TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 030.

147/2013-1

Grupo II - Classe I - Plenário

TC-030.147/2013-1
Natureza: Embargos de Declaração
Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul-
Rio-Grandense (IFSul).
Embargante: Clinsul Mão-de-Obra e Representação Ltda. (CNPJ
72.173.164/0001-21).
Advogados constituídos nos autos: Adão Sérgio do Nascimento
Cassiano (OAB/RS 74.022); Andrei Cassiano (OAB/RS 58.320) e
Lucas Cassiano (OAB/RS 61.728).

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. SUPOSTA INCLUSÃO

INDEVIDA DE SUSPENSÃO DE LICITAR E CONTRATAR
COM A UNIÃO, COM BASE NO ART. 7º DA LEI 10.520/2002.
DISCUSSÃO SOBRE EXTENSÃO DA PENALIDADE A
TODOS OS ÓRGÃOS/ENTIDADES DO ENTE FEDERAL/
ESTADUAL/MUNICIPAL APLICADOR DA SANÇÃO.
DIVERGÊNCIA ENTRE O DISPOSITIVO LEGAL POSTO À
PROVA PELA REPRESENTANTE E O COMANDO
NORMATIVO QUE EMBASOU A PUNIÇÃO. EMPRESA
TERIA QUESTIONADO O ENTENDIMENTO DO TCU
RELATIVO AO ART. 87 DA LEI 8.666/1993. PUNIÇÃO
APLICADA À EMPRESA PAUTADA NO ART. 7º DA LEI
10.520/2002. ACÓRDÃO 3010/2013-PLENÁRIO.
CONHECIMENTO DA REPRESENTAÇÃO. NÃO
PROVIMENTO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. POSSÍVEL
OMISSÃO NA PONDERAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA DO
TCU FAVORÁVEL À REPRESENTANTE. CONHECIMENTO.
RECONHECIMENTO DA OMISSÃO. EXAME E
ENFRENTAMENTO DOS ARGUMENTOS APRESENTADOS.
ACOLHIMENTO PARCIAL. REFORMA PONTUAL DO
EMBASAMENTO LEGAL DO JULGADO QUESTIONADO.
COMUNICAÇÕES.

RELATÓRIO

Trata-se de embargos de declaração opostos contra decisão tomada mediante o Acórdão

3.010/2013-Plenário, que conheceu da representação apresentada pela empresa Clinsul Mão-de-Obra e
Representação Ltda. para, no mérito, considerá-la improcedente.
2. A decisão recorrida, em extrato, avaliou os argumentos apresentados pela representante em
face de suposta punição indevida aplicada à empresa durante a vigência do Contrato de Prestação de
Serviços nº 08/2011, pactuado com o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul-Rio-
Grandense. Na inicial do processo, a empresa Clinsul argumenta que o instituto teria lhe imposto
sanção extrapolando as normas legais reguladoras da matéria, in caso, o art. 7º da Lei 10.520/2002.
Incluiu no SICAF a suspensão de licitar e contratar com quaisquer órgãos da União, quando, na
verdade, os vícios alegadamente ocorridos teriam ocorrido em avença específica de órgão da
administração federal. Tal sanção ampliativa – não adstrita ao órgão sancionador – iria de encontro a
entendimentos do próprio Tribunal de Contas da União.

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3. Em julgamento meritório do processo, a unidade instrutiva avaliou que os argumentos

apresentados pela representante diziam respeito a entendimentos desta Corte relacionados à aplicação
do art. 87 da Lei de Licitações, e não ao art. 7º da Lei do Pregão (supedâneo da pena questionada).
Corroborando a visão da unidade, em seção do dia 20/11/2013, o Tribunal assim decidiu, no Acórdão
3.010/2013-Plenário:
“Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art.
43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c os arts. 17, inciso IV; 143, inciso III; 237, inciso VII, e 235do
Regimento Interno/TCU, em conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-la
improcedente, em razão da ilegalidade apontada pela representante versar sobre uma penalidade com
fundamento legal diferente da aplicada pelo IFSul, arquivar o processo, devendo ser dada ciência desta
deliberação à representante e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul Rio
Grandense, acompanhada de cópia da instrução da unidade técnica constante da peça 4: (...)” (grifei)
4. Notificada da decisão (tomada em relação) em 6/11/2013, a então representante opôs
embargos de declaração. Como argumento central, a recorrente alega que teria sido ignorado
argumento específico apresentado pela empresa concernente ao paralelismo de entendimento entre o
art. 87 da Lei de Licitações e o art. 7º da Lei 10.520/2002.
5. Em 27/5/2014, assim, em primeira avaliação da peça recursal apresentada, proferi
despacho à peça 14, com o seguinte teor, no que importa:
“Consoante o embargante, contudo, manifestações pretéritas do TCU, consubstanciadas, por exemplo,
pelo Acórdão 1070/2013-Plenário, confeririam o mesmo entendimento à abrangência das sanções, tanto
para a Lei 8.666/93, quanto para a Lei 10.520/02. Como tal argumento encontrava-se disposto na peça
inicial, teria havido omissão do julgado a tornar improcedente a dita representação.
Em juízo da solicitação, levando em conta que as decisões tomadas por relação utilizam-se, em seu
ferramental, de procedimento simplificado a incorporar por completo as razões e fundamentos dispostos
nos pareceres instrutivos uniformes dispostos nos autos, e considerando que tais motivações foram
elaboradas pela Secex-RS às peças 4/5, decido:
I. encaminhar os autos à Secex-RS, com base no art. 157, caput, do Regimento Interno do TCU, para
instrução;”
6. Isso posto, reproduzo, no que importa, o teor da nova instrução produzida pela Secex-RS
(peça 15):
“Trata-se de embargos de declaração apresentados pela empresa Clinsul Mão-de-Obra e Representação
Ltda. ao Acórdão 3010/2013 – Plenário, que decidiu pela improcedência de Representação versando
sobre suposta ilegalidade no alcance de penalidade aplicada de impedimento temporário do direito de
licitar e contratar com os órgãos da Administração Pública, aplicada pelo Instituto Federal de
Educação, Ciência e Tecnologia Sul-Rio-Grandense (IFSul), em virtude de falhas verificadas na
execução do Contrato 08/2011, referente a prestação de serviços continuados de eletricista e auxiliar de
manutenção predial (peça 1, p. 86-102), licitado por meio do Pregão Eletrônico 200/2010. A
Representação trazia como informações:
2. Cópia do Processo Administrativo nº 23340.000090/2013-14 (peça 1, p. 111-142) em que
constam penalidades anteriores de advertência e de multa por atrasos nos repasses de pagamentos aos
funcionários.
3. Que, após recurso administrativo (peça 1, p. 112-119), foi mantida a rescisão contratual e a
aplicação da penalidade por parte do IFSul.
4. Que a penalidade aplicada foi inscrita no Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores – SICAF (peça 1, p. 146-150) como impedimento de licitar e contratar com a União -
órgãos do governo federal, “ao passo que o entendimento pacífico deste Egrégio Tribunal de Contas da
União é de que esta penalidade fica circunscrita ao órgão que a aplicou”. Nesse sentido, apresenta cópia
dos Acórdãos 3243/2012-P, 1017/2013-P e 1064/2013-2ªC (peça 1, p. 151-204). Assim, entende que a
penalidade estaria em desconformidade com o entendimento do TCU, “com a aplicação irregular da Lei
8.666/1993”.
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5. O exame técnico feito nesta SECEX-RS entendeu que não existiam na representação os
requisitos necessários para a concessão da cautelar requerida, quais sejam o fumus boni iuris e o
periculum in mora.
6. Também foi analisado que a penalidade contestada foi aplicada pelo IFSul de acordo com o
disposto no art. 7º da Lei 10.520/2002 e no art. 28 do Decreto 5.450/2005, os quais rezam que ficará
impedido de licitar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, e será descredenciado no
Sicaf, quem, dentre outros motivos, falhar na execução do contrato, conforme foi apurado no presente
caso. Tanto o edital do pregão eletrônico, no item 18.1, alínea c (peça 1, p. 52), como o Contrato nº
08/2011, na sua cláusula décima quinta, itens 15.1.c e 15.2 (peça 1, p. 94-95) referem-se ao art. 7º da Lei
10.520/2002 e não ao art. 87, III da Lei 8.666/1993 como sustentava a representante. O alcance da
penalidade aos órgãos da União está reforçado pelo disposto no inciso art. 40, inciso V, § 3º, I, da
Instrução Normativa n. 02/2010, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), a qual
estabelece normas para o funcionamento do Sicaf. Assim, não se constata ilegalidade a ser sanada.
Art. 40 da IN/MPOG n. 02/2010
(...)
V – impedimento de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios,
conforme o art. 7º da Lei n. 10.520, de 2002.
(…)
§ 3º A aplicação da sanção prevista no inciso V deste artigo impossibilitará o fornecedor ou
interessado de participar de licitações e formalizar contratos no âmbito interno do ente federativo
que aplicar a sanção:
I – da União, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade da União;
(...)
7. Em decorrência do exame técnico efetuado, foi feita proposta de conhecimento da Representação,
para, no mérito, considerá-la improcedente, em razão da ilegalidade apontada pela representante versar
sobre uma penalidade com fundamento legal diferente da aplicada pelo IFSul e arquivamento do
processo após as devidas comunicações.
8. O Acórdão 3010/2013 – Plenário acatou a proposta efetuada.
9. Em 06/12/2013, a Clinsul Mão de Obra e Representação entrou com embargos de declaração ao
Acórdão que considerou a Representação improcedente. Inicialmente arguem a tempestividade dos
embargos. Em relação aos fatos, estes embargos visam adequar a pena de impedimento de licitar
com a União, que lhe foi aplicada pelo IFSUL nos autos do processo administrativo 23340.000090/2013-
14, em face de jurisprudência deste Tribunal de que as sanções previstas no artigo 7ª da Lei 10.520/2002
e inciso III do artigo 87 da Lei 8.666/93 produzem efeitos apenas em relação ao órgão ou entidade
contratante que aplicou a penalidade. No entanto, ao apreciar a Representação, entendeu a Corte de
Contas por julgá-la improcedente com base no argumento de que a ilegalidade apontada pela
embargante versaria sobre uma penalidade com fundamento legal diferente da aplicada pelo IFSUL.
Pretende a embargante demonstrar que o acórdão incidiu em omissão e contradição (peça 10, p. 1-3).
9.1. O IFSUL aplicou penalidade de impedimento de licitar e descredenciamento no SICAF,
conforme previsto no artigo 7º da Lei 10.520/2002. Na Representação apresentada pela
embargante, foi afirmado que a penalidade prevista no artigo 7º da Lei 10.520/2002, à semelhança
da sanção prevista no artigo 87, III, da Lei 8.666/93, se estenderia apenas ao órgão que aplicou a
penalidade, apontando larga jurisprudência do Tribunal de Contas da União em suporte à
alegação, para demonstrar a ilegalidade da penalidade aplicada e o motivo de entender
contraditório o acórdão ora embargado. Além disso, o Parecer da Advocacia-Geral da União, que
foi favorável à aplicação da pena, cita expressamente o inciso III do artigo 87 da Lei 8.666/93,
razão pela qual tal dispositivo foi mencionado na Representação (grifei). Justo para evitar deixar
lacunas que pudessem permitir o não conhecimento é que a embargante, ao apresentar a
Representação, fez questão de mencionar ambas as normas legais (Lei 10.520 e Lei 8.666). Por

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outro lado, a Instrução Normativa 02/2010 do MPOG não tem o condão de alterar o entendimento
acima por se tratar de ato infralegal, não podendo divergir da lei e da interpretação levada a
efeito pelo Tribunal de Contas da União no âmbito de sua jurisdição. Salienta ter interesse em
rápida solução, pois está sofrendo graves prejuízos em decorrência de não poder participar de
certames licitatórios em âmbito federal. Requer sejam conhecidos e acolhidos os embargos, com
efeitos infringentes, suprindo e sanando omissões e contradições para que a Representação seja
julgada procedente (peça 10, p. 3-11).
EXAME TÉCNICO
10. Assiste razão à embargante ao alegar que é farta a jurisprudência deste Tribunal dispondo que as
penalidades dos artigos citados se aplicam única e exclusivamente em relação ao órgão público
penalizador. No entanto, se o TCU tem um entendimento, diverso é o do STJ e de parte da doutrina, aos
quais também a Ministra Ana Arraes e o Ministro Walton Alencar já se converteram, visto seus
pronunciamentos no âmbito do TC 013.294/2011-3. Assim, não cabe a esta auditora entrar em discussões
semânticas em relação à interpretação do teor das leis, visto que isto já foi brilhantemente feito por
diversos juristas e doutrinadores e ainda assim remanescem divergências.
Far-se-á, então, algumas considerações passíveis de serem consideradas subjetivas, mas que partem da
vivência desta auditora em quase duas décadas de fiscalizações e instrução de processos.
11. Questiono: se o legislador entendesse que a penalidade deveria ser aplicada apenas em relação ao
órgão sancionador, não teria usado uma outra expressão que não a mais que genérica “Administração”,
palavra que representa um conjunto de entidades e órgãos públicos e, quiçá, esferas administrativas?
Poderia o legislador ter redigido o mesmo inciso III do artigo 87 da Lei 8.666 trocando a palavra
Administração por: o órgão sancionador, a entidade penalizadora, ou qualquer combinação desta e
outras palavras, de modo a deixar claro que não se referia à Administração como um todo. Se não o fez,
ingenuamente acredito, foi porque não era este o objetivo.
12. No caso em tela, a empresa Clinsul foi por diversas vezes admoestada pela administração da
IFSUL em relação a descumprimentos do contrato, especificamente em relação a atrasos no pagamento
de salários e em repassar atualização do valor do vale transporte. Oras, se a IFSUL não tivesse tomado
nenhuma providência em relação a tais fatos, seria considerada como desidiosa na sua obrigação de
fiscalizar a execução do contrato, bem como na sua atuação social de agir em defesa do elo mais fraco
de toda essa cadeia de relações que é o trabalhador. Não o foi e a Clinsul não pode reclamar de ter sido
surpreendida com a atitude, visto que já vinha sofrendo sanções mais brandas, que foram de advertência,
passando pela multa até chegar à suspensão, no crescendo previsto na legislação.
13. Um problema enfrentado pelos órgãos públicos, em especial nas contratações de serviços
terceirizados, é que os certames licitatórios são por menor preço. São afastados os preços
flagrantemente inexequíveis, mas é muito tênue a linha entre o que é o preço baixo, mas que garante uma
qualidade de serviço em nível razoável, e aquele que é baixo porque tem embutido um serviço sofrível,
mas cujo valor garante a vitória na licitação. Se as empresas que costumam participar e vencer dos
certames licitatórios por oferecerem preços competitivos graças a uma redução de custos que tornam os
serviços prestados precários ou, pior, às custas dos trabalhadores, então a proposta mais vantajosa para
a Administração, objetivo mor das licitações, não estará sendo alcançado.
14. Do ponto de vista social, se a empresa não toma a si a responsabilidade de zelar pelo
cumprimento dos seus deveres de empregador, tal como pagar os salários em dia, cabe ao órgão público
tomador dos serviços agir, sob pena de vir a ser responsabilizado subsidiariamente perante a Justiça
Trabalhista, por vezes sendo demandado a pagar aquilo que a empresa não honrar. E não faltará um
Procurador do Trabalho a apontar, eventualmente com razão, que foi o administrador incauto que deu
azo ao dano ao erário por falta de fiscalização e/ou zelo, demandando providências deste Tribunal de
Contas da União, como Representação recentemente instruída por esta auditora.
15. Nas muitas fiscalizações que efetuei em 17 anos e meio de trabalho, não foram poucas as vezes em
que, em reunião com os gestores dos órgãos, diante de reclamações de serviços mal prestados pelas
terceirizadas, se efetuou cobranças de uma fiscalização mais ágil, tempestiva, eficaz e sancionadora.
Quando os órgãos efetivamente usam de suas prerrogativas de fiscalização e sanção, eles cumprem com
o papel que se espera deles, logo se deve aplaudir e não desacreditá-los. De outro lado, se medidas como
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a de suspensão de contratar com a Administração forem voltadas apenas ao órgão penalizador, a

empresa descumpridora de seus deveres continua no mercado para seguir contratando com outros
órgãos públicos, causando os mesmos problemas nesses, eis que seria muita ilusão pensar que iria se
portar diferentemente em outro contrato. E, pior, o mau exemplo para as demais está dado. A mensagem
que é passada é: por que se preocupar em zelar pelo fiel cumprimento de um ajuste se, ao perder um
contrato, este pode ser substituído por outro conseguido numa outra licitação?
16. Com a vênia dos ilustres Ministros deste Tribunal, particularmente acredito que, ou as penalidades
previstas no artigo 7º da Lei 10.520 e inciso III do artigo 87 da Lei 8.666/93 são levadas a sério, por
quem aplica, por quem sofre e por quem julga, ou é melhor não aplicá-las, sob pena de se desmoralizar
as Leis e a Administração Pública.
17. A propósito do teor das Leis e sua aplicação, não vejo margem para dúvidas em relação ao que
dispõe o artigo 7º da Lei 10.520, tampouco em relação à intenção do legislador, quando está expresso
que quem falhar ou fraudar na execução do contrato (como atrasar salários) será descredenciado no
SICAF pelo prazo de até cinco anos. Ora, a empresa que não estiver cadastrada no SICAF fica impedida
de contratar com a Administração. Como é então possível interpretar que tal penalidade se restringe
apenas ao órgão sancionador?
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
18. Diante do acima exposto, e ciente de que a proposta contraria jurisprudência ainda predominante
nesta Casa, propõe-se:
a) sejam os embargos conhecidos com fulcro nos artigos 32, II, e 34, §1º, da Lei 8.443/92 e, no
mérito, seja negado provimento;
b) seja dada ciência do Acórdão, Relatório e Voto, que vier a ser proferido aos interessados.

7. O Diretor da unidade assim se manifestou, em anuência com o Secretário (peças 16 e 17):

“Manifesto-me de acordo com a proposta formulada por SANDRA BROD PACHECO, AUFC (doc
51.493.083-1).
Somente faço a ressalva de que acompanho entendimento da instrução quanto à abrangência do art. 7º
da lei 10.520/02. Entretanto, quanto à sanção prevista no art. 87, III, da lei 8.666/93 deixo de tecer
comentários uma vez que não foi fundamento para a sanção da empresa Clinsul Mão-de-Obra nos
presentes autos”.

É o relatório.

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VOTO

Atuo nestes autos em razão de convocação para exercer as funções de Ministro, em virtude
da aposentadoria do Senhor Ministro Valmir Campelo, nos termos da Portaria TCU nº 76, de 8 de abril
de 2014. Trata-se de embargos de declaração opostos contra decisão deste tribunal prolatada no âmbito
do Acórdão 3.010/2013-Plenário.
2. Em resumo da decisão recorrida, a Clinsul Mão-de-Obra e Representações Ltda.
representou a esta Corte contra punição indevida supostamente aplicada à empresa no âmbito de
contrato de prestação de serviços pactuado com o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia
Sul-Rio-Grandense (IFSul). Segundo a representante, foi-lhe imposta restrição no SICAF de licitar e
contratar com quaisquer órgãos federais, com base no art. 7º da Lei 10.520/2002. Segundo a
inteligência albergada pela representante, entretanto, a punição deveria se restringir àquela entidade
específica da administração, e não a toda União.
3. Em sua inicial, a empresa trouxe entendimentos do TCU sobre a aplicação das penalidades
relativas ao art. 87 da Lei 8.666/93, defendendo a existência de posicionamento jurisprudencial
favorável ao não extrapolamento da abrangência da punição. Solicitou, ante o exposto, imediata
intervenção do TCU para a correção da penalidade, no sentido de que o impedimento de licitar se
adstringisse ao órgão aplicador da sanção.
4. Em instrução da matéria, a Secex-RS avaliou, em resumo, que a punição aplicada à
empresa Clinsul teria sido pautada pelo art. 7º da Lei 10.520/2002, e não no art. 87 da Lei 8.666/1993,
como argumentado. Diante dessa narrativa, o Tribunal prolatou, mediante relação, o Acórdão
3.010/2013-Plenário, a seguir reproduzido:
“Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art.
43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c os arts. 17, inciso IV; 143, inciso III; 237, inciso VII, e 235do
Regimento Interno/TCU, em conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-la
improcedente, em razão da ilegalidade apontada pela representante versar sobre uma penalidade
com fundamento legal diferente da aplicada pelo IFSul, arquivar o processo, devendo ser dada ciência
desta deliberação à representante e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul Rio
Grandense, acompanhada de cópia da instrução da unidade técnica constante da peça 4: (...)” (grifei)
5. Notificada da decisão em 6/11/2013, a representante opôs embargos de declaração. Como
argumento central, a recorrente alegou que teria sido ignorado argumento específico anteriormente
apresentado concernente ao paralelismo de entendimento entre o art. 87 da Lei de Licitações e o art. 7º
da Lei 10.520/2002.
6. Em 27/5/2014, deste modo, em primeira avaliação da peça recursal apresentada, proferi
despacho à peça 14, com o seguinte teor, no que importa:
“Consoante o embargante, contudo, manifestações pretéritas do TCU, consubstanciadas, por exemplo,
pelo Acórdão 1070/2013-Plenário, confeririam o mesmo entendimento à abrangência das sanções, tanto
para a Lei 8.666/93, quanto para a Lei 10.520/02. Como tal argumento encontrava-se disposto na peça
inicial, teria havido omissão do julgado a tornar improcedente a dita representação.
Em juízo da solicitação, levando em conta que as decisões tomadas por relação utilizam-se, em seu
ferramental, de procedimento simplificado a incorporar por completo as razões e fundamentos dispostos
nos pareceres instrutivos uniformes dispostos nos autos, e considerando que tais motivações foram
elaboradas pela Secex-RS às peças 4/5, decido:
I. encaminhar os autos à Secex-RS, com base no art. 157, caput, do Regimento Interno do TCU, para
instrução;”
7. Como se sabe, no que se refere à interpretação conferida ao art. 87 da Lei de Licitações, a
contenda gira em torno da intelecção das expressões “administração” e “administração Pública” no
texto legal. Segundo o nominado dispositivo legal:
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“Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa,
aplicar ao contratado as seguintes sanções:
(...)
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a
Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto
perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a
própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a
Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso
anterior.” (grifei)
8. Em jurisprudência predominante, mais recentemente o TCU tem conferido abrangência
limitada às suspensões temporárias de licitar, coerentemente com as definições insculpidas no próprio
texto legal (Acórdãos 1.457/2014, 2.556/2013, 2.242/2013, 1.017/2013, 3.243/2012, todos do
Plenário):
“Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: (...)
XI - Administração Pública - a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurídica de direito privado sob
controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou mantidas;
XII - Administração - órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administração Pública opera
e atua concretamente;”
9. Segundo os julgados relacionados, quando se aplica a punição baseada no art. 87, inciso
III, da Lei de Licitações, a proibição de contratar adstringe-se à entidade sancionadora. O que o
embargante pleiteia é justamente o paralelismo de entendimento relativo à aplicação do sobredito art.
87 da Lei 8.666/93 e do art. 7º da Lei 10.520/02. Nessa visão, seria irregular a aludida inscrição no
SICAF, estendendo punição respectiva a um contrato com a IFSul para todos os demais órgãos da
União.
10. Reconhecendo que existiu, de fato, a omissão na análise do argumento, a Secex-RS
enfrentou o mérito da questão. O relatório instrutivo, majoritariamente, discorre sobre o
posicionamento doutrinário e jurisprudencial sobre a aplicação do art. 87 da Lei 8.666/93. Defendeu,
todavia – ao contrário da jurisprudência mais recente do TCU – a sua extensão à toda a administração
pública federal, estadual e municipal. De forma analógica, igual posicionamento seria devido com
relação ao pregão. Eis a conclusão a que chegou o auditor da Secex-RS:
“17. A propósito do teor das Leis e sua aplicação, não vejo margem para dúvidas em relação ao que
dispõe o artigo 7º da Lei 10.520, tampouco em relação à intenção do legislador, quando está expresso
que quem falhar ou fraudar na execução do contrato (como atrasar salários) será descredenciado no
SICAF pelo prazo de até cinco anos. Ora, a empresa que não estiver cadastrada no SICAF fica impedida
de contratar com a Administração. Como é então possível interpretar que tal penalidade se restringe
apenas ao órgão sancionador?”
11. Passo a julgar o mérito da matéria.
12. De início, corroborando as ressalvas empreendidas pelo diretor da unidade, creio que a
intelecção sobre a abrangência do art. 87 da Lei de Licitações não seja, exatamente, a tese a ser
desnudada para o presente julgamento; controvérsia, aliás, em que concordo com a linha
jurisprudencial menos ampliativa conferida pelo TCU em seus últimos julgados.
13. Trata-se, aqui, de avaliação específica obre a interpretação conferida ao art. 7º da Lei
10.520/2002:
Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar
de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da
execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-
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se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União,
Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de
cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4º desta Lei, pelo prazo de até 5
(cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
(grifei)
14. Sobre o assunto, o posicionamento doutrinário majoritário – ao qual me alinho – é que a
punição pautada na Lei do Pregão aplica-se para toda o ente federativo aplicador da sanção. Cito,
como exemplo, o entendimento de Marçal Justen Filho (Comentários à legislação do pregão comum e
eletrônico. 4ª ed. São Paulo: Dialética, 2005, p.193):
A utilização da preposição ‘ou’ indica disjunção, alternatividade. Isso significa que a punição terá
efeitos na órbita interna do ente federativo que aplicar a sanção. Logo, e considerando o enfoque mais
tradicional adotado a propósito da sistemática da Lei n. 8.666, ter-se-ia de reconhecer que a sanção
prevista no art. 7º da Lei do Pregão consiste em suspensão do direito de licitar e contratar. Não é uma
declaração de inidoneidade. Portanto, um sujeito punido no âmbito de um Município não teria afetada
sua idoneidade para participar de licitação promovida na órbita de outro ente federal.
15. No mesmo entendimento, Joel Menezes Niebuhr argumenta (Pregão presencial e
eletrônico. 4ª ed. Curitiba: Zênite, 2006, p. 257):
Perceba-se que o legislador, ao dispor da amplitude das sanções administrativas, utilizou a conjunção
alternativa ‘ou’, o que significa que o impedimento de contratar abrange apenas ao ente federativo que
aplicou a penalidade, sem estender-se aos demais. Noutras palavras, empresa impedida de participar de
licitação pela União, pode participar, livremente, de licitações nos Estados, Distrito Federal e
Municípios.
16. O Desembargador Jessé Torres e a professora Marinês Restelatto também discorrem sobre
o tema (Responsabilidade do contratado na administração de compras, serviços e obras. Fórum de
Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano11, n.122, fev. 2012):
“Os efeitos da sanção de impedimento prevista no art. 7º da lei acima citada são restritos à órbita interna
do ente federativo a que pertence o órgão ou a entidade sancionadora. Ilustra-se:
A aplicação de sanção de impedimento por órgão ou entidade da Administração Pública federal, com
supedâneo no art. 7º, torna o licitante ou o contratado impedido de licitar e contratar com a União, o que
quer dizer: impedido de licitar e contratar com todos os seus órgãos respectivamente subordinados, bem
como com as entidades vinculadas, nomeadamente, autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista, além do descredenciamento do licitante ou do contratado no Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF). O licitante ou contratado impedido, nessas
condições, não estará proibido de participar de licitações e contratar com órgãos e entidades da
Administração Pública estadual, municipal ou do Distrito Federal.
A utilização da conjunção “ou” no texto do art. 7º indica alternatividade, o que fundamenta a
interpretação de que a punição deva ter seus efeitos restritos à órbita interna do ente federativo em que a
sanção foi aplicada.
O elemento histórico fortalece essa compreensão. É que a referência, no dispositivo, a todos os entes
federativos (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) deve-se ao fato de que a Lei nº 10.520/02,
quando convertida de Medida Provisória em lei ordinária, já estava corretamente adaptada à
competência legislativa geral estatuída pelo art. 22, XXVII, da Constituição Republicana de 1988. Tal
adaptação corrigiu o equívoco original, quando a modalidade fora criada por Medida Provisória, com a
pretensão de regrar apenas contratações federais. Visite-se, a respeito, o texto do art. 7º da Medida
Provisória nº 2.026/2000, verbis: “Quem fizer declaração falsa ou deixar de apresentar a documentação
exigida para o certame ficará impedido de contratar com a União, e, se for o caso, será descredenciado
no SICAF, pelo prazo de até cinco anos, sem prejuízo das multas previstas no edital e no contrato e das
demais cominações legais”.
17. O TCU, identicamente, tem ajuizado mesma amplitude na avaliação das sanções baseadas
na Lei 10.520/2002, como no Acórdão 2.242/2013-Plenário:

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“9.3. dar ciência ao Serpro/SP, relativamente aos subitens 2.2.2 e 2.2.4 do edital do Pregão Eletrônico
1.317/2013, de que a sanção prevista no inciso III do art. 87 da Lei 8.666/1993 produz efeitos apenas
em relação ao órgão ou entidade sancionador, enquanto a prevista no art. 7º da Lei 10.520/2002 produz
efeitos apenas no âmbito interno do ente federativo que a aplicar;”
18. Igual juízo extrai-se dos Acórdãos 653/2008, 739/2013, 1.006/2013 e 1.017/2013, todos do
Plenário.
19. Nessa visão, no que se refere à conduta dos gestores da IFSul, inexistiu arrepiou à norma
legal na inscrição da pena no SICAF extensiva à todos os órgãos da União. Aliás, mesmo na tese
defendida pela Secex-RS – a de ampliar a punição para toda a administração pública – não se veria
guarida para o provimento do que requer a Clinsul.
20. Diante disso, embora se deva reconhecer a omissão do julgado atacado quanto à análise de
argumento anteriormente apresentado pela embargante – o que enseja a modificação pontual na
redação do Acórdão recorrido –, no mérito, não há de se rever qualquer ato praticado relativo às
sanções aplicadas à empresa Clinsul Mão-de-Obra e Representação Ltda..
21. Deve-se, pois, conhecer dos presentes embargos, pelo preenchimento dos requisitos de
admissibilidade inscritos no art. 287, § 1º, do Regimento Interno do Tribunal, para, no mérito, acolhê-
los parcialmente. Impõe-se alterar a redação do Acórdão 3.010/2013-Plenário. Deve-se conhecer da
representação para, no mérito, considerá-la improcedente, desta vez, com base nos entendimentos
esposados nos Acórdãos 653/2008, 3.243/2012, 3.439/2012, 3.465/2012, 842/2013, 739/2013,
1.006/2013, 1.017/2013 e 2.242/2013, todos do Plenário, no sentido de que a sanção prevista no art. 7º
da Lei 10.520/2002 produz efeitos no âmbito interno do ente federativo que a aplicar.

Ante o exposto, VOTO para que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação
deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de agosto de
2014.

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Relator

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ACÓRDÃO Nº 2081/2014 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 030.147/2013-1.
2. Grupo II – Classe I – Assunto: Embargos de Declaração
3. Representante/Recorrente:
3.1. Representante: Clinsul Mão-de-Obra e Representação Ltda. (CNPJ 72.173.164/0001-21).
3.2. Embargante: Clinsul Mão-de-Obra e Representação Ltda. (CNPJ 72.173.164/0001-21).
4. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul-Rio-Grandense (IFSul)
5. Relator da decisão recorrida: Ministro Valmir Campelo.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade: Secex-RS
8. Advogados constituídos nos autos: Adão Sérgio do Nascimento Cassiano (OAB/RS 74.022); Andrei
Cassiano (OAB/RS 58.320) e Lucas Cassiano (OAB/RS 61.728).

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos pela empresa Clinsul
Mão-de-Obra e Representação Ltda. contra decisão tomada pelo TCU mediante o Acórdão
3.010/2013-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração, com fundamento no art. 287, § 1º, do
Regimento Interno do Tribunal, para, no mérito, acolhê-los parcialmente;
9.2. alterar a redação do Acórdão 3.010/2013-Plenário, que passa a vigorar nos seguintes
termos:
“Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no
art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c os arts. 17, inciso IV; 143, inciso III; 237, inciso VII, e
235do Regimento Interno/TCU, em conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-
la improcedente, com base nos entendimentos esposados nos Acórdãos 653/2008, 3.243/2012,
3.439/2012, 3.465/2012, 842/2013, 739/2013, 1.006/2013, 1.017/2013 e 2.242/2013, todos do
Plenário, no sentido de que a sanção prevista no art. 7º da Lei 10.520/2002 produzir efeitos no
âmbito do inteiro ente federativo que a aplicar. Arquive-se o processo. Dê-se ciência desta
deliberação à representante e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul Rio
Grandense, acompanhada de cópia da instrução da unidade técnica constante da peça 4: (...)”
9.3. encaminhar cópia desta decisão, acompanhada do relatório e do voto que a
fundamentam, à embargante e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul-Rio-
Grandense (IFSul).

10. Ata n° 29/2014 – Plenário.

11. Data da Sessão: 6/8/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2081-29/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator).

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13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral

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