Direito Administrativo

Por Irene Patrícia Nohara

Conceito
Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de princípios e regras que
disciplinam a função administrativa e que abrange entes, órgãos, agentes e atividades
desempenhadas pela Administração Pública na consecução do interesse público 1.
Função administrativa é a atividade do Estado de dar cumprimento aos comandos
normativos para realização dos fins públicos, sob regime jurídico administrativo (em
regra), e por atos passíveis de controle.
A função administrativa é exercida tipicamente pelo Poder Executivo, mas pode ser
desempenhada também pelos demais Poderes, em caráter atípico. Por conseguinte,
também o Judiciário e o Legislativo, não obstante suas funções jurisdicional e
legislativa (e fiscalizatória) típicas, praticam atos administrativos, realizam suas
nomeações de servidores, fazem suas licitações e celebram contratos administrativos, ou
seja, tomam medidas concretas de gestão de seus quadros e atividades.
Função administrativa relaciona-se com a aplicação do Direito, sendo consagrada a
frase de Seabra Fagundes no sentido de que “administrar é aplicar a lei de ofício”. A
expressão administração pública possui, segundo Di Pietro 2, no entanto, dois sentidos:
 o sentido subjetivo, formal ou orgânico: em que é grafada com letras maiúsculas,
isto é, Administração Pública, e que indica o conjunto de órgãos e pessoas
jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado; e
 o sentido objetivo, em que o termo é grafado com minúsculas (administração
pública), sendo usado no contexto de atividade desempenhada sob regime de
direito público para consecução dos interesses coletivos (sinônimo de função
administrativa).

Fontes
São fontes do Direito Administrativo:
 os preceitos normativos do ordenamento jurídico, sejam eles decorrentes de
regras ou princípios, contidos na Constituição, nas leis e em atos normativos
editados pelo Poder Executivo para a fiel execução da lei;
 a jurisprudência, isto é, reunião de diversos julgados num mesmo sentido. Se
houver Súmula Vinculante, a jurisprudência será fonte primária e vinculante da
Administração Pública;
 a doutrina: produção científica da área expressa em artigos, pareceres e livros,
que são utilizados como fontes para elaboração de enunciados normativos, atos
administrativos ou sentenças judiciais;
 os costumes ou a praxe administrativa da repartição pública.
Ressalte-se que só os princípios e regras constantes dos preceitos normativos do Direito
são considerados fontes primárias. Os demais expedientes: doutrina, costumes e
jurisprudência são geralmente fontes meramente secundárias, isto é, não vinculantes;
exceto no caso da súmula vinculante, conforme sistemática criada pela Emenda
Constitucional nᵒ 45/04, que é fonte de observância obrigatória tanto ao Poder
Judiciário, como à Administração Pública direta e indireta, em todos os níveis
federativos.

Princípios
Segundo Alexy 3, princípios são mandamentos de otimização, que se caracterizam pelo
fato de poderem ser cumpridos em diferentes graus. A medida imposta para o
cumprimento do princípio depende: (a) das possibilidades reais (fáticas), extraídas das
circunstâncias concretas; e (b) das possibilidades jurídicas existentes.
Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos Códigos às Constituições,
ganhando status de normas jurídicas de superior hierarquia. Antes eram tidos como
pautas supletivas das lacunas do ordenamento, conforme orientação do art. 4ᵒ da Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro, mas com o avanço da hermenêutica jurídica
sabe-se que eles não são só sugestões interpretativas, pois eles têm caráter vinculante,
cogente ou obrigatório 4.
São princípios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 37 da Constituição:
 legalidade;
 impessoalidade;
 moralidade;
 publicidade; e
 eficiência, sendo que este último foi acrescentado pela Emenda Constitucional nᵒ
19/98.
A legalidade administrativa significa que a Administração Pública só pode o que a lei
permite. Cumpre à Administração, no exercício de suas atividades, atuar de acordo com
a lei e com as finalidades previstas, expressas ou implicitamente, no Direito.
Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os requisitos previstos no
ordenamento possuem o direito público subjetivo de exigir igual tratamento perante o
Estado. Do ponto de vista da Administração, a atuação do agente público deve ser feita
de forma a evitar promoção pessoal, sendo que os seus atos são imputados ao órgão,
pela teoria do órgão.
Publicidade é o princípio básico da Administração que propicia a credibilidade pela
transparência. Costuma-se diferenciar publicidade geral, para atos de efeitos externos,
que demandam, como regra, publicação oficial; de publicidade restrita, para defesa de
direitos e esclarecimentos de informações nos órgãos públicos.
Moralidade é o princípio que exige dos agentes públicos comportamentos compatíveis
com o interesse público que cumpre atingir, que são voltados para os ideais e valores
coletivos segundo a ética institucional.
Eficiência foi um princípio introduzido pela Reforma Administrativa 5 veiculada pela
Emenda Constitucional nᵒ 19/98, que exige resultados positivos para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades públicas.
Além dos princípios constitucionais, existem princípios que foram positivados por lei,
como, por exemplo, no âmbito federal, também se extraem do art. 2ᵒ da Lei nᵒ 9.784/99:
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica e interesse público.

Poderes
Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém prerrogativas ou poderes.
Conforme clássica exposição de Celso Antônio Bandeira de Mello 6, tais poderes são
poderes-deveres, ou seja, poderes subordinados ou instrumentais aos deveres estatais de
satisfação dos interesses públicos ou da coletividade.
São poderes administrativos:
 o discricionário;
 os decorrentes da hierarquia;
 o disciplinar;
 o normativo; e
 o de polícia.
Poder discricionário é a prerrogativa que tem a Administração de optar, dentre duas ou
mais soluções, por aquela que, segundo critérios de conveniência e oportunidade,
melhor atenda ao interesse público no caso concreto. Entende-se, no geral, que
vinculação 7 não é propriamente um poder, mas uma sujeição da Administração ao
império da lei.
Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades, controlar ou fiscalizar
as atividades dos subordinados, rever as decisões, com a possibilidade de anular atos
ilegais ou de revogar os inconvenientes e inoportunos, com base na Súmula 473/STF,
punir ou aplicar sanções disciplinares, avocar ou chamar para si atribuições, delegar e
editar atos normativos internos.
Poder disciplinar é o que compete à Administração para apurar supostas infrações
funcionais e, se for o caso, aplicar as sanções administrativas. Ele abrange tanto as
relações funcionais com os servidores públicos, como às demais pessoas sujeitas à
disciplina da Administração Pública 8.
Poder normativo envolve a edição pela Administração Pública de atos com efeitos
gerais e abstratos, como decretos regulamentares, instruções normativas, regimentos,
resoluções e deliberações. Poder regulamentar é, portanto, uma espécie de poder
normativo.
Poder de polícia consiste “na atividade de condicionar e restringir o exercício dos
direitos individuais, tais como propriedade e a liberdade, em benefício do interesse
público” 9. São atributos do poder de polícia: discricionariedade, autoexecutoriedade e
coercibilidade.
Estrutura da Administração Pública
Na organização administrativa do Estado, há a divisão estrutural entre entes da
Administração Direta e entes da Administração Indireta. Os entes da Administração
Direta compreendem as pessoas jurídicas políticas: União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, e órgãos que integram tais pessoas pelo fenômeno da desconcentração.
Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes Meirelles 10, a repartição de
funções entre vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma administração, sem
quebra de hierarquia.
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os critérios de desconcentração são:
 em razão da matéria: em que há a criação de órgãos para tratar de assuntos
determinados, como, no âmbito federal, os Ministérios da Justiça, da Saúde, da
Educação etc.
 em razão do grau: nos distintos escalões de patamares de autoridade, como, por
exemplo, diretoria, chefias etc.
 pelo critério territorial: que toma por base a divisão de atividades pela
localização da repartição, como nas administrações regionais das Prefeituras.
Já os entes da Administração Indireta são constituídos por descentralização por serviços,
em que o Poder Público cria ou autoriza a criação por meio de lei de pessoa jurídica de
direito público ou privado e a ele atribui a titularidade e a execução de determinado
serviço público, conforme sistemática do art. 37, XIX, da Constituição.
Integram a Administração Indireta: as autarquias, as fundações, as sociedades de
economia mista, as empresas públicas e mais recentemente as associações públicas
constituídas pelos consórcios públicos, conforme tratamento dado pela Lei nᵒ
11.107/2005.

Ato administrativo
Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declaração do Estado ou de quem
o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância de lei, sob regime
jurídico de direito público e sujeita a controle do Poder Judiciário 11.
Tendo em vista o regime jurídico administrativo, os atos administrativos possuem os
seguintes atributos:
 presunção de legitimidade e veracidade;
 imperatividade, pois se impõem aos seus destinatários, independentemente de
sua concordância;
 autoexecutoriedade, podendo a Administração como regra executar suas
decisões, sem a necessidade de submetê-las previamente ao Poder Judiciário.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato administrativo,
qual seja: a tipicidade, que demanda que eles correspondam a figuras estabelecidas em
lei, o que afasta da seara do Direito Administrativo a presença de atos inominados.
São espécies de atos administrativos, segundo conhecida classificação de Hely Lopes
Meirelles 12:
 negociais, que visam à concretização de negócios jurídicos públicos ou de
atribuição de certos direitos e vantagens aos particulares, como as licenças e
autorizações;
 normativos, os quais consubstanciam determinações de caráter geral para a
atuação administrativa, como ocorre nos regimentos e deliberações;
 enunciativos, que atestam uma situação existente, por exemplo, nos atestados,
certidões, pareceres e votos;
 ordinatórios, que ordenam a atividade administrativa interna. Por exemplo: em
instruções, circulares e ordens de serviço;
 punitivos, que contém sanção imposta pela Administração, como: imposição de
multa administrativa, interdição de atividade e punição de servidores públicos.
A doutrina geralmente extrai, com variações, os seguintes elementos dos atos
administrativos: sujeito (associado à competência, conforme classificação extraída da
Lei de Ação Popular); objeto, forma, motivo e finalidade.
Além da existência dos elementos, o ato administrativo para ser válido deve obedecer a
requisitos de validade, ou seja: (1) o sujeito deve ser capaz e competente; (2) o objeto
deve ser lícito, possível, determinado ou determinável e de acordo com a moralidade;
(3) se houver exigência específica de determinada forma, sua observância é obrigatória;
(4) o motivo deve ser existente e adequado 13; e (5) a finalidade deve ser prevista em lei
e de acordo com o interesse público.
Atos administrativos que possuam vícios insanáveis deve ser anulados, ao passo que os
vícios sanáveis admitem, a critério da Administração Pública, a convalidação. Se não
for mais conveniente e oportuna a manutenção do ato que não contempla direito ao
particular, é possível a sua revogação.
Trata-se do conteúdo da Súmula nᵒ 473 do STF, segundo a qual:
a administração pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência e oportunidade, respeitados direitos adquiridos e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial.

Processo administrativo
A diferença entre processo e procedimento é polêmica na doutrina. O termo processo
advém do latim procedere, que significa curso ou marcha para frente. Trata-se de um
conjunto sequencial de ações que objetivam alcançar determinado fim.
Entende-se que enquanto o processo é o conjunto de atos coordenados para a obtenção
de um provimento individualizado, procedimento é o modo de realização do processo,
ou seja, o rito processual 14, sendo os conceitos de processo e procedimento inter-
relacionados.
No âmbito administrativo, a Administração atua quase sempre por meio de processos,
que são encadeamentos de atos, sendo exigência constitucional que sejam recheados de
oportunidade de defesa e de contraditório antes da edição da decisão final, isto é, do ato
administrativo final do procedimento.
Como disciplina genérica do processo administrativo na esfera federal há a Lei nᵒ
9784/99, que estabelece “normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da
Administração Federal direta e indireta”. A Lei de Processo Administrativo 15 aplica-se
subsidiariamente às regras contidas em leis que preveem procedimentos específicos, a
exemplo da lei de licitações, ao estatuto dos servidores, ao código de propriedade
industrial, à lei de defesa da concorrência, ao tombamento e à desapropriação.