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Responsabilidad
del derecho
Público
Administración y
control
12. La responsabilidad
en el Derecho Público
Introducción. Aspectos generales.
Sabido es que, el Estado, con el objeto de cumplir sus fines de carácter público
y procurar sus cometidos estatales, realiza un sinnúmero de actividades.
Ante tales acontecimientos, debe analizarse si el Estado debe resarcir los daños
producidos, y en caso afirmativo ¿cuáles son las condiciones o requisitos para
que ello pueda ocurrir?
Tipos de responsabilidad
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En cambio como veremos, el camino hacia el reconocimiento de la
responsabilidad extracontractual del Estado, fue mucho más lento y
controvertido, y en ese reconocimiento la labor de los juristas y la
jurisprudencia fue clave para llegar a una concepción que establezca al Estado
el deber de reparar los daños ocasionados en ejercicio de función
administrativa, legislativa y judicial.
Evolución
Antecedentes históricos
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administración del Estado. En otras palabras, la obligación de reparar el daño
causado era soportada por la persona que lo cometiera.
Por otra parte, el fisco era considerado como el conjunto de bienes y fondos
formado para la correcta administración del Estado, concepción que se fue
perdiendo, en la época del Imperio, para confundirse con los bienes del
emperador, lo que trajo aparejado que los mismos no fueran susceptibles de
ninguna media legal.
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concepción de poderes jurídicos absolutos e ilimitados a favor del Estado. Esta
concepción, procura armonizar los derechos de los miembros de la comunidad
con el interés general, de modo que, cuando un particular tenga que sacrificar
su derecho individual en aras del bien común, sea objeto de una justa
reparación el daño sufrido.
A comienzos del siglo XIX, siguiendo la clasificación montada por la "teoría del
Fisco" -de origen romano-, se distinguió entre los llamados "actos de gestión", y
los actos de iure imperii. Los primeros eran considerados de naturaleza civil,
por existir una igualdad de derechos entre las partes; los segundos donde no
existía igualdad de derecho- caían en el dominio de las relaciones de poder.
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En cambio, había culpa del funcionario cuando éste se extralimitaba en sus
funciones: en ese caso él sería el único y exclusivo responsable.
En el ámbito del commonlaw, a mediados del siglo XX, se dictan normas que
reconocen la responsabilidad del estado.
Tal fue el caso del ordenamiento jurídico británico a través del dictado de la
“Crown ProceedingsAct” de 1947 se sometió a la Corona a mismo régimen de
responsabilidad que le cabe a una persona privada. Por su parte, en los Estados
Unidos, a partir de la “Federal TrotClaimsAct” de 1946, se reconoció
expresamente la responsabilidad del Estado, aunque sólo se pudiera
comprobar una actuación culposa del agente público (Agüero Piñero, Juan
Pablo, Responsabilidad del Estado: una reseña de su evolución y situación
actual, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, Foro de
Córdoba, Año 1 N° 3 Año 2000).
En este caso, los actores perseguían una indemnización por el mayor tiempo
que habían servido al Estado. Sostuvieron que se engancharon como
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personeros de guardias nacionales y, a pesar de que la guardia nacional fue
licenciada en diciembre de 1861, ellos sirvieron hasta agosto de 1863. En
consecuencia debía abonárseles un aumento proporcional del premio recibido
por el enganche.
En esta causa resolvió, como en otras causas anteriores, que el Poder Ejecutivo
Nacional no podía ser demandado sin su expreso consentimiento.
A lo largo de este período que abarca desde 1860 hasta 1933, el Alto Tribunal
mantuvo su tesitura de consagrar la irresponsabilidad del Estado Nacional,
alegando por una parte que el Estado Nacional para ser demandado debía dar
su expreso consentimiento. Además se sostenía que, el mismo no era
responsable por el pago de daños y perjuicios por actos o hechos de sus
dependientes por imperio del entonces artículo 43 del Código Civil (reformado
por la ley 17.711 en 1968), que consagraba la irresponsabilidad de las personas
jurídicas. En virtud de ello la irresponsabilidad estatal ocurría, tanto cuando el
Estado producía actos de “gestión” (como persona jurídica), como cuando
actuaba con actos de “imperio” (como poder público) (Coronel German A.,
Responsabilidad del Estado por acto ilícito de sus dependientes, en Revista d
Derecho de Daños N° 9 sobre Responsabilidad del Estado, Ed. RubinzalCulzoni,
Sante Fe, 2000, p. 381).
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Posteriormente, esta postura se flexibilizaría, admitiendo la responsabilidad del
Estado en los casos en que exista una norma expresa que reconociera el deber
de reparar los daños ocasionados por sus dependientes (Fallos 130:62).
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expedición de certificados registrales, incorporando la noción de falta de
servicio como fundamento de la reparación del daño ocasionado.
La causa había sido iniciada por Ferrocarril Oeste, con el objeto de obtener el
pago de una suma de dinero que había tenido que abonar al reivindicante de
un terreno para recuperar su propiedad.
Por tal motivo Ferrocarril Oeste plantea ante los tribunales su reclamo en
contra de la Provincia de Buenos Aires, tendiente a obtener la reparación por el
daño sufrido por el defectuoso obrar del Registro de la propiedad provincial.
Hasta ese momento, la mayoría de la doctrina interpretaba que el art. 1112 del
C.C., hacía referencia únicamente a la responsabilidad del funcionario frente al
Estado y que no involucraba a éste en su responsabilidad frente a los
particulares damnificados (Agüero Piñero, Juan Pablo, op.cit., p. 17).
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responsable en forma directa y objetivamente por los hechos y actos
administrativos irregulares.
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Fundamentos de la responsabilidad estatal
Algunos autores, entre los que éste autor ubica a Duguit, considera que la
responsabilidad del Estado por los daños que ocasione encuentra su
fundamento en los “riesgos sociales”, lo cual implica excluir la “culpa” estatal
como fundamento de su deber de resarcir los daños que produzca por los
hechos o actos que le sean imputables (Marienhoff Miguel S., Tratado de
Derecho Administrativo, T. IV, Ed. AbeleldoPerrot, p. 695). Esta teoría, según
Bianchi, preconiza la responsabilidad objetiva y excluye la noción de culpa se
opone naturalmente a la de quienes ven en esta última el fundamento del
deber de indemnizar a cargo del Estado.
“Como puede verse ambas doctrinas acusan una marcada influencia civilista
propia de la explicación de la responsabilidad en una etapa en que el derecho
público no había desarrollado todavía sus potencias autonómicas” (Bianchi
Alberto. B, Panorama actual de la responsabilidad del Estado en el Derecho
comparado, L.L. 1996-A, p. 922 y ss.).
Otro criterio sostiene la necesidad del dictado de una ley formal que
expresamente reconozca el deber de reparar el daño causado. Es la posición
adoptada en nuestro país por Bielsa. (Marienhoff Miguel S., op. cit, p. 696).
a) sacrificio especial e igualdad ante las cargas públicas: Los Art. 4 y 16 in fine
de la C.N., determinan que las contribuciones exigidas a los habitantes deben
ser equitativas y proporcionales. Si se produce un sacrificio especial por acto –
legítimo o no- de cualquier órgano, deben restablecerse la “igualdad de todos
los habitantes” mediante una indemnización a cargo del Estado que generalice
el sacrificio especial que se ha exigido al damnificado.
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c) Derechos adquiridos: los derechos individuales reconocidos en la C.N. (Art.
14 a 20, 28 y 75 inc. 22) constituyen derechos adquiridos por los particulares en
sus relaciones frente al Estado. Por eso no se los puede desconocer sin
indemnización.
Evolución. Remisión.
A continuación analizaremos cuales son los requisitos exigidos para que sea
procedente la responsabilidad extracontractual del estado por su obrar
ilegítimo.
Presupuestos
Para que pueda atribuirse responsabilidad al Estado por sus hechos o actos
ilegítimos, se han señalado los siguientes presupuestos:
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Pero para establecer la imputación de la conducta del agente estatal, se
requiere que éste haya actuado en ejercicio o en ocasión de la función.
Determinando el alcance de tal exigencia, Mertehikian, señala que “en tanto los
perjuicios sean provocados por la actuación de un órgano del Estado en
ejercicio aparente o real de los poderes conferidos por el ordenamiento
jurídico, el Estado deberá responder por las consecuencias patrimoniales de tal
actuación. (Mertehikian Eduardo, op. cti., p. 89).
En otras palabras, el daño es necesario que sea provocado por la persona del
agente o funcionario, actuando en el ámbito del vínculo que se establece con la
función asignada. En todo lo que exceda ese ámbito, la responsabilidad recaerá
en cabeza del agente (falta personal) y no en la organización (falta de servicio).
Para que tenga lugar la responsabilidad estatal, debe existir un daño cierto, real
y efectivo en el afectado, que puede comprender el daño patrimonial como el
daño moral actual o futuro. Lo que como es lógico, excluye los daños
puramente eventuales o hipotéticos.
c) Falta de servicio.
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c) una ausencia de funcionamiento: en el supuesto de un servicio no prestado
(López Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la
Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Félix A. – Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La
Ley, 1° Ed., Buenos Aires, 2004, p. 86).
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La evolución en la jurisprudencia
Desde esas época, la Corte rechazó la responsabilidad del Estado por su obrar
lícito, con fundamento en el principio del art. 1071 del C.C. y en el alcance
asignado al derecho de propiedad, que suscita amparo constitucional sólo
frente al desapoderamiento directo y no ante el perjuicio resultante del
ejercicio de poderes legítimos (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 105).
Sostuvo la Corte que en ese caso la indemnización tenía por objeto tutelar la
incolumidad del patrimonio lesionado al dejarse sin efecto una autorización
anterior. Señalando que el sacrificio impuesto en forma particular a Los Pinos
S.A., en beneficio de toda la comunidad, no era propio que fuese soportado
únicamente por aquélla, puesto que de ese modo lo sería en desmedro del
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principio de igualdad ante las cargas públicas, consagrado en el art. 16 de la
Constitución Nacional (CSJN, 22/12/1975) L.L. 1976-B-300).
d) Ausencia del deber de soportar, por parte del damnificado, del perjuicio
sufrido, en la medida en que existen ciertos perjuicios o daños universales que
deben obligatoriamente, ser soportados por todo los ciudadanos.
e) El sacrificio especial. El daño para ser indemnizado debe ser, por una parte,
sufrido por una persona en particular o un número determinado de ellas y
además constituir una afectación irrazonable de la propiedad por imponer un
sacrificio superior o una carga desproporcionada al exigible igualitariamente a
raíz de la vida en comunidad.
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Supuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lícita
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d) Conexión causal entre la conducta y el daño.
Se trataba de una demanda por daños y perjuicios originados por una crecida
que arrasó la defensa aluvional – considerada insuficiente – que había
construido la provincia de Mendoza. Como consecuencia de ella, fueron
destruidos plantíos y otros bienes del actor.
La responsabilidad del Estado por actos legislativos ha sido una de las últimas
en ser reconocida. Y ello obedece sustancialmente a que durante largo tiempo,
debió vencerse una gran resistencia radicada en la consideración de que al ser
el Parlamento el depositario de la voluntad popular y la ley expresión de esa
voluntad, ella no era susceptible de causar daños resarcibles a un particular.
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supuesto de obrar ilícito del Estado, en consecuencia, habrá que remitirse a los
presupuestos de responsabilidad por su obrar ilegítimo, a los fines de
determinar la procedencia de la reparación del daño ocasionado. (Dromi
Roberto, Derecho Administrativo, 11° Ed., Ed. Ciudad Argentina, 2006, p.
1082.).
En relación a las leyes que lesionan un derecho de un particular pero que son
consideradas lícitas, la regla es que, en principio no genera la responsabilidad
estatal. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, 11° Ed., Ed. Ciudad Argentina,
2006, p. 1082 y ss.).
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la facultad estatal de crear impuestos o modificar los existentes, aun cuando
vulnere la propiedad privada, consideró que “no se reúnen el perjuicio que se
dice experimentado la condición de especialidad necesaria que pueda
encuadrarse en el caso de responsabilidad”.
A modo de síntesis
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Responsabilidad del estado por actividad jurisdiccional
Sin embargo, como señala Agüero Piñero, esa carga de contribuir al bien
común, representado por la realización de la justicia en el seno de la
comunidad, genera en algunos supuestos excepcionales injustificados y
excesivos daños que deben ser reparados, (Agüero Piñero, op. cit. p. 24), tanto
en perjuicios derivados de procesos penales como civiles o comerciales,
derivados de errores judiciales o por un anormal funcionamiento del servicio de
justicia.
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La responsabilidad por error judicial
El error judicial, siguiendo a Trigo Represas y Lopez Mesa, es todo acto judicial
ejecutado por el juez en el proceso, que resulta objetivamente contradictorio
con los hechos de la causa o el derecho y la equidad, desviando la solución del
resultado justo al que naturalmente debía llegar. Es un verdadero acto ilícito”
(Trigo Represas, Félix – Lopez Mesa Marcelo, op. cit. p. 170).
En primer lugar, habrá que determinar la existencia del error judicial a través de
la revisión de la resolución judicial de la que surge el error, en la medida que
resulta imprescindible remover el efecto de la cosa juzgada que, a pesar del
error, la sentencia judicial ostenta, y en caso de prosperar, se abriría el camino
de la posible indemnización. (Mertehikian, op. cit. p. 260).
En ese sentido la Corte Suprema ha establecido que “en principio sólo puede
responsabilizarse al Estado por error judicial en la medida en que el acto
jurisdiccional que origina el daño sea declarado ilegítimo y dejado sin efecto,
pues antes de ese momento el carácter de verdad legal que ostenta l sentencia
pasada en autoridad de cosa juzgada impide, en tanto se mantenga, juzgar que
hay error. Lo contrario importaría un atentado contra el orden social y la
seguridad jurídica, pues la acción de daños y perjuicios constituiría un recurso
contra un pronunciamiento firme, no previsto ni admitido” (CSJN, “Vignoni
Antonio c/ Gobierno Nacional “L. L. 1988-E-224).
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A diferencia del supuesto anterior, el irregular funcionamiento del servicio de
justicia, no requiere un pronunciamiento previo sobre el error y no surge
necesariamente de la actividad de los jueces o magistrados, sino que puede
incluir la labor realizada por funcionarios, empleados y otros auxiliares de la
justicia, que individualmente o en conjunto concurren a la defectuosa
prestación del servicio de justicia. (Trigo Represas – Lopez Mesa, op. cit. p. 173).
Como señala Tawil, se trata de una responsabilidad “que se origina como
consecuencia de los daños producidos por el funcionamiento de la máquina
burocrática”. (Tawil Guido Santiago, La responsabilidad del Estado y de los
magistrados y funcionarios judiciales por el mal funcionamiento de la
administración pública, Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 68).
En efecto los artículos 1764, 1765; y 1766 del nuevo Código Civil, al propio
tiempo que implica las normas del derecho común al Estado, predica que ella
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se regirá por normas y principios del derecho administrativo nacional o local
según corresponda, quedando comprendidos los actos de los funcionarios y
empleados en ejercicio de sus funciones.-
Lo que ha sucedido es que cada provincia debe dictar una nueva ley de
Responsabilidad del Estado o Ratificar la ley nacional. En el caso de que no se
haga es de toda lógica y deber como magistrado judicial de la provincia,
procurar mínimamente, sin alarmar o bien generar una incertidumbre que se
traduzca en una inseguridad jurídica, que sin perjuicio de lo que corresponda
decidir judicialmente en cada caso, existen principios jurídicos, normas
constitucionales y supraconstitucionales; e innumerables fallos de la CSJN, a
saber : CONSTITUCION NACIONAL; TRATADOS internacionales entre otros, art.
15 (indemnización por ley especial a los propietarios de esclavos), art. 17
(indemnización previa en caso de expropiación), art. 41 (reparación de daños al
medio ambiente), art. 10 de la C.A.D.H. (indemnización a los condenados con
sentencia firme por error judicial), Convención Americana sobre Derechos
Humanos, art. 21 (Derecho a la Propiedad Privada... 2. Ninguna persona puede
ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa,
por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las
formas establecidas por la ley).-
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¿Cómo convive con el Código Civil y Comercial?, ¿son inconstitucionales los
artículos 1764 a 1766 del Código mencionado?, ¿la LRE ha invadido un ámbito
que no le es propio?
Por nuestra parte, partimos del carácter federal de la LRE. Pero el examen no se
detiene allí. Suele ocurrir que una ley federal impere en el ámbito provincial por
decisión legislativa de una Provincia, por adhesión como sucede con nuestra
LRE.
En un afín orden de ideas, para nosotros se han prohibido los daños punitivos,
no las astreintes. Ahora bien, ¿tal prohibición resulta inconstitucional o
constituye una cuestión de política legislativa?, ¿pueden aplicársele multas al
Estado en el ámbito de la ley de defensa de los consumidores?
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Es decir, regula especialmente la responsabilidad en el ámbito del derecho
público, constituyendo básicamente "una ley de responsabilidad administrativa
del Estado". Vale decir que regula un tramo o segmento significativo de la
responsabilidad estatal, pero no toda la responsabilidad del Estado.
Pero, más allá de esos circunscriptos ámbitos como el ambiental, por ejemplo,
existe un vasto campo que no ha sido captado ni ha pretendido aprehender la
LRE, esto es, el supuesto —muy corriente, por cierto- del Estado dueño o
guardián de la cosa riesgosa o viciosa que causa daños.
Por nuestra parte pensamos que la responsabilidad del Estado en el ámbito del
derecho privado no puede relativizarse o minimizarse a poco se repare en el
objetivo dato estadístico que da cuenta de una enorme cantidad de supuestos
de hecho en los que el estado responde, especialmente, en su calidad de dueño
o guardián.
A poco de sancionarse la nueva LRE los autores comenzaron por exponer sus
dudas en torno al régimen a aplicar al supuesto del estado dueño o guardián de
la cosa riesgosa.
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Civil a la responsabilidad del Estado, al tiempo que el art. 1 de la LRE preceptúa
que las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del
Estado, de manera directa ni subsidiaria.
Es cierto que una lectura exegética del art. 1764 del C.C.yC. parece
desaconsejar esa posibilidad al establecer la inaplicabilidad de sus normas a la
responsabilidad del Estado en general, sin establecer distinciones que le
estarían vedadas al intérprete.
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Corte Suprema de la Nación y doctrina y jurisprudencia consolidada con el
rango de precedente.
Otro caso de responsabilidad del Estado —no infrecuente, por cierto- es el del
deber de dar cuentas del sujeto público en el ámbito de la ley de defensa de los
consumidores y usuarios, ley 24.240.
Al estado empresario bien se le pueden aplicar las multas civiles del art. 52 bis.
Jurisprudencia
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Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación
Que esta Corte ha resuelto que el recurso ordinario es procedente, aun cuando
el Fisco o la Nación no sea la parte actora (Fallos: 162:80).
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extensión precisa, es procedente la vía del juramento estimatorio para su
fijación (art. 220 del Código de Procedimientos).
6. Que, tampoco sería justo reducir dicha cantidad, dentro de las constancias
que se han tenido en cuenta para determinarla, ni los agravios expresados por
el ministerio fiscal en esta instancia se refieren a este punto de modo
particular.
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ya lo estaba a nombre de los sucesores de Casir. Ese es el pleito, que tiene por
objeto conseguir se condene a la expresada provincia al pago de los $ 3.163,49,
pagados por el Ferrocarril en su segunda compra, más las costas del juicio de
reivindicación.
Respecto del primer punto, aunque el actor ofreció desde el primer escrito la
prueba de haberse expedido el informe inexacto atribuido al Registro de la
Propiedad y base de la acción, tal elemento de criterio no aparece en autos, ni
fue presentado en el juicio de reivindicación, ni resulta haber influido en el fallo
de este último, ya que las partes se limitaron allí a discutir cuál de los dos
compradores había sido primero puesto en posesión. No resulta, entonces, que
el pleito se perdiera como consecuencia de dicho informe, respecto del cual ni
aún se sabe qué firma y fecha llevaba al pie. La única noticia que aparece acerca
de su existencia es la mención de que el escribano otorgante de la segunda
venta dijo haberlo tenido a la vista; pero la escritura que se dice contener tal
aserto, fue retirada del expediente anexo antes de iniciarse la actual demanda,
y el Ferrocarril Oeste no ha vuelto a presentarla. Por otra parte, en la sentencia
de segunda instancia que dio fin al referido juicio de reivindicación, la Cámara
hace notar que la secunda venta no se hizo con un duplicado del título original
sino con éste mismo, de cuyas anotaciones marginales se desprendía no ser ya
Gómez Pardal propietario del bien. Cabe preguntarse, entonces, si realmente
hubo un certificado inexacto del Registro de la Propiedad, o si se trata más bien
de una inexactitud cometida, por el escribano que dijo haberlo tenido a la vista.
En cualquier caso, falta la prueba del hecho, presunto generador de los
perjuicios.
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siguiente: Que el 28 de abril de 1914 la Empresa había comprado a don José
Gómez Pardal, un lote de terreno situado en el Partido de Morón, Pueblo
Haedo, provincia de Buenos Aires, en la calle Suipacha entre las de Rivadavia y
Esmeralda, designado con el núm. 13 de la manzana B. del plano especial que
sirvió para la venta, cuya superficie era de 316.35 metros. Que para hacer la
operación, el escribano don Federico Isla, solicitó el certificado respectivo del
Registro de la Propiedad de La Plata, el que se le expidió con fecha 23 de abril
de 1914, bajo el número 24.827 y en el cual se hizo constar que el terreno
estaba inscripto en mayor área, a nombre del vendedor, que éste no tenía
inhibición ni el terreno gravamen alguno. Que la operación se llevó adelante y
el título se inscribió en el Registro con fecha 7 de mayo de 1914. La Empresa
tomó después, la posesión del terreno e hizo edificar en él una casita para un
empleado.
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Que, bajo otro punto de vista, la jurisdicción del tribunal para entender en esta
causa surge de los arts. 100 y 101 de la Constitución y del art. 1°, inc. 1° de la
ley núm. 48, por tratarse de una causa civil entre un vecino de la Capital
Federal, cual debe reputarse la Empresa, y un estado provincial.
Cita en su apoyo los fallos de esta Corte, de los ts. 124, p. 16, causa 146; 78, p.
371, causa 57; 96, p. 278, causa 108; t. 105, p. 254, causa 37; 99, p. 139.
Que, igualmente, resulta cierto que el mismo lote de terreno había sido
enajenado por Gómez Pardal a don Alejandro Casir, en 1910 y registrada la
operación el 17 de agosto del mismo, lo que dio lugar al juicio de reivindicación
que después se siguiera con éxito contra la Empresa del Oeste.
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entidad del derecho público que ha tomado a su cargo una función y que la
monopoliza, como puede ser la de Correos y Telégrafos o cualquier otra de esta
naturaleza, y, siendo así, la invocación del art. 43 del cód. Civil no es pertinente.
Que estas disposiciones no son sino el corolario lógico del principio general
según el cual todos los que emplean a otras personas para el manejo de un
negocio o para determinada función, llevan la responsabilidad de su elección y
son pasibles de los perjuicios que éstas ocasionaren a terceros en el
desempeño de su función, dado que nadie puede por sí o por intermedio de
otro ejercer sus derechos en forma tal que lesione el derecho de un tercero.
Que esto es así tanto cuando se trata de personas como de entidades jurídicas.
Al respecto, dice Bibiloni: "No hay dos clases de propiedad regidas por dos
reglas diversas en cuanto a sus facultades y restricciones, según sean sus
titulares hombres o instituciones. No hay dos derechos distintos para regular
las actividades. Todos deben cuidar de usar de las facultades legales de modo
de no causar daño indebido a terceros. Si, voluntaria o necesariamente, se obra
por medio de representantes, éstos deben observar las mismas precauciones".
Y después agrega: "La ley no establece excepción. Basta que haya encargado o
comisión. ¿Por qué se establecería la irresponsabilidad de las personas
jurídicas? ¿Y de qué manera es más grave la situación de un particular por los
actos de sus empleados que la de aquélla? Nadie, ciertamente, verá razón para
exonerar a unas personas de las consecuencias que la ley impondrá a otras.
Hasta se podría decir que, justamente, para que las jurídicas no puedan usar de
sus derechos, sino por el medio necesario de su representante, los actos de
éste, deben ajustarse a las mayores condiciones de vigilancia, y que al ejercer
sus funciones en actos de éste, deben ajustarse a las mayores condiciones de
vigilancia, y que al ejercer sus funciones en actos del resorte de los institutos,
son éstos mismos los que obran ante los ojos de los terceros". Agrega, después,
que la misma regla prescripta por el Código de Napoleón, art. 1384, ha sido
aplicada con igual amplitud en Francia y Bélgica. Que idéntica doctrina
prevalece en Italia, Alemania, Inglaterra, Estados Unidos, y ha sido incorporada
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a los códigos más modernos, por lo general. (Anteproyecto de Reformas al
Código Civil, ps. 67 y sigts.).
Que la disposición del art. 1112 del Código Civil correlacionada con la que le
sigue del art. 1113, significa la aceptación del principio de la responsabilidad del
Estado, cuando concurren las condiciones anteriormente indicadas, tanto por lo
que se desprende de su texto mismo cuando porque, interpretada así,
concuerda con la doctrina expuesta por Aubry y Rau, citado por el Codificador
en su nota al art. 1112 (Aubry y Rau, t. 4, p. 799, párrafo 447; Laurent, t. 20,
párrafos 593, 594 y 595). Y así se ha aplicado por esta Corte Suprema en un
caso de incendio producido por culpa de obreros del Estado, al hacerse la
limpieza de una línea telegráfica, en el cual, por haber ellos obrado en
desempeño de sus tareas y bajo la dependencia del Gobierno, fue éste
declarado responsable del daño causado a un tercero (t. 169, p. 120. Concuerda
con los de los ts. 124, p. 22; 145, p. 89, y 171, p. 142).
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Dice que por escritura del 22 de junio de 1949 vendió al mencionado García
Gómez el inmueble constituido por la mitad N.O. de la manzana F, ubicado en
la Ciudad de Necochea, chacra N° 164, y que había adquirido a Elías Stly. Esas
compraventas -sostiene- fueron efectuadas sobre la base de antecedentes de
dominio nulos que comprometen la responsabilidad de la provincia.
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funcionarios públicos recordando las diferentes doctrinas elaboradas acerca de
la naturaleza de sus funciones. Pide, por último, la citación de los escribanos
Exertier y Landó.
2° - Que a los efectos de precisar los antecedentes dominiales que dan origen al
pleito, es conveniente su relación circunstanciada, la que, por lo demás, resulta
suficientemente esclarecida en el dictamen pericial del escribano Rubio. En el
año 1906, Gervasio Abásolo adquirió la totalidad de la chacra 164, compuesta
entre otras de las manzanas "E" y "F" sobre las que se suscitarán las sucesivas
controversias, y años después, entre 1910 y 1911, vendió las fracciones S. O. y
N. E. en que se dividía la "F" a Méndez y Cía. y Ayrolo, y la S.E. -de las dos que
conformaban la "E"- a José Koblitz. Sólo quedó en su patrimonio, entonces, la
individualizada como N.O. de la manzana "E".
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y N.E.). Tal estructuración fue precedida de sucesivos pedidos de certificación
de dominio que gravitaron decisivamente en la suerte de los bienes. En efecto,
el 12 de julio de 1923 y mediante oficio que figura a fs. 207 de los autos
sucesorios de Emiliano Abásolo, se indica que "en cuanto a lo deslindado por la
inscripción 94.545 B 14" (corresponde a la venta entre los Abásolo) "consta con
deducción de la quinta 6 chacra 136 por haber sido enajenado".
4° - Que esa respuesta evidencia que el registro, pese a contar con medios para
informar sobre anteriores transferencias -así lo prueban la mención antedicha
del estado de la chacra 136 y las constancias que reconoce en la absolución de
posiciones-, ponían en cabeza de Emiliano Abásolo la titularidad de un bien que
nunca le había pertenecido totalmente. Este se reitera, según el perito, en otras
piezas provenientes de esa repartición que obran en el protocolo respectivo
(certificado 39.676, del 31 de julio de 1924, y su ampliación bajo N° 48.632 del
22 de septiembre de ese año). Allí se comunica, por el primero, que la chacra
164 consta en su integridad a nombre de Emiliano y por el segundo, emitido
meses después, que ese dominio no se había modificado en sus condiciones. De
lo expuesto, surge la evidencia de que el registro ignoró la primitiva venta de
Gervasio Abásolo a Méndez que involucró el terreno que suscita el litigio y las
posteriores de Emiliano atribuyéndole a éste la plenitud de un dominio del que
no fue titular. Cabe señalar también que la venta de Bilbao y Jaca se anotó sin
reservas pese a las incongruencias ya expuestas.
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p. 842, fallo 11.664-S, t. 131, p. 518; t. 143, p. 576, fallo 26.678-S; Rep. La Ley, t.
XXXV, p. 237, sum. 141; t. XLI, A-I, p. 926, sum. 306- ). En efecto no se trata de
una responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la
actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el
desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser
considerada propia de éstas, que deben responder de modo principal y directo
por sus consecuencias dañosas.
9º - Que dificultan la solución del tema algunas disposiciones del Código Civil,
como los arts. 979 incs. 1° y 2°, 997 y 1004 que contienen menciones no
suficientemente explícitas acerca de quienes denomina escribanos o
funcionarios públicos, y también la referencia que hace el codificador en su
nota al art. 1112, en la cual ubica a aquéllos en esa última clasificación. No debe
perderse de vista, por otra parte, que el art. 10 de la ley 12.990 ha reconocido
formalmente ere carácter siguiendo sus antecedentes, las leyes 1144 y 1893.
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Estado lo somete a su superintendencia (arts. 17, 35 y sigtes., ley 12.990), es
evidente que no se presentan las notas características de la relación de empleo
público que permitan responsabilizarlo por las consecuencias de su
desempeño. En efecto, no existe dependencia orgánica respecto de los poderes
estatales cuyas plantas funcionales no integra, no está sometido al régimen de
jerarquía que le es propio ni se dan a su respecto otras características de un
vínculo permanente con la administración como puede serlo, en su medida, la
remuneración.
12 - Que la referencia contenida en la nota al art. 1112 del Cód. Civil que
incorpora entre los agentes públicos a "los escribanos, procuradores y todos los
empleados en la administración del Estado" no altera lo expuesto toda vez que
no cabe afirmar que contenga una inequívoca mención de los escribanos de
registro. Contribuye a esta convicción la circunstancia de que al sancionarse el
Código Civil, no existía la separación entre la fe pública notarial y la judicial, que
sólo se opera con la vigencia de las leyes 1144 y 1893, que siguen la orientación
innovadora de la ley orgánica del notariado español de 1862. De tal manera, la
expresión -ubicada en su preciso contexto temporal- no es suficientemente
indicativa si se toma en cuenta que, aun en aquellas normas, los escribanos de
registro tenían su regulación junto a los escribanos secretarios -éstos sí
incuestionablemente funcionarios estatales- en el marco de las leyes
destinadas a ordenar la organización de los tribunales bajo la genérica
definición de escribanos públicos (ley 1893, título XII, caps. I, II y III).
13 - Que por otra parte y aún de admitir que la función fedataria sea la más
trascendente de las que realiza el notario, no puede ignorarse que concurre con
otras que no ostentan ese carácter y que son propias de su condición de
profesional independiente. Parece absurdo, entonces, que semejante dualidad
se presente en quien se pretende definir como funcionario público, como
igualmente inaceptable que, necesariamente sometido como tal a una típica
subordinación disciplinaria, esta facultad del Estado pueda coexistir con el
ejercicio de una superintendencia a cargo de organismos corporativos como los
que contempla la ley 12.990 (arts. 43 y siguientes).
14 - Que, por último, cabe recordar que la Corte definió el particular status del
escribano de registro señalando que "la reglamentación a que puede someterse
el ejercicio de las profesiones liberales, ofrece aspecto esencial tratándose de
los escribanos, porque la facultad que se les atribuye de dar fe a los actos y
contratos que celebren conforme a las leyes constituye una concesión del
Estado acordada por la calidad de 'funcionario' o de 'oficial público' que
39
corresponde a los escribanos de Registro" (Fallos, t. 235, p. 445, Rev. La Ley, t.
85, p. 605). De estas conclusiones surge, reafirmada, la naturaleza atribuida a la
actividad notarial sin que obste a ello la caracterización de su vínculo con el
Estado dentro de un régimen de concesión toda vez que éste no importa
adjudicar a sus beneficiarios el rango de funcionarios públicos que tampoco
aparece nítidamente perfilado en el párrafo transcripto a través, tan sólo, de las
expresiones encomilladas que contiene.
Por ello, y lo dispuesto en los arts. 1112 y concs. del Código Civil, se decide:
Hacer lugar parcialmente a la demanda seguida por Jorge F. Vadell contra la
Provincia de Buenos Aires. Estése a lo establecido en el consid. 15 sobre la
fijación del resarcimiento. Las costas se imponen en un 70% a cargo del estado
provincial y un 30% a la parte actora en atención al resultado del pleito (art. 71,
Cód. Procesal). - Genaro R. Carrió. - José S. Caballero. - Carlos S. Fayt. - Augusto
C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi.
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Estado Nacional -Ministerio de Economía- y a fs. 1490/1509 por el Banco
Central.
3. Que la actora sostuvo a lo largo del pleito que las sucesivas reformas al
sistema financiero, que tuvieron lugar entre 1982 y 1986, la condujeron a un
proceso de descapitalización continuo y creciente que desembocó en una
situación gravemente deficitaria.
En lo referente al dec. 1926/86, juzgó que el límite fijado por su art. 11 respecto
de la compensación prevista por el art. 13 de la ley 23.370, en tanto se refiere
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sólo a intereses punitorios devengados e impagos superiores al 6 % sobre
capital actualizado, no afecto un derecho patrimonial adquirido ni alteró la
reparación integral contemplada por la norma legal. Del mismo modo,
consideró que al dictar la comunicación "A" 995 el Banco Central actúa
válidamente en la esfera de sus potestades constitucionales, sin apartarse de lo
dispuesto en normas de mayor jerarquía. Por tales razones, descartó que los
eventuales daños cuyo resarcimiento reclama la actora fuesen consecuencia de
actividad ilícita del Estado.
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dictado de una ley que diera fin a todos los inconvenientes que estas normas
venían ocasionando" o que se encontraba "siempre a la espera de una
resolución de la entidad rectora o del Congreso que compensara de alguna
manera los inconvenientes que se iban sufriendo".
10. Que el art. 13 de la ley 23.370 reconoció una compensación a cargo del
Estado nacional, que sería efectivizada por el Banco Central de la República
Argentina por cuenta de la Secretaría de Hacienda, respecto de las entidades
financieras que acreditasen haber sufrido pérdida o quebranto a raíz de la
refinanciación establecida por dicha ley. Sin perjuicio de que tal compensación
quedó supeditada a la prueba del concreto perjuicio, cabe poner de relieve que
-como resulta claramente del mismo texto de la norma- aquélla se refiere al
quebranto o pérdida ocasionado por el sistema de refinanciación establecido
por esa ley, de manera que mal podría importar un reconocimiento de deuda
alguna por daños que podrían haber causado otras normas dictadas con
anterioridad.
Como surge de sus agravios, las cuestiones que trae a conocimiento de esta
Corte giran en torno a determinar si concurren en el sub lite las condiciones
que resultan exigibles para que se genere la responsabilidad del Estado tanto
en el supuesto de una conducta irregular como, en la hipótesis en que se la
juzgue lícita.
43
apelante razones que desvirtúen el juicio de la Cámara en cuanto entendió que
ni el Poder Ejecutivo al dictar el dec. 1926/86 ni el Banco Central, al emitir la
comunicación "A" 355, excedieron sus facultades constitucionales, ni ha
criticado en forma concreta y razonada la consideración de que el art. 11 del
dec. 1926/86, al fijar una limitación para el cálculo de la compensación, se
refiere exclusivamente a intereses punitorios devengados e impagos superiores
al 6% sobre capital actualizado, por lo cual no afecta derechos patrimoniales
adquiridos, y que el límite a la compensación fijada en los puntos 4 y 5 de la
com. "A" 955 del Banco Central no modificó lo previsto por la ley 23.370 pues la
fecha que considera para el cálculo de los saldos es la de publicación de aquélla
en el Boletín Oficial.
13. Que en lo atinente a la pretensión resarcitoria respecto del obrar lícito del
Estado, también la recurrente ha omitido controvertir el argumento medular de
la sentencia, relativo a que únicamente la pérdida o el sacrificio de derechos e
intereses incorporados al patrimonio son susceptibles de generar un derecho al
resarcimiento, y que no puede considerarse que revista esa calidad la
pretensión de que se mantenga la aplicación de tasas de interés libres,
anteriormente dispuestas por el Banco Central, que no asumió la obligación de
mantenerlas en caso de operarse una modificación en las condiciones
económicas contempladas, extremo éste que no fue negado por la recurrente.
16. Que en lo atinente a las costas, no concurren, a juicio del tribunal, motivos
que justifiquen apartarse del principio establecido por el art. 68, primera parte
del Cód. Procesal, por lo que corresponde confirmar en este punto el fallo -que
las impuso a la parte vencida- y decidir del mismo modo en lo referente a las
irrogadas en la presente instancia.
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13. La administración Control
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La UAI realiza un control previo y posterior, funciona en cada
jurisdicción dependiendo jerárquicamente de la máxima autoridad
jerárquica, coordinadas por la SIGEN.
El objeto de la auditoria es un examen a posteriori sobre la base de na
planificación adecuada, que se traduce en la emisión de informes con el
debido respaldo documental y formulando recomendaciones y
observaciones.
B) Control Externo: la AGN es un órgano de control externo del sector
público nacional ubicado en la esfera de la PLN con autonomía funcional
(art 85 CN). Tiene a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria
de toda la actividad de la administración centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad de organización Interviene en la
aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los
fondos públicos. Es una entidad con personería jurídica propia e
independencia funcional y financiera. Tiene a su cargo el control externo
del sector público nacional.
Está integrado por un presidente designado por presidentes de ambas
cámaras del PL (art 123) a propuesta del partido político de oposición
con mayor número de legisladores en el Congreso y por 6 auditores (3
designados por Senadores y 3 por Diputados) (art 122).
Sus funciones se encuentran enumeradas en el art 118.
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Control de la ética pública y la corrupción:
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ejercicio de la acción penal directa por el FIA requiere que la causa
penal sea iniciada por este de manera concurrente y que el fiscal federal
competente tenga un criterio diferente al de dicho organismo de control
en cuanto a seguir interviniendo en la causa.
Su designación y remoción está a cargo del PL y necesita del voto de las 2/3
partes de los miembros presentes de cada cámara. Dura 5 años en su cargo y
solo puede ser renovado por una vez.
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