en Ley del presupuesto de la
Nación. En los departamentos, municipios y en el Distrito Capital el proceso presupuestal es
análogo al de la Nación. El Recuadro 2 resume algunos conceptos presupuestales fundamentales:
 11

Recuadro 2: algunos conceptos presupuestales

¿ Qué es el presupuesto ? Consiste en el cálculo de los ingresos que espera recibir el estado en un próximo año
y la forma como se van a gastar

Presupuesto de caja: Se calcula con base en ingresos estimados de acuerdo con lo efectivamente recaudado y
en gastos correspondientes a los pagos efectuados en la vigencia fiscal respectiva.

Presupuesto de causación: toma en cuenta el monto de los reconocimientos proyectados de cada renta sin
importar su recaudo efectivo y los gastos se contabilizan teniendo en cuenta los compromisos del gobierno en el
periodo.

Apropiaciones: son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso de la República aprueba para que puedan
ser comprometidas de acuerdo a las necesidades de recursos en cada rubro.

Rezago presupuestal: Es la diferencia entre lo programado y lo ejecutado y esta compuesto por:

Reservas presupuestales: compromisos legalmente adquiridos por el gobierno que son registrados en el
presupuesto pero que no fueron cumplidos dentro del año fiscal vigente que termina y por lo tanto serán
pagadas en el año siguiente.

Cuentas por pagar: se constituye cuando un bien o servicio contratado por el gobierno se ha recibido a
satisfacción antes del 31 de diciembre del año fiscal pero no se le ha pagado al contratista y por consiguiente
será pagado el año siguiente

Rezago presupuestal == Cuentas por pagar Reservas

Obligación: Bien Compromiso: Contrato

recibido no pagado realizado bien no recibido

Fuente: Ministerio de Hacienda

El cuadro 3-2 presenta las principales reformas presupuestales adelantadas a lo largo del siglo,
algunas de ellas logradas mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo por
parte del Congreso (Gráfico 3-5).
 12

3.5 La descentralización del gasto público en Colombia

3.5.1. ¿ Cuáles son los antecedentes de la descentralización en Colombia?

Desde el momento mismo de la independencia se ha discutido el grado de descentralización

fiscal y política que debe tener la nación. El debate entre federalistas y centralistas en Colombia
data desde épocas de la independencia. Al respecto cabe recordar que luego de ésta se constituyó
La Gran Colombia que reunía en una sola nación a las actuales repúblicas de Colombia, Ecuador
y Venezuela. La primera constitución colombiana de 1821 estableció un régimen centralista, bajo
la cuál se adoptaron medidas fiscales dirigidas a centralizar las rentas públicas. Ya para 1830 la
Gran Colombia había desaparecido y dentro de la Confederación Granadina se dio un gran
debate alrededor de las funciones y los impuestos que debían desarrollarse y pertenecer a cada
una de las regiones. Hacia mediados de siglo una alta proporción de las rentas públicas,
alrededor del 80%, se mantenía bajo el control del gobierno central. No obstante, en 1850 se
extendió la autonomía fiscal a las provincias. La presión descentralista llevó a la organización
del estado alrededor de Los Estados Unidos de Colombia en 1863 y al establecimiento de un
régimen fiscal autónomo y de participación de los Estados en los ingresos fiscales que debilitó
significativamente el fisco nacional. El problema del desbalance fiscal creado por la nueva
organización del Estado fue uno de los motivos de luchas entre los partidos que desembocaron
en la constitución centralista de 1886 que limitó la autonomía fiscal de los nuevos departamentos
y municipios, (Misión de Finanzas Intergubernamentales (1981)).

Aunque el tema propiamente fiscal territorial se desarrolla en profundidad en el Capítulo 4,

cabe, a este nivel, recalcar que, no obstante el régimen centralista adoptado con la Constitución
de 1886, hacia 1930 la importancia relativa de los gobiernos territoriales tanto en el recaudo de
impuestos como en los gastos era significativa al punto que los departamentos y los municipios
participaban con más del 50% tanto de los impuestos como de los gastos del sector público
consolidado. Posteriormente, la introducción de impuestos directos como el impuesto a la renta
favoreció las finanzas del gobierno nacional pues estos se caracterizan porque su recaudo
aumenta más que proporcionalmente con el incremento de la actividad productiva. Por el
contrario, los impuestos departamentales fueron perdiendo participación relativa ya que su
tributación esta basada en impuestos al consumo de bienes como la cerveza, los licores y el
tabaco cuyo crecimiento en el recaudo es bajo. Además, sus responsabilidades de gasto también
se redujeron. En la misma forma, aunque menos acentuado, los municipios también vieron
perder su importancia relativa en la tributación y el gasto a lo largo del siglo.

Aunque desde la reforma constitucional de 1958 se dieron los primeros pasos hacia un retorno a
una mayor descentralización del gasto público, no fue sino con la reforma constitucional de 1968
que se dio un paso definitivo hacia la transferencia de recursos a las regiones. Desde el punto de
vista político, la elección popular de alcaldes a fines de los ochenta y de gobernadores con la
constitución de 1991 estuvieron acompañadas de medidas que han reforzaron la
descentralización fiscal del gasto en Colombia al punto de convertirse en factor o motivo de
desbalance fiscal del Gobierno nacional como lo fue a mediados del siglo XIX.
 13

3.5.2. ¿ En que consiste, entonces el federalismo fiscal?

El federalismo fiscal se relaciona con aquellos campos de la economía que tocan con temas que
surgen en el contexto de sistemas federales o descentralizados de gobierno. Las preguntas
centrales que confronta el federalismo fiscal incluyen interrogantes como: ¿por qué se debe
adoptar una estructura descentralizada de gobierno? ¿cómo se deben organizar las funciones que
debe desempeñar cada nivel de gobierno, nacional, departamental y municipal? ¿cuál es el papel
o rol de las transferencias intergubernamentales? ¿ cuales son los tipos o formas de transferencias
más adecuadas? ¿qué tipo de sistema impositivo es más adecuado en un sistema federal? y no
menos importante, ¿porqué es relevante disponer de un estado de mayor tamaño en lugar de
conformar múltiples estados pequeños?

El tema central que justifica la adopción de una estructura descentralizada de gobierno está
relacionado con las funciones que deben desempeñar los gobiernos y, más concretamente, con el
área de asignación de recursos y los de bienes públicos. Aunque existen actividades de provisión
de bienes públicos que por el carácter de no exclusión se deben proveer al nivel nacional, existe
la percepción que la identificación de las necesidades de apoyo público se lleva a cabo de mejor
manera al nivel regional o local.

El modelo teórico sobre la justificación del federalismo fiscal fue desarrollado formalmente por
Tiebout (1956). Según este modelo cada localidad define y propone el conjunto de impuestos
locales y de servicios que ofrece a los ciudadanos. Así al permitirse que cada localidad o región
pueda escoger el conjunto de bienes y servicios que se ofrecen se logra que estos estén más
estrechamente relacionados con las preferencias de los ciudadanos. Desde esta óptica se puede
apreciar también que el federalismo fiscal en su definición más amplia está vinculado con el
sistema electoral y la escogencia por parte de los ciudadanos de los alcaldes y gobernadores que
propongan las políticas que representen más de cerca las preferencias de los ciudadanos.

Como su nombre lo indica, el federalismo fiscal está vinculado con el establecimiento de

impuestos al nivel local. Uno de los aspectos más difíciles en la organización tributaria de los
estados descentralizados, como se analiza en el capítulo 4, es definir el tipo de impuestos que le
deben corresponder a los diferentes niveles de gobierno. A este nivel cabe destacar que lo más
común es encontrar que el Gobierno nacional tome para si mismo los impuestos más productivos
y de mayor elasticidad respecto al crecimiento de los ingresos, comprometiéndose a transferir
recursos a los gobiernos subnacionales. En muchos países se encuentra que los gobiernos
comparten el producido de los impuestos.

Finalmente, cabe destacar que el federalismo fiscal también debe tomar en consideración otra de
las grandes áreas o campos que debe desempeñar el Estado: la distributiva. En este sentido, es
una responsabilidad del gobierno nacional y de los gobiernos locales propender porqué la acción
del Estado tenga un impacto redistributivo favorable. Dadas las inmensas diferencias de riqueza
y recursos de que disponen las diversas regiones, es común encontrar que los gobiernos
nacionales, que ordinariamente disponen de la mayor capacidad fiscal y de los tributos más
elásticos, transfieran parte de sus recursos a los gobiernos locales. Este sistema de
transferencias le permite a las regiones ofrecer los bienes públicos en los volúmenes socialmente
 14

deseables. Más importante aún las transferencias buscan un objeto redistributivo apoyando con
recursos a los municipios y regiones con menor capacidad fiscal.

El diseño más adecuado de las transferencias públicas es una de las tareas más importantes del
federalismo fiscal. La literatura indica que las transferencias pueden ser condicionadas (i.e. a
cierto tipo de gastos como educación y salud), participativas ( i.e. al esfuerzo fiscal local) y
abiertas o cerradas ( i.e. limitadas a porcentajes o topes de recursos). Las fórmulas de
distribución de recursos de transferencias se aprueban por medio de leyes o de mandatos
constitucionales. Las transferencias públicas que adelantan el gobierno nacional central a los
gobiernos locales y que buscan que se ofrezca un mínimo de bienes públicos como la educación
y servicios de salud al nivel local normalmente exigen que estas sean de tipo abierto,
condicionadas a la finalidad del gasto y participativas, puesto que los gobiernos locales aportan
también recursos propios para los mismos fines. Por su parte, las transferencias que están
dirigidas a lograr una distribución del ingreso más equitativa entre las regiones no deben estar
condicionadas al tipo de gasto que se adelante, pero si deben tener topes a los recursos
transferidos y dar mayores recursos a las regiones con mayores necesidades fiscales, así como
premiar el esfuerzo fiscal local.

En su artículo sobre el tamaño de los estados, Alesina (2002) presenta argumentos adicionales a
los de la teoría tradicional del federalismo fiscal en favor de la conformación de estados de
mayor tamaño. Anota que la ventaja de un país relativamente grande es que se puede establecer
esquemas redistributivos de los individuos y regiones más ricas a las más pobres, de esta forma
logrando una redistribución del ingreso disponible (después de impuestos) mejor que el que se
podría lograr si las diferentes regiones actuaran independientemente. Por esto las regiones
relativamente más pobres desean hacer parte de países de mayor tamaño. Además pueden
presentarse externalidades positivas o negativas entre regiones. El hacer parte de un mismo país
permite la internalización de las externalidades.

3.5.3. ¿Cuál es el sistema de transferencias intergubernamentales en Colombia?

El cuadro 3-3 adjunto presenta los antecedentes históricos del régimen de transferencias en
Colombia. En este cuadro se hace un recorrido histórico de las principales decisiones legales y
constitucionales relacionadas con las transferencias del Gobierno Nacional a los gobiernos
territoriales y, de manera más general, sobre las políticas de descentralización.

Se identifica allí que la raíz del sistema de transferencias se encuentra en la reforma

constitucional de 1958 que estableció una transferencia del 10% de los ingresos corrientes para la
educación. Más tarde con la Constitución de 1968 se creó el situado fiscal como una
transferencia a los departamentos equivalente al 13% de los ingresos corrientes de la Nación
destinada exclusivamente a la educación y salud. En 1969 se estableció una transferencia con
cargo al recaudo del impuesto a las ventas que se denominó: “cesión del impuesto a las ventas”,
la cual estaba destinada a los municipios, hasta por un monto de 30% del mismo a partir de
1971.

A comienzos de los setenta se aprobó la Ley que fijó las reglas y porcentajes del situado fiscal
destinados a la salud, 24%, y educación, 76%. A mediados de los ochenta se incrementó la
 15

cesión de ventas, en veinte puntos porcentuales. Sin embargo, la decisión con mayor impacto en
las transferencias fue la Constitución de 1991. El artículo 356 redefinió el destino de los
recursos del Situado Fiscal y fijó las pautas para la distribución de los recursos entre los
departamentos y distritos. Adicionalmente, el artículo 357 estableció los porcentajes sobre los
ingresos corrientes que deben transferirse a los municipios y otras entidades territoriales,
transferencias denominadas “participaciones municipales” y puntualizó algunos criterios para su
distribución. La Ley 60 de 1993 reglamentó dichas definiciones constitucionales, dándole forma
al sistema hasta el 2001. Esta ley estableció un porcentaje fijo y creciente de los ingresos
corrientes de la Nación (ICN) como trasferencias correspondientes al situado fiscal y a las
participaciones municipales.

Este sistema condujo a inflexibilidad en la asignación del gasto y un empeoramiento de la

situación financiera del Gobierno Nacional Central. Por lo tanto, esta situación llevó al actual
esquema propuesto por El Acto Legislativo del 2001 el cual buscó romper la automaticidad de
las transferencias frente a los ingresos corrientes estableciendo su crecimiento en relación a la
inflación más 2-2.5 puntos durante un periodo entre 2002 y 2008. El Acto legislativo agrupa en
el Sistema General de Participaciones (SGP) las transferencias correspondientes al situado fiscal
y a las participaciones municipales. Estos nuevos criterios fueron reglamentados mediante la
Ley 715 del 2001. A partir del 2008 se prevé que las transferencias se incrementarán anualmente
en un porcentaje promedio igual a la variación registrada en los ingresos corrientes durante los
cuatro años previos. Esta situación ha llevado a concluir que las ventajas del Acto Legislativo
son solo temporales y a plantear desde ahora la inconveniencia del régimen previsto a partir del
2008. Entre las recomendaciones se ha sugerido una nueva reforma que las mantenga en
términos reales a partir del 2009.

Recuadro 3: Resumen del esquema de transferencias en Colombia

Las principales transferencias de recursos realizadas por el Gobierno Nacional se dividen en tres
categorías según la ley 60 de 1993:

Situado fiscal: Se define como los recursos transferidos hacia los departamentos y los distritos
especiales. Su monto correspondía a 23% de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) en 1994,
porcentaje que creció hasta el 24,5% en 2002.

Participaciones municipales: Tienen su origen a las antiguas trasferencias del impuesto de

ventas o del IVA denominadas “cesión de ventas”. La constitución de 1991 y la Ley 60
determinaron que las transferencias a los municipios dependerían de los ICN y correspondían a
14% de los ICN en 1994 porcentaje que se incrementaba hasta el 22% en 2002.

Transferencias de las regalías: Estos recursos provienen de los pagos recibidos por las
compañías que explotan los recursos minerales nacionales como el petróleo o el carbón. De este
ingreso, 47,5% se transfiere a los departamentos donde se realiza la producción de los minerales;
 16

12,5% a los municipios en donde se extraen los minerales; 8% a los municipios donde estas
ubicados los puertos y 32% al Fondo Nacional de Regalías.

En el acto legislativo 01 de 2001 y en su reglamentación en la ley 715 del mismo año, se agrupan
el situado fiscal y las participaciones municipales en un solo rubro: “ sistema general de
participaciones, SGP”.

Las transferencias se distribuyen de acuerdo a los siguientes criterios: el índice de necesidades

básicas insatisfechas (NBI), la proporción de la población urbana y rural de ente territorial sobre
la población urbana y rural del país, la eficiencia fiscal que se define como la habilidad para
recolectar impuestos territoriales y la eficiencia administrativa que se entiende como la
capacidad para aumentar la inversión.

Las transferencias a los municipios y departamentos se distribuyen principalmente entre

educación, salud y saneamiento básico.

3.5.4. ¿Está bien estructurado el sistema de transferencias públicas en Colombia?

Desde el punto de vista de la teoría de las finanzas públicas resulta esencial que las transferencias
públicas estén adecuadamente diseñadas. Un aspecto principal es el relacionado con los criterios
utilizados para la distribución de los recursos de las transferencias. Existen motivos claros para
transferir recursos del Gobierno a las entidades territoriales, originados en los principios
anotados arriba de eficiencia en la asignación de recursos y la búsqueda de mayor equidad fiscal.
El argumento de las externalidades y la provisión de bienes públicos, es decir, el hecho que la
prestación de un servicio como la educación y la salud puede traer beneficios a la sociedad por
encima de los que puede recibir la localidad o región que los presta es un argumento a favor de
adelantar transferencias para promover la prestación del servicio y su expansión a los niveles que
son socialmente deseables. Esto justifica, por lo tanto, las transferencias dispuestas por la
constitución de Colombia desde 1968 para la educación y la salud por medio del Situado Fiscal.

Otro argumento para justificar transferencias es el relacionado con la equidad. Esto se logra, por
ejemplo, mediante la transferencia de recursos para las regiones más pobres. Uno adicional es la
denominada brecha fiscal o sea la mayor capacidad que tiene el Gobierno Nacional de establecer
una organización que le permita recaudar más adecuadamente los impuestos con menores riesgos
de evasión. Este motivo llevaría a recomendar una participación por parte de las regiones en los
recaudos del Gobierno Nacional. Estos motivos de equidad fiscal y de facilidad de recaudo son
los que explican las transferencias a los municipios, (Misión de Finanzas Intergubernamentales
(1981)). Desde el punto de vista teórico lo que resulta más importante es la forma precisa de
diseñar las transferencias. Es claro que estas se deben realizar teniendo en cuenta la población
beneficiada, así como la necesidad y el esfuerzo fiscal local. También ha sido motivo de debate
reciente si la destinación de los recursos debe estar estrictamente atada o si debe darse a las
regiones una mayor flexibilidad en la utilización de los recursos transferidos, (FMI (2004)).
 17

En el Gráfico 3-6 se muestra la evolución reciente de las transferencias donde se destaca su

fuerte crecimiento hasta 2001. En efecto, las transferencias pasaron de niveles cercanos a 4% del
PIB en 1990 a 10% del PIB en 2001. Las transferencias relacionadas con el pago de pensiones
son el componente que más creció en la década.

3.6 El gasto del sector público en Colombia ¿Ha sido adecuada la provisión de bienes
públicos?

3.6.1. ¿ Cómo ha sido la evolución del gasto social en Colombia?

El gasto público social abarca educación, salud, seguridad social, vivienda, nutrición y
saneamiento básico. En el caso colombiano, hay una definición muy amplia de gasto social
(Perotti 2002). Durante la década de los ochenta, el gasto social mostró una tendencia positiva
excepto en 1985 cuando se contrajo como consecuencia del ajuste fiscal. Durante los noventa, el
gasto público social pasó de 8,2% del PIB en 1990 a 16,7% en 1996 donde alcanzó su punto
máximo pero posteriormente cayó levemente hasta finales de siglo (Gráfico 3-7). Como
proporción del gasto público total, entre 1990 y 1999, el gasto social representó 35% del gasto
total con un máximo en 1996 cuando registró una participación de 45%.

Si se analiza la composición del gasto social desde 1990, se observa que a inicios de la década,
los rubros de educación y seguridad y asistencia social (incluye pensiones, asistencia y bienestar)
eran los de mayor magnitud con participaciones similares, entre 3% y 4% del PIB. No obstante,
a partir de 1994, los gastos en asistencia y seguridad social comienzan a crecer
significativamente y alcanzan su punto más alto en 1996 con 7% del PIB y posteriormente caen
levemente a proporciones cercanas al 6% entre 1997 y 1999. Por el contrario, los gastos
destinados a la educación crecen de manera menos acelerada y se estancan en niveles cercanos al
5% del PIB. Con respecto a los gastos en salud, su tamaño crece significativamente al pasar de
1% del PIB en 1990 a 4% en 1999. Los demás gastos sociales: vivienda, agua y otros no
muestran cambios espectaculares durante la década y su magnitud es relativamente menor con
niveles inferiores al 1% del PIB (Gráfico 3-8).

Una de las formas a través de las cuales el gobierno ejecuta el gasto social son los programas
sociales que se resumen en el cuadro 3-4.
 18

3.6.2. El Gasto Público en Educación

A) ¿Por qué el estado suministra la educación?

El estado desempeña un papel crucial en la provisión de la educación aunque su intervención

puede tomar diferentes formas. Por ejemplo, en algunos países el estado provee directamente los
servicios educativos e incluso ejerce algún control sobre los distintos niveles; en otros, el estado
financia las instituciones educativas pero una gran parte de la educación es suministrada por
escuelas privadas o religiosas.

Existe un gran debate en torno a la justificación de la intervención del estado en la oferta

educativa. Sin embargo, es claro que la educación no es un bien público puro ya que su
provisión no garantiza que todos los ciudadanos puedan acceder a ella, es decir no es un bien
universal. La educación es un bien público en tanto que la sociedad se beneficia por tener
ciudadanos educados. No obstante, este argumento basado en las externalidades que genera la
educación tampoco justifica totalmente la ayuda pública. Existen dos principales justificaciones
de la ayuda pública a la educación. En primer lugar, la preocupación por la equidad ya que
dentro de un esquema de provisión privada el acceso a las oportunidades de estudio depende de
la riqueza. Así, la calidad de la educación que reciba un niño no debe depender de los recursos de
sus padres lo cual justifica la intervención del estado como proveedor de la educación. En
segundo lugar, existen imperfecciones en los mercados de capitales que explican las dificultades
en el acceso a recursos con el fin de financiar la educación en especial la de nivel superior. Por
lo tanto, esto justifica el apoyo estatal a través de la educación gratuita o subvencionada (Stiglitz,
1986).

B) ¿ Cómo ha sido la descentralización y la evolución del gasto en

educación?

Hasta 1960 era responsabilidad de los departamentos la contratación y pago de los docentes de la
educación básica. Sin embargo, en 1960, la ley 111 inició un proceso de nacionalización de la
educación a partir del cual los maestros de escuela primaria fueron financiados con los recursos
del presupuesto nacional. En 1968, se crearon los Fondos Educativos Regionales FER
organismos encargados de la administración de las transferencias para el pago de Maestros. Años
después, en 1975, la ley 43 “nacionalizó” el pago de los profesores de secundaria y su
financiación dependió del situado fiscal administrado por las Juntas FER1. Posteriormente, en
1979, se creó el Estatuto Docente donde se unificó el régimen salarial de los docentes públicos y
privados pero que concedía a los primeros un régimen de carrera “especial”. Adicionalmente,
con el fin de precisar las deudas pensionales del nivel central y departamental con los docentes,
se creó el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio.

Estas medidas tuvieron dos grandes consecuencias. En primer lugar, se centralizó la

financiación, la gestión de personal y la planificación de la educación en el nivel central. En

1
Estas juntas estuvieron presididas por el Gobernador y conformadas por miembros bajo su control
 19

segundo lugar, el estatuto docente creó un número importante de inflexibilidades e ineficiencias

en la asignación del recurso humano (FMI,2004).

Sin embargo, entre 1985 y 1990 se inició de nuevo un proceso de descentralización que se
caracterizó por devolver a los municipios la responsabilidad de administrar y manejar la nómina
educativa utilizando para tal fin los recursos de la cesión de parte del IVA.

Posteriormente, la constitución de 1991 profundizó el proceso de descentralización en la

educación y definió la educación como un derecho de la persona y como un servicio público que
tiene una función social. Además, estableció que la enseñanza pública debe ser descentralizada y
la nación y las entidades territoriales participarán en su dirección, financiación y administración
con la previa asignación de los recursos fiscales. Bajo este marco, la ley 60 de 1993 definió las
competencias de los distintos niveles de gobierno y profundizó en la distribución territorial de
recursos del situado fiscal teniendo en cuenta el cumplimiento de ciertos requisitos como: La
creación de un sistema de planeación que permita la participación de la comunidad educativa en
la toma de decisiones; la elaboración de un sistema de información que suministre las
condiciones necesarias para la gerencia del sector; el establecimiento de una estructura
organizacional adecuada para el desarrollo de las nuevas responsabilidades, y una distribución de
los recursos financieros y físicos de acuerdo a las necesidades de su región.

En al año 1994, se expide la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) que busca establecer
los objetivos y los elementos esenciales para la modernización del sector educativo y determinar
la regulación en sus diversas modalidades y niveles. También incluye la autonomía escolar, la
creación de un sistema de acreditación y de información. En cuanto a la financiación de la
educación, esta se realiza a través del situado fiscal, de las participaciones municipales y de los
ingresos propios de los departamentos, distritos y municipios de acuerdo a la Ley 60 de 1993.

El Cuadro 3-5 muestra la evolución del gasto en educación desde la entrada en vigencia de la ley
60 de 1993. Se observa un claro crecimiento de las transferencias en el sector al igual que de los
recursos del presupuesto nacional. En el ámbito de la financiación de la educación pública existe
una concurrencia de los tres niveles de gobierno lo que no es compatible con un proceso claro de
descentralización ya que el nivel central todavía ejerce funciones importantes en algunas
competencias.

C) ¿ Cuáles han sido los logros y los problemas del sistema educativo
colombiano?

Con respecto al nivel de preescolar, la cobertura es bastante baja: el 37% de los niños entre 3 y 5
años asistió a este nivel en 2001. Adicionalmente, la cobertura se concentra en los niveles de
ingresos más altos: 63% de los estudiantes de estos niveles proviene del 20% más rico de la
población frente a 26% de los hogares más pobres. (MinEducación 2002, Banco Mundial 2003).

La educación primaria presenta la mayor cobertura entre los diferentes niveles educativos gracias
a un notable aumento durante los noventa. La tasa bruta de cobertura en el nivel primario supera
 20

el 100% dado el problema de la extraedad2. Esto oculta el hecho de que el 12% de esta
población, en particular los pobres, no asiste a las aulas en comparación con 9% en el resto de
América Latina (Gráfico 3-9). En relación con la educación secundaria, su cobertura es baja. En
efecto, la tasa de cobertura bruta se ubica en 75% en promedio desde 1996 con un máximo de
80,2% en 2003 (Gráfico 3-9) y la tasa neta en niveles cercanos al 55%. La educación superior se
caracteriza por un nivel de cobertura muy bajo y por la preponderancia de los centros educativos
privados que absorben el 65% de los estudiantes de este nivel lo que implica un problema de
desigualdad pues la mayoría de estos estudiantes provienen de los quintiles de ingresos
superiores.

Como se ha visto a lo largo de esta sección, el crecimiento de las transferencias y entre ellas
aquellas destinadas a la educación no se ha visto reflejado en mejoras en la cobertura, eficiencia
y calidad del sistema. Es claro que existen problemas en el esquema de asignación de recursos
reglamentado por la ley 60 de 1993 algunos resueltos parcialmente con la ley 715 de 2001. En
primer lugar, existen varias fuentes de financiamiento separadas: las transferencias del sistema
general de participación, las regalías, recursos de cofinanciación y recursos propios de
departamentos y municipios. Estos recursos son gestionados autónomamente por los distintos
niveles de gobierno lo que afecta negativamente la eficiencia y equidad. Adicionalmente, la ley
60 establecía una distribución de las transferencias con base en los costos históricos de la planta
educativa vigente en 1993 lo que generó una asignación de recursos obsoleta que no se ajusta a
las necesidades de la población. La ley 715 de 2001 rompió con este criterio y establece una
distribución de las transferencias basadas en el número de estudiantes lo que sin duda constituye
un buen avance en pro de la eficiencia. En tercer lugar, el crecimiento del gasto en educación se
ha canalizado especialmente en el rubro de funcionamiento es decir en el pago de docentes y
personal administrativo desplazando recursos a favor de la calidad como inversión en
infraestructura (textos, laboratorios, bibliotecas).

Un problema adicional es el hecho que la distribución de las transferencias no genera los

incentivos para que la prestación del servicio público educativo sea más eficiente ni para el
mayor esfuerzo fiscal. Finalmente, también existe una confusión en la distribución de las
competencias entre los niveles central, departamental y municipal lo que dificulta el control
sobre los aspectos tanto académicos como financieros y la rendición de cuentas (Banco Mundial,
2003 y FMI, 2004). El Gráfico 3-10 muestra la eficiencia en la utilización del gasto. Es evidente
que el aumento de los recursos destinados a la educación en gran parte provenientes de las
transferencias no se ha visto reflejado en aumentos de la cobertura educativa.

2
La tasa de cobertura bruta corresponde a la razón entre el número de niños matriculados en un determinado nivel
educativo sobre la población en el rango de edad correspondiente a dicho nivel. La tasa neta se calcula como el número
de estudiantes pertenecientes al rango de edad correspondiente a un nivel educativo sobre la población en el rango de
edad correspondiente a dicho nivel
 21

3.6.3. El Gasto Público en Salud

A) ¿Por qué el estado interviene en la salud?

Existen importantes razones que justifican el papel del estado en la provisión, financiación y
regulación de los servicios de salud. En primer lugar, el mercado de la salud se caracteriza por
la presencia de fallas de mercado: competencia imperfecta entre los proveedores, información
imperfecta entre los consumidores y presencia de externalidades. En relación con la competencia
imperfecta, por ejemplo, existe un número limitado de hospitales y clínicas, sobre todo en las
ciudades pequeñas lo que implica que en situaciones de emergencia una persona tiene pocas
posibilidades de elegir. Con respecto a la información imperfecta, los servicios médicos son
bastante heterogéneos lo que dificulta las comparaciones de precio y calidad por parte de los
consumidores y esto obstaculiza la transmisión de la información. Finalmente, algunas
enfermedades generan externalidades, en particular las contagiosas lo cual hace necesario de
vacunas obligatorias y eso justifica la intervención pública en cuestiones de regulación y
provisión (Stiglitz, 1986).

En segundo lugar, la preocupación por la desigualdad o sea la función distributiva del estado
constituye otro argumento a favor de la intervención del estado ya que existe un consenso
general de que el acceso a la asistencia médica no debe ser excluyente ni depender
exclusivamente por ejemplo de la renta.

B) ¿Cómo ha evolucionado el sistema de descentralización de los servicios

de salud?

En 1975 se creó el sistema nacional de salud donde el estado controlaba los hospitales
territoriales y los privados que recibían recursos públicos. Este sistema estaba formado por tres
instancias: el sector oficial, el sector de seguridad social (descentralizado) y el sector privado. El
sistema público era el encargado de prestar los servicios médicos a la población con escasos
recursos que no estaba protegida por la seguridad social y correspondía a 70% de la población.
El sector de seguridad social cubría el 15% de la población y estaba conformado básicamente por
el Instituto de Seguros Sociales enfocado en los empleados del sector privado y por la Caja
Nacional de Previsión que cubría a los empleados públicos. El sector privado estaba compuesto
por las compañías aseguradoras, clínicas y hospitales privados y debía atender el 15% de la
población.

Este esquema presentaba problemas de baja cobertura y acceso a los servicios de salud. 45% de
la población urbana y 80% de la rural no estaban protegidos por ningún programa de salud y
dependían de la prestación de los servicios públicos o del mercado privado. Adicionalmente, la
población más pobre era la más afectada y dependía exclusivamente de la capacidad del estado
para suministrar la asistencia sanitaria (Banco Mundial, 2003).

Con el fin de transformar el sistema anterior, la ley 100 de 1993 creó un sistema de seguridad
social basado en los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y
 22

participación. Este esquema busca garantizar el aseguramiento universal de la población en el

Sistema General de Seguridad Social en Salud y consta de dos regímenes.

El régimen contributivo esta conformado por los trabajadores que perciben ingresos laborales
iguales o superiores a dos salarios mínimos y cubre al beneficiario y su familia. El
financiamiento corresponde al pago de una mensualidad de 12% de los ingresos laborales de los
cuales 8% es pagado por el empleador y el resto por el trabajador. Los trabajadores por cuenta
propia pagan la totalidad del aporte. Cada contribuyente elige la Empresa Promotora de Salud
(EPS) a la que quiere afiliarse la cual contrata o crea instituciones prestadoras del servicio (IPS).
Las EPS son las responsables de recaudar las contribuciones que se consignan en un fondo único,
el Fondo de Solidaridad y de Garantía (FOSYGA).

Por otro lado, el régimen subsidiado cubre a la población de escasos recursos que no puede
contribuir económicamente. Esto implica una modificación del subsidio a la oferta (a los
hospitales) al subsidio a la demanda (a las personas). Las entidades encargadas de afiliar a esta
población se denominan administradoras de régimen subsidiado (ARS). Este régimen se
financia con subsidios públicos otorgados por los municipios y por un mecanismo de solidaridad
que corresponde al 1% de la contribución que realizan los afiliados del régimen contributivo.

Ambos regímenes ofrecen un paquete obligatorio de servicios denominado plan obligatorio de

salud (POS). No obstante, los miembros del régimen contributivo gozan de mayores beneficios
como la cobertura familiar y la posibilidad de acceso a Planes de atención complementaria
(PAC) o planes de medicina prepagada (PMP). El Cuadro 3-6 resume la organización del
sistema de salud.

Esta reforma ha mostrado importantes frutos en lo relacionado a la afiliación de la población.

Diez años después la cobertura ha aumentado 36 puntos porcentuales al pasar de 24% en 1993 a
60% en 2003 (Gráfico 3-11). Adicionalmente, es importante destacar que el régimen subsidiado
ha presentado un marcado crecimiento de la cobertura mientras que en el contributivo el aumento
no ha sido tan evidente (Gráfico 3-12). Aunque las zonas urbanas tienen un porcentaje mayor de
afiliados que las rurales, el crecimiento de la cobertura ha sido mayor en estas últimas. En
efecto, el porcentaje de la población rural asegurada pasó de 7% en 1993 a 52% en 2003 (Gráfico
3-13).

C) ¿ Cuál es la estructura del financiamiento de la salud en Colombia?

Los recursos de financiamiento del sistema de salud provienen de los tres niveles de gobierno
(nacional, departamental y municipal). En el nivel central, el FOSYGA juega un papel muy
importante ya que controla el financiamiento y administración del régimen tanto contributivo
como subsidiado. A nivel departamental, el régimen subsidiado recibe recursos provenientes de
una parte del situado fiscal y rentas cedidas correspondientes a un porcentaje de las utilidades
delos monopolios de loterías y juegos de azar manejados por la Nación. Al nivel municipal el
régimen de salud subsidiado absorbe también una parte de las participaciones municipales en los
ingresos corrientes de la nación.
 23

Las fuentes de financiamiento provenientes del nivel nacional fueron creadas por la ley 100 de
1993 mientras que los recursos departamentales y municipales fueron definidos por la ley 60 de
1993. Estos últimos fueron determinados inicialmente como subsidios a los hospitales (subsidios
a la oferta) pero tanto la ley 100 de 1993 como la ley 344 de 1996 establecen su transformación
gradual a subsidios a la demanda.

La ley 60 y la ley 100 de 1993 establecen cuatro tipos de recursos públicos para la financiación
de la salud: el situado fiscal, las rentas cedidas, las participaciones municipales y el FOSYGA y
además determinan su distribución entre el régimen subsidiado y los hospitales. El esquema de
reparto resultante es bastante complejo y no es claro que nivel territorial (departamento o
municipio) es responsable del mantenimiento de la red de hospitales (subsidios a la oferta) y cual
lo es de la financiación del régimen subsidiado (Cuadro 3-8). Así, en algunos casos los entes
territoriales deciden arbitrariamente como distribuir los fondos.

La complejidad de este esquema de financiamiento del régimen subsidiado llevó al Gobierno a

modificar la asignación de los recursos para la salud provenientes de las transferencias dentro de
la ley 715 de 2001. Esta ley distribuye los recursos del sector salud (24,5% del SGP) entre el
financiamiento de la cobertura del Régimen subsidiado (subsidios a la demanda), los hospitales
públicos (subsidios a la oferta) y la sanidad pública. El gran avance de esta reforma lo constituye
la asignación de un objetivo único a cada autoridad. Los departamentos son responsables de
financiar los hospitales y los municipios de la cobertura del régimen subsidiado (Cuadro 3-9).

3.6.4. Las pensiones como bien meritorio

A) ¿ Porqué interviene el Estado en la provisión de pensiones?

El Estado tiene la obligación de intervenir en el proceso de decisiones públicas que definen el

régimen de pensiones en la medida que las pensiones se pueden clasificar como un bien
meritorio. Estas representan el ingreso que perciben hasta el final de su vida o de su cónyuge,
quienes han desempeñado funciones durante su vida laboral y quienes han adelantado unos
ahorros para gastarlos durante su vejez. La intervención del Estado, como mínimo, debe consistir
en asegurar que existen las reglas y obligaciones de ahorro pensional durante la vida laboral y las
instituciones encargadas de invertir de manera segura esos ahorros para devolverlos en la forma
pensiones en la etapa de vejez de los trabajadores. La función del Estado puede ser directa, por
ejemplo, al establecer instituciones encargadas de recaudar y manejar los ahorros de los
trabajadores para devolverlos durante su vida post-laboral. El esquema de intervención directa ha
sido común, especialmente para el amparo de los trabajadores estatales.

B) ¿ Cuál ha sido la evolución del régimen pensional colombiano?

En Colombia, el régimen pensional para los trabajadores del Gobierno Nacional se inició desde
1946 mediante la creación de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Posteriormente,
 24

se crearon cajas oficiales adicionales tanto por parte de las entidades descentralizadas del orden
nacional de mayor tamaño, como por parte de los departamentos y municipios y sus entidades
adscritas. No obstante, no fue sino en 1967 cuándo se estableció un sistema mandatario formal
de seguro para los trabajadores del sector privado a través del Instituto de los Seguros Sociales,
ISS.

Hacia 1993, el fragmentado sistema de pensiones en Colombia comprendía diversos tipos de

instituciones: CAJANAL, otros 55 fondos públicos pensionales y cajas del nivel nacional y cerca
de 1000 cajas y fondos de pensiones regionales, además de los fondos pensionales de las
principales empresas públicas descentralizadas y el Instituto Colombiano de los Seguros
Sociales, ISS. La multiplicidad de fondos y cajas estaba fundamentada en esquemas de ahorros
parcialmente financiados con los nuevos contribuyentes a los sistemas, lo que unido con sistemas
demasiado generosos de beneficios y una enorme evasión de las contribuciones, en pocos años
llevó a un gran deterioro de las reservas y a la obligación por parte del Gobierno Nacional de
absorber las obligaciones de muchos de estos fondos y cajas, mediante múltiples reformas.

La modificación más importante en el régimen de pensiones en Colombia se dio, precisamente, a

comienzos de los noventa, cuándo se introdujo la posibilidad de constituir fondos privados para
el manejo de las pensiones mediante la Ley 100 de 1993. Las características más importantes de
dicha Ley fueron las siguientes:
• Se elevaron las cotizaciones y se redujeron los beneficios pensionales para los
trabajadores más jóvenes
• Se estableció un sistema dual al cual se pueden vincular los trabajadores escogiendo
entre: el correspondiente al del ISS y el de los nuevos fondos privados de capitalización
• Se dispuso el cierre de los fondos y cajas públicas tanto del nivel nacional como regional
• Se estableció un mecanismo explícito de redistribución para dar protección a los más
pobres
• El Gobierno reconoció los derechos de los trabajadores que venían cotizando hasta 1994
y que estaban interesados en ingresar a los nuevos fondos privados, mediante la emisión
de Bonos Pensionales otorgados a los fondos privados.
• Se reguló el régimen de transición en el sistema reformado
• Se estableció la obligación de participar en alguno de los regímenes permitiéndose la
transferencia de uno a otro sistema

No obstante la envergadura de la reforma, desde 1997 se comenzó a discutir la conveniencia de

introducir nuevos cambios (Comisión para la Racionalización del Gasto Público (1997)). Tanto
la Comisión como expertos en el tema (Ayala (1999), Clavijo (1998)), propusieron cambios
dirigidos a acortar el período de transición, elevar las edades de retiro, aumentar más las
contribuciones y adoptar criterios más estrictos de elegibilidad. Aunque desde 1999 el Gobierno
anunció su intención de introducir reformas a la Ley 100 no fue sino en el 2002 a fines del
primer semestre de la Administración Uribe cuándo se aprobó la Ley 797. Esta reforma elevó la
tasa de cotización de 13,5% a 15,5%, aumento el número total exigido de semanas cotizadas e
incorporó a los trabajadores independientes al Sistema General de Pensiones. Adicionalmente, el
Referendo votado en Octubre del 2003 incluyó una pregunta dirigida a eliminar los regímenes
especiales o privilegiados (incluye las pensiones de, Magisterio, Militares, Congreso y algunas
entidades públicas como Telecom y ECOPETROL) . Ante la difícil situación financiera del ISS
 25

y el fracaso del Referendo, en el 2004 el Gobierno sometió de nuevo al Congreso una nueva
propuesta para fortalecer el régimen pensional y una reforma constitucional dirigida a eliminar
los regímenes privilegiados.

3.6.5. El gasto en seguridad y defensa

A) ¿Por qué el estado provee la seguridad y defensa de la ciudadanía?

Adam Smith (1776) fue uno de los primeros economistas en considerar las implicaciones de los
gastos de defensa para una sociedad: “La primera obligación del Soberano es proteger a la
sociedad de la violencia y de las invasiones de otros estados y esta sólo se puede lograr mediante
la fuerza militar”. David Ricardo(1817) argumentaba que el costo de la defensa debería cubrirse
con impuestos antes que mediante el crédito, pues este último permitía a los gobiernos
permanecer en conflictos armados sin restricciones. Un siglo más tarde, Keynes(1919)
argumentó que los gastos de defensa en períodos de conflicto armado deberían cubrirse mediante
bonos forzosos.

Desde el punto de vista de las finanzas públicas la defensa es uno de los pocos ejemplos de bien
público puro pues cumple sus dos propiedades básicas: no excluyente y no rival. Difiere de los
bienes privados en la medida que todos los ciudadanos reciben la protección o defensa del estado
por igual. Es decir, no es posible impedir que una persona se beneficie de manera particular de
los servicios de seguridad del estado o de una estrategia de defensa contra el enemigo. Además,
los beneficios de los servicios de seguridad y defensa por parte de un individuo no reducen el
beneficio por parte del otro. Si el gobierno crea una instalación militar que protege a sus
ciudadanos de ataques los protege a todos.

B) ¿ Cuál ha sido la evolución y el impacto del gasto militar?

El país ha sufrido un claro deterioro del orden público como consecuencia del conflicto armado,
el narcotráfico, violencia y la delincuencia. La intensidad de estos problemas explica el
crecimiento del gasto público militar que se acentúa durante los noventa (Cuadro 3-10). En
1990 el gasto en defensa y seguridad (GDS) correspondía a 2,2% del PIB. Posteriormente
aumentó aceleradamente y en 2003 representaba 3,8% del PIB. Para el 2005 se estima que
ascienda al 5% del PIB (Gráfico 3-14). Con respecto a la naturaleza del gasto, este se ha
enfocado en aumento en el personal (pie de fuerza) y en menor medida a la inversión en equipo
militar de alta tecnología, armamento, equipo de transporte, etc.

Según un indicador de intensidad del conflicto calculado por el Centre for Systematic Peace en
1999, Colombia se ubicaba en un nivel de intensidad de conflicto armado similar al de países
como Argelia, Burma, Burundi, Liberia y Rusia. Partiendo de este hecho, el gasto de militar en
Colombia aparecía bajo ya que es el menor dentro de este grupo de países pues correspondía a
 26

2,4% del PIB en promedio entre 1990-1999 (Gráfico 3-15) (Caballero, 2003). Desde entonces el
gasto militar se ha duplicado.

En periodos de conflicto la sociedad dedica recursos productivos escasos a combatir la violencia.

Dado que el gasto militar proviene del presupuesto, la sociedad desvía recursos de gasto social a
defensa. Un país de ingreso medio en conflicto dedica un 5% del PIB a gasto militar. Esto es un
2% del PIB superior al gasto militar requerido en épocas normales. Tal ha sido el caso en
Colombia. Otros costos presupuestales se refieren a la necesidad de reconstruir infraestructura
petrolera, principalmente oleoductos, y las redes eléctricas que ha sido afectada.

Se presentan altos costos sociales en términos de pérdidas de vidas o sea de capital humano y
social. El conflicto incrementa las tasas de mortalidad y provoca el desplazamiento y el
desempleo. Hay costos representados en pérdida de la tierra, por razones de narcotráfico, por
falta de apoyo social del gobierno y en razón de causas municipales particulares. Se requieren
adoptar medidas de prevención y atención humanitaria, así como de estabilización
socioeconómica, mediante acceso a la tierra, crédito, salud, empleo, vivienda, y capacitación,

El Banco Mundial estima que los países con conflicto interno crecen un 2.2% anual menos que
en períodos de paz. Un argumento consiste en que la guerra actúa como un choque permanente
sobre la economía induciendo a los agentes a ajustar sus decisiones intertemporales de inversión
y consumo hacia la baja lo que repercute en el producto de la economía y el crecimiento. En
Colombia, uno de los factores que incidió en la caída del crecimiento desde mediados de los
ochentas fue el descenso en la productividad. Cárdenas (2003) es un trabajo empírico prueba
que la caída en la productividad estuvo relacionada con el incremento de la violencia, el
narcotráfico y el conflicto armado. Según estudios del Ministerio de Hacienda, un aumento
anual de 1% del PIB en el gasto militar como parte de una estrategia de defensa, tiene efectos
expansionistas permanentes en el producto, la inversión y el consumo (Arias, A. y L. Ardila
(2003).

3.6.6. ¿ Cuál ha sido la evolución del gasto en justicia?

Como se explicó en la introducción a este capítulo, otro de los bienes públicos que debe ser
provisto por el estado es la justicia. El estado es el encargado de establecer reglas claras que
permitan resolver los conflictos entre los agentes de la sociedad y garantizar los derechos de
propiedad, y además velar por el cumplimiento de las mismas.

Según la constitución de 1991, la rama judicial esta formada por tres grandes partes. La primera
es la justicia ordinaria encargada de resolver los conflictos civiles, comerciales, laborales,
penales y de familia y conformada por la Corte Suprema de Justicia, los tribunales superiores y
los juzgados. La segunda es la justicia responsable de resolver los conflictos que se generan
dentro de las diferentes instituciones, organizaciones y empresas públicas. Esta labor es ejercida
por el Consejo de Estado y los tribunales administrativos. La tercera es la justicia que debe
garantizar el cumplimiento de la constitución, función en cabeza de la Corte Constitucional.
Adicionalmente, dentro de la rama judicial también hacen parte la Fiscalía General de la Nación
 27

y el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ). El Ministerio de Justicia ( que hace parte de la

rama ejecutiva) es el encargado de diseñar las pautas de la política estatal en materia de justicia y
manejar los temas presupuestales ( Ramos y Garrido, 1995).

Los recursos que el estado destina a las labores de justicia pasaron de 0,66% del PIB en 1990 a
1,35% en 1999 ( Gráfico 3-16). El gasto en justicia creció fuertemente a partir de 1992 como
consecuencia de la creación de la Fiscalía General de la Nación, la Corte Constitucional y el CSJ.
Posteriormente se ha mantenido relativamente estable.

La gran mayoría del gasto, más del 90%, corresponde a aquel destinado al funcionamiento de la
rama judicial (Gráfico 3-17). En efecto, durante los noventa no sólo aumentó la planta de
personal sino también el valor de la nómina (salarios). Con respecto al gasto en inversión, la
mayoría esta relacionado con la compra de terrenos, construcción, dotación de edificios
judiciales.

3.6.7. ¿ Cómo se financia la infraestructura?

El Estado no sólo provee bienes públicos como la defensa y la justicia y bienes meritorios como
la educación, salud y pensiones, sino que también debe propender por otros que por su costo y
complejidad no son siempre provistos por el mercado privado sin la participación pública como
son los servicios públicos y la infraestructura. Tal es el caso de la electricidad, las vías, el agua,
las telecomunicaciones, etc. Estos bienes se caracterizan por manejar una masa crítica de
usuarios grandes (acueductos), por requerir de una inversión inicial considerable como son las
grandes obras de infraestructura como puertos, puentes, ferrocarriles y carreteras, por
fundamentarse en contratos a muy largo plazo (Generación hidroeléctrica) y por la necesidad de
otorgar subsidios ( servicios públicos domiciliarios).

En estas situaciones, se puede recurrir a la provisión exclusivamente pública o privada o a un

sistema donde ambas esferas pueden coexistir. Bajo el último esquema, el sector público puede
vincular al privado mediante concesiones o privatizaciones en la construcción, financiación,
operación y mantenimiento del mercado del bien. Mediante las privatizaciones, el estado
concede el ejercicio y control total del mercado al sector privado. Mediante las concesiones, el
estado diseña y adjudica proyectos a los agentes privados quienes se encargan de la financiación,
operación y mantenimiento y al final del periodo de la concesión transfieren el proyecto al
estado. Algunos de estos bienes son monopolios naturales, es decir, los costos medios de
producción disminuyen cuando aumenta el nivel de producción lo que dificulta la competencia y
hace que sea más eficiente la existencia de una sola empresa.

En Colombia el desarrollo de la infraestructura económica y de servicios públicos ha atravesado

por dos etapas cuyo punto de quiebre lo constituye la constitución de 1991 que implicó un
cambio en las reglas de juego relacionadas con la inversión en este sector. La primera fase se
caracterizó por la participación exclusiva del estado en la inversión en infraestructura (con
excepción de minería, petróleo y gas) mientras que en la segunda, la esfera privada comienza a
jugar un rol activo en los diferentes sectores de la infraestructura. Colombia, según estudios
 28

recientes del Banco Mundial (2003), ha mantenido en las últimas décadas un buen ritmo de gasto
público en infraestructura. También ha recibido niveles crecientes de inversión privada. Los
niveles de inversión en infraestructura han sido favorables en términos comparativos de América
Latina.

Además, se ha concentrado el gasto en infraestructura en la denominada infraestructura social

que comprende el acceso de las familias a servicios de electricidad, agua, teléfono, alcantarillado
y gas natural siendo la meta la universalización de los servicios. La cobertura ha crecido en
términos comparativos y ha logrado ser un 20% mayor al esperado para un país del nivel de
ingreso per cápita de Colombia.

Sin embargo el esfuerzo ha sido algo menor en infraestructura productiva que comprende
generación eléctrica, carreteras, otros medios de transporte urbano y rural, telefonía, y
telecomunicaciones, siendo el principal cuello de botella la baja extensión de carreteras y la falta
de pavimentación.

La inversión pública en infraestructura en Colombia ha alcanzado entre un 3-4% del PIB. Esta se
lleva a cabo directamente por el gobierno nacional, los gobiernos departamentales y municipales
y empresas públicas. La privada también ha sido importante. Alcanzó un promedio anual del
1.5% del PIB en los noventa y su auge no comenzó sino en la segunda mitad de los noventa. En
los últimos años ha fluctuado entre el 2-3% del PIB. En Colombia la inversión privada ha
provenido de concesiones y proyectos a riesgo y menos de privatización como ha sido el caso
en el resto de América Latina. Así, La inversión total en infraestructura que comprende la
pública y privada superó al conjunto de países latinoamericanos (1-3% del PIB).

3.6.8. ¿Cuáles son otras características del gasto público en Colombia?

• Rentas de destinación especial

Una de las características más sobresalientes del régimen fiscal colombiano es la predominancia
de rentas de destinación específica o de rentas atadas.. Las rentas de destinación específica, como
su nombre lo sugiere, son decisiones constitucionales o legales que vinculan el recaudo de un
impuesto, gravamen o renta con un gasto específico. La proporción del gasto atado a destinos
específicos en Colombia es uno de los más altos en Latinoamérica. Una modalidad de rentas
atadas que se discutieron en una sección anterior son las transferencias gubernamentales que se
adelantan por la vía constitucional y que se originaron en el situado fiscal para educación y salud
y en la cesión del impuesto a las ventas.

En esta sección no se hace, por tanto, referencia a ellas, sino a otro conjunto de rentas de
destinación especial establecidas por Ley y que han absorbido una proporción importante de los
recursos públicos. Dentro de estas, las más importantes han sido los impuestos al café, los
impuestos a la nómina con destino al Instituto de Bienestar Familiar ICBF y al Sena, los ingresos
por venta de licores y los gravámenes departamentales sobre la cerveza, loterías y juegos de azar
a la salud, y el producto del impuesto de valorización a la construcción de obras públicas, En el
 29

pasado también fueron muy importantes la destinación de una sobretasa a las importaciones para
el Fondo de Promoción de Exportaciones PROEXPO y el producido del impuesto a la gasolina
para el Fondo Vial Nacional que proveía los recursos para la construcción de carreteras, como se
comentó en una sección anterior. Aunque algunas de las rentas de destinación especial han
dejado de tener lugar en años recientes se han creado otras entre las cuáles cabe destacar la
creación de fondos públicos paraestatales para diversos productos agrícolas inspirados en la
tributación al café, el régimen de vigencias futuras con la que el Estado se compromete a hacer
las apropiaciones y los pagos a inversiones en infraestructura como los transmilenios y otras
destinaciones de rentas para favorecer actividades especiales como el deporte con el producido
del impuesto a los celulares.

Tal como lo planteó desde inicios de los años ochenta la Misión de Finanzas
Intergubernamentales (1981) las rentas de destinación especial plantean inmensa inflexibilidad al
presupuesto. No obstante, la teoría de las finanzas públicas establece que estas son plenamente
justificadas cuándo se trata de transferencias para el financiamiento de bienes públicos. Respecto
a otras rentas atadas el principio utilizado ordinariamente es que las rentas se justifican cuándo
existe un vínculo entre el origen y el destino de la renta como es el caso de la tributación
cafetera.

Un ejemplo positivo de rentas de destinación específica ha sido la tributación cafetera. Desde

1923 con la creación de la Federación de Cafeteros, por iniciativa gremial, se creó un impuesto
para la defensa de la producción y comercialización. Con posterioridad, en 1940 con la
constitución del Fondo Nacional del Café se creó la retención cafetera como mecanismo de
financiamiento de inventarios a raíz del Pacto Interamericano de cuotas. En los años ochenta se
crearon un conjunto de fondos parafiscales para otros productos agrícolas con fines similares a
los de los cafeteros. Estos fondos han estado basados en cuotas a la producción o la exportación
ordenadas por ley pero que no se incluyen en el presupuesto nacional y que están dirigidas para
su manejo por parte de los gremios de la producción correspondientes.

La Misión de Finanzas Intergubernamentales (1981) hizo críticas a otras rentas atadas como a las
correspondientes a los impuestos a la nómina dirigidos al Sena e ICBF. Frente a estas opinaba
que si bien existía algún grado de correspondencia entre el origen del tributo y los beneficiarios,
beneficios como los de recreación no los recibían los trabajadores de menores ingresos. Además
criticaba el manejo privado de fondos públicos sin estrecha vigilancia del gobierno Análisis
posteriores de los organismos multilaterales de crédito y de la Misión de Ingresos Públicos
(2003) han criticado los impuestos a la nómina por el costo salarial adicional que representan
para las empresas y su incidencia negativa en el empleo. En efecto, según los estudios de la
Misión, una sustitución de los aportes parafiscales con cargo a la nómina por gastos del
presupuesto general permitiría crear entre 20 mil y 232 mil nuevos empleos, dependiendo del
tipo de financiación (déficit, mayor IVA, mayor impuesto a la renta). En general los estudios
citados critican las rentas por la inflexibilidad que le introducen al presupuesto.

• Exenciones o gastos fiscales

Un último aspecto del gasto público que se debe considerar en este capítulo es el relativo a las
exenciones tributarias, particularmente aquellas dirigidas a reducir los impuestos de renta a las
 30

empresas a cambio de que emprendan inversiones específicas. Las revisiones adelantadas en la

literatura sugieren que las exenciones tributarias a las empresas raras veces se traducen en
beneficios netos para la sociedad. Ello llevó a la Misión de Ingresos Público (2003) a sugerir su
eliminación. En un reciente estudio del Ministerio de Hacienda titulado Marco Fiscal de
Mediano Plazo (2004) se efectúa un cálculo del sacrificio fiscal de las exenciones y se estima
que estas pueden alcanzar cerca del 2% del PIB. Tales cálculos, no obstante, dejan de tomar en
cuenta las exenciones extendidas en la reforma tributaria del 2003. Sin embargo, las exenciones
tributarias a las personas naturales y las exclusiones a algunos bienes del IVA han tenido un
objetivo de redistribución del ingreso y deben ser evaluados desde dicha óptica.

3.7 El gasto público y la distribución del ingreso en Colombia

El direccionamiento y composición del gasto público es una herramienta con la cual cuenta el
estado para mejorar la distribución del ingreso de un país. El impacto del gasto público social
sobre la distribución del ingreso o sea su función distributiva depende del monto, su esquema de
financiación y la distribución de los beneficios entre los ciudadanos.

Una herramienta útil para analizar el impacto del gasto público en la distribución del ingreso la
constituyen las encuestas realizadas a los hogares por el DANE como la Encuesta de Calidad de
Vida (ECV). Según la ECV de 1997, los subsidios relacionados con el gasto social en
educación, salud, vivienda, servicios públicos, cuidado infantil y entrenamiento representan el
5% del ingreso de los hogares al nivel nacional. Sin embargo, este monto varía a través de los
diferentes grupos de ingresos. En el primer quintil, es decir, en el grupo donde se encuentra el
20% de la población más pobre del país, los subsidios representan el 32% del ingreso del hogar
mientras que para el quinto quintil ( donde se ubica el 20% más rico) representan el 2%.

En términos globales esto indica que el gasto público social esta enfocado en mayor medida
hacia los ciudadanos de ingresos más bajos. Si se compara el monto de los subsidios entre el
área urbana y rural se encuentra que el gasto social esta enfocado en mayor medida hacia el
campo. En efecto, para el ciudadano rural promedio los subsidios representan 8% de sus
ingresos mientras que para el ciudadano urbano promedio representan 4% de su ingreso. Es
importante destacar que desde mediados de los ochenta ha habido grandes avances para
direccionar el gasto social hacia campo pues en los setentas los subsidios que llegaban a estas
zonas eran inferiores a los destinados a las zonas urbanas.

De manera global, el impacto redistributivo del gasto social es neutral con relación a la
distribución del ingreso. En otras palabras, si dividimos el total de la población por grupos de
ingreso, el porcentaje del gasto social que va dirigido a cada uno de ellos no presenta grandes
diferencias. El primer quintil recibe 23% del total de subsidios mientras que el quinto quintil
recibe 16%.

Sin embargo, existen diferencias si se analiza los principales componentes sociales del gasto. El
gasto hacia la educación primaria, el régimen de salud subsidiado y el cuidado infantil son los
programas más redistributivos, es decir, estos recursos llegan en mayor proporción a los estratos
 31

más pobres. En efecto, los dos quintiles de ingresos más bajos reciben más del 50% del gasto
social en estos rubros (Cuadro 3-11). Por el contrario, los subsidios a la vivienda y a la
educación superior son menos redistributivos, es decir, no están siendo enfocados hacia los
ciudadanos más pobres. De hecho, los dos quintiles de ingresos más altos concentran el 67% y
del gasto en educación superior y el 52% de los subsidios a la vivienda (Cuadro 3-11).

Si se diferencia entre zona rural y urbana existen algunas diferencias. El gasto en educación
primaria es más redistributivo en el área rural donde el 40% de la población más pobre recibe un
porcentaje mayor de subsidios comparado con el correspondiente grupo del área urbana. Por el
contrario, el gasto en salud es menos redistributivo en la zona rural (Cuadro 3-11).
 32

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 35

CUADROS
 36

Cuadro 3-1: Principales instituciones fiscales

Rama Ejecutiva

Ministerio de Hacienda DNP

Dirección Crédito Público

General de y Tesoro Confis DAF Dian Conpes Unidad de
Presupuesto Nacional estudios
presupuestales

Formulación Diseño y Discusión y Evaluación Recauda los

y ejecución desarrollo la aprobación del adecuado impuestos y Discusión de Formula el
del estrategia de del programa comportamie maneja las los planes de presupuesto
presupuesto crédito fiscal acorde nto fiscal de aduanas inversión de inversión
público con el las entidades nacionales.
interno y programa territoriales.
externo macroeconó-
mico de la
Nación

Contraloría General de la
Nación

Revisión expost de la ejecución de la política fiscal

 37

Sector Público
Consolidado

Banco Central Financiero No financiero

Fogafín Bancos Empresas no Gobierno

financieras General

Empresas Gobierno
industriales y Nacional Central
comerciales
Por ej.: Ecopetrol
Gobierno
departamentales y
municipales
Empresas de
servicios públicos
Por ej: Telecom

Empresas públicas
Departamentales y
municipales
 38

Rama Legislativa

Congreso

Comisión interparlamentaria
Comisión III Comisión IV de Crédito Público

Temas fiscales Temas Estudia y

presupuestales aprueba las
solicitudes
individuales de
endeudamiento
público del
Gobierno
 39

Cuadro 3-2

REFORMAS PRESUPUESTALES
GOBIERNO AÑO LEYES MEDIDAS
Reyes 1905 Dec 426 Establece contabilidad de caja
Restrepo 1910 Recorte de gastos
Restrepo 1912 Código fiscal Impide contracréditos
Concha 1915 Reforma Código Establece contracréditos
Fiscal
Ospina 1924 Ley 44 Sobre la formación del presupuesto
Concha 1940 No se aprobó presupuesto
Santos 1940 Recorte de Gastos
Santos 1942 Recorte de Gasto
Santos 1942 Propuesta de Reforma Presupuestal
Gómez 1950 Dec. 164/50 Nuevo Estatuto Orgánico
A. Lleras 1960 Dec. 1016 Nuevo estatuto orgánico
Valencia 1964 Dec. 1675 Nuevo Estatuto Orgánico
C. Lleras 1968 Art. 54 Establece cesión de ventas
Constitución
M. Pastrana 1974 Ley 17/72; Dec. Nuevo Estatuto Orgánico
294/74
Betancur 1985 Propuesta de Estatuto Orgánico
Betancur 1985 Dec. 742/85 Constitución de Comisión de Gasto Público
Barco 1987 Decreto de desmonte de institutos descentralizados del orden
nacional
Barco 1989 Ley 48 de 1989 Nuevo Estatuto Orgánico del Presupuesto
Gaviria 1991 Ley 41. Banco de Limitación crédito al Gobierno
la República.
Gaviria 1992 Ley 4 Aumento sueldos Ejército, Magisterio, Salud
Samper 1995 Creación de Comisión de Racionalización del gasto público
A. Pastrana 2000 Ley 617 Impone restricción al gasto, Ley de Ajuste Fiscal Territorial
Uribe 2002 Reforma Pensional
Uribe 2004 Ley 819/04 Ley de Responsabilidad Fiscal
Uribe 2004 Propuesta de Reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto
Fuente: Junguito y Rincón (2004)
 40

Cuadro 3-3

TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS TERRITORIALES Y FINANZAS REGIONALES

GOBIERNO AÑO LEYES MEDIDAS
Marroquín 1898 Propone descentralización fiscal
Reyes 1904 Decreto Centralización de rentas departamentales
Restrepo 1910 Decreto Descentralización de rentas departamentales
A. Lleras 1958 Reforma Establece transferencia del 10% para ecuación
Constitucional
C Lleras 1968 Reforma Reforma constitucional. Situado fiscal
constitucional.
C Lleras 1969 Ley 45/68 Cesión de ventas
M Pastrana 1971 Ley 46/71 Fija reglas de distribución del situado fiscal
A. Michelsen 1975 Ley 44 Nacionalización del gasto en educación. Detrimento de las
finanzas públicas territoriales e incluso del Gobierno Nacional
Betancur 1984 Ley 14 Fortalecimiento fiscal territorial
Betancur 1985 Ley 50 Fortalecimiento fiscal territorial
Betancur 1986 Ley 12 Incrementa cesión de ventas 20 puntos
Gaviria 1991 Reforma Reforma e incrementa transferencias
Constitucional
Gaviria 1994 Ley 60/94 Reglamenta transferencias dispuestas por constitución
Gaviria 1994 Ley 100/94 Reforma pensional. Asume obligaciones territoriales
A Pastrana 2000 Ley 617/2000 Ajuste Fiscal Territorial
A Pastrana 2001 Acto Legislativo Modifica Transferencias
A Pastrana 2001 Ley 715/01 Esquema acorde con Acto Legislativo

Fuente: Junguito y Rincón (2004)

 41

Cuadro 3-4
Principales programas de asistencia social en Colombia

Programa Tipo de asistencia

Instituto Colombiano de Administra programas de transferencias en especie

Bienestar Familiar destinados al bienestar de los niños

Fondo social que financia una amplia gama de

programas, incluyendo un programa de apoyo a los
Red de Solidaridad Social
ingresos a través del empleo, transferencias en
(RSS)
especie para viviendas y transferencias en efectivo
para los ancianos
Instituto Nacional de Vivienda
Proporciona transferencias en especie en forma de
de Interés Social y Reforma
subsidios para la construcción y compra de viviendas
Urbana (Inurbe)
Las cajas de compensación administran el plan de
Subsidio Familiar y cajas de
apoyo a los ingresos mediante subsidios familiares, así
compensación
como distintas transferencias en especie

Programa para la ampliación Programa de transferencias en especie que

de la educación secundaria proporciona cupones para que los estudiantes asistan
(Paces) a escuelas secundarias privadas
Subsidios de servicios
Un sistema de transferencias en especie de subsidios
públicos básicos (agua,
que hacen que el uso de estos servicios básicos sea
alcantarillado, electricidad y
más asequible para residentes de vecindarios pobres
gas)
Fuente: Banco Mundial, 2003

Cuadro 3-5
Evolución del gasto en educación nacional y local – destinado a la educación básica(% del PIB)
1994 1996 1998 2000 2002 (pr) 2003 (pr)
Educación 2,55 2,87 2,63 2,76 4,19 4,28
Situado fiscal 1,57 1,76 1,71 1,75 0 0
Participación minicipios ley 60 0,19 0,37 0,47 0,57 3,34 3,3
Otros aportes Presupuesto Nacional 0,78 0,75 0,46 0,44 0,85 0,98
Fuente: FMI (2004)
 42

Cuadro 3-6
Esquema del sistema de salud – Ley 100 de 1994
Contribuciones Voluntarias $ Seguro privado $
PMP - PAC

Contribuciones obligatorias $ $
Rég. Contributivo EPS
Fosyga
1% de Subsidio

Sisben Rég. Subsidiado ARS

Subsidios Públicos

Gobierno

Población

Pacientes

Fuente: Banco Mundial (2004)

Cuadro 3-7
Evolución del gasto público en salud (% del PIB)

1994 1996 1998 2000 2002 (pr) 2003 (pr)

Salud 2,56 3,45 2,83 2,62 2,46 2,68
Situado fiscal 0,56 0,66 0,66 0,65 0 0
Participación minicipios ley 60 0,16 0,31 0,39 0,48 1,4 1,38
Seguridad social (salud) + ISS + Cajanal 1,07 1,69 1,22 0,98 1,06 1,19
Otros aportes Presupuesto Nacional 0,76 0,8 0,56 0,52 0 0,11
Fuente: FMI, 2004
 43

Cuadro 3-8
Asignación de los recursos – Ley 60 de 1994

Situado fiscal
Hospitales
Departamentos públicos
Rentas Cedidas

Participaciones
Régimen
Municipios
Contributivo

Fosyga

Fuente: Banco Mundial, 2004

Cuadro 3-9
Asignación de los recursos – ley 715 de 2001
SGP- subsidios de
oferta
Hospitales
Departamentos

Rentas Cedidas

SGP- subsidios
demanda

Municipios Régimen
Contributivo
Fosyga

Fuente: Banco Mundial, 2004

 44

Cuadro 3-10
Indicadores de violencia en Colombia

Secuestros Voladura de oleoductos Voladura red eléctrica

1990-1998 1489 51 20
1999-2000 3269 103 339
Crecimiento 120% 102% 1595%
Fuente: Policía Nacional, Ejército Nacional, Ecopetrol y DNP. ( Arias y Ardila, 2003)

Cuadro 3-11
Distribución porcentual del gasto social por quintiles de ingreso

Total nacional
quintiles I (más pobre) II III IV V (más rico)
Programas para la niñez 28 31 21 13 7
Educacion 21 20 22 21 17
Primaria 35 29 21 12 4
Secundaria 23 26 26 17 8
Superior 5 7 18 31 38
Capacitación 12 17 24 26 20
Vivienda 7 13 27 32 21
Salud 40 19 20 11 10
TOTAL 23 20 21 19 16
Urbano
quintiles I (más pobre) II III IV V (más rico)
Programas para la niñez 31 30 20 13 6
Educacion 17 18 21 23 21
Primaria 32 28 21 13 6
Secundaria 21 24 27 18 10
Superior 6 7 17 32 39
Capacitación 13 21 23 27 21
Vivienda 9 16 30 28 17
Salud 19 20 31 16 14
TOTAL 18 18 22 22 20
Rural
quintiles I (más pobre) II III IV V (más rico)
Programas para la niñez 31 19 18 18 11
Educacion 21 22 21 20 16
Primaria 25 23 21 17 13
Secundaria 17 26 21 22 14
Superior 4 0 18 35 43
Capacitación 17 17 18 26 22
Vivienda 4 14 13 31 38
Salud 17 23 19 14 26
TOTAL 21 22 21 20 16
Fuente: Vélez y Foster (2003) con base en la Encuesta de Calidad de Vida de 1997
 45

GRAFICOS
 46

Gráfico 3-1
Gasto total del GNC (% del PIB)

22

20

18

16

14

12

10

0
1.905 1.910 1.915 1.920 1.925 1.930 1.935 1.940 1.945 1.950 1.955 1.960 1.965 1.970 1.975 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000

Fuentes: Junguito y Rincón (2004)

Gráfico 3-2
Estructura de gasto GNC: 1980-2004
INTERESES Transferencias Otros gastos de funcionamiento INVERSION

25

20

15
% del PIB

10

0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: 1980-2004: CONFIS y Banco de República. Cálculos de los autores. 1/ Corresponde a la metodología de
Operaciones Efectivas de Caja (OEC).
 47

Gráfico 3-3
Tamaño del GNC: Una comparación internacional
40

35

30

% de l PIB 25

20

15

10

0
Colombia

Canadá

Suiza
USA
M éxico

Suecia
Chile

Fuente: WDI, Banco Mundial Perú

Gráfico 3-4
Tamaño del SPNF
45

40

35

30

25
% del PIB

20

15

10

0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: Banco de la República

 48

Gráfico 3-5
Impacto de las reformas presupuestales (en amarillo)

25

20

15
% del PIB

10

0
190 5

1 910

191 5

1 920

1 925

193 0

1 935

194 0

194 5

1 950

195 5

1 960

196 5

197 0

1 975

198 0

1 985

1 990

199 5

2 000
Fuente: Junguito y Rincón (2004)

Gráfico 3-6
Evolución reciente de las transferencias
Territoriales Pensiones Resto de transf.

12

10

8
% del PIB

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: DNP
 49

Gráfico 3-7
Gasto social como % del PIB Gasto social como % del gasto total

18% 16,7% 50%

15,8% 44,1% 45,1%
16% 14,5% 14,7% 45% 40,6%
13,1% 40% 37,2% 36,6% 35,6%
14% 35,4%
35%
12% 29,9% 29,4% 30,6%
10,0% 10,2% 30%
10% 9,3%
8,2% 8,1% 25%
8%
20%
6% 15%
4% 10%
2% 5%
0% 0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: DNP
 50

Gráfico 3-8
Componentes del gasto social

% del PIB
4

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Educación Salud Seguridad y asistencia social Vivienda Agua Otros Sociales

Fuente: DNP

Gráfico 3-9
Evolución de la tasa de cobertura bruta por niveles de matrícula
120,0%
112,7% 113,2% 111,9% 112,2%
110,1% 110,7%
106,5% 106,7%

100,0%

76,8% 77,8% 80,2%

80,0% 77,3% 77,3%
71,6% 71,9% 72,1%

60,0% 58,0%
55,6% 56,7% 55,8%
55,5%
50,0% 50,3%
46,4%

40,0%

20,0%

0,0%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Primaria Secundaria Media

Fuente: DNP
 51

Gráfico 3-10
Gasto en educación y cobertura bruta por nivel

120 2.800.000
2.700.000
100

Millones de pesos de 1994

2.600.000

% de cobertura bruta
80
2.500.000
60 2.400.000
2.300.000
40
2.200.000
20
2.100.000
0 2.000.000
1996 1997 1998 1999 2000

T.C Primaria T.C secundaria T.C superior Gasto educación

Fuente: DNP

Gráfico 3-11
No. de asegurados y no asegurados
(% de la población total, datos encuestas)

80 76

70
60,3 59
60 56,5

50 43,5
39,7
40
%

31
30 24
20
10
0
1993 1998 2000 2003

Asegurados No asegurados

Fuente: Ministerio de Protección Social

Gráfico 3-12
Asegurados en cada régimen

45
39,5
40 37,4
35,0 34,1
35 31,9 30,4 31,8
28,9
30 27,3
26,0 26,1
22,3 22,5
25 20,9
%

20 17,6
15,2
15
10
5
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Contributivo Subsidiado

Fuente: Ministerio de Protección Social

 52

Gráfico 3-13
Porcentaje de la población rural (urbana) afiliada

70 63 65
59
60
52
48
50 43
40 33
%
30

20

10 7

0
1993 1997 2000 2003

Rural Urbano

Fuente: Ministerio de Protección Social

Gráfico 3-14
Gasto en defensa y seguridad

6,0%

5,0% 5,0%
4,5%
4,0% 3,8%
3,6%
3,3%
% del PIB

2,9% 3,1%
2,8% 2,9%
3,0% 2,5% 2,4% 2,4%
2,2% 2,1% 2,9%
2,0%
2,0%

1,0%

0,0%
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

GDS

Fuente: Dirección de defensa y seguridad, DNP

 53

Gráfico 3-15
Gasto en defensa como % del PIB (promedio 1990-1999)

16

14

12

10
% del PIB

Myannar
Angola

Argelia
Irak
Burundi
Liberia

Etiopía

Ruanda
Turquía
Sri Lanka

India
Sudán
China
Sierra Leone
Uganda

Nigeria
Nepa
Filipinas
Israel
Rep. Dem. Congo

Rusia
Lesotho

Colombia

España
Fuente: Caballero (2004)

Gráfico 3-16
Gasto en justicia como porcentaje del PIB

1,6%
1,4%
1,2%
1,0%
0,8%
0,6%
0,4%
0,2%
0,0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: DNP
 54

Gráfico 3-17
Gasto en justicia como porcentaje del PIB

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Funcionamiento Inversión

Fuente: DNP
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Renta 3,3 4,3 4,5 4,6 4,2 4,0 3,8 4,4 4,3 4,2 4,3 5,2 5,1
IVA 2,5 2,8 3,3 3,3 4,1 4,1 4,7 4,8 4,6 4,4 4,9 5,2 5,2
Gravámen arancelario 0,8 0,6 0,8 1,0 1,1 1,0 0,9 1,0 1,2 0,9 1,0 1,1 1,0
Gasolina 0,6 0,6 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,5
Impuesto a las transacciones financieras 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,6 0,7 0,7
Resto 0,9 0,8 0,3 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6
Total 8,0 9,1 9,6 9,9 10,0 9,7 10,1 10,8 10,6 10,6 11,3 12,9 13,2

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Bolivia 25 13 13
Brasil 34 15 27,5
Chile 16,5 5 45
Colombia 38,5 22 38,5
Costa Rica 36 10 25
Ecuador 36,25 5 25
México 34 3 32
Paraguay 30 30 30
Perú 27 15 30
Uruguay 35 30 30
U.S.A 40 15 35
Venezuela 34 6 34
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Tasa
2% animales vivos
3% cerveza (más 8% de impuesto al consumo)
5% juegos de suerte y azar
7% Avena, maíz, chocolate, etc
16% general
20% motos y telefonía celular
25% vehículos
35% vehículos > 1400cc
38% vehículos de lujo

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Tarifa Número de
País
general tarifas
Argentina 21 3
Bolivia 13 1
Brasil 11 3
Chile 18 1
Colombia 16 9
Costa Rica 13 1
Ecuador 10 1
México 15 2
Panamá 5 2
Perú 18 1
Uruguay 23 2
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GNC SPNF
Ingresos totales 15,4 31,1
Tributarios 14 20
No tributarios 1,4 11,1

Gastos totales y prestamo neto 21 33,9

Gastos corrientes 18,2 26,4

Salarios 3,1 7,5
Bienes y servicios 1,6 3,4
Intereses 4,3 5
Transferencias 9,5 10,9
Otros gastos -0,3 -0,4

Gastos de capital 2,5 7,2

Projectos adicionales de inversión 0,3

Prestamo neto (Crédito del GNC a 0,3 0

entidades territoriales o empresas Públicas)

Balance fiscal -5,6 -2,8

3 76 N )36 F

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Financiamiento total 2,8

Deuda externa neta 1,7

Deuda interna neta 0,8

Sistema financiero 0,5
Bonos 1
Cambio en la deuda flotante -0,7
Privatizaciones 0,3
3 736 F
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Colombia 2002
Colombia 1996
Suecia
Filipinas
canadá
México
Uruguay
Bolivia
Ecuador
Perú
%
Argentina
Israel
Chile
Sud-Africa
Honduras
Hungría
España
Nueva Zelandia
Guatemala
Panamá

0 10 20 30 40 50 60 70 80

3 736 F

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Licores

8% 5% 2% Cervezas
30%
8% Cigarrillos y Tabaco
Registro y anotación
Sobretasa gasolina
9%
Vehículos
11%
27% Estampillas
Otros

3 78 , ) 3 6 N
 <9

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Industria y comercio
14%
14% 42% Predial y
complementarios
Sobretasa a la gasolina

30% Otros

3 7! 0

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20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003

3 7! 0
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100%

80%

60%

40%

20%

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1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002
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30
25
15,6
20
1,6 9 12,1
15 2,6
0,4 3,7
10
17,2 14,6
13,2 12 13,5 11,5
5 10,7

0
Colombia Chile Perú México Canadá Estados Suiza
Unidos

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Renta Seguridad social IVA Externos Patrimonio

25

20

15

10

Ecuador
Chile

Panamá

Colombia

Argentina

Peru
Brasil
Uruguay

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1000
1500
2000
2500
3000
Ene-01

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Mar-01 %del PIB

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-8
-6
-4
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0
2
4

3
May-01
1967
Jul-01 1968
1969

MEXICO
Sep-01 1970

COLOMBIA
1971
Nov-01 1972
1973
Ene-02 1974
1975
Mar-02 1976
1977
1978

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May-02

ARGENTINA (eje derecho)

1979
Jul-02 1980
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1981
Sep-02 1982
1983
Nov-02

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1984
SPNF

1985
Ene-03 1986
1987

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GNC

Mar-03 1988
1989
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BRASIL
1991
Jul-03 1992

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1993
Sep-03 1994
1995
Nov-03 1996
1997
Ene-04
1998

Mar-04 1999
2000

May-04 2001
2002

0
2003

1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

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Desde tiempo atrás, las relaciones económicas con el exterior –el comercio, la inversión, las
finanzas y la organización de la producción a escala global–, han sido de gran importancia para el
funcionamiento de la economía colombiana. En los últimos años, la mayor apertura y la
globalización han acentuado dicha interdependencia, con enormes consecuencias económicas y
sociales. De hecho, la mayor interacción social y política entre organizaciones y personas de todo
el mundo también es un aspecto característico de los cambios recientes a nivel global.

Aunque la globalización es un tema polémico, sus beneficios pueden ser inmensos. Puede dar
lugar a progresos sustanciales y sin precedentes, crear puestos de trabajo más productivos y
contribuir a la lucha contra la pobreza en el mundo. Sin embargo, la globalización también
implica enormes desafíos y retos para las naciones. La realidad es que el proceso de globalización
ha producido resultados desiguales entre los países y aun al interior de ellos. Aunque, como
veremos, la globalización genera riqueza, también es cierto que no siempre significa una mejora
en las condiciones de vida para todos, al tiempo que la revolución de las comunicaciones globales
crea mayor conciencia sobre la existencia de dichas disparidades. Por ello, el debate político
sobre este asunto es intenso, tanto a nivel interno como externo. Nada sugiere que vaya a concluir
pronto.

En teoría, la globalización convierte al mundo en un único mercado donde capital, trabajo,

tecnología, bienes e información se mueven libremente de un país a otro. Sin embargo, bajo esta
definición el mundo aún no está del todo globalizado. Los conflictos migratorios –especialmente
de trabajadores de los países en desarrollo a los países desarrollados– son álgidos y generan
serios conflictos políticos. Así mismo, las brechas tecnológicas son muy amplias. En cuanto al
comercio de bienes y servicios, la gran mayoría de países aún impone aranceles a sus
importaciones, y finalmente, muchos países también imponen restricciones a los movimientos de
capitales.

En términos generales, la globalización es beneficiosa debido a que amplía las posibilidades de

elección y de intercambio de quienes hacen parte del proceso. Aumenta los flujos de información
al alcance de las personas y la competencia entre las empresas, lo cual genera mayor eficiencia y
disciplina en los mercados. Gracias a la globalización los países en desarrollo pueden utilizar la
 2

tecnología de los países desarrollados, pueden pedir créditos a otros países para desarrollar su
infraestructura o para educar a sus ciudadanos, pueden aumentar sus niveles de inversión sin
sacrificar su consumo y pueden dedicarse a producir aquellos bienes y servicios en los que son
más eficientes y productivos.

Los críticos de la globalización señalan que el rápido crecimiento de los mercados globales no ha
estado acompañado de un desarrollo paralelo de las instituciones económicas y sociales
necesarias para que haya más equidad en las reglas globales clave en materia de comercio y
finanzas. Se argumenta, con razón, que existe un grave déficit democrático dado que la mayoría
de los países en desarrollo tiene poca influencia en las negociaciones globales sobre las políticas
financieras y económicas más relevantes.

Este capítulo estudia los aspectos más relevantes de las interrelaciones económicas de Colombia
con el exterior. Desde un punto de vista conceptual, la posibilidad de acceder a los mercados
internacionales permite a los hogares de una economía ampliar considerablemente sus
posibilidades de producción y consumo, al tiempo que posibilita el acceso a nuevos recursos
productivos, especialmente a la tecnología. Además, como vimos en el Capítulo 1, el
establecimiento de relaciones con el exterior permite a los países utilizar ahorro del resto del
mundo para financiar sus inversiones. Todo esto es especialmente significativo para los países
relativamente pequeños y en desarrollo como Colombia, que al tener niveles tecnológicos, de
consumo y de productividad comparativamente bajos, pueden verse beneficiados de su
interacción con el resto del mundo. Sin embargo, dicha interacción también implica riesgos y
amenazas. Las economías abiertas se hacen más dependientes del resto del mundo, razón por la
cual los acontecimientos externos pueden afectarlas significativamente. La crisis asiática de 1997,
por ejemplo, tuvo serias repercusiones sobre la economía colombiana, que tomaron por sorpresa a
muchos. Aunque no estábamos bien preparados para enfrentar dicho choque, no cabe duda de que
la profunda recesión de 1999 fue, en muy buena parte, resultado de fenómenos que ocurrieron en
países muy distantes, con los que nuestro país tiene pocos vínculos directos en materia
económica. Esto ilustra el grado de interdependencia asociado a la mayor globalización.

En el caso colombiano particular, hoy en día las relaciones económicas con el resto del mundo
abarcan un espectro más amplio de actividades que en el pasado. En nuestro caso, en los últimos
años ha crecido el comercio exterior de bienes y servicios, tanto en términos de valor como de
número de productos y de variedad de socios. Al mismo tiempo, el acceso a los mercados
financieros internacionales ha dinamizado el endeudamiento externo, tanto del sector privado
como del público, así como los flujos de inversión extranjera directa que llegan al país.

 (O&RPHUFLR,QWHUQDFLRQDOGH%LHQHV\6HUYLFLRV

 &RQFHSWRVEiVLFRV

A través del comercio internacional los países intercambian bienes y servicios para su mutuo
beneficio. El comercio surge porque dada la heterogeneidad entre países asociada a diferencias en
sus dotaciones iniciales de factores productivos, resulta atractivo para cada uno de ellos
especializarse en lo que hace relativamente bien. Esto es precisamente lo que plantea la teoría de
la YHQWDMD FRPSDUDWLYD, según la cual cada país gana bienestar al especializarse en los bienes
 3

cuyo costo de oportunidad sea menor en términos del sacrificio de otros bienes que dejan de
producirse (Ver Apéndice 6-1). Por ejemplo, incluso si Suiza es más productiva en la producción
de relojes y de camisas que Colombia, pero es mucho más productiva frente a Colombia en la
producción de relojes que en la de camisas, Suiza debería especializarse en la producción de
relojes y Colombia en la de camisas. La alta productividad suiza en la producción de relojes
implica que para los suizos, producir una camisa requiere sacrificar la producción de muchos
relojes. La idea de la ventaja comparativa es muy sugestiva porque indica que incluso si un país
es menos productivo en la producción de todos los bienes y servicios, habrá algunos que podrá
producir a menor costo UHODWLYR que el resto del mundo. Es algo similar a lo que hacemos todos
en nuestra vida diaria, en la que independientemente de que sepamos hacer muchas cosas nos
especializamos en una profesión y compramos los servicios de los demás, incluso cuando
podemos hacer las cosas mejor que aquellos que contratamos. Esta simple idea, poco intuitiva a
primera vista, es la que explica por qué los países se especializan en la producción de ciertos
bienes y servicios que exportan al mercado internacional, para así poder importar lo que no
producen.

El modelo de ventaja comparativa señala que el patrón de comercio o especialización de cada

país está unívocamente determinado por su propia dotación de factores productivos, como el
capital físico y humano, la mano de obra o los recursos naturales. Cada país se especializará en
aquellos bienes y servicios cuya producción utiliza intensivamente los factores productivos que
son relativamente abundantes. Por ejemplo, algunos países poseen amplias reservas de petróleo
como Venezuela, otros tienen tierras más fértiles como Argentina o costas y acceso al mar que les
permiten explotar los recursos pesqueros como Perú. Estados Unidos es un país rico en capital
físico y humano, razón por la cual se especializa en productos de alta tecnología, como los
aviones, el VRIWZDUH o los productos farmacéuticos de punta. En este caso, el comercio que ocurre
entre países se denomina LQWHULQGXVWULDO, debido a que se origina en sectores diferentes en cada
país, que es en muy buena parte el caso de Colombia, que exporta petróleo, café y carbón e
importa computadoras y maquinaria. Las condiciones climáticas, las tierras andinas y la mano de
obra son óptimas para el cultivo del café. En cambio, nuestra disponibilidad de capital humano y
tecnología es mucho menor que la de países como Japón o Estados Unidos, por lo cual es poco
eficiente para nosotros producir bienes que requieran altos niveles tecnológicos y conocimientos
especializados. Colombia tendría que sacrificar la producción de mucho café para producir muy
pocas computadoras.

En contraste, el comercio LQWUDLQGXVWULDO hace referencia a un patrón de comercio en el cual un

país exporta e importa bienes provenientes de los mismos sectores productivos. Este comercio
está motivado por un ‘gusto por la variedad’ por parte de los consumidores. De hecho, los
hogares valoran no solo la posibilidad de consumir mayor cantidad de bienes y servicios sino
también la de tener mayores opciones en cuanto a variedades de color, diseño y especificaciones
de una misma clase de bienes. Dado que los bienes que se comercian son en esencia similares,
este comercio no tiene mucho que ver con la dotación relativa de factores. Por el contrario, el
comercio depende de la escala de producción y de la historia (quien comienza primero tiene una
ventaja si aprovecha las ventajas que da el aprendizaje)1. Mientras el comercio de tipo inter-
industrial se da entre países diferentes, el comercio intra-industrial tiende a ocurrir entre países

1
Krugman y Obstfeld (2001).
 4

similares. Este último resulta importante teóricamente debido a que más de la mitad del comercio
mundial ocurre entre los países desarrollados, que son relativamente parecidos.

En algunas industrias se presentan lo que se conoce como HFRQRPtDVGHHVFDOD, consistentes en

que la producción es más eficiente cuanto mayor sea la escala de producción. Esto quiere decir
que una empresa con la misma tecnología que otra, pero que utiliza el doble de insumos, es capaz
de producir más del doble que su competidora, e implica que el costo promedio de producción
por unidad del bien es menor en la primera que en la segunda empresa. El comercio internacional
permite el aumento de la producción a nivel global si cada país se especializa en la producción de
unas pocas variedades de bienes, porque le permite a cada nación utilizar todos sus recursos en
unos pocos sectores productivos que, por lo tanto, producirán a escalas mucho mayores. A
medida que un país produce más de un bien determinado, adquiere experiencia en su elaboración,
lo cual aumenta su eficiencia y, por ende, su ventaja en la producción de ese bien frente al resto
del mundo. En las industrias que requieren grandes niveles de producción para ser rentables,
cuando una empresa ya ha logrado abarcar gran parte del mercado mundial, logra producir a unos
costos muy inferiores a los que produciría una empresa igualmente eficiente pero que apenas va a
iniciar actividades o que solo vende en el mercado doméstico. El comercio intra-industrial es
alrededor de la cuarta parte del comercio mundial total, y es muy importante especialmente en el
caso de manufacturas de los países desarrollados, seguramente porque con el tiempo este grupo
de países se ha hecho cada vez más parecido en cuanto a niveles tecnológicos y a disponibilidad
de factores productivos.

El comercio de automóviles entre Alemania y Estados Unidos es un excelente ejemplo de

comercio intra-industrial. Alemania desarrolló una industria automotriz enfocada en los
automóviles de lujo, mientras el enfoque de la industria automotriz norteamericana ha sido el de
los automóviles familiares. Esta especialización le permitió a cada país ser muy eficiente en la
producción de cada tipo particular de automóvil, debido a los requerimientos tecnológicos de la
industria, y por lo tanto tiene sentido que los estadounidenses importen carros lujosos y los
alemanes importen carros familiares. Los japoneses hicieron lo propio con los carros pequeños,
dada la escasez de espacio en ese país, asociada con la alta densidad demográfica. Como se ve, en
este caso dejan de ser tan importantes las dotaciones de recursos de los países.

La globalización de la economía también se ha reflejado en un proceso de internacionalización de

la producción. Muchos de los bienes y servicios comerciados internacionalmente son producidos
en diferentes etapas, cada una de ellas en un lugar diferente. Las confecciones son un muy buen
ejemplo. Frecuentemente el diseño resulta ser francés o italiano, la manufactura es China, los
textiles son producidos en la India y las fibras como el algodón son cultivadas en Estados Unidos.
Cada país se especializa en una etapa específica del proceso productivo. Este proceso explica los
patrones de comercio y la diversificación reciente de las exportaciones de buena parte de los
países en desarrollo.

En cualquier caso, el comercio internacional es, ante todo, un mecanismo mediante el cual los
países pueden acceder a mayor cantidad de bienes y servicios de los que dispondrían en caso de
ser economías cerradas. En efecto, la afirmación según la cual el comercio internacional es
beneficioso para todos es poco controversial entre los economistas. Cuando un país se abre al
libre comercio sus habitantes tienen la alternativa de consumir otros bienes y servicios
producidos en el exterior. Si en efecto los consumen, debe ser porque se benefician de dicha
 5

decisión, pues de lo contrario no la tomarían. El país de origen de dichas importaciones también

se beneficia pues vende su producto a otros mercados, con lo cual genera empleo y riqueza. Parte
de esta riqueza podrá ser utilizada en la compra de bienes importados, por lo cual los ciudadanos
de ese país también se beneficiarán. Tal vez los únicos perjudicados podrían ser los productores y
trabajadores locales del sector productor de los bienes importados, pues las importaciones les
quitan parte de su mercado doméstico. No obstante, la competencia externa puede ser beneficiosa
al obligarlos a ser más eficientes o a desplazarse hacia actividades en las que el país sea más
productivo.

Algunos países han decidido utilizar deliberadamente el comercio internacional como elemento
fundamental de su proceso de desarrollo. Para ello, tienen economías abiertas en las que tanto
importaciones como exportaciones representan elevados porcentajes del producto. Aunque el
tema genera controversia, existe una relación muy estrecha entre el grado de apertura de las
economías y su nivel de ingreso. En un trabajo ampliamente citado, Frankel y Romer (1999)
estiman que por cada punto porcentual adicional en la participación del comercio total en el PIB
(exportaciones más importaciones), el ingreso por habitante puede ser entre 0,5 y 2 puntos
porcentuales mayor. Este efecto del comercio sobre el ingreso puede deberse a un mayor
aprovechamiento de las ventajas comparativas por medio de la especialización, al acceso a
grandes mercados que reducen los costos de producción por unidad, al mayor intercambio de
ideas mediante la comunicación entre residentes de diferentes países o una mayor difusión
tecnológica por medio de la inversión externa y el conocimiento de nuevos procesos productivos
y variedades de bienes. En términos de una función de producción, el comercio puede aumentar
la productividad de los diferentes factores, pero en especial puede aumentar el nivel tecnológico,
es decir, la eficiencia con que se combinan dichos factores de producción, por las razones
anteriormente mencionadas. Más específicamente, el comercio internacional puede generar lo
que se conoce como ganancias dinámicas, es decir, beneficios a toda la economía por largos
períodos de tiempo. Entre los más importantes puede resaltarse la transmisión de tecnología,
resultado de la importación de bienes de capital, que puede llegar a aumentar las tasas de
crecimiento económico de los países gracias a que el conocimiento tiene características de bien
público –puede ser usado por muchas personas al mismo tiempo–. Adicionalmente es posible que
la integración con el mundo permita a algunos sectores producir más sin la necesidad de
aumentar sus insumos, y finalmente, es posible que la apertura comercial reduzca las distorsiones
en los mercados domésticos, lo cual aumenta la eficiencia de todo el aparato productivo. El
gráfico 6-1 presenta un diagrama de dispersión en el que puede observarse una tendencia positiva
a nivel internacional, para 77 países en 1998, entre el grado de apertura y el PIB por habitante de
cada país.

En las últimas décadas el comercio internacional ha crecido más rápidamente que el ingreso
mundial. Mientras que en 1960 el comercio representaba el 25% del PIB global, en 2002 alcanzó
45%. El rápido crecimiento del comercio mundial puede atribuirse a la drástica reducción de los
costos de transporte, pero especialmente a razones de política internacional, como el fin de la
guerra fría a finales de los años ochenta, que han permitido una mayor integración. Colombia no
ha sido ajena a este proceso, pero se ha quedado rezagada en términos comparativos frente a otros
países. El gráfico 6-2 presenta una comparación internacional del grado de apertura –medido
como el comercio total como proporción del PIB– en la que se evidencia la importancia que el
sector externo tiene en la actualidad para un grupo de países.
 6

Es importante hacer claridad en cuanto a la diferencia entre el efecto que puedan tener mayores
volúmenes de comercio y el efecto que puedan tener las políticas comerciales de los países sobre
su PIB por habitante2. En general, la evidencia empírica muestra que aunque los países con
mayores volúmenes de comercio como proporción de su ingreso total tienen mayores niveles de
producto por habitante, no es posible hacer la misma aseveración respecto a la relación entre
políticas de apertura comercial y crecimiento económico. No resulta claro que los países con
políticas comerciales más abiertas presenten tasas de crecimiento mayores. Es posible que el
éxito de las políticas comerciales en cuanto a crecimiento económico dependa de otros factores
particulares a cada país. Es posible, por ejemplo, que una política de restricción al comercio
internacional aumente el ingreso por habitante si evita la especialización en un sector –producto
de la ventaja comparativa– que es poco dinámico. No obstante, si las ventajas comparativas de un
país se encuentran en sectores que generan externalidades positivas, por ejemplo, una política
comercial de liberalización puede ser muy beneficiosa.

 3ROtWLFD&RPHUFLDO

Dada la importancia del comercio exterior para la economía de un país, los gobiernos adoptan
SROtWLFDV FRPHUFLDOHV con el fin de estimularlo o restringirlo. Estas políticas son determinantes
para entender el monto y la composición del comercio exterior de una nación. Los impuestos a
las importaciones -denominados aranceles-, las restricciones a los volúmenes de importaciones -
llamadas cuotas- y los controles administrativos a los precios de los bienes importados, son
algunas de las herramientas de política comercial más utilizadas. Existen otros instrumentos,
como las exigencias de contenido doméstico, las reglamentaciones fitosanitarias, las líneas de
crédito a sectores exportadores, los fondos de estabilización, etc. Los aranceles y las cuotas
buscan disminuir las importaciones de un país al encarecerlas domésticamente, incluso al punto
de volverlas totalmente prohibitivas. Los aranceles tienen, en la práctica, el mismo efecto que
poner arena en los motores de los barcos cargueros que transportan las importaciones. Este tipo
de barreras a las importaciones busca proteger la industria nacional, razón por la cual se conocen
como medidas proteccionistas. Muchas veces también se adoptan con criterios fiscales, debido a
que los aranceles son una fuente atractiva de ingresos para el sector público. También es cierto
que la protección aísla a las economías de las fluctuaciones originadas por choques externos.

En términos de eficiencia económica, los aranceles tienen efectos sobre la forma en que se
distribuyen los recursos productivos del país que los adopta. Un arancel estimula la producción
local del bien que se protege. La SURWHFFLyQQRPLQDO se refiere simplemente a la tasa arancelaria
que se cobra a un bien o servicio en particular. La SURWHFFLyQHIHFWLYDtiene en cuenta que en la
producción de un determinado bien se utilizan insumos, que a su vez pueden estar protegidos. Por
ejemplo, si los zapatos tienen un arancel elevado se benefician de una protección nominal
elevada. Si los insumos que se utilizan en la producción de zapatos -como el caucho o el cuero-
también están protegidos, la protección efectiva será mucho menor. La protección efectiva mide,
entonces, la protección al valor agregado de los diferentes productos. Aunque esta es una medida
mucho más apropiada de protección, resulta muy difícil de computar debido a que es necesario
conocer el grado de utilización de los diferentes insumos en el proceso productivo de cada bien.

2
Rodríguez y Rodrik (2000) y Matsuyama (1990).
 7

Las exportaciones también pueden ser objeto de impuestos o subsidios, o de restricciones

voluntarias cuando los países quieren controlar la oferta para influir sobre el precio internacional.
Los subsidios a las exportaciones buscan promover ciertos sectores productivos domésticos para
que puedan insertarse en los mercados internacionales, incluso cuando no tienen una ventaja
comparativa inicial. La intención de quienes diseñan este tipo de políticas consiste en que con un
apoyo estatal inicial, logren dar el primer paso y que, posteriormente, el subsidio pueda
eliminarse. Sin embargo, tanto aranceles como subsidios suelen caer presa de los intereses de
grupos particulares, que una vez han recibido los beneficios que otorga la política, presionan a los
gobiernos para no perderlos. Al constituir grupos cohesionados y organizados, su acción política
frecuentemente es muy exitosa. Este tipo de políticas impone costos sobre los consumidores
domésticos debido a que deben pagar mayores precios, pero al ser un grupo mucho más amplio,
disperso y heterogéneo, no logran movilizarse de manera tan efectiva como los sectores
protegidos.

En teoría, la política comercial busca proteger los sectores productivos que generen
externalidades positivas. Sin embargo, en la práctica la formulación de políticas se enfrenta a
graves problemas de información, porque no solo es difícil saber qué industrias pueden ser
generadoras de externalidades, sino que además es difícil saber cuánto es el beneficio que
generan. Con frecuencia se argumenta que la protección que proporciona un arancel permite a
una industria aumentar su producción, reducir costos unitarios y competir internacionalmente.
Esto se conoce como el argumento de la industria incipiente, ampliamente utilizado en diversos
países como parte fundamental de sus políticas de desarrollo. Debido a que en algunas industrias
la escala de producción afecta el nivel de eficiencia, los sectores que quieran competir
internacionalmente deben poder producir a escalas amplias. Esto se traduce en una barrera de
entrada para las empresas jóvenes y por ende pequeñas. La política comercial de protección
podría ofrecer a las empresas un ambiente sin competencia externa que les permita ser viables
económicamente, para que una vez se hayan consolidado y hayan crecido suficientemente,
puedan entrar a competir en el mercado mundial en igualdad de condiciones con empresas más
antiguas.

 3ROtWLFD&RPHUFLDOHQ&RORPELD

 ,PSRUWDFLRQHV

Hasta hace pocos años, la economía colombiana se caracterizó por un relativo aislamiento. El uso
de las restricciones cuantitativas (cuotas principalmente) a las importaciones y los elevados
aranceles fue generalizado. En efecto, en 1931 y tras el colapso económico mundial que significó
el inicio de la Gran Depresión, se adoptaron reformas arancelarias que elevaron sustancialmente
los impuestos a las importaciones. Como puede verse en el gráfico 6-3 el arancel promedio
colombiano fue de 50%, el más elevado del siglo3. La Gran Depresión marcó un cambio drástico
en el modelo de desarrollo adoptado por los países de América Latina. Hasta entonces, durante
todo el siglo XIX e incluso con anterioridad a la emancipación de las repúblicas
latinoamericanas, las actividades productivas de las economías de la región se orientaron hacia la

3
Para obtener una medida aproximada del grado de protección de la economía, y debido a que los diferentes bienes
importados generalmente pagan tarifas arancelarias diferentes, debe calcularse un promedio de estos aranceles
mediante la ponderación de cada bien por su importancia dentro de las importaciones totales.
 8

explotación de recursos naturales para la exportación. De esta forma, Argentina producía carnes y
cereales, Chile producía cobre y Colombia producía tabaco. El modelo exportador de bienes
primarios entró en crisis cuando a raíz de la Depresión se cerraron los mercados internacionales.
En respuesta, América Latina adoptó la estrategia llamada ,QGXVWULDOL]DFLyQPHGLDQWH6XVWLWXFLyQ
GH ,PSRUWDFLRQHV, mediante la protección a la industria local con el fin de reemplazar las
importaciones de manufacturas.4 Entre el colapso económico que significó la Gran Depresión y el
fin de la Segunda Guerra la economía mundial no era un motor de crecimiento debido a que el
comercio internacional no fue nada dinámico. Por el contrario, las políticas proteccionistas
implementadas por parte de los países industriales golpearon fuertemente las exportaciones de los
países latinoamericanos, y la imposibilidad de acceder a recursos financieros externos provocaron
el impago de las deudas externas de los países de la región. La economía mundial en este período
se desintegró, y los países redujeron al mínimo su actividad económica con el exterior. En un
escenario que ofrecía tan pocas perspectivas para la integración mundial, la estrategia de
industrialización mediante sustitución de importaciones permitía disminuir la necesidad de
importar bienes de consumo manufacturados –aunque a más largo plazo significó la necesidad de
importar bienes intermedios y de capital– y pretendía empezar a desarrollar un mercado interno
de importancia. El modelo entró en apogeo, entonces, al finalizar la segunda guerra mundial,
incluso a pesar de que a partir de entonces los países desarrollados empezaron a hacer esfuerzos
por revivir el comercio y los flujos financieros internacionales.

5HFXDGUR/RV7pUPLQRVGH,QWHUFDPELR
El modelo de Industrialización mediante Sustitución de Importaciones latinoamericano estuvo
fundamentado conceptual e institucionalmente desde la &(3$/ (Comisión Económica para
América Latina y el Caribe de la 218), organismo desde el cual se planteó que los países de la
región no podían reaccionar ante las señales de precios en los mercados internacionales debido a
múltiples problemas estructurales en sus economías, por lo cual la industrialización debía ser un
proceso inducido y fomentado deliberadamente por parte de los gobiernos. Este planteamiento
teórico hacía especial énfasis en los WpUPLQRV GH LQWHUFDPELR, la relación entre el precio de las
exportaciones de un país y el precio de sus importaciones. Es decir,
3

7', = (6.1)
3
Cuando los términos de intercambio aumentan, con la misma cantidad de exportaciones pueden
comprarse más importaciones y viceversa. Por lo tanto, si el precio de los bienes que exporta un
país tiende a caer con el tiempo se verá reducida su capacidad de importación.

Con la caída en la demanda mundial de los productos primarios tras la Depresión, los términos de
intercambio de los países de América Latina empezaron a caer rápidamente debido a la caída en
los precios de dichos bienes. Los economistas de entonces interpretaron esta caída como un
deterioro secular en los términos de intercambio de los países en desarrollo, lo cual significaría
que con el tiempo la capacidad de compra de importaciones sería cada vez menor. Debido a que
las economías, por sí solas, no reajustarían sus sectores productivos ante la caída en los precios
de los bienes primarios desplazándose hacia la industria, parecía necesario fomentar la
industrialización mediante la limitación de la competencia externa a los sectores industriales
4
La desaceleración de la economía mundial, las políticas proteccionistas impuestas también por los países más
desarrollados y el temor a nuevas confrontaciones bélicas de carácter mundial motivaron las políticas de aislamiento
de los países latinoamericanos. Ver Ospina (1974).
 9

nacientes. Adicionalmente, debido a que los términos de intercambio caían sin remedio, era
necesario sustituir la importación de manufacturas por producción local para así destinar las
pocas divisas que generaran las exportaciones a la compra de insumos indispensables y bienes de
capital.

Por muchos años se ha argumentado que los términos de intercambio de los países que exportan
bienes primarios inevitablemente tienden a caer. No obstante, el gráfico 6-4 permite observar que
los términos de intercambio de Colombia han permanecido relativamente constantes a lo largo
del período de posguerra, debido a que aunque los precios de algunos bienes primarios tales
como el café se han reducido, los precios de los bienes importados que incorporan altos niveles
de tecnología tienden a caer también debido al rápido crecimiento de la productividad en esos
sectores, gracias a lo cual es cada vez más barato producirlos. Por lo tanto, es difícil observar una
tendencia de largo plazo específica de los términos de intercambio colombianos en el tiempo. La
tendencia latinoamericana se corresponde mucho con la de Colombia –exceptuando a los países
productores de petróleo–, por lo cual parece que la evidencia no corrobora la teoría de la caída
secular de los términos de intercambio. No obstante, los movimientos coyunturales en los
términos de intercambio tuvieron hasta hace poco tiempo un impacto muy importante sobre la
dinámica del ciclo económico colombiano como se anotó en el capítulo 1. Los períodos en los
cuales aumentaban fuertemente los precios de los bienes exportados por el país se correspondían
con los períodos de auge económico.

Recientemente ha surgido una nueva controversia en los países desarrollados sobre la posibilidad
de que el crecimiento de los nuevos países industriales del este de Asia haya tenido un efecto
adverso sobre los términos de intercambio de los países desarrollados, debido a que producen
bienes manufacturados similares a costos muy bajos, lo cual ha tendido a reducir los precios de
dichos bienes en los mercados internacionales. No obstante, tampoco en este caso los términos de
intercambio de los países desarrollados muestran una tendencia hacia el empeoramiento, pues
aunque se redujeron hasta 1980, desde entonces han aumentado.

La política comercial de sustitución de importaciones logró efectivamente transformar el sector

manufacturero, que adquirió una gran importancia dentro de la generación del valor agregado.
Sin embargo, en muchos casos las industrias nacientes no lograron desarrollar adecuados niveles
de competitividad, a pesar incluso de que el modelo se llevó a tal extremo en América Latina que
absorbió la mayoría de los recursos escasos de la región. Las victimas fueron el sector exportador
y el sector agrícola. En Colombia, algunos de los sectores protegidos lograron adquirir ciertas
ventajas comparativas, que les permitieron convertirse en exportadores de bienes manufacturados
a la región andina, gracias a los beneficios otorgados por los procesos de integración comercial.

La política comercial colombiana dio un giro radical en 1967 –bajo el gobierno de Carlos Lleras–
con la promulgación del decreto-ley 444 de ese año. A grandes rasgos, la nueva política se
caracterizó por una gran estabilidad y por ende efectividad y credibilidad. El estatuto se diseñó
con el objetivo de promover las exportaciones sin abandonar la protección a la industria nacional
de la competencia externa. Específicamente, en cuanto a las importaciones, la norma reiteró los
controles directos que se aplicaron mediante la construcción de listas de bienes para cuya
importación se requería una licencia del gobierno. Adicionalmente, una Junta de Importaciones
asignaba mensualmente un presupuesto de divisas (moneda extranjera) correspondiente a las
licencias aprobadas previamente. Es decir que una vez un importador recibía aprobación para
 10

importar un bien, debía esperar a que le fuera asignada la posibilidad de comprar las divisas
necesarias para realizar el giro al exterior. Existía, además, un grupo de bienes para el cual no era
necesario contar con una licencia previa, por lo cual se les conocía como bienes de OLEUH
LPSRUWDFLyQ, y un grupo de bienes cuya importación estaba del todo prohibida. La política
comercial de cada gobierno consistía en mover bienes de una lista a otra dependiendo de la
situación externa del momento. Además de los controles cuantitativos, las importaciones
colombianas estaban sujetas a diferentes aranceles que fueron particularmente altos en los años
sesenta. A lo largo de los años setenta la política comercial se liberalizó paulatinamente, mientras
que la década de los ochenta fue una de gran variabilidad en cuanto a la política comercial. La
política comercial fuertemente proteccionista del gobierno Betancourt (1982-1986) eliminó casi
por completo la lista de bienes bajo libre importación y amplió la lista de bienes de importación
prohibida. No obstante, esta política fue pasajera y al poco tiempo se relajó de nuevo la política
proteccionista. En 1986 el arancel promedio volvió a elevarse radicalmente, y a partir de entonces
ha habido una reducción gradual de las tasas arancelarias. El proceso gradual de apertura se
intensificó desde principios de los noventa, momento en el cual se acabó con el sistema de las
listas de bienes, y se desmontaron la gran mayoría de restricciones cuantitativas a las
importaciones. El gráfico 6-3 permite ver la evolución del arancel promedio durante estos años.

Si bien desde 1970 se comenzaron a adoptar medidas de corte aperturista, solo hasta 1990 se
materializó un cambio radical en esta materia. Se consideraba que el modelo proteccionista había
sido infructuoso en términos de crecimiento económico, aumento de la productividad y
desarrollo. La política de sustitución de importaciones se abandonó con el objetivo de que el país
desarrollara una estructura productiva que aprovechara sus verdaderas ventajas comparativas, y
que al mismo tiempo pudiese aumentar la importación de bienes de capital para los sectores en
desarrollo. La creciente apertura comercial del resto del mundo, así mismo, ofrecía mayores
oportunidades a los países que participaran en las redes de comercio mundial, e imponía
exigencias en términos de integración. Adicionalmente, la transformación institucional que
atravesó Colombia a principios de los noventa gracias a la nueva Constitución Política expresaba
un cambio en la forma de entender el desarrollo económico. Para entonces ya era evidente que el
mayor motor del crecimiento de la economía mundial era el comercio internacional. En efecto,
parte de la liberalización comercial responde a los recientes procesos de integración mundial y al
desarrollo de instituciones internacionales como la Organización Mundial del Comercio (20&).
Las políticas de liberalización comercial hacían parte del paquete de reformas estructurales que
empezaron a ser implementadas en toda América Latina desde mediados de los ochenta y en
Colombia desde principios de los noventa, y fueron, en efecto, las reformas más visibles entre
todas estas reformas estructurales. Colombia se destaca porque sus reformas en torno a la
liberalización comercial se hicieron más rápido y de forma más profunda que en el resto de
América Latina. Las reformas buscaban reducir de manera unilateral los aranceles a las
importaciones de los sectores hasta entonces protegidos. A nivel latinoamericano el arancel
promedio pasó de casi 50% en años previos a la reforma a solo 10% en 1999. Así mismo, las
barreras no arancelarias pasaron de cubrir 38% de las importaciones a cubrir solo el 6.3%. El
caso colombiano se ajustó a este patrón. El arancel promedio de Colombia pasó del 23% en 1987
al 7% en 1992 como se observa en el gráfico 6-35

5
La información sobre aranceles promedio es frecuentemente contradictoria debido a los métodos de cálculo.
Algunos autores como Echavarría y Gamboa (2001) encuentran que el arancel promedio de Colombia en estas dos
fechas fue de 44% y 11% respectivamente. Aunque las magnitudes son diferentes, la tendencia es la misma.
 11

No obstante, como se verá en seguida, aún hay sectores como el agrícola cuya protección es
considerablemente mayor a la protección promedio. Mientras la protección a los sectores
productores de bienes comercializables orientados hacia el mercado doméstico cayó, la
protección indirecta a los sectores exportadores aumentó. Es decir que las nuevas políticas
comerciales pretendían aprovechar las ventajas comparativas, al favorecer los sectores
exportadores del país y permitir la competencia de las importaciones. El sistema andino de
franjas de precios es un buen ejemplo de la protección que aún se mantiene sobre algunos
sectores agropecuarios (entre ellos carnes, aceites, lácteos, trigo, maíz, arroz, soya y azúcar),
especialmente en aras de asegurar cierta estabilidad en los precios de estos productos,
considerados como de alta volatilidad en los mercados internacionales. Adicionalmente, el
sistema de franjas de precios tiene un carácter proteccionista evidente, en algunos casos para
enfrentar los subsidios de los países desarrollados a los sectores agrícolas. Consiste en un
mecanismo, adoptado por la Comunidad Andina de Naciones (&$1) en 1994, mediante el cual se
aplica un arancel variable a las importaciones del resto del mundo que hacen los países
pertenecientes a la &$1. El sistema establece precios de referencia, máximos y mínimos. Cuando
el precio mundial de un producto determinado cae por debajo del precio mínimo, aumenta la
tarifa arancelaria aplicable a dicho bien con el objetivo de encarecerlo domésticamente y proteger
a los productores domésticos. Así mismo, cuando el precio sube por encima del máximo de
referencia, se reduce el arancel cobrado normalmente al producto, para evitar que los
consumidores se vean perjudicados por un aumento muy considerable de su precio. Este tipo de
instrumentos sofisticados de política comercial pretenden ofrecer ciertos niveles de protección a
sectores que se consideran vulnerables por diversas razones, mientras tratan al mismo tiempo de
evitar un encarecimiento doméstico excesivo de los bienes comercializables. Como mecanismo
para proveer estabilidad el sistema de franjas en efecto ha sido exitoso. Se ha encontrado que los
costos de importación de los bienes cubiertos por el mecanismo han reducido su volatilidad entre
26 y 68% desde que fue instituido6. No obstante, también se ha encontrado que el sistema ha
implicado un alto grado de protección, incluso mayor al que generan los subsidios de los países
desarrollados, con lo cual gran parte del sector agrícola ha quedado al margen de la apertura
comercial iniciada a principios de los noventa7.

 ([SRUWDFLRQHV

 3ROtWLFD&DIHWHUD

La estructura exportadora de Colombia ha cambiado a lo largo del siglo XX en función de la

evolución del mercado internacional del café y del papel que este producto ha tenido dentro de la
economía. Como se observa en el gráfico 6-5, mientras a mediados de siglo el café representaba
más de 75% del valor de las exportaciones totales del país, en los años setenta su participación
alcanzaba alrededor de 50%, en los noventa un poco menos de 20%, y en la actualidad es menos
de 10% del total de exportaciones. El café no solo fue el principal generador de divisas sino que
además determinó la evolución de los términos de intercambio del país, y permitió el desarrollo
económico de extensas áreas en los andes centrales. Su importancia como el principal producto

6
Ver Garay, Luis Jorge (2004).
7
Ver Reina y Zuluaga (2004).
 12

de exportación unió estrechamente la política cafetera, la política comercial y la política

macroeconómica.

Con el objetivo de armonizar la producción interna con las cuotas que se establecían en los
acuerdos internacionales entre productores, en 1940 se creó el Fondo Nacional del Café ()1&).
Por medio del impuesto a las exportaciones de café, el Fondo regulaba el ingreso de los cafeteros
y retenía los excedentes de café que superaban la cuota. Paralelamente, el Fondo establecía un
precio de sustentación, al cual estaba obligado a comprar la cosecha cafetera. Se utilizaba un
criterio de estabilización para aislar parcialmente a los caficultores de las fluctuaciones del precio
externo. Entre 1962 y 1989 Colombia promovió el pacto de cuotas entre países productores y
consumidores con el fin de estabilizar aun más el mercado cafetero mundial. El )1& operaba,
entonces, como una válvula reguladora de los ingresos cafeteros, y además, eliminaba los
incentivos a expandir la oferta cuando los precios externos eran altos, lo cual generalmente tenía
como consecuencia una sobreoferta posterior. Con el tiempo el )1& adquirió funciones
adicionales a las de estabilizar el ingreso de los caficultores, relacionadas con la provisión de
bienes públicos focalizados a las regiones cafeteras, la financiación de actividades de
investigación y desarrollo, el crédito y la inversión en actividades alternas.

En 1989 colapsó el sistema de pactos internacionales, lo que obligó a hacer ajustes en la política
cafetera. Los esfuerzos por estabilizar el precio a los productores no lograron impedir que el
precio real disminuyera, debido al colapso mismo del Acuerdo Internacional del Café, al
crecimiento de la producción y a la apreciación real de la tasa de cambio. En la actualidad,
aunque el precio interno está más ligado al precio internacional, el Fondo trata de estabilizar
algunas fluctuaciones de corto plazo. El cambio estructural que implicó el derrumbe del Acuerdo
Internacional del Café en 1989 se tradujo en un período posterior de precios muy bajos, que en
Colombia generaron una severa crisis en todo el andamiaje institucional del sector cafetero. El
Fondo no solo perdió su capacidad estabilizadora, sino que la crisis del sector cafetero obligó al
gobierno nacional, en 2002, a entrar a apoyarlo financieramente después de haber liquidado sus
principales activos. Hoy en día, la política cafetera es un componente más de la política fiscal.

 ([SRUWDFLRQHVQRWUDGLFLRQDOHV

La política de promoción de exportaciones data de los años cincuenta cuando se estableció el

3ODQ9DOOHMR, que exoneraba del pago de aranceles a las importaciones destinadas a la producción
de bienes para la exportación y, en la práctica, elevaba su protección efectiva. Esta política ha
sufrido algunas modificaciones pero sigue vigente hasta la actualidad. El interés por la promoción
de las exportaciones se afianzó en 1967. Este año marca el inicio de un segundo período en la
política comercial del país, y perduró hasta 1990. Sin abandonar la política de sustitución de
importaciones, pretendió mejorar el ambiente económico para favorecer al sector exportador.
Según algunos autores, los instrumentos de regulación que ofrecía la nueva política comercial
permitieron una gran adaptabilidad a las condiciones externas e internas, lo cual facilitaba la
estabilización macroeconómica8. Es decir que las nuevas políticas comerciales, al tiempo que
expusieron la economía colombiana un poco más al mercado mundial, fueron exitosas en
protegerla de sus drásticas fluctuaciones e inestabilidad. En este período se ofrecieron incentivos
tributarios y se crearon instituciones como 352(;32, cuyo objetivo era otorgar crédito
8
Cárdenas y Correa (1994).
 13

subsidiado y prestar servicios de asesoría y apoyo técnico a los exportadores. La política

comercial estuvo acompañada de una política cambiaria de pequeñas devaluaciones nominales a
lo largo del tiempo, que permitieran tener una tasa de cambio real estable.

 3ROtWLFDGH,QWHJUDFLyQ

La política de industrialización mediante sustitución de importaciones se enfrentó en los años
sesenta a dos serios obstáculos. De un lado, el proceso de industrialización hacía necesaria la
importación de grandes cantidades de bienes de capital, mientras que las divisas generadas por las
exportaciones primarias eran muy escasas. Adicionalmente, los sectores industriales estaban
sujetos a tecnologías con economías de escala, en las cuales el tamaño de los mercados era
fundamental para hacer eficiente la producción. Debido a que el tamaño de las economías
latinoamericanas era muy reducido, el modelo no permitía el desarrollo de sectores industriales
eficientes y dinámicos en cuanto al crecimiento de su productividad. En parte por ello, los países
de la región buscaron su integración comercial para ampliar los mercados de las industrias
domésticas. Además se esperaba que las mayores exportaciones a la región aumentaran la
capacidad importadora de los países. Los intentos de integración comercial de los años sesenta
perdieron dinamismo prontamente, pero sentaron las bases para desarrollos posteriores durante la
década de los noventa.

En las décadas siguientes, las condiciones políticas y económicas mundiales cambiaron

drásticamente, lo cual se tradujo en un ambiente mucho más favorable para la integración
comercial por parte de los países de América Latina, y de Colombia en particular. Al tiempo que
la economía mundial se movía hacia la liberalización comercial y financiera, las economías de
planificación central revelaban su fracaso. El nuevo entorno liberalizador estuvo acompañado de
negociaciones comerciales multilaterales en las cuales el *$77 (Acuerdo General de Comercio y
Aranceles) jugaba un papel primordial. Con la crisis de la deuda que aquejó a América Latina en
los ochenta, se hizo evidente que la integración con el mercado mundial y regional era necesaria.

En los últimos años el proceso de apertura ha estado acompañado de otros procesos paralelos de
integración regional. Se ha argumentado que la liberalización comercial unilateral, como la que
ha supuesto la apertura económica, no es suficiente para aprovechar los beneficios del libre
comercio. Bajo esta óptica, y en aras de profundizar la apertura, la política comercial también se
ha enfocado en implementar acuerdos de libre comercio, especialmente con otros países de
América Latina. Fue durante los noventa que surgió 0(5&2685 (Argentina, Brasil, Uruguay y
Paraguay) y se reestructuró la Comunidad Andina de Naciones (&$1). En la actualidad Colombia
hace parte de esta última -que incluye a Venezuela, Ecuador, Perú y Bolivia- y del Grupo de los
Tres (*) -que incluye a Venezuela y México-. La &$1 tiene su origen en el Grupo Andino
nacido a finales de los sesenta, cuyo objetivo no se reducía a la reducción de aranceles entre sus
miembros sino que pretendía lograr una unión aduanera (los países integrantes del acuerdo
adoptan una estructura arancelaria idéntica frente al resto del mundo), e incluso una
homogeneización de sus políticas industriales. El Grupo Andino entró en una parálisis durante los
ochenta, y solo hasta que se adoptaron las UHIRUPDV HVWUXFWXUDOHV en los países miembros del
Grupo, respiró un nuevo aire. En la actualidad el propósito del libre comercio entre los miembros
de la &$1 se ha logrado casi totalmente, mientras que el objetivo de tener un arancel externo
común solo se ha alcanzado de manera parcial. Los resultados de este intento de integración han
 14

sido positivos, toda vez que mientras en 1990 el comercio entre sus socios era apenas de 4% de
su comercio total, en 2001 llegó casi al 12%. Respecto al *, este acuerdo nació en 1990, y
aunque su objetivo original no era primordialmente comercial, su desarrollo derivó en un acuerdo
de libre comercio en 1994. El acuerdo ha sido especialmente importante para el comercio entre
Colombia y México y entre Venezuela y México debido a que Colombia y Venezuela ya hacían
parte de la &$1. La liberación comercial tampoco ha sido plena bajo este acuerdo, y su impacto
en términos de volúmenes de comercio ha sido reducido. Es importante anotar que la integración
regional ha permitido a Colombia aumentar su comercio intra-industrial, debido a la similitud de
las estructuras productivas entre los países de la región. El tipo de bienes que Colombia exporta a
sus países vecinos, con los cuales ha establecido lazos de integración comercial estrecha, es muy
similar al tipo de bienes que importa de esos mismos países.

No obstante, frecuentemente se ha argumentado que estos acuerdos regionales pueden ser

negativos para los países que los implementan debido a que pueden generar GHVYLDFLyQ GH
FRPHUFLR. Este concepto hace referencia a que la integración comercial entre países puede
generar un reemplazo ineficiente de socios comerciales. Por ejemplo, es posible que Italia
produzca vinos más baratos que Chile, pero que debido a un acuerdo de integración entre éste
último país y Colombia, y dado un arancel elevado para los vinos italianos, resulte más barato
para Colombia importar vinos chilenos –que no pagan arancel- que vinos italianos. Si este es el
caso, Colombia podría comprar más vino a Italia con la simple eliminación del arancel que lo que
puede comprar a Chile bajo el acuerdo comercial. En efecto existe alguna evidencia de que
acuerdos como el 0(5&2685 han generado desviación de comercio en algunos casos.

Adicionalmente ha habido algunos contactos recientes entre Colombia y el resto de países

andinos con los países miembros del 0(5&2685, con miras a una mayor integración en el
futuro, producto del esfuerzo de Brasil para consolidar un área de libre comercio en América del
Sur. En primera instancia se ha establecido un acuerdo de preferencias arancelarias, y se ha
planteado un Acuerdo de Libre Comercio de bienes que debe entrar en vigor paulatinamente
mediante una desgravación gradual de los diferentes bienes provenientes de los países integrantes
durante los próximos quince años. Debe señalarse también que el país negocia en la actualidad,
de manera conjunta con Ecuador y Perú, un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Este
tipo de acuerdos significan la adquisición de compromisos mucho más firmes que la simple
reducción fácilmente reversible de aranceles, lo cual genera mayor certidumbre en los mercados.
Adicionalmente, la implementación de acuerdos de este tipo en muchos casos facilita la
aproximación de los países al libre comercio debido a que hacen mucho más difícil para los
grupos de interés, que potencialmente pueden perder a corto plazo con la liberalización, tener
éxito en sus exigencias. Muchos sectores económicos que posiblemente se beneficien de los
tratados de libre comercio harán tanta o más presión política que quienes se perjudican, a
diferencia de lo que ocurre cuando la política de apertura comercial se basa simplemente en
reducciones arancelarias cuyos beneficios son muy dispersos.

Como ya se mencionó, parte del proceso de apertura comercial de los países alrededor del mundo
ha sido acompañado e incentivado por organizaciones internacionales de las cuales Colombia ha
hecho parte. El desarrollo y la consolidación de estos organismos multilaterales ha significado
que los países han perdido autonomía en términos de sus políticas comerciales, pues ahora, en
parte, esta se determina de manera colectiva al interior de aquellos, y las acciones unilaterales
están limitadas e incluso pueden ser penalizadas. En 1948, tras el fin de la segunda guerra
 15

mundial, una de las organizaciones internacionales creadas por los países desarrollados fue el
Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (*$77 por sus siglas en inglés). En 1981
Colombia ingresó como miembro a la organización, cuyo objetivo ha sido desde su origen el de
promover el comercio internacional y permitir que fluya libremente mediante negociaciones entre
sus miembros para reducir las barreras al comercio y las políticas comerciales discriminatorias
entre países, y para instituir mecanismos equilibrados de resolución de conflictos comerciales9.
En 1995 el *$77 se transformó en la Organización Mundial del Comercio (20&), y desde
entonces Colombia ha sido uno de sus países miembros. La pertenencia a la 20& limita la
discrecionalidad de las políticas comerciales de los países miembros, y establece un marco
jurídico y de resolución de disputas comerciales entre países. Con el tiempo cada vez un número
mayor de países hace parte de la 20&, lo cual es un síntoma del creciente proceso de integración
comercial mundial y el consenso sobre su relevancia10.

 &RPHUFLR([WHULRU&RORPELDQR

A pesar del proceso de diversificación durante las últimas décadas, el grueso de las exportaciones
colombianas está compuesto por bienes primarios, provenientes de la agricultura y la minería. Tal
y como se aprecia en el gráfico 6-6 las exportaciones primarias colombianas pasaron de
representar el 80% del total en 1980 a 65% en 2000. Esto contrasta con países como México,
donde la participación de las exportaciones primarias en el total exportado se redujo de 89% a
16.5% en el mismo período, por razones asociadas a cambios en las políticas de integración de
ese país con el resto del mundo, pero especialmente con los Estados Unidos.

Esto indica que el patrón de comercio colombiano es mayoritariamente de carácter inter-

industrial (es decir, exportamos bienes primarios e importamos maquinaria e insumos), lo que
implica que la teoría de la ventaja comparativa permite explicar nuestro comercio relativamente
bien. Sin embargo, la integración regional ha permitido una cierta diversificación de las
exportaciones, lo que ha dado origen a un cierto tipo de comercio intra-industrial. Por ejemplo,
Colombia produce ciertas variedades de químicos y Venezuela otras, lo que da origen a un
comercio bilateral bastante activo.

A nivel internacional, se ha identificado una regularidad que resulta bastante interesante. Los
países más cercanos entre sí tienden a presentar intercambios comerciales mayores. Este
fenómeno ha dado origen al PRGHORJUDYLWDFLRQDOGHOFRPHUFLR, que hace alusión a la teoría de la
gravitación universal formulada por Newton, según la cual los cuerpos se atraen con mayor
fuerza si tienen mayores masas o se encuentran a menor distancia. Cuando los países son más
distantes entre sí, se presentan mayores costos de transporte, y la amplitud de sus diferencias
culturales puede generar barreras mayores al comercio. Así mismo, países de mayor tamaño en
términos de ingreso o población representan mercados más amplios, por lo cual sería de esperarse
que demanden más bienes y servicios de otros países. En efecto, los países de mayor ingreso total
y por habitante, y de mayor población, presentan en promedio mayores niveles de comercio
internacional.

9
Ver la página electrónica de la Organización Mundial del Comercio: www.wto.org.
10
En la actualidad 148 países del mundo pertenecen a la OMC.
 16

Sin embargo, esta teoría no funciona muy bien en el caso colombiano cuando se trata de explicar
los volúmenes de comercio del país. A pesar de que Colombia es relativamente grande en
términos de población e ingreso, además de encontrarse a una distancia cercana a mercados
importantes como el de Estados Unidos, su comercio total (medido como la suma de
exportaciones e importaciones) como proporción del PIB es considerablemente inferior al de
países de población e ingreso similares, como se observa en el gráfico 6-7. De hecho, el modelo
gravitacional predice que dada la distancia de Colombia al resto de países del mundo, y dados su
PIB y su población, el comercio exterior del país es 91% menor al que debería tener11.

Algunos historiadores económicos afirman que los costos de transporte en Colombia han sido
muy altos, producto de las condiciones geográficas del país y del poco desarrollo de
infraestructura de transporte y de comunicaciones12. Otros autores afirman que la débil
integración de Colombia a la economía mundial fue por mucho tiempo producto de la forma en
que los empresarios se enfrentaron a la volatilidad de los mercados internacionales. La
producción de bienes para al exportación se llevaba a cabo en función del nivel en que se
encontraran los precios internacionales, sin que se pretendiera estructurar un aparato productivo
más sólido y menos sensible a las fluctuaciones externas13.

 ([SRUWDFLRQHV

Como mencionamos atrás, las exportaciones colombianas se han concentrado mayoritariamente

en bienes primarios, es decir, en productos agrícolas o mineros no manufacturados, tales como el
café, el banano, el petróleo o el oro. El gráfico 6-5 presenta la participación de estos diferentes
productos dentro de las exportaciones totales a lo largo del siglo XX.

El desarrollo exportador colombiano a lo largo del siglo XX se basó fundamentalmente en la

economía cafetera. A partir del último tercio del siglo XIX una sucesión de regiones andinas, en
principio los Santanderes, Cundinamarca y Tolima, y finalmente Antioquia, el Viejo Caldas y el
Norte del Valle, especializaron su sector agrícola en la producción de café para la exportación. El
crecimiento de la demanda mundial de café, junto con las características ecológicas andinas,
propicias para un cultivo eficiente de café de excelente calidad, le permitió al sector cafetero
posicionar rápidamente su producto como el principal rubro de exportación de Colombia. Entre
1905 y 1925 el café pasó de representar el 40% de las exportaciones totales a constituir el 80% de
las mismas. De esta manera, el café permitió a los departamentos de la cordillera central lograr un
desarrollo económico basado en el sector externo, e incluso configurar una cultura propia
alrededor de su cultivo y comercialización. El cultivo del café, basado en una distribución de la
tierra relativamente equitativa, y la necesidad de interacción y cooperación entre sus productores,
facilitó el desarrollo de una infraestructura social importante que se tradujo en un desarrollo
económico acelerado. No obstante, el sector cafetero debió enfrentarse, a lo largo de todo el siglo
XX, a una gran inestabilidad en los precios internacionales, así como a una sobreoferta mundial
debida a la gran cantidad de países productores. La pérdida de importancia del café fue
especialmente drástica entre 1986 y 1990. En el transcurso de estos cinco años pasó de

11
Cárdenas y García (2004).
12
Ver Palacios (1995) y Safford y Palacios (2002).
13
Ver Ocampo (1984).
 17

representar el 55% de las exportaciones, a solo el 19%, debido a que, además de la importancia
creciente de otros sectores exportadores, con relación a otros países productores Colombia ya no
ofrece las ventajas comparativas del pasado en términos de costos de producción (Ver gráfico 6-
8).

Los productos tradicionales diferentes al café (petróleo, bananos y oro) llegaron a ser el 40% de
las exportaciones entre 1925 y 1945. El petróleo empezó a exportarse desde mediados de los años
veinte, y rápidamente llegó a representar entre 10% y 25% de las exportaciones totales. Al
convertirse en uno de los principales rubros de exportación, el Estado decidió constituir una
empresa pública encargada de su producción y comercialización, (&23(752/. Sin embargo,
desde mediados de los años sesenta las reservas de petróleo del país empezaron a agotarse debido
a la pobre iniciativa para la exploración y al inadecuado marco regulatorio para atraer inversión
privada. Así las cosas, Colombia dejó de exportar petróleo entre 1964 y 1985, precisamente
cuando los precios internacionales aumentaron explosivamente. A partir de mediados de la
década de los ochenta se encontraron nuevos yacimientos petrolíferos, especialmente en los
Llanos Orientales, que permitieron reanudar las exportaciones de petróleo. Desde entonces la
importancia de este producto dentro de las ventas externas del país ha sido creciente, hasta
convertirse en el principal producto de exportación con una participación de 30% en la segunda
mitad de los noventa. El petróleo desplazó al café como principal producto de exportación,
aunque en la actualidad las reservas de petróleo empiezan a agotarse nuevamente (Ver recuadro a
continuación).

5HFXDGUR3HWUyOHR\&DUEyQ
El sector minero en general, y los sectores petrolero y carbonífero en particular, han cobrado gran
importancia dentro del espectro exportador colombiano en los últimos años, a tal punto que la
evolución reciente del sector externo colombiano no puede entenderse sin estudiarlos. El sector
petrolero aumentó su participación en el PIB colombiano, al pasar de representar 1.7% en 1990 a
ser 3.8% en 1999. El sector petrolero no sólo ha afectado positivamente la balanza comercial y la
cuenta corriente sino que además ha generado flujos de capitales de inversión al país. El sector
basa su actividad exterior en la venta de los excedentes de crudo de (&23(752/ y las ventas
externas de compañías multinacionales, una vez se ha satisfecho el requerimiento doméstico para
la refinación. Adicionalmente se exportan algunos productos refinados como el IXHO RLO y el
diesel, y se importan otros derivados del petróleo. Las exportaciones de petróleo crecieron
rápidamente a lo largo de la década de los noventa, y solo hasta 2001 empezaron a presentar una
desaceleración. El mayor crecimiento se presentó en la segunda mitad de los noventa, producto
de la entrada en operación de los pozos de Cusiana y Cupiagua en el departamento de Casanare.
A partir de 2001 los volúmenes exportados disminuyeron, producto del declive natural de estos
pozos y de las actividades criminales sobre la infraestructura petrolera. Recientemente se han
hecho algunas reformas institucionales que buscan hacer más atractiva la actividad exploratoria
para el sector privado, debido a que hasta el momento el Estado Colombiano, por medio de
(&23(752/, era al mismo tiempo regulador y participante en el mercado del petróleo, lo cual
no ofrecía condiciones equitativas a los demás competidores. De esta forma, se pretende asegurar
que las reservas de petróleo colombianas no se agoten en el mediano plazo y el país pueda
satisfacer su demanda interna por más tiempo. Se estima que entre 2007 y 2012 Colombia se
verá obligada a importar petróleo debido a la disminución de las cantidades producidas
domésticamente, y en adelante se espera que los nuevos incentivos que ha generado el nuevo
 18

marco institucional permitan que la producción interna sea suficiente para no tener que recurrir a
las importaciones. Todo esto significará un fuerte ajuste de la cuenta corriente.

El carbón se ha constituido también en uno de los principales y más dinámicos rubros de

exportación del país. A diferencia del caso de los hidrocarburos, el mercado del carbón tiene en la
actualidad un diseño institucional que provee incentivos más favorables a la iniciativa privada,
pues desde 2000 el Estado se ha limitado a ejercer el papel de regulador, sin entrar directamente a
participar en la producción. Lo anterior ha permitido que las perspectivas de la participación de
Colombia en el mercado internacional del carbón sean de crecimiento. El potencial exportador
del país está concentrado en las minas del Cerrejón en el departamento de la Guajira, cuyo nivel
de reservas es muy alto. No obstante, la producción de las minas del Cesar es también
considerable. En 2003, estos dos departamentos concentraban el 87% de la producción total de
carbón en Colombia. La producción del mineral ha crecido de manera continua desde principios
de los años ochenta -al pasar de 4 millones de toneladas en 1981 a 49 millones en 2003- aunque
el crecimiento ha sido mucho más dinámico en años recientes. En efecto, en 2003 las
exportaciones alcanzaron las 51 millones de toneladas, más de 12% del valor de las exportaciones
totales. Se estima que las reservas de carbón no se agotarían sino hasta dentro de 178 años si su
producción permanece en los niveles actuales, y que la participación de Colombia en el mercado
mundial, de hoy a 2010 puede pasar de 1.1% a 1.5%.

Los sectores mineros de exportación son un buen ejemplo de cómo el diseño institucional y el
papel que el Estado cumpla en cuanto a la regulación de los mercados son factores primordiales
en sus posibilidades de crecimiento y de capacidad exportadora. Estas condiciones pueden llegar
a ser mucho más importantes, incluso, que la dinámica de los precios internacionales, y son muy
importantes en los sectores que requieren altos niveles de inversión y tecnología.

El proceso de diversificación de las exportaciones ha tenido tres fases muy marcadas que pueden
apreciarse en el gráfico 6-5. Las exportaciones ahora llamadas no tradicionales -como los cueros
de res, los sombreros de paja, el platino y el tabaco- fueron importantes hasta antes de la
consolidación del café como principal producto de exportación14. Entre 1905 y 1921 estos
productos representaron entre 60% y 40% de las exportaciones totales, pero a medida que el
sector cafetero se consolidó perdieron importancia relativa. Entre principios de los veinte y
finales de los cincuenta las exportaciones no tradicionales representaron menos del 15% de las
totales. Como vimos, en este período las exportaciones de Colombia se concentraron en café,
mientras el petróleo empezaba a cobrar importancia. A partir de entonces las no tradicionales
empezaron a ocupar una posición cada vez más importante dentro de las exportaciones totales,
gracias a productos como el azúcar, el algodón y el tabaco dentro de los primarios, a
manufacturas livianas como alimentos, bebidas y textiles, y a otros productos mineros como el
carbón y las esmeraldas. Más recientemente el país ha diversificado aún más su canasta
exportadora con bienes como las flores cortadas, la carne, las frutas tropicales, las confecciones,
los productos de plástico, la madera, el papel y los productos editoriales, con lo cual las
exportaciones no tradicionales han llegado a representar hasta dos terceras partes del valor total
exportado. El gráfico 6-9, así como los cuadros 6-1, 6-2 y 6-3 permiten desagregar por sectores la
evolución de las exportaciones no tradicionales colombianas en las últimas tres décadas. Puede

14
El GRECO considera que las exportaciones no tradicionales son todas aquellas diferentes al café, el petróleo, el
banano, el oro y las esmeraldas.
 19

verse que las exportaciones agropecuarias han perdido importancia, mientras las industriales han
mantenido su participación, y las mineras, que se hicieron más importantes en los ochenta, se han
estabilizado como proporción de las no tradicionales. En los últimos veinte años la composición
sectorial de las exportaciones ha cambiado sustancialmente, especialmente en términos de la
pérdida de participación del café. Los gráficos 6-10 y 6-11 permiten comparar la composición de
las exportaciones colombianas en 1980 y en 2002. Salta a la vista la pérdida de importancia del
café dentro del valor exportado, y la aparición de una variedad mucho mayor de exportaciones no
tradicionales.

Los socios comerciales de Colombia han sido relativamente los mismos a lo largo del tiempo, y
el intercambio ha estado concentrado en algunos de ellos, como Estados Unidos y Venezuela. La
economía colombiana ha sido muy vulnerable a los ciclos económicos de esos países, porque
cuando sus economías sufren recesiones disminuyen su demanda de exportaciones de Colombia.
El gráfico 6-12 presenta la evolución de la participación de los socios comerciales más
importantes de Colombia en cuanto a sus destinos de exportación. Aproximadamente la mitad de
las exportaciones del país están concentradas en solo cuatro países, dentro del los cuales Estados
Unidos es el más importante (representó 40% de las exportaciones totales en 2003). En los
últimos veinte años Colombia ha logrado diversificar en alguna medida los mercados con quienes
comercia debido principalmente a los procesos de integración económica regional. Como es de
esperar, el comercio colombiano es mayor con los países más cercanos y de mayor tamaño en
términos de ingreso y población. Países cercanos como Venezuela y Ecuador presentan flujos
bilaterales de comercio con Colombia muy importantes, así como países más lejanos pero de gran
tamaño como Japón o Alemania.

 ,PSRUWDFLRQHV

Las importaciones han presentado también un comportamiento particular que vale la pena
mencionar. Los bienes importados pueden clasificarse según su uso económico o según el sector
económico al que pertenecen. La primera clasificación permite ver si las importaciones tienen
como destino el consumo, si son bienes intermedios (insumos para la producción) o si son bienes
de capital destinados a ampliar la capacidad productiva de la economía. Como señalábamos en el
capítulo 1, los bienes de capital importados pueden generar transmisión de conocimientos y
tecnologías entre países, y por ende mayores tasas de crecimiento económico, razón por la cual
esta clasificación resulta pertinente. Adicionalmente, resulta importante conocer qué tan
importante es el acceso a productos extranjeros para los productores nacionales, pues si los
insumos que utilizan son en gran medida importados, puede ser importante diseñar políticas
comerciales que les faciliten el acceso a los mercados externos. Dentro de la clasificación por
sectores, los bienes de consumo importados pueden ser de tipo no duradero o duradero, y los
bienes intermedios y de capital pueden pertenecer a un sector económico particular como la
agricultura o la industria.

La composición de las importaciones colombianas de bienes industriales a principios de siglo –

1915-1930– estaba compuesta por textiles, productos metálicos y alimentos en más del 50%. A lo
largo de este período los textiles perdieron importancia porcentual, pero se mantuvieron como el
principal rubro de importación. Respecto a la importación de bienes de capital es posible afirmar
que fueron cuantitativamente pequeñas y concentradas en máquinas para tejido, materiales de
 20

transporte y equipos para la construcción. A partir de la década siguiente, en cambio, los bienes
intermedios –insumos para la producción– se constituyeron en el principal tipo de importación, al
constituir más de la mitad de las importaciones totales. Los bienes de consumo perdieron
importancia especialmente desde la década de los sesenta como producto de las políticas
comerciales que pretendían sustituir las importaciones de bienes de consumo y manufacturas por
producción doméstica. El proceso de industrialización en Colombia, que cobró gran fuerza en
dicha época, incentivó las importaciones de insumos para los procesos productivos mientras
limitó la importación de bienes para el consumo final.

Como se observa en el cuadro 6-4, la importación de bienes de consumo fue estable entre 1970 y
1990, pero creció de manera importante en la década de los noventa. Mientras en 1990 este tipo
de importaciones sólo representaba el 11% del total, para 1995 alcanzaba el 20%. Esto ha
implicado una pérdida de importancia de las importaciones de bienes de capital a lo largo de las
últimas tres décadas, especialmente de equipo de transporte. La importación de bienes
intermedios, de otro lado, ha presentado un leve crecimiento en términos de su participación
porcentual en las importaciones totales. El período posterior a la apertura redujo los precios de las
importaciones y facilitó el financiamiento internacional, que se utilizó intensivamente en un
aumento del consumo público y privado; el déficit en cuenta corriente que se generó en este
período fue producto, más que de un aumento en la inversión, de una disminución en el ahorro
debido al crecimiento del consumo.

En general es posible afirmar que Colombia, a lo largo de todo el siglo XX, importó bienes
complementarios a su propia producción, aquellos que debido a sus requerimientos en términos
de capital físico y humano sería muy costoso producir en el país. La importación de bienes de
capital permite al país implementar procesos productivos con niveles de tecnología similares a los
de los países más desarrollados, mientras la importación de insumos permite a las empresas
reducir sus costos de producción. Del lado de los hogares, la importación de bienes de consumo
les permite disfrutar de un consumo más amplio en términos de variedad y calidad. En Colombia
la participación de las importaciones en el PIB ha respondido muy de cerca y de manera positiva
a los períodos de alta disponibilidad de moneda extranjera, y además, su estructura también se ha
visto afectada por los sesgos que ha introducido la política comercial de protección como se verá
más adelante. Estos dos factores han reducido el precio doméstico de las importaciones,
haciéndolas más atractivas. En efecto, como cualquier otro bien o servicio, la demanda de
importaciones por parte de un país depende de los precios y del nivel de ingreso.

El gráfico 6-13 presenta la evolución de la participación de los socios comerciales más

importantes de Colombia en cuanto a los orígenes de sus importaciones. Aunque estas se han
desconcentrado en alguna medida en los últimos veinte años, todavía alrededor de la mitad de las
importaciones provienen de solo cinco países (Estados Unidos, Venezuela, Japón, Alemania y
Brasil), entre los cuales Estados Unidos ocupa un lugar preponderante con más del 30% de las
importaciones totales en 2003. La ampliación de los mercados de importación ha sido posible
porque países latinoamericanos, asiáticos y europeos también han ampliado su oferta exportadora
en términos tanto cualitativos como cuantitativos. Si retomamos la discusión en torno a los
patrones de comercio inter e intra-industrial, resulta que el comercio que Colombia ha establecido
con los países similares, generalmente vecinos y de la región, es en gran medida intra-industrial;
los bienes y servicios que vendemos a países como Venezuela, Ecuador o Brasil pertenecen a los
mismos sectores de los que les compramos a esos países. Esto se debe a que las características de
 21

todos los países de la región, en términos de abundancia de factores productivos, son muy
similares. En cambio, el comercio que Colombia ha establecido con países más lejanos como
Estados Unidos, Alemania o Japón es mayoritariamente inter-industrial. Vendemos a esos países
bienes y servicios de sectores muy disímiles a los de las importaciones que realizamos de ellos.

 %DODQ]D&RPHUFLDO

Es interesante notar, como se observa en el gráfico 6-14, que tanto las exportaciones como las
importaciones han aumentado su participación dentro del PIB, pues mientras a principios del
siglo oscilaban alrededor de 7% del producto, a finales del siglo alcanzaron más de 15% cada
una. Tanto las importaciones como las exportaciones que realiza Colombia son muy variadas, y
en las últimas décadas han adquirido una importancia cada vez mayor dentro del PIB total. No
obstante, la importancia creciente del sector externo dentro de la economía colombiana, e incluso
mundial, no ha sido constante.

El gráfico 6-15 presenta la evolución de la balanza comercial colombiana como proporción del
PIB durante el siglo XX. Como puede verse, en algunos años el país exportó más de lo que
importó, lo cual arrojaba una balanza comercial superavitaria, mientras en otros importó más de
lo que exportó, en cuyo caso se presentó una balanza comercial deficitaria. El gráfico 6-14
permite ver que entre principios de los años treinta y mediados de los años setenta las
exportaciones, pero especialmente las importaciones, perdieron importancia relativa dentro del
producto. Esto corresponde, como vimos anteriormente, a que tras la Gran Depresión a finales de
los años veinte, y especialmente por efecto de la segunda guerra mundial, las economías se vieron
enfrentadas a una situación externa muy compleja y decidieron tomar medidas de aislamiento
comercial frente al exterior.

A partir de los años setenta, a diferencia de lo ocurrido anteriormente, la balanza comercial

muestra una variabilidad mucho mayor. A principios de los ochenta las importaciones superaban
a las exportaciones en casi 6% del PIB, pero ya para 1986 el superávit alcanzaba 4.6% del PIB.
Es importante recordar que desde finales de la década del setenta Colombia implementó medidas
destinadas a reabrir la economía, que en efecto se tradujeron en un mayor crecimiento tanto de
importaciones como de exportaciones. Para 1970 estas últimas representaban 8.8% del PIB,
mientras que veinte años después, en 1991, llegaron a ser el 18% del PIB. Esto sin duda significó
una reestructuración de la economía del país, pues no solo hubo un cambio institucional dirigido
hacia la liberalización de la economía sino que además el número de socios comerciales del país
aumentó, y ha habido desplazamiento de recursos hacia los sectores de servicios principalmente,
como se estudió en el capítulo 1. Adicionalmente, la apertura ha tenido efectos importantes sobre
la productividad de la industria nacional y del aparato productivo en general, acorde con la teoría
económica, según la cual la exposición a la competencia externa obliga a las empresas a
aumentar su eficiencia en la producción mediante la adquisición de nuevas tecnologías y la
reestructuración de sus procesos. Adicionalmente, tras la liberalización comercial algunas de las
empresas menos productivas de la industria se ven obligadas a salir del mercado, con lo cual la
productividad general aumenta. En Colombia la productividad ha aumentado más en los sectores
más expuestos a la competencia externa, debido a menores aranceles o barreras no arancelarias.
 22

Así mismo, al comparar la productividad entre sectores se ha encontrado que los más protegidos
presentan niveles de productividad inferiores15.

El déficit en la balanza comercial de principios de los ochenta se debió a un crecimiento

importante de las importaciones, gracias a las facilidades de financiamiento externo que
enfrentaban los países en el mercado mundial, en conjunción con una caída de las exportaciones
menores. La reversión de este fenómeno, a saber el superávit comercial posterior, fue producto de
la implantación de políticas comerciales que restringían el comercio internacional, junto con la
caída en las importaciones producto de la crisis de la deuda, que como veremos posteriormente,
limitó la capacidad de las economías latinoamericanas para recibir financiamiento externo. El
último lustro del siglo XX también evidenció un comportamiento abrupto de la balanza
comercial. En este caso, la apertura económica implementada desde principios de los años
noventa facilitó un aumento sustancial de las importaciones colombianas. Este fenómeno se unió
a un proceso de encarecimiento relativo de las exportaciones colombianas en el mercado
mundial, producto de la apreciación real, lo cual las redujo considerablemente. Con la crisis de
fin de siglo la balanza comercial volvió a arrojar un superávit debido a que la caída en la
demanda doméstica produjo una reducción de las importaciones. Las políticas y los
acontecimientos, tanto internos como externos, tienen repercusiones en las cuentas externas del
país.

 (O6HFWRU([WHUQR\OD*OREDOL]DFLyQGHORV)OXMRVGH&DSLWDOHV

Las economías abiertas no solo intercambian bienes y servicios con el resto del mundo. Parte
fundamental de la interacción entre residentes de diferentes países tiene que ver con el
intercambio de factores productivos como capital y trabajo. De hecho, cuando un trabajador
migra de un país a otro, se lleva consigo su fuerza de trabajo y el capital humano que ha
acumulado. Aunque los movimientos migratorios de un país a otro son legalmente restringidos
por muchos países, en los últimos años se ha registrado un importante éxodo de colombianos
hacia el exterior, especialmente Estados Unidos y Europa. Buena parte de dicha emigración la ha
motivado la búsqueda de mejores oportunidades económicas, pese a las restricciones legales de
los países receptores. Esto indica que el movimiento de factores productivos puede encontrar sus
propios caminos y vehículos, sin que las normas sean plenamente eficaces para regularlo. Algo
similar ocurre con los movimientos de capital, que toman la forma de activos financieros como
los bonos de deuda que emiten los Estados soberanos, las acciones de las multinacionales o los
derechos sobre la propiedad de fábricas en el extranjero. Estos movimientos son incluso mas
difíciles de controlar que los flujos migratorios. De hecho, el intercambio de activos que ocurre
en los mercados internacionales de capitales, donde las entidades financieras, los gobiernos, las
empresas, los bancos privados y los bancos centrales entre otros, intercambian divisas, bonos,
acciones, depósitos, etc., mediante tecnologías de comunicación muy sofisticadas, es muy
complejo.

Los movimientos de capitales son especialmente relevantes en las economías abiertas actuales,
razón por la cual haremos énfasis en ellos a lo largo de la presente sección. Así como los flujos
de bienes y servicios han crecido rápidamente, también lo han hecho los flujos de activos
financieros y capitales. De hecho, en buena parte los segundos son resultado de los primeros,
15
Medina, Meléndez y Seim (2003).
 23

porque los mayores intercambios comerciales requieren un intercambio mayor de servicios

financieros y de préstamos. Adicionalmente, el crecimiento de los flujos de capitales también ha
sido producto de los avances tecnológicos y de la desregulación de las transacciones
internacionales entre países. El crecimiento de los flujos financieros internacionales ha sido
especialmente intenso a partir de la década de los noventa en todo el mundo. Los flujos de
entrada de capitales, en forma de Inversiones de Portafolio e Inversión Extranjera Directa, han
sido mucho mayores desde ese momento, a pesar de que su volatilidad ha aumentado
considerablemente también. Países como Brasil o China han recibido importantes flujos de
capitales. La década pasada también presentó fuertes caídas en los flujos de capitales a la mayoría
de países, producto de crisis internacionales severas que estudiaremos más adelante.

A pesar de que los flujos internacionales de capitales han aumentado rápidamente en las últimas
décadas, los economistas han encontrado que la integración no es tanta como sería de esperarse
conceptualmente, dados los beneficios que ofrece en términos de diversificación de riesgo y
aprovechamiento de oportunidades de inversión. Aunque la información estadística es muy
escasa al respecto, se ha encontrado que el acervo de activos en el extranjero, incluso en los
países desarrollados, es muy inferior al que debería haber dada la libre circulación de activos. Los
residentes de los diferentes países prefieren mantener una mayor cantidad de activos domésticos
y una menor cantidad de activos extranjeros de los que permitiría una buena diversificación de
sus portafolios. Adicionalmente, a pesar de que el libre flujo de ahorro externo en principio
permite que los países tomen decisiones agregadas de ahorro e inversión diferentes, algunos
economistas han encontrado que a largo plazo las tasas de inversión de los países no difieren
sustancialmente de sus tasas de ahorro. Esto quiere decir que el ahorro externo no ha sido
utilizado de manera importante. Los países con altas tasas de ahorro suelen tener altas tasas de
inversión y los países con bajas tasas de ahorro generalmente presentan bajas tasas de inversión.
Parecería, entonces, que los países aún no han aprovechado la gran mayoría de ventajas
comparativas intertemporales. Sin lugar a dudas, el campo para la profundización de los
mercados financieros internacionales es todavía muy amplio.

La volatilidad de los flujos financieros internacionales es una de sus características más

sobresalientes, y los efectos que dicha volatilidad tiene sobre las economías de los países ha
motivado en muchos casos la adopción de políticas que tratan de limitar dichos flujos. Aunque es
cierto que los movimientos internacionales de capitales permiten a los países financiar, a nivel
agregado, mayores niveles de inversión y de consumo, también es cierto que su inestabilidad
puede traer serios problemas macroeconómicos como veremos más adelante. La volatilidad ha
aumentado debido a que los flujos de portafolio son cada vez mayores, y a que estos responden
más rápidamente a las condiciones cambiantes de las economías. Esta es una característica
central de los mercados financieros internacionales, e implica los mayores retos en términos de
política económica a las economías que deciden abrirse.

Esta sección pretende estudiar los determinantes y efectos de los flujos internacionales de
factores productivos en las economías abiertas con especial énfasis en los mercados financieros,
al tiempo que pretende ofrecer una mirada a la evolución reciente de estos en Colombia y su
impacto sobre la economía. Este tema es especialmente relevante porque los mercados
financieros internacionales se han integrado rápidamente desde hace algunas décadas, y los países
en desarrollo no pueden escoger si hacen parte o no del proceso, debido a que los avances en
 24

comunicaciones y finanzas han hecho de la globalización un fenómeno inevitable16. No obstante,

los países pueden decidir cómo implementar su propio proceso de integración, mediante políticas
que beneficien a la población y eviten los riesgos potenciales que la misma integración trae
consigo.

 /D&XHQWD&RUULHQWH&DPELRHQORV$FWLYRV([WHUQRV

En el capítulo 1 estudiamos la cuenta corriente, y vimos que podía expresarse como la balanza
comercial (exportaciones menos importaciones de bienes y servicios) más los ingresos factoriales
netos.

&& = 6 - , = ; - 0 + ,1) (6.2)

Los ingresos factoriales netos (INF), como señalamos en el capítulo 1, consisten, a grandes
rasgos, en los salarios a trabajadores colombianos en el exterior –descontando los salarios de los
trabajadores extranjeros en Colombia– y los pagos de intereses y rentas producto de activos
propiedad de colombianos en el exterior –descontando los intereses y rentas que reciben los
extranjeros por su propiedad de activos en Colombia–. Finalmente, los residentes de un país
pueden recibir transferencias unilaterales por parte de ciudadanos de otros países, que no tengan
contrapartida alguna. Este flujo de ingresos debe contabilizarse también dentro de las cuentas
externas del país, y por ende afecta también a la cuenta corriente. Como puede verse en el gráfico
6-16, los INF han sido siempre negativos, debido a que son más los factores productivos
extranjeros que operan en el país –a los cuales se debe remunerar–, que los factores productivos
colombianos en el exterior –de los cuales recibimos una remuneración–. La balanza de servicios
ha sido también generalmente negativa, mientras las transferencias han sido positivas en todos los
años. La balanza comercial (de bienes), en cambio, ha presentado signos diferentes en diferentes
años, y es la directa responsable del signo final del saldo total de la cuenta corriente.

Adicionalmente, en el capítulo 1 habíamos llamado al valor negativo de la cuenta corriente el

DKRUURH[WHUQR, debido a que en las economías abiertas, la parte de la inversión que no puede ser
cubierta por el ahorro doméstico se lleva a cabo mediante ahorro de ciudadanos de otros países.
Es decir que la cuenta corriente de un país se ve afectada por la disponibilidad de financiación
externa. Es decir, refleja la capacidad del país de atraer ahorro extranjero para financiar la
inversión doméstica.

Los ciudadanos de cualquier economía abierta tienen la posibilidad de mantener tanto activos
domésticos como extranjeros, y esto es cada vez más fácil gracias al proceso de globalización de
la economía. Así como los colombianos podemos tener cuentas de ahorros en bancos nacionales,
también es posible que las tengamos en bancos suizos o japoneses. También podemos ser
propietarios de fábricas en el país o en el exterior. Todos estos son diferentes tipos de activos. De
manera análoga, los extranjeros pueden ser propietarios de activos colombianos. Todo el
conjunto de activos en el extranjero de los ciudadanos de un país –descontando los activos
propiedad de extranjeros en el país– se conoce con el nombre de Activos Externos Netos (AEN).
Los AEN miden la riqueza neta de los ciudadanos de un país en el exterior, y por ende son

16
Banco Mundial (1997).
 25

producto de toda la historia de ahorro externo que hayan tenido los ciudadanos del país. Cuando
los AEN son positivos el país es un acreedor neto del resto del mundo, y cuando son negativos el
país es un deudor neto. En efecto, la cuenta corriente, además de poderse expresar como la
diferencia entre el ahorro y la inversión, o como la suma de la balanza comercial y los ingresos
factoriales netos, puede expresarse también como el cambio en los Activos Externos Netos del
país17.

&&  = $(1  - $(1   1 (6.3)

Lo anterior refleja simplemente el que la riqueza neta de un país cambia cuando la cuenta
corriente no está equilibrada. Un déficit en cuenta corriente debe necesariamente ser financiado
por el exterior, lo que disminuye los AEN. Por el contrario, un superávit aumenta los AEN. La
relación entre la cuenta corriente y el saldo de los AEN es una de las relaciones más conocidas en
economía entre una variable de flujo y una variable de VWRFN. El acervo de activos en el exterior
se modifica año a año debido a la compra y venta de activos que en cada período se necesita para
financiar el déficit o invertir el superávit de la cuenta corriente.

La posibilidad que se le ofrece a los países para tener niveles de consumo, inversión o gasto
público superiores a sus niveles de ingreso cuando son economías abiertas, se basa en la
dimensión LQWHUWHPSRUDO de la cuenta corriente. Cuando un país se endeuda con el exterior para
financiar un nivel de gasto interno superior a su ingreso nacional, se compromete a pagar dicha
deuda en el futuro. Eventualmente, para servir las deudas externas que se adquirieron, el país
tendrá que reducir su gasto total de tal forma que parte del ingreso nacional se utilice en pagar las
deudas. Es decir que las cuentas corrientes deficitarias del presente implican necesariamente
cuentas corrientes superavitarias futuras como vimos en el apéndice 3 del capítulo 1.

 ,QJUHVRV)DFWRULDOHV1HWRV5HPXQHUDFLyQDO7UDEDMR\DO&DSLWDO

Como vimos a lo largo de toda la primera sección de este capítulo, el principal componente de la
cuenta corriente es la balanza comercial, producto de la diferencia entre exportaciones e
importaciones. Aunque la importancia cuantitativa de los ingresos factoriales netos en Colombia
es muy poca, resulta interesante analizar brevemente su composición para tener un panorama
completo de la cuenta corriente. Como señalamos anteriormente, en Colombia los INF han sido
negativos en las últimas décadas, debido principalmente a que los AEN del país son negativos, es
decir, debido a que Colombia es un deudor internacional neto. El gráfico 6-17 presenta la
evolución de los INF desde 1980. Como puede verse, su principal componente son los intereses
que el país debe pagar para servir las deudas que ha adquirido en el pasado. También resulta
importante el componente de utilidades y dividendos, consistente en las remuneraciones que
deben hacerse al capital propiedad de extranjeros que opera en el país. Los salarios y las rentas de
inversión en cartera resultan marginales. Estas últimas consisten en las ganancias que generan las
inversiones que ciudadanos extranjeros han hecho en activos domésticos financieros tales como
las acciones bursátiles.

17
A nivel contable es posible que la cuenta corriente no sea exactamente igual al cambio en los activos externos
netos debido a los flujos financieros no registrados, al cambio en el valor de los activos y pasivos (que no implican
un flujo sobre la cuenta corriente pero sí una revaloración de los AEN), a las expropiaciones de activos externos o al
incumplimiento de obligaciones financieras externas.
 26

Respecto al componente salarial es importante anotar que los problemas de medición de las
cuentas externas de los países son muy agudos debido a la dificultad de observarlos y poderlos
clasificar fácilmente. De manera estricta, los salarios que ganan los colombianos que trabajan en
el exterior deberían ser contabilizados como parte de los INF y por ende como parte del Producto
Nacional Bruto (PNB)18. No obstante, resulta imposible conocer a cuánto ascienden año a año. Si
recordamos que parte de la cuenta corriente consiste en transferencias unilaterales, resulta que
una proporción importante de las transferencias consiste en remesas que muchos trabajadores
colombianos en el exterior mandan a sus familias en Colombia. Es decir que estas remesas son
parte de los salarios que ganan los colombianos en el exterior, pero por la imposibilidad de
diferenciarlas, se clasifican como transferencias unilaterales.

El fenómeno de influjo de remesas a Colombia aumentó de US$745 millones en 1996 a

US$3.060 millones en 2003 (ver gráfico 6-18). Se espera que hacia el año 2005 supere los $4,000
millones de dólares, lo que las convertiría en el principal rubro de la cuenta corriente con el
exterior, por encima de las exportaciones de petróleo. Aunque la importancia de las remesas
dentro de las cuentas externas del país es solo reciente, resulta un fenómeno muy interesante
debido a que hace referencia a los fuertes flujos de emigración que ha experimentado el país en
los últimos años, aunque frecuentemente se menciona la posibilidad de que parte de ellas sean
producto del negocio del narcotráfico –que se aprovecha del mecanismo de envío de remesas
para lavar dinero–. A través de las remesas el país ha adquirido un nuevo tipo de nexo
económico de importancia con el exterior. De un lado, las remesas son un mecanismo muy
eficiente a través del cual los colombianos en el exterior pueden ayudar a sus familias a cubrir sus
gastos básicos mediante giros periódicos. En efecto, las remesas tienen un carácter redistributivo
pues en mayor parte están dirigidas a familias pobres. De otro lado, la delincuencia organizada
puede aprovecharse también del mecanismo, aunque el envío de remesas impone muchos costos
a los narcotraficantes pues requiere una logística muy sofisticada, y además, hay una fuerte
regulación al respecto en Colombia.

Cadena y Cárdenas (2004) han cuantificado todas las remesas de trabajadores enviadas a
Colombia desde el exterior, y encuentran que han crecido a una tasa de 25% anual entre 2000 y
2004 millones, por lo cual estiman que para 2004 este componente de la cuenta corriente
alcanzará a ser el 4% del PIB del país, o de manera equivalente, 4 veces el valor de las
exportaciones de café. No obstante, y como se señaló anteriormente, este componente de la
cuenta corriente apenas empieza a hacerse importante en el caso colombiano. La importancia de
las remesas es mucho mayor en los países centroamericanos o en Ecuador, donde representan
más de 10% del PIB. A pesar de su gran magnitud, las remesas generalmente no constituyen una
fuente de inestabilidad cambiaria en las economías, ni inciden en el ciclo económico
sustancialmente debido a que son muy poco volátiles. La estabilidad de las remesas se confirma
también en el hecho de que no reaccionan en medida alguna a las variables de rentabilidad
interna y externa que tienen en cuenta los inversionistas cuando llevan capitales a otros países. En
cambio, fortalecen los ingresos de muchas familias, el 10% de los hogares urbanos –más de 1.4
millones– en el caso colombiano, y además, cumplen un efecto suavizador en el consumo de las
familias debido a que presentan un comportamiento inverso al ciclo económico. Una familia

18
Como vimos en el capítulo 1, el PNB es igual al PIB más los INF, y es una medida del ingreso de todos los
ciudadanos de un país, sin importar si la producción ocurre al interior o por fuera del país.
 27

receptora de remesas recibe en promedio US$250 entre 8 y 9 veces al año, lo cual puede
representar más del 60% de su ingreso.

El rápido crecimiento de las remesas, que puede observarse en el gráfico 6-18, es resultado de la
aceleración de los flujos migratorios de colombianos hacia el exterior, especialmente hacia los
Estados Unidos y España. En el caso de los fenómenos de emigración, como el ocurrido en
Colombia en la década de los noventa, el país exporta mano de obra y capital humano que es
remunerado en el exterior a través de los salarios que reciben los trabajadores en sus países de
destino. Solo entre 1996 y 2002, según el Departamento Administrativo de Seguridad ('$6),
emigraron del país 1.5 millones de personas, lo cual puede explicar el que las remesas hayan
empezado a crecer a altas tasas desde 1998. Existe un gran vacío en cuanto a la información
sobre el número de colombianos residentes en el exterior. Mientras la cancillería afirma que hay
4.2 millones de colombianos en el exterior, el Banco de la República menciona una cifra de 5.2
millones. Según el DANE, la cifra no supera las 1.5 millones de personas. Debido a esta alta
variabilidad en las cifras, no es posible saber con certeza el acervo de capital humano que el país
ha exportado. En cualquier caso, lo más relevante es el crecimiento sorprendente de los flujos
migratorios en los últimos años. Estados Unidos ha sido sin duda el principal destino de los
emigrantes colombianos, y es el país para el cual se cuenta con más información.

Gaviria (2004) estima que tan solo en Estados Unidos deben vivir actualmente entre 500 mil y
700 mil colombianos, de los cuales el 45% emigró durante los años noventa. Este autor encuentra
que ha habido cuatro oleadas migratorias a los Estados Unidos. La primera, entre 1965 y 1975,
fue producto de las reformas migratorias en Estados Unidos, que relajaron un poco las
restricciones a la entrada a ese país. La segunda, entre 1975 y 1985, fue producto del auge del
narcotráfico. El período 1985-1995 fue uno de estabilización de los flujos migratorios, y
finalmente, el segundo lustro de la década de los noventa fue uno de muy alta migración producto
de la crisis económica de fin de siglo y la intensificación del conflicto armado interno. Respecto a
la migración a España, el DANE afirma que 174 mil colombianos residían en España en 2000.
Lo anterior nos remite a las causas de la migración internacional. Frecuentemente los migrantes,
tras estabilizarse y tener éxito, atraen a familiares y personas cercanas, razón por la cual los flujos
migratorios tienden a generar una inercia propia. También es importante señalar que los
emigrantes recientes se caracterizan por poseer mayores niveles de capital humano que sus
predecesores. En general las crisis económicas han sido el mayor fenómeno de expulsión de
población en Colombia.

 /D&RQWDELOLGDGGHOD%DODQ]DGH3DJRV\OD&XHQWDGH&DSLWDOHV

 /D%DODQ]DGH3DJRV

La totalidad de transacciones que los ciudadanos de un país realizan con el resto del mundo se
registra contablemente en la %DODQ]D GH 3DJRV. Cada transacción económica con el resto del
mundo tiene necesariamente una contrapartida en la acumulación o desacumulación de activos
externos netos. En efecto, la Balanza de Pagos utiliza el principio contable de la partida doble,
bajo el cual toda transacción se registra una vez como un crédito –cuando la operación genera
una entrada de divisas al país (valor positivo)– y otra como un débito –cuando la operación
genera una salida de divisas del país (valor negativo)–, de tal manera que el saldo final de la
Balanza de Pagos debe ser siempre cero.
 28

Imaginemos que un mexicano compra por US$20 una copia de este libro, con lo cual Colombia
realiza una exportación de un bien a México. El mexicano debe pagar con divisas, posiblemente
dólares. En ese caso, nuestro lector mexicano puede girar un cheque a la compañía editora de este
libro. Debido a que la transacción genera un ingreso de divisas al país, se registra como un
crédito por US$20 en la Balanza de Pagos, más exactamente dentro del rubro de exportaciones de
bienes en la cuenta corriente. La editorial tiene ahora un cheque en dólares que puede, por
ejemplo, consignar en una cuenta bancaria en Estados Unidos, con lo cual adquiere un activo en
el extranjero. Por ende, los Activos Externos Netos del país aumentan en US$20. Es decir que el
cambio en los AEN fue exactamente igual al aumento en la Cuenta Corriente como habíamos
anotado anteriormente. En el momento en que la editorial consigna el cheque en el banco
estadounidense, genera una salida de divisas del país, por lo cual esta operación se registra como
un débito en la Balanza de Pagos. Pero al ser una transacción de capital –es decir un intercambio
de activos– y no una transacción corriente, esta no se reporta en la cuenta corriente sino en otra
cuenta de la Balanza de Pagos llamada la &XHQWD GH &DSLWDOHV. La cuenta de capitales es
precisamente la contrapartida de la cuenta corriente, el lugar en donde se registran todas las
transacciones que involucran intercambio de activos con el exterior19. En el ejemplo anterior
vimos que las transacciones gracias a las cuales los AEN de un país aumentan se registran
negativamente en la Balanza de Pagos. De manera análoga, cuando los AEN del país disminuyen
debe aparecer en ella un valor positivo. Esto es lógico toda vez que una disminución en los AEN
significa que el país, como un todo, está endeudándose con el exterior o liquidando activos
externos, por lo cual entran divisas al país, probablemente para financiar una balanza comercial
deficitaria.

En este punto es importante señalar que la suma de la cuenta corriente y la cuenta de capitales
debe ser idéntica en valor a la variación en las reservas internacionales del país.

&& + &. = D5, (6.4)

Donde &. representa la cuenta de capitales y 5, representa las reservas internacionales. Aunque
en términos económicos los cambios en las reservas internacionales del país son también
transacciones de capital, se acostumbra a registrarlas de forma separada dentro de la Balanza de
Pagos. Cuando el país incurre en un déficit en cuenta corriente, y éste no alcanza a ser financiado
con las entradas de capitales que se registran en la cuenta de capitales, es necesario que el banco
central disminuya sus tenencias de reservas internacionales. Una reducción de las reservas
internacionales del país –una reducción de los activos externos netos– equivale a una entrada de
capitales al país, pues el banco central trae estas divisas al país de tal forma que puedan ser
usadas para cubrir parte del déficit en cuenta corriente. Lo anterior puede entenderse si
observamos el comportamiento de la Balanza de Pagos colombiana en el cuadro 6-5, para
algunos años desde 1980, expresada como porcentaje del PIB. Como puede verse, la Cuenta
Corriente no se ha correspondido exactamente con la cuenta de capitales en ninguno de los seis
años presentados, razón por la cual las reservas internacionales del país han tenido que variar. Es
interesante notar que la cuenta de capitales ha tomado en todos esos años un valor positivo. En

19
Es importante clarificar el significado que se le da en este caso a la palabra FDSLWDO. Mientras en el resto del libro la
utilizábamos para referirnos a un factor de producción, constituido por máquinas, edificios, infraestructura, etc., en
este caso la palabra FDSLWDO abarca en su significado cualquier activo, bien sea físico o financiero.
 29

efecto, como se observa en el gráfico 6-19, desde 1980 tan sólo en 5 de los años la cuenta de
capitales ha tomado un valor negativo. Es decir que en la mayoría de años Colombia ha
presentado una entrada neta de divisas al país, lo que equivale a que el país ha estado reduciendo
sus Activos Externos Netos. Si retomamos el cuadro 6-5 podemos ver que en 1995 Colombia
presentó un déficit en cuenta corriente de casi 5% del PIB. Este déficit se financió casi totalmente
mediante entradas de capitales al país, equivalentes a 4.9% del PIB. Por ende, las reservas
internacionales prácticamente no cambiaron. A diferencia, en 1980 el déficit en cuenta corriente
fue muy pequeño, de tan solo 0.6% del PIB, por lo cual el país no requería un elevado
financiamiento externo. No obstante, el país registró entradas de capitales por 3.3%20 del PIB, lo
que obligó al Banco de la República a acumular reservas internacionales en 2.7% del PIB.

 (VWUXFWXUD\&RPSRQHQWHVGHOD&XHQWDGH&DSLWDOHV

A muy grandes rasgos hay dos tipos de transacciones financieras o de capital entre nacionales y
extranjeros. En primer lugar se encuentran los movimientos de FDSLWDOGHULHVJR, que pueden ser
tanto ,QYHUVLyQ([WUDQMHUD'LUHFWD (IED), esto es la formación de capital nuevo o la compra del
capital existente por parte de extranjeros, como las inversiones de portafolio, es decir la compra
de papeles como bonos, acciones y otros instrumentos por parte de inversionistas extranjeros.
Este tipo de transacciones de capital implican que el inversionista tiene la propiedad total o
parcial de las empresas en las que invierte, y es por eso que se les asocia al riesgo. Este es el tipo
de inversiones que realizan las compañías multinacionales, o que ocurre cuando un ciudadano de
otro país compra acciones de una compañía colombiana.

Un segundo tipo de transacciones de capital comprende los FDSLWDOHV GH SUpVWDPR. Estos, a
diferencia de los primeros, no generan un derecho de propiedad sobre los activos productivos que
financian. De esta forma, el inversionista extranjero no asume ni el control ni el riesgo de las
empresas que financia, y se limita a recibir una rentabilidad previamente establecida que no
depende del desempeño de la empresa. En este caso el prestamista inversionista recibe
periódicamente intereses y amortizaciones, como servicio de la deuda por parte del prestatario
que es un nacional de otro país. Es importante notar que cuando se pagan los intereses de una
deuda contraída en el extranjero –o se reciben los intereses producto de un préstamo realizado a
ciudadanos de otro país– esta transacción se registra en la cuenta corriente como parte de los
Ingresos Factoriales Netos dado que es el pago por el servicio que presta un factor de producción
externo. Cuando la operación consiste, en cambio, en una amortización de parte o de la totalidad
del préstamo, la transacción se registra en la cuenta de capitales porque implica un cambio en la
posición neta de los activos externos del país.

Los flujos de capitales frecuentemente se clasifican también dependiendo de su plazo. Los

capitales de corto plazo son aquellas inversiones o préstamos cuya duración es inferior a un año.
Los capitales de largo plazo tienen periodos de amortización superiores a un año, y con
frecuencia se desglosan de esta forma en la Balanza de Pagos.

20
La Cuenta de Capitales fue de 2.8% del PIB, y los errores y omisiones alcanzaron un valor positivo de 0.5% del
PIB.
 30

 'HWHUPLQDQWHV\(YROXFLyQGHORV)OXMRVGH&DSLWDO

Debido a que constituyen el ahorro externo, los determinantes de los flujos de capitales están
estrechamente ligados a los incentivos que enfrentan quienes ofrecen y demandan recursos de
capital. Los primeros buscan encontrar el mayor retorno posible para sus ahorros, minimizando el
riesgo. Para esto, buscan alternativas de inversión en países diferentes a los suyos, o prestarios
que garanticen el repago de las deudas y que ofrezcan pagar altas tasas de interés. Los segundos
buscan encontrar recursos al menor costo posible o conocimientos, habilidades y tecnologías de
los inversionistas extranjeros.

Los determinantes de los flujos de capital a los países en desarrollo han sido resumidos por la
literatura de los determinantes de los flujos de financiamiento externo en términos de factores
SXVK y factores SXOO sobre ellos. Los factores SXVK (empujan) son los que tienden a expulsar los
capitales de los países desarrollados, de donde son originarios en su gran mayoría. Los factores
externos también inciden en qué tan interesados puedan estar los inversionistas y prestamistas
extranjeros en dejar sus capitales en sus países de origen o por el contrario, en llevarlos a otros
países. De otro lado, los factores SXOO (halan) son los que tienden a atraer los capitales
internacionales de las economías en desarrollo que los requieren. Dentro de los factores SXVK se
encuentran las bajas tasas de interés internacionales, los períodos de bajas cotizaciones en las
bolsas y bajas tasas de crecimiento económico de los países desarrollados, la caída en los
términos de intercambio y la desregulación de las transacciones financieras externas en los países
desarrollados. La baja rentabilidad a las inversiones en los países desarrollados puede no solo
atraer capitales externos sino también capitales de nacionales que hacían parte, hasta entonces, de
inversiones en el exterior –esto se conoce como repatriación de capitales–. La caída en los
términos de intercambio tienden a incrementar el déficit en cuenta corriente y por ende la
necesidad de financiarlo con ahorro externo. Dentro de los factores SXOO están los episodios de
revaluación de la tasa de cambio –que aumentan los diferenciales de rentabilidad entre países
pues implican un mayor valor para las inversiones denominadas en moneda del país que recibe
los capitales–, las altas tasas de interés locales y la estabilidad política y macroeconómica.

A continuación trataremos de entender qué factores determinan el flujo de los diversos tipos de
capitales a las economías, junto con su evolución en las últimas décadas. La búsqueda de
financiación externa a costos reducidos implica que los gobiernos de los países se ven en la
necesidad de ofrecer condiciones de estabilidad no solo macroeconómica sino también política y
jurídica, pues de lo contrario será muy poco atractivo para los inversionistas extranjeros.

 /D,QYHUVLyQ([WUDQMHUD

Los determinantes más importantes de la inversión extranjera son la rentabilidad esperada y el

clima político e institucional. En los últimos años, los inversionistas han aumentado su
exposición en los países en desarrollo, en parte porque la diversificación de portafolios es una
estrategia de mitigación de riesgos, pero también debido a que los procesos de desregulación de
los mercados financieros y los avances tecnológicos y financieros recientes han sido sustanciales
en los denominados mercados emergentes. Con todo, las percepciones y expectativas son
fundamentales y determinan buen parte del comportamiento de los mercados, cuya naturaleza es
extremadamente volátil. Los flujos de inversión pueden clasificarse de una manera clara en
 31

inversiones de corto e inversiones de largo plazo debido a que sus determinantes más importantes
suelen diferir. Los primeros consisten en inversiones de portafolio como la compra de acciones
bursátiles o la compra de certificados financieros, frecuentemente conocidos como capitales
golondrina. A diferencia de estos, las inversiones de largo plazo se llaman Inversión Extranjera
Directa, y consiste en la compra, ampliación o instalación de activos productivos como empresas
o fábricas por parte de extranjeros.

 &RUWR3OD]R

Los capitales de corto plazo, tales como los créditos de pocos meses que los bancos extranjeros
otorgan a exportadores o importadores, o como las inversiones bursátiles, tienden a ser más
inestables y sensibles a los cambios en la rentabilidad relativa de los diferentes activos
financieros existentes en cada país y entre países que los demás flujos de capitales. La
rentabilidad relativa de los diferentes activos está determinada por las tasas de interés y por el
comportamiento del valor de las diferentes monedas del mundo –las tasas de cambio–. Por lo
tanto, las expectativas y movimientos cambiarios desempeñan un papel primordial. Cuando la
moneda local se devalúa, se hace menos atractivo invertir en el país. Pequeñas variaciones en las
tasas de cambio o en las tasas de interés internas o externas generan frecuentemente movimientos
considerables de estos tipos de capitales, que pasan de un país a otro en cuestión de segundos.

En cuanto al riesgo asociado a las inversiones en los mercados de los países en desarrollo, los
inversionistas también buscan que los retornos a ellas estén negativamente correlacionados con
los retornos de las inversiones en los países desarrollados y en otros países destino de la
inversión, con el propósito de cubrir el riesgo de sus portafolios. De esta manera, cuando las
inversiones en algunos países generen altos beneficios, las inversiones en otros estarán generando
pocos beneficios, de manera que los inversionistas puedan evitar situaciones de rentabilidad
negativa al mismo tiempo en todos los países donde invierten.

 ,QYHUVLyQ([WUDQMHUD'LUHFWD

A diferencia de los flujos de capitales de corto plazo, para los cuales las tasas de interés son muy
importantes, los flujos de capitales de largo plazo están sujetos a otros determinantes asociados a
la rentabilidad real de los proyectos de inversión. La Inversión Extranjera Directa es el tipo de
flujo de capital de largo plazo por excelencia, y se compone de los flujos de capitales en los
cuales una empresa de un país crea o amplía una filial en el exterior. No solo se genera una
transferencia de recursos entre países, sino que además el inversionista extranjero adquiere la
propiedad y el control de la empresa en el exterior. Gran parte de la Inversión Extranjera Directa
es llevada a cabo por firmas multinacionales que operan en muchos países alrededor del mundo.
La estructura de una sola empresa con filiales en diferentes países les permite convertirse en
canales internacionales de financiamiento, además de que ofrece la posibilidad de ampliar el
control de una sola empresa sobre el mercado mundial.

Básicamente las empresas multinacionales generan ganancias producto de la ORFDOL]DFLyQ y de la

LQWHUQDOL]DFLyQ. El primer concepto hace referencia a las ventajas que ofrece producir en un lugar
cercano al mercado de destino, y el segundo concepto hace referencia a los beneficios que
ofrecen los procesos de encadenamiento entre plantas localizadas en diferentes lugares, la
 32

posibilidad de compartir conocimientos específicos a cada empresa, y los beneficios que ofrece
realizar transacciones al interior de una misma empresa. La anterior discusión pone de presente
por qué la IED no es sustituta de la inversión doméstica sino al contrario, es complementaria. En
efecto, diversos estudios han encontrado que en los países en desarrollo la IED genera mayores
niveles de eficiencia y es de mayor calidad que la inversión doméstica. Los flujos de IED,
además, tienen la característica de ser HIILFLHQF\VHHNLQJ, es decir, buscan los países que ofrecen
las mejores condiciones en términos de reducción de costos en la producción, por ejemplo, los
países con una mejor cobertura y mayor calidad de la infraestructura física, o los países con
políticas comerciales de mayor apertura.

Un conjunto de factores fundamental a la hora de hacer a un país atractivo para la inversión

extranjera directa son sus características institucionales, especialmente en torno a qué tan
firmemente se mantienen y garantizan los derechos de propiedad. En ocasiones a los gobiernos
les resulta atractivo, por ejemplo, implementar reformas tributarias inesperadas que aumenten los
gravámenes al capital extranjero. Esto sin duda repercute sobre qué tan buen destino es un país
para montar nuevas empresas con capital externo. Solo si los inversionistas esperan que el país en
donde invierten les respete su propiedad, tendrán incentivos para llevar sus capitales allí. El
marco regulatorio es fundamental para atraer inversión extranjera. Como vimos en el capítulo 2,
el marco institucional determina el tipo de políticas que se producen, que a su vez hacen más
atractiva la inversión, no solo doméstica sino extranjera.

Los países en desarrollo desean acudir al ahorro externo para financiar su inversión doméstica, al
tiempo que los inversionistas extranjeros desean ofrecer su ahorro con la expectativa de obtener
mayores retornos. Las inversiones en los países en desarrollo, por ende, deben ofrecer retornos
más altos a los capitales que entren al país. Pero no resulta obvio entender cómo es posible que
los países en desarrollo estén en capacidad de pagar mayores tasas de interés sobre el capital que
las que pagan los países desarrollados. La teoría económica nos recuerda que la productividad de
los factores productivos de la economía es mayor cuando la cantidad que se tiene es menor. A
medida que los países acumulan capital físico, cada peso adicional que se invierta es capaz de
generan una producción adicional menor. Por lo tanto, es de esperarse que el rendimiento del
capital sea mayor en los países en desarrollo que en los países desarrollados, debido a que en los
primeros el capital físico es mucho más escaso y por ende su productividad debe ser mayor.
Gracias a que el capital es más productivo donde es más escaso, resulta muy eficiente trasladar
capital de los países que tienen mucho a los países que tienen muy poco. La integración
financiera internacional, al romper el nexo entre ahorro doméstico e inversión, permite que el
ahorro mundial se dirija a donde haya proyectos de inversión altamente rentables, sin importar su
localización. Esto beneficia a los ahorradores de las economías fuente de los recursos y a las
empresas constituidas en las economías receptoras de la inversión gracias a que perciben un
menor costo de uso del capital.

Esta reorganización de los recursos productivos le permite al mundo como un todo aumentar la
producción. En este sentido, la inversión extranjera es un mecanismo generador de FRQYHUJHQFLD
entre países. Los países en desarrollo tienen una gran oportunidad para aumentar su ingreso per
cápita mediante la recepción de flujos de capitales, pero para ello deben asegurar condiciones de
riesgo reducidas. Los países receptores de flujos de capitales tienen la oportunidad de aumentar
sus tasas de inversión por encima de sus niveles de ahorro a un costo relativamente bajo, y
pueden diversificar el riesgo y suavizar su consumo en el tiempo. En resumen, la IED puede
 33

aumentar el crecimiento económico mediante tres canales: al aumentar la cantidad total de

inversión, al sustituir inversión menos productiva por inversión más productiva o al generar
externalidades que aumenten la productividad del capital doméstico.

El gráfico 6-20 presenta la evolución de la inversión extranjera directa como proporción del PIB
para un conjunto de países de América Latina. En general, para ningún país, con anterioridad a
1990 la IED representó más de 5% de su PIB. En el caso colombiano, la IED tuvo un papel
marginal en el desarrollo económico del país. El gráfico revela que incluso durante la década de
los noventa la IED en Colombia no sobrepasó nunca 5% del PIB, mientras en países como
Trinidad y Tobago, Panamá o Bolivia llegó a más de 10% del PIB. Históricamente la IED en
Colombia no ha sido la fuente primordial de ahorro externo. Es importante señalar que la escasa
integración financiera de los países de América Latina antes de los noventa se explica en buena
medida por las políticas comerciales que estudiamos anteriormente. En efecto, ya que el
proteccionismo limitaba fuertemente las importaciones, los países tenían una muy escasa
capacidad para generar déficits considerables en cuenta corriente, y por lo tanto, no necesitaban
tampoco fuentes de financiamiento para dichos desequilibrios comerciales. Al renunciar en gran
medida al comercio internacional, los países también renunciaron, inevitablemente, al uso del
ahorro externo como fuente de financiación de la inversión. Un último factor que limitó la IED a
América Latina durante los ochenta, en particular, fue la FULVLVGHODGHXGD que estudiaremos más
adelante. En efecto, durante dicha crisis los flujos de capitales estuvieron abiertamente
restringidos.

Los años noventa relatan una historia sustancialmente diferente y bastante más compleja.
Mientras en las décadas setenta y ochenta la IED se dirigía a nivel mundial, en su mayoría, a los
sectores de extracción de recursos y a sectores manufactureros como parte del proceso de
Industrialización mediante Sustitución de Importaciones, en los noventa la IED se redireccionó a
los sectores de alto valor agregado, intensivos en capital humano, al sector servicios y a la
infraestructura. La inversión extranjera directa creció de manera sorprendente durante estos años,
pero al mismo tiempo aumentó su volatilidad. El caso de Colombia es un excelente ejemplo del
aumento en la volatilidad, como se observa en el gráfico 6-21. No obstante, la composición de los
flujos de capitales al país ha sido un tanto diferente a la tendencia mundial, pues en los noventa
fue muy importante la inversión en los sectores mineros. Hasta 1993 la IED en Colombia nunca
había superado los US$1,000 millones anuales, pero ya en 1997 alcanzó un pico de más de
US$5,000 millones. Desde mediados de los años noventa la IED ha sido importante en la
financiación de la cuenta corriente, como puede verse en el cuadro 6-5.

El cuadro 6-6 presenta la desagregación por sectores de la IED en Colombia desde 1994 hasta
2003. Es interesante notar que en algunos sectores la volatilidad de la IED es mucho menor que
en otros. Mientras en sectores como las manufacturas, el sector financiero y el comercio la
inversión que llega año a año es relativamente similar en valor, existen otros sectores como el de
petróleos, minería y electricidad, gas y agua en los cuales algunos años presentan altísimos
niveles de inversión extranjera mientras en otros es muy baja. En estos sectores las inversiones
necesarias para montar nuevas plantas suelen ser muy altas, por lo cual en el momento en que una
empresa entra al mercado colombiano se registra un salto en las estadísticas. El alto nivel de IED
en 1997, por ejemplo, está explicado por las inversiones en los sectores financiero y de
electricidad, gas y agua. Aunque los flujos de inversión extranjera directa tienden a no ser tan
volátiles como los demás flujos internacionales de capitales, su historia durante los noventa es
 34

muy particular, y revela la importancia de lo que se conoce como el FRQWDJLR. Como puede verse
en el gráfico 6-21, tras el pico en IED ocurrido en 1997, Colombia vio sus flujos de IED
reversarse rápidamente. Esto fue producto de las crisis financieras internacionales ocurridas en el
sudeste de Asia en 1997-1998, y en Rusia y Brasil en 1999. El ahorro externo dejó de circular
hacia todos los países en desarrollo, incluida Colombia, aunque la situación macroeconómica o
política en el país no había cambiado hasta ese momento. No obstante, en Colombia la reversión
de los flujos de inversión extranjera también estuvo asociada a la falta de exploración en el sector
petrolero y a la culminación de las inversiones previas en ese sector.

La composición en cuanto a los orígenes de los capitales también es interesante. Como se observa
en el cuadro 6-7, entre 1994 y 2003 los orígenes de la IED que entra al país están concentrados en
los países de Norteamérica, Europa y las Antillas. La razón de ser de la importancia de estos
últimos está en que países como las Islas Caimán o las Bermudas se han convertido en centros
financieros mundiales especializados, conocidos como paraísos fiscales, en donde la regulación a
los flujos de capitales es nula, así como la tributación sobre los mismos. Por lo tanto, gran parte
de la IED de las compañías multinacionales que entran al mercado nacional provienen de dichos
países, a pesar incluso de que la propiedad de esos capitales sea de ciudadanos de terceros países,
incluidos los colombianos. Finalmente, también puede verse que la financiación de IED por parte
de los países de América del Sur se ha reducido notablemente desde 2000. Esto ha sido producto,
especialmente, de las crisis económicas ocurridas en la región a partir de 1999. Como puede
verse, la integración financiera de Colombia se ha ampliado en términos de países socios y
sectores beneficiados, aunque al mismo tiempo la economía colombiana ha aumentado su
exposición a los acontecimientos externos.

Respecto a la IED que realizan los colombianos en el exterior, debe señalarse que ha sido
históricamente mínima y ha estado concentrada en inversiones financieras realizadas por algunas
empresas. El cuadro 6-5 permite ver que la IED de Colombia en el exterior ha sido negativa en
términos netos en los cinco años que se presentan, es decir, en todos esos años se ha presentado
una desinversión en empresas propiedad de colombianos en el extranjero.

Así como la política comercial ha sido un determinante de primer orden del papel del sector
externo en la economía colombiana, la Inversión Extranjera también depende de las políticas que
en torno suyo adopten los países. Debido a que la cuenta corriente y la cuenta de capitales operan
como contrapartidas de las cuentas externas del país, así mismo las políticas de inversión deben
necesariamente ser consistentes con las políticas comerciales. Las restricciones a la libre
movilidad de capitales, en muchos casos, han sido utilizadas con el propósito de limitar la
capacidad desestabilizadora de los flujos de capitales. Desde luego, dichos controles impiden
parcialmente el acceso al ahorro externo para financiar la inversión doméstica, y por ende
también generan costos. Adicionalmente, si los controles a los flujos de capitales no son
transparentes, pueden generar desconfianza en los mercados y dar cabida a fenómenos de
corrupción. Es así como el cambio en la política comercial que implicó la ley 444 de 1967 generó
también un reajuste de la política sobre la inversión extranjera en el país, al hacerla más rígida y
efectiva. Las medidas que se tomaron tendieron a controlar la IED y en general todos los flujos
de capitales al país, lo cual era consistente con las restricciones al libre comercio, base del
modelo de Industrialización Mediante Sustitución de Importaciones. La inversion extranjera
requería aprobación por parte del Departamento Nacional de Planeación ('13) para realizar sus
inversiones, debían registrarse ante el Banco de la República y se establecieron límites a la
 35

remisión de utilidades. Posteriormente, durante los setenta, la política sobre la IED se hizo más
restrictiva en los países andinos, debido a que limitaba la posibilidad de que inversionistas
extranjeros adquirieran la propiedad de compañías nacionales. Además, se estableció que las
compañías extranjeras debían, gradualmente, transformarse en empresas de propiedad mixta,
tanto nacional como extranjera, si querían beneficiarse de los acuerdos comerciales del Grupo
Andino. La inversión por parte de extranjeros en una variedad de sectores productivos estaba
prohibida, como los servicios públicos, las telecomunicaciones, el transporte y la prensa.
Posteriormente se prohibió también la inversión extranjera en el sector bancario. No obstante, la
legislación fue asimétrica entre sectores porque al tiempo que se impedía la inversión extranjera
en el sector bancario, se favorecía la misma en el sector minero, en particular el petrolero.

Durante los años ochenta el panorama cambió ante las dificultades que se presentaron en el frente
del financiamiento externo producto de la FULVLV GH OD GHXGD. Los gobiernos se vieron en la
necesidad de eliminar las trabas al capital extranjero, sobre todo en términos de la posibilidad de
acudir a crédito externo y de remitir utilidades al exterior. No obstante, los cambios más radicales
en términos de liberalización de la cuenta de capitales en relación con la IED se dieron en la
década de los noventa paralelamente a la liberalización comercial. A grandes rasgos se
levantaron todas las restricciones a la entrada de IED, y se le garantizó un trato igual al que
recibía el capital doméstico. Tan solo permanecieron algunas restricciones para la inversión en
los sectores de defensa y de desechos tóxicos. Esta reforma ha sido uno de los puntos más
enfatizados por los economistas que apoyan el llamado &RQVHQVRGH:DVKLQJWRQ –el conjunto de
reformas que proponen y ayudan a ejecutar organismos multinacionales como el Banco Mundial
o el Fondo Monetario Internacional cuyas sedes están en esa ciudad–.

 (O(QGHXGDPLHQWR([WHUQR3~EOLFR\3ULYDGR

 'HWHUPLQDQWHVGHO(QGHXGDPLHQWR([WHUQR

Como señalamos al inicio de la sección, los movimientos internacionales de capitales están

basados en transacciones financieras mediante las cuales los residentes de un país conceden a los
de otro país el derecho de gastar más de lo que producen en el presente a cambio de su
devolución en el futuro. En efecto, económicamente el endeudamiento externo puede entenderse
como un tipo de comercio intertemporal, pues no involucra el intercambio simultáneo de un bien
por otro sino el intercambio de bienes en el presente por bienes en el futuro. Al entender los
préstamos internacionales de esta forma, podemos hacer una analogía con el concepto de la
ventaja comparativa que vimos en la primera sección de este capítulo. Así como algunos países
tienen un menor costo de oportunidad en la producción de bienes manufacturados y otros en la
producción de bienes agrícolas, existen países cuyo costo de oportunidad en la producción de
bienes en el presente es menor que en el futuro, y países cuyo costo de oportunidad en la
producción de bienes en el futuro es menor que en el presente. Es decir, existen países con
ventaja comparativa en la producción presente y países con ventaja comparativa en la producción
futura. Esto es lo que se conoce como la YHQWDMDFRPSDUDWLYDLQWHUWHPSRUDO, y es la justificación
para el mercado de préstamos internacionales. Los países con grandes oportunidades de inversión
tienen ventaja comparativa en la producción futura, por lo cual tiene mucho sentido que se
endeuden en el presente para invertir y aprovechar dichas oportunidades. De manera
complementaria, tiene sentido que los países con ventaja comparativa en la producción presente
presten recursos financieros a los primeros, debido a que en el futuro el costo de oportunidad que
 36

enfrentarán será alto, por lo cual es preferible que los países con la ventaja comparativa opuesta
produzcan en el futuro.

Si retomamos nuestra discusión sobre la acumulación de capital y su productividad podemos

entender por qué algunos países pueden tener una ventaja comparativa presente y otros pueden
tener una ventaja comparativa futura. Los países con altos niveles de capital por persona –que
podemos identificar con los países desarrollados– pueden producir mucho en el presente, pero
dado que su capital es alto, la capacidad para aumentar su producción es muy limitada. Los países
que han acumulado poco capital por persona, en cambio, pueden aumentar su producción mucho
más si invierten, razón por la cual su ventaja comparativa se encuentra precisamente en la
producción futura. Tiene sentido que los países en desarrollo aprovechen esta ventaja
comparativa intertemporal. Cuando un país en desarrollo pide un préstamo a ahorradores
extranjeros con el objetivo de importar materias primas y bienes de capital para un proyecto de
inversión doméstico, obtiene beneficios porque puede llevar a cabo un proyecto que de lo
contrario no habría podido realizarse –o se habría realizado a un costo muy alto–. Los
prestamistas, a su vez, obtienen ganancias porque al conceder el préstamo adquieren un activo en
el extranjero cuyo rendimiento es mayor al que obtendrían en su propio país. La presencia de
cuentas de capitales superavitarias puede ser un indicador de que el país está aprovechando su
ventaja comparativa futura al acudir al ahorro externo.

Como se anotaba anteriormente, los capitales de préstamo tienen la característica de no alterar la

estructura de propiedad, y de determinar de antemano los pagos que recibirá el acreedor, lo cual
elimina parte sustancial del riesgo. Instrumentos financieros como los bonos de deuda –emitidos
tanto por los Estados soberanos como por empresas privadas– o como los depósitos bancarios son
instrumentos de deuda porque especifican que el prestario devolverá un valor preestablecido a lo
largo del tiempo sin importar sus circunstancias económicas. No obstante, existen algunos
elementos de riesgo que afectan este tipo de transacciones financieras, porque es posible que el
deudor llegue a un estado de insolvencia en el que no pueda pagar, o simplemente no quiera
hacerlo –y no haya mecanismos para obligarlo–. La incapacidad de pago ha sido frecuente en la
historia financiera de varios países latinoamericanos, lo cual ha traído serias consecuencias
macroeconómicas debido a que el no pago de la deuda externa genera el cierre inmediato de los
flujos de capital hacia esos países.

El endeudamiento externo puede tomar, a grandes rasgos, tres formas alternativas, muy ligadas a
la estructura misma del mercado internacional de capitales. Cada una de ellas ha predominado en
distintos momentos. En primer lugar se encuentra la financiación mediante bonos de deuda,
públicos o privados. Esta forma de financiamiento es especialmente importante para los Estados
soberanos, y predominó hasta la primera guerra mundial. Los gobiernos emiten bonos para la
venta en el exterior con diferentes plazos de maduración y denominados en diferentes monedas,
donde se comprometen a pagar un interés cada cierto tiempo, y repagar el valor el bono al final
del período estipulado. Desde la década de los noventa el gobierno colombiano, por ejemplo, ha
emitido bonos de deuda con vencimientos desde 3 hasta 30 años21. Las empresas y gobiernos
interesados en recurrir al endeudamiento externo también pueden utilizar la financiación
bancaria, en la cual son directamente los bancos comerciales quienes prestan los recursos. Como

21
Ver la página electrónica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
http://www.minhacienda.gov.co/pls/portal30/
 37

veremos, este mecanismo de financiación fue muy importante en la década de los setenta, cuando
debido a los altos precios del petróleo los bancos recibieron grandes cantidades de ahorro
propiedad de los países petroleros, por lo cual pudieron prestar estos recursos de forma masiva.
Ya en los años noventa la financiación bancaria ha perdido importancia relativa mientras el
endeudamiento mediante bonos de deuda pública y ahora privada ha recobrado importancia.
Finalmente están los llamados préstamos oficiales, figura bajo la cual los países en desarrollo se
endeudan con organismos internacionales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario
Internacional. Estos créditos están condicionados no solo a que el destino de los recursos sea
económicamente productivo sino además a que los países que los reciben adopten políticas
encaminadas a promover el crecimiento, racionalizar la intervención estatal y flexibilizar los
principales mercados.

Dado el riesgo específico de cada país, las tasas de interés que deben pagar los títulos de
cualquier país en desarrollo, exceden la tasa que pagan los bonos del Tesoro de Estados Unidos,
que se consideran libres de riesgo. Esto se debe a que los inversionistas solo están dispuestos a
prestar recursos financieros a otros países diferentes a los Estados Unidos, si estos los
recompensan con tasas de interés mayores a las que obtendrían en ese país. Qué tan grande sea la
diferencia en tasas de interés depende de la percepción de riesgo que tengan los inversionistas, y
por ende, de las condiciones de estabilidad macroeconómica y política de cada país. Esta
diferencia se conoce como la SULPDGHULHVJR, y para Colombia ha sido calculada desde 1999. La
prima de riesgo se compone de una serie de diferentes riesgos, entre los cuales se encuentra el
ULHVJRFUHGLWLFLR –se refiere a la probabilidad de que el país emisor no honre sus obligaciones–, el
ULHVJRGHOLTXLGH] –se refiere a la posibilidad de que el inversionista se vea en la imposibilidad de
transar su título en el mercado y el ULHVJRUHJLRQDO –que se refiere a la posible transmisión de las
crisis entre países cercanos–. Es interesante notar que si un país en desarrollo logra reducir su
prima de riesgo –debido a mejores condiciones macroeconómicas, por ejemplo– de tal forma que
los inversionistas estén dispuestos a prestar incluso con una remuneración cercana a la tasa de
interés libre de riesgo, la mayor productividad del capital no se trasladará al inversionista sino
que podrá ser apropiada por el país que recibe el flujo de capital.

Adicionalmente resulta importante la posición del país en cuanto a sus Reservas Internacionales,
pues los inversionistas las perciben como un colateral para respaldar los créditos externos. El
gráfico 6-22 presenta el comportamiento de la prima de riesgo colombiana calculada por J. P.
Morgan, a la que también se le conoce como el (0%, por sus siglas en inglés ((PHUJLQJ0DUNHW
%RQG ,QGH[). El indicador se mide en puntos básicos, de tal forma que si en marzo de 2002 el
indicador para Colombia fue de 532, esto quiere decir que la tasa de interés que deben pagar los
bonos colombianos supera en 5.32 puntos porcentuales a la tasa de interés libre de riesgo, que
para ese entonces fue de 2%22. Como puede verse, la evolución de la prima de riesgo colombiana
se elevó en 1999 durante la crisis económica, y se mantuvo relativamente estable hasta mediados
de 2002, cuando registró un alza repentina. Buena parte de los movimientos han sido compartidos
con otros países latinoamericanos, especialmente Brasil. La prima de riesgo colombiana ha
presentado una correlación de 0.87 con la brasilera, de 0.76 con la mexicana y de 0.83 con la
ecuatoriana. Lo anterior ejemplifica la importancia del riesgo regional en la determinación de la
prima de riesgo colombiana. A partir de 2002 esta ha marcado una tendencia decreciente,
producto de una percepción de mayor seguridad. No obstante, las condiciones fiscales recientes

22
Tasa LIBOR a 3 meses.
 38

sugieren que de mantenerse los desequilibrios en las cuentas del Estado la situación
macroeconómica podría deteriorarse y afectar la percepción de riesgo del país en el mediano
plazo.

Los economistas han identificado tres factores que inciden sobre la volatilidad de los flujos de
capitales, en particular sobre los flujos de endeudamiento externo, y por consiguiente sobre la
volatilidad de las economías mismas. En primer lugar, los movimientos de tasas de interés y
rentabilidad de los activos internos y externos, ante los cuales las inversiones de portafolio son
muy sensibles. En segundo lugar, lo que se conoce como el comportamiento de PDQDGD, llamado
así ya que en ocasiones, y sin importar las condiciones macroeconómicas del país, si un grupo de
inversionistas decide retirar sus capitales del país, es posible que otros inversionistas decidan
hacer lo mismo. Este fenómeno se auto reproduce hasta que todos quieran hacerlo.

Parte importante de las crisis financieras internacionales están asociadas a este tipo de
comportamientos, que ocurren debido a que las salidas masivas de capitales inevitablemente
tienen un efecto sobre la tasa de cambio nominal, pues generan una devaluación debido a que la
menor oferta de divisas en el mercado cambiario hace aumentar su precio. Ante la escasez de
dólares producto de la menor inversión extranjera y el menor endeudamiento, la moneda local
tiende a disminuir su valor. Desde luego, puede ocurrir el fenómeno contrario, bajo el cual una
entrada masiva de flujos de capital al país genere una revaluación de la moneda doméstica. Como
se observa en el gráfico 6-23, este fue el caso de Colombia durante gran parte de la década de los
noventa, tras la liberalización comercial y de la cuenta de capitales, cuando la revaluación del
tipo de cambio nominal fue tan grande que generó incluso una revaluación de la tasa de cambio
real. El índice se redujo en una tercera parte –al pasar de 150 a 100 entre 1991 y 1998. Los
efectos de la revaluación pueden ser muy pronunciados, especialmente sobre la demanda externa
por exportaciones domésticas y sobre el sector exportador mismo, por lo cual la apertura de una
economía a los capitales externos puede golpear el sector real y la demanda agregada. Una vez la
economía se ha abierto a los mercados financieros internacionales, la demanda agregada se torna
muy sensible a los flujos de entrada y salida de capitales y por ende el ciclo económico tiende a
estar en función de ellos.

Por último se encuentra el fenómeno de contagio al que ya hemos hecho alusión, en el cual la
volatilidad es producto de condiciones regionales adversas que se trasladan al país. Los
fenómenos de contagio pueden ocurrir debido a problemas de información específica a cada país
por parte de los inversionistas, quienes al ver problemas en un país deciden retirar sus capitales
de todos los países cercanos o aparentemente similares. Adicionalmente, muchas inversiones de
corto plazo a los países en desarrollo se llevan a cabo en portafolios que cubren una variedad de
países. Una vez se perciben problemas en un país, liquidar las inversiones requiere liquidar todo
el portafolio, y por ende, retirar las inversiones de todo el conjunto de países.

Un serio problema asociado a la liberalización financiera tiene que ver con las crisis en Balanza
de Pagos y con el riesgo de FRQWDJLR de dichas crisis. La crisis mexicana en 1994 y la crisis
asiática de 1997 son dos excelentes ejemplos de los riesgos que genera la integración financiera
mundial cuando no se enfrenta con las políticas adecuadas. Cuando los países entran en un
proceso de recepción de flujos de capitales externos, esto les permite incurrir en déficits en
cuenta corriente que se traducen en mayores niveles de consumo e inversión. Si por una u otra
razón los flujos de capitales cesan, las economías no pueden seguir financiando niveles de gasto
 39

superiores a sus niveles de producción, y deben ajustarse drásticamente. Las recesiones se hacen
inminentes, con sus consiguientes efectos sobre el bienestar de la población.

5HFXDGUR/D&ULVLV$VLiWLFD\0H[LFDQD
En 1993 México aparecía ante los ojos de los mercados financieros como un destino muy
atractivo para los capitales extranjeros, gracias a las reformas implementadas durante los ochenta,
que liberalizaron la economía. Adicionalmente, ese año México firmó con Estados Unidos y
Canadá el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica. Todas estas fueron señales que
imprimieron confianza en el país. En efecto, los flujos de capitales a México fueron de más de
US$30,000 millones en 1993. Parte de los esfuerzos de estabilización se encaminaban a controlar
la inflación, para lo cual las autoridades mexicanas decidieron implementar una tasa de cambio
fija. Como resultado, la moneda mexicana se encontraba muy sobrevaluada, y el déficit en
Cuenta Corriente había alcanzado más de 8% del PIB. En 1994 se presentaron algunos episodios
de inestabilidad política debido a un levantamiento en la provincia de Chiapas y al asesinato del
candidato presidencial más opcionado. Lo anterior, aunado a la apreciación real de la moneda
mexicana, hizo temer a los mercados internacionales que el gobierno mexicano decidiera
devaluar la moneda para incentivar las exportaciones y por ende la demanda agregada. Como
resultado, en muy pocos meses el país vio un drenaje de sus reservas internacionales, producto de
la alta demanda por divisas –capitales extranjeros que los inversionistas querían retirar del
mercado mexicano– unida al compromiso del gobierno de mantener una tasa de cambio fija. En
un intento por limitar la salida de capitales del país, las tasas de interés fueron elevadas, lo cual
solo consiguió golpear el aparato productivo aún más. Las reservas en efecto se agotaron, tras lo
cual el gobierno no pudo seguir manteniendo la tasa de cambio en un nivel fijo, y la moneda del
país perdió gran parte de su valor. México dejó de recibir financiamiento internacional, por lo
cual parecía que el país no podría continuar sirviendo su deuda externa. La crisis encontró su
desenlace con el apoyo del gobierno estadounidense, quien otorgó un crédito al gobierno
mexicano con el cual el país pudo pagar a sus acreedores y limitar una mayor devaluación del
peso mexicano. No obstante, el país sufrió una severa recesión como consecuencia, con una caída
de su PIB de 6% y una duplicación de la tasa de desempleo.

La crisis mexicana fue un anuncio previo, pero mucho menos grave a nivel global, que la crisis
asiática tres años posterior. Los países del este de Asia también venían recibiendo grandes
cantidades de capitales externos desde los años ochenta producto de la confianza que generaba su
rápido crecimiento económico, y al igual que México presentaban altos déficits en cuenta
corriente y monedas sobrevaluadas. Adicionalmente, los mercados financieros domésticos –que
recibían recursos del exterior– no habían sido muy cuidadosos en el otorgamiento de créditos al
empresariado local. En Tailandia, en 1997, los mercados financieros nuevamente temían una
devaluación de la moneda, lo cual provocó una rápida pérdida de reservas internacionales. El
gobierno tailandés decidió devaluar el %DKW –la moneda del país–, con el objetivo de detener de
una vez por todas la especulación financiera, pero dicha devaluación produjo una desconfianza
aún mayor y los capitales extranjeros empezaron a salir del país con más velocidad. Como en el
caso mexicano, las reservas internacionales se agotaron y el gobierno se vio en la necesidad de
abandonar el control de la tasa de cambio. Los flujos de capitales no solo dejaron de llegar a
Tailandia sino que además empezaron a salir de todos los países del sudeste asiático, con lo cual
lo ocurrido en Tailandia se repitió en Indonesia, Malasia y Corea del Sur. Una tras otra estas
economías se vieron aisladas de los mercados financieros internacionales. Los efectos de esta
crisis sobre las economías locales fueron muy drásticos debido a que hasta antes de la crisis, los
 40

bancos domésticos habían otorgado muchos créditos con recursos que a su vez, ellos pedían al
exterior. Una vez los inversionistas extranjeros pedían a los bancos la devolución de sus recursos,
los bancos se veían en la necesidad de cobrar sus préstamos a los empresarios locales, los cuales,
a su vez, para pagarlos, debían reducir sus gastos, despedir empleados, etc. Adicionalmente,
muchas empresas en estos países se habían endeudado directamente con el extranjero, por lo cual
la devaluación de la moneda doméstica significaba un aumento en el costo de sus deudas. Sin
duda los efectos de manada y de contagio fueron centrales en el desarrollo de la crisis financiera
asiática, y el resultado fue una severa recesión de toda la economía de la región, además de
contagios subsiguientes en otras partes del mundo, como Rusia y Brasil.

 (QGHXGDPLHQWR3~EOLFR\(QGHXGDPLHQWR3ULYDGR

Debido a que tanto los gobiernos como el sector privado –empresas e incluso particulares–
pueden endeudarse en el exterior, la deuda externa suele clasificarse en deuda externa pública y
deuda externa privada. Esta clasificación es muy importante debido a que tanto los determinantes
como los usos y los efectos macroeconómicos que tiene cada tipo de deuda según esta
clasificación son muy diferentes. En el capítulo 4 abordamos el tema del endeudamiento del
Estado, y vimos que parte sustancial del mismo consiste en deuda externa, préstamos que el
gobierno central, los gobiernos subnacionales y los demás organismos del Estado piden a bancos
extranjeros, inversionistas privados mediante bonos de deuda pública y organismos
multinacionales. El endeudamiento externo es, entonces, parte de la política fiscal de los países.
Por lo tanto, los costos del servicio de la deuda externa pública, así como la facilidad o dificultad
que tengan los gobiernos para recurrir a ella, inciden sobre el desempeño fiscal del Estado.
Frecuentemente el ahorro es muy escaso en los países en desarrollo, por lo cual el Estado compite
con el sector privado por los recursos disponibles, lo cual generalmente eleva las tasas de interés
y encarece el crédito para toda la economía. Cuando los gobiernos tienen la posibilidad de
acceder a crédito externo, dejan de competir con el sector privado por el ahorro doméstico y este
se hace más accesible. De otro lado, los gobiernos son los principales beneficiarios de los créditos
otorgados por entidades multilaterales como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de
Desarrollo. Estos créditos frecuentemente se pactan a tasas de interés inferiores a las de mercado
y bajo condiciones más blandas, por lo cual es muy conveniente para los gobiernos acudir a este
tipo de endeudamiento. El endeudamiento externo público se enfrenta a condicionamientos
múltiples, no solo porque frecuentemente los organismos multinacionales exigen determinados
resultados macroeconómicos, sino además porque la dificultad de obligar a los Estados soberanos
a pagar las deudas que han contraído en el pasado hace más difícil que los inversionistas
extranjeros se decidan a prestar sus ahorros. Frecuentemente deciden restringir la cantidad de
recursos, para reducir el atractivo que tendría para un Estado soberano declarar el impago de sus
deudas externas.

El endeudamiento externo del sector privado ocurre cuando las empresas colombianas o los
ciudadanos particulares piden créditos a entidades financieras de otros países. Este tipo de
endeudamiento opera a través de los mercados financieros internacionales, a tasas de interés de
mercado. Es muy utilizado por las empresas importadoras y exportadoras, que al establecer
relaciones con el exterior frecuentemente encuentran más conveniente pedir créditos a bancos
extranjeros. Las grandes empresas también utilizan el endeudamiento externo, pues en muchos
casos los intermediarios financieros domésticos no tienen la capacidad de otorgar créditos de la
magnitud que estas empresas requieren.
 41

Para el caso colombiano, el gráfico 6-24 presenta la evolución de ambos tipos de deuda desde
1970 hasta el presente. Aunque el acervo de deuda pública siempre ha sido mayor que el
contraído por el sector privado, este último ha empezado a aumentar su participación dentro de la
deuda total. En el pasado las posibilidades de acceso a financiamiento externo por parte de
empresas privadas eran muy limitadas, pero con la liberalización de la economía desde principios
de los noventa el sector privado ha podido aprovechar el crédito externo para financiarse a
menores costos. Mientras en 1980 el endeudamiento público llegaba a 15% del PIB, el privado
no superaba el 5%. En 2003, la primera llegaba al 30% del PIB mientras la segunda alcanzaba
casi 15% del producto. Es decir que aunque la deuda pública se duplicó como proporción del PIB
en el lapso de veinte años, la deuda externa privada se multiplicó por tres. Respecto al
endeudamiento externo es importante señalar que aunque ofrece la posibilidad de recurrir a
recursos abundantes, debido a que está denominado en moneda extranjera, los movimientos de la
tasa de cambio pueden tener efectos importantes sobre la solvencia de las empresas que recurren
a este.

 (O(QGHXGDPLHQWR([WHUQRHQ&RORPELD

Colombia ha utilizado endeudamiento de diversos vencimientos, bajo distintas condiciones y

tasas de interés y de diferentes prestamistas. Durante los años veinte el endeudamiento se utilizó
para consolidar la inversión pública en infraestructura y para crear entidades crediticias. En los
cuarenta y cincuenta el sector privado se endeudó con entidades financieras principalmente para
la compra de importaciones, y desde su creación en 1949, el Banco Mundial ha otorgado
préstamos a Colombia, especialmente para el desarrollo de infraestructura. Durante los sesenta
algunas agencias norteamericanas concedieron créditos al gobierno colombiano como parte de la
$OLDQ]DSDUDHO3URJUHVR, enfocados en una serie de sectores como el agrícola, el de vivienda, la
industria y la infraestructura. El endeudamiento con la banca comercial internacional cobró cada
vez más fuerza desde los años setenta, y se utilizó especialmente desde 1979 ante la gran
disponibilidad de crédito externo, para obras de infraestructura y del sector minero.

El flujo de préstamos que año a año piden los residentes de un país al exterior genera el VWRFN de
deuda externa en un momento determinado. A 2002, por ejemplo, el saldo de la deuda externa
colombiana ascendía a más de US$37,000 millones, es decir, casi 50% del PIB. Este valor es
considerable, aunque en el contexto internacional y regional no resulta muy grande. En el gráfico
6-25 se compara el valor de la deuda externa de varios países latinoamericanos. Respecto a la
evolución de la deuda externa del país, el gráfico 6-26 muestra no solo que la deuda colombiana
ha sido relativamente pequeña frente a otros países de América Latina, sino que además ha sido,
hasta hace poco, relativamente estable. No obstante, esta tendencia ha tendido a revertirse en los
últimos años producto del creciente endeudamiento externo del sector público, lo cual puede
implicar grandes riesgos para la economía de continuar con la misma tendencia. En efecto, en
Argentina el fuerte endeudamiento, producto de presiones fiscales, se tradujo en una deuda
externa explosiva, como se puede ver en el gráfico 6-26, que posteriormente significó una crisis
económica de grandes proporciones y el impago de la deuda externa. Los flujos de
endeudamiento privado hacia Colombia, no obstante, se contrajeron desde 1998 como producto
de la crisis financiera asiática, y se han reorientado hacia vencimientos más cortos. El sector
privado ha intentado liquidar deudas de largo plazo y reemplazarlas por deudas de menor
duración.
 42

Como vimos anteriormente, la Inversión Extranjera Directa estuvo fuertemente limitada en

Colombia hasta antes de la liberalización de los años noventa. De la misma manera, parte de las
políticas de controles de capitales se referían al endeudamiento externo. Las políticas de
endeudamiento con el exterior instituidas en 1967 reglamentaban los plazos, las tasas de interés y
demás condiciones de los créditos externos. Además, el sector privado estaba en la obligación de
registrar sus créditos externos ante el Banco de la República, y requería la aprobación de este
organismo para obtener el derecho a girar al exterior los pagos correspondientes al servicio de las
deudas contraídas. Incluso la deuda de mediano y largo plazo contraída por el sector público
debía ser registrada. Esta política de endeudamiento tenía como propósito limitar la
desestabilización de la tasa de cambio, y estaba apoyada en el acceso de que gozaba Colombia a
créditos por parte de organismos multilaterales. El cambio radical en la política de
endeudamiento externo vino con las reformas de principios de los años noventa. Estas reformas
permitieron el libre endeudamiento externo por parte del sector privado, aunque se fijó un
requisito consistente en la constitución de un depósito en dólares en el Banco de la República
equivalente al 47% del valor del préstamo por un año. Dicho requisito fue desmontado en el año
2000, tras lo cual no existe en la actualidad ningún tipo de reglamentación que limite o impida el
endeudamiento en el exterior. Con la liberalización el sector privado también quedó autorizado a
obtener recursos mediante la emisión de títulos valores en los mercados internacionales.

 &RORPELD\$PpULFD/DWLQDHQODVÒOWLPDV'pFDGDV

La situación macroeconómica de América Latina ha dependido en las últimas décadas, en gran

medida, de las condiciones en los mercados de capitales internacionales porque los países en
desarrollo dependen sustancialmente del ahorro externo para financiar su inversión doméstica. El
proceso de creciente integración mundial a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial implicó
que a lo largo de la segunda mitad del siglo XX los países de América Latina acumularan año a
año una deuda muy considerable –frente al tamaño de sus economías– con el resto del mundo.
Los problemas del endeudamiento externo de los países de América Latina son muy
renombrados, y la presente sección pretende hacer un breve recuento del papel que los mercados
financieros internacionales han jugado en la región en las últimas tres décadas.

El modelo de Industrialización mediante Sustitución de Importaciones fue exitoso en términos de

generación de crecimiento económico durante algún tiempo, pero no fue sino hasta la década de
los setenta que se empezaron a percibir sus inconvenientes. Hasta entonces, el proceso de
reorientación de la economía, de los sectores primarios a la industria, había generado un
crecimiento sostenido, pero para esa década ya era evidente que las estructuras industriales
creadas tras la protección no eran eficientes y habían generado mercados concentrados y grupos
de interés muy poderosos. A partir de la década de los setenta los mercados financieros
internacionales vieron un aumento sustancial de la oferta de capitales financieros, producto del
aumento en los precios del petróleo –el llamado VKRFN petrolero–. Los países productores de
petróleo tuvieron grandes excedentes de recursos por el alto valor de sus exportaciones. Sus altos
superávits en cuenta corriente significaban que al resto del mundo se le ofrecía acceso a ahorro
externo poco costoso. Los países de América Latina aprovecharon masivamente dichos recursos,
y la banca internacional los ofreció con muy poca prudencia. Como resultado, durante los años
setenta los países de América Latina aumentaron sus niveles de endeudamiento externo
rápidamente.
 43

Como hemos visto a lo largo del capítulo, los flujos internacionales de capitales tienen como
objeto financiar inversiones más productivas en países donde el ahorro doméstico no es suficiente
para hacerlo. En el caso de las entradas masivas de capitales a América Latina durante los años
setenta, estas no fueron utilizadas como era de esperarse, en inversiones productivas. Por el
contrario, gran parte de ellas fueron destinadas a financiar el creciente gasto público de los
gobiernos latinoamericanos. Colombia fue uno de los países que menos se endeudó durante este
auge de crédito externo, lo cual le permitió afrontar los problemas posteriores de una mejor
manera a diferencia de países como Argentina o México. El menor endeudamiento colombiano
fue producto de una política explícita de limitarlo con el objetivo de estabilizar el mercado
cambiario, parte de lo que pretendía la ley 444 de 1967. La década de los ochenta presentó un
panorama económico bastante diferente. Entre 1981 y 1983 la economía mundial entró en
recesión, tras lo cual los términos de intercambio de los países latinoamericanos cayeron
drásticamente. Además, las tasas de interés internacionales se elevaron desde finales de los
setenta, por lo cual la carga de intereses que debieron empezar a pagar los países por su deuda
contraída en el pasado creció de forma espectacular.

Con un ambiente económico mundial enrarecido, los inversionistas extranjeros empezaron a

retirar sus capitales de los países en desarrollo al buscar mayor seguridad para sus ahorros. A
mediados de 1982 el gobierno mexicano agotó sus reservas internacionales y su capacidad de
continuar sirviendo la deuda externa, por lo cual decretó la imposibilidad de seguirla pagando. El
pánico que se generó en los mercados financieros mundiales fue generalizado, por lo cual una
tras otra, las economías latinoamericanas cayeron en la misma situación. El caso colombiano es
un tanto diferente, pues debido a que su deuda externa no era tan alta, el país pudo renegociar el
pago de su deuda sin incurrir en la moratoria o el impago. La crisis de los ochenta tuvo como
resultado una década de muy poco crecimiento económico y empeoramiento de los indicadores
sociales en América Latina, a tal punto que se le ha llamado la década perdida. Los países de la
región solo pudieron salir de ella tras una difícil renegociación con sus acreedores –en su mayoría
bancos comerciales de países desarrollados– en la cual parte de la deuda fue condonada y las
entidades multilaterales entraron a respaldar con créditos a los países deudores.

Pasada la crisis de los años ochenta, la década de los noventa vio un resurgimiento del flujo de
capitales hacia la región. El grafico 6-27 muestra claramente cómo los flujos de inversión –de
corto y largo plazo– fueron muy reducidos durante los ochenta pero crecieron rápidamente en los
noventa. Incluso a pesar de las crisis en Balanza de Pagos ocurridas en los noventa, los capitales
siguen llegando a América Latina en mucha mayor medida frente a la década anterior. Los
inversionistas y prestamistas han aprendido a conocer mejor los mercados, y ha habido avances
en términos del diseño de políticas para prevenir los descalabros del pasado. Los años noventa
estuvieron caracterizados por el retorno de los capitales externos a América Latina, que apoyaron
en buena medida los procesos de reforma estructural a las economías mediante las
privatizaciones, la desregulación y la profundización de los mercados financieros entre otras
cosas.





 44

$SpQGLFH/D9HQWDMD&RPSDUDWLYD

En la sección 1.1 señalamos que las ventajas comparativas permiten a los países especializarse en
la producción de algunos bienes, aquellos que producen relativamente de manera más eficiente,
con lo cual todos los países aumentan sus posibilidades de consumo. Esta teoría es especialmente
poderosa porque es cierta incluso para un país que tiene niveles de productividad inferiores a los
de su socio comercial en la producción de todos los bienes comercializables. Para entender
porqué, podemos tomar un ejemplo simplificado en el que hay dos países, Colombia e Irlanda, y
en donde solo se producen dos bienes, flores y cerveza. Un país tiene ventaja comparativa en la
producción de un bien si el FRVWR GH RSRUWXQLGDG de producirlo es menor en el país que en el
extranjero. Por costo de oportunidad nos referimos a la producción de otros bienes o servicios
que debe ser sacrificada para producir dicho bien. En nuestro ejemplo, es de esperarse que la
producción de flores sea menos costosa en Colombia, y la de cerveza en Irlanda, debido a las
características climáticas de cada país.

Inicialmente cada país podría producir tanto flores como cerveza y no recurrir al comercio
internacional. El cuadro siguiente presenta las horas de trabajo requeridas en la producción de
cada bien en cada país:

5HTXHULPLHQWRVGH )ORUHV &HUYH]D

WUDEDMR
&RORPELD 3 horas por flor 6 horas por litro
  ,UODQGD 2 horas por flor 2 horas por litro

Como se observa, en nuestro ejemplo Colombia es menos productiva en la producción de ambos

bienes. No obstante, la teoría de la ventaja comparativa señala que cada país se especializará en
uno de los bienes, aquél en el cual tenga un menor costo de oportunidad. Para producir un litro de
cerveza, Colombia debe usar 6 horas de trabajo, por lo cual debe sacrificar la producción de dos
flores. En Irlanda, en cambio, la producción de un litro de cerveza requiere 2 horas de trabajo, y
por lo tanto requiere sacrificar la producción de solo una flor. Por lo tanto, el costo de
oportunidad de producir cerveza es de 2 flores en Colombia y de 1 flor en Irlanda. Respecto a las
flores ocurre lo contrario. Colombia requiere 3 horas de trabajo para producir una flor, por lo cual
debe sacrificar la producción de medio litro de cerveza. Para producir una flor, Irlanda requiere 2
horas de trabajo, lo cual implica sacrificar la producción de 1 litro de cerveza. Es decir que el
costo de oportunidad de producir flores es de medio litro de cerveza en Colombia y de 1 litro de
cerveza en Irlanda. Como vemos, a pesar de que Irlanda es más productiva en la producción de
ambos bienes, cada país tiene un costo de oportunidad menor en alguno de los sectores.

Para ver que en efecto ambos países logran obtener un mayor consumo cuando participan del
comercio internacional, podemos imaginar la siguiente situación si los países no acuden al
comercio internacional:

6LQFRPHUFLR 3URGGH)ORUHV 3URGGH&HUYH]D

&RORPELD 1 millón de flores 1 millón de litros
,UODQGD 1 millón de flores 1 millón de litros
727$/ 2 millones de flores 2 millones de litros
 45

Si Colombia dejara de producir cerveza, liberaría 6 millones de horas de trabajo, con las cuales
podría producir 2 millones de flores más. Por lo tanto, produciría 3 millones de flores en total. A
su vez, si Irlanda deja de producir flores y se especializa en la producción de cerveza, liberaría 2
millones de horas de trabajo con las cuales podría producir un millón de litros de cerveza más.
Por lo tanto, produciría en total 2 millones de litros de cerveza.

&RQ&RPHUFLR 3URGGH)ORUHV 3URGGH&HUYH]D

&RORPELD 3 millones de flores 0 litros
,UODQGD 0 flores 2 millones de litros
727$/ 3 millones de flores 2 millones de litros

Si comparamos la situación sin comercio con la situación con comercio, podemos ver que la
producción mundial total ha aumentado con la simple reorganización de los procesos
productivos. Gracias al comercio internacional se producen 1 millón de flores más que antes.
Colombia podría, entonces, exportar 1,5 millones de flores a Irlanda a cambio de 1 millón de
litros de cerveza. En ese caso cada país consumiría medio millón de flores más que en la
situación autárquica y la misma cantidad de cerveza. Es claro que ambos países gozarían de un
mayor nivel de consumo.
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&XDGURV


&XDGUR
 &RPSRVLFLyQGHODV([SRUWDFLRQHV$JUtFRODVQR7UDGLFLRQDOHV
 6HFWRUHV       
 Algodón 45.94% 34.34% 24.67% 21.30% 9.32% 1.60% 0.03%

Arroz 0.80% 9.12% 4.74% 4.08% 3.77% 0.02% 0.00%

Flores 1.33% 8.71% 29.08% 47.28% 45.76% 59.77% 67.16%


Frutas, legumbres 1.60% 20.58% 3.30% 1.18% 5.39% 5.75% 5.58%


Carne de res 6.13% 10.33% 8.06% 2.33% 3.23% 0.38% 0.29%


Tabaco 9.59% 5.78% 7.46% 8.20% 3.85% 2.45% 2.45%


Pescados muertos 0.27% 0.05% 0.00% 1.18% 6.50% 6.30% 6.10%


Crustáceos, moluscos 6.13% 5.23% 8.24% 9.63% 15.88% 15.01% 11.22%

 Total Millones de US$ a precios de 1995 254.15 473.3 463.46 337.93 536.91 797.6 815.08
Otros 28.23% 5.87% 14.45% 4.83% 6.29% 8.72% 7.16%

Fuente: GRECO

 &XDGUR
 &RPSRVLFLyQGHODV3ULQFLSDOHV([SRUWDFLRQHV0DQXIDFWXUHUDVQR7UDGLFLRQDOHV
 6HFWRUHV       
 Alimentos,
 Bebidas, 25.64% 28.17% 23.45% 16.95% 15.69% 16.86% 15.96%
 Tabaco
 Azúcar,

16.17% 22.11% 19.73% 5.76% 7.48% 7.06% 4.73%
melazas
 Hilados,
19.05% 15.11% 11.61% 8.31% 9.71% 6.31% 4.10%
 Tejidos

Confecciones 1.04% 7.10% 12.70% 7.21% 23.65% 17.81% 12.47%


Plásticos, de
3.12% 3.00% 3.16% 4.08% 4.16% 3.28% 3.19%

Caucho


Cuero, sus
8.31% 4.92% 3.72% 7.81% 9.96% 5.79% 3.22%

Manufacturas


Artes


Gráficas, 4.16% 4.45% 7.30% 10.49% 7.20% 7.27% 6.69%


Editoriales


Industria
10.28% 14.29% 10.06% 18.61% 13.72% 23.65% 30.87%
Química
 Minerales no

9.93% 6.22% 7.36% 5.20% 4.44% 3.76% 5.15%
Metálicos
 Industria de
 Metales 5.66% 5.09% 4.91% 3.88% 4.07% 4.85% 6.33%
 Comunes
 Maquinaria,

4.27% 5.65% 6.42% 4.26% 4.35% 5.44% 6.12%
Equipo


Total Millones


de US$ a 293.06 903.03 1351.2 844.22 1839.5 3505.4 3852.8

precios de
1995
Fuente: GRECO
 49




 &XDGUR
 &RPSRVLFLyQGHODV3ULQFLSDOHV([SRUWDFLRQHV0LQHUDVQR7UDGLFLRQDOHV
 6HFWRUHV       
 Carbón 0.65% 2.56% 5.81% 18.78% 44.15% 37.75% 51.01%

Ferroníquel 0.00% 0.00% 0.00% 8.12% 11.86% 11.77% 9.27%

Fuel oil,
46.41% 84.32% 54.78% 67.07% 33.29% 18.34% 25.42%

derivados


Esmeraldas 11.44% 10.15% 33.12% 3.75% 9.15% 28.82% 6.48%


Platino 12.09% 1.82% 0.00% 1.72% 0.41% 0.95% 0.67%


Otros 29.41% 1.16% 6.30% 0.56% 1.14% 2.37% 7.16%


Total


Millones de
US$ a

103.6 258.9 255.9 813.6 1,324.3 1,569.6 1,653.0
precios de
 1995
 Fuente: GRECO









&XDGUR
 &RPSRVLFLyQGHODV,PSRUWDFLRQHVSRU6HFWRUHV

7LSRGH%LHQ 8VRR6HFWRU       

Bienes de No duraderos 5.85% 6.02% 6.59% 4.30% 4.34% 9.04% 12.40%

Consumo Duraderos 6.26% 5.66% 6.70% 5.12% 6.53% 10.25% 6.60%
 Combustibles, Lubricantes 0.14% 0.97% 12.07% 11.65% 5.86% 2.86% 2.06%

Bienes Agricultura 0.98% 3.67% 3.48% 4.20% 4.49% 2.44% 4.35%

Intermedios Industria 42.69% 47.60% 37.19% 43.08% 42.73% 39.12% 44.85%
 Materiales de construcción 2.43% 2.37% 2.11% 6.21% 2.88% 1.87% 1.50%
 Agricultura 1.55% 1.94% 1.35% 0.36% 0.72% 0.51% 0.22%

Bienes de Industria 23.30% 18.00% 20.48% 16.28% 23.17% 24.50% 19.40%

Capital Equipo de transporte 16.79% 13.77% 10.03% 8.80% 9.28% 9.40% 8.62%
 Total en Millones de Dólares (CIF) 843 1,495 4,663 4,131 5,588 13,854 11,539

Fuente: GRECO







 50

&XDGUR
 &2/20%,$%$/$1=$'(3$*26
 &RPR3RUFHQWDMHGHO3,%      

,%$/$1&((1&8(17$&255,(17(      

 de bienes f.o.b.
Exportaciones de bienes f.o.b. 11.94% 10.46% 14.80% 11.45% 16.26% 15.20%


Importaciones -12.82% -10.53% -10.68% -14.20% -13.24% -14.92%
%DODQFHGHELHQHV      


Servicios (Crédito) 4.02% 2.45% 3.34% 1.84% 2.44% 2.29%
Transportes 1.25% 1.03% 1.01% 0.61% 0.70% 0.67%
Viajes  1.43% 0.55% 0.85% 0.71% 1.23% 1.19%

Otros servicios 1.34% 0.87% 1.48% 0.52% 0.51% 0.44%

Servicios (Débito) -3.50% -4.09% -3.66% -3.11% -3.96% -4.10%
Transportes  -1.59% -1.41% -1.23% -1.29% -1.56% -1.48%
Viajes  -0.72% -0.90% -0.95% -0.95% -1.26% -1.32%

Otros servicios -1.20% -1.79% -1.48% -0.88% -1.14% -1.29%
Balance de Servicios 0.51% -1.64% -0.31% -1.28% -1.52% -1.80%

%DODQFHGH%LHQHV\6HUYLFLRV      

Renta (Crédito) 1.59% 0.32% 0.73% 0.73% 1.25% 0.87%

Remuneración de empleados 0.11% 0.01% 0.01% 0.01% 0.03% 0.03%

Renta de la inversión 1.48% 0.30% 0.71% 0.73% 1.22% 0.85%


Directa (utilidades y dividendos) 0.07% 0.04% 0.04% 0.04% 0.04% 0.11%


De cartera 0.00% 0.00% 0.00% 0.61% 0.00% 0.00%


Otra inversión (intereses recibidos) 1.41% 0.26% 0.67% 0.08% 1.18% 0.74%


Renta (Débito) -2.33% -5.12% -5.54% -2.46% -3.99% -4.35%

Renta de la inversión

Remuneración de empleados -0.12% -0.28% -0.09% 0.00% -0.02% -0.02%


-2.21% -4.84% -5.45% -2.46% -3.97% -4.33%


Directa (utilidades y dividendos) -0.33% -1.13% -2.01% -0.39% -0.80% -1.24%
De cartera 0.00% 0.00% 0.00% -0.22% 0.00% 0.00%

Otra inversión (intereses pagados) -1.88% -3.71% -3.44% -1.85% -3.17% -3.09%

%DODQFHGH5HQWD      
Transferencias corrientes (Crédito) 0.53% 1.37% 2.18% 1.04% 2.28% 3.35%
Transferencias corrientes (Débito) -0.04% -0.05% -0.04% -0.25% -0.28% -0.38%

%DODQFHGHWUDQVIHUHQFLDV      

,,%$/$1&((1&8(17$'(&$3,7$/      

,QYHUVLyQGLUHFWDHQHOH[WUDQMHUR      

,QYHUVLyQGLUHFWDHQODHFRQRPtDGHFODUDQWH      

$FWLYRVGHLQYHUVLyQGHFDUWHUD      

Títulos de deuda 0.00% 0.00% 0.00% 0.43% -1.40% 2.51%

3DVLYRVGHLQYHUVLyQGHFDUWHUD      

Títulos de participación en el capital 0.00% 0.00% 0.00% 0.18% 0.02% 0.02%


Títulos de deuda -0.01% 0.00% -0.01% 0.95% 1.59% -1.27%
$FWLYRVGHRWUDLQYHUVLyQ      


Autoridades monetarias -0.17% 0.01% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%

Bancos 
Gobierno general -0.12% -0.02% -0.17% 0.00% -0.05% -0.04%


-0.03% 0.73% 0.04% 0.06% 0.17% 0.07%


Otros sectores -0.58% -1.05% -0.08% 0.28% -0.77% 0.32%
3DVLYRVGHRWUDLQYHUVLyQ      

Gobierno general 1.38% 0.81% 0.20% -0.09% 0.40% -0.25%
Bancos  0.63% -0.73% 0.02% 0.63% -1.37% -0.38%

Otros sectores 1.43% 3.65% -0.96% 1.58% -0.95% -0.81%
,,,(5525(6<20,6,21(6 0.50% -0.78% 0.15% 0.12% 0.31% 0.59%
,9%$/$1&(*/2%$/      
95(6(59$6<3$57,'$6&21(;$6      
Fuente: Anuario Estadístico, CEPAL (2003)
 51





&XDGUR
 ,QYHUVLyQ([WUDQMHUD'HVDJUHJDGDSRUWLSRGH$FWLYLGDG(FRQyPLFDHQ0LOORQHVGH'yODUHV
 $FWLYLGDG          

Petróleo 134.7 151.3 778.3 382.2 91.5 -511.0 -383.9 520.8 424.2 312.2

Agricultura, Caza, Silvicultura

y Pesca 21.1 -2.0 36.7 11.5 23.6 30.4 -0.4 12.5 -5.1 8.0
Minas y Canteras (con

carbón) 47.4 -64.7 51.2 301.5 -6.4 464.1 506.7 523.7 466.2 626.4

Manufactureras 536.3 520.9 730.8 513.6 784.9 505.4 514.1 244.2 313.9 325.9

Electricidad, Gas y Agua 5.0 12.0 517.0 2,961.6 672.3 -306.0 13.2 -70.8 134.7 44.7

Construcción 25.4 43.1 20.2 123.6 -52.0 -1.1 -21.0 83.8 -4.2 -8.5

Comercio, Restaurantes y


Hoteles 112.9 6.9 78.7 116.4 191.4 333.8 9.7 204.6 115.9 217.9



Transportes almacenamiento


y comunicaciones 248.6 42.3 125.2 43.1 263.3 189.1 876.4 415.7 345.4 -61.5


 Comunales
Establecimientos Financieros 300.4 242.2 754.6 1,071.6 665.2 674.2 792.5 560.3 293.0 240.8
Servicios
Total Inversión Extranjera
14.7 16.4 19.1 37.0 194.9 128.9 87.5 30.1 30.5 40.4


Directa 1,446.5 968.4 3,111.7 5,562.2 2,828.8 1,507.9 2,394.8 2,524.9 2,114.5 1,746.2
 Banco de la República

Fuente:








&XDGUR


,QYHUVLyQ([WUDQMHUD'LUHFWDSRU3DtVHVGH2ULJHQHQ0LOORQHVGH'yODUHV
3DtVHV          

 América del Sur 156.8 135.7 152.0
América del Norte 261.7 200.3 118.2 244.0 508.8 553.1 910.3 245.1 985.6 279.5

 América Central 214.3 236.7 148.8 1,624.3 146.1 180.5 221.3 115.7
17.7 95.6 217.6 -4.3 69.1 51.5 30.8

 Antillas
46.7 160.0

 Europa
143.1 155.8 932.7 1,391.4 1,324.4 610.4 778.7 521.2 438.6 166.6

 Asia
154.8 239.9 640.2 1,623.3 1,105.3 741.7 1,326.5 687.3 160.3 483.8

 Otros Países
27.5 4.8 9.2 35.4 19.5 20.3 9.7 18.0 2.7 46.3

 Total
15.6 4.2 6.8 20.0 6.5 7.8 -17.7 -0.9 1.3 22.6

 Fuente: Banco de la República

973.8 977.5 2,008.0 4,956.1 3,206.2 2,331.4 3,224.5 1,655.6 1,686.6 1,189.7

 Nota: No incluye Inversiones petroleras ni reinversión de utilidades





 52

*UiILFRV


 *UiILFR
 3,%3HU&iSLWDYV*UDGRGH$SHUWXUDHQ&RPSDUDFLyQ
 ,QWHUQDFLRQDO

 300

([SRUWDFLRQHV,PSRUWDFLRQHV3,%

 250

 200

 150

 100



50



0


0 5,000 10,000 15,000 20,000

 'yODUHV&RQVWDQWHVGH


Fuente: Global Development Finance & World Development Indicators


 *UiILFR

&RPSDUDFLyQ,QWHUQDFLRQDO&RPHUFLR7RWDO3,%


400.00

 350.00


300.00

 250.00


200.00


 150.00


100.00

 50.00


0.00


ta
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a

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an

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o


ol
m
g

M
ol

Ta

az
H
os

Si
on

xe
C

Lu


 Fuente: Global Development Finance & World Development Indicators
 53



 *UiILFR

 &RORPELD$UDQFHO3URPHGLR
 60



50



40


 30

 20



10


 0



 Fuente: GRECO



 *UiILFR
 &RORPELD7pUPLQRVGH,QWHUFDPELR 



1.60



1.40

 1.20


1.00

 0.80

 0.60



0.40

 0.20


0.00


50

53

56

59

62

65

68

71

74

77

80

83

86

89

92

95


19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

 Fuente: GRECO
 54




 *UiILFR
 &RORPELD(YROXFLyQGHOD3DUWLFLSDFLyQGHODV3ULQFLSDOHV
 ([SRUWDFLRQHVGHQWURGHO7RWDO



90


80
 70
 60
 50



40


30


20


10
 0

1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935

1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995

 Café Petróleo Bananos Oro Demás


Fuente: GRECO



 *UiILFR
 $PpULFD/DWLQD3DUWLFLSDFLyQGHODV([SRUWDFLRQHV3ULPDULDVHQODV
 ([SRUWDFLRQHV7RWDOHV



100.0



80.0

 60.0



 40.0

 20.0

 0.0
 1980 1990 2000

 Chile Colombia México Venezuela

Fuente: CEPAL
 55


 *UiILFR

 &RPSDUDFLyQ,QWHUQDFLRQDO&RPHUFLR7RWDO3,%HQ

 200


180


160

 140
 120


100



80

 60
 40


20


0


a

la

ea

a
a
le

bi

i
i

e
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as
hi

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C

 Su
al
C
o

ne
ol

M
C

Ve


Fuente: Global Development Finance & World Development Indicators




 *UiILFR
 ([SRUWDFLRQHVGHFDIp\VX3DUWLFLSDFLyQHQODV([SRUWDFLRQHV
 &RORPELDQDV



18000000 90
 16000000 80

6DFRVGH.LORV

14000000 70
3DUWLFLSDFLyQ

 12000000 60
 10000000 50
 8000000 40
 6000000 30
 4000000 20


2000000 10


0 0


1905
1911
1917
1923
1929
1935
1941
1947
1953
1959
1965
1971
1977
1983
1989
1995


 Sacos de Café Exportados Exportaciones de Café/Exportaciones Totales

Fuente: GRECO
 56


 *UiILFR

 &RORPELD3DUWLFLSDFLyQ6HFWRULDOHQODV([SRUWDFLRQHVQR
 7UDGLFLRQDOHV



80%


70%

 60%
 50%
 40%


 30%
 20%


10%


0%


70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

 Sector Agropecuario Sector Industrial Sector Minero


Fuente: GRECO





*UiILFR

 &RORPELD&RPSRVLFLyQGHODV([SRUWDFLRQHVSRU6HFWRUHV
 O t ras pie dras pre c io s a s y


H ilad o s e h ilo s d e C em e nt o s e m ip re c io s a s , s in


alg o d ó n b lan qu e ad o s , e ng arzar ni en s a rta r R o p a e xte rio r p ara
e t c ., s in a c o n dic io na r p ara c ab allero s y jó v e ne s ,


la v e nt a a l po r m e no r exc ep to la de pu nt o


A lgo dó n e n ram a,


e xc ep t o la b o rra

 A zúc ar de rem o lac ha y d e


c a ña , s in ref ina r (e xc e pt o


lo s jarab es )



P lá ta no s (inc lus o
ba na n as ) f res c o s


C a f é v erde o t o s ta d o y


s uc e dá ne o s de l c af é q u e
F lo re s y c a pu llo s c o nt en g an c a fé


c o rta do s p ara a do rno s


 P ro du c t o s de riv a do s de l


p et ró leo



Fuente: CEPAL
 57




 *UiILFR
 &RORPELD&RPSRVLFLyQGHODV([SRUWDFLRQHVSRU6HFWRUHV


M edic am ento s B arnic es , lac as , pint uras


O t ras f erro aleac io nes t int es para la v ent a al po r


m eno r
P o lietileno s , po lies t ireno ,


deriv ado s po liv iní lic o s ,


res inas


P lát ano s (inc lus o P et ró leo s c rudo s


bananas ) f res c o s



F lo res y c apullo s


c o rtado s para ado rno s




P ro duc t o s deriv ado s del
pet ró leo


 C af é v erde o t o s t ado y


s uc edáneo s del c af é que C arbó n (ant rac ita, hullas )


c o nt engan c af é

 Fuente: CEPAL



 *UiILFR

3ULQFLSDOHV'HVWLQRVGH([SRUWDFLyQGH&RORPELD(Y ROXFLyQGH

VX3DUWLFLSDFLyQ3RUFHQWXDO


 60%


50%


40%

 30%

 20%


10%

 0%


1980 1985 1990 1995 2000 2003

 EEUU Venezuela Alemania Ecuador Perú Demás


Fuente: DANE
 58




 *UiILFR
 3ULQFLSDOHV2ULJHQHVGH,PSRUWDFLyQGH&RORPELD(YROXFLyQGHVX
 3DUWLFLSDFLyQ3RUFHQWXDO



50%


45%


40%


35%


30%

 25%
 20%
 15%
 10%
 5%
 0%
 1980 1985 1990 1995 2000 2003

 EEUU Venezuela Japón Alemania Brasil Demás


Fuente: DANE


 *UiILFR

 &RORPELD([SRUWDFLRQHVH,PSRUWDFLRQHV

 21


19

 17
 15
GHO3,%

 13


11
 9
 7


5


19 5
10
15

19 0
25
30

19 5
40
45

19 0
55
60

19 5
70
75
80

19 5
90
95


0

8
19

19
19

19
19

19
19

19
19

19
19
19

19



Exportaciones/PIB Importaciones/PIB
 Fuente: GRECO
 59



 *UiILFR
 &RORPELD%DODQ]D&RPHUFLDO3,%

 8


6
 4

2
GHO3,%

0
-2
-4
-6
-8
1905
1910
1915

1920
1925

1930
1935
1940

1945
1950

1955
1960

1965
1970
1975

1980
1985

1990
1995
Fuente: GRECO

*UiILFR

&RORPELD&RPSRQHQWHVGHOD&XHQWD&RUULHQWH
4000
3000
2000

1000

0
-1000
-2000

-3000
-4000

-5000

Transferencias
Salarios, dividendos, interesesy rentas
Balanza de Servicios
Balanza Comercial
Fuente: Anuario Estadístico, CEPAL (2003)
 60

*UiILFR

&RORPELD,QJUHVRV1HWRVGH)DFWRUHV
500

-500

-1000

-1500

-2000

Salarios Utilidades y Dividendos

Rentas de Inversión en Cartera Intereses
INGRESOS NETOS DE FACTORES

Fuente: Anuario Estadístico, CEPAL (2003)

*UiILFR

&RORPELD5HPHVDVGHORV7UDEDMDGRUHV
900

800

700

600

500

400

300

200

100

Fuente: Banco de la República, Cadena y Cárdenas (2004)

 61

*UiILFR

&RORPELD&XHQWDGH&DSLWDOHV
5000

4000

3000

2000

1000

-1000

-2000

Otra Inversión Neta

Inversión de Cartera Neta
Inversión Extranjera Directa Neta
Saldo en Cuenta de Capitales
Fuente: Anuario Estadístico, CEPAL (2003)

*UiILFR

$PpULFD/DWLQD,QYHUVLyQ([WUDQMHUD'LUHFWD3,%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

-10%

-15%

Argentina Bolivia Brasil Colombia Panamá Trinidad y Tabago

Fuente: Anuario Estadístico, CEPAL (2003)

 62

*UiILFR

&RORPELD,QYHUVLyQ([WUDQMHUD'LUHFWDHQ0LOORQHVGH
'yODUHV
5,000
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0

Fuente: Anuario Estadístico, CEPAL (2003)

*UiILFR

(0%,&RORPELDQR
1200

1000

800

600

400

200

Fuente: Fedesarrollo (2004)

 63

*UiILFR
&RORPELD7DVDGH&DPELR5HDO 

160
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19
Fuente: GRECO

*UiILFR

&RORPELD'HXGD([WHUQD3~EOLFD\3ULYDGD
60% 30000

50% 25000

40% 20000

30% 15000

20% 10000

10% 5000

0% 0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003
Deuda Pública/PIB Deuda Privada/PIB
Deuda Pública en Millones de US$ Deuda Privada en Millones de US$
Fuente: Banco de la República y Global Development Finance & World Development Indicators (2004)
 64

*UiILFR

$PpULFD/DWLQD'HXGD([WHUQDHQ0LOORQHVGH'yODUHV

 
  
  
   
   
"!#$ 
%&!(')*  

0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000

Argentina Brasil Chile Colombia México Venezuela

Fuente: Anuario Estadístico, CEPAL (2003)

*UiILFR

$PpULFD/DWLQD'HXGD([WHUQD3,%
160%

140%

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%
1980 1985 1990 1995 2000 2002

Argentina Chile Colombia Honduras México

Fuente: Anuario Estadístico, CEPAL (2003)

 65

*UiILFR

&RPSDUDFLyQ,QWHUQDFLRQDO)OXMRVGH(QWUDGDGH&DSLWDOHV
60,000 3RUWDIROLRH,('
50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

-10,000

-20,000

Argentina Brazil Chile China

Colombia Malaysia Mexico
Fuente: World Development Indicators, World Bank (2003)
 7(;72%È6,&262%5((&2120Ë$&2/20%,$1$

0$85,&,2&È5'(1$6)HGHVDUUROOR
52%(572-81*8,72)HGHVDUUROOR


&$3Ë78/2
(03/(2<6$/$5,26

&21/$&2/$%25$&,Ï1'(&$7$/,1$+(55(5$

,QWURGXFFLyQ

Tanto el empleo como los salarios son el resultado de un complejo proceso en el que
intervienen los individuos que ofrecen su mano de obra, las empresas que demandan trabajo y
el gobierno que fija las reglas de juego. Todo esto ocurre en el mercado de trabajo, de enorme
relevancia para determinar los ingresos y las condiciones de vida de los individuos. Lo que se
transa en este mercado no es un bien como cualquier otro. En Colombia, el 70% de los
ingresos de los hogares provienen de lo que devengan en el mercado de trabajo. Por ello, la
intervención del Estado es bastante frecuente en aras de asegurar un tratamiento justo y
equitativo a quienes participan. Sin embargo, como veremos, con frecuencia las decisiones
que se toman al amparo de estos nobles propósitos producen efectos contrarios a los intereses
de los grupos que se quiere proteger. En particular, en este capítulo analizaremos la evolución
del empleo y los salarios, con especial atención en los efectos de la regulación laboral, como
las normas que fijan un nivel salarial mínimo, las restricciones al despido de trabajadores y
los costos que deben asumir los empleadores por contratar mano de obra, diferentes al salario.

Cuando los trabajadores pierden su empleo no sólo cae el ingreso de las familias, sino que
además se pone en marcha una compleja cadena de efectos sobre el nivel de nutrición,
educación y salud de los individuos, cuyas consecuencias pueden ser duraderas y
permanentes. De allí la importancia que los economistas le han dado a entender el
funcionamiento del mercado de trabajo, que es realmente el encargado de articular la
situación económica general de un país con el bienestar social de los individuos.

/DRIHUWDODERUDO¢4XLpQTXLHUHWUDEDMDU"

La oferta o fuerza laboral está conformada por aquellas personas en edad de trabajar, que se
encuentran trabajando o están interesadas y capacitadas para trabajar. En Colombia, las
personas mayores de 12 años (10 años en las zonas rurales) y menores de 65 años constituyen
la SREODFLyQHQHGDGGHWUDEDMDUtambién conocida como 3(7. La población colombiana en
2005 fue cercana a 44 millones de personas, de las cuales 33.5 millones se encontraban en
edad de trabajar. Es decir, hay casi 10 millones de personas tenían o muy poca o mucha edad
para trabajar. Ahora bien, no todos los que tienen edad para trabajar participan en el mercado
de trabajo. Como se observa en el Cuadro 8-1, la PET a su vez se subdivide entre la SREODFLyQ
HFRQyPLFDPHQWHDFWLYD (PEA) e LQDFWLYD. A este último grupo pertenecen quienes en edad de
trabajar no pueden o no desean trabajar, como los jubilados, las amas de casa, los estudiantes,
entre otros. En la actualidad, aproximadamente 60% de la PET participa activamente en el
mercado laboral, mientras que el restante 40% se mantiene inactivo desde este punto de vista.
La tasa de participación – PEA/PET- es comparativamente baja en Colombia. Al realizar
comparaciones internacionales de este indicador es necesario tener en cuenta que en cada país
 2

la edad para definir la PET varía de país a país y que las fuentes de información tienen
diferentes estándares de calidad y cobertura. Sin embargo, si se utiliza el rango de edad
productiva entre 15 y 64 años, la tasa global de participación (TGP) para Colombia (70%) es
inferior a la de países como China (88%) y países desarrollados como Japón (79%) y Estados
Unidos (78%). Sin embargo, la participación laboral de nuestro país es similar a la de los
países latinoamericanos, cuyo promedio es 68%.1( Ver gráfico 8-1).

Con todo, no todos aquellos que participan activamente en el mercado de trabajo ocupan un
puesto de trabajo. Por esto, la PEA se divide a su vez entre RFXSDGRVyGHVRFXSDGRV. Según el
DANE, quienes obtienen una remuneración por su trabajo o tienen un negocio propio, así
como los ayudantes familiares que trabajan más de 1 hora semanal sin recibir salario se
consideran ocupados2. En septiembre de 2004, de los 20.3 millones de personas que
conformaron la PEA, 17.7 millones estaban ocupadas. El grupo de desocupados, también
conocidos como desempleados, se puede dividir entre cesantes y aspirantes. Los primeros son
los que están buscando trabajo por primera vez, mientras que los segundos son quienes
habiendo trabajado antes se encuentran buscando empleo.

La oferta laboral depende, entonces, de factores demográficos –que determinan la PET-

sumados a la decisión de las personas de participar o no en el mercado de trabajo. No cabe
duda que la estructura por edades y el tamaño de la población determina en gran medida la
composición de la oferta laboral. La participación laboral, por su parte, depende de factores
económicos, sociales e incluso culturales, los cuales han incidido en la mayor presencia de las
mujeres en el mercado laboral, sin duda, el aspecto más relevante de las tendencias de los
últimos años en materia de participación en Colombia y América Latina. (Ver grafico 8-2).

/DVWHQGHQFLDVGHPRJUiILFDV

La tasa de crecimiento de la población colombiana ha registrado una caída continua durante

las últimas tres décadas. De acuerdo con las cifras del Cuadro 8-2, dicha tasa cayó de 2.8%
entre 1965 y 1970 a 1,87% entre 1995 y 2000. Para el año 2010 se proyecta una reducción
adicional, hasta llegar a 1,52%. El menor crecimiento de la población ha sido resultado de
múltiples factores, que involucran cambios en la natalidad, la mortalidad y las migraciones de
colombianos al exterior.

La transición demográfica explica los cambios en la tasa de crecimiento de la población. En

una primera etapa, tanto las tasas de natalidad como las de mortalidad son altas y por ende la
tasa de crecimiento natural es baja o insignificante. En segunda instancia, la tasa bruta de
mortalidad empieza a disminuir pero la tasa bruta de natalidad permanece alta, por lo que la
tasa de crecimiento natural alcanza valores altos. Posteriormente, Oa tasa bruta de natalidad
disminuye lo cual lleva a que la tasa de crecimiento natural también disminuya, especialmente
después de que los descensos en la tasa bruta de mortalidad se hacen poco significativos. La
mayoría de los países latinoamericanos –entre ellos Colombia- se encuentran en esta fase de

1
El Banco Mundial calcula estas cifras a partir de información de la Organización Internacional del Trabajo.
2
En el año 2000 el DANE cambió la metodología y el cuestionario de las Encuestas Nacionales de Hogares, al
introducir una encuesta continua en el tiempo. Uno de los cambios principales fue la clasificación de los ayudantes
familiares sin remuneración. Anteriormente, este grupo se consideraba parte de la población ocupada si trabajaba más
de 15 horas a la semana. De acuerdo con convenciones internacionales, la Encuesta Continua de Hogares clasifica
como ocupados a los ayudantes familiares que trabajen más de una hora a la semana. Esta modificación tiende a
incrementar el número de ocupados y reducir el de desocupados, y por lo tanto incide en la medición de desempleo del
país. Ver Lasso (2002).
 3

la transición demográfica. Hay algunas excepciones -como Bolivia y Haití- donde las tasas de
mortalidad y natalidad superan el promedio de la región. En una última etapa, las tasas brutas
de natalidad y mortalidad alcanzan valores bajos, de tal forma que el crecimiento de la
población es bajo. Esta es la etapa en la que se encuentras países desarrollados, o incluso
algunos de ingreso medio como Argentina, Chile y Uruguay. El Gráfico 8-3 ilustra las fases
de la transición demográfica.

Como se aprecia en el Cuadro 8-2, Colombia experimentó una rápida transición demográfica
a partir de mediados de los años cincuenta. La tasa de mortalidad disminuyó de 1,0% entre
1965-1970 a 0.55% entre 2000-2005. Por su parte, la tasa de natalidad también ha disminuido
durante las tres últimas décadas. Entre 1965-1970 se ubicaba en 4.10% mientras en el periodo
2000-2005 es de 2.2% (Cuadro 8-2). Estos resultados han sido consecuencia de los cambios
culturales y sociales como la mayor participación laboral de la mujer y la difusión de los
métodos anticonceptivos. La tasa de fecundidad total –esto es, el número total esperado de
hijos a lo largo de la vida de cada mujer- disminuyó de 6.18 entre 1965-1970 a 2.18 entre
2000-2005.

La transición demográfica ha provocado un cambio en la estructura de edades de los

colombianos. Tal y como se observa en la pirámide poblacional del Gráfico 8-4, la población
infantil ha disminuido mientras que la de edades mayores se ha incrementado, lo cual ha
causado un aumento considerable en el número de personas que están en edad de trabajar. De
esta manera, ODWDVDGHGHSHQGHQFLD, definida como el número de niños menores de 12 años y
las personas mayores de 65 años sobre el número de personas que están en edad de trabajar,
ha sido baja. Al existir un menor número de personas dependientes, no sólo prevalecen más
fuentes de ingresos para las familias sino que además es más factible invertir en una mejor
educación de los hijos o en la acumulación de reservas para la vejez. Por ello, una baja tasa de
dependencia constituye una YHQWDQD GH RSRUWXQLGDG para el ahorro que a su vez permite
acelerar el proceso de desarrollo económico. Esta oportunidad es única. De hecho, a medida
que avance la transición demográfica, la pirámide poblacional tenderá a hacerse rectangular
(Ver gráfico 8-4). Según Lora (2001) en menos de dos décadas la población mayor de 60 años
empezará a aumentar de manera acelerada y hacia el 2050 habrá solamente cuatro personas en
edad de trabajar por cada individuo mayor de 60 años, mientras que esta relación es ahora de
trece a uno.


¢4XpGHWHUPLQDODSDUWLFLSDFLyQODERUDO"

Como en muchos otros fenómenos económicos, en la determinación de la participación

laboral de los individuos inciden tanto factores coyunturales como estructurales. Dentro de los
primeros se encuentran el nivel de salarios y la actividad económica, mientras que la
educación, el entrenamiento y la experiencia laboral hacen parte de los segundos.

-)DFWRUHV&R\XQWXUDOHV

Para empezar, cada persona tiene que decidir cómo repartir su tiempo entre el trabajo y el
descanso, también llamado ocio. Este último se considera un bien normal, es decir que a
mayor ingreso, mayor consumo de ocio. El salario que recibe cada persona por su trabajo
puede ser entendido como el precio de su ocio, ya que al trabajar sacrifica descanso. Por ello,
cuando aumentan los salarios se presentan dos efectos encontrados. En primer lugar, el efecto
sustitución indica que ante un aumento de los salarios las personas prefieren trabajar más
 4

porque aumenta el costo de oportunidad de descansar. En segundo lugar, el efecto ingreso

sugiere que ante un aumento en los salarios se eleva el ingreso de las personas. En este caso,
deciden descansar más y disminuir su oferta de trabajo. De esta manera, no es posible afirmar
a priori si las personas decidan aumentar o disminuir su participación laboral frente a un
incremento de los salarios

La evidencia para Colombia indica que aumentos en los salarios disminuyen la participación
laboral femenina, mientras que son neutros para la población masculina3. Esto indica que, por
lo menos en el caso de las mujeres, el efecto ingreso domina el efecto sustitución, lo cual
puede deberse a que ante un mayor ingreso del hogar, la mujer puede decidir permanecer en el
hogar dedicada a la producción de bienes domésticos. Estos resultados son consistentes con la
evidencia para otros países, como los Estados Unidos4.

Ahora bien, como la decisión de cada integrante de la familia de participar en el mercado

laboral afecta las decisiones de los demás miembros, es necesario tener en cuenta lo que
ocurre a nivel del hogar. Las mujeres casadas, los hijos e hijas solteras, también conocidos
como miembros secundarios, con frecuencia explican los cambios de la participación laboral
total en el corto plazo. La hipótesis del WUDEDMDGRU DOHQWDGR indica que en tiempos de auge
económico los salarios esperados suben, lo cual motiva la participación de los miembros
secundarios del hogar en el mercado laboral. De otra parte, la hipótesis del WUDEDMDGRU
DGLFLRQDO sugiere que en tiempos de crisis económica los salarios caen lo que motiva a los
miembros secundarios del hogar a participar en el mercado laboral para solventar la caída de
los ingresos de los miembros principales o jefes de hogar5.

)DFWRUHVHVWUXFWXUDOHV

La evidencia sugiere que a mayor educación, entrenamiento y experiencia laboral mayores las
oportunidades del trabajador, lo que estimula su participación laboral. Esto ocurre porque los
trabajadores que más acumulan capital humano son más productivos y por ende tienen una
mayor probabilidad de conseguir empleo ya que generan más valor agregado a las empresas.
Por ejemplo, la mano de obra calificada es complementaria con los cambios tecnológicos, por
lo tanto en la medida que exista un progreso económico en este sentido, este tipo de
trabajadores tendrá una mayor inserción en el mercado laboral. Adicionalmente, los
individuos más calificados tienen más incentivos de participar en el mercado de trabajo ya
que esperan salarios más altos que al menos compensen la inversión inicial que han realizado
en su capital humano.

¢&yPRKDHYROXFLRQDGRODSDUWLFLSDFLyQODERUDOHQ&RORPELD"

Como se aprecia en Gráfico 8-5, la tasa global de participación urbana se incrementó de

55.2% en 1986 a 62.3% en 2004. Al igual que en otros países de América Latina, esta
tendencia ha sido liderada por la mayor participación laboral femenina, que pasó de 42% en
1986 a 55% en 2004 (Gráfico 8-5 y 8-6). El aumento de la participación de las mujeres puede
atribuirse al acceso más igualitario a la educación y la reducción de las tasas de fertilidad. La
convergencia educativa entre hombres y mujeres es evidente cuando se comparan cohortes
nacidas entre 1940 y 1960 con las nacidas entre 1960 y 1980. Según Santamaría y Rojas
3
Ver, por ejemplo, Núñez y Ramírez (2001).
4
Ver Hausman and Wise (1971) y Nakamura and Nakamura (1981)
5
Esta discusión teórica es tomada de López (2001).
 5

(2003), en el caso de las mujeres, la escolaridad promedio se elevó de 4.2 años para el primer
grupo a 9.7 años para el segundo. En el caso de los hombres el incremento fue menor, al pasar
de 5.3 años en la primera cohorte a 9.4 años para la segunda. Otros factores, como el menor
número de niños en el hogar, las mejoras tecnológicas que han incrementado la productividad
en las labores domésticas y los cambios culturales en la división del trabajo entre hombres y
mujeres han facilitado la participación laboral femenina.

En el transcurso de los últimos veinte años, la oferta laboral calificada ha aumentado su

participación en el total de la población económicamente activa urbana, mientras la de no
calificados ha disminuido.6 Como se aprecia en el gráfico 8-7, la participación de los
trabajadores con menos de 12 años de escolaridad en el total de la oferta laboral cayó de 67%
en 1986, a 55% en 1996 y 40% en 2004. De acuerdo a las cifras del cuadro 8-3, la oferta
laboral sin educación ha reducido su participación en el total de la PEA, de 3.1% en 1986 a
1.5% en 2004. Igualmente, la que tiene primaria incompleta ha disminuido de 16.4% a 6.9%
en el mismo periodo. Entre 1986 y 2004, la oferta laboral que completó estudios secundarios
se incrementó de 18% a 29%, mientras la que tiene educación superior completa pasó de 8% a
17%.

Este avance en la escolarización de la población económicamente activa también se ha

reflejado en la participación laboral. Como se observa en el gráfico 8-8 entre 1986 y 2004,
las mayores tasas globales de participación correspondieron a los grupos con mayores niveles
educativos. Esto debido a la mayor facilidad de inserción de los calificados en el mercado de
trabajo. En este periodo la tasa global de participación promedio para el grupo con estudios
superiores completos fue de 89%. En contraste, la participación del grupo con educación
primaria completa fue en promedio de 56%.

Con respecto a los factores coyunturales o cíclicos, la participación de la mujer y demás

miembros secundarios se incrementó durante la recesión de fin de siglo. Frente al aumento del
desempleo y la caída en los ingresos de los hogares, se incorporó un mayor número de
miembros a la fuerza laboral, especialmente en los hogares pobres. Este fenómeno fue
liderado por las mujeres. Al principio de la crisis salieron a trabajar las mujeres jóvenes y
luego se le unieron las de más edad. Un hecho que se destaca en el incremento de la
participación femenina es el aumento de la entrada de esposas inactivas al mercado laboral, lo
cual ha estado correlacionado positivamente con la tasa de desempleo de los jefes de hogar.
Existe amplia evidencia que sugiere que la participación de las mujeres aumenta en
proporción al número de desempleados en el hogar.

De igual manera, la recesión provocó un aumento significativo de la participación de los

jóvenes entre 12-19 años. En este caso, la tasa de asistencia escolar está inversamente
relacionada con la tasa de participación. Entre 1991 y 1997 una menor tasa global de
participación de los grupos más jóvenes estuvo relacionada con su mayor asistencia escolar.
Sin embargo, desde 1997 esta tendencia se revirtió debido a que los más jóvenes han
abandonado sus estudios para ofrecer su fuerza laboral en el mercado de trabajo y así
compensar de alguna manera la pérdida de ingreso de sus hogares. En efecto, la razón
principal de la inasistencia escolar de la población ha sido la falta de dinero en los hogares de
los jóvenes.

6
Las cifras de empleo urbano que se presentan en este capítulo corresponden a las siete principales áreas
metropolitanas: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales y Pasto.
 6

En conclusión, la evolución de la participación laboral en Colombia durante las últimas dos

décadas se ha caracterizado por un aumento de las tasas de participación femenina debido a
cambios culturales y sociales; un incremento de la participación femenina relacionado con la
recesión económica y un aumento de la participación de los grupos más jóvenes de la
población como consecuencia también de la recesión.


/DGHPDQGDGHWUDEDMR¢4XLpQFRQWUDWDODPDQRGHREUD"

La demanda laboral está conformada por las empresas que contratan día a día trabajadores
para producir bienes y servicios que venden en la economía. En la decisión de cuantos
trabajadores contratar intervienen muchos determinantes, como el nivel de demanda por los
bienes producidos, los salarios, el costo de los demás insumos como el capital y, por supuesto,
el nivel de la tecnología de las empresas.

La demanda por trabajadores se deriva de la demanda por los bienes que producen las
empresas. Por ello, a nivel agregado de la economía, la demanda laboral se relaciona con el
ciclo del producto que discutimos en el capítulo 1. En épocas de recesión, se contrae la
demanda agregada, las empresas reducen su producción y por ende, contratan menos
trabajadores. Lo contrario ocurre en épocas de auge económico.

Dados los precios de los bienes finales y de los insumos, las empresas eligen la cantidad de
producto que maximiza sus beneficios, que es en última instancia su objetivo principal. Las
empresas aumentan su producto si el ingreso que les genera una unidad adicional es mayor a
su costo. En el caso especifico del trabajo, las empresas contratarán más empleados siempre y
cuando el ingreso adicional que genera cada trabajador adicional exceda el salario que se le
paga. De este modo, es posible advertir que la demanda laboral se comporta de manera
inversa al salario. Un incremento en los salarios induce a que las empresas disminuyan su
demanda por trabajadores mientras sucede lo contrario cuando se presenta una reducción de
los salarios.

Otro factor determinante del comportamiento de la demanda laboral son los cambios
tecnológicos, entendidos como la introducción de nuevos productos al mercado y de nuevas
técnicas de producción. Cuando sucede un cambio tecnológico la demanda por trabajadores se
ve afectada por dos canales. El primero, es que los nuevos productos (por ejemplo los
computadores) al ser sustitutos de otros más antiguos en el mercado (por ejemplo las
máquinas de escribir), causan una reducción en la contratación de los individuos que tengan
las habilidades para trabajar con la tecnología antigua. El segundo canal es que las empresas
pueden adoptar nuevas técnicas de producción que involucran un aumento en el uso de capital
y de trabajadores calificados, y una reducción del empleo de trabajadores menos calificados.
La complementariedad de la tecnología con mano de obra más calificada radica en que el
avance en los procesos de tecnificación requiere de trabajadores más productivos. Por
ejemplo, si una zapatería tiene diez empleados que cortan el cuero para cien pares de zapatos
y tardan una semana en realizar esta labor, la adquisición de una máquina puede implicar el
relevo de los diez cortadores y la contratación de un solo operador calificado para la máquina
cortadora.
 7

 &RPSRUWDPLHQWRGHODGHPDQGDODERUDOHQ&RORPELD

En el transcurso de los últimos veinte años, la estructura sectorial del empleo no ha cambiado
sustancialmente. Como se observa en el gráfico 8-9, entre 1986 y 2003 los sectores que
tuvieron una mayor participación en el empleo fueron los servicios, el comercio y la industria
manufacturera. A pesar que la industria manufacturera perdió participación en el PIB durante
este periodo, pasó de 22.5% en 1986 a 14 % en 2003, su participación en el empleo sólo cayó
de 24% a 21%, lo que sugiere que el sector de manufacturas sigue siendo intensivo en mano
de obra. Lo contrario ocurre en el sector de servicios donde a pesar del significativo
incremento en la participación del PIB, de 36% en 1986 a 48% en 2003, la participación en el
número de ocupados sólo aumentó de 42% en 1986 a 44% en 2003.7 Esto ha sucedido porque
el sector terciario es más productivo e intensivo en capital y por lo tanto no requiere de tantos
trabajadores para su expansión, con excepción del subsector de servicios personales que
representa actualmente alrededor del 10% del sector.8

A pesar que no existió un cambio significativo en el empleo entre los diferentes sectores de la
economía, al interior de cada uno de ellos la demanda laboral se transformó durante la década
de los noventa. Con la apertura económica las industrias colombianas introdujeron cambios
tecnológicos en su estructura productiva, facilitados por un mayor acceso al crédito y un
menor costo de los bienes de capital Estos cambios se reflejaron en la implementación de
innovaciones tecnológicas complementarias con mano de obra calificada, el uso intensivo de
capital y el ahorro de mano de obra no calificada. Como se observa en el gráfico 8-10, la
participación del empleo calificado (entendido como los ocupados con más de 12 años de
escolaridad) en el empleo urbano aumentó considerablemente en la década de los noventa. En
la década de los ochenta su participación en promedio fue de 15%, en 1995 aumentó a 20% y
a finales de 2000 se incrementó a 24%.

Los más recientes estudios sobre los determinantes de la demanda laboral indican que
incrementos en el producto están positivamente asociados con la contratación de mano de
obra, tal y como cabe esperar. Como vimos atrás, la elasticidad es el concepto apropiado para
cuantificar el impacto de dicha relación. La elasticidad de la demanda de mano de obra no
calificada con respecto al producto es unitaria, lo que implica que un incremento de 1% en el
producto está asociado a un incremento de 1% en la demanda de trabajo no calificado. En el
caso del empleo calificado la elasticidad es mayor, cercana a 2. El factor de preocupación
entre los analistas es que dicha elasticidad ha caído recientemente, lo que implica que se
requiere de una mayor expansión de la economía para generar el mismo número de puestos de
trabajo que en el pasado. Esto ha sucedido por que las empresas han reemplazado capital por
trabajo y por ello la mayor actividad económica ahora no genera tantos empleos.

Finalmente, la evidencia también corrobora la existencia de una relación negativa entre la

generación de empleo y el comportamiento de los salarios reales. En este caso la elasticidad
es -0.5, lo que indica que si los salarios aumentan en 1%, la demanda puede contraerse en
0.5%. Sin embargo, la respuesta de la demanda difiere para trabajadores calificados y no
calificados. La elasticidad es un poco menor en el caso de los primeros lo cual indica que las
empresas están más dispuestas a despedir trabajadores no calificados si los salarios aumentan.

7
En el sector de servicios se tienen en cuenta los siguientes subsectores transporte y comunicaciones, electricidad y
agua, servicios financieros y servicios comunales.
8
Para el cálculo de servicios personales no se tomó en cuenta el rubro de servicios del gobierno.
 8

Estos resultados son importantes para el diseño de la política laboral, debido a que el nivel en
que se fijen los salarios y los costos laborales por trabajador tiene implicaciones en la
generación de empleo y por lo tanto en el bienestar de la sociedad.


6DODULRV

El salario es la remuneración económica del trabajo. El VDODULR QRPLQDO es la cantidad de

dinero que reciben los trabajadores por hora, mes, o año de trabajo. Por su parte, el VDODULR
UHDO es la cantidad de bienes y servicios que puede comprar el trabajador con su salario
nominal. Si los salarios nominales aumentan en la misma proporción en la que se incrementan
los precios de los bienes y servicios se mantiene constante el poder de compra de los
trabajadores. Cuando los salarios nominales aumentan menos que los precios, el trabajador
pierde capacidad de compra, lo que corresponde a una disminución del salario real.

 ¿&yPRVHGHWHUPLQDHOQLYHOGHOVDODULR"

En principio, los salarios son resultado de la oferta y la demanda laboral. El salario de

equilibrio es el que iguala la oferta con la demanda de mano de obra. Si los salarios se fijan
por debajo de este nivel, habrá un exceso de demanda lo que presiona los salarios al alza. Si
los salarios son mayores al equilibrio, se produce un exceso de oferta y los salarios tenderán a
bajar. Lo curioso de este mercado es que debido a la regulación laboral –que impone
múltiples restricciones sobre el nivel y ritmo de ajuste de los salarios- el equilibrio
competitivo raramente se observa.

A diferencia de muchos otros mercados en el mercado laboral se transa un bien –la mano de
obra- que tiene grandes problemas de información. Por ejemplo, las empresas tienen
dificultad en conocer enteramente la productividad de sus trabajadores, debido a que depende
no solo de características observables, como la educación, sino también de habilidades no
observables.

Adicionalmente, la productividad del individuo es afectada por su esfuerzo y motivación por

el trabajo, lo cual no es fácil de controlar por parte de las empresas. Existe cierta evidencia
según la cual las empresas pagan un salario más alto que el de equilibrio con el objetivo de
estimular la eficiencia de sus trabajadores. Los llamados VDODULRVGHHILFLHQFLD buscan mejorar
la alimentación y productividad de los trabajadores. Así se logra atraer a trabajadores de
mejor calidad, que rotan menos y se esfuerzan más. Lo más usual es encontrar brechas
salariales entre los individuos asociadas a diferencias en los niveles de calificación. Por
ejemplo, de acuerdo con el BID (2003), la educación explica 35% de la desigualdad salarial
en América Latina.

El género del trabajador también hace diferencia a la hora de fijar los salarios. Por ejemplo, en
Colombia al principio de la década de los ochenta las mujeres ganaban casi 50% menos en
promedio que los hombres mientras para el periodo entre 2000 y 2003 esta diferencia se
contrajo a 37%. La evidencia ha encontrado que las mujeres tienen remuneraciones menores
en comparación a los hombres, dado un mismo nivel educativo. Baldión y Sarmiento (2003)
demuestran que los hombres que completan la universidad tienen un aumento de 6% en su
salario, frente a quienes no poseen este tipo de formación mientras para las mujeres este
incremento es sólo de 4,5%. De la misma manera, los hombres con estudios secundarios
 9

completos pueden observar un incremento en su salario de 1.5%, en tanto que en las mujeres
es sólo de 1.0%. Independientemente del nivel educativo y la profesión que ejerzan las
mujeres, sus ingresos laborales son menores que los de los hombres. Esto indica que la
segmentación del mercado laboral por género aún es persistente.

Los trabajadores que más invierten en educación y capacitación son más productivos y el
mercado laboral los recompensa con mayores salarios. Como se observa en el gráfico 8-11,
las personas con más de 16 años de educación han tenido remuneraciones más altas que otros
trabajadores con menos años de educación durante las últimas dos décadas. Por ejemplo,
entre el año 2000 y 2003 un trabajador con 16 o más años de educación ganaba un salario
mensual promedio de $ 1.152.317 (pesos constantes de 1998) bastante más que las personas
con sólo 11 años de educación, cuyo ingreso laboral promedio fue de sólo $362.844 (pesos
constantes de 1998). La brecha salarial es más significativa si se hace la comparación con las
personas que no tienen educación, cuyos ingresos fueron de apenas $160.278 (pesos
constantes de 1998).

El UHQGLPLHQWR GH OD HGXFDFLyQ se define como el incremento en el salario que genera cada
año adicional de educación del trabajador. De esta manera, la desigualdad en las
remuneraciones de los trabajadores que se atribuye a las diferencias en el nivel de educación
es resultado de cómo se distribuye la educación entre los individuos y cómo la recompensa el
mercado laboral. En efecto, entre más lento sea el progreso del sistema educativo en cuanto a
cobertura y calidad, las diferencias en los rendimientos serán más acentuadas. En Colombia,
un trabajador con estudios de secundaria gana, en promedio, 8.5% por cada año de educación
posterior a la primaria. Es decir, el trabajador con secundaria completa gana, en promedio, un
50% más que el que sólo tiene escolaridad primaria. Los rendimientos de la educación
universitaria son aun mayores. De hecho, se estiman en 20% por año, lo que implica que
quien termina la universidad gana, en promedio, el doble de quien sólo cuenta con educación
secundaria9.

En América Latina los rendimientos de la educación terciaria frente a la secundaria

aumentaron de manera drástica desde la década de los noventa y de manera contraria los
rendimientos de la educación secundaria disminuyeron frente a niveles educativos más bajos.
Esta tendencia no excluyó a Colombia, como se observa en el gráfico 8-12. Esta situación no
sólo refleja una desigualdad de ingresos laborales entre los dos grupos sino que también
incentiva a que los jóvenes que están en edad de cursar estudios secundarios y que no tienen
opción de ingresar a la universidad, se retiren de sus estudios y salgan a trabajar, pues no
observan cual es el valor agregado en sus salarios al terminar la secundaria.

(OGHVHPSOHR

Si el mercado de trabajo funciona competitivamente, los salarios se encargaran de equilibrar

la oferta y la demanda de mano de obra, de manera que nadie que desee trabajar a ese salario
se quede sin empleo. En este sentido, el desempleo - las personas que pertenecen a la PEA
que no encuentran trabajo- implica una deficiencia en el funcionamiento del mercado de
trabajo.

9
Ver BID (2003).
 10

El exceso de oferta de mano de obra en el mercado de trabajo puede surgir por muchos
factores. Cuando los salarios son rígidos o inflexibles, los aumentos permanentes o
transitorios en la participación laboral, así como las caídas en la demanda de trabajo en virtud
de la desaceleración de la economía, se traduce en desempleo. Los cambios tecnológicos
también pueden explicar variaciones en la demanda de trabajo.

La tasa de desempleo se define como el número de desocupados sobre la PEA. A finales de la

década de los sesenta, La Misión de Empleo de la OIT para Colombia encontró que la tasa de
desempleo urbana total era de 14% (12% para los hombres y 19% para las mujeres), nivel que
fue considerado alto en su momento. El gráfico 8-13 muestra la evolución de la tasa de
desempleo para las siete principales ciudades desde mediados de la década de los ochenta. Es
posible apreciar que la evolución de la tasa de desempleo presenta dos etapas. En la primera,
disminuyó de manera continua y sostenida de 13.8% en el primer trimestre de 1986 a 7.57%
en el tercer trimestre de 1994. Por el contrario, en la segunda etapa, la tasa de desempleo
aumentó de manera constante hasta alcanzar el máximo histórico de 20.52% en septiembre de
2000. Aunque lejos de estar en los niveles de mediados de la década de los noventa, se ha
observado recientemente que la tasa de desempleo se ha moderado. A junio de 2004 su nivel
se ubica en 15.63%.

Al realizar una comparación internacional de la tasa de desempleo en 2001, las cifras para
Colombia son bastante superiores al promedio latinoamericano (9.2%) y a las tasas
registradas en países como Chile (9.7%) y México (2.0%). La brecha es aún más acentuada al
comparar con países desarrollados como Estados Unidos y Japón, donde la tasa de desempleo
para este periodo fue de 4.1% y 4.8%, respectivamente ( Ver gráfico 8-14).

El desempleo no se comporta de la misma manera entre distintos grupos de personas. En

particular, se pueden apreciar diferencias por género y edad. Por género, es interesante
observar que el desempleo afecta más a las mujeres. Como se aprecia en el gráfico 8-13, la
tasa de desempleo femenina ha estado por encima de la de los hombres durante las últimas
dos décadas. La recesión de 1999 acentuó la brecha entre hombres y mujeres. En efecto, la
tasa de desempleo para las mujeres alcanzó su máximo de 24.7% (septiembre de 2000),
mientras el correspondiente para los hombres fue de 17.75% (marzo 2001) Por edades, se
observa en el gráfico 8-15 que los más jóvenes, aquellos que están entre 15 y 19 años
presentan tasas de desempleo mayores que los otros grupos de edad.

/DUHJXODFLyQHQHOPHUFDGRGHWUDEDMR

 ¢3RUTXp\SDUDTXpVHUHJXODHOPHUFDGRODERUDO"

La regulación laboral se define como el conjunto de UHJODVGHMXHJR del mercado de trabajo.
Las reglas son de muy diversa índole en términos de propósito, origen y contenido. El punto
de fondo es procurar una mayor equidad en la relación entre empleado y empleador, por
medio de restricciones a la jornada laboral, a las condiciones de despido, a los riesgos en el
sitio de trabajo. Con frecuencia, la regulación interviene en la fijación de las remuneraciones,
por medio de instrumentos como el salario mínimo o exigencias sobre el incremento salarial
en ambientes inflacionarios.

En realidad, el mercado laboral dista mucho de ser un mercado perfecto en el sentido de

existir plena información y comportarse de manera competitiva. Precisamente, son las
múltiples IDOODV GH PHUFDGR las que justifican la regulación. En primer lugar, existe un
 11

problema de información ya que se desconoce la distribución de las habilidades entre los

individuos, lo cual dificulta el proceso de contratación de las empresas ante la imposibilidad
de conocer ex ante la destreza y el esfuerzo de cada uno de los individuos. Igualmente, los
trabajadores no conocen bien las empresas en el momento de ser contratados. En segundo
lugar, existen sectores en la economía en los cuales la estructura de mercado se asemeja a un
PRQRSVRQLR. Esto es, hay pocas firmas demandando trabajo y muchos individuos ofreciendo
su mano de obra. En este contexto, existen oportunidades para que las empresas paguen bajos
salarios e impongan sus reglas de juego.

Adicionalmente, la regulación laboral se hace necesaria en la medida que ofrece formas de

protección para la mayor parte de los trabajadores de bajos ingresos quienes carecen de
mecanismos que compensen la pérdida de sus ingresos causada por largos periodos de
desempleo. En este sentido, la regulación del mercado laboral es un instrumento de política
importante para el Estado a través del cual puede procurar por una distribución del ingreso
más equitativa entre los individuos y salvaguardar los derechos fundamentales.

A pesar que la legislación laboral se requiere para que el funcionamiento del mercado de
trabajo sea más equitativo, su implementación conlleva costos. Por ejemplo, los costos de
despido pueden prevenir el aumento del desempleo pero simultáneamente pueden causar que
las empresas dejen de contratar nuevos trabajadores, lo cual reduciría el número de ocupados.
Las contribuciones que pagan las empresas para la seguridad social pueden mejorar el
bienestar de los trabajadores pero también es un incentivo para que las empresas incumplan
las leyes y salgan del sector formal. Por ello, la legislación laboral es motivo de un intenso y
permanente debate político. Así como es cierto que la legislación puede aumentar el bienestar
de los trabajadores, también es cierto que las normas no siempre son una respuesta a las fallas
del mercado sino resultado de presiones políticas. Con frecuencia, una inadecuada regulación
puede generar efectos contraproducentes, tanto desde el punto de vista de la eficiencia como
de la equidad.

Lograr el equilibrio entre los beneficios y costos de la legislación laboral no es una tarea fácil.
Por ejemplo, una norma que busca favorecer a un grupo de trabajadores, en cuanto empleo y
salarios, puede perjudicar simultáneamente a otros grupos no cobijados por la ley. Para lograr
este objetivo es necesario que los legisladores identifiquen con exactitud cuál falla del
mercado laboral van a resolver y cuáles son los instrumentos más apropiados para hacerlo.
De otro lado, la normatividad laboral debe ser flexible ante cambios en el entorno económico
o del funcionamiento del mercado de trabajo.

Al igual que en América Latina, la legislación laboral colombiana en materia de protección y

estabilidad del empleo ha procurado restringir el despido de los trabajadores, incrementar los
ingresos laborales, mejorar las condiciones del trabajador e impedir la rotación laboral
excesiva.

,QVWUXPHQWRVGHODOHJLVODFLyQODERUDO

6DODULR0tQLPR

Su principal objetivo es garantizar un nivel de vida mínimo a los empleados. En Colombia, la

ley define el salario mínimo como aquel “que todo trabajador tiene derecho a percibir para
subvenir a sus necesidades normales y a las de su familia, en el orden material, moral y
 12

cultural”10. Es un mecanismo a través del cual el Estado busca asegurar los ingresos laborales
de los trabajadores menos productivos, quienes en su mayoría son los menos calificados y los
más pobres. Adicionalmente, cuando las empresas tienen poder de negociación sobre los
salarios porque son pocas en relación al número de trabajadores, el salario mínimo puede
proteger los ingresos laborales de los empleados.

La implementación de una legislación que garantice un salario mínimo afecta la distribución

de los ingresos laborales de los trabajadores, especialmente cuando las condiciones de
mercado implicarían una remuneración menor. Sin embargo, pese a la intención de mejorar la
distribución del ingreso y reducir los niveles de pobreza, el efecto final puede ser ambiguo. Si
el salario mínimo se fija en un nivel muy alto habrá un exceso de oferta de trabajo. En este
caso, los trabajadores que no encuentren empleo en el sector formal se desplazan al sector
informal –donde no se cumplen las normas- en búsqueda de una ocupación. El aumento de la
oferta laboral en el sector informal genera un descenso en los salarios de los trabajadores de
este sector, que se convierten en perdedores frente a la medida. Por lo tanto, al analizar el
efecto de este tipo de medidas es necesario tener en cuenta sus efectos indirectos, que en
muchos casos operan a través de conductos que no son evidentes.

En América Latina, las mayores tasas de incumplimiento del salario mínimo, medidas como
el porcentaje de los trabajadores entre 26 y 40 años que trabajan más de 30 horas semanales y
reciben menos de este salario, se encuentran en Nicaragua (35,58%), Colombia (26,90%) y
Perú (23,%)11. Las tasas de incumplimiento aumentan con el menor grado de escolaridad de
los trabajadores, hecho que es paradójico pues el salario mínimo es una medida dirigida
precisamente a la protección de los ingresos de los menos favorecidos. Si la legislación del
salario mínimo pretende cumplir su objetivo de proteger los ingresos de los trabajadores más
pobres no debe generar un efecto negativo en la demanda de empleo total. Esto implica que su
nivel no debe ser demasiado alto. Además, el grado de formalización de la economía y los
mecanismos que tenga el Estado para vigilar su cumplimiento es fundamental. El nivel
razonable de salario mínimo debe ser resultado de la concertación, para buscar un punto en el
cual los beneficios para la sociedad sean mayores a los costos que impone la medida12.

Estudios recientes han encontrado en algunos países latinoamericanos, entre ellos Brasil,
Colombia y México, como el salario mínimo es una referencia para la fijación de los salarios
del sector informal. Esto es denominado el HIHFWRIDURO. Es decir, si es efectivo tener un piso
salarial en el sector informal se elevarán los salarios de quienes ganan alrededor del mínimo
pero al costo de reducir las posibilidades de empleo de estos trabajadores. Por ejemplo, en
Brasil el porcentaje de trabajadores que ganan exactamente el salario mínimo es mayor en el
sector informal. Los salarios se fijan en múltiplos del salario mínimo, y así éste actúa como
una unidad de cuenta. (Neri, Gonzaga y Camargo, 2001). En el caso particular de Colombia,
cuando aumenta en 10% el salario mínimo en el primer año pierden el empleo 3,5% de los
asalariados sin contrato, que ganan menos de 0,9 salarios mínimo, y 2,5% de quienes ganan
alrededor del mínimo.13

La imposición del salario mínimo se justifica en gran parte en que es un instrumento que
asegura los ingresos laborales de las personas de más bajos recursos. En la mayoría de países
en desarrollo, los salarios son la principal fuente de ingreso de las personas pobres a

10
Articulo 145 del Código sustantivo de Trabajo.
11
BID (2003).
12
Se sigue esta discusión del BID 1998.
13
BID (2003)
 13

diferencia de los países industrializados donde los pobres pueden beneficiarse de otros
mecanismos de protección social que tiene el Estado. De esta manera, el salario mínimo sería
más efectivo en reducir la pobreza en las economías en desarrollo. Sin embargo, en la
evidencia empírica no hay consenso del impacto del salario mínimo en la pobreza. Lustig y
McLeod (1997) demostraron que los aumentos en el salario mínimo están asociados a
reducciones en los niveles de pobreza, relación que se mantiene tanto si la economía esta
creciendo como contrayéndose, si la población es urbana o rural, o si se trata de América
Latina u otras regiones. En contraste, Morely (1992) encuentra que la pobreza disminuye con
un aumento del salario mínimo solo en épocas de auge, mientras De Janvry y Sadolet (1996)
encuentran que este efecto puede observarse en épocas de recesión.

La ley del salario mínimo fue introducida en Colombia en 1955. Desde entonces, esta
legislación ha cambiado considerablemente. En algunos años se diferenció para las zonas
rurales y urbanas, e incluso según el tamaño de las empresas. En 1984 se unificó como un
salario mínimo nacional. La normatividad del salario mínimo está consagrada en la
Constitución Política de 1991.En efecto, el artículo 53 lo consagra como uno de los principios
mínimos fundamentales de la ley laboral colombiana “ODUHPXQHUDFLyQPtQLPDYLWDO\PyYLO
SURSRUFLRQDODODFDQWLGDG\FDOLGDGGHWUDEDMR”. Adicionalmente, el artículo 56 reglamenta
la creación de una Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales,
para la cual, según la ley 278 de 1996, tiene como función ³ILMDUGHPDQHUDFRQFHUWDGDHO
VDODULRPtQLPRGHFDUiFWHUJHQHUDOWHQLHQGRHQFXHQWDTXHVHGHEHJDUDQWL]DUXQDFDOLGDG
GH YLGD GLJQD SDUD HO WUDEDMDGRU \ VX IDPLOLD´ Esta Comisión está conformada por
representantes del gobierno, de las empresas y los sindicatos. Cada fin de año llevan a cabo
una mesa de concertación en la que discuten cual debe ser el nivel del salario mínimo para el
año siguiente. En la concertación se tienen en cuenta criterios como la meta de inflación
esperada, el crecimiento de la productividad, la contribución del salario al ingreso nacional y
el incremento real del PIB del año inmediatamente anterior.

Los estudios han encontrado un efecto negativo del salario mínimo sobre el empleo en
Colombia. Por ejemplo, Bell (1997) encontró que un aumento de 1% en el salario mínimo real
disminuye entre 0,2% y 1,22% el empleo no calificado. En la misma línea, Maloney y Núñez
(2001) afirman que un aumento de 1% en el salario mínimo contrae el empleo total en 0,15%,
al tiempo que demuestran que los efectos sobre el empleo no son iguales para todos los
trabajadores. Por un lado, el salario mínimo aumenta los ingresos laborales individuales pero
por otro, su impacto negativo en el empleo es mayor para los sectores más vulnerables.
Angel-Urdinola y Wodon (2003) calcularon que los efectos por pérdida de empleo son
mayores a las ganancias en los salarios, por lo cual existiría un efecto negativo sobre el
bienestar del conjunto de la población. Dado este efecto redistributivo, es importante observar
cuál es la cobertura del salario mínimo y constatar si está siendo dirigido a las personas de
más bajos recursos. Al interior del grupo de personas que trabajan entre 30 y 50 horas por
semana, el 16,7% gana menos de un salario mínimo y sólo el 7,2% devenga exactamente el
salario mínimo. Los hogares pobres tienen una baja proporción de individuos que ganan
alrededor del mínimo. El 82,9% de los jefes de hogar gana menos que un salario mínimo y el
66,5% trabaja en el sector informal.14 Estas cifras revelan entonces que en el caso colombiano
el salario mínimo no es un instrumento bien focalizado hacia los estratos de la población de
más bajos recursos, y que por lo tanto no cumple sus objetivos fundamentales de equidad y
sustento a los trabajadores más pobres.

14
Cifras calculadas por Arango y Pachón (2004) empleando datos de la Encuesta nacional de Hogares de 1984-2001.
 14

%HQHILFLRVREOLJDWRULRV

Las leyes que determinan los beneficios obligatorios reglamentan la seguridad social de los
trabajadores –salud, pensiones, maternidad-, el pago de horas extras, turnos nocturnos, días
feriados, vacaciones, entre otros aspectos. Generalmente, este tipo de normas exige algún tipo
de transferencia del empleador al trabajador, unas veces directa y otras indirectamente a
través de entidades que prestan servicios de aseguramiento social.

Segun Djankov (2003), los países menos desarrollados otorgan más beneficios obligatorios
que los países industrializados. Como se observa en el gráfico 8-16, el número de leyes que
protegen al trabajador es mayor en Asia del Este que en los países desarrollados
angloparlantes y en Europa continental. En América Latina, Colombia junto a Brasil, Bolivia,
Venezuela y Panamá, registran los niveles más altos de protección al trabajador. Vale la pena
anotar que este índice sólo señala el número de leyes que un país tiene para regular los
beneficios obligatorios, pero no mide su grado de cumplimiento.15

En América Latina el exceso de beneficios obligatorios ha llevado a que las empresas y los
trabajadores evadan las leyes e ingresen al sector informal. Por un lado, las empresas
observan que las contribuciones que realizan para los beneficios de los trabajadores no
aumentan su productividad. Por ello, no tienen incentivos a realizar tales aportes, formalizar
la contratación de sus trabajadores y aumentar el empleo. De otro lado, la evidencia sugiere
que el pago de beneficios obligatorios se ha traducido en salarios más bajos a los trabajadores
y en una menor tasa de empleo. Heckman y Pagés (2004) estiman que por la vía de menores
salarios un trabajador típico en América Latina puede llegar a pagar entre 50% y 90% de los
costos laborales no salariales, como las prestaciones obligatorias y las contribuciones de
seguridad social. Esta situación ha generado que los trabajadores decidan realizar acuerdos
con los empleadores en los cuales no pagan los aportes pero reciben un salario efectivo
mayor, siendo más evidente en el caso de los trabajadores más pobres, quienes prefieren tener
más ingresos para su consumo presente que un seguro de pensiones y salud a futuro. Hay que
resaltar que esta es la razón por la cual en América Latina se observa que la mayoría de las
personas de más bajos recursos se emplea en establecimientos de tipo informal y tienen la
menor tasa cobertura de seguridad social.

En Colombia, las prestaciones sociales personales (como primas y vacaciones), las

contribuciones a la seguridad social (salud y pensiones) y los impuestos a la nómina
destinados a la financiación del entrenamiento y capacitación, atención a la niñez SENA y
subsidios a las familias conforman los beneficios obligatorios que reciben los trabajadores. En
el cuadro 8-4 se resumen los costos laborales no salariales. Antes de la ley 50 de 1990 los
pagos por salud y pensiones equivalían al 13,5% del salario. De este porcentaje, 4,5 puntos
eran pagados por los trabajadores. Estas contribuciones aumentaron considerablemente con la
reforma a la seguridad social en 1993. La contribución a salud aumentó de 7% (vigente hasta
1994) a 12% del salario básico en 1995, de la cual un tercio es aportado por el empleador. De
la misma manera, el aporte a las pensiones aumentó de 8% a 13,5% (14,5% para trabajadores
que ganan más de cuatro salarios mínimos). De esta cotización el 10% debía ser pagada por el
empleador, a diferencia de 4,3% que antes aportaba. Pero, este aumento de las contribuciones
no se detuvo en esta reforma. La reciente reforma pensional, Ley 797 de 2003, incrementó de
nuevo las cotizaciones en dos puntos adicionales (un punto para cada año 2004 y 2005) de los
15
En este índice se tiene en cuenta el número máximo de horas laborables, horas extras, turnos nocturnos,
feriados, horas de trabajo, licencia por maternidad otro tipo de licencias y días de vacaciones. Excluye las
contribuciones a la seguridad social
 15

cuales las empresas están obligadas a pagar el 75%. Esta medida se reflejó en un aumento de
los costos no salariales (Ver gráfico 8-17).

Desde 1989, los impuestos a la nómina han sido destinados al Servicio Nacional de
Aprendizaje (con una tasa de 2%), al Instituto de Bienestar Familiar (tasa de 3%) y a las Cajas
de Compensación Familia (tasa de 4%). La reforma laboral de 2002, en aras de reducir los
costos laborales para el empleador, introdujo la excepción del pago de estas contribuciones
parafiscales en el caso de ciertos nuevos trabajadores con un tope de 10% sobre los aportes
ordinarios de la empresa. Las vacaciones (15 días hábiles) y las primas (un mes de sueldo al
año) han permanecido sin mayores cambios durante los últimos veinte años.

En conclusión, como se observa en el gráfico 8-17, los costos laborales no salariales son una
carga bastante significativa en la contratación de empleados, pues representan alrededor de
50% del salario. Aunque la reforma laboral de 1990 redujo los costos de despido y las
cesantías, los costos laborales diferentes al salario han aumentado significativamente debido a
las mayores contribuciones de seguridad social.

/RVFRVWRVGHGHVSLGR

Las leyes que regulan la terminación del contrato laboral entre la empresa y el empleado
propenden por la estabilidad del empleo de los trabajadores y el aseguramiento de su ingreso
en caso de perder el empleo. Las medidas en este caso pueden incluir un pago en dinero
cuando el trabajador es despedido sin una clara justificación o un pago adicional al salario al
cual el trabajador puede recurrir en caso de quedar cesante, algo que en nuestro medio se
denomina FHVDQWtD. Al comparar los costos de despido se observa que los países en desarrollo
tienen costos de despido más altos. Al parecer, la ausencia de mercados de capitales
desarrollados y seguros de desempleo en los países en desarrollo ha incentivado a que se
utilicen los costos de despido como el único mecanismo para proteger al trabajador en
periodos de desempleo.

De hecho, América Latina es la región en el mundo que protege más la estabilidad en el

empleo. Como se observa en el gráfico 8-18, en el año 1999 los costos de despido medidos en
salarios mínimos, eran bastante mayores en América Latina que en los países industrializados.
A pesar que los países latinoamericanos implementaron reformas a principios de los noventa
dirigidas a reducir este tipo de costos, los resultados evidencian que no fueron del todo
efectivas. Como se observa en la gráfico 8-18, fueron pocos los países que tuvieron
reducciones sustanciales, entre los cuales se encontraron Nicaragua, Venezuela, Panamá y
Perú. En el caso particular de Colombia, la reforma laboral de 1990 logró reducir de 6 a 3,5
salarios mínimos los costos de despido, nivel que está ligeramente por encima del costo
promedio latinoamericano.

El alto grado de rigidez en las leyes laborales relacionadas con la estabilidad en el empleo
afecta las decisiones de las empresas sobre la contratación de empleados. En épocas de
recesión económica las empresas despedirán menos empleados para evitar los altos costos del
despido. Sin embargo, durante los periodos de auge las empresas contratarán menos
empleados. Por ello, este tipo de medidas perjudican a quienes están desempleados y buscan
trabajo, ya que la probabilidad que consigan empleo se reduce y el tiempo que duran
desocupados aumenta. En efecto, la evidencia empírica para América Latina ha señalado que
 16

este tipo de legislación laboral perjudica a los trabajadores más jóvenes y a las mujeres menos
educadas, mientras favorece a los hombres y a los trabajadores de mayor edad16.

En Colombia hasta 1990 las cesantías fueron el costo extrasalarial más alto e incierto, pues
dependían de la antigüedad del trabajador, de los aumentos salariales y de la frecuencia de los
retiros que podían hacer los trabajadores de sus cesantías (permitidos para adquisición o
mejoras de vivienda). El pago de cesantías equivalía, al momento de retiro del trabajador, a un
mes del último salario nominal por año trabajado, menos todos los retiros nominales
efectuados. Esta forma de cálculo en la práctica recibió el nombre de “GREOHUHWURDFWLYLGDG”
La reforma de 1990 eliminó este método de cálculo y lo reemplazó por la obligación para las
empresas de depositar una contribución equivalente a un mes de salario al año (9,3% del
salario básico) en una cuenta individual del trabajador en los denominados Fondos de
Cesantías. Esa misma ley introdujo la figura del VDODULR LQWHJUDO que exime el pago de
cesantías a cambio de un salario más alto. Esta forma de pago sólo es utilizable por
trabajadores con remuneraciones superiores a 10 salarios mínimos (Ver cuadro 8-4).
Adicionalmente, se eliminaron las restricciones al uso de contratos temporales con la
condición que las empresas cumplan con el pago de todos los beneficios para este tipo de
trabajadores.

De otra parte, hasta 1990 los trabajadores con más de 10 años de permanencia tenían el
derecho de reintegro a la empresa si demostraban que su despido no había sido por justa
causa. Además, las empresas tenían la obligación de pagar las pensiones de los trabajadores
despedidos con más de 10 años de antigüedad. Estas normas aumentaban de manera drástica
los costos de despido. La ley 50 de 1990 abolió estas dos últimas normas a cambio de
incrementar los costos de indemnización para los trabajadores con más de 10 años de
antigüedad. En efecto, la reforma incrementó los costos de indemnización para estos
trabajadores de 30 a 40 días de salario por año trabajado después del segundo año mientras
para el primero la indemnización permaneció en 45 días de salario (Ver gráfico 8-19). En esta
misma dirección, la reforma laboral de 2002 redujo los costos por despido sin justa causa para
todos los trabajadores e introdujo un tratamiento diferencial, menores indemnizaciones para
los trabajadores con remuneraciones mayores a 10 salarios mínimos (grupo de ingresos altos).
Bajo esta nueva legislación, los trabajadores tienen derecho a 30 días de salario (20 para los
de ingresos altos) para el primer año de trabajo, en lugar de 45 días establecidos por el
régimen anterior. Luego, por cada año adicional de trabajo los trabajadores tienen derecho a
20 días de salario (15 para los de ingresos altos), en contraste de la anterior legislación que
determinaba 15 días entre los años 1 y 5, 20 días entre los años 5 y 10, y 40 días a partir de
año 10. El gráfico 8-19 ilustra los cambios introducidos por esta última reforma en los costos
de indemnización.

,QIRUPDOLGDG

El sector informal está conformado por las actividades de producción y distribución que no
son registradas oficialmente, es decir, aquellas que se realizan al margen de la regulación
estatal, sin incluir las actividades ilegales como la venta de drogas. Su importancia es evidente
en nuestro país al observar que representa alrededor de 39% del PIB y emplea a más de la
mitad de la población ocupada17. El sector informal se caracteriza por ser bastante
heterogéneo pues incluye actividades tan disímiles como las ventas ambulantes, la

16
Ver Pagés y Saavedra (2002).
17
Schneider, F (2002)
 17

construcción de edificaciones sin licencias y las empresas pequeñas que no pagan impuestos
ni seguridad social a sus empleados.

El DANE define como HPSOHDGRV LQIRUPDOHV a las personas que trabajan como ayudantes
familiares no remunerados, trabajadores del servicio doméstico, trabajadores cuenta propia
diferentes de profesionales y técnicos independientes, y asalariados o patrones vinculados a
empresas de hasta 10 empleados18. Estas empresas se caracterizan por ser en su mayoría de
propiedad familiar, tener una escala de producción pequeña, ser intensivas en mano de obra, y
operar en mercados competitivos y no regulados.

Algunos analistas consideran que el sector informal surge como respuesta a la falta de
generación de empleo en el sector formal o moderno. Bajo esta perspectiva, su
comportamiento es anticíclico. Ante caídas de la demanda agregada, los trabajadores
desempleados del sector formal, que han perdido sus empleos o no han encontrado un puesto
de trabajo, se ocupan en actividades informales. El sector informal es en buena parte
consecuencia de una desmedida regulación económica. Cuando las normas son excesivamente
costosas, el incumplimiento de la ley es una forma de incrementar la competitividad de las
empresas.

La tasa de informalidad, medida como el porcentaje de informales sobre el total de ocupados,

ha aumentado considerablemente durante la última década. Como se observa en el gráfico 8-
20, esta cifra pasó de 54% en 1992 a 62.2%, es decir, actualmente más de la mitad de la
población ocupada tiene un puesto de trabajo que no cumple con las condiciones de calidad
propias del sector formal, como por ejemplo la seguridad social.19 En efecto, para el año 2002
el 68.33% de los ocupados informales estaban afiliados al servicio de salud mientras que este
porcentaje era de 92.5% en los ocupados formales. De la misma manera, para el mismo año
sólo el 14.9% de ocupados informales aportaba a pensiones frente a un 74.17% de ocupados
formales.20

En 1984 la tasa de informalidad femenina era 5.6 puntos superior que la masculina: 57.8%
contra 52.2%.21 Sin embargo, como se observa en el gráfico 8-20 entre 1992 y 2002, este
diferencial disminuyó. Durante este periodo la participación de las mujeres ocupadas en el
total del empleo informal fue en promedio de 58% mientras la de los hombres fue de 56%.
Esta reciente tendencia puede ser consecuencia de la mayor inserción de la mujer en el
empleo formal dado el aumento de su nivel educativo.

Al analizar la informalidad por grupos de edad, varios estudios en Colombia han corroborado
la hipótesis del ciclo de vida laboral, según la cual los jóvenes, en particular, los más pobres,
ingresan inicialmente al sector informal, donde adquieren experiencia para luego trasladarse
al sector formal y una vez han acumulado un pequeño capital regresan a sector informal en
calidad de patronos ya que tienen la iniciativa de formar empresas pequeñas. Al observar las
cifras para el 2002, se evidencian altas tasas de informalidad hasta los 19 años de edad, punto
a partir del cual éstas caen de manera acelerada. En efecto, la tasa de informalidad se reduce
de 76% para el grupo entre 15 y 19 años de edad a 56% para el de 30-39 años edad.
18
Esta definición del sector informal es la empleada por la OIT y PREALC. Algunos estudios limitan el número de
trabajadores en las empresas hasta 5, lo cual hace que el porcentaje de participación del empleo informal se reduzca en
cinco puntos porcentuales. No obstante, este hecho no influye en el cambio de tendencias.
19
Desde 1984 cada dos años en el mes de junio, el DANE recolecta la información sobre informalidad
incluyendo en las encuestas de hogares un módulo especial sobre el tema.
20
Cifras calculadas por Fedesarrollo (2004) con la Encuesta Continua de Hogares
21
Cifras tomadas del estudio de Ramírez (2002)
 18

Igualmente, para grupos de edades mayores de 50 años en adelante se observa un aumento en

las tasas de informalidad, hasta alcanzar un nivel mayor de 85% para los mayores de 60 años.

En 2002 en las siete áreas metropolitanas, por nivel educativo los ocupados que más
participaban en el sector informal eran quienes tenían educación primaria (47.9%) y
secundaria (29.4%). Cabe resaltar que el porcentaje considerable de bachilleres empleados en
el sector informal es un síntoma de que la preparación de estos trabajadores no se acopla a la
demanda laboral de las empresas formales. Este hecho es preocupante en la medida que estas
personas han invertido al menos en seis años de educación que al parecer no son
compensados en los salarios que reciben en el sector formal. En este sentido, las políticas que
orienten más la capacitación hacia las exigencias de la demanda laboral del sector formal
serán apropiadas para disminuir la informalidad.

Por posición ocupacional, los sectores informales más representativos son los trabajadores
cuenta propia y los obreros o empleados particulares mientras los que menos participan son
los empleados domésticos y los patrones o empleadores. Como se observa en el gráfico 8-21,
a partir de la recesión económica de 1999, los trabajadores cuenta propia han aumentado en
relación a los obreros. Esto pone en evidencia un deterioro más pronunciado de la calidad del
empleo, ya que la mayoría de los trabajadores cuenta propia son vendedores ambulantes y
tenderos. Adicionalmente, esta tendencia coincide con el aumento de la participación del
comercio y la disminución de la industria en las actividades informales, las empresas
manufactureras han reducido la contratación de asalariados informales.

Otro aspecto que vale la pena resaltar es la brecha salarial que existe entre el sector informal y
formal. Como se observa en el cuadro 8-5, por niveles educativos los ingresos laborales en
términos reales son mucho mayores en el sector formal. A medida que el trabajador es más
calificado el diferencial salarial es mayor. Por ejemplo, para el año 2002 un trabajador con
educación primaria completa ganaba 298.273 pesos (a precios de 1998) en el sector formal
mientras que si estuviera en el sector informal su remuneración sólo era de 166.454 pesos
(precios de 1998). Esta diferencia es aún más acentuada si se hace la comparación con un
trabajador que tiene educación universitaria. Para el mismo año en el sector formal este
trabajador ganaría 921.214 pesos (a precios de 1998) mientras en el informal su ingreso
disminuiría a 570.572 (pesos a precios de 1998). En este punto es necesario resaltar que los
salarios de los empleados informales presentan un comportamiento procíclico, es decir,
aumentan durante la expansión económica mientras disminuyen en las recesiones. En efecto,
para el periodo entre 1992 y 1994, cuando se iniciaba la fase de expansión económica, el
ingreso per cápita de los ocupados informales creció de forma acelerada, y a partir de 1996
cuando la economía empezó la recesión más severa de la historia, se redujo de manera
drástica hasta alcanzar tasas negativas.(Ramírez, 2002)

La expansión del sector informal es un problema para la economía ya que representa una
pérdida de recursos que podrían ser utilizados de manera más productiva en el sector formal
así como una pérdida de recursos para el Estado ( en cuanto se dejan de percibir menos
contribuciones tributarias). La flexibilización de la regulación laboral en particular puede ser
una medida que contrarreste el aumento del empleo informal. Así mismo, los programas de
capacitación y educación dirigidos a preparar a los trabajadores en función de las exigencias
de la demanda de las empresas pueden contribuir a incrementar la productividad laboral
posibilitando que más trabajadores accedan a más trabajos formales y por ende de mejor
calidad.
 19

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       !" "# $    %& &(') ! '* !!+ , ,.-

POBLACIÓN TOTAL
43.951.000

Población en Edad de trabajar Población que no tiene edad para trabajar

33.548.000 10.403.000

Población Económicamente Activa (PEA) Población Económicamente Inactiva (PEI)

20.256.000 13.292.000

Ocupados Desocupados
17.654.00 2.602.000

Fuente: DANE

&XDGUR7DVDVGHFUHFLPLHQWRSREODFLRQDOQDWDOLGDG\PRUWDOLGDG

/.0213054.6 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010
7(8 6 7(9 :;9 6(<2= >
? 6A@B3> <36(< 7.9 0(C D 2,82 2,36 2,28 2,14 1,99 1,95 1,87 1,68 1,52

/.0213054.6
<30A= 0(C 9 4.0E4 4,10 3,47 3,26 2,99 2,78 2,70 2,45 2,23 2,06

/.0213054.6
: > 8 = 0(C 9 4.0E4 1,00 0,88 0,77 0,67 0,64 0,64 0,58 0,55 0,54

Fuente: DANE

&XDGUR3DUWLFLSDFLyQGHOD3($SRUQLYHOHGXFDWLYRHQHOWRWDOGHODRIHUWDODERUDO
FHG I S T G U V
O T GO ST G U OVT G O F J NPL I K OVT G O F J NPL I K OVT G O F LMSJ T G Q T F LMSJ T G Q T
JKMLNOPN G QRI G I N QWU S XJY O N W Q U SXJY O G I N QWU SX JY O N QWU S X JY O G I N QWU S X JY O N WQ U SXJY O
Mar-86 3,1% 16,4% 20,4% 29,5% 18,1% 7,3% 8,4%
Mar-90 2,2% 13,8% 19,6% 29,4% 19,9% 6,8% 10,6%
Mar-94 1,9% 10,5% 18,3% 27,8% 23,6% 7,8% 12,0%
Mar-98 1,8% 8,6% 15,3% 24,7% 27,3% 9,8% 14,3%
Mar-04 1,5% 6,9% 14,0% 19,8% 29,1% 12,4% 17,7%
Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP
 23

Z\[].^_ `ba.c dZH`e.f ` ebg ] h `_ ]g i3ebj `e] g ] _k ]g i3e
HZ `j.f)_ ]3f ` e!l i3m `_ nR]bo.i3pq(r l i(m `_ nR]R^iRs(r(r.sutt
vw xEyz {3z wx3|A}~{EwxV3|3xE|2€ z {3z w3}}E‚(ƒ ‚3„ z w†… „ ‚(E‚*‡ ‚Ey(w„ |A}ˆ{EwxVE|(xE|A€ z {(z w(}‰}3‚3ƒ ‚3„ z w …„ ‚(E‚)‡ ‚2y.w„ |A}
|3xWŠŒ‹E‹2 {Ew.ŽR.ƒ |A… w(} z x2… |2 „ ‚(ƒ‘… |EŽ;Ew „ ‚3ƒ |A} {Ew.Ž;(ƒ |A… w(} z xA… |2 „ ‚3ƒ’… |EŽ;Ew„ ‚3ƒ |A}
v|2}E‚(xA… “ ‚A}
Tasa Nominal 9,3 9,3 ... 9,3 9,3 ... 9,3
Doble Retroactividad 4,2 ... ... ... ... ... ...
” … „ w3}VE|(xE|2€ z {3z w3}
Vacaciones (15 días al año) 6,7 4,1 4,1 4,1 4,1 4,1 4,1
Primas (1/2 meses al año) 8,9 8,9 ... 8,9 8,9 ... 8,9

vw xA…„ z (•E{(z w xE|2}P‚ƒ ‚P– |2 •(„ z y.‚2yV– w.{3z ‚3ƒ
Pensiones 6,5 13,5 14,5 13,5 15,5 16,5 15,5
(pagado por el trabajador) (2.2) (3.4) (4.4) (3.4) (3.9) (5.0) (3.9)
Salud 7,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0
(pagado por el trabajador) (2.3) (4.0) (4.0) (4.0) (4.0) (4.0) (4.0)

vw xA…„ z (•E{(z w xE|2}3‚3„ ‚A€ z }E{E‚3ƒ |A} 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0
— w3… ‚(ƒ 51,6 56,8 39,6 56,8 58,8 41,6 58,8
Total pagado por la firma 51,6 56,8 39,6 56,8 58,8 41,6 58,8
Total pagado por el trabajador 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
** Proyecciones de la reforma para el año 2005

¾b¿HÀ ÁÂÃuÄ Å)ÆÈÇ ÉHÊ5Â*ËÌÃHÌÍÂ*ËÀHÎ ËÌÐÏ\ÂÃ5ÑÈË Á Ò ÃÔÓMÀ§Ï\Â*ËÕÒ ÃHÌÈÁMËÍÖ×× Ä¯Ø\ÁMËÈÃ\Õ¿\ÏÀÁ\ÃHÌ

Ù ¿PÉ\Ò ÃuÁ\Ë¯Ú Û ÛÚ ÜÝ ÀHÂ*Ë ÀÌÐÑÈËÞ¸ÂÃÏHÃ5Î Ò ÞÀHÉÀÌ
Ç ÉßÃ5ŒÑÈÀHÎ ËÌ àÃ5ŒѧÀÎ ËÌ
á ÃHÞÀÎ ââãä åæç ãâãä æãè
**

Ninguno 80.425 108.809

Primaria incompleta 143.766 258.490 **
Primaria completa 169.405 298.273 **
Secundaria incompleta 166.454 292.664 **
Secundaria completa 205.518 375.887 **
Superior incompleta 286.378 416.283 **
Superior completa 570.572 921.214 **
** Diferencia significativa al 95%
Fuente: ECH-Dane; cálculos propios

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º»»¼½

Chile

México

Colombia

Alemania

Reino Unido

Estados Unidos

Japón

China

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00

Fuente: World Developmente indicators.Worl Bank (2003)

 24

*UiILFR

3REODFLyQ(FRQRPLFDPHQWH$FWLYD3RU*pQHUR
7ULPHVWUDO$UHDV0HWURSROLWDQDV
8000000

7000000

6000000

5000000

4000000

3000000

2000000

1000000
Mar-86

Mar-88

Mar-90

Mar-92

Mar-94

Mar-96

Mar-98

Mar-00
Hombres Mujeres Total

Fuente: Encuestas Nacional de Hogares (ENH) y Continua de Hogares (ECH) del DANE.
Procesadas por la Dirección de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeación (DDS-DNP).

*UiILFR(WDSDVGHODWUDQVLFLyQGHPRJUiILFD

Tasa de crecimiento
Por cien habitantes

éMìHë
éMìHí

éMêPë

Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4

 25

*UiILFR3LUiPLGHVSREODFLRQDOHVSDUD&RORPELD$xRV\

Fuente: CEPAL

*UiILFR

7DVD*OREDOGH3DUWLFLSDFLyQ
Trimestral, 7 areas metropolitanas

80
75
70
65
60


55
50
45
40
35
Mar-86 Mar-88 Mar-90 Mar-92 Mar-94 Mar-96 Mar-98 Mar-00 Mar-02 Mar-04

Total HOMBRE MUJER

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

 26

*UiILFR

3DUWLFLSDFLyQ/DERUDO)HPHQLQD$PpULFD/DWLQD

Promedio 90-91-92 Promedio 95-96-97

60

50

40

30

20

10

0
Venezuela
Perú

México
Argentina
Ecuador

Chile
Brasil
Bolivia

Colombia

Fuente: Santamaría y Rojas (2003)

*UiILFR

3DUWLFLSDFLyQGHOD2IHUWD/DERUDO&DOLILFDGD\1R&DOLILFDGDHQ
HO7RWDOGHOD2IHUWD/DERUDO8UEDQD
DUHDVPHWURSROLWDQDV

0,75
Calificada No calificada

0,65

0,55

0,45

0,35

0,25
Mar-86

Mar-87

Mar-88

Mar-89

Mar-90

Mar-91

Mar-92

Mar-93

Mar-94

Mar-95

Mar-96

Mar-97

Mar-98

Mar-99

Mar-00

Mar-01

Mar-02

Mar-03

Mar-04

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

1/ La oferta laboral calificada se define como todos los individuos que pertenecen a la PEA y tienen
más de 12 años de escolaridad.
 27

*UiILFR

7DVD*OREDOGH3DUWLFLSDFLyQVHJ~Q1LYHO(GXFDWLYR
Trimestral, 7 areas metropolitanas
100
90 Mar-86
Mar-90
80 Mar-94
70 Mar-98
60 Mar-04

50


40
30
20
10
0
Sin Primaria Primaria Secundaria Secundaria Superior Superior
educación incompleta completa incompleta completa incompleta completa

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

*UiILFR

(VWUXFWXUDGHOHPSOHRSRU6HFWRUHV
DUHDVPHWURSROLWDQDV

Resto
2003

Construccion
1990

1986

Servicios

Comercio

Industria

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

 28

*UiILFR

3DUWLFLSDFLyQGHOHPSOHRFDOLILFDGRHQHOWRWDOGHO
HPSOHRXUEDQR
DUHDVPHWURSROLWDQDV
0,3

0,25

0,2

0,15

0,1
0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0
-8 -8 -8 -8 -8 -9 -9 -9 -9 -9 -0
ar ar ar ar ar ar ar ar ar ar ar
M M M M M M M M M M M

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

1/ El empleo calificado se define como el número de ocupados que tienen
más de doce años de escolaridad.

*UiILFR

,QJUHVRV/DERUDOHV3URPHGLRVHJ~Q$xRVGH(GXFDFLyQ
Miles de pesos de 1998
Trimestral, urbano
1.600

1.400
Miles de pesos, 1998

1.200

1.000

800

600

400

200

0
0

4
-8

-8

-8

-8

-8

-9

-9

-9

-9

-9

-0

-0

-0
ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar
M

0 Años 1-5 Años 6-10 Años 11 Años 12-15 Años 16+ Años

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

 29

*UiILFR5HQGLPLHQWRVGHODHGXFDFLyQHQ&RORPELD
2 1,0 %

19 ,0 %

17 ,0 %

15 ,0 %

13 ,0 %

11,0 %

9 ,0 %

7 ,0 %

5 ,0 %

3 ,0 %
199 1 199 2 199 3 19 94 199 5 19 96 199 7 19 98 199 9 20 00 2 00 1 20 02

P r im a r y S e c o nd ar y Te r t iar y P ost - Gr ad ua t e

Fuente: Banco Mundial (2003)

*UiILFR

7DVDGH'HVHPSOHRVHJ~Q*pQHUR
30 Trimestral, 7 ciudades

25

20

15


10

0
Mar-86 Mar-88 Mar-90 Mar-92 Mar-94 Mar-96 Mar-98 Mar-00 Mar-02 Mar-04

Total Hombres Mujeres

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

 30


*UiILFR

&RPSDUDFLyQLQWHUQDFLRQDOGHODWDVDGHGHVHPSOHR

Latinoamérica

Chile

México

Colombia

Alemania

Reino Unido

Estados Unidos

Japón

China

0 5 10 15 20 25
Fuente: World Developmente indicators.Worl Bank (2003)

*UiILFR

7DVDGH'HVHPSOHRVHJ~Q(GDG
Trimestral, 7 ciudades

40
Mar-86
35 Mar-90
30 Mar-94
Mar-98
25
Mar-04
20


15
10
5
0
12-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60 y
años años años años años años años años años años más

Fuente: ENH y ECH del DANE. Procesadas por DSS -DNP

 31

*UiILFR,QGLFHGHFRQGLFLRQHVGHHPSOHR

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Europa del Este y Asia Central

América latina y el Caribe
Africa Subsahariana
Asia del Sur
Medio oriente y Norte de Africa
Europa continental
Asia del Este Pacifico
Países desarrollados Angloparlantes
Bolivia
Venezuela
Brasil
Panamá
Colombia
México
Rep. Dominicana
Perú
Argentina
Ecuador
Chile
Uruguay
Jamaica

Fuente: Djankov et al ( 2003)

*UiILFR

îPïRðPñïRðóòôRõ\ïöôRò÷ðóøMïùð\ôRòô;öPú ô;ò÷ð
û îPüý¯ü§þüH
ÿ  
 ð  Mÿ  ü 
52

50
89#- * !,"#
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48 <* % + 5766=

46

44

 !#"#$&%% '#(

42 )#*  + ,!#- * !."#

2&34 0 "#
/00/1
576#6#0

40
Jun-82

Jun-83
Jun-84

Jun-85

Jun-86

Jun-87
Jun-88

Jun-89

Jun-90
Jun-91

Jun-92

Jun-93

Jun-94

Jun-95

Jun-96

Jun-97
Jun-98

Jun-99

Jun-00
Jun-01

Jun-02

Jun-03

Jun-04

Jun-05

Jun-06
 32

*UiILFR

Fuente: Heckman y Pagés (2002)

*UiILFR&RVWRVGH,QGHPQL]DFLyQ

Ley 50 de 1990

1400 Reforma 2002 trabajadores con menos de 10 s.m.

Reforma 2002 trabajadores con más de 10 s.m.
1200

1000

800
KLM N
600

400

200

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
>@?7ACBDE@F G HCI7H J A
 33

*UiILFR

7DVDGH,QIRUPDOLGDG8UEDQDSRU*pQHUR
GHRFXSDGRVDUHDVPHWURSROLWDQDV

80

70
% de ocupados

60

50

40

30
1992 1994 1996 1998 2000 2001 2002

Hombres Mujeres Total

Fuente : DANE, ECH

*UiILFR
3URSRUFLyQGH2FXSDGRV,QIRUPDOHVVHJ~Q3RVLFLyQ
2FXSDFLRQDODUHDVPHWURSROLWDQDV

70 Trabajador
f amiliar sin
60 remuneración
% de ocupados informales

Obrero o
50
empleado
particular
40
Empleado
doméstico
30

20 Trabajador por
cuenta propia
10
Patrón o
0 empleador
1992 1994 1996 1998 2000 2001 2002

Fuente:DANE, ECH